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PRIMERO
I. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Clasificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Origen preferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Origen no preferencial . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. Caractersticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Finalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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VI. Importancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Transformacin sustancial . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Acumulacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Principio de minimis . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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CAPTULO PRIMERO
MARCO TERICO DE LAS REGLAS DE ORIGEN
I. INTRODUCCIN
En el actual contexto globalizador, las reglas de origen desempean un
papel trascendente en el comercio internacional. Las negociaciones en
torno suyo efectuadas desde los aos setenta han determinado su actual
tipologa en los tratados de libre comercio y en las legislaciones nacionales.1 Su importancia dentro de los flujos comerciales es notoria cuando
se ve cmo afectan tributariamente el ingreso de una mercanca en un territorio aduanero determinado. Las consecuencias de su aplicacin varan segn su finalidad, ya se trate de sistemas arancelarios preferenciales o de regmenes que identifican el origen de una mercanca sujeta a
cuota compensatoria, contingente, cupo u otras restricciones, situando
a los productos en hiptesis distintas que inciden directa o indirectamente en la competitividad de la empresa al repercutir en sus precios.
Orientadas al propsito fundamental de promover la competencia y
eficiencia de los mercados, as como la ampliacin de los espacios econmico-productivos, las polticas econmicas de apertura asocian necesariamente las reglas de origen, pese a su aspecto tcnico, con instrumentos de poltica industrial comercial, sobre todo cuando se aplican en un
contexto no preferencial.
Con base en lo anterior, en este captulo se analiza el marco conceptual de las reglas de origen, destacando su significado, finalidad e importancia, y se proponen criterios y mtodos para determinarlas. Este panorama general, basado en un enfoque jurdico, permitir una mejor
comprensin de los siguientes captulos, donde se analiza un fenmeno
1 Efectivamente, las negociaciones de los setenta, establecidas en el Convenio para
la Simplificacin y Armonizacin de los Regmenes Aduaneros que se abordar en el
captulo segundo determinaron la estructura del rgimen de origen.
REGLAS
MARCO
DE ORIGEN
TERICO
ENDE
ELLAS
COMERCIO
REGLASINTERNACIONAL
DE ORIGEN
El Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC las define como leyes, reglamentos y decisiones administrativas de aplicacin general, aplicados por un miembro de la OMC para determinar el pas de origen de
los productos.4
Con base en este acuerdo, Navarro Varona seala que las reglas de
origen son normas, regulaciones y prcticas administrativas aplicadas
con el fin de adscribir pas de origen a productos que se hallan en el
comercio internacional.
En un sentido ms prctico, son los requisitos mnimos de produccin,
fabricacin, elaboracin o transformacin que debe tener un producto
(mercanca) para que se le considere originario de un pas.5
La regla de origen es pues el vnculo geogrfico que une una mercanca a un pas en el cual se considera que ha sido generada.6 Sin embargo,
la interdependencia empresarial que experimenta la economa global hace que la propiedad intelectual que acompaa las mercancas confunda
lugar geogrfico con nacionalidad de marca o patente.
Algunos especialistas las definen como barreras no arancelarias7 y
asemejan su funcin a la de los aranceles, partiendo de la prctica comn
utilizada en los ltimos aos de impulsarlas para proteger industrias nacionales, con lo que han adquirido una importancia econmica poderosa
para reforzar instrumentos de poltica comercial.8 En contraposicin,
4 Artculo 1o. del Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC, publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el viernes 30 de diciembre de 1994.
5 Carvajal, Mximo, Las reglas de origen, sus efectos y consecuencias, Reflexiones Jurdicas, Revista Especializada en Derecho y Ciencia Poltica, Veracruz, p. 160.
6 Berr, C. J. y Tremeau, H., Le droit douanier, Francia, 1988, p. 24.
7 Las restricciones no arancelarias son instrumentos que entorpecen, dilatan o impiden el libre flujo de productos de un mercado a otro. Pueden ser de dos tipos: a) cuantitativas, consistentes fundamentalmente en cuotas, licencias o permisos de importacin,
exportacin, establecimiento de precios oficiales y depsitos previos, y b) cualitativas,
cuyas principales aplicaciones son normas sanitarias y fitosanitarias, normas tcnicas,
normas sobre envasado, embalaje y etiquetado y normas de calidad. Witker, Jorge y
Hernndez, Laura, Rgimen jurdico del comercio exterior de Mxico, 2a. ed., Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 320.
8 La poltica comercial se define como el manejo del conjunto de instrumentos al alcance del Estado para mantener, alterar o modificar sustantivamente las relaciones comerciales de un pas con el resto del mundo. Comprende, entre otras, la poltica arancelaria, un mecanismo protector y de captacin de recursos para el erario nacional, bajo la
forma de impuestos indirectos que gravan las operaciones del comercio exterior aadiendo un componente artificial al precio del artculo y volvindolo, por tanto, menos compe-
otros sealan que son normatividades tcnicas del comercio internacional aplicadas para distinguir cundo una mercanca es originaria de un
pas (reglas de origen propiamente dichas) o bien producida en un territorio determinado (reglas de marcado de origen).9
Esta finalidad es reconocida claramente en el artculo 2o. de la Ley de
Comercio Exterior de Mxico, que a la letra dice: El origen de las mercancas se podr determinar para efectos de preferencias arancelarias,
marcado de pas de origen, aplicacin de cuotas compensatorias, cupos y
otras medidas que al efecto se establezcan.
A pesar de tratarse de reglas tcnicas (por su finalidad) se han asociado en el comercio internacional a criterios econmicos como competitividad, acceso a mercados, comercio desleal, proteccin a la industria local, administracin de polticas comerciales, preferencia arancelaria,
etctera, creando distorsin y confusin en algunos casos.
La confusin emana de su empleo para proteger industrias nacionales,
cuya consecuencia implica considerarlas obstculos al comercio que impiden el libre flujo de mercancas. Esto distorsiona su funcin y las hace
parecer una nueva forma de proteccionismo. As, lo que en un principio
signific para los Estados la aplicacin de los aranceles, ahora es sustituido por las reglas de origen entre los bloques comerciales.
Sin embargo, en un principio la formulacin de una regla de origen
responde a fines estratgico-econmicos; es decir, antes de su determinacin, los pases consideran las repercusiones de esa regla en el sector
productivo correspondiente, por lo que una vez formulada adopta su carcter tcnico definiendo nicamente si una mercanca es originaria o no
de un pas.
En sntesis, las reglas de origen no slo son requisitos para acceder a
preferencias arancelarias, sino tambin instrumentos de poltica industrial que protegen y estimulan a los productores nacionales, especialmente a pequeas y medianas empresas.
Por ello, al suscribir tratados de libre comercio, los gobiernos no deben omitir la participacin de los productores, pues su ausencia lleva a
titivo. Abdala Mirwarl, Mario, Retos y oportunidades para la empresa, Comercio internacional, Mxico, Bancomext, 1997, pp. 5 y 6, serie Documentos Tcnicos, nm. 1.
9 Monge, Reynaldo, Reglas de origen en el comercio internacional, <www.comex.go. cr/publicacion/ciclo/1995/rmonge.htm>, consulta realizada el 24 de mayo de
2001, p. 1.
Por otra parte, la nocin de origen no debe ser confundida con apelaciones de origen ni con las denominaciones genricas o de fantasa. Una
apelacin de origen es la denominacin jurdicamente protegida de un
pas, regin o lugar especfico, que adems de indicar el lugar de produccin define calidad y caractersticas particulares vinculadas con el medio
geogrfico, fsico o humano, como Bordeaux, Champagne o Porto. Las denominaciones genricas caracterizan el producto segn sus
cualidades fsicas independientemente de su origen, como en el caso de
Pat. Las denominaciones de fantasa son aquellas referentes a un pas
o lugar que no pueden ser consideradas como indicaciones de proveniencia: el producto podra haber sido fabricado en cualquier lugar y la denominacin no confiere alguna especialidad particular. Ejemplo de ello son
los automviles VW-Brasilia, Ford-Sierra.10
III. CLASIFICACIN
Las reglas de origen son siempre disposiciones especficas basadas en
criterios que establecen mtodos para determinar cuando una mercanca
se ha producido en un determinado pas, y no varan. Por ello el Convenio Kyoto no distingue entre reglas de origen preferenciales y no preferenciales. Sin embargo, en su definicin s establece que estn desarrolladas con base en criterios positivos establecidos por la legislacin
nacional o por acuerdos internacionales. Por tanto, alude al contexto en
el cual se establecen los criterios que posteriormente servirn de base para formular y determinar las reglas de origen.
Lo que amerita la distincin es el origen del producto11 y no la regla
en s, pues sta slo es un instrumento que permite determinar el origen
de un producto. As, se hablar de origen preferencial y origen no preferencial segn se pretenda determinar el origen de una mercanca o saber
dnde ha sido producida.
Para determinar el origen de las mercancas se deben tomar en cuenta
las siguientes consideraciones:
Los pases deben definir previamente el vnculo existente entre el
pas productor y exportador y el producto objeto de diferenciacin
10 Olivar Jimnez, Martha Luca et al., El rgimen comn de origen en el Mercosur,
Brasilia, Estudios de Integracin, 1993, p. 13.
11 Actualmente, con la firme proliferacin de tratados de integracin, el origen de un
producto ya es regional o nacional.
para distinguir los productos importados, y establecer las condiciones sobre las cuales debe aplicarse el trato preferencial. Esto es,
que las reglas que se establezcan dependan de las condiciones de
diferenciacin, y
En algunas ocasiones es necesario definir con mayor claridad tanto
las condiciones que debe tener una mercanca para ser considerada
originaria de un pas, como los procesos o productos involucrados
en su elaboracin para determinar si incluyen materias forneas y en
qu casos pudieran considerarse nacionales.
1. Origen preferencial
En un rgimen preferencial, las reglas de origen se aplican en el
contexto de relaciones comerciales especiales entre dos o ms Estados.
El trato preferencial puede basarse en acuerdos de libre comercio o de
otro tipo que atribuyan un trato preferencial, o bien que puedan tener carcter unilateral.12
Su aplicacin crea principalmente sistemas arancelarios preferenciales, aunque tambin puede implicar la eliminacin de limitaciones cuantitativas, como contingentes, cupos, licencias, etctera.
Se establecen a travs de regmenes de comercio contractuales, como
el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), o mediante otros regmenes autnomos o unilaterales, como el trato preferencial que la Unin Europea otorga a Ceuta y Melilla.
Cuando se concede de manera unilateral un arancel preferente, el principio de nacin ms favorecida (NMF) se convierte en un elemento clave
en el comercio internacional.13
Este principio seala la obligacin que tiene un miembro del acuerdo
de conceder a todo Estado miembro un privilegio, ventaja, beneficio, etctera, que haya concedido a un tercer Estado parte o no del acuerdo.
As, si el pas Z, Estado parte del GATT, concede unilateralmente un
12
Navarro Varona, Edurne, Las reglas de origen para las mercancas y servicios en
la CE, EEUU y el GATT, Madrid, Civitas, 1995, p. 38.
13 Cabe destacar que el principio de nacin ms favorecida no es aplicado de igual
forma en todos los procesos de integracin; sin embargo, cobra vital importancia en
aquellos donde se aplica con el sentido de preferencia, como en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, o como en general lo aplica Estados Unidos en sus relaciones comerciales multilaterales.
Reduccin preferencial
margen
Muy sensible
Sensible
Semisensible
No sensible
15%
30%
65%
100%
Arancel preferencial
aplicable (NMF)
85%
70%
35%
0%
2. Origen no preferencial
Las reglas de origen en el mbito no preferencial son aquellas cuya
aplicacin recae sobre mercancas que se internan en un mercado en condiciones no preferenciales; es decir, que no estn relacionadas con regmenes de comercio contractuales o autnomos en virtud de los cuales se
otorguen preferencias arancelarias.
El Acuerdo Multilateral de Normas de Origen de la OMC establece lineamientos para unificarlos dentro de los regmenes no preferenciales
14 El sistema de preferencias arancelarias es un instrumento autnomo de poltica comercial orientado a estimular un comercio no recproco entre pases desarrollados y perifricos. Su finalidad consiste en ofrecer a las naciones en vas de desarrollo un arancel
aduanero preferencial en relacin con los pases desarrollados, facilitando de este modo
el acceso de sus exportaciones al mercado sensible.
ducto constituye un prerrequisito para la aplicacin de las frmulas tradicionales del comercio internacional.18
Actualmente constituyen un factor decisivo en el acceso a los mercados y han recibido la denominacin de barreras no arancelarias, pues se
asocian a instrumentos de poltica comercial.
VII. CRITERIOS DE CALIFICACIN DE ORIGEN19
Los criterios que confieren origen son trascendentes para determinar
la nacionalidad de un producto. En el contexto preferencial, se establecen por lo general en tratados comerciales, en los cuales se pactan diversas formas de integracin.
La aplicacin de esos criterios permite a los pases partes del tratado o
acuerdo gozar de preferencias arancelarias. De hecho, estas disposiciones son la esencia de las normas de origen.
En el origen no preferencial, los criterios se establecen a nivel de las
legislaciones nacionales que servirn para formular las reglas de marcado de origen.
Dos son los criterios que confieren origen:
Las mercancas obtenidas enteramente en un solo Estado, y
El criterio de transformacin sustancial.
El criterio de transformacin sustancial se aplica a travs de cuatro
mtodos: a) cambio de posicin tarifaria o salto de partida; b) lista de
elaboraciones o transformaciones; c) porcentaje ad valorem, y d) contenido nacional o regional.
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Ibidem, p. 102.
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1. Ensamblaje
El ensamblaje se puede definir como la accin de combinar diferentes
materiales, piezas o partes con la intencin de crear un nueva mercanca
o producto distinto de los componentes empleados en su produccin.
La aplicacin de este criterio es sumamente conflictiva por la complejidad de muchos productos, como en el caso de los electrnicos. Lo importante en tal caso es que el ensamblaje produzca una transformacin
sustancial que origine un producto distinto al de sus componentes.
2. Regla del transporte directo
En virtud de esta regla, la mercanca debe ser trasladada del pas exportador al importador en forma directa para evitar que se desvirte el
origen de las mercancas.
El problema en relacin con el transporte directo es si el hecho de que
una mercanca permanezca en un Estado distinto de aquel donde ha sido
producido ocasiona que se rompa el vnculo con el Estado de origen.
3. Acumulacin
Es una condicin que permite, en ciertos casos, considerar los materiales utilizados en la produccin de un artculo como si tuvieran un determinado origen al momento de establecer el origen del producto final.
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REGLAS
MARCO
DE ORIGEN
TERICO
ENDE
ELLAS
COMERCIO
REGLASINTERNACIONAL
DE ORIGEN
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plazo prudencial, breve, para aclaraciones o comprobaciones y, de persistir las discrepancias, someter el caso a un rgano competente, o en su
defecto a procedimientos de solucin de controversias.25
XI. DETERMINACIN DE LAS NORMAS DE ORIGEN
DESDE UN ENFOQUE ECONMICO
Durante la negociacin de un tratado de libre comercio es de particular importancia determinar una regla de origen ptima; es decir, una regla que maximice el bienestar nacional y sea capaz de: a) resolver los
conflictos en la cadena productiva; b) fomentar la transferencia de tecnologa de terceros pases, y c) maximizar el ingreso salarial.
Los conflictos de intereses nacionales derivan de las diversas necesidades de los productores de un pas en virtud de su ubicacin en la cadena productiva.
Caractersticamente, el generador del producto final preferir en general
reglas de origen menos restrictivas que las preferidas por los productores
de insumos a fin de tener acceso a gran diversidad de insumos. El productor del insumo desear reglas ms estrictas con objeto de que aumente la
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demanda de su producto.
Estos conflictos particulares o privados deben conciliarse con los intereses nacionales, pues no slo se trata de encontrar una frmula que beneficie a los productores y exportadores nacionales, sino que tambin
propicie una mejora en el nivel de vida de los trabajadores va salarios.
25 En las zonas de libre comercio de nueva generacin, la ausencia de institucionalidad obliga normalmente a recurrir a los procedimientos generales de solucin de controversias para resolver litigios de origen con instancias que pueden resultar demoradas y
complejas, cuyos resultados podran dar cabida a cierta discrecionalidad o responder ms
a transacciones negociadas. Este aspecto reviste tambin especial importancia. Lo deseable es que la definicin ltima de cualquier controversia en origen se asigne a un rgano
tcnico, imparcial y multilateral, cuyo pronunciamiento sea gil y tenga carcter vinculante, una vez agotadas las instancias de aclaraciones o conciliacin bilateral. Ello no implica necesariamente la creacin de una burocracia permanente, pues existen en la regin
y en el mundo numerosos organismos multilaterales, as como modalidades ad hoc para
atender estos asuntos.
26 Roselln, Juan, Reglas de origen y anlisis del bienestar, El Trimestre Econmico, Mxico, vol. LXVIII (1), nm. 269, enero-marzo de 2001, p. 3.
En general, es posible que lo que sea bueno para los productores nacionales de bienes intermedios no sea tan bueno respecto al bienestar social. En
este sentido, aunque intuitivamente, una regla elevada sera mejor para los
productores de insumos nacionales, una regla ms baja puede maximizar
el ingreso salarial de los trabajadores y conciliar los intereses diversos de
27
la economa.
El autor desarrolla la formalizacin econmica y matemtica del modelo, y expone el mtodo de solucin y dos ejemplos que ilustran cmo
27
28
Ibidem, p. 23.
Ibidem, p. 32.
influye en el largo plazo un incremento o disminucin en la regla de origen respecto de la transferencia de tecnologa y los salarios.
Sin embargo, del estudio de este modelo se puede concluir, siguiendo
a Roselln, que en general no hay regla que concilie los diversos intereses de una economa. La regla ptima vara de una industria a otra, dependiendo de las caractersticas especficas de cada una,29 y una buena
alternativa es negociar cada industria por separado con una regla de
origen especfica para algunas situaciones particulares.
Por otra parte, en aras del bienestar social puede ser necesario establecer reglas menos rgidas aunque el beneficio para los productores sea
menor en el corto plazo, pues en el largo plazo stas pueden repercutir en
facilidades para la transferencia de tecnologa y mejoras salariales.
XII. EL RGIMEN DE ORIGEN EN LOS ACUERDOS
COMERCIALES INTERNACIONALES
El rgimen de origen en los acuerdos comerciales es determinante para el aprovechamiento del acceso a los mercados. Segn las condiciones
de origen establecidas y la dinmica comercial de los pases, puede incidir en la orientacin de corrientes comerciales, favorecer determinados
sectores productivos o afectar las condiciones de competitividad de una
empresa.30
Las reglas de origen son ms sensibles cuando entre los pases que se
integran existen diferencias importantes de desarrollo econmico y entre
las estructuras productivas.31 La sensibilidad se acenta si los pases
comprometidos en el proceso de integracin con marcadas diferencias en
su infraestructura productiva son socios comerciales de alguna importan29
30
Ibidem, p. 5.
Aparte del impacto que el rgimen de origen pueda generar en las condiciones de
produccin y en el aprovechamiento del mercado, es necesario considerar como elemento no menos importante el grado de compromiso del acuerdo comercial en el que regirn
las normas de origen: si es una unin aduanera, una zona de libre comercio, un rea de
preferencias comerciales o simplemente se trata de concesiones asistenciales.
31 Cuando nos ocupamos de procesos de integracin con propsitos de zona de libre
comercio o ms ambiciosos, es recomendable disear un rgimen de origen que sea un
instrumento equitativo capaz de atender las diversas realidades productivas de los pases
participantes, y que no genere distorsiones ni sesgos sectoriales, en particular cuando las
economas involucradas tienen importantes niveles de interdependencia.