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La ambicin imperial de Estados Unidos

By G. John Ikenberry
De Foreign Affairs En Espaol, Otoo-invierno 2002
G. John Ikenberry es profesor de la ctedra Peter F. Krogh de Geopoltica y Justicia Global en la Georgetown
University y habitual reseista de libros para Foreign Affairs. Su libro ms reciente es After Victory:
Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars.
LOS ENCANTOS DE LA ANTICIPACIN
A la sombra de la guerra que el gobierno de Bush libra contra el terrorismo, circulan ideas completamente
nuevas sobre la estrategia a gran escala de Estados Unidos y la reestructuracin del mundo unipolar de hoy.
stas estipulan que Estados Unidos use la fuerza unilateralmente de modo anticipado, e incluso preventivo,
con el auxilio, si es posible, de "coaliciones con aquellos que estn dispuestos a secundarlo", pero a fin de
cuentas libre de las restricciones de los reglamentos y normas de la comunidad internacional. Llevados al
extremo, estos criterios conforman una perspectiva neoimperial por la cual Estados Unidos se arroga el papel
global de fijar normas, determinar cules son las amenazas, usar la fuerza e impartir la justicia. Es una
perspectiva en que la soberana se vuelve ms absoluta para Estados Unidos, aun si se vuelve ms
condicionada para los pases que desafen los criterios de conducta externa e interna establecidos por
Washington. Es una perspectiva que se hace necesaria (al menos ante los ojos de sus promotores) por el
carcter nuevo y apocalptico de las amenazas terroristas contemporneas y el predominio global sin
precedentes de Estados Unidos. Estas ideas e impulsos estratgicos radicales podran transformar al actual
orden mundial de una manera en que el fin de la Guerra Fra, extraamente, no fue capaz de hacerlo.
Las exigencias de combatir el terrorismo en Afganistn y el debate sobre la intervencin en Irak oscurecen la
profundidad de este desafo geopoltico. No se han hecho planes detallados ni se han convocado cumbres al
estilo de Yalta, pero estn por instrumentarse medidas que alterarn drsticamente el orden poltico que
Estados Unidos ha venido construyendo con sus socios desde la dcada de 1940. Las nuevas realidades
gemelas de nuestra era (terrorismo catastrfico y poder estadounidense unipolar) exigen una revaloracin de
los principios organizativos del orden internacional. Estados Unidos y las otras grandes potencias necesitan,
ciertamente, crear un nuevo consenso sobre las amenazas terroristas, las armas de destruccin masiva
(WMD, por sus siglas en ingls), el uso de la fuerza y las reglas del juego global. Este imperativo exige una
mejor apreciacin de las ideas provenientes del gobierno estadounidense. Pero, a su vez, ste debera
entender las virtudes del antiguo orden que quiere deponer.
La incipiente gran estrategia neoimperial amenaza con desgarrar el tejido de la comunidad internacional y las
asociaciones polticas precisamente en momentos en que se les necesita con urgencia. Es un enfoque
preado de peligros y probablemente destinado al fracaso. No slo es insostenible en trminos polticos, sino
tambin perjudicial en el campo diplomtico. Y a juzgar por la historia, desencadenar antagonismos y
resistencias que dejarn a Estados Unidos en un mundo ms hostil y divido.
HERENCIAS PROBADAS
La corriente predominante de la poltica exterior estadounidense se ha definido desde los aos cuarenta por
dos grandes lneas estratgicas que erigieron el orden internacional moderno. Una es de orientacin realista,
y se organiza en torno a la contencin, la disuasin y el mantenimiento del equilibrio mundial de poder.
Enfrentado a la Unin Sovitica, peligrosa y expansiva, desde 1945, Estados Unidos dio un paso adelante
para ocupar el vaco que dejaban la declinacin del Imperio Britnico y el derrumbe del orden europeo para
actuar como contrapeso de Stalin y su Ejrcito Rojo.
La piedra de toque de esta estrategia fue la contencin, mediante la cual se procuraba negar a la Unin
Sovitica la capacidad de expandir su esfera de influencia. El orden se mantena controlando el equilibrio
bipolar entre los campos sovitico y estadounidense. La estabilidad se alcanzaba mediante la disuasin
nuclear. Por primera vez, las armas nucleares y la doctrina de la seguridad de la destruccin recproca hacan

de la guerra entre las grandes potencias un acto irracional. Pero la contencin y el equilibrio de poder global
se acabaron con la cada de la Unin Sovitica en 1991. La disuasin nuclear ya no es la lgica definitoria del
orden existente, aunque todava es una caracterstica en receso que contina imprimiendo estabilidad a las
relaciones entre China, Rusia y Occidente.
Esta estrategia signific para Estados Unidos un sinfn de instituciones y asociaciones. Las ms importantes
fueron la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y la alianza con Japn: sociedades de
seguridad encabezadas por Estados Unidos que sobrevivieron al fin de la Guerra Fra al constituir un bastin
para la estabilidad mediante el compromiso y las garantas. Estados Unidos mantiene una presencia de
avanzada en Europa y el Este de Asia; sus aliados obtienen proteccin de seguridad as como cierta
regularidad en sus relaciones con la principal potencia militar del mundo. Pero el equilibrio de la Guerra Fra
produjo algo ms que una estructura utilitaria de alianzas: gener un orden poltico que tiene valor en s
mismo.
Esta gran estrategia presupone un marco flexible de consultas y acuerdos para resolver las diferencias: las
grandes potencias se otorgan mutuamente el respeto de iguales, y se hacen concesiones recprocas hasta
que entran en juego intereses vitales. Los asuntos internos de estos pases continan siendo justamente eso:
internos. Las grandes potencias compiten entre s, y aunque la guerra no es inconcebible, el manejo sobrio
del Estado y el equilibrio de poder ofrecen la mejor esperanza de paz y estabilidad.
Cuando George W. Bush luch por la presidencia puso especial nfasis en algunos de estos temas,
describiendo su visin de la poltica exterior como un "nuevo realismo": los esfuerzos estadounidenses
dejaran de concentrarse en la inquietud por construir naciones, el trabajo social internacional y el uso
promiscuo de la fuerza que caracterizaron la era de Clinton, para orientarse, en su lugar, a cultivar las
relaciones entre las grandes potencias y a reconstruir las fuerzas armadas. Los intentos de Bush
encaminados a integrar a Rusia en el orden de la seguridad occidental fueron la manifestacin ms
importante de su estrategia realista a gran escala. La moderacin de la retrica de confrontacin de
Washington hacia China tambin refleja este acento. Si los principales estados de Asia y Europa se atienen a
las reglas, el orden de las grandes potencias se mantendr estable. (En cierto modo, es precisamente porque
Europa no es una gran potencia -o al menos parece evitar la lgica poltica de una gran potencia- que ahora
est generando tanta discordia con Estados Unidos.)
La otra gran estrategia, forjada durante la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos planific la
reconstruccin de la economa mundial, es de orientacin liberal. Procura la construccin del orden en torno a
relaciones polticas institucionalizadas entre democracias de mercado integradas, apoyadas en la apertura
econmica. Sin embargo, esta agenda no fue simplemente el resultado de las inspiraciones de empresarios y
economistas estadounidenses. Siempre ha habido tambin metas geopolticas. Mientras la gran estrategia
realista de Estados Unidos tena como objetivo contrarrestar el poder sovitico, su gran estrategia liberal tena
el propsito de evitar volver a la dcada de 1930, que fue una era de bloques regionales, conflictos
comerciales y rivalidad estratgica. El comercio abierto, la democracia y las relaciones institucionales
multilaterales iban de la mano. Implcito en esta estrategia estaba el criterio de que el orden internacional
basado en reglas (especialmente un orden en el cual Estados Unidos usara su gravitacin poltica para
establecer reglas comunes) protegera de modo ms completo los intereses estadounidenses, conservara su
poder y ampliara su influencia.
Esta gran lnea estratgica se practic mediante un conjunto de iniciativas de posguerra que se vean como
una inocente "baja poltica"; las instituciones de Bretton Woods, la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)
y la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos son slo algunos ejemplos. En conjunto, forman
un complejo pastel de varias capas de iniciativas de integracin que mantienen unido al mundo
industrializado. Durante los aos noventa, Estados Unidos continu con esta gran estrategia liberal. Tanto el
gobierno del primer Bush como el de Clinton trataron de articular una visin del orden mundial que no
dependiera de una amenaza externa o de una poltica explcita de equilibrio de poder. El primer Bush hablaba
de la importancia de la comunidad trasatlntica y expresaba sus ideas sobre una regin de Asia y el Pacfico
con mayor nivel de integracin. En ambos casos, la estrategia ofreca una visin positiva de las alianzas y la
asociacin erigida en torno a valores, tradiciones e intereses mutuos, y la preservacin de la estabilidad.
Igualmente, el gobierno de Clinton trat de describir el orden de la Posguerra Fra en trminos de la expansin
de la democracia y los mercados abiertos. Segn esta perspectiva, la democracia proporcionaba el
fundamento de la comunidad global y regional, y el comercio y los flujos de capital eran fuerzas de reforma
poltica e integracin.
El actual gobierno de Bush no est interesado en blandir esta gran estrategia de aspecto clintoniano, pero de
todos modos, en varios sentidos, invoca algunas de sus ideas. El apoyo al ingreso de China en la OMC se

basa en la previsin de la tradicin liberal segn la cual los mercados libres y la integracin en el orden
econmico occidental van a crear presiones para que se realice la reforma poltica china y, al mismo tiempo,
a desalentar una poltica exterior agresiva. El apoyo del gobierno estadounidense a la ronda multilateral de
negociaciones comerciales de Doha, Qatar, el ao pasado, tambin tuvo como premisas los beneficios
econmicos y polticos de un comercio ms libre. Despus del 11 de septiembre, el representante comercial
de Estados Unidos, Robert Zoellick, lleg incluso a vincular la autoridad de la expansin comercial con la
lucha contra el terrorismo: comercio, crecimiento, integracin y estabilidad poltica entran en el mismo
paquete. Richard Haass, director de Planeacin de Polticas del Departamento de Estado, sostuvo hace poco
que "el principal objetivo de la poltica exterior estadounidense es integrar a otros pases y organizaciones en
acuerdos que promuevan un mundo acorde con los intereses y valores estadounidenses". Aqu tenemos, de
nuevo, un eco de la gran estrategia liberal. Las recientes medidas comerciales proteccionistas del gobierno en
los campos del acero y la agricultura provocaron una protesta tan fuerte en todo el mundo precisamente
porque a los gobiernos les preocupa la posibilidad de que Estados Unidos pueda estar retirndose de esta
estrategia liberal de posguerra.
LAS TRANSACCIONES HISTRICAS DE ESTADOS UNIDOS
Estas dos grandes estrategias tienen sus races en tradiciones intelectuales divergentes (e incluso
antagnicas). No obstante, durante los ltimos 50 aos funcionaron notablemente bien en conjunto. La gran
estrategia realista cre una racionalidad poltica para el establecimiento de importantes compromisos de
seguridad en todo el mundo. La estrategia liberal cre una agenda efectiva para el liderazgo estadounidense.
Estados Unidos poda ejercer su poder y satisfacer sus intereses nacionales, pero lo haca de un modo que
contribua a que se reforzara el tejido de la comunidad internacional. El poder estadounidense no
desestabiliz el orden mundial; ayud a crearlo. El establecimiento de acuerdos basados en reglas y
asociaciones de seguridad poltica fue bueno tanto para Estados Unidos como para gran parte del mundo. A
finales de los aos noventa, el resultado era un orden poltico internacional de xito y dimensiones sin
precedentes: una coalicin global de estados democrticos enlazados por los mercados, las instituciones y las
asociaciones de seguridad.
El orden internacional se construy sobre dos transacciones histricas. Una fue el compromiso de Estados
Unidos de proporcionar a sus socios europeos y asiticos proteccin de seguridad y acceso al mercado, la
tecnologa y suministros estadounidenses, en el marco de una economa mundial abierta. Por su parte, estos
pases se comprometieron a ser socios confiables y proporcionar a Estados Unidos apoyo diplomtico,
econmico y logstico en su papel de lder del orden occidental ms amplio de la posguerra. La otra es la
transaccin liberal referida a las incertidumbres del poder estadounidense. Los pases del Este de Asia y
Europa acordaron aceptar el liderazgo estadounidense y operar en el marco de un sistema poltico-econmico
previamente acatado. Estados Unidos, en respuesta, se abri a sus socios y se uni a ellos. En efecto,
Estados Unidos construy una coalicin institucionalizada de socios y reforz la estabilidad de estas
relaciones mutuamente beneficiosas al volverse ms accesible y amable (es decir, al aceptar las reglas y
crear procesos polticos continuos que facilitaran la consulta y la toma conjunta de decisiones). Estados
Unidos hizo que su poder fuera seguro para el mundo, y el mundo respondi con la aceptacin de vivir dentro
del sistema estadounidense. Estas transacciones datan de los aos cuarenta, pero an son puntales del
orden posterior a la Guerra Fra. El resultado es el sistema internacional ms estable y prspero de la historia
mundial. Pero las nuevas ideas del gobierno de Bush, que cristalizaron con el 11 de septiembre y el
predominio estadounidense, estn perturbando este orden y las transacciones polticas que lo determinaron.
UNA NUEVA GRAN ESTRATEGIA
Por primera vez desde los albores de la Guerra Fra, una nueva lnea estratgica est cobrando forma en
Washington. Su impulso inicial y ms directo es la reaccin ante el terrorismo, pero tambin constituye una
visin ms amplia de cmo Estados Unidos debera ejercer el poder y organizar el orden mundial. De acuerdo
con este nuevo paradigma, Estados Unidos estar menos atado a sus socios y a las reglas e instituciones
globales, al tiempo que se propone desempear un papel ms unilateral y previsor en enfrentar las amenazas
terroristas y encarar a los estados villanos que aspiren a poseer WMD. Estados Unidos se servir de su
podero militar sin igual para controlar el orden global.
Esta nueva gran estrategia consta de siete elementos. Comienza con un compromiso fundamental de
mantener un mundo unipolar donde Estados Unidos no tenga ningn competidor que est a su nivel. No se
permitir alcanzar una posicin hegemnica a ninguna coalicin de grandes potencias que no incluya a
Estados Unidos. Bush hizo de este punto el centro de la poltica de seguridad estadounidense en junio, en su
alocucin inaugural en West Point: "Estados Unidos cuenta con fuerzas militares superiores a cualquier

desafo y tiene intenciones de mantenerlas, y con ello volver intiles las carreras armamentistas
desestabilizadoras de otras pocas, y limitar las rivalidades al mbito del comercio y otros empeos de paz".
Estados Unidos no procurar su seguridad mediante la estrategia realista, ms modesta, de actuar en un
sistema global de equilibrio de poder, ni llevar adelante una estrategia liberal en la que las instituciones, la
democracia y los mercados integrados reduzcan con su accin conjunta la importancia de las polticas de
poder. Estados Unidos ser tanto ms poderoso que otros estados importantes, que desaparecern a las
rivalidades estratgicas y la competencia de seguridad entre las grandes potencias, dejando a todos (y no
slo a Estados Unidos) en mejor posicin.
Este objetivo hizo su primera inquietante aparicin a finales del gobierno del primer Bush, en un memorando
filtrado del Pentgono, escrito por el subsecretario de Defensa, Paul Wolfowitz. Con el derrumbe de la Unin
Sovitica, escribi, Estados Unidos debe actuar para impedir el ascenso de competidores que estn a su
nivel en Europa y Asia. Pero en los aos noventa se puso en entredicho ese objetivo estratgico. Estados
Unidos creci durante esa dcada ms rpidamente que los otros pases importantes, redujo el gasto militar
con ms lentitud y control la inversin en el avance tecnolgico de sus fuerzas. Hoy, sin embargo, la nueva
meta es hacer que estas ventajas se vuelvan permanentes, un hecho consumado que har que los otros
estados ni siquiera intenten ponerse a la par. Algunos analistas describieron esta estrategia como una
"ruptura" mediante la cual Estados Unidos avanza tan rpido en el desarrollo de los adelantos tecnolgicos
(robtica, lseres, satlites, proyectiles de precisin, etc.), que ningn estado o coalicin podra desafiarlo
como lder, protector o polica global.
El segundo elemento es un reciente y alarmante anlisis de las amenazas globales y de cmo deben ser
atacadas. La penosa nueva realidad es que algunos pequeos grupos de terroristas (tal vez con la ayuda de
estados villanos) podran adquirir pronto armas nucleares, qumicas o biolgicas altamente nocivas capaces
de producir una destruccin catastrfica. Estos grupos terroristas no pueden ser apaciguados ni disuadidos, a
juicio del gobierno estadounidense, por lo que deben ser eliminados. El secretario de Defensa Donald
Rumsfeld ha presentado esta aterradora visin con elegancia: "Hay cosas que sabemos que conocemos. Y
hay incgnitas conocidas; es decir, cosas que sabemos que no conocemos. Pero tambin hay incgnitas que
no conocemos; cosas que no sabemos que ignoramos. [...] cada ao descubrimos ms de esas incgnitas
desconocidas". En otras palabras, podran existir grupos de terroristas de los que nadie sabe nada. Podran
tener armas nucleares, qumicas o biolgicas que Estados Unidos no saba que pueden adquirir, y podran
tener medios de atacar sin ningn aviso y estar dispuestos a hacerlo. En la era del terrorismo, hay menos
espacio para el error. Pequeas redes de gente descontenta podran infligir un dao inimaginable al resto del
mundo. No son estados-nacin ni se ajustan a las reglas del juego que los dems aceptan.
Segn el tercer elemento de la nueva estrategia, el concepto de disuasin caracterstico de la Guerra Fra
perdi vigencia. Disuasin, soberana y equilibrio de poder slo funcionan juntos. Cuando la disuasin ya no
resulta viable, todo el edificio del realismo empieza a resquebrajarse. La amenaza hoy no son otras grandes
potencias que haya que controlar mediante la capacidad de respuesta nuclear, sino las redes terroristas
transnacionales sin domicilio. No pueden ser disuadidas porque o bien sus miembros estn dispuestos a morir
por la causa o estn en condiciones de escapar a las represalias. La antigua estrategia defensiva de construir
misiles y otras armas que puedan sobrevivir a un primer ataque y usarse en un ataque de represalia para
castigar al atacante ya no garantizar la seguridad. La nica opcin, pues, es tomar la ofensiva.
El uso de la fuerza, segn este sector de opinin, exigir, por lo tanto, actuar por adelantado e incluso
preventivamente, enfrentando las amenazas potenciales antes de que puedan convertirse en un problema
mayor. Pero esta premisa entra en contradiccin con las antiguas reglas internacionales de legtima defensa y
con las normas de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) relacionadas con el uso adecuado de la
fuerza. Rumsfeld expres la justificacin de la accin anticipada al afirmar que "la falta de elementos de
prueba no es prueba de la falta de armas de destruccin masiva". Pero una perspectiva semejante hace que
las normas internacionales de legtima defensa (consagradas en el Artculo 51 de la Carta de la ONU) casi
pierdan su sentido. El gobierno estadounidense debera recordar que cuando los cazas israeles
bombardearon la central nuclear iraqu en Osirak en 1981, algo que Israel describi como un acto de legtima
defensa, el mundo conden la accin como una agresin. Incluso la primera ministra Margaret Thatcher y la
embajadora estadounidense ante la ONU, Jeane Kirkpatrick, la criticaron, y Estados Unidos se sum de
pasada a una resolucin de la ONU que la conden.
La doctrina de seguridad del gobierno de Bush coloca al pas en la misma resbaladiza pendiente. Aun sin una
amenaza clara, Estados Unidos ahora reclama para s el derecho a usar la fuerza militar por anticipado o en
forma preventiva. En West Point, Bush lo plante de manera sucinta cuando afirm que "las fuerzas armadas
deben estar listas para atacar en el momento en que se les avise y en cualquier oscuro rincn de la Tierra.

Todas las naciones que opten por la agresin y el terror pagarn el precio". El gobierno defiende esta nueva
doctrina como un ajuste necesario a un ambiente de amenazas ms incierto y cambiante. Esta poltica de no
admitir lamentos prefiere errar por exceso y no por omisin, pero tambin puede convertirse fcilmente en
tema de seguridad nacional por presentimiento o inferencia, dejando al mundo sin normas claramente
definidas para justificar el uso la fuerza.
En consecuencia, el cuarto elemento de esta incipiente gran estrategia implica una redefinicin de lo que es
la soberana. Como no se puede disuadir a estos grupos terroristas, Estados Unidos debe estar dispuesto a
intervenir en cualquier parte y en cualquier momento para destruir la amenaza por anticipado. Los terroristas
no respetan las fronteras, as es que Estados Unidos tampoco puede hacerlo. Adems, los pases que
albergan a terroristas, ya sea porque lo consienten o porque no son capaces de hacer cumplir sus leyes en su
territorio, efectivamente pierden sus derechos de soberana. Hace poco, Haass hizo referencia a este criterio
en The New York Times:
Lo que estamos viendo en este gobierno es la aparicin de un nuevo cuerpo o principio de ideas [...] sobre lo
que podra llamarse los lmites de la soberana. La soberana implica obligaciones. Una es no matar en masa
al propio pueblo. Otra es no apoyar el terrorismo en ninguna forma. Si un gobierno no cumple con estas
obligaciones, entonces pierde algunos de los beneficios habituales de la soberana, incluido el de que no se
metan con l dentro de los lmites de su propio territorio. Otros gobiernos, entre ellos el de Estados Unidos,
adquieren el derecho de intervenir. En el caso del terrorismo, esto puede incluso conducir a un derecho de
legtima defensa preventiva. Bsicamente, puede actuarse anticipadamente si hay motivos para creer que es
una cuestin de cundo va a haber un ataque, y no de si se realizar.
Aqu se enredan la guerra contra el terrorismo y el problema de la proliferacin de WMD. La preocupacin es
que unos pocos estados despticos (Irak en particular, pero tambin Irn y Corea del Norte) desarrollen la
capacidad de producir WMD y pongan esas armas en manos de terroristas. Se puede disuadir a estos
regmenes de usar esas capacidades, pero podran traspasar las armas a redes terroristas que no son objeto
de la disuasin. He aqu, entonces, otro nuevo principio del gobierno de Bush: la posesin de WMD por parte
de gobiernos que no rindan cuentas ante nadie, despticos y hostiles, es en s una amenaza que debe
contrarrestarse. En el pasado, estos regmenes eran deplorados pero se les toleraba. Con el ascenso del
terrorismo y las WMD, hoy resultan ser amenazas inaceptables. As, estados que tcnicamente no estn
violando ninguna de las leyes internacionales existentes podran ser objetivos de las fuerzas
estadounidenses, si Washington determina que tienen la capacidad potencial de hacer dao.
La redefinicin de la soberana resulta paradjica. Por un lado, la nueva gran estrategia reafirma la
importancia del Estado-nacin territorial. Despus de todo, si a todos los gobiernos pudiera pedrseles
rendicin de cuentas y fueran capaces de hacer valer el estado de derecho en sus territorios soberanos, a los
terroristas les resultara muy difcil actuar. La naciente doctrina de Bush consagra esta idea: se seguir
considerando que los gobiernos son responsables por lo que ocurre dentro de los lmites del territorio que
gobiernan. Por otro lado, la soberana ha adquirido un nuevo condicionamiento: los gobiernos que no acten
como estados respetables y sujetos a la ley perdern su soberana.
En cierto sentido, esta soberana condicionada no es nueva. Las grandes potencias han transgredido
deliberadamente las normas de la soberana del Estado desde que fueron establecidas, en particular en sus
esferas tradicionales de influencia, siempre que el inters nacional as lo determin. Estados Unidos mismo lo
ha hecho en el hemisferio occidental desde el siglo XIX. Sin embargo, lo que hoy resulta nuevo y provocador
en este criterio es la inclinacin del gobierno de Bush a aplicarlo globalmente, arrogndose la autoridad de
determinar cundo se han perdido los derechos de la soberana, y a hacerlo basndose en previsiones.
El quinto elemento de esta nueva gran estrategia es una depreciacin general de las reglas, los tratados y las
asociaciones de seguridad internacionales. Este punto se relaciona con la naturaleza de las nuevas
amenazas: si en la guerra contra el terrorismo lo que est en juego crece y los mrgenes de error se reducen,
las normas y acuerdos multilaterales que sancionan y limitan el uso de la fuerza no son ms que molestos
obstculos. La tarea fundamental es eliminar la amenaza. Pero la incipiente estrategia unilateral tambin
responde a una desconfianza ms profunda hacia el sospechoso valor de los acuerdos internacionales
mismos. Parte de esta visin surge de la muy sentida y muy estadounidense creencia de que su pas no debe
enredarse en el mundo corruptor y restrictivo de las reglas e instituciones multilaterales. Para algunos
estadounidenses, la conviccin de que la soberana de su pas es algo polticamente sagrado lleva a la
preferencia por el aislacionismo. Pero la visin ms influyente, sobre todo despus del 11 de septiembre, es
que Estados Unidos no debera apartarse del mundo, sino que debera operar en l con sus propias
condiciones. El repudio del gobierno de Bush a un notable conjunto de tratados e instituciones (desde el
Protocolo de Kyoto sobre el calentamiento global hasta la Corte Penal Internacional o la Convencin sobre

Armas Biolgicas) pone de manifiesto esta nueva inclinacin. De manera similar, Estados Unidos firm un
acuerdo formal con Rusia sobre la reduccin de ojivas nucleares desplegadas slo despus de la insistencia
de Mosc; el gobierno de Bush no quera ms que un "acuerdo entre caballeros". En otras palabras, Estados
Unidos decidi que es lo suficientemente grande y poderoso, y que est a suficiente distancia de los dems
como para marchar solo.
Sexto, la nueva gran estrategia sostiene que Estados Unidos necesitar actuar de manera directa y sin
limitaciones en respuesta a las amenazas. Esta conviccin se basa parcialmente en el juicio segn el cual
ningn otro pas o coalicin (ni siquiera la Unin Europea) tiene las capacidades de proyeccin de fuerza para
responder a los estados terroristas y villanos del mundo. Una dcada de gasto estadounidense en defensa y
modernizacin dej muy atrs a los aliados de Estados Unidos. En las operaciones de combate, los socios de
la alianza encuentran cada vez ms difcil acoplarse con las fuerzas estadounidenses. Esta idea se basa
tambin en el juicio segn el cual las operaciones conjuntas y el uso de la fuerza mediante coaliciones
tienden a entorpecer las operaciones efectivas. Para algunos analistas, esta enseanza fue clara en la
campaa de bombardeo aliado sobre Kosovo. El mismo criterio se expres durante las operaciones militares
aliadas y estadounidenses en Afganistn. Rumsfeld explic el asunto este ao, cuando dijo: "La misin debe
determinar la coalicin, y no la coalicin la misin, pues en tal caso la misin se reducira a la bsqueda del
mnimo comn denominador aceptable para la mayora de los participantes, cosa que no podemos aceptar".
Nadie en el gobierno de Bush sostiene que la OTAN o la alianza Estados Unidos-Japn deben ser
desmanteladas. Ms bien lo que ocurre es que esas alianzas ahora se consideran menos tiles para Estados
Unidos conforme enfrenta las amenazas actuales. Algunos funcionarios sostienen que no es que Estados
Unidos elija despreciar las alianzas, sino que los europeos no estn dispuestos a seguirle el paso. En el caso
de que fuera cierto, la modernizacin de las fuerzas armadas estadounidenses, junto con sus enormes
dimensiones en relacin con las fuerzas del resto del mundo, hacen de Estados Unidos una clase aparte. En
esas circunstancias, es cada vez ms difcil mantener la ilusin de una verdadera asociacin de aliados. Los
aliados de Estados Unidos se vuelven meramente activos estratgicos que resultan tiles segn de las
circunstancias. Estados Unidos todava encuentra atractivo el alcance logstico que le proporciona su sistema
global de alianzas, pero los pactos con pases de Asia y Europa se vuelven ms una contingencia y menos el
resultado de una comunidad de seguridad comn.
Por ltimo, la nueva gran estrategia no otorga gran valor a la estabilidad internacional. Hay una idea nada
sentimental en el campo unilateralista segn la cual las tradiciones del pasado deben desecharse. Sea el
retiro del Tratado Antimisiles Balsticos (ABM, por sus siglas en ingls) o la resistencia a firmar otros tratados
formales de control de armas, los dirigentes estn convencidos de que Estados Unidos tiene que superar la
anticuada forma de pensar de la Guerra Fra. Los funcionarios del gobierno han notado con cierta satisfaccin
que la separacin estadounidense del tratado ABM no condujo a una carrera armamentista global, sino que,
en realidad, allan el camino para un acuerdo histrico de reduccin de armas entre Estados Unidos y Rusia.
En ello se ha visto una ratificacin de que ir ms all del viejo paradigma de las relaciones entre las grandes
potencias no va a derrumbar la casa internacional. El mundo puede resistir enfoques de seguridad
radicalmente nuevos y se ajustar igualmente al unilateralismo estadounidense. Pero la estabilidad no es un
fin en s. La nueva poltica estadounidense de lnea dura hacia Corea del Norte, por ejemplo, podra
desestabilizar la regin, pero una inestabilidad semejante podra ser el precio de derrocar al rgimen malvado
y peligroso de Pyongyang.
En este nuevo mundo feliz hay pensadores neoimperiales que aseguran que ni la vieja estrategia realista ni la
liberal sirven. La seguridad estadounidense no se garantizara, como supone la gran estrategia realista,
preservando la disuasin y las relaciones estables entre las grandes potencias. En un mundo de amenazas
asimtricas, el equilibrio de poder global ya no es el eje en torno al cual se organizan la guerra y la paz. De
modo similar, las estrategias liberales que apuntan a construir un orden basado en el libre comercio y las
instituciones democrticas podran tener algn impacto a largo plazo sobre el terrorismo, pero no seran una
solucin ante la cercana de las amenazas. La violencia apocalptica est en el umbral, as es que los intentos
destinados a fortalecer las reglas e instituciones de la comunidad internacional tienen poco valor prctico. Si
se acepta el peor de los casos, aquel en el que "no sabemos qu ignoramos", todo lo dems es secundario:
reglas internacionales, tradiciones de asociacin o criterios de legitimidad. Es la guerra. Y segn las famosas
palabras de Clausewitz: "La guerra es un asunto tan peligroso que los errores que se originan en la
benevolencia son los peores de todos".
PELIGROS IMPERIALES
Sin embargo, esta gran estrategia neoimperial tiene sus trampas. Un poder estadounidense no sujeto a rendir

cuentas, carente de legitimidad y desembarazado de las normas e instituciones nacidas en la posguerra y


caractersticas del orden internacional, ser el heraldo de un sistema internacional ms hostil, que har
mucho ms difcil satisfacer los intereses estadounidenses. El secreto de la larga y brillante carrera de
Estados Unidos como estado lder del mundo fue su capacidad y disposicin para ejercer el poder en un
marco multinacional y de alianzas, lo que hizo su poder y su agenda ms aceptables para los aliados y otros
pases clave en todo el mundo. Este logro ahora est en riesgo por la nueva forma de pensar de los
dirigentes del gobierno.
El problema ms inmediato es que el programa neoimperialista es insostenible. Actuar por la libre bien puede
servir para derrocar a Saddam Hussein, pero en cambio es mucho ms incierto que una estrategia contra la
proliferacin, basada en la disposicin estadounidense a usar la fuerza de manera unilateral para enfrentar
dictadores peligrosos, funcione a largo plazo. Si Estados Unidos opta por emprender una poltica exterior en
la que decida por s solo qu pases son amenazas y cul es el mejor modo de impedir que obtengan WMD,
slo lograr degradar los mecanismos multinacionales, de los cuales el ms importante es el rgimen de no
proliferacin.
El gobierno de Bush coloc la amenaza de WMD en el primer lugar de su agenda de seguridad sin invertir su
poder ni su prestigio en fomentar, supervisar y hacer cumplir los compromisos de no proliferacin. La tragedia
del 11 de septiembre dio al gobierno de Bush la autoridad y la ocasin de enfrentar a los Irak del mundo. Pero
eso no bastar cuando se presenten casos todava ms complicados, en los que lo necesario no sea el uso
de la fuerza sino acciones multilaterales concertadas para proveer sanciones e inspecciones. Tampoco es
cierto que la intervencin militar anticipada o preventiva vaya a funcionar; podra desatar fuertes reacciones
polticas internas hacia el intervencionismo armado dirigido por Estados Unidos. La bien intencionada
estrategia imperial estadounidense podra socavar los acuerdos multilaterales elevados a principios, la
infraestructura internacional y el espritu cooperativo necesarios para el xito perdurable de las metas de no
proliferacin.
Especficamente, la doctrina de la accin anticipada plantea un problema afn: una vez que Estados Unidos
considere que puede tomar ese camino, nada impedir que otros pases hagan lo mismo. Quiere Estados
Unidos que esta doctrina sea enarbolada por Pakistn, o incluso por China o Rusia? Despus de todo, segn
esta doctrina, el pas intervencionista no tendra que proporcionar pruebas antes de actuar. Estados Unidos
sostiene que esperar hasta que se renan todas las pruebas, o hasta que los organismos internacionales con
autoridad apoyen las acciones, es esperar demasiado. Sin embargo, esta perspectiva es la nica en que
Estados Unidos puede apoyarse si necesita solicitar a los otros que se contengan. Adems, de un modo
bastante paradjico, el avasallador podero militar convencional estadounidense, combinado con una poltica
de ataques anticipados, podra llevar a los pases hostiles a acelerar sus programas para adquirir los nicos
elementos de disuasin contra Estados Unidos que estn a su alcance: las WMD. sta es otra versin del
dilema de la seguridad, pero que una gran estrategia neoimperial slo puede agravar.
Y hay an otro problema. El uso de la fuerza para eliminar las capacidades de WMD o derrocar a regmenes
peligrosos nunca es algo simple, sea que se ejerza unilateralmente o como resultado de un concierto de
pases importantes. Una vez terminada la intervencin militar, el pas que la sufri tiene que ser reconstruido.
La conservacin de la paz y la construccin de la nacin sern indispensables, lo mismo que las estrategias
de largo plazo que lleven a la ONU, el Banco Mundial y a las grandes potencias a orquestar conjuntamente la
ayuda econmica y otras formas de asistencia. Esto no es herosmo, sino algo completamente necesario. Las
fuerzas de paz pueden ser necesarias durante varios aos, aun despus de que se haya construido un nuevo
rgimen. Los conflictos regionales desatados por una intervencin militar externa tambin tienen que ser
controlados. sta es la "larga cola" de cargas y compromisos que acompaan a todas las grandes acciones
militares.
Cuando estos costos y obligaciones se agregan al papel imperial militar de Estados Unidos, se vuelve todava
ms dudoso que la estrategia neoimperial pueda sostenerse en el propio pas durante un largo trecho: es el
clsico problema de la excesiva expansin imperial. Estados Unidos podra mantener su predominio militar
durante dcadas si se apoya en una economa creciente y de productividad cada vez mayor. Pero las cargas
indirectas de limpiar y poner en orden el desastre poltico que queda en los estados debilitados inclinados al
terrorismo imponen un costo oculto. La conservacin de la paz y la construccin de estados requerirn
coaliciones de pases y organismos multilaterales que podrn participar en el proceso slo si las decisiones
iniciales sobre la intervencin militar se elaboran en consulta con otros estados importantes. As, de pronto,
recuperan su pertinencia las antiguas estrategias liberal y realista.
Un tercer problema en relacin con una gran estrategia imperial es que no puede generar la cooperacin
necesaria para resolver problemas prcticos que se presenten en el ncleo de la agenda de poltica exterior

estadounidense. En la lucha contra el terrorismo, Estados Unidos necesita la cooperacin de los pases
europeos y asiticos en materia de inteligencia, cumplimiento de la ley y logstica. Fuera de la esfera de la
seguridad, la realizacin de los objetivos estadounidenses depende todava ms de una corriente continua de
relaciones de trabajo amistosas con los principales pases de la Tierra. Requiere socios para la liberalizacin
del comercio, la estabilizacin financiera global, la proteccin ambiental, la disuasin del crimen organizado
transnacional, el control del auge de China y una multitud de otros espinosos desafos. Pero es imposible
esperar que los socios potenciales concuerden con el protectorado de seguridad global que Estados Unidos
se atribuy y luego continen como si nada en todos los otros mbitos.
La herramienta poltica clave para los pases que enfrenten al Estados Unidos unipolar y unilateral es rehusar
su cooperacin en sus relaciones cotidianas con ese pas. Un medio obvio es la poltica comercial: la reaccin
europea a la reciente decisin estadounidense de imponer aranceles a la importacin de acero puede
explicarse en estos trminos. Esta lucha particular abarca temas especficos de comercio, pero tambin es
una lucha en torno al modo en que Washington ejerce el poder. Puede que Estados Unidos sea una potencia
militar unipolar, pero el podero econmico y poltico se distribuye en el globo de modo ms parejo. Los
pases importantes tal vez no tengan mucha influencia para contener directamente la poltica militar
estadounidense, pero pueden hacer que Estados Unidos pague el precio en otros terrenos.
Por ltimo, la gran estrategia neoimperial plantea un problema mayor para el mantenimiento del podero
unipolar estadounidense. Cae en la ms antigua de las trampas de los estados imperiales poderosos: el
autoencierro. Cuando la nacin ms poderosa del mundo hace sentir su peso en otros lados, sin los lmites
de las reglas o las normas de legitimidad internacionales, se arriesga a que haya reacciones violentas. Otros
pases se van a ofuscar en un orden internacional donde Estados Unidos no se atenga ms que a sus propias
reglas. Los impulsores de la nueva estrategia a gran escala supusieron que Estados Unidos puede desplegar
de manera independiente su podero militar en el extranjero y no sufrir consecuencias desafortunadas; y si
bien las relaciones sern ms speras con amigos y aliados, segn creen, sos son los costos del liderazgo.
Pero la historia ensea que los estados poderosos tienden a propiciar el autoencierro al sobreestimar su
propio poder. Carlos V, Luis XIV y los gobernantes de la Alemania posterior a Bismarck trataron de expandir
sus dominios imperiales e imponer un orden coercitivo sobre otros. Sus respectivos rdenes imperiales
cayeron cuando otros pases decidieron que no estaban dispuestos a vivir en un mundo dominado por un
estado arrogante y coercitivo. Las metas imperiales y el modus operandi de Estados Unidos son mucho ms
limitados y benignos de lo que fueron estos antiguos emperadores. Pero una gran estrategia imperial de lnea
dura plantea el riesgo de que la historia se repita.
PRESENTAR LO ANTIGUO
Las guerras cambian la poltica mundial, y as tambin ocurrir con la guerra de Estados Unidos contra el
terrorismo. Cmo combaten las guerras los grandes pases, cmo definen lo que est en juego, cmo hacen
la paz una vez que terminan: todo eso da forma duradera al sistema internacional que surge despus de que
los caones callan. En la movilizacin de sus sociedades para el combate, los jefes de la guerra han tendido
a describir el enfrentamiento militar como algo ms que la simple derrota del enemigo. Woodrow Wilson envi
tropas estadounidenses a Europa no slo para detener al ejrcito del kiser, sino adems para acabar con el
militarismo y dar paso a una revolucin democrtica mundial. Franklin Roosevelt consider que la guerra con
Alemania y Japn era una lucha para garantizar las "cuatro grandes libertades". La Carta Atlntica fue una
declaracin de objetivos de guerra que apuntaban no slo a la derrota del fascismo, sino tambin a una
nueva dedicacin al bienestar social y a los derechos humanos en un sistema mundial estable y abierto. Para
llevar adelante estos conceptos, Wilson y Roosevelt propusieron nuevas reglas internacionales y mecanismos
de cooperacin. El mensaje era claro: si llevis sobre vuestros hombros el peso de la guerra, nosotros,
vuestros lderes, usaremos este espantoso conflicto para dar paso a un orden ms pacfico y aceptable entre
estados. Librar una guerra tena que ver tanto con el establecimiento de relaciones globales como con la
derrota del enemigo.
Bush no ha articulado una visin completa del orden internacional de posguerra, aparte de definir la lucha
como un enfrentamiento entre la libertad y el mal. El mundo ha visto que Washington toma ciertas medidas
para combatir al terrorismo, pero no percibe todava la agenda efectiva y ms amplia de Bush para un orden
internacional mejor y fortalecido.
Esta insuficiencia explica por qu desaparecieron tan rpido la simpata y la buena disposicin que el mundo
mostr hacia Estados Unidos despus del 11 de septiembre. Los peridicos que una vez proclamaban "todos
somos estadounidenses" ahora expresan desconfianza hacia Estados Unidos. La opinin preponderante es
que Estados Unidos parece dispuesto a usar su poder para ir en pos de terroristas y regmenes malvados,

pero no para construir un orden mundial ms estable y pacfico. Estados Unidos parece estar degradando las
reglas e instituciones de la comunidad internacional en lugar de mejorarlas. Para el resto del mundo, la
ideologa neoimperial guarda ms relacin con el ejercicio del poder que con el ejercicio del liderazgo.
En contraste, las orientaciones estratgicas estadounidenses ms antiguas (el realismo del equilibrio de poder
y el multilateralismo liberal) apuntan a una potencia mundial madura que busca la estabilidad y persigue sus
intereses con conductas que no amenazan fundamentalmente la posicin de otros estados. Son estrategias
de alternativas comunes y seguridad. La nueva gran estrategia imperial presenta de modo muy diferente a
Estados Unidos: un estado revisionista que busca transformar sus ventajas momentneas de poder en un
orden mundial en el que lleve la batuta. Al contrario de los estados hegemnicos de antao, Estados Unidos
no busca territorios ni dominio poltico directo en Europa o Asia; "Estados Unidos no tiene un imperio que
ampliar ni una utopa que establecer", dijo Bush en su discurso de West Point. Pero las enormes ventajas que
Estados Unidos posee en trminos de poder y las doctrinas de anticipacin y antiterrorismo que est
articulando perturban a los gobiernos y pueblos de todo el mundo. Los costos podran ser altos. Lo que
menos quiere Estados Unidos es que los diplomticos y gobiernos extranjeros se pregunten: "Cmo
podemos controlar, socavar, contener el poder estadounidense y tomar represalias contra l?".
Ms que crear una nueva gran estrategia, Estados Unidos debera vigorizar las antiguas, que se basaban en
la idea de que sus socios en materia de seguridad no son meras herramientas, sino elementos clave de un
orden poltico mundial dirigido por Estados Unidos que debera preservarse. El poder estadounidense recibe
al mismo tiempo ms influencia y legitimidad y se vuelve ms aceptable por obra y gracia de estas
asociaciones. El fantasma del terrorismo catastrfico acosa a los idelogos neoimperiales, que entonces
buscan una reorganizacin radical del papel estadounidense en el mundo. La superioridad del poder unipolar
estadounidense y el advenimiento de nuevas y temibles amenazas terroristas estimulan esta tentacin
imperial. Pero se trata de una visin de gran estrategia que, llevada al extremo, dar origen a un mundo ms
peligroso y dividido, y a un Estados Unidos menos seguro.
Derechos de Autor 2003 reservados para el Council on Foreign Relations.