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Thme 1: Le rle de lEtat dans lconomie

LEtat intervient massivement dans les conomies europennes:


En France, les dpenses totales de lEtat (y compris les transferts sociaux et
les charges dintrt) dpassent 50% du produit national. Comme le montre
la gure 1.1, la part des dpenses productive de lEtat varie selon les pays. La
France et la plupart des pays europens se caractrisent par une intervention
publique importante. LEtat intervient moins dans les pays anglo-saxons ou le
Japon. La gure 1.2 mesure les transferts publics en pourcentage du PIB. Les
mmes carts sont observs entre lEurope continentale et les autres puissances
mondiales.
La rgulation de la masse montaire (eectu par la Banque centrale, contrle
partiellement par lEtat) joue un rle fondamental sur les prix et lactivit
court terme.
La rglementation (contrle des prix, loi anti-trust...) exerce un eet structurant important sur lconomie. Elle plus dicile quantier que lintervention
budgtaire.
Comme le montre ces gures, la prsence de lEtat varie dans le temps, de faon
automatique ou volontariste. Sur les quarante dernires annes, on constate une
augmentation sensible de la part de lEtat dans la plupart des pays europens. Aux
USA et au Japon, cette part est plus stable.

Fig 1.1. Part des dpe nses publiques productive s dans le PIB
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999
France

Allemagne

Japan

USA

Fig 1.2. Part des transferts publics dans le PIB


35
30
25
20
15
10
5
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
France

Allemagne

Japan

UK

La politique conomique analyse les causes et les consquences de cette intervention. En particulier, les pouvoirs publics interviennent en vue damliorer le potentiel
productif de la Nation (fondements microconomiques ou conomique publique) ou
des ns de stabilisation de lactivit conomique (politique macroconomique). Dans
ce cours introductif, on se limitera principalement lanalyse de la politique macroconomique.
Cette premire section vise situer la politique macroconomique dans les missions
2

gnrales assignes lEtat. On y dnit galement les objectifs prcis et les dangers
qui menacent lintervention stabilisatrice.

La vision de lEtat

Lintervention de lEtat dans le systme conomique est un fait majeur de toutes les
socits contemporaines. Cette prsence de lEtat dans lconomie a toujours t un
sujet controvers. On trouve diverses conceptions du rle de lEtat dans lconomie:
A lextrme, on a la conception minimaliste des ultra-libraux dont Nozick
(1974), qui trouve son origine dans le libralisme franais du 19e sicle (Bastiat,
Say). Soulignant les mrites du march et de la concurrence, ils soutiennent que
lintervention de lEtat devrait se limiter assurer la protection contre le vol,
la fraude, la force et assurer la ralisation des contrats. Une fois le droit de
proprit reconnu, le march fournit, lui seul, les conditions optimales pour
raliser les oprations dchanges, de production et de distribution.
Une conception plus large est celle de Buchanan et Tullock (1962) qui repose
sur le principe de lunanimit et de lecacit partienne. En plus des fonctions
inhrentes la conception minimaliste, le gouvernement peut entreprendre des
activits unanimement approuves par la population. LEtat devrait donc se
limiter des politiques ecaces au sens de Pareto, cest--dire des politiques
qui augmentent le bien-tre de certains individus sans diminuer le bien-tre des
autres.
Enn, la conception moderne repose sur les travaux de Musgrave (1959). Cette
conception reconnat trois fonctions essentielles pour lEtat: la fonction de redistribution (rallouer les ressources plus quitablement entre les individus),
la fonction daectation des ressources (corriger les checs du march) et la
fonction de stabilisation macroconomique (limiter les cycles conomiques).

Les fonctions de lEtat moderne

Cette conception moderne est tout fait en accord avec les dveloppements thoriques
de lconomie du bien-tre. Le thorme de base de cette branche de lconomie
snonce comme suit:
Theorem 1 Si les mnages et les rmes agissent de faon concurrentielle (concurrence parfaite sur tous les marchs), si les marchs sont complets (il existe un prix
et un march pour chaque bien imaginable), si linformation est parfaite (tous les
agents connaissent instantanment et sans cot les conditions en vigueur sur tous les
marchs), lquilibre concurrentiel est ecace au sens de Pareto.
Lecacit au sens de Pareto signie quil est impossible daugmenter le bien-tre
dun agent sans diminuer celui dun autre agent au moins. Lorsque tous les marchs
sont quilibrs, le surplus conomique global est maximis. Ceci apparat sur le
graphique suivant. La demande inverse reprsente la valeur que les consommateurs
attribuent au bien (lutilit procure par chaque unit consomme): cette valeur
dcrot avec la quantit et dnit le prix maximal que les consommateurs sont prts
mettre sur le march. Lore inverse reprsente le cot de production de chaque unit
du bien: elle crot avec la quantit et dnit le prix minimal que les rmes exigent
pour produire le bien. A lquilibre des marchs, toutes les transactions bnques
(dont la valeur est suprieure au cot de production) sont exploites: le surplus est
maximis. Pour tout autre niveau de quantit, le surplus serait infrieur. Cest le
principe de la main invisible dAdam Smith.

March dun bien : Reprsentation inverse


Prix
Offre inverse : cot priv de production
(= Prix de rserve des offreurs)
P*
Demande inverse : valeur priv attribu par les acheteurs
(= Prix de rserve des consommateurs)
Q*

Quantit

Comment positionner la thorie de Musgrave dans ce cadre? Comme justier les


crdits budgtaires que le gouvernement franais dpense chaque anne (voir tableau
1 pour une rpartition par fonction de ces crdits)?
Tableau 1 : Crdits budgtaires de 2001 en France
Affaires trangres
Agriculture et pche
Amnagement du territoire
Environnement
Anciens combattants
Charges communes *
Culture et communication
conomie, finances et industrie
ducation nationale
Emploi et solidarit
quipement, transports et logement
Intrieur (hors collectivits locales)
Collectivits locales (budget Intrieur)
Rappel du total des concours aux collectivits locales
Jeunesse et sports
Justice
Outre-mer
Recherche et technologie
Budget civil de recherche et de dveloppement (BCRD)
Services du Premier ministre (hors audiovisuel public)
Audiovisuel public
Totaux pour les budgets civils *
Dfense
Dpenses totales du budget gnral *

2.1

en millions F
22 093
33 498
1 752
4 699
23 793
334 869
16 722
92 770
388 102
209 557
140 129
59 614
51 768
314 209
3 428
29 094
6 825
40 388
55 989
4 845
2 714
1 466 660
244 735
1 711 395

en millions
3 368
5 107
267
716
3 627
51 050
2 549
14 143
59 166
31 947
21 363
9 088
7 892
47 901
523
4 435
1 040
6 157
8 536
739
414
223 591
37 309
260 900

La redistribution

Premirement, si les marchs libres maximisent la taille du gteau, rien nassure


que ce gteau soit rparti de faon galitaire. Une premire fonction de lEtat est
5

donc de corriger ces ingalits (assurer une rpartition plus quitable entre riches
et pauvres, entre salaris et capitalistes, entre actifs et inactifs...). Les dpenses
demploi et de solidarit (RMI, chmage) et les autres prestations sociales (sant,
pensions...) sont gnralement ranges dans la catgorie des dpenses redistributives.
Ces montants se retrouvent dans la catgorie emploi et solidarit laquelle sajoute
tout le budget des transferts sociaux. La gure 1.2 donne lvolution de ces dpenses
sociales dans le PIB: en France, prs de 30% des revenus nationaux sont redistribus
par lEtat pendant lanne. Nanmoins, seules les dpenses demploi et de solidarit
sont rellement redistributives. Les autres prestations rpondent davantage un souci
dassurance que de redistribution: les dpenses de sant et de retraites peuvent mme
savrer anti-redistributives (protent davantage aux riches).
Cette fonction de redistribution nest pas neutre au niveau macroconomique et
ce, pour deux raisons. Tout dabord, si les agents ont des propensions direntes
consommer, pargner, orir du travail. Redistribuer le revenu entre les agents
modie gnralement les propensions moyennes mesures au niveau de la Nation.
Ensuite, redistribuer le revenu ncessite des prlvements scaux qui peuvent entraner des pertes decacit. En taxant les agents, on peut dcourager la cration
de richesse dans lconomie et diminuer la taille du gteau. La redistribution traduit
donc un dbat quit-ecacit et un choix politique (ex: dbats lectoraux aux USA).
Tous les gouvernements prfrent vivres dans une socit plus galitaire et plus efcace, mais ne peuvent gnralement amliorer lecacit et lquit. Tout choix
redistributif seectue au prix dune perte decacit. Cest pour cette raison que les
Etat peuvent opter pour une socit plus redistributive ou plus axes sur la croissance
et les vertus du march. Ce choix quit/ecacit repose toutefois sur une hypothse
majeure: nous sommes dans une socit pleinement ecace. Si ce nest pas le cas, il
peut savrer possible damliorer la fois lecacit (la croissance long terme) et
lquit (rduire les ingalits). Cest l un vaste dbat de socit.

2.2

Corriger les checs des marchs

Deuximement, lintervention de lEtat peut se justier en termes decacit lorsque


les marchs ne sont pas concurrentiels ou incomplets.
La concurrence parfaite requiert lhomognit du bien produit et latomicit des
agents (aucun ne peut inuencer le march lui seul). Sur beaucoup de marchs,
le faible nombre doreurs ou la diversication des produits gnrent un pouvoir de
march (concurrence imparfaite). Dans ce cadre, les monopoleurs et les oligopoleurs
protent de ce pouvoir de march pour couler des quantits produites infrieures et
des prix dquilibre suprieurs ceux obtenus en concurrence parfaite. LEtat peut
alors rglementer, taxer ou nationaliser certains secteurs dactivit an de restaurer
lecacit. Ceci justie son intervention dans la production deau, de gaz, dlectricit,
dans les transports...
Une autre source dincacit est lexistence dexternalits, cest--dire des eets
induits de laction dun agent sur le bien-tre dun autre agent sans que cet impact
ne soit pris en compte par le march. Si une entreprise pollue, sa production gnre
un cot total suprieur son cot priv (les riverains supportent le cot social de la
pollution). Si la consommation dun bien par un acheteurs engendre des eets positifs
involontaires sur dautres individus, on parle dexternalit positive: la valeur sociale
du bien est suprieure la valeur prive. Le march ne prend nullement en compte
les externalits. En prsence de tels eets, on dit que les marchs sont incomplets (il
ny a pas de prix et de march pour lexternalit) et le thorme ne sapplique pas:
les agents la sources de ces externalits produisent trop ou trop peu. LEtat peut
alors subventionner certains secteurs (ducation, culture, environnement...) et taxer
dautres secteurs (taxes sur carburants...) pour restaurer lecacit.
Cette fonction de correction des externalits est principalement une fonction microconomique (on sintresse lecacit sur un march). Elle peut avoir des implications importantes au niveau macroconomique. Par exemple, les conomistes reconnaissent aujourdhui que le taux de croissance de la productivit dpend, directement
7

ou indirectement (via les besoins du secteur R&D), de la proportion dduqus ou bien


du stock de capital de la Nation. Les dcisions dducation ou dpargne des agents
impliquent des eets externes de nature macroconomique: elles inuencent le taux
de progrs technique. Les modles macroconomiques de long terme reposent sur ce
type de raisonnement et justient les subventions de lpargne et de lducation.

2.3

Produire les biens publics

Une forme extrme dexternalit est observe en prsence de certains biens dits
publics. On parle de bien publics lorsque les biens ont deux proprits majeures:
labsence dexcluabilit (on ne peut exclure quiconque dutiliser le bien une fois quil
est produit) et labsence de divisibilit (lutilisation du bien par un agent ne nui aucunement son utilisation simultane par un autre agent). Quelques exemples: la
justice, la dfense nationale, linfrastructure routire, le recherche fondamentale... Les
biens privs ont, quant eux, les proprits opposes.
En prsence de bien public, les individus nont pas intrt rvler leur prfrence
(ils ont intrt laisser dautres agents supporter les cots puis consommer les
biens gratuitement: phnomne de passager clandestin). Les marchs ne peuvent
alors fonctionner et lEtat doit tenter dassurer une production ecace. Le choix de
la quantit produire est compliqu. Les partis politiques proposent idalement des
programmes dirents et les lecteurs optent pour le parti ou le reprsentant le plus
proche de leur prfrences.

2.4

La stabilisation

Enn, la ralisation de lquilibre sur tous les marchs de la Nation ncessite la


coordination de millions dagents. Gnralement, linformation ne circule pas instantanment et certaines rigidits empchent les marchs de sajuster rapidement. Par
exemple, il est raisonnable de supposer que, dans les premiers mois qui suivent un
choc, les prix demeurent xes et les ajustements seectuent par les quantits.

Choc de demande : court terme versus long terme


Prix
Offre
PCT
PLT
D2
QCT

QLT

D1

Q1

Quantit

Ceci implique, au niveau agrg, des cycles conjoncturels de la production et de


lemploi des facteurs de production. Une des mission de lEtat est de rguler lore et la
demande de biens de manire limiter les uctuations de lactivit conomique autour
dune certaine tendance, la production naturelle. Cette fonction de stabilisation est,
par essence, une fonction macroconomique. La gure 2 lillustre en reprsentant
lvolution (taux de croissance) de lemploi public et de lemploi priv sur les trente
dernires annes. Lorsque lemploi priv stagne ou diminue, lemploi public crot plus
rapidement. En Europe, lEtat sest souvent substitu au march pour viter une
croissance trop importante du chmage. LEtat na toutefois pas pu enrayer une
monte structurelle du chmage.
Fig 2 . Emploi public et emploi priv (taux de crois s ance) - France
0,03
0,02
0,01

-0,02
-0,03
Cro is s Emp lo i Pu b lic

Cro is s Emp lo i Priv

19
99

19
97

19
95

19
93

19
91

19
89

19
87

19
85

19
83

19
81

19
79

19
77

19
75

-0,01

19
73

19
71

2.4.1

Les objectifs de la stabilisation

Il y a un lien troit entre production et emploi. Si lemploi est infrieur son niveau
naturel (son niveau de long terme), la production est infrieure son niveau naturel:
la dirence entre la production eective et la production naturelle est lcart dationniste (ou inationniste). En anglais, cet cart sappelle loutput gap. La gure
3 reprsente lvolution du chmage, une estimation du taux de chmage naturel et
loutput gap sur les trente dernires annes. La stabilisation vise rduire loutput
gap son minimum, ce qui revient maintenir le taux de chmage son niveau
naturel. Pour comprendre la stabilisation conjoncturelle, il est important de dnir
les notions de production naturelle et de production eective.
Fig 3 . Taux de chmage et cons ommation publique (% PIB ) - France
14
12
10
8
6
4
2

99

97

19

95

19

93

19

91

19

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19

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19

77
19

75
19

19

19

71

-2

73

-4
Tx Ch mage

Ou tp u t g ap

Tx ch m Natu rel

Dans chaque conomie, la quantit totale des facteurs de production disponible


dtermine la production de plein emploi. Avec la croissance technologique, ce niveau
doutput de plein emploi crot dans le temps.
Toutefois, mme dans une conomie caractrise par une exibilit parfaite des
prix et salaires, il existe un certain niveau de chmage en dessous duquel il est impossible de descendre durablement: on lappelle le taux de chmage naturel et le niveau

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doutput qui lui correspond est le PNB naturel. De quoi dpend le niveau du taux
de chmage naturel ?
On peut voir le march du travail comme un march en perptuelle mutation.
A tout moment, des rmes cessent leur activit et licencient leurs travailleurs. A
tout moment, des travailleurs au chmage retrouvent un emploi. Supposons que la
population active est constante et notons-l L. Notons aussi le nombre de chmeurs
U de sorte que le nombre de travailleurs employs vaut L U . A chaque priode, la
proportion de travailleurs qui perdent leur travail vaut q et la proportion de chmeurs
qui retrouvent un emploi vaut f .
Que vaut le taux de chmage dquilibre dans cette conomie ? Le taux de chmage devient stable lorsque le nombre de licenciements est juste gal au nombre des
engagements:
q(L U )

fU

() q(L=U 1) = f
() L=U = 1 + f=q = (f + q)=q
() u = U=L = q=(f + q)
Le taux de chmage dpend positivement de la proportion de licenciements et
ngativement de la proportion dengagements. Par exemple, si 5% des travailleurs
perdent leur travail chaque priode (q =0,05) et 45% des chmeurs retrouvent une
emploi (f =0,45), le taux de chmage dquilibre vaut 5/50 = 10%. Mme dans
une conomie o les prix sont parfaitement exibles, on ne peut empcher que des
entreprises tombent en faillite ou changent de secteur dactivit (q > 0). Un taux
de chmage positif apparat donc. Par exemple, si tous les chmeurs retrouvent un
travail aprs une priode (f = 1), le taux de chmage dquilibre sera 0,05/1,05 =
4,76%. Ce taux de chmage correspond approximativement au chmage frictionnel (il
est li au temps ncessaire retrouver un emploi dans une conomie en concurrence
quasi-parfaite)
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Mais tous les chmeurs ne retrouvent pas forcment un travail au terme dune
priode dactivit car dans lconomie, plusieurs facteurs font en sorte quun sousemploi durable peut tre observ :
les chmeurs nont pas tous la volont de chercher un emploi car ils reoivent des
allocations de chmage gnreuse (ils ne sont pas prts travailler nimporte
quel prix) : cest la thorie du Job Search ;
les syndicats empchent les salaires datteindre leur niveau dquilibre et ngocient, avec le patronat, des rmunrations plus importantes qui induisent un
chmage durable : cest la thorie de la ngociation salariale ;
les employeurs ne souhaitent pas baisser les salaires jusqu leur niveau dquilibre
car ils savent que des travailleurs mieux pays ont plus de got au travail et
sont davantage productifs: cest la thorie des salaires decience.
Pour toutes ces raisons, la proportion de chmeur qui retrouve un emploi au terme
de la priode est infrieure lunit et le taux de chmage dquilibre est suprieur
q=(1 + q). Les conomistes jugent que le taux de chmage naturel des conomies
europennes modernes se situe entre 6 et 12% selon limportance des frictions sur
le march du travail selon la composition par niveau dducation de la population...
Cest le niveau o lconomie bascule de la rcession vers la surchaue ou lination.
Dailleurs, ce taux est parfois quali de taux de chmage non inationniste, en
anglais le NAIRU (Non Accelarating Ination Rate of Unemployment). Aussi, sur
la gure 3, lconomie peut connatre des pressions inationnistes lorsque le taux de
chmage est lev: cest le cas la n des annes 70 ou la n des annes 80.
La production naturelle volue de faon relativement stable, ce qui nest pas le
cas de la production eective. Lcole no-keynsienne (Akerlof, David Romer, Blanchard, Mankiw ou encore Summers) dfend lide que lconomie est rarement son
niveau naturel en raison de la rigidit des prix et des salaires. Si les prix et les
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salaires sajustent lentement, les ajustement de march soprent via les quantits
produites: loutput peut alors scarter de son niveau naturel. Le gouvernement doit
alors chercher contrecarrer ces rigidits pour viter de trop grandes uctuations de
lactivit.
2.4.2

La pratique et les dangers

La fonction de stabilisation implique que lEtat modie son intervention pour limiter les uctuations de lactivit. Ainsi, les dpenses publiques non redistributives
reprsentent entre 15 et 25% du produit national des pays industrialiss. LEtat organise aussi des transferts entre les agents et couvrent certains risques (maladie,
vieillesse, chmage...) pour un montant comparable. Cette intervention peut varier
dans le temps. En priodes de crises, lEtat a souvent tenter de relancer lconomie
en soutenant la demande (augmentation des dpenses sans augmentation des recettes: cration de dcits publics) ou, plus rcemment, en soutenant lore (baisse
des cotisations patronales). Ces changements volontaristes visent attnuer les cycles conomiques. La gure 4 illustre ce phnomne et montre que la croissance des
dpenses publiques suit une croissance du taux de chmage.
Fig 4 . Taux de chmag e et cons ommation publique (% PIB ) - France
30
25
20
15
10
5

13

19
9

19
9

G/Y

19
9

19
9

Tx Ch mag e

19
9

19
8

19
8

19
8

19
8

19
8

19
7

19
7

19
7

19
7

19
7

Si la stabilisation macroconomique est lobjectif principal de la politique macroconomique, elle nen est pas le seul. Les gouvernements sintressent aussi au contrle
du niveau des prix, au contrle de la balance des paiements, au contrle de leur nances publiques... Ce sont la des objectifs qui peuvent entrer en conit avec la
mission de stabilisation. Grer ces conits constitue une premire dicult de la politique conomique.
Ensuite, le gouvernement peut vouloir agir sur le niveau naturel de lconomie.
Stabiliser le taux de chmage autour de son niveau naturel est intressant, pour autant
que ce niveau naturel soit relativement bas et acceptable. Comme le montre la gure
3, ce niveau naturel a augment considrablement sur les dernires dcennies. Cest
donc un lement variable de la politique conomique, quil est compliqu de chirer
avec certitude. Lorsque lconomie est soumise des chocs technologiques (progrs
technique biais en faveur des qualications leves), socio-conomiques (augmentation de lactivit fminine) ou dmographiques (accroissement de lge mdian des
travailleurs), le taux de chmage naturel varie dans le temps. Dans ces priodes
dinstabilit, le taux de chmage naturel nest estim quex-post, plusieurs annes
aprs la n de lexercice. Nanmoins, on peut lestimer et la tentation de jouer sur
ce niveau naturel est grande. Or, nous verrons quil est trs dicile de modier les
tendances lourdes de lconomie: vouloir aller trop loin peut tre dangereux ou inutile.
Cest l une seconde dicult de la politique conomique.
Enn, la manire dont lconomie rpond aux impulsions politiques nest pas
connue avec certitude. En pratique, lintervention du gouvernement met en jeu des
systmes dinuence (les canaux de transmission de la politique conomique) et des
contraintes que les autorits doivent essayer de dominer. Quelques exemples:
en conomie ouverte, lintervention de lEtat peut gnrer des eets sur dautres
pays (externalits politiques) qui, en retour, prennent des dcisions. La coordination internationale est gnralement souhaitable et les relances isoles sont
parfois inutiles;
14

les causes conomiques des crises et des reprises sont diverses et, dans certains
cas, des politiques de relance de la demande peuvent ne pas produire les eets
escompts, tout simplement parce que la demande nest pas lorigine des
problmes.
lintervention du gouvernement est contrainte par les lois budgtaires: soutenir
la demande intrieure peut mettre en pril lquilibre nancier des nances
publiques.
Ce sont tous ces problmes que nous aborderons dans les chapitres suivants.

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