DIRECCION DE DESARROLLO

Y GESTION LOCAL

III CURSO INTERNACIONAL DE GESTION ESTRATEGICA

DEL DESARROLLO LOCAL

UNA RECONCEPTUALIZACION POSIBLE DE LA PARTICIPACION

CIUDADANA EN FUNCION DE LA AMPLIACION DE LA
ESFERA PUBLICA *
Nuria Cunlll Grau

* Tomado de Cunill Grau, Nuria (1997) - Repensando lo pblico a travs de la

Sociedad, CLAD, Caracas, pp. 139-195. El presente documento se reproduce para
uso exclusivo de los/as participantes de los Cursos del ILPES.

SANTIAGD DE CHILE, OCTUBRE DEL 2000

Una rcconccptualizaci6n posible de la participaci6n ciudadana

cn incibn de la ampliacin de la esfera pblica
El rccuenco de las opciones que csc&r abiertas para incrementar la influenUayclcon~ldelosrujctossoci~cssobrclosasuntosquelescon~crnen,
puede
apoyat la condusin dc que cl cuadro que se presenta no cs alentador desde la
perspectiva de la tcarpcr+n de la csfbra pblica a favor de la sociedad.
Enuncsccnario idcol6gicodondcclvalorccntnrlprodamadocslalibcrtad,
Ias propuestas hegemnicas que intentan rcaliizarla apuntan a reforzar la
dcsRolitizaci6n ciudadana cn aqueltas expresiones que trascienden la manifestacin de la voluntad popular a uav& del voto; suponen, a la vez, la rcstriicin
del~bitodcinflucn~adclaesferacorrespondicntcalaauto~dadpol~tica.
Las
prcticas que SCgestan cn la d&ada de los noventa en cl Reino Unido y en
Estados Unidos, cn los servicios pblicos y respecto de la formacin de pollcicas
pblicas, segn lo hemos analizado, apoyan esta condusin. Por otra parte, la
visin de la democracia que tiene cada vez m6s legitimidad cs la de la
mayoritaria directa-simple. En Estados Unidos, segn lo afirma Fishkin (1995:
50-511, cualquier cosa que Iogrc que cl sistema SCadece mejor a nuestra
pcrccpci6ncompartidadclaopini6n
mayoritaria, ycualquicrcosaqucsuplantc
la toma de decisin efectiva al nivd representativo por la toma de decisin
efectiva por d propio pueblo llega a ser percibida como m&r dcmocdrica, al
punto que hay una percepcin ampliamente compartida de la legitimidad de
la noci6n dc democracia que justificaria cl modelo plebiscitario y sus variantes.
cs decir, las elecciones primarias y los rcfcrtndums. Tras este supuesto reclamo
a favor de la igualdad pollcica, que conduce a privilegiar las instituciones de la
democracia directa antes que las instituciones representativas, bien pudiera
reconocerse una contradiccin con cl modelo que privilegia la dcspolitizaci6n
social en arasde la libcrcad. Sin embargo. la renuncia a la deliberacin pblica
como mecanismo conformador de la voluntad politica revela que la concradiccin cs ms aparente que real.
El modelo hcgcmbnico. en suma, supone que cl ciudadano adquiere
influencia cn arenas no policicas y, fundamcncalmcntc, como parricipantc
administrativo con basccn su experiencia. En cl mbito cscrictamcnrc poltico.
cl modelo ideal refuerza la perdida de oporcunidadcs para la interaccin social
y para la formacin de opinin y voluntad reflexivas; provee pues dc mayor

pasividad. A su vez, las autoridades electas no ~610 pierden espacios de

influencia, sino de legitimidad social. El horizonte es, en esce marco, una
sociedad donde la polkica pierde sentido, y con clla, la ciudadanfa como
identidad espec&a.
Simuftkamcnte
a la opcracibn de prkticas sociaks en calessentid&, se
rev&n resultados que ponen en riesgo los mismos valores de la democracia que
ellas proclaman realizar. La bsqueda de una mayor libertad que esd tras las
estrategias de refkzo de la eleccin y del control de los consumidores sobre los
servicios pliblicos, tendencialmcnte opera a favor del cuadro de poder tradicional y, sobre todo, de los profesionales. Refuerza pues las asimetrIas en la
representaci6n social, ademaS de generar iniquidades en la provisin de los
.e ,
servicios pbblicos.
Por su parte, los mecanismos de la democracia directa, erigidos como
medios para proveer de una mayor igualdad polttica y, por ende, para proteger
los derechos de las mino&, tienden a exhibir efectos contrarios. El sacrificio
de la deliberacin pblica, en aras de una mayor igualdad, con ello muestra su
virtual infkctuosidad. DC hecho, aI privilegiarse la democraciadirectasobrc las
instiruciones representativas, SCaumenta 4 espacio para la inestabilidad
radicaJ y la tiranfa de la mayorla, debido a Ias posibilidades de que se haga
explotar cualquier escisibn de carktcr econmico, racial o ttnico que pudiera
haber en la sociedad (Fishkin, 1995: 129).
Resultados similares han suscitado los mecanismos de participacidn ciudadana, distintos del voto, establecidos para que intereses funcionales puedan
ejercer una influencia directa sobre cl Estado, teniendo en vista un mayor
pluralismo en la conformacin de la voluntad politica, sin sacrificar la posibilidad de la deliberacin pblica. Aun cuando taks muxnismos estan en crisis
en las democracias occidcncaks, el signo fk su ambgkdad~Z~ tales sentidos,
durante las dtcadas en que se desplegaron. En la prktick el ptaraimneinrcgrativo, que implica la colaboracin de actores sociales en la formulacin
de pollticas y en la prestaci6n de servicios pblicos, puede conducir a asentar
las desigualdades pollticas que son producto de las desigualdades econmicas
y sociales. Falla, a SU va, en su esfuerzo por introducir la deliberacin pblica,
enfrentado ala racionalidad buroc&ica. No es capaz, por otra parte, de suscitar
una cooperacin sostenida, influido por el contexto institucional en que se
despliega. Incluso la participac& ciudadana en sus versiones m5s radicales,
como control comunitario, pucdeexhibir c&s resultados. Pero la participacidn
politica con base en la representacibn flncional muestra su real debilidad
enfrentada a la posibilidad de su generalizacin: una regulacin descenrralirada, que pretende prescindir del Estado y suplantar la representacin tcrricorial
por la funcional, supone, en definitiva, legitimar las desigualdadespollticas que
son producto delas desigualdades socioeconmicas. El principio de la iguadad
pokca. que precisamente intenta compensar -aunque no IOlogre del todorales desigualdades, resulta. por este medio, radicalmente Icsionado. Por otra

parte, dados los rasgos segregacionistase intolerantes que preexisten tambin

en la sociedad civil, la apelacin a la prcscindencia de un marco comn
regulador supone facilitar el despliegue de aquellos rasgos. La autorrcgulaci6n
sotial UI una estructura de suyo desigual puede, por tanto, devenir en
profkrdiicin
de las dcsigualdadcs, yen mayor exclusin y conflicto. Mismo
efecto que bien podrla producir la cxtcnsin de la democracia r&cndaria.
L.adcmoaaciapa.rticipativa , mvocadacnAm&icaLatinacomo
*
respuesta
a la crisis de rcprescntacin, no difiere cn sus contenidos de los descritos.
Enfrentada, pues, a los mismos lfmitcs tebricos e ideolgicos, tiene escasas
posibilidades de ofrecer una respuestasostenible al problema de cmo lograr la
implicacin de los sujetos socialesen los asuntos pblicos. Tanto las soluciones
planteadas dcsdc el eje de la igualdad como las enmarcadas en cl logro de una
mayor libertad, muestran, en efecto, significativasdcbilidadcs desdelapcrspectiva de una tcorfa normativa de la democracia.
QuizAs la prueba m& patente de que talcs debilidades cxistcn es ofrecida
por las actitudes prcvakcientcs sobre la actividad polltica en los paisesdcsarrollados, donde SChan desplegado los distintos mecanismos en proceso de
cxpcrimcntacin en AmCrica Latina. Al respcao, del an&sis de los Indiccs de
abstencionismo en Estados Unidos, SCafirma que hemos creado un sistema
que pcrmitc la participaci6n, pero que ha fracasado para motivarla de un modo
eficaz (Fishkin, 1995:lOO). En si. estudios cmpfricos no ~610muestran que
haycadavcz m& abstencionismo (Roscnstone/Hanscn, 1993) sino que tste. en
una medida significativa, es un sfntoma de dcsconcxi6n con el sistema polkico
m6.sque de alienacin de la polkica. El atractivo que crccientcmentc presentan
los candidatos de fk-a vcndrla a apoyar a su vez esta conclusin. De manera
pues que, adcm& dc la critica a las debilidades de los sistemas clcaoralcs y de
la propia estructura de los partidos poltkos, bien pudiera admitirse que SC
desarrolla una creciente dcccpcin con la configuracin del sistema p01Tiico;
que atae a los arreglos institucionales que tstc implica cn ttrminos de la
relacin Estado/socicdad y a la forma como en ellos son realizados los valores
democrticos. Existen, de hecho, manifcstacioncs de una transformacin
sustancial cn taks sentidos, la cual puede ofrecer un nuevo marco a las
posibilidades de ampliacibn dc la csfcra pblica.
Un primer cncundw alprobkma de la participar& ciuohiana cn cl marco &
kz ampliacin dr kz esfera ptblica: ia institucionah&d politica puesta en
discusin
1. La perspectiva institucional en 15intcrprctzzcihz dr la activihdpoltica

y su

criiis
Existen, simplifkadamcntc expresadas,dosgrandcs maneras de interpretar
la inactividad policica. Una, la atribuye a las actitudes de las personas y a SUS
origenes sociocconmicos. El problema aqu son los ciudadanos. Es una

interpretacin dc la pofftica como intercambio, que asume que la accidn

politica esCadeterminada centralmente por el clculo y la anticipacin de las
consecucnciti de la accibn, con base en preferencias dadas. Las premisas de
valor de acciones basadas en preferencias individuales, constituyen, en esta
perspectiva, el foco dc atencin.
Otra visin es la aportada por la perspectiva institucional. Ella o&ece una
explicacin que trasciende los individuos, poniendo el &&sis en el sistema
polftico mismo. Rosenstonekhnscn (1993), en una extensa investigacin
cfmada tanto sobre la participach electoral como respecto de las actividades
de gobierno, encuentran que la retirada de los ciudadanos de la primera no es
totalmente una manifestacin de sus propias Acciones ni es el producto de su
satisficcin o desespcracibn, asicomo tampoco el influjo de 10sciudadanos en
las pollticas gubcmamentaks esproducto de su entusiasmo o cinismo. Concluyen que uby itscIJ citizen involvcment implies ncitber &itimacy nor vigihnce.
neither contcntment nor estrungrment, ncithcr virtw nor ind@rence. Instcad
poIiticalpattic+ion
tellus more about apoticalsystcm than about its citizuns

(p. 234). La participacin poltica, cn esta ptica, indica una sociedad en la cual
SCdispone de los recursos para sostener los Costosde la participacin asi como
de suficientes intereses vinculados a decisiones polticas que conduzcan a
percibir los beneficios de la participacin. Pero. sobre todo, la participacin
pokica indica una sociedad cn la cual los lideres tienen inuntivos para
involucrar a la gente en las tareas del governancc (p. 234).
L.o que revelan los estudiosos mencionados esque la participacin politica
es un juego de a dos: ciudadanos c instituciones de gobierno. La perspectiva
institucional aportada por MarchlOlsen (1995) profundiza en estos aspectos
cnfitizando en la importancia que tienen la estructura de reglas pollticas, las
prcticas, las identidades y las capacidades en la explicacidn de la accin
polltica. El trmino institucin abarca todos estosaspectos;no S&LSG-+GG
pues, a los sistemas que son organizados formalmente, sino a la coleccin de
practicas y rutinas intertelacionadas, a veces formalizadas en reglas formales y
leyesy aveces menos formalmente especificadas. Las instituciones dc gobierno
incluyen, en este sentido, tanto los sistemas que son organizados formalmente
(legislativos, ejecutivos y sistemas judiciales), como el sistema de leyes, las
organizaciones sociales (por ejemplo, los medios de comunisacibn, los mccczdos o la familia) y las identidades o roles (tales como ciudadano, fncionario o individuo).
En esre contexto explicativo, la ciudadana no constituye un dato dado ni
un mero status IcgaI, sino que est sujeta a construccin con basccn esttuc[Ur*:
institucionales que la posibilitan. Una de las premisas centrales en este sentido
es que los actores polticos actan sobre el marco de identidades que son
moldeadas por instituciones politicas y procesos. Ia actividad politica, o 1:
inactividad -incluido
el abstencionismo electoral-. no es pues expliab!e
siquiera centralmcnte- por motivos o clculos individuales. que
x510 -ni

2, 1

Rrprc#ll~lJyprrjtiptinparidn
social0 143

eventualmentepueden incluir la bsqueda de un bien comn. Perseguirste

no es tanto un valor personal como una parte constitutiva de idenridadcs
pokicas democnkicas. Como lo postulan March/Olsen (1995: 38-39). el
sentido de acomunidad~, que es requerido para el ejercicio de la democracia
pokica, no puede basarse simplemente en la construccin de preferencias
aceptables -que induyan la prefkncia por cl bien comn- sino que

supone admitir que la comunidad es creada con baseen reglas,no a trav& de

meras intenciones.
Las estrategias para lograr la democracia adquieren asl contenidos m&
precisos. Atienden, en primera instancia, a la construccin de reglas e:identidades, e induyen adem& el desarrollo de capacidades para una apropiada
accin polftica entre ciudadanos, grupos e instituciones.
~comprensi6ndelaciudadanlacomounaformadeidentidadpollticaquc
es creada a trav6s de la identificacin con la rcspubfica, cs compartida a su vez
por los estudiosos que sustentan una nocibn de democracia radical, entre ellos
Chamal Mo&e (1992). Pero el problema no seagota simplemente con asumir
que la participacin en deliberaciones democrkicas y en la toma de decisiones
-adems de los programas tradicionales de educacibn cvica- contribuye a
desarrollar ciudadanos democdticos. Tal como se ha apreciado, la creacin de
oportunidades cn tal sentido, constituyendo una condicibn necesaria, no es
suficiente. Menos si seconsidera que laciudadaniaes m& una identidad menor
queunaformadominantedcautodefinicin(Waher,
1995)cnsociedadescada
va ms dominadas por intereses, identidades, vaiores y creencias crecienremente conflictivas.
Qmo, entonces, aceptando la perspectiva insti tucional para interpretar la
actividad polkica, es posible avanzar.>A tal efecto, es imprescindible, sostenemas, tener encuenta los cambios que se es& suscitando en el contexto.
El signo de los cambios inqufvocamentc remite a los lmites de la
regulacin colectiva y de la accin polftica. Remire, por tanto, a las relaciones
entre el Estado y la sociedad, al &nbito de actuacin legtima de uno y orra. El
punco que los conecta es la reivindicacin de la libertad como valor supremo,
que invade pr&ticamencc el dcbateconternporneo. De hecho, lo que permite
a la Nueva Derecha ganar un extraordinario capital pokico, al punto que SUS
posiciones aparezcan como incuestionables, no es en realidad la critica misma
al Estado, sino la relaci6n que revelan entre la libertad, la accin del Estado y
los procesos dcmocrkicos.
La concepcin que ella sustenta sobre la pokica, intimamente vinculada
con su incapacidad para discriminar d espacio pblico del privado, deviene
cuando menos en su desnaturalizacin, si no en su extincin como accin
cspcdfica. Pero recupera, en este sentido, el esplritu de la Cpocaque adversa1a.s
concepciones tradicionales de la polftica, de los partidos y, en general, de 1a.s
instituciones politicas tradicionales y pone cl acento en la libertad de IOS
individuos, asumiendo que aqullas son sus principales amenazas.

144 a

Rcpcnsandola pibhko a trav& dc k mci&d

La nocibn de lo pblico ofkcc otra perspectiva de anAlisis, tras la cual el

valor de la libertad adquiere tambin un espacio fundamental. Supone poner
en cucstibn la ccntralidad del Estado y de los partidos como tibicos exclusivos
de la polftica, remitiendo a una orientacin socioc6ntrica de la polftii. No
admite, a la vez, una visin homog6nca y menos mltica de la sociedad civil, ni
maniquea sobre cl Estado. La recuperacin y ampliacin de lo ptblico en lo
social se erige en un proyecto que adopta una visin de la ciudadanfa como
perspectiva (Lcchncr, 1991), a travb del cual no ~610la sociedad produce aJ
Estado, ejerciendo sobre cl una funcin de chica y control (Habermas, 1980,
sino que se expresa ademas como trabajo comn y accin comn, tras un
proceso que incluye tanto la dclibcraci6n polftica como la adopcin de
decisiones pblicas en espacios autnomos (Barbcr, 1984);. Llevada a su
expresin mAsradical, la propia polftica puede ser definidacomo la concrecin
del valor universal de la libertad en cl dominio pblico (Hcllcr, 1991).
La virtualidad de la nocin de lo pblico, en definitiva, radica en que
expresa la prcocupaci6n de los individuos por los asuntos que les son comunes
y su capacidad para influir en ellos. Pone cl acento en la libertad, pero en la
libertad positiva y no slo como accin individual. Discrcpaasuvczdc lavisin
ncoconscrvadora, que ve la pokica y cl Estado como amenazasa la libertad.
Traduce, en cambio, cl principio de la autonoma desarrollado por Hcld
(1993), que intenta rcdcf;nir cl principio de la sobcrania popular asumiendo
que es cl pueblo -y no el Estadcl que determina las condiciones que
gobiernan su vida, pero insistiendo, a la vez, en la cspccificaci6n de los lmites
del podcrcn unaestructura reguladoraque posibilitcylimitc,al mismo tiempo.
El principio de autonomia pretende marcar este terreno, definido como
relativo a que los individuos dcbcrian disfrutar de los mismos derechos (y, por
consiguiente, de las mismas obligaciones) en cl marco quegenera y limita Ias
oportunidades a su disposicin para ellos; es decir, dcbcrfan ser librcs~gwitr
en la determinacin de las condiciones de sus propias vidas, siempre y cuando
no dispongan de esemarco para negar los derechos de otros. Esto significa que
debcrfan ser capacesde participar en condiciones de libertad c igualdad, en un
proceso de deliberacin, abierto a todos, acerca de las cuestiones acuciantes de
inccrs pblico (Hcld, 1993: 388-39 1).
Enmarcada cn esta perspectiva, la participacin ciudadana cxpreca cl
reclamo ala libertad tanto como a la igualdad de los sujetos socialespara tomar
parte en acciones pblicas, con base en una comprensin amplia de la poltia
y del propio&nbito pblico como espacio de los ciudadanos. Laconstruccin
de ciudadanla, como entidad poltica, adquiere as un nivel de especificacin
mayor. no SCresuelveautomticamente en cl establecimiento de oportunidades
para la participacin cn deliberaciones democrticas yen la toma de decisiones
pblico-estatales, ni queda restringida a su ambito. Supone, si. un contexto
institucional que realice cl principio de autonoma. permitiendo a la vea cl
ejercicio de la ciudadania en relacin con la subjetividad. La concrecin de las

condiciones para la aplicacibn de este principio cquivaIe a la concrecin de las

condiciones para la participacin de los ciudadanos en las decisiones sobre
cuestiones que son importantes para ellos (Hcld, 1993: 333). asf como para la
cxprcsi6n de nuevas formas de ciudadanfa, que sin tener una cxprcsi6n directa
cn la polftica son rclcvantcs para su andajc cultural.
Tales condiciones no SCsatisficcn, por su parte, tensando la libertada sus
6ltima.s consccucncias, tras la proclama de laautonomizacin de la sociedad
civil respecto del Estado, ni asumiendo que todo cs polftica. Como cxpondrcmos a continuacin, cl signo de los tiempos revela la fragilidad de esta ltima
asunci&r, mientras que las desigualdades cstructuralcs prueban la falacia dc la
primera. La precisin de los &nbitos de la polftica, tanto como los del Estado,
constituyen condiciones para la rcakacin de un principio de autonomfa que
a su va implique alas distintas esferasde la vida social. Hcld (1993: 333-337)
cs taxativo d &rmar que reivindicar la naturalaa de la polftica como una
dimensin universal de lavida, no relacionada con ningn lugar o conjunto
de instituciones cspccfficas, no supone aceptar autom~ticarncntc cl objetivo de
una participacin ilimitada o no circunscrita. Una participaci6n polftica
reforzada debe tener lugar dentro de un marco legal que proteja y nutra la
aplicacin del principio dc autonomfa. Es, por tanto, clave la reivindicacin
liberal de la separacin entre Estado y sociedad, cn cl sentido de la necesidad
que tiene la sociedad de incidir sobre si misma a travs de un Estado
dcmocrkico (Offe, 1988).
La delimitacin de los &nbitos de la polftica puede, de hecho, efectuarse
apelando a dos fuentes: de una parte, alas transformaciones culturales en curso
y, de otra, a las fimcioncs necesariasdel Estado de cara a los requerimientos y
Problemas de la sociedad civil.
Frente al reclamo quesigna cspccialmcnre la dcada de los sesenta, cn cl
sentido de que todo cs polftica, cl conflicto acerca dc los limites del espacio
dc la polftica constituye uno de los terrenos privilegiados en la gtncsis de la
cultura polftica que SCgesta sobre todo a partir de la dtcada de los ochenta
(Bobbio, 1986). E! anterior espacio de 12polftica cs considerado actualmente
desmedido. Sr rcdama ahora la cspccificidad de los distintos campos sociales,
pero alavczsc relativizalaccntralidaddclEstado,
delos partidos y de lapolftica
misma. En ttrminos de Lcchncr (1986: 15), SCrechaza cl cnclaustramicnto de
la polftica, peto tampoco se acepta que todo sca polftica. La apclaci6n a lo
pblico constituirfa una manera dc demarcar espacios. Aqutl puede set
interpretado (Lcdmcr, 1992: ll, 12) como un tibito especfico distinto a fa
esfera polftica y a la esfera estatal: el lugar de la deliberacin colectiva de 10s
ciudadanos y la modalidad cn que la preocupacin ciudadana por cl orden
social puede actualizar lo poltico en la polftica. Queda as remarcada una
difcrcnciacibn cn absoluto banal. Lo polftico remite a la dimensin que tiene
que ver con cl poder. a saber. la instancia (o las instancias) instituida que puede
emitir exhortaciones sancionables y que debe incluir siempre, explcitamente,

al menos lo que se llama un poder judicial y un poder gubernamental. La

politica, en cambio, no existe en todas partes ni siempre; la verdadera polftica
resulta de una creac& social-histricaescasa y fr6gil {Cascoriadis, IYYS), que
atare a todos los miembros de la colectividad de que se trau~ El objeto de la
polftica es precisamente la libertad (Heller, 1991). La libertad efectiva de cada
uno estA en funcin de la libertad efectiva de los de&. De manera que la
autonomh (la libertad efectiva) de todos en una democracia esydebeseruna
preocupacin fundamental de cada uno (Castoriadis, 1995).
Pero la bsqueda de autodeterminacin de la sociedad sobre sf misma, en
la perspectiva adoptada, no significa defender una alternativa al Estado.
Lechner (1991: 110) apunta que esa fue la direcci6n que tomb en los setenta
la reflexin sobre movimientos sociales, mostrando (al igual quela teoria de la
revoIuci6n, de la cual tomaba elementos) ser un enfoque poco sensible a la
polltica, dominado por prejuicios antiestatistas. Unasociedad sin instituciones
de poder explfcitases, postula Castoriadis (1995) , un absurdo. En la actualidad,
d proyecto sostenido por la Nueva Derecha. que supone laautonomizaci6n de
la sociedad civil basada en cl funcionamiento del mercado, como lo destaca
Landcr(1995:173), seh a convertido en un eficaz instrumento terico, polftico
c ideol6gico para el cuestionamiento y la deslegitimacin de los partidos y del
Estado, pero ha demostrado set inadecuado para la proftmdizacin de la
democracia, u&dose, entre otros, para reforzar y legitimar fuentes de poder
poltico como son los medios de comunicaci6n privados, o defender intereses
privilegiados (102).
Aun delimitado cl concepto de sociedad civil en el sentido postulado por
CohenlArato (1992) q uicnes abstraen de ella tanto las instituciones polfticas
como las asociadas al mercado, los riesgos mencionados estn planteados en
tanto ni siquieraasi acocadalasociedadcivi1 es un cuerpo hom.ognco.Como
lo recuerda Lechner (19%: l40-141), las teotias del pluraliimo, asumiendo ia
existencia de tal diversidad social, dan por supuesto que los mltiples actores
sociales -tupos,
asociaciones, gremios, etc.- establecerfan un equilibrio
armnico de intereses similar a los equilibrios del mercado. Pero ni la mano
invisible del mercado ni las teoras plurahstas resuelven aspectoscruciales de la
convivencia: la organizacin frecuentemente poco democrtica del actor y la
relacin asimtricacnrre diversos actores. Por sobre todo, no plantean una idea
de orden que permita a la diversidad social desplegarsecomo una pluralidad.
Esta cuestin es tambin abstraida de las teoras de la democracia participativa
(Dryzck. 1990; Barber, 1984) al p 1antear la democracia ~610a nivel de la base.

(102) Lndcr (1995: 173). rcfirihdosc al caso de Vcnaucla, destaca que la noci6n de una
democracia de ciudadanos. al SUadoptada como bandera del movimiento vecina!.rime como
prototipo del buen ciudadano al vecino de clase medir Jra queSCorganiza en defensa de su
propicdd y de la prcscrvaci6n de las condiciones de los espacios urbanos privilcgiadns.

Rqrrsrntruidn
ypnrririprrcidn
soMI Cl 147

Queda asf no solo soslayado que la integracin de la sociedad es un problema

de Estado (Lechncr, 1996), sino desconocido el hecho de que dado que la
desigualdad estructural constituye un freno para la participacin, ia labor
compensatoria del Estado es necesaria para cl propio ejercicio de la participacibn pokica. Tarnbitn lo es su funcibn reguladora, habida cuenta de que la
actuacin de Ias asociaciones que operan en la sociedad civil, con base
solamente en una absohrtalibertad de movimientos, muhiplica la desigualdad,
garantiza el aumento de poder de los m& poderosos y promueve la duabzacin
de la sociedad y la exdusi6n y marginalizacin de la mayorfa (Funes, 1995).
Todo ello, sin mencionar que la presndena de las funciones promotoras y
reguladoras del Estado sobre cl propio mercado tornan inviables Ias condiciones del desarrollo @?ncworski, 1995).
En definitiva, 10que crecientemente queda asentado por distintas corrientes de pensamiento es que las funones protectoras, mediadoras en los
conflictos y redistributivas dd Estado democdtico no pueden ser asumidas por
la sociedad y menos, obviamente, por el mercado. Es por tanto f&z la
pretensin de que lasociedad Ilegucarcemplazar al Estado. Sin embargo, como
lo postula HJd (1993: 338-339), aceptarla importancia dc esasfunciones no
es igual a aceptarlas taJcual han sido prescritas cn los modelos de la democracia
iibcrah Un asunto crucial en este sentido atae a la transformacibn de las
instituciones del Estado para que SCconviertan en instancias reguladoras
efectivas, accesiblesy responsables de la vida pblica. El probkma, asi planteado, va m& all del gobierno y concierne tanto al reconocimiento de que la
estructura dc la sociedad civil, en razbn de las desigualdades econbmicas y
sociales, no crea las condiciones para la igualdad dc voto, la participacin
efectiva, una comprensin pokica adecuada y el control por igual de la agenda
polftica, como al hecho de que la-estructura deIEstado democrkico liberal, tal
como opera, no genera una ferza organizativa que pueda regular adecuadamente los centros de poder Ucivil.
Asumir que la democratizacin de las instituciones polfticas y la reestructuracin de la sociedad civil son procesos interdependientes, remire a considerar que ia creacicin de oportunidades para que las personas SCestablezcan en su
,capacidad de ciudadanos, no so10supone la separacin entre Estado y sociedad,
como cl proyecto liberal postula, sino requiere trascender este proyecto
mostrando que la separacin no implica per se oposicin. A continuacin
rcromaremos la discusin que en este sentido iniciramos en el capitulo
primero, a fin de proveer un marco ms concreto sobre el cual la participacin
ciudadana podrfa ser radicada.
2. Las rekzcioncsvirtuosas entre Ehza%y socieabi. Un nuevo sciinlamicnto
h pUbLico.
sobre kz QUtOnOmiQy
La ampliacin de la esferapblica remite centralmente a la sociedad misma,
pero tal como fuera ya referido, no SCresuelve solo en su esfera, sino que
incumbe aI Estado. El proyecto dcmocratizador apunta pues a la rccupcracin

de ambas esfuas, el Estado y la sociedad, como simultkamente

pblicas y
polfticas. La ampliacin del &nbito de la autonomfa y de la libertad de la
sociedad exigira la satiskcin de esta doble condicin. Esto supone, a su vez.,
admitir que la reducci6n del poder del Estado 1e su aparato- no se traduce
automkkamente en la ampliacin del poder de la sociedad. Ni siquiera los
esfue~s por la democratizacin del poder del Estado conducen a este
resultado, si se producen sobre una sociedad i-agmentada que no es capaz de
proporcionarle un sustento a aqu& Menos si tal dcmocratizaci6n no eslidcrada
desde la sociedad. Por su parte, la democratizacin de la sociedad por sf sola no
puede prescindir deEscado para su cmcrccibn, sobre todo habida cuenta de
las desigualdades estructurales preexistentes eu aqulla.
El proyecto liberal no solo asume lascparacibn entre el Estadoy la sociedad,
sino que plantea Las relaciones entre ambos en ctrminos de oposicin. La
sociedad detenta derechos ~610como defensa frente al Estado. Su accin sobre
Cl se manifiesta a su vez centralmente a travb del voto. El proyecto de la
democracia liberal postula que por este medio la sociedad acta sobre si misma.
La nocin de Qsoberanja popular condensa este proyecto. Entre tanto, la
accin del Estado se vuelve cada vez mds privada, no ~610en el sentido en que
las decisiones importantes de verdad se toman en secreto y tras los bastidores
del gobierno, del parlamento, de los aparatos de partido (Cascoriadis, 1995),
sino que la distincin entre esfera privada, pblica-social y pblica-estatal se
diluye a favor del predominio de lo privado sobre lo pblico.
Un desaRo,en estesentido, eslograr que la esfera pblica-estatal sehaga real
y efectivamente pblica, es decir este abierta a la participacin de todos. La
separacin de los poderes pblicos, el sistemade pesosy contrapesos entre ellos
y los distintos arreglos institucionales desarrollados a lo largo dc la.existencia del
Estado moderno. muestran no ser suficientes a talcs efectos:. Un csmino
promisor es abierto tras la posibilidad de reforzar la esfera pblica-sociaLpara
ejercer desde ella una presion en pos de la publificacin de lo pblico-estatal.
Con ello, a su vez, se abren posibilidades simultneas a la democratizacin de
la sociedad (Cohcn/Araco, 1992).
Un supuesto bsico es que la conccpcibn de la sociedad civil supere la
maniquea oposicin liberal clsica entre Estado y sociedad civil y [rcconow]
10sobstkulos a lademocracia y a la libertad que estn representadoshoy no slo
por el Estado, sino tambiCn por los poderes econ6micosycl mercado (Lander,
1995: 173). Ello es coincidente con la tesis de Bejarano (103), relacivaaque la

(103) Bejarano (I WC) efecta una revisin de IOSnporrcsconcepwaks recienta sobre4 E.xado.

entreotros.desdeInperspectiva
neomarxista.
Descartatrtos sosteniendo
queparaVisuaJJi~
Ia
posibilidad de rclacioncs constructivas entre Estado y sociedad a preso rrxcndcr las visioner
negativas. maniqueas o instrumcnralcs del Errado, s+n las cuJcs ia &kas formas de rclacih
posible scrhn. o bien romarse cl Esrado o en su lugar, dcsrruirlo.

emergencia y consolidacin de un ttgimcn democdtico ~610 cs posible allr

donde seconfigura una dindmica de arna-positiva entre hado y sociehdciviI,
en la cual ambos se fortalezcan de manera simultanea (Cnfasisnuestro)-, que es
sostenida desde diversas posiciones en la actualidad.
La consideracin de esta posibilidad supone, sin embargo, otras. De una
parte, que ambas esferas operen difetenciadamcntc. De otra, que ambas
dispongan de autonomla. Una importante corriente de pensamiento (104)
asume que no es posible comprender cl comportamiento del Estado en
drminos reactivos, en tanto formula y persigue pollticas uobjetivos que no son
simples reflejos de las demandas o intereses de los grupos sociales, tas claseso
la sociedad. Laautonomfa del Estado no constituye un rasgo estructural a l,
sino que +rcsarfa la posibilidad de influir en forma decisiva c independiente
en la conformacibn y cambio de la sociedad, con baseen objetivos propios. Por
tanto, como concepto, llama sobre todo la atencin acerca de la posibilidad de
que las Clitesburocr&icas del Estado esttn libres de lazos o alianzas con las clases
o sectores dominantes, y en particular, remarca la existencia de una dialtctica
entre el Estado y la sociedad influenciando los temas de las pollticas, la cultura
pollticay las formas de accin colectiva (Skocpol, 1985). Ella SCrelaciona a su
va con la capacidad del Estado, entendida como la posibilidad real de
pcnetrarlasociedadcivil y llevar acabosusobjetivos atrav&delainstrumcntacin
de pollticas que abarcan todo cl territorio concernido. Tanto lacapacidad como
la autonomfa del Estado dependcrian de Factores internos al Estado, en
particular los rasgos de su administracin pblica los que pueden facilitar o
inhibir su colonizacin por partidos pollticos o grupos de intcrb. Tambin
dependeran de fictores externos de orden nacional c internacional, entre los
que dcsraca no ~610la compercnciay rivalidad entre las clasessociaks, sino su
habilidad di cxcracci6n de recursos, su capacidad para de~artollar alianzas, ere.
(Bejarano, 19%). Pero la autonomia y capacidad del Estado tambin depende
de la propia autonomfa adquirida, en los campos poltico y econmico, por la
sociedad civil. Esta cs una condicin b&ica para el despliegue de la autonoma
del Estado respecto de los grupos de poder privado, cn tanto es un requisito
indispensable para que desde la sociedad civil pueda ejercerse una funcin dc
critica y control sobre cl Estado que suscite y movilice la rcptcscnratividad del
Estado, sin ia cual su propia autonomfa SCconvicrtc en extraiiamicnto de la
sociedad. De manera que una re&&
de suma positiva entre cl Estado y la
sociedad depende de su autonoma reciproca, tanto como de la reprcsenrarivi-

(104) L corriente cn referenciaes la que Bcjrrano (1996) denomina Escadochtriu o neocsracirca." y que entre otros cstarh representadapor Thcda Skocpol(1985). tos desarrollosque
siguen csrin basadoscnlos plantcamicntosexpuestospor Bejarano, quien efecta una insuucriva
sfnrcsis dc las distintrs aproximaciones co~~epcualcsal Cado y a Ir wcicdad, con base cn Ios
csrudios cfccruados por otros autores.

150 0 Repuandolopblicou trav& & I<rsocidd

dadde! primero ydelos rasgosdesuadministracin pblica. El proyecto deuna

socicdadquesegobicrnaasf mismaatravtsdeun Estadodemocdtico,contiene
ambas condiciones.
Amtrica Latina ilustra bien el proceso de r&eru, mutuo de Iadebilidadd~
Estado y de la sociedad civil, donde los signos dominantes que marcan la
relacin entre ambos son la apropiacin privada de lo pblico (Fleury, 1996)
y CI nominalismo de la institucionalidad polkica IibaaI (Del Bfalo, 199+j),
nominalismo que se extiende a la propia calidad de ciudadano (Rabotnikof.
1993). Como ha sido ampliamente estudiado, c! desfase entre un Estado
conformado desdesus orfgcncs segn las pautas de la democracia libera!, y una
sociedad dominada por relaciones serviles y despticas, no Sb10impidi el
despliegue de la referida institucionalidad, sino que determin la propia
deformidad deI Estado. En efecto, la fragilidad institucional que afecta tanto a
las instituciones econmicas como a las polfticas y juridicas de AmCrica Latina,
tendrian una rafz en d patrn de dependencia institucional que Espaiia y
Portugal importaron en Ambica Latina. Las caracterfsticas de la monarquia
espaiola y, en definitiva, las propias debilidades de su sociedad, habrlan
signado las relaciones coloniaks con un marcado intervencionismo econmico
y el ejercicio de un poder arbitrario, impidiendo cl surgimiento en Amrica de
una sociedad civil autnoma y fkrte (vase aI wspccto la caracterizacin que
realiza Joan Prats, 199Ga, bas5ndosc en los planteamientos de Oliver North).
De manera que la formacin de los Estados nacionales, si bien adoptala misma
instituciona!idad de los Estados europeos o de NorteamCrica, no encuentra el
corrdatoquecxijasudcsplicguc individuossoberanosyconprkticasison6micas
y horizontaks; o sea, no consigue las prkticas sociales que permitan el
funcionamiento deeseaparataje jurfdico-poltico aslcomo tampoco cldcsarro
IIo de prkticas sockk mercantiles (De! Bho, 1992).
La historia de! Estado latinoamericano es b~icamcnte la historia de los
csf&rzos por constituir desde Cl mismo ala sociedad. Su vcrsi6n m&sdeformada, el Estado populista, expresa a travs de! clicntclismo, este patrn viciado,
donde las relaciones personales constituyen la clave de gran parte del intercambio poltico y econmico. Un patrn, en definitiva, de dependencia rcciproca
cnrre el Estado y la sociedad que refuerza a! mismo tiempo la debilidad de
ambos. El propio crecimiento hipertrofiado del Estado acaecido cn este siglo
puede ser explicado cn esta inca de razonamiento por su debilidad: el Estado
en AmCrica Latina pudo llegara ser demasiado grande (para susposibilidades
financieras reales) porque era demasiado dbil, es decir. porque. carecia de la
autonomia precisa respecto a los actora sociales para corregir cl rgimen social
de acumulacin. El Estado no era dirigisca sino scguidisca: arrastrado por Ia
dinmica de la sustitucin de importaciones, era cautivo de los actores surgidos
de ka, y crecla para satisfacer sus demandas, no segn un proyecto autnomo
de sociedad o de crecimiento econmico (Paramio, 1991: 136). El PCSOque
experimentael Estado, a parrirde los aos treinta, ysu apropiacin por intcrcscs

privados, tienen como contracara una sociedad civil dependiente y sometida,

cnsusscgmcntos mayoritarios, alacxchrsin polftica, cconmicaycultural. De
hecho, cl intervencionismo dcsarrollista y su expresin en los rcgfmcncs
nacional-populares, si bien posibilita un cierto desarrollo de segmentos organizados de la sociedad civil (b&kamcnte cl cmprcsario y cl scaor obrero), no
cs capaz de suscitar paicas sociaks aut6nomas ni siquiera de parte de tales
sectores. Por otra parte, aunque crea un marco de derechos para la conforrnaci6n de una ciudadanfa polftica y social, crea a su vez complejos sistemas de
intermcdk&,
como cl clicntclismo burocrkico, cl corporativismo y la
constitucin de Estados de tipo prebcndalista, que merman la propia capacidad
de construc&n ciudadana cn los proyectos nacional-populares (Calde& et
al., 1993: 30):
Mantcnitndosc como tarea inacabada la constitucin dc una sociedad civil
autnoma, desde la dtcada de los ochenta Amtrica Latina enfrenta cl auge de
un proycao que supone mayores niveles de cxclusi6n econmica y, por ende,
de dcsintcgracibn social, a su va en un escenario que si bien aparece signado
por la generalizacin de los rcglmcncs dcmoc&icos, tras la pctica creciente
de las ~dcmocracias dclcgativas, evoca cl autoritarismo. La legitimidad institucional en cstc contexto se revela, cuando menos, precaria y con ella, la propia
democracia. M5s atn si SCconsidera que prcva!ccc un sistema polftico dominado por intereses particulares y, en definitiva, cxcluycntc.
;QuC supone, cn este contexto, la renovacin de la institucionalidad
pblica reclamada a nivel polftico cn lo que cabe a la sociedad civil? Los
esquemas dc participacin ciudadana en los procesos de decisin y de formulacin de politicas basadossolo cn cl despliegue de la rcprcscntaci6n funcional
y cn modelos intcgrativos, no ofrecen una respuesta convinccntc;pucsto que
no solo pueden -atentar contra cI principio de Ia igualdad polftica y del
pluralismo, sino que suponen lesionar cl principio de la autonomfa dc la
sociedad civil, que SCrevela central tanto para su fortalccimicnto como para cl
desarrollo dc una relacin virtuosa con cl Estado, que a su vez la refuerce. La
respuesta que aparece dada en las reformas constitucionales recientes dc
Amtrica Latina, cn cl sentido dc favorecer cl desarrollo dc una democracia
participativa a travb de la institucin de figuras de la democracia directa, talcs
como cl referndum, no ofrece unasolucion absoluta dados sus posibles efectos
duales, su renuncia a la dclibcraci6n colectiva, y debido a su limitado uso.
Findmcntc, la respuesta de mayor auge, en cl sentido de fivorcccr tanto las
.posibilidadcs de dcccin de los consumidores en contra de las elecciones
polfticas del ciudadano como dc otorgar espacio a la participacion social slo
con base en la experiencia, limita al mismo tiempo la legitimidad de las
autoridades polfticas clcctas, supone afianzar la despolitizacin social y fivorcccr asf cl cxtrafiamicnto dc lo poltico respecto dc la sociedad. Esta ltima
solucin cs prccisamcntc la renuncia a la posibilidad de auto-organizacin de
la sociedad. Su adopcin. de hecho, no apunta a la ampliacin de la esfera

pblica; significa mA.sbien su difminacin. No compromete la construccin

de ciudadanfa; se traduce ms bien en su anulacin. No se interesa por la
comunidad, se afirma ~610en cl individuo. Proclama como valor supremo la
libertad, pero no proporciona instrumentos para realizarIa. Radia d fortalecimiento de la sociedad civil pero deviene, en cambio, en su debilidad.
Tales consideraciones obligan a analizar el problema de la participaci6n
ciudadana retornando los tres principios que SCrevelan claves parael desarrollo
de la legitimidad dcmocrAticaz la igualdad polltia, el pluralismo polftico y la
deliberacin, a los que se suma un cuarto, la solidaridad, que da cuenta de
modos de accin colectiva auto-organizados. Antes de referirnos a ellos, aben
tres acotaciones. Primero, d foco de atencin sobre el cual sedesarrolla nuestro
anAlisis no son 10sagentespolitices prc-existentes, sino los virt&les: los sujetos
sociales en tanto que ciudadanos individuaks y colectivos. En segundo lugar,
la preocupacibn central gira en torno a c6mo la sociedad puede recuperar para
SI un espacio pblico que, en primera instancia, le permita actualizar sus
capacidades de autogobierno a travts de un Estado dcmocrkico, tanto como
desarrollar una institucionalidad social que dt cuenta del ejercicio de la libertad
positiva. Semanticnepuesaqulaprcmisadelanecezidaddcunainstitucionalidad
externa a la sociedad pero que es plasmada y permancntementc influida y
controlada por la sociedad. En tal sentido, la preocupacin central rcmicc, en
primera instancia, alas relaciones entrcd Estado y la sociedad, y particularmente, a cmo esta ltima puede ejercer una rdacibn regulativasobre lo poltico que
impida su extraiiamicnto de la sociedad y, sobre todo, la apropiacin de las
instituciones estatalespor inrcrcses particulares. Una pregunta clave que deriva
de estas consideraciones es cmo los sujetos sociales Ilanos y los intereses
sociales subrcprcsentados pueden influir directamente, ms aIladel voto, sobre
el Estado y, en definitiva, contribuir a su propia democratiza~Zn, de modo tal _
que btc pueda disponer de la suficiente autonomia para regular a SU vcz los
centros de poder social y, parricularmentc, los econmicos. La terceray hima
acotacin remite a la perspectiva de anlisis adoptada: asumimos que los sujetos
sociales actan como ciudadanos, sobre el marco de identidades que son
bsicamente moldeadas por instituciones pokas y procesos; algunas de las
cuales pertenecen a la esfera del Estado, mientras que otras no. En cualquier
caso, si SCacepta esro, tambitn deberia convcrurse en que la ciudadana no se
agora en d reconocimiento de derechos, sino que estl sujeta a construccin con
base en estructuras institucionales -estatales y sociales- que la posibilitan.
Las prcticas socialesy las reglas formales e informales que sesuscitan son clave
para comprender los factores que pueden inhibir o estimular el desarrollo de
identidades polticas. La asuncin de su importancia, por su parte, no slo
obliga a centrar la atenci6n sobre cmo operan las instituciones polticas
cxistcnces. sino sobre aquellas instituciones sociales que pueden contribuir a
crear rales identidades polticas. Por tanto, si bien cl eje de atencin son las
relaciones entre el Estado y la sociedad, una presuncin bsica que recorre el

analisis es la centralidad, para cl desarrollo de la auconomla de la sociedady de

la propia autonomfa-reprcsentatividad del Estado, de la institucionalidad
social que reaka los valores de la solidaridad creando bienes pblicos desde la
sociedad. Ella constituye tambitn un foco de atencin que debe ser piv&+do
~UCS cl sustrato que subyace talcs acotaciones es que la democracia supone el
fortalecimiento tanto del Estado como de la sociedad y que cl logro de la
gobcrnabilidad dcmocrkica exige un proceso de construccin institucional,
quc.incumbe tanto al Estado como a la sociedad, en pos del desarrollo de
identidades y capacidades para la accin polftica asf como de rcspons+iidadcs
por su ejercicio (March/Olscn, 199 9). Acudiendo a una cxpresi6n d6Bcjarano
(1996): lo que conduce a la democracia no es, ni cl predominio de un Estado
fuerte sobreuna sociedad dtbil, ni el predominio de actores socialesfortalecidos
sobre un Estado frgil, sino la existencia simultanea de una sociedad fuerte y un
Estado fuerte enfrentados el uno al otro, en una rclacibn caracterizada por la
tensin permanente, pero tambin por el mutuo control, la negociacin y el
acomodamiento.
3. Igualdadpoltica, pluralismo y dcliberacidn pblica: clavesnormativas a.e
la participacidn poltica.
Pnkticuncnte toda la tcoria sobre la democracia desarrollada por lo menos
a lo largo de dos siglos, intenta determinar las condiciones democrticas de la
participacin poltica. Mas alla de las diferencias, tiende a existir un consenso
b&ico respecto de que Uuna versin totalmente defendible de la democracia
debe satisfacer simulckamente
tres condiciones: debe lograr la igualdad
polkica, sus decisiones deben incorporar la deliberacin y debe evitar la tiranfa
dc la mayorla (Fishkin, .1995:.30-31).
El principio: Un. individuo,:un. voto!: intenta dar respuesta a la igualdad
polltica formal. Pero, los esfuerzos para llevar a cabo esa igualdad poka, rai
como lo postula Fishkin, tienen que ser cvaluados tanto en ttrminos de las
reglas de dccision formales empleadas como en ttrminos de las condiciones
subyacentes que fijan cl escenario para la participacin cn aquellas reglas de
decisin formales. Las dcsigualdadrs econmicas y sociales consrituycn las
condiciones fundamentales a travs de las cuales SCviola la equidad. En la
sociedad, expresan tales desigualdades cl monopolio de los medios de comunicacin para la formacin de opinin pblica y laausencia de oposicin politica;
nnto como cl clientclismo politice las expresa en el Estado. En atencin a ello,
Fishkin (1995: 58-63) sugiere una reconccptualizacin de la igualdad, cntendiendo por tal la institucionalizacin de un sistema que concede igual
consideracin a las preferencias de cada persona y que a todos concede, de un
modo apropiado, iguales oportunidades para formular preferencias sobre las
cuestiones bajo examen. Segn esto, la nocin completa de igualdad poltica
requiere la implantach
no ~610de la igualdad poltica formal (un individuo,
un voto), sino de otros dos componentes: condiciones de aislamiento y una
consideracin efectiva.

Las condiciones de aislamiento remiten a las garanclasde que el proceso

po!lcico no ha sido interferido por fictorcs irrc!cvantcs a Cl; en ta! sentido,
obligan a poner la atenci6n en Ia proteccin de la esferapolltica para que no sca
determinada por los efectos de las desigualdades econmicas o sociales en la
sociedad. Medidas orientadas a limitar las contribuciones privadas en Ias
campaiks cktoralcs o a otorgar financiamiento pblico a los contendicntcs,
son ilusuacioncs de la po!ftica de aislar cl proceso polftico de los Actos de
desigualdades cconbmicas u organizacionaks (Cohcn/Rogers, 1995). En un
plano m& concreto, las condiciones de aislamiento prcvicncn sobre que si los
resultados polfticos cst& determinados por ofrecimientos de rccompcnsa o por
amenazasde consecuencias negativas ofrecdas por quienes ocupan posiciones
privilegiadas en la estructura socioeconmica, cntonccs cl poder de aqullas se
vierte en la esfera poltica de ta! manera que podemos decir que ha habido una
k!!aen lacondici6n deaislamiento (Fish!cin, 1995: 61). Un grado mlnimo de
ciudadanla autbnoma es, en sl, una condicin fundamenta! para la participacin politica.
El tercer componente de la igualdad polftica, la considcracibn efectiva,
remite a la necesidad de que las opiniones rivales rn& importantes puedan
conseguir la consideracin suficiente para que las personas tengan la oportunidad de decidir entre ellas. La existencia de los derechos polticos -libertad de
asociacibn, de expresin, ctc.- apuntan a garantizar esta condicin; sin
embargo, dla dcpcnde adcm&s de las posibilidades que se tengan de hacerse
escucha?, posibilidades determinadas ccntralmcnte por cl accesoa los medios
de comunicacin o a la disposicin de recursos de movilizacin que hagan
visibles los intereses o va!orcs defendidos.
La igualdad politica, bajo los ttrminos especificados, sevincula cstrcchamente con la condicin de! pluralismo polftico, que cs otradc las claves de la
participacibn politica dcmocntica. Hay que distinguir, sin knbargo,cnttc d
concepto de p!ura!ismo y las ccorfasp!ura!istas de la democracia y, en particular.
lasconcepciones utilitarias que postulan la bsquedacompetitiva de la satisfaccin de! interk Como sca!a Sartori (1995), el pluralismo es la creencia en c!
va!or de la diversidad; rcmarca. por tanto, la aceptacin dc! disenso, la
oposicin, la polirica de adversarios y la discusin. De hecho, para que pueda
operare! pluralismo poltico es preciso quccxista cl pluralismo socia!y cultura!.
En ta!cs sentidos, supone que en cl &nbito de la sociedad civil no slo existan
mltiples asoacioncs, sino que la organizacin de los actores SC dc como
resultado de un proceso endgeno y voluntario (no impucsco ni por c! Estado.
ni por lacostumbre), donde las organizaciones no scancxduycntcssino basadas
en afiliaciones mltiples, y donde no se impida la expresin de ningn inter&
o va!or, o la formulacin de ningn conflicto o problema (Bejarano, 1996).
Supone, asi mismo, !:r superacin de la diakctica de la negacin de! OCTO, que
impide la ciudadana y C! potenciamiento de! tejido intercultural (Caldern et
al.. 1993).

Por otra parte, cl pluralismo cs la base principal sobre la cual puede

legitimarse cl prinkpio limitado de la mayorfa. ste, sin embargo, no significa
que el pluralismo niegue cl principio dela mayorfacomo regulador, o sea,como
tcnica para la adopcin de decisiones (Sartori, 1995: 1 IT), sino que remite a
que quienes forman parte de la mayorfa deben respetar los derechos de las
minorias. Sin la accptacibn del pluralismo no puede sustentarse una tcorfa
normativa de la democracia. Tampoco puede sustentarse sin una restriccin de
la tira&. Aun cuando cn algunos casos puede parecer que este principio
legitima lo que podrfa considerarse como tiranfa de la mayorfa, debiera
aceptarse que ninguna tcorfa defendible de la democracia puede legitimar una
polftica que destruye intereses humanos esenciales --como la vida, la dignidad- y, en ttrminos generales, cuando niega los derechos humanos b&icos,
en condiciones en que podrfa haberse elegido una polftica alternativa que no
habrfa impuesto ninguna privacin severa a nadie (Fishkin, 1995: 63). La
gobcrnabilidad democrtica supone, en sf misma, excluir las preferencias c
identidades inaceptables. Es m&, como lo postulan MarchlOlscn (1995: 86),
so attribufe all defem of a!mocracy co &j%ts in rcprcsentaatjonrepires the
inconditiona~ granting of &gitinaacy to existing iahtities and prcf&mccs... A
o!emo~aticpoli~isapluralistassociationofseparate. dictinctivc, andunconditionaffy
valuable individuak.. Howcvcrpluralism dots not requirc equal rcsponsiveness
to
aUi&ntitiesanddcrircs... Govcrnancc involves bcingunrcsponsivc to iohtitiesand
prefcrcnces tbat are conspicuouslyinauthcntic or cvil.
Desde taks consideraciones resultan tematizadas posiciones especfficas
sobre cl conflicto y cl consenso. Creer en la diversidad. en una dialctica de la
diversidad, cs lo opuesto a creer cn cl conflicto (105). En si, cl plurahsmo
destaca la necesidad de aceptacin del. disenso tanto como la posibilidad del
consenso-sobre la accin polftica misma. El consenso puede entenderse como
unanimidad pluralista; evoca cl inacabable proceso de ajustar muchas
mentes (c intereses) que disienten en coaliciones cambiantes dc persuasin
recfproca (Sartori, 1995: I lG-121). DC hecho, salvo que se compartan los
mismos valores y fines -lo que no cs la norma--, la gcncracion dd consenso
requiere un proceso de dehbcracion y persuasin rccfproca. Aciptando. a su

(IOS) Sartori (1995) remarca que cl conflicto en torno a las reglas de juego -puricularmcntc la
regla que dctcrmina c6mo dchcn rcsolversc los conflictos- no es una base posible para la
dcmocraciani,dc hecho, para ningunacomunidadpolkica; cn tantocseconfli<xoIlwaalaguerra
interna y a la scccsibncomo nica salida. El consenso proccdimcntal cs. en cric sentido, una
condici6n necesariade la democracia; 41.a su vct sc relaciona con el rtgimcn. Por otra parte ~1
consenso bsico que supone compartir los mismos valores y fines cs unaconditi6n que facilita
la democracia -en tanto permite una cultura polftiu homogka- pero no cs necesariaa aqutlia.
Es, particularmcntc, en rclaci6n a la accibn poltica misma, donde SCacepta que el disenso cs
ncccsxio para producir cambios cn cl consenso (un consenso nuevo o nuevaspersonasque sc
ponen de acuerdo cn diferentes temas).

vez, que no codas las preferencias pueden ser consideradas por el sistema
polftico, un marco democrtico exige, como condicin insoslayable, un
discurso pblico en torno a ellas: las preferencias e identidades rquieren ser
criticadas, probadas, transformadas o rechazadasa travb de un discurso pblico
(MarchIOlsen, 1995: 87).
La dclibcraci6n en la claboracibn de decisiones polfticas se erige asf en un
rquisito indispensable de la legitimidad democrkica. Ella revela su importancia en un ufoque de la democracia que no es meramente proc&me&
ni
basado en cl intercambio (como d pluralista), pero que tampoco presume una
visin sustantiva del bien comn (como cl republicanismo cfvico). Prcsupone, en cambio, la posibilidad de construir@ un interb pblico y de Ia
exposici6n pblica de intereses particulares, con base en la frmacin de
opinin libre, expresin y discusibn. En la democracia ideal cl razonamiento
prktico y cl compromiso razonado determinan cl curso de las acciones
polfticas. El razonamiento prctico cs cl juicio de ciudadanos informados,
obtenido por medio de la discusin y cl debate. Sin embargo, la situaci6n ideal
dc dialogo, tal como fuera postulada por Habermas, supone una situacin de
discusin igual y libre, ilimitada en su duracibn, limitada $610por cl consenso
al que se llegaria por Ia fuerza del mejor argumento. En ella, todos los
argumentos considerados relevantes por alguien tendrian una discusi6n can
extensa como se quisiera. Este eje es utpico. El otro eje, opuesto, es cl de no
deliberacin, donde una alternativa no es efectivamente contrastada con sus
rivales, donde los argumentos no son respondidos, y donde quienes toman las
decisiones tienen poca competencia o base f&tica para evaluar las propuestas
que les han sido ofrecidas. Entre ambos ejes, tal como lo postula Fishkin (1995:
69), hay grados aceptables. Pero para propender a ellos, existen al menos tres
*a,.
-_
condiciones que deben ser satisfechas.
La primera ya ha sido referida: alude ala interaccin social: L democracia
rcfrendaria o la teledemocracia no la puede asegurar; de all que tampoco
pueda permitir cl despliegue de la dclibcracibn pblica; La segunda condicin
SCrefiere a la ausencia de relaciones de supra-subordinacin entre los participantes: la nica autoridad que debe poder mediar es Ia del mejor argumento.
El contexto burocdtico, bajo esta condicin, se revela hostil ala posibilidad de
la deliberacin, en tanto supone un ordenamiento jerrquico con base en una
autoridad de base lega&racional y en tanto atiende a ocra racionalidad: la
instrumental. Ladeliberacin scbasacn razones prkticas, no en cl conocimiento fundado cn la experiencia, que supone los fines como dados. La tercera
condicin de la deliberacin conecta con la anterior: es la posibilidad de la
discrccionahdad. Quienes se enfrentan a un proceso deliberativo no pueden
disponer de un mandato imperativo otorgado por otros individuos. Deben
disponer de libertad, de formaral quesea posible, en principio, la modificacin
de las posiciones previas, producto de la confrontacin y discusin sobre las
diversas perspectivas y valores. La deliberacin por s misma supone Ia

posibilidad de la pcrsuasi6n normativa. Estastres condiciones scconcctan entre

sf y ponen sobre cl tapete dos cuestiones altamente problcm~tieas: una,
dircctamcntc implicada, refiere a la consideracin de la complejidad social en
ttrminos del tibito de participantes conccmidos en cl proceso de dclibcracibn.
La otra, conecta con aqu& pero rcmticndo a la posibilidad de asegurar la
dclibcracin simuMneamcntc con la igualdad polftica. Si cl grupo cs pcqucfio,
las condiciona rcftidas pucdcn ser sarisfachasy ascgurarsc a la vez la igualdad.
En definitiva, cn comunidades acotadas -a nivel de barrio, por cjcrnplo-,
supuesto dado que cxistc un conflicto y que a su va no hay basesindcpcndicntcs 0 privadas para su resolucin, pu& suscitarse un proceso pokico cntrc
todos los participantes que implique a) discusin polkiea; b) la aplickin del
juicio pohtico que rcsuha, en una decisin publica, y c) la rcalizaein de la
dccisibn comn y la voluntad comn como trabajo comn y accin comn.
Estas son las fases del proceso politice de la adcmocracia fktc
(strong
u&wcme$ en los trminos planteados por Bcnjamin Barbcr (1984). La fuerza
de aquella precisamente estriba, segn Barbcr, en que cs literalmente
autogobcrnada por ciudadanos cn vczdc constituir un gobierno representativo
en nombre de los ciudadanos. La ausencia de una base independiente para la
rcsoluci6n de los conflictos cs, de hecho, central para su despliegue: slo bajo
tal condiei6n puede haber propiamente autogobierno, basado en los proccdimicntos de autolegislacin y de construccin de comunidad, autocontenida y
autoconectiva.
Es claro que esta posibilidad existe, pero ~610uf acotada. <Cmo lidiar, en
cambio, con la complejidad social, ascgurnndo a la vez la posibilidad de la
dclibcracin y, por ende, prcsuponicndo cl respeto al pluralismo politice? La
nicarcspuestaposiblc hastaahoravisualizada alude al principio de la rcprcsentaci6n, rqucrido para el ejercicio del gobierno dcmocdtico. Sin embargo. las
configuraciones actuaks de las instituciones rcprcscntativas ricndcn a no
asegurar la igualdad polrica. Es a propsito de esta constatacin como pucdc
fundamcntarsc la necesidad de otras (no suscicutivas) instituciones dc rcprcscntacin que puedan asegurar las condiciones de la dclibcracin pblica, el
respeto del pluralismo, pero a la vez una mayor igualdad poltica, dando
posibilidadcsa los ciudadanos comunes de intervenir en las decisiones pblicas.
4. SoL;dandad y mociatCsmo crtico: basessocialespara la consrruccin de
chdzdania y CLejercicio & fincioncs priblicas.
La iguaIdad, cl pluralismo poko y la deliberacin pblica constituyen.
bajo cl marco adoptado, las claves normativas de la participacin poltica. La
consideracin de tales valores, a su vez, hace aflorar cl principio de la
reprcscnraci6n. Si SCacepta que la participacin pohtica implica la rcprcscntacin cn condiciones de igualdad pokica, de pluralismo y de oportunidades a
la dclibcracibn, entonces puede convenirse en que tanto la insticucionalidad
politica prccxisccnte como las posibilidades de su ampliacin, deben ser
problematizadas bajo esosctrminos. La participacin ciudadana, insertaen un

proyecto de ampliacin de la esfera pblica, remitira en este sentido al

desarrollo de instituciones de representacin social que puedan introducir esos
valores en cl sistema polftico formal, rcaliz4ndolos simuM.ncamcnte en su
interior. La pregunta que cabe formularse a continuacin remite P qut dase de
identidad polftia es interpelada en un proyecto de esta naturaleza y ddndc cs
que ella encuentta posibilidades para su desarrollo..
Los actorcssocialcsdcvienen en actores polfticos en el marco de identidades
que son moldeadas por prkicas sociales. De hecho, nuestra asuncin es que
cl desarrollo de instituciones de representacin social que puedan actuar para
ampliar la csfur pblica requiere a su vez de la constitucin de instituciones de
solidaridad, asf como de un asociacionismo critico en cl seno de la sociedad.
Tales constituirian prAaicas sociaks de construccibn de ciudadanfay, por ende,
SCcrigirfan en condiciones tanto como en medios de la participacin ciudadaIXl.
La nocin de ciudadanla, asi implicada, SCconstruye tanto alrededor de
derechos como de deberes sociales. Supone, adcnk, la identificacin con las
claves normativas de la participacin polftica -la igualdad poltica, cl pluralismo polftico y la deliberacin pblica-y un compromiso con la libertad en
tanto eje normativo de la propia polltica. Bajo esos ttrminos, implicaria la
recuperacin de la nocin de comunidad polftica junto con cl respeto del
pluralismo cultural.
El enfoque propuesto supone,. por tanto, un accrcamicnto critico a las
concepciones prevalecientes sobre la ciudadanfa como entidad polftica. La
visibn liberal, en aras de la libertad y cl pluralismo, niega la existencia de una
comunidad polftica Sc asienta, en cambio, en ciudadanos aislados que pcrsigucn sus propios intereses. La condicin de ciudadano es satiskcha slo por la
existencia de un conjunto de derechos pokicos y civiles que lostorna iguales
ante la ley y que les protege contra cl Estado. Su accin sobre cl, en rat&&
talcs derechos, tiene esencialmente ese canktcr protector de su autonoma
individual. Bajo este carcter se moldea la participacin polftica, quedando
con ello acotada a las instituciones formales y con un rol marginal.
Enlasantfpodasdclavisinlibcral,
laofrccidaporelrcpublicanismocfvico
(o comunitarismo-republicano. como tambitn SCconoce) pone el tnfasis en la
existencia de la comunidad polftica, pero ptivikgia un tipo de comunidad
constituida por valores morales compartidos y organizada alrededor de una
vis& sustantiva y tinica del bien comn. Bajo esta ptica, la identidad de
ciudadano slo SCconstruye alrededor de la participacin en las instituciones
estatales; SCexpresa como la ms alta forma de vida (la virtud cvica) y priva
sobre cualquier Otto tipo de identidad. Su resultado, pues, tiende a ser la
ncgacibn del pluralismo, tanto como la afirmacibn de un modelo deciudadana
culturalmcntc homogneo. asentado ~610 en los valores de la democracia
occidcncal.
Ni una ni otra visin ofrecen, en este sentido, respuestasplausibles acerca

del tipo de identidad politica que puede sustentar la ampliacin del espacio
pblico, habida cuenta de que cl asunto que se revela clave bajo su marco es
c6mo hacercompatible cl pluralismo polftico y cultural y la libertad individual
con la ncccsidadde la oomunidad, asumiendo que su fkiamento moral eslo
colectivo. Plant&dosc estos asuntos y cmo, en definitiva, lograr que las
identidades -en tanto ciudadanosy en tanto individuos- no seanncutr&
zadascntrc al, la perspectivade un proyecto de *democracia radical (Mouffc,
1992) sugiere otra conccptualiicin de la comunidad polkica. Ella es
cntcndida no como un refkrcnte emplrico sino como un piso discursivo donde
la polftica, cn vcz de tener lugar dentro de la comunidad, se man&xa en el
csfkzo de constitucin de un %osotros y, por tanto, de un bien comfuz,
pero asumido como algo a lo que los individuos se rdiercn pero que nunca
pucdcn alcanzar totalmente. Bajo esta bptica, cl bien comn, interpretado
como un imaginario social, constituirla, a lava, una gramtica dc conducta que coincide con la lealtad a los principios tico-polfticos de la dcnxxxacia
moderna: libertad e igualdad para todos. Actuar como ciudadanos implica asi
la exigencia de tratar a los otros como personaslibres e iguales. Sin embargo,
como pueden existir muchas interpretaciones sobre cl significado concreto de
esto, la ciudadana -como una forma de identidad politica- no puede ser
neutral y una comunidad politica totalmente indusiva nunca pu& ser
realizada.En definitivas n ciudadano ... cs una identidad pokica comn de
personasque podrfan estar comprometidas en difkntcs comunidades y que
tienen concepcionesdistintas del bien, pero que aceptan sometersea ciertas
rcglasautoritativas de conducta (Mouffc, 1992: 30-31).
La forma propucstapor estaconccpci6n de laciudadanfa puedeno resultar
complctamentc convinccntc como-mancradezanjar cl dilema entre lo particular y lo universal. Sin embargo, a nuestro juicio;.qucda planteada una cuestin
centraI: la ciudadanfano SCejerceexclusivamenteen relacin con lasinstituciones polftico-estatales, sino que se ejercita y, sobre todo, SCpuede construir
respectode cualquier esferadonde los principios de la igualdad y de la libertad
para todos, sean desafiados. Por tanto. pueden existir tantas comunidades
polfticas y expresiones de ciudadanta como prkticas sociales dirigidas a
subvertir relacionesde dominacin. Los actores polticos seran conkmados
ptecisamcntea trav& de estasprkticas donde se interpelan las regiasde juego
sobre las que sebasanlas relacionessocialesy SCobliga a la actualizacin de LOS
principios tuco-polfticos de la democracia.
Esesteuno de los sentidos bajo 10scualeslos propios movimientos sociales
pueden set interpretados como ciudadanfas en proceso (Lecher, 1991) y U,
asf enmarcados,que ellos constituirhn una condicin b&ka para la participacih ciudadana.El asociacionismo crftico remarca precisamenteesteproceso
de conformaci6n de tejido asociacionalen la sociedad, comprometido con ~1
fortalccimienco de la democracia en cl resto de las esferasde la vida social, as
como en su propio interior. Waher (IY%), que propone la expresin, destaca

la importancia de la sociedad civil, por ejemplo, para plurabzar cl mercado. Es

clave, igualmcntc, cl rol que la red asociacional puede tener en laamortiguaci6n
de las iniquidades que cl mercado genera, habida cuenta de que ellas no ~610sc
traducen cn que algunos individuos son m5s capaces que otros para hacer
&tiva.~ SUSpr&rcncias de consumo. DC hecho, cn tanto la dominacin y
dcprivaci6n que tambitn resultan de la opcraci6n de mercado, son procesos
socialmente mediados, la estructura de mcdiacioncs que acompahc a los
individuos (Lrnilia, iglesia, sindicatos, partidos polfticos, alianzasCtnicas, etc)
pueden contrarrestar talcs cfcaos (idem).
La estructura de mcdiacioncs sociales, y por cndc, cl tejido asociacional,
ofrece una virtualidad cn talcs sentidos. Pero la actualizacin de sus potcncialidadcs democratizadoras no son autom&ticas. Hab&, por ejemplo, diferencias
centtalcs entre los movimientos sociales y los grupos de inters que componen
la sociedad civil. Como resalta Huntcr (1995: 30-3 l), la politica de losgrupos
de intcrfs reclama un muy escasocambio cultural o personal, cspecialmcntc de
los grupos dominantes o tlitcs, quienes no deben modificar su nocin de
derechos adquiridos o su comprcnsibn de cmo tienen que funcionar las reglas
institucionales b5sicas; slo deben modificar sus cxpcctativas cortoplacistas
basandose en c;llculos racionales de equilibrio de fuerzas. En cambio, los
movimientos sociales -retan las ncccsidadcs, criterios y fundamentos de
muchos ejes de dominacin al proponer formas radicalizadas de democracia
para incrementar la habilitacin de m&s personas en muchas csfcras de la vida
social, al proponer cxtcnsioncs de los derechos humanos u otros conceptos dc
justicia para ampliar y profndizar cl piso normativo en donde se basan los
cambios susrantivos y de procedimiento, y al plantear transformaciones pro-.
fundas que socaven los patrones pctsistcntcs de dominacin y matginacin.
Sin embargo, tampoco se trata de funciona intrfnsccas a loS movimientos
sociales. Las asociaciones de la sociedad civil y los propios movimientos cst&
a su va, expuestos al desarrollo de pattoncs de dominacin en su interior. Por
cso, para influir sobre la cstructuta de dominacin externa, ellos mismos
requieren ser guiados por los principios de la ciudadana. En si, la libertad e
igualdad pata todos cs cl referente normativo a parrir del cual se pueden
enfrentar desde la sociedad civil los movimientos sociales fundamcnralistasautoritarios, tanto como cl fcnmcno nimby (nor i~27ny bac&ya&) en cl
vecindario, cl autoritarismo en la Familia, la intolerancia en la iglesia o grupos
ttnicos, etc. La construccin de identidades polfticas encuentra espacios en cl
desarrollo de estas prkticas sociales donde resultan enfrentados el poder y la
coercin. Por ello, cl asociacionismo critico, referido incluso ala sociedad civil,
puede ser enmarcado en el proceso de construccin de ciudadana y entendido
como unacondici6n de la participacin ciudadana, inscrtacn la rcconstrucci6n
de la esfera pblica. Es evidente, por cjcrnp1o. que una parte del discurso
feminista se orienta en esta direccin (Cohen, 1937). buscando la rcconciliacin de la inclusin c igualdad con la diversidad o diferencia.

Otra condicin de aquClla conecta con la anterior y cs. en gran mcdida, su

propia base tanto como su resultado. Sc sostiene que la civilidad que haa
posiblcladcmouaciapollticas61opuadcseraprendidacnlaJredcsaso0aaon~~
(Walzer, 1995; Putnam, 1994), en tanto clfas constituyen un espacio privilegiado para cultivar la responsabilidad personal, la mutua obligacibn, la
autoIimitaci6n y Ia cooperacin voluntaria. Las prkicas sociaks que dc ellas
resultan remiten ala soMaridad, cl otro eje clave cn cl prono dc construccin
de ciudadanfa. Es cn cl mundo de la sociedad civil donde la gente SCconecta y
sehace responsable una de la ottz Gnn~cdandrcsponsiblc: witboutchat, j%e
andeqd iskssattractivethan wconcethorrghritwo~~bc (Wahcr. 1995: 173).
Las asociacionesvoluntarias pueden, de hecho, constituir un instrumento para
cl encuentro entre dcrcchos y dcbercs, sobre todo en condiciones de privacin
social, donde los ficcorcs que promucvcn la movilizacin de la poblacin estan
directamente vinculados con la pcrccpcin de carencias comunes, cn una
directa conutin con la nocin de dcrcchos bhicos, que estimula a la vez la
prkticadc la solidaridad (Jacobi, 199 1). La mayor virtualidad de las asociaciones voluntarias en un proyecto de construccin de ciudadanfa estriba, prccisamente, en que pueden crear un espacio para cl dcsplicguc de nuevos valores,
asociados aI reconocimiento del otro y a la solidaridad. En tal sentido cs que
cllas remiten a arreglos institucionales orientados a cambiar la cscructura de los
incentivos para la accibn por intcrts personal, aportando, con cllo, a la
disminuci6n del uso de instrumentos de rcgulacibn cxtcrna para disuadir los
actos de intolerancia (Huntcr, 1995).
Putnam (IY94), tras una extensa invcstigaci6n cmpirica orientada a
explicar las diferencias dcdcscmpcfio institucional entre los gobiernos rcgionales de Italia, concluye que cl factor ms importante para explicar cl buen
gobierno msque cl desarrollo econmico es, primordialmente. cl grado en que
la vida social y politica de una regin SCacerca af idcal de la comunidad cvica
(p. 143). Al menos cuatro rasgos la dcfinirian: a) compromiso cvico, cs decir
participacin activa en los asuntos pblicos; b) igualdad polirica: privan las
rclacioncs horizontales de reciprocidad y cooperacin; c) solidaridad. confianza
y tolerancia; dj estructuras socialesde cooperacin. Apoya asi la conclusin
respecto de la relevancia del tejido asociacioual, pero de uno que seacapaz de
encarnar relaciones socialessimtricas; o seaasociaciones horizontaks que unan
a iguales en una solidaridad mutua en vez de plasmar asimetras de poder,
explotacin y dependencia (p. 169). Es, precisamente, la existencia de normas
de reciprocidad generalizada que sirvan para reconciliar cl inters propio con
la solidaridad, en conjuncin con la existencia de redes de compromiso
civico, las que proveen del capital social que puede asegurar la cooperacin
voluntaria. ~.as rdacioncs dicntcIarcs, por ejemplo, implican intercambio
intcrpersonal y obligaciones recfprocas, pero cl intercambio es vertical y las
obligaciones son asimttricas. En las rcdcs verticales, las sanciones que apoyan
las normas de reciprocidad y protegen contra cl comportamicntn oportunista,

es difkil que seanaceptadashacia arriba. Con cl10 resulta reforzada la asimetrfa

y permanentemente puestoen riesgo el compromiso de reciprocidad. Talcomo
lo destaca Putnam; diversos estudios apoyan la conclusin acerca de que la
comunidad y la confianza, y por ende, las redes horizontales de compromiso
cfvico, ayudan a resolver los dilcrnas de la accin colectiva y cl oportunismo. De
alli que pueda sostenerseque cuanto mQ horizontalmente estructurada est6
una organizacin, rn& puede promover el xito institucional a nivel de toda la
comunidad (p. 223). De hecho, las investigaciones empfricas de putnam
mostrarfan que incluso existe una correlacin entre ladcpendencia de la polftica
y la debilidad de la comunidad cfvicaz los ciudadanos de las regiones ckas
contactan a sus representantes con mucha menos kuencia, y cuando lo hacen
es m& probable que hablen sobre polkica y no sobre fivores... la politica en las
regiones menos cvicas.. esta marcada por la relaciones verticales de autoridad
y dependencia, tfpicas de las redes clicntelares.. es rn& clitesca.. simpatizan
menos con la participacibn popular... en las regiones cfvicas, cl gobierno de
mano suave es m4s flcrte sin tener que hacer grandes esfuerzos porque puede
contarconlacoopcraci6nvoluntariayauto-imposici6ndclas
normas por parte
de los ciudadanos (Putnam. 1994: 125 y 139).
Los arreglos institucionales basados en la confianza y la colaboracin
voluntaria, yqucsc expresan en lasolidaridad social, tendrfan pues una relacin
directa con el proceso de construcci6n de ciudadanla. En primer termino,
debido a que traducen la conjuncibn de rcahzacin de derechos con ejercicio
de deberes sociales. Ademas, porque suponen desplegar prcticas de autoorganizacin que muestran los limites de los arreglos jerrquicos para solucionar los dilemas de la acci6n colectiva, particularmente en ttrminos de suscitar
un compromiso estable entre los participantes -sin coercinexterna- y un
monitoreo Permanenrc de l fundado en los propios miembros (Ostrom,
1995). En conexi6n con lo anterior, puede estimarse que las prcti~es
fundadas cn la solidaridad constituyen prcticas de construccin de ciudadanfa
en la medida en que contribuyen a desarrollar las condiciones tticas para la
creaci6n de un tejido asociacional crtico, comprometido con el fortalecimicnco de la democracia, en cualquier espacio donde relaciones de dominacin
desafen los principios de la libertad y de la igualdad para codos. Por eso es que
puede asumirse que la insticucionalidad de solidaridad, es tanto base como
resultado del asociacionismo crtico.
En suma, las prcticas de solidaridad y cl asociacionismo crtico se revelan
como bases sociales para la construccin de ciudadania y, por tanto, como
condiciones de la participacin ciudadana, enmarcada en la ampliacin de la
institucionalidad pblica. De hecho, en torno a tales pnkticas sociales es que
se suscitan tanto cl sector intermediario como cl utercer sector, a travis de
los cuaks la sociedad puede recuperarse como esfera de lo pblico (vid.. Cap.
1). En efecto, por una parte el asociacionismo crrico provee del tejido social en
rorno alcuales posibleconstruir instituciones de representacin que posibiliten

Rcpracnracihypartitipacidn rocid 0 163

la participaci6n polftka bajo los principios de la igualdad pollrica, cl respeto al

pluralismo y la deliberacin pblica Las asociaciones voluntarias comprometidas con cl fortalecimiento de la democracia constituirian, en esta perspectiva,
los cimientos de la ampliacin de una institucionalidad pblica que da cabida
a una pluralidad de instituciones de representacin SOCA.DC todo cl universo
que puede ser apelado resulta, sin embargo, clave en cl marco de las funciones
dchpublicidad,aquelscctorquescubicaenclcunpodetcnsincntreel~cado
y la sociedad, ac& denominado intermediario, que como tal ejerce una
lncin de crftica y conrrol sobre cl Estado y que, por ende, reprcscnta frente
a cl los interesesde la sociedad que no encuentran espaciosde expresin por los
medios convencionales.
Su proyecto remite a proveer de condiciones para lograr la democratizacin
del Estado, de modo tal que bte disponga de mayor autonomfa para regular los
centros de poder social, sobre todo los emergentes del mercado. Su horizonte
es, pues, actualizar las capacidades de autogobierno social, sin renunciar a la
posibilidad de que la sociedad SCorganice a sl misma a travs de un Estado
dcmocr&ico, publifkadon.
Como fuera oportunamente destacado, cabe schalar que la referencia a un
sector intermediario surge asociada al problema de la influencia de la sociedad
civil en las decisiones pblicas que es& radicadas en el aparato estatal. La otra
dimensin de la publicidad que ha sido relevada no SCzanja cn la relacin con
cl Estado, sino que sedesenvuelve primigeniamente en el propio terreno social;
ella SC refiere a la produccibn de bienes pblicos desde la sociedad. El
denominado Tercer Sector remite, de hecho, a todo aquel tejido asociacional
cuyas prkticas sociales SCfundan en la solidaridad y que SCtraducen en la
constitucin de&nbitos pblicosvoluntarios de interrclacin social, capacesde
auto-organizarse para la satisficcin de necesidadescolectivas. Su germen es el
asociacionismo voluntario 4
voluntariado-,
pero incluye adems todo cl
conjunto de instituciones privadas de servicio pblico, asl como las pkticas
concretas de solidaridad desarrolladas a travb de instancias informales c
instituciones tradicionales. El Tercer Sector asi considerado y, en general, las
prkkas socialesque involucran la produccibn de bienes pblicos con baseen
la solidaridad, constituyen cl cimiento social de la ampliacin de la
institucionahdad pblica que da cabida a Aa pluralidad dc instituciones de
participacin.
El horizonte normativo de calesprcticas no necesariamente involucra la
afirmacin de derechos y la defensa de identidades culturales. asi como
tampoco expresa la voluntad de participacin politica cn referencia a las
instituciones estatales. Su proyecto remite a la modificacin de las relaciones
sociales a favor de una mayor auto-organizacibn social. Indirectamente, sin
embargo, como ya ha sido anotado, constituyen a su vez una base para la propia
democratizacin del Estado y de la sociedad al crear los fundamentos ticos del
asociacionismo critico, cn general, y del sector intermediario. en particular.

Imtihuiones alercprmntaciiin y &partic+zci6n

institucionaMdpzbLica

socialpara una nueva

El signo de las postrimcrias del siglo XX cs la problcmatizaci6n sobre los

Ifmitcs deseablesde la regulacin colectiva y de la auzin polfti~ Remite, por
tanto, al tibito de actuacin kgftima del Estado y de la sociedad. La respuesta
hcgcm6nica supone la negacin del primero, a fivor de la segunda. Setraduce,
sin embargo, cuando m&, en cl fortakimicnto de lasociedad mercantil. En Ias
antfpodas, la vis& aportada desde la socdad civil que proclama la oposicin
a ultranza al Estado, descuida d hecho de que hay rclacioncs de poder generadas
en la sociedad civil que ~610cl Estado puede desafiar (Walzcr, 1995: 170). Por
otra parte, la bandera de la pro&&acin
de la democracia participativa, que
csesgrimida mayoritariamcntc para contrarrestar cl discurso hegemnico, tiene
contenidos difusos y efectos contradictorios tras Ifmiccs tericos significativos.
Pero la virtualidad de esta ltima posicibn estriba en que no supone ni predica
una oposicin entre Estado y sociedad.
El asunto que en definitiva asoma en cl horizonte refiere a la rearticulacin
de las rclacioncs entre cl Estado y la sociedad, sin negar ninguno de los dos ejes
ni plantearlos en t&minos antagnicos, pero recuperando cl principio de la
autonomh y de la libertad a favor de la sociedad. La ampliacin de la esfera
pblica apunta a estos propsitos. Ella coloca una dcmanda a la sociedad en
ttrminos de lograr una mayor influencia sobre cl Estado, tanto como su
limitacin, asumiendo que la autonomlasocial supone trascender las asimctrfas
en la rcprcscntacin polftica y social, as como modificar las relaciones sociales
a favor de una mayor auto-organizacin social.
El proyecto habcrmasiano reivindica estas posibilidades. Su propuesta de
un concepto normativo de lo pblico remite a la gcstacindc asociaciones
autnomas, no sometidas a la presin de las dccisioncs -informaksque
puedan aportar a la formacin dcmocrkica de opinin y voluntad poki~~~ a
travs de la generacin y propagacin de convicciones prcticas, de temas
rclcvantcs para toda la sociedad. La asuncin b&ica cs que a cravb del
cnriquccimicnto del debate pblico en el seno de la socrcdad, tsra puede
presionar al Fstado.
Sin embargo. el ejercicio de una influencia indirecta dc parte de la sociedad
sobre cl Estado no parece ser suficiente para la ampliacin de la esferapblica.
DC hecho, en las ltimas dcadas se reivindica la ncccsidad de una influencia
directa (Cohcn/Arato, 1992; Walzcr, 1995; SticfclIWolfc, 1994). Tambin se
torna evidente que cl propio fortalecimiento del Tercer Sector supone demandas hacia cl Estado (Fcrnandes, 1994). En talcs sentidos, cobra cada vcz ms
fuerza la aseveracin de que ~610 un Estado democrtico puede crear una
sociedad civil dcmocdtica, tanto como que ~610una sociedadcivil democrtica
puede sustentar un Estado democrtico (Walzcr, 1995; Hirst, 1996).
Al resultar tcmatizada la influencia directa de la sociedad civil sobre cl

Estado, SCpone a su vez en cl tapete cl asunto de la participacibn ciudadana en

la formacin de las decisiones y polkicas pblicas-cstata!cs. El otro tema
concernido, la auto-organizacin social, centra, por su parte, el problema de la
participaci6n ciudadana en la produti6n de bienes pblicos. Unaoporcunidad
clave para ambas la ofkce la crisis que SCsuscita a partir de la d&ada de los
O&CIEI, que entre otras cuestiones pone en diicusin la ccntralidad del Estado
c invoca cl fortalccirnicnto de la sociedad civil. Sin embargo, las respuestasque
se oken
desde la institucionahiad estatal para fivorcccr la participaci6n
ciudadana, si son cvahtadas bajo cl marco de la ampliacin de lacsfm pblica,
insinan una scric de nudos problcm&icos que delimitan .condicioncs a
satisficer en fkibn
del referido propsito. A continuaci6n sc describen
algunas de el!&
1. La inrF;trrc;onaiti

dc rcprcsentariha

soriaL

al&zas

premisas

para

su

COIlSt.itUCid~.

Segn las formas que adopte la participacibn ciudadana en la esfera

polftico-csratal, pu& facilitarse cl incremento de la representacin socia! en la
conduccin de los asuntos pblicos o bien legitimarse la corporativizaci6n de!
aparato estata!, tanto como una mayor dcspolitizacibn socia!. En estos dos
ltimos casoscl resultado consecuente cs cl formlccimicnto de las asimetrias en
la rcprcscntaci6n polftica y socia! que SCejercita en la esfera estata!, con lo que
resultan aun maS limitadas las posibilidades de su publifkacibn. En ta!
sentido, han sido visuahzados varios nudos problem5ticos. Uno, esla adopcibn
de un modelo de pluralismo intcgrativo que lesiona cl principio de la autonomfa de la sociedad civil a! apelar a su colaboracin Funcional, tanto como que
puede violentar cl principio de la iguddad polkica al sustentarse cxclusivamcnte en formas ncionalcs de rcprcscntaci6n..Qtro nudo ptoblcmkico radica en
la presuncin de que para obtener un mayor pluralismo politice basta con
fivorcccr el involucramiento ciudadano en los asuntos pblicos, abstrayendo
con ello cl peso de las desigualdades econmico-sociaks. Un tcrccr tipo de
problema es planteado por cl soslayan-tiento de la influencia que tiene cl
contexto institucional en la crcaci6n (o inhibici6n) de oportunidades a la
deliberacin pblica ya! compromiso sostenido. Todos estos nudos problemticos, segn se ha sostenido, remiten a llmitcs tericos no resueltos cn el
abordaje de la participacibn ciudadana ta! como ha sido asumida en la ltima
mitad del siglo. Un ltimo nudo problcmkico que ha sido destacado es de mas
reciente data y corresponde ms bien a! giro ideolbgico que experimenta la
participacin ciudadana desde fines de la dcada de los ochenta, al plantearse
expresa y manifiestamente su despolitizacin. La invocacin del ciudadano
como participante administrativo pone sobre el tapete la dcsnatura!izacin de
la participaci6n ciudadana, que puede producirse cuando son mezcladas !a~
funciones de instancias de representacin social-cuya apelacin esa intereses
y/o valores- con funciones de administracin de servicios pblicos, habida
cuenca que a la despolitizacin expresa SCune, en este caso, cl refuerzo de las

asimetrias de la representacin, tal como lo muestran los rcsulcadoscmpfricos

de este tipo de solucibn.
Rctomar la participacin ciudadana como participacin polftica, no est,
sin embargo, exento de dificultades. Remite, en primera instancia, a su
reconceptualizaci6n con base en cl ejercicio de las condiciones democdticas
mfnimas que se le reconocen a la participaci6n polkicar igualdad, plu&smo
polftico y dclibcracibn phblica. Pero a la vez supone admitir que la r&imci6n
simultka de taks condiciones requiere de lasuperacin de los sesgostericos
dominantes, asfcomo ladebidaconsideracin del cambio cst~ctural
y cultural
en cierne que, en cl marco de la reivindicacin del principio de autonomia,
afmta a las relaciones Estado-sociedad.
Puestasen juego talcs consideraciones, aflora un conjunto depremisas pata
la constitucibn de una institucionalidad de representacin social capaz de
sustentar la participacin ciudadana en cl marco de la ampliacin de la esfera
pblica. Quifncs, dnde, cmo y especialmente cl pata qut de aqulla, son
directamente problcmatizados bajo tales premisas, acordandole una
dircccionalidadalaconstitucin de arenas pblicas de mediacin entre la esfera
estatal y laesferasocial, donde puedan desplegarselas inscicucioncsde represcntacin social.
-Rekzcin re&ztiv~ en vez& conrtirutiva dr lapolrtica. Buena parte de los
nudos problcmzkicos descritos, derivan de que tcndencialmente la participacin ciudadana se establece en una relacin constitutiva de la polkica. Su
expresin m6s dcpuraday susefectos m&r Fuertessehacen patentes en cl modelo
del pluralismo intcgrativo que ha dominado la pr&cica al respecto.
Como ha sido ya destacado, cl modelo en cucstibn, invocando al pluralismo, convoa a los sujetos sociales en la adopcin de decisiones y pollticas
pblicas pero con base en la posibilidad de lograr su corrcsponsabilizacin cn
ellas y/o un acuerdo negociado que asegure su implcmentacin. Su rcsult?io
es, pues, la colaboracin funcional cn cl ejercicio de la politia y no la inflkcia
y control sobre ella. Se suscita as una delegacin de responsabilidades macales
pero tambin una prdida de soberanh poltica de 1% instancias de represectacin social que compromete las posibilidades de que la participacin ciudadana rcalicc su potencial democratizador sobre la esfcta pblica cscacal.
Refuerza este riesgo el privilegio de la conccrtacin social que conlleva la
exclusin de actores, pucsco en juego la calidad del acuerdo sobre cl pluralismo
en la rcprcscntacibn (vid., suyra, en este capitulo).
La posibilidad de alterar las asimetrias de la representacin en el sisrema
polkico depende, en primer lugar. de tu-k sujetos socialesson reconocidos
como sujetos politices. La participacin ciudadana, aladoptar formas orgnicas
de institucionalizacin predeterminadas desde cl aparato estatal y, a SU vez,
radiadas en Cl, aun cuando no se plantee expresamente la colaboracin
funcional que subyacc el modelo del pluralismo integracivo, conduce a favorecerla. En s, la institucionalizacin de la participacin ciudadana en la propia

esfera estatal tiende a inhibir m& que a ficilitar la funcin de exprcsi6n y

defensa de intereses sociales y, en definitiva, su reprcsentacibn en la arena
pblica. DOSmecanismos operan en esta direccin: uno atafic directamente a
quitncs son usualmente convocados, y cl otro, alas modalidades y los ambitos
de accin que resultan privilegiados, habida cuenta de la influencia que ellos
pucdcn tener sobre la prcfiguraci6n de los sujetos.
En relacin con cl primero de talcs mecanismos, las evidencias fictkas
sobre la instituonalizaci6n de la participacin ciudadana cn Amrica Latina
(Cunill, 199 1) confirman que cuando form4mcnte sc impulsa la participacin
ciudadana como participacibn polftica (en va de ttcnica) adoptando formas
orgGcas, cl Estado ha tendido a determinar un acceso diferencial de los
intereses sociales alas instancias de decisin, funcional a sus propios intereses.
La tendencia general en este sentido apunta al disco de rganos de carkter
mixto, donde se le concede un menor peso cuantitativo a la funcin de
representacin de intereses sociales. Pero cl mismo resultado se ha logrado
estableciendo mediaciones en la determinacin de los representantes de la
sociedad civil, a trav& de impedir que sean las propias organizaciones sociales
quienes los elijan, o discriminando las organizaciones que tienen la facultad de
designar o concurrir a la designacin de los representantes sociales.
Por otra parte, las modalidades y mbitos de participacin ciudadana
f%orccidas median te su institucionahzacin en la esfera estatal operan tambin
cn cl sentido de prefigurar los sujetos sociales, afectando su capacidad de
influencia y control sobre los asuntos pblicos. La tendencia, como es natural,
es a desarrollar tantas formas de participacin como necesidades SCimpongan
desde la pcrspcctiva de distintas agencias gubcrnamcntalcs, en abordajes
estrictamente sectoriales, lo que ademasde coartar la posibilidad de aprehender
lasproblem3tieas mas-glob&squeafectanlavid.acolectiva, incideenqueel tipo
de relacin favorecida sca mas tcnica que polltica (Rcstrcpo, 1995). El claro
privilegio que tambiin SCvislumbra en AmCrica Latina de apelar a los sujetos
en tanto udicntcs, consumidores o usuarios m5.sque como sujetos pollticos,
limita su capacidad para ejercer una funcin de crkica y control que trascienda
intcrescs particulares. Tendencialmcntc supone, adems, movilizar capacidades ttcnicas que no ~610pueden operar como principio de exclusin, al no estar
neccsariamentc presentesen los sujetos sociales conccrnidos, sino que marcan
un sesgo en los esquemasde relacin previsws al presuponer que, ms que la
confrontacin de pcrspcctivas, lo que est en juego es la optimizacin de
decisiones asumidas como exentas de valores.
En suma, al suscitarse una relacin constitutiva y no regulativa de la
politica, el potencial de la participacin ciudadana como mecanismo de ia
publicidad ticnecscasas probabilidades de actuakci6n.
La construccin de
los sujetos d esd ca* cl Estado abre las oportunidades no ~610 para un
fivorecimiento expreso de categoras de intereses particulares, sino para ia
dcspoiitizacibn de los tcmasen la medidaen que ladinmica y ladireccionahdad

de la participacibn ciudadana son determinadas desde un solo eje de la relaci6n.

De alh que pueda Armarse que la constitucin de una institucionalidad de
representacin social rquiere, en primera instancia, el reconocimiento por
parte del Estado de la autonomia polftica de las asociaciones que actan como
mediadorasentreelErradoylasociedad(clscctorintermediario),tantocomo
la no formalizacibn de su funcin de representacin social a travs de organizaciones (consejos, comitb, etc) insertas en la propia institucionalidad estatal.
La autonomfa polltia es tarnbitn en este enfoque, rechunada para el propio
Estado.
-Interaccinpokica
racionalizadu comunicatiuamcnte. El despliegue de la
funcin de crltia y control que histricamente ha sido asumida por la esfera
pblia-social, reclama como condicin el deslinde entre las competencias
polfticas que incumben tanto a la esfera estatal como a la social. La premisa
relativa a una relacin ~610regulativa de la polftia ahrde a estacondicibn. Pero
asumirla no significa que la formacin de las decisiones y polkicas pblicas
quede eximida de la posibilidad de la intervencin ciudadana. Por el contrario,
esta posibilidad resulta abiertamente tematizada, aunque enmarcada bajo la
condicin de la autonomfa poltica, tanto como de la deliberacin pblica,
soporte clave de la participacin politia.
Cada vez queda ms rezagadala posicin que sostiene que el diseio de las
polticas pblicas es una materia ttcnia y uo politia, asf como que su
instrumentacin eficaz incumbe a un aparato burocrtico donde la autoridad
esrt organizada sobre un marco jer&quico y las decisiones tengan como soporte
el conocimiento cspeciahzado de sus miembros. La que resulta cuestionada es
la fundacin positivista de esta posicin, que supone admitir que existen leyes
aus~esdelasocicdaddcducidasdeasun8oncsbsicas,posiblesdcverificarpor
pruebas empricas, en funcin de las cuaks se constituye una7Yverdad neutra,
que es a su vez posible de ser traducida en acciones por un aparato administraz
rivo tambitn neutro.
En lasantfpodas dcesta posicin, la comprensin hermentutiao interpretativa de la construccin social pone de relieve que no hay una sola solucin a
los problemas politices o so&ks, reclamando la necesidad de una concepcin
prktia de la razn que enfatiza en la imporrancia del proceso de deliberacin
y de dar buenas razones*. Coincide con el racionalismo critico en el sentido
de que es necesario el libre criticismo de las polftisas y de las ceorias que las
informan, pero a diferencia de la posicin popperiana, que asume cn forma
absoluta que las diferencias entre posiciones normativas son irreductibles,
admite la posibilidad de cambio de la realidad social como un resultado de la
deliberacin discursiva entre los sujetos concernidos.
Esra posibilidad de una interaccin politia racionalizada comunicativamente remite, sin embargo, a unproyecto. Ensi, en la pnktia, no escSabierca
a todos los casos, ni es aplicable a cualquier condicin. Como lo recuerdan
MarchlOlscn (1995: 169) ref uindose a las conclusiones, entre ocros. de

Madntyre: a las &sonas que difieren de manera fundamenta en sus creencias

mondes o que involucran causas, les rcsuha imposible razonar juntas a fin de
producir un entendimiento en torno a cllas. Bajo talcs condiciones en que
existen, por ejemplo, profundas diferencias culturales, cl debate puede apartar
m5.sque reunir a las personas. Estas restricciones se hacen todavfa m& patentes
cn aqudlos asuntos donde existen intereses radicalmente enfrentados y &ciones dc poder prohmdamcntc desiguales, en particular 1~s referidos a la
distribucin de recursos materiales, asl como aquellos relativos alas pohticas de
identidad. En cstc sentido, no puede dcsconoccrsc cl hecho de que la polftica
como lucha de fircnas ~nfronmcin,
dominacin, negociacin, rcsistencias, etc.- tiene un espacio de accin significativo. Pero, al mismo tiempo, si
hayacucrdosobrclaimportanciadcladivcrsidad
no s61oentendidacomo valor
(cl respeto al otro), sino como hecho (sociedades crccicntemcnte fragmentadas
y diferenciadas), c induso como motor del cambio social, la conjuncin de
discusibn priblica, criticismo y oposicin sosteniendo la formacin devoluntad
y opinion pollticas dcbcrian constituirse en idcales a perseguir. IA posibilidad, a su vez, de que la racionalidad comunicativa SCaplique a la resolucin
efectiva de problemas, avalaria este reclamo.
Ahora bien, la recuperacin de un modelo de formacin de polticas que
cs discursivo, democrtico y participativoticnc importantes consecuencias
prActicas, en tanto reivindica la competencia de los ciudadanos comunes y de
los intcrcscs eonccrnidos para intervenir en la formacion de lavoluntad politica
y, espcclficamcnte, recupera su capacidad de hacer propuestas de pohticas
pblicas. En este sentido, remite, por una parte, al discfio de politieas en una
esfera pblica autnoma (Dryzck, 1990; FoxIMillcr, 1996) que supone
desafiar abiertamente C: monopolio de los espacios de la constitucin de las
polfticas pblicas. Por otra parte, problematiza sobre las relaciones entre
polltica y administracin dentro de la esfera estatal y, consccuentemcnte,
entre discro, definicin c instrumentacin de polticas pblicas, ratificandoias
condusioncs fcticas y los estudios que mucsrran que no existen lmites precisos
entre ninguna de talcs esferasni procesos. Esto no solo supone reconoecr que
los propsitos de las policieas SCpucdcn ver distorsionados For la complejidad
y dinamica informal de la burocracia uacobs, 1993), sino que supone admitir
que la Icy deja a las agencias administrativas un espacio de discrecionalidad
considerable para la inrerpretacin c instrumentacin dc las polticas y, por
ende, paraunadcfinicin contcxtualdcl intcres pblico (Stivcrs, 1990). Siendo
asf, cl fortalecimiento de una insticucionalidad de representacin social remite
tambin a la ncccsidad de la creacin de una estructura de oportunidades
polfticas en los distintos mbitos de esfera estatal donde SCdiscian ---o
interpretanpoliticas pblicas, capaz de posibilitar un dilogo emprico Y
normativo entre los actores pblico-estatales y pblico-sociaks. En definitiva.
siefcctivamcntccxisrcngradosdcdiscrccionahdad paraunadcfinicincontcxtu~
del interis pblico y si, de otra parte, la participacin poltica, segn un

principio democrtico, exige de la igualdad y del pluralismo polkico, no hay

sustentos tericos ni normativos que puedan justificar la configuracin unilateral de las politicas prlblicas. Bajo esta perspectiva, las agenciasgubemamentales, al constituir tin espacio privilegiado para la definicin e implcmcntaci6n
de las polkicas pblicas, no podrian eximirse del establecimiento de una
relacin participativa con los sujetos sociaks concernidos a efectos de una
construti6n plural del interts pblico.
El dnde de la participacin ciudadana queda asI perfilado, revelando
por oposicin que si ella es promovida ~610en cl espacio local y/o en scwicios
pblicos singulares, la consecuencia prkticacs la fragmentacin de los &nbitos
y, por ende, de los sujetos sociales en tanto sujetos polkicos,. inhibiendo su
capacidad de incidencia en las decisiones que afectan los asuntos globales. La
interaccin poltica racionalizada comunicativamente recupera expresamente
esta dimensin de globalidad, reclamando la intervencin socia! en la polkica.
Por otra parte, su Cnfasiscn la razn prktica, unido a la nocin de una relacin
~610regulativa de la polftica, deslinda la participacin ciudadana en fkin de
la ampliacin del espacio pblico respecto de la que s6lo SCpone al servicio de
la colaboraci6n en la administracin de los servicios (el participante administtativo) y cn funci6n de la conccrtacin social (el privilegio del acuerdo).
En suma, la interaccin politica racionalizada comunicativamente, admitida aqui como una premisa de la institucionalidad de representacin social,
llama la atencin sobre la importancia de una esfera pblica autnoma de
deliberacin sobre las pollticas pblicas, pero no se limita al mbito social sino
que presupone una interaccin comunicativa con los actores pblico-estatales.
A escosefectos, sin embargo, resulta central cl carcter que adopte la estructura
de oportunidades que es abierta desde la esfera estatal para posibilitar la
interaccin con los actores sociales. Quitncs y bajo qut cakter stos son
convocados, resultan variables crGa.s en la deccrminacibn de la mcdidaTqc
la participacin ciudadana puede reforzar o no la inscitucionalidad pblica.
-DhraLismo k la repsentacidn socialypoktica. AI reclamar la necesidad
de la existencia de una estructura de oportunidades en los distintos arnbitos de
la esfera estatal para la inrcraccin pokica con los sujetos sociales, queda
impkitamcnte asentado cl riesgo de Ia corporativizacin del aparato del
Estado. Centrarse exclusivamente en el reconocimiento formal de las organizacionesquc poseen medios para intervenir en los asuntos pblicos remarcaesta
posibilidad, pudiendo devenir en cl rcfonamicnto dc las asimetras de la
representacin social en cl sistema poltico. Por otra parte, como lo muestra la
prctica, la sola apertura dc canales de participacin no asegurael pluralismo,
dado que la estructura de desigualdades socioeconmicas SC refleja cn la
estructura de oportunidades politicas. tito, por su parte, previene sobre 10s
riesgos del modelo de la representacin Funcional de intereses por sobre la
territorial.
Para que la parcicipacim ciudadana pueda insertarse en un proceso de

transmutac$n dc las asimetras en la reprcscntacin, ella debe poder traducirse

en la cxprcsin y defensa de los intcrcscs sociales subrcprcscntados, asi como
trascender la mera cxprcsin de intereses particulares. Las implicaciones
prkticas dc ambas cuestiones son diferentes. La primera supone apelar ZJ
principio de la discriminacin positiva para la creacin de una cstructufa dc
oportunidades a la participaci6n ciudadana. La concepcin de ciudadamas
difcrcnciadas reclama, de hecho, que hay dos faz0nc.s por las que la igualdad
genuina requiere Ia afirmaci6n en vez de la climina&n de las difcrcn&s.
Primero, en atcnci6n a que los grupos social y culturalmcntc excluidos cstan en
desventaja en cl proceso polltico, sc510cs posible compensar d menos cn parte
su situacin de cxdusin, por la vla de la provisin de medios institucionalizados para su ~cxplfto reconocimiento y rcprcscntacin. En segundo lugar,
porque talcs grupos a menudo tienen ncccsidadcs distintas cs que ellas pueden
~610 ser satisfechas a travb de polfticas diferenciadas (Young, 1995). La
rcprcscntacin garantizada en los cuerpos polfticos y cl derecho de veto en
polkasquclosafcctan,
constiruirian cjcmplosdclacrcacindcunacstructura
de oportunidades pollticas para habilitar la influencia de los grupos que
requieren de una representacin cspccial en cl sistema poltico.
La segunda condicion reclamada para que la participacin ciudadana
pueda contribuir a transmutar las asimctrfas en la representacin, remite a la
necesidad de trasandcr la mera exprcsibn de intereses particulares. Sc sostiene
que perseguir d auto-intcrCs cs cl anatema de la racionalidad comunicativa
(Dryzck, 1990: 44). En si, d c acuerdo con la perspectiva adoptada, la participacin ciudadana no est orientada a facilitar la expresin de los grupos de
intcrts cuya Igica opera segn clculos racionaks de equilibrio de fuerzas y
cuyos resultados SCcxprcsan-en-acuerdos negociados. La interaccin policica
racionalizada comunicativamcnre, ms:que a intcrcscs privados en compctcncia, SCaplica a difercntcs concepciones del intcrts pblico. Barbcr (1984)
remarca en este sentido las diferencias entre la pohtica armada en la negociaci6n y cl inrcrcambio respecto de intcrcscs particulares, con la politica de
transformacin de intereses privados cn valores dcfcndiblcs pblicamente s
travts del debate, y su confrontacin con otros que ya SChan legitimado por cl
pblico o por los pblicos concernidos (Wolfc, 1997). Escaposibilidad de
una poUtica de transformacin es ac msahada. Pero, sobre rodo, la necesidad
de que puedan ser integrados en la agenda pblica asuntos de inters colectivo,
que no son tematizados por los partidos polfticos o, cn general, por los actores
polfticos rradicionaks. Por ello cs que la participacin ciudadana interpela
ccntralmcntca lasasociacioncsvoluntariasquc, movilizadas porfincspblicos,
no buscan la distribucin de ventajas relativas cn una organizacin dada, sino
desarrollar una politica de influencia sobre el sistema poltico, orientada a
cambiar reglas de juego (CohcnlArato, 19%). No podra, sin embargo,
descartar ni la rcprcscnracin funcional ni lainterpelacin a individuossicmprc
que su participacin sccxprcscen canro ciudadanos. Respecto de tos, CI sorteo

172 0

Rqcasando lopiblico a trau& & ii ~ocicdad

es,desdecstaperspcetiva,un procedimiento vAido paraasegurarun microcosmos

estadfsticamente reprcscntativo que pueda llegar a ser, a la vez, deliberativo.
Como lo destaca Fishkin (1995: 140, la clccein por sorteo constituy uno de
los pilares de la democracia ateniense. De hecho, se usaba para elegir gran parte
de los cuerpos polfticos (cl Consejo o Senado, y los Jurados), a los magistrados
ya cuerpos administrativos talcs como los supervisores de lasobras pblicas. Las
principales excepciones eran ciertos cargos que rcquerfan una experiencia
espccial,comolosmilitarcsylosimcionariosdeobraspblicas.
Loqueentodo
casodestaca, esque la propia asamblea de ciudadanos -versin paradigm&ica
de la democracia directa- estaba subordinada a las decisiones pollticas de una
institucibn representativa, los *jurados populares, compuestos por grupos de
ciudadanos seleccionados mediante sorteo, autorizados para reconsiderar y
revocar cxplfcitamcnte las decisiones de la asamblea.
Respecto dc la representacin fncional, siendo hasta ahora la dimcnsi6n
privilegiada de la participacin ciudadana, cl problema centra parcccria
consisrir en asegurar arreglos procedimentalcs que puedan neutralizar o al
menos minimizar los riesgos que produce sobre la igualdad y cl pluralismo
politice, tanto como impedir influencias indebidas -en tamo exgenasa 10s
sujeto+ en cl proceso de la formacin de la voluntad polltica. Vuelven, pues,
en cales sentidos, preguntas que ya fueran formuladas (vid., supru, en este
capftulo). Qmo es posible, sin afectar cl principio de la igualdad polltica, que
los intereses que no pueden ser organizados a travb de la rcprcscncacin
territorial, tengan cxprcsin y oportunidades de defensa 0 sea,;cmo posibilitar la incorporacin de los inccrcscscolectivos y difusos en cl proceso politice.
<Cmo, por otra parte, de abrirse esta posibilidad de la representacin fimcional, puede a la vez lograrsc que las diferencias en cl accesoa los rccursosde poder
polltico, producto de las dcsigualdadcs econmicas y socialcs, no SCrcflrjenrn
diferencias en la estructura de oportunidades polfticas entre los intcrcscs
sociales?Finalmente, @mo SCpuede lograr inhibir la discrccionalidad de las
instanciasgubcrnamcntalcscn ladefinicibn delos intcrcscssocialcsconvo~dos
y, por ende, disminuir la probabilidad de que SCrefuerce, desde d Estado, Ias
asimctrfas en la representacin social, canto como cl riesgo del paternalismo?
Como se rcscarl a continuacin, existen experimentos institucionales y
propuestas que apuntan en cada unade las direcciones sugeridas.En suma, ellos
llaman la atencin respecto de que la creacin de oportunidades para la
deliberacin y la igualdad polftica pu& significar mltiples Gantes, desde
apc!ar a una mucscra aleatoria dclibcrativa de ciudadanos, hasta recurrir al
principio dcladiscriminacin positiva de modo de aseguraruna representacin
especial a grupos excluidos del sistema polftico, pasando por vales de reprcsenracin a asociaciones secundarias.
-Luprem~~~ucrtascnprc~ca:

jcmplos&i~~tosinstihrrionalrrisnr~i~~~-

Segn lo destaca Dtyzck (1990: 41). Ia configuracin apropiada de 1~

instituciones de parricipacin esdcpendicntcdc las restricciones y oportunida-

des de la situacin social cxistcnte, de las tradiciones culturales que los

participantes suscriben y de las capacidades y deseosde los actores conarnidos.
Es maS, el desafio cs precisamente que cl diseo de las pticticas polticas y
sociales pueda ser, tl mismo, un proceso discursivo en cl que los participantes
ofrcccn sus distintas propuestas y las someten a validacin del resto de los
participantes.
Las premisas rcscfiadas pueden oficcer algunas orientaciones paracl diseco
contingente de las instituciones. En consccucncia con ellas, existirfan a su vez
aIgunos Ifmitcs, cn ttrminos de que la nica autoridad que podrfa esgrimirse es
la de un buen argumento, asf como que no dcbcrlan existir barreras a la
participacin de las partes interesadas, ni una constitucin formal o normas
predeterminadas al margen de los participantes. Dryxk (1990: 41-48), que
rescha estos lfmitcs, scfiala que un discfio discursivo cs una institucin social
alrededor de lacual las apcctativas de un nmero de actores converge: un sitio
para la interaccin comunicativa recurrente entre ellos, donde el foco de las
ddibcracioncs debiera incluir, pero no limitarse, alas necesidadesindividuales
y colectivas delos individuos envueltos. Su enfoque lo condua a reconoar que
insinuaciones de discfios discursivos se encuentran en algunos intentos contcmpotincos de resolver problemas sociales conflictualcs donde hay: a) un
problema no resuelto de intereses; b) cierto grado de conflicto (fines divcrgcntcs); c) una tercera parte neutral; d) una discusin prolongada, cara a cara, y
gobernada por&oncs formales o informales de discurso razonado, de manera
que las partes envueltas tienen la posibilidad de reconstruir la naturaleza de sus
relaciones; c) el producto del proceso cs un consenso razonado, orientado a la
accin; f) son ejercicios fluidos y transitorios. Ejemplos de talcs pdcticas
constituirlan tanto lamediacin como la negociacin rcgulatoriaquccnvuclvc
una negoci&in- cara a cara entre las .partcs interesadas en una regulacin
dirigida hacia un consenso razonado, con base en cl reconocimiento de los
intcrcscs de todas las partes y cl reciproco escrutinio de los juicios normativos
de todas ellas.
Tales ilustraciones de diseos discursivos tienen como condicin que los
participantes no acten como representantes del Estado, corporaciones o
grupos de intcrb, sino como simples ciudadanos (Dryzck, 1990: 48). Su
potencial, sin embargo, cs ambiguo en tanto cl resultado puede ser un
compromiso negociado entre intereses particulares en vez de asuntos
generalizables o intereses defendibles pblicamente. De hecho, los grupos de
mediacin son apelados como medios para atender a demandas conflictivas
cuando aparecen como irreconciliables, envolviendo distintos enfoques aestos
efectos (Stcwart, 1996: 35-36).
Otro ejemplo de institucin que apela a los ciudadanos pero con un
propsito distinto, cs lacncuestadcopinin deliberativa (&fi60z&o~~~~~~
poU-DOP) propuesta por Fishkin (1995). Consisteen un mccanismoqucbusa
combinar la igualdad politica con ld deliberacin, creando una situacin donde

un grupo de ciudadanos, escogido al azar, pueda someterse a dar sus opiniones

en profundidad sobre cuestiones polfticas importantes. Las condiciones sociales para una deliberacin interactiva cfativa (las condiciones de la sociedad cara
a cara) intcnmn en esta propuesta ser recreadas de una manera que sirvan a la
democracia en un Estado a gran escala.La idea b5sica es que las DOP ofrw
una democracia directa en grupos de participantes pollticamente iguales que,
como un microcosmos cstadfstico de la sociedad, rcprcsuxa.n o expresan Ias
dclibcracioncsdel conjunto. La institucin es, en esesentido, unasociedadcara
a cara directa para sus participantes y una instituci&r representativa para cl
Estado-nacin (Fishkin, 199 5: 156). En tales sentidos, las DOP constituirlan
una alternativa a los sondeos de opinin ordinarios, mostrando lo que todo cl
electorado pensarla acerca de una cuestin si hubiese tiempo, raursos y
oportunidad para pensar respecto de ella.
El asunto central que es levantado por esta propuesta es que para alcanzar
una dclibcracin en masa, rcprcsentativa a nivel nacional, solo una muestra
muy selectiva bajo condiciones cuidadosamente determinadas parece ser la
nica posibilidad realista. Fishkin proponc la DOP para elegir los candidatos
presidenciales en Estados Unidos. Pero, en tanto su fklidad no es prcdictiva
sino prcscriptiva (a diferencia de las encuestas ordinarias), se asume que las
DOP pueden facilitar la elevacin de rccomcndacioncs que la totalidad
formularfa no ~610 sobre candidatos, sino .sobrc cualquier cuestin politica.
La institucibn de 1osjurados politices o jurados de ciudadanos, propuesta
y experimentada por,cl Jefferson Ccnter for New Dcmocratic Proccsscs de
Minnesota, responde a la misma lgica de constiruir grupos de ciudadanos
estadfsticamente representativos para formular recomendaciones sobre cuestiones politicas espccfficas. TambiCn la propuesta del minipopuius, claborada por Robert Dahl(lYY2), apunta cn la misma direccin. pero su viabilidad
es sumamente cuestiqnada en tanto supone un grupo de mil ciudadanos que,
acudiendo a los medios clectrbnicos dclibcrarfan durante ms de un ao sobre
una nica cuestin poltica. En cambio, a diferencia del minipopulus, los
jurados poffcicos cendrian laventaja de que los miembros inceractan en grupos
muy pcquehos (normalmente de doce personas) que inmutan ser ampliamtnce
representativos de la pobIacin, y can flexibles como un jurado normal de doce
miembros (106). Los paneles de ciudadanos, por su parte, constituyen un
esfuerzo por poner a dialogar a un grupo representativo del pblico con los
oficiales pblicos de manera que estos ltimos perciban las reacciones de la

(106) Fishkin (1935: 162) ex pl ica q uc 1a p rctica

Ccnrcr ha sido que ios jurados

loalcs deliberan y luego eligen reprcscntnnrcs pira un jurado polftico a nivel nacional que
formulalas rccomcndaciopcs finales. kobjccibn agtc pr~dimicntocsrriharfaen
que mientrz
los jurados loulcs ticndcn p ser mico menos representativos dc la totlidad de la poblacin. cl
urktcr rcprcscntwivo del jurado a nivel nacional dependerla del capricho de las elecciones.
del Jcfktxm

J7$prerrJl#ci.4nyp

roca Cl 175

gente misma sobre un asunto, en va de simplcmcnte tomar los puntos de

vista de aquellos que cabildean desde un punto de vista o intcrts particular
(Crosby et al., 1986). La sclcccin al azar -cn oportunidades ~tratikadamente- de los participantes se sustentaen la ncccsidad de char la manipulacin de interesescspccialcso de los propios rcprcscntantcs del Estado. Bajo
esa concepcin la participacin ciudadana ha sido promovida tanto en
proccsos de adopcin de decisiones, como para explorar posibles temas de
polfticas pblicas (107).
Todos los disehos enunciados, de hecho, intentan trascender la visin
tradicional de la participacin ciudadana asenada sobre cl modelo de la
rcprcscnaci6n funcional de intcrcscs. La apelacin a los ciudadanos como
talcs cssu rasgocomn. Por otra parte, intentan ser tomados en consideracin
los principales fictores que afectan un efectivo proceso deliberativo: tamao
apropiado del grupo, tiempo e induso costo dc oportunidad, habida cuentade
que en generalSCtrata de grupos pcqucfos (no ms de 25 miembros), que son
convocados por varios dlas y que son remunerados por cllo. El fictor ms
critico, la disponibilidad de informacibn suficiente y sobre todo no sesgada,cs
usualmente tomado en cuenta a trav6s de la combinacin entre provisin de
insumos por parte de un ztafi presentacin de distintos puntos de vista y una
agendaabierta. LOsenfoquesusadosa estosefectostienden a sermuy flexibles,
pero en general se acepta que todos los factores mencionados dcbcn estar
prcscntcs no ~610para vencer los obstaculos tradicionales a la participacin
ciudadana, sino para asegurar su legitimidad y, por ende, para mejorar la
probabilidad de que sus conclusiones sean consideradas. En este sentido, la
conclusin cs que mientras m5s legitimo sea cl proceso en las mentes del
pblico,m~diftcils~paralosofici~espblicosignorarlasrccomendaciones
(Ctosby et al., 1986: 173).
Otros diseosSCorientan aconfrontar cxpresamcntc perspectivassobreun

(107) Ei Cen~cr br New Dcmocratic Processcscn l-74 comer& a trabajar en proyectos de

panaics dc ciudadanos. En 1984 sc inicia en Estados Unidos cl primer proyecto basadoen un
grupo de ciudadanos sckionados al azarque tiene un uso ofsal: cl AgticuhurcJWatcr Quaky
Projcct, que cxamin6 cl impacto de la agricultura en la caJidad del agua en Minnesota. Para una
breve descripcin ver Crosby et al. (1986). Cab c d uuur que en este aso los miembros de los
pancks fueron escogidoscon baseen una muestra estratificada no sobre un marco dcmogrfico.
sino de acuerdo a grupos acritudinalcs.
Stcwart (1996) scirala que en Estados Unidos los jurados de ciudadanos no han sido an
utiliidos dircctamcntc cn d proceso dc dopci6n de decisiones. sino en el nivd local para temas
upccfficos y paraexplorar temasde polftias pblicas. En esteltimo sentido, jurados nacionaks
hmenluadolupropuestlrddprcridcnccUinconsobreIarcformadclaulud.
EnAlcmaniahan
tenido tambiCn estetipo de uso (por ejemplo. sobre polkia de cncrgh y consecuenciasSOC~~CS
de las nuevas tccnologk dc informacibn) pero los jurados de ciudadanos (o plning refil han
Ilcgado a serparte, en algunasircas de gobierno. del propio proceso de toma de decisiones(para
cl caso akmin, ver nmbitn Rcnn es ah. 1993: 201-203).

176 0 Rrpmsan& lopUblicoa tra& k k son&d

problema, en la bsqueda de abordajes integradores. Este es cl caso de las

uconferencias de consenso (ronrcnsru confcrrn&rg), que han sido definidas
como un foro en el cual un grupo de ciudadanos hace preguntas a expertos
acercade un tema cien&ko o tccnol6gico de interb social o polftico de car;Ictcr
controversial; escuchalas respuestasde los expertos; alcanza un consenso sobre
cl tema y da a conocer ptblicuncnte sus conclusiones. El propsito expreso CS
incorporar intereses y asuntos pblicos, en particulat asociados con aspectos
CUcos,sociaIesylc~es,enelprocesodelaelaboracindelapoliticade1aUencia
(Stcwart, 1996). Unavariante es la propuesta de invcstigacibn participativa,
donde el experto es rcconccptualizado como un ficilitador de aprendizaje
publico y cmpoderamicnto, al asistir a los ciudadanos en sus csfkms por
examinar su inters propio y adoptar sus propias decisiones tn cl marco del
anAisis de pokas pblicas (Fishcr, 1993), sobre todo en relacin con las
. luchas contra los riesgos ambientales en la comunidad y cl lugar de trabajo.
Por su parte, cl Umodclo de los tres pasos para la participacin pblica en
la adopcin de decisiones, propucsco por Rcnn et al. (1993), constituye un
intento de integrar clconocimiento basado en cl sentido comn y lacxpcricncia
personal, el conocimiento basado en la experiencia tcnica y cl conocimiento
derivado de intereses sociales, en un procedimiento secuencial que respeta la
especificidad de cada uno de ellos y los aportes que pueden hacer al proceso de
elaboracin de decisiones, cuando tstc envuelve una situacibn de multiactorcs,
multivalorcs y mulciinccrcscs. El primer paso del modelo es la identificacin y
sclcccibn de asuntos, objetivos y criterios de evaluacin, una vez definido cl
problema o cl programa poltico. En U intervienen directamente los grupos de
intereses afectados y su resultado es una Iisra de valores estructurados
jerrquicamente que representa los asuntos puestos en juego por los afectados.
En cl segundo paso intervienen expertos que identifican y miden los impactos
de las diferentes opciones de decisin, en un proceso dg conrecproca con los grupos de inters y los patrocinadores de la iniciativa.
Finalmente. cl tercer paso consiste en la evaluacin de cada opcin por grupos
de ciudadanos escogidos al azar, de acuerdo con sus propios valores y prefcrcncias. Las recomendaciones finales recaen en los panclcs de ciudadanos, que son,
en definitiva, los que tienen la potestad de generar o modificar las politicas
(108), aun cuando en interaccin con los otros grupos.
Sc reconoce que cl mayor logro del modelo cs que los tres tipos de grupos
contribuyen al proceso de elaboracin de decisiones de una forma que
aprovecha su potencial positivo y respeta sus dcrcchos lcgltimos (Rcnn et al..
1993: 203). D c hCCh o, en contraste con las comisiones conjuntas de expertos

(108)ParaUIIPdescripcindcdlada de la mcrodologfa y de +nas aplicaciona ver Renn et al.

(1993: 193-201). LOSaurorcs tambitn resean algunas limirxioncs del modelo de panclcs dc
ciudadanns. as+rl
como criterios para su adopcibn (p. 207-208).

:<.t

Rcprucnraidypnmnplrridn
rocidCl 177

y ciudadanos, en este modelo cada grupo de participante es asignado a una

funcin cspccffica. Por otra parte, a diferencia de la negociacin con base cn
grupos de intcr&, cl modelo esta inspirado por la meta normativa de una
representac& justa c imparcial de todos los valores y preferencias de los
ciudadanos, csttn o no organizados (&m, 206).
Los disefios discursivos que SCbasan en la participacin de ciudadanos
escogidosalazar, no aplican, sin embargo, a todos los temas y arenasde pollticas
ptiblicas. Cuando hay significativas dcsigualdadcs sociales implicadas o
polarizaciones valorativas, los ciudadanos asf seleccionados no son percibidos
como legftimos ncgociadorcso interlocutores por parte delos grupos afectados.
Encstoscasoscsrequcridalarcprcscntacindircctadclos
intcrcscssocialcspara
habilitar su influencia. Los grupos o foros de mediacin constituyen una de las
instituciones posibles de ser cmpkada en los casosen que seplantea la ncccsidad
de la resolucin de un conflicto. Pero la mayor parte dc las veces SCrequiere
asegurar la expresin y defensa de los intereses sociales normalmente excluidos
del sistema polltico. El problema no es menor si SCconsidera que los diseos
institucionales que sebasan en la representacin de intereses funcionales tienen
como principal debilidad sus d&cit en asegurar la igualdad poltica, habida
cuenta de la relacin que tiende a existir entre las capacidades organizativas y
las posibilidades de participacin.
Una de las propuestas orientada a tratar de zanjar cstc tipo de problema ha
sido formulada por OfWSchmitter y recogida por Fishkin (1995: 165-167).
Ella consiste en vales de representacin orientados a democratizar cl sistema
pluralista de articulacin de intereses, poni&dolo al alcance de cualquiera. La
asuncin b&ica es que si todo ciudadano ruvicsc un vale para representar sus
intereses y si csros vales pudieran financiar grupos de intereses que compitieran
por una oportunidad para articular esos intereses de una manera competitiva
y hacer lobby en su nombre, cl modelo pluralista habra sido reformado
cxitosamcntc de tal maneraque los intereses dc todos consiguieran audiencia.
Espec&amentc,lapropucstadeSchmictcr(1995)
abarca tresdimensiones
intcrrelacionadas: a) el establecimiento de un stitusscmipblico a las asociacioncs de inters; b) cl financiamiento de esasasociaciones a trm?s de contribuciones obligatorias de los ciudadanos, quienes crean los fondos necesarios; y C)la
distribucin de raks fondos por medio dc ciltun vowhcrs. La primera rcspondcrIa a la necesidad de incitara las asociaciones a operar bajo criterios pblicos,
atravsdcunconvcnioqucespccicicasusdcrcchosyobligaciones(porejemplo,
sclcccin democrticade los lidcrcs, transparencia dc las finanzas, actividad no
lucrativa, etc.). La suscripcin del convenio permitira que sean reconocidas
como zctonda~ (organizacional) cicizcns y las habilitara para recibir fondos
pblicos. Tales fondos provcndrian de contribuciones obligarorias de 10s
ciudadanos, cuestin que de hecho, con variantes, opera en algunos pases,
comoen Espaaporejemplo,dondcscdeduccun
porcencajedelacuotaliquida
del Impucsco sobre la Rcntadc las Personas Isicas, que puede destinarse. segn

la preferencia manifestada por el contribuyente en la declaracin anual del

impuesto, ala Lglcsiacat6lica u a otros fines socia& en cuyo casoesta cantidad
cs utilizada por el Estado para financiar, mediante subvenciones, programas
sociales gestionados por organizaciones sociales (S&xha Morn, 199s).
El pIanteamiento de Schmitter que hace distintiva su propuesta a, sin
embargo, la tercera dimensin: los Wcs de representacin -vouchc~ -+
Especifkamente, estas unidades cspccialm~nte disefiadas e intransfcribla,
podrian ser asignadas solamente a asociaciones de inters con ~tim semipblico, en Iasproporciones escogidas por el ciudadanokontribuyente individual (idnn, 177). De esta manera, scrkn los propios ciudadanos los que eligen
a cu&s asociaciones se provee de apoyos financieros, promov+tdose por este
medio unaequivalencia en capacidades organizacionales que mejore y pluralice
las probabilidades de rcprcscntacin de intercscs. En si, como lo remarca el
propio Schmicter, tbrproposcdrcfirmsficus on rcmoving much (but not ali) of
the inequa!ities rootedin wcaltb. propertyandstatus thatsytcmatically Akriminate
bctwccn intcrest in ourpresent democracies-not by rfiminating tbcm outr+ but
by controhng tbcir cffccts. They would rccognize and exploit persistent c&avagcs,
andattempt to transform tbcscda&nces in interest intcnsity into cquivahccs in
organizational capacity. TbLy wouki not attempt to extract more or brttcr
participation fiom tbc citizenry, but to makc it casierfor it ta exprcssitsprefercnces
(idcm, 181-182).
La clave del sistema de vozuhcrsestarla, sin embargo, en que si bien podria
dar a algunos de los grupos subreprcscntados mejores oportunidades de autoorganizacin, en si mismo es institucionalmcntc neutral. Este rasgo, que
supone que no existe un compromiso en beneficiar ningn intcrb o causa en
particular, es tambitn apoyado por Offc (1935: 131). quien remarca cn la
necesidad de que los arreglos propuestos deberan &r escrictamcnte
proccdimcntaks y de intcrts-neurral en su naturaleza.
Un arreglo proccdimcntal de tal catacter es una delas posibilidades que est
abierta para reducir las desigualdades en la capacidad para desarrollar acciones
colectivas J rravb de grupos sociales, scaqueellos representen intereses, causas
o derechos. Pero su virtualidad no solo estribarfa en lo anterior, sino en que
adcm6.spermirirla obviar los riesgos de los arreglos institucionaks que devienen
en una influencia manipuladora sobre el proceso de formacin de voluntad
pol~tica(atrav&dcofrcccrinccntivoscspccificos
alaformacindeasociaciones
secundarias y a su operacin en el proceso polrico), usualmente percibidos
como esquemas oligrquicos o paternalistas de intervencin social, ta!
como scriael casodel ncocorporativismo,c incluso, del pluralismo corporativo.
o la propuesta de la democracia asociativa, si sus sohrcioncs son consideradas
desde un estricto punto de vista normativo.
La neutralidad de un arreglo procedimental del tipo dc IOS vales dc
rcprcsencacion no impide, sin cmbaigo; la posibilidad y necesidadde garantizar
la rcprcscntxin de derechos colccrivos y difusos, yen particular, de idcntida-

des ~~huralcs, a travs de la intervencin de los grupos que ejercen tal

reprcscntacin en las polfticas pblicas. Menos an habida cuenta de la
creciente demanda social en este sentido (CohenlArato, 1992). El asunto clave
cs que, deslindada esta propuesta de las cr&as antes referidas, deber-faadar
tambin a una baterla de procedimientos que, remitiendo a crituios de
publificacin, impidan cl ejercicio de la diicrecionalidad en su seleccin,
preserVenlas organizaciones sociales preexistentes, tanto Como que minimicen
la brecha entre reprcsentantcs y representados.
En cualquier caso, los problemas de la representacin no solo es& vinculados a dficit cuantitativos en las capacidades de organizacin. Un sistema
de rw&n
no puede enfrentar los problemas de orden cualitativo, sobre todo
de los grupos socialmcncc m& dcsfivorecidos y/o discriminados. Por ende,
arreglos talcs como ladisposicin de la Constitucin de Colombiaen clsentido
de asegurar una representacin expresa a las comunidades indigcnas y negras,
son de particular relevancia. En sl. un paso indispensable cs proveer mccanismos para asegurar la representacin especial de grupos sociales oprimidos o con
especialesdesventajas de expresin, en la formacin de la agenda polltica y de
las polticas pblicas. Como lo seala Young (1995a: 211): Dado que los
grupos privilegiados tienden a estar bien representados en posiciones de poder
c influenciadentro de las instituciones pokicas y econmicas, la promocin de
la justicia proccdimental y la difikn de las diversas necesidades, intereses y
perspectivas rquicren de un balance entre csc privilegio y la reprcscntacin
especial. Bajo esta misma perspectiva, en circunstancias donde el problema
organizativo no cs solo de orden cuantitativo, dado los costos de su mantenimiento, los arreglos no orgnicos puedenconstituirse en mejores medios para
nivelar las oportunidades de influencia social.
Ms all de 10scontenidos especficos de las distintas propuestas, lo que se
pone sobre el tapete cs la importancia del asociacionismo critico a efectos de
asegurar la representacin de los intereses sociales, y la posibilidad de que su
expresin a travb del sector intermediario tenga cabida en el sistema poltico.
El desaH0 de la institucionalidad al respecto, en todo caso, es no ~610tener en
cuenta cl principio de la discriminacin positiva, sino el conjunto de las
premisas que apuntan a asegurar igualdad polkica y deliberacin, junto con
autonoma politica de la participacin ciudadana en relacin con el Estado, as
como aplicarlas al interior de sus propias prcticas.
Cabe reiterar, fmalmencc. la importancia de diseiios discursivos cxprcsamente orientados al control del aparato pblico. La influencia en las decisiones
y polticas pblicas no neccsariamencc es asegurada interviniendo en las
decisiones, sino inicindolas o bloquendolas. En Amtrica Latina, la asignacin de un rol expreso a las organizaciones ccrritoriaks dc base en la vigilancia
de los entes municipales (Bolivia) y la creacin de vccdurias ciudadanas
(Colombia), pudieran ofrecer una alternativa en este ltimo sentido.
Resta a continuacin adentrarse en la dimensin de la participacin de 1~

180 Cl -nda

lopdbblkoa trautsaenrocicdad

sociedad civil en la gestin de programas o servicios pblicos. Sostendremos

que en cl marco de la ampliacin de laesfera pblica, tambin respecto de esta
dimensin cxistirfan ciertas condiciones a satisficer.
2. Lu institucionalti
& participach social en la gestih & programa 0
serviciospzb&icos
La participacin de la sociedad civil en la produccin de bienes pblicos
constituye un tuna de la mtima relevancia en el marco de la rcartictdaci6n de
las relaciones de! Estado con la sociedad que SCsuscita desde la dcada del
ochenta. Mltiples problemas pueden ser identificados acstc nivel, cuya fuente
proviene de ambos ejes.
Al centrar la atencin en la ampliacin de la esfera pblica, sedelimita, sin
embargo, un foco de anaisis particular: los fictorcs que ficilitan la autoorganizacin social. Los diversosestudios relativos a laaccibn colectivadestacan
dos fictorcs al respecto, cl tejido social y la horizontaLdad en las &acioncs
sociales. Ambos representan condiciones para la existencia de capital social,
clave para favorecer una mayor autonomla de la sociedad y para asegurar la
limitacin del poder del Estado.
Con baseen ellos pueden ser problcmatizadas las distintas modalidades de
provisin de servicios pblicos por medios privados y determinadas, en
consecuencia, algunas premisas que scrfa preciso considerar para el fottalccimiento dela institucionalidad de participacin social, cuestin quecsabordada
a continuacin.
1. Ei respetoa la automotivacih en la accih pblica: la instituciona&dad&
solidandad El tipo colegial de formacin social constituye una de las condiciones b&icas para suscirar la cooperacin voluntaria ye1 compromiso sostenido.
Esta clasede formacin ~610puede ser asegurada por la fiddidad.de los actores
a las normas que mantienen la integridad y la calidad de la inte&cin social.
El zenit de la intcraccibn social colegial puede ser encontrado cn la idea de
comunidad, definida en trminos de relaciones recurrentes, directas y rccprocascnrreindividuosco~afgn gradodeinrcrts comn (Dryrek, 1990:84yss.).
La accin discursiva alli implicada, facilita la provisin de bienes pblicos de
una manera descentralizada y no coercitiva, y constituye cl sustento de la
posibiiidad de promover una accin colectiva de tipo voluntario, entre otros
casos, en los que existe una dependencia a un mismo recurso.
Encfecto,lassituacionudccstcultimo
tipo (Common PoofRe~ources,CPR)
evidencian que las normas compartidas, que reducen el costo del monitorco y
de las sanciones, pueden ser vistas como capital social a ser utilizado cn la
solucin de problemas CPR.
Habida cuenta de la interdependencia que puede existir entre las acciones
de distintos sujetos, al punto que lo que unos hacen afecta a los otros, Ostrom
(19951, acudiendo a estudios empricos, muestra que cl paso de una accin
independiente a otra Fn la cual los implicados adoptan estrategias coordinadas para obtener mayores bcncficios conjuntos o reducir perjuicios, est

Rqe-amciidn y pnrcitipcidn m-iaf 0 18 1

directamente determinado por los principios que guien los arreglos institucionales.
Tanto la teoria de la empresa como la del Estado envuelven arreglos
institucionaks en los que las reglas en uso son diitintas de la cstructut;l dc la
accin independiente; pero la empresa y cl Estado, a su va, suponen recurrir
a fuerzas cxtcmas a los propios participantes para lograr su compmm&
sostenido y, cn finxi6n de cllo, rcquicrcn de un sistema de control tambi&
cxtcrno para monitorex cI cumplimiento de Ias reglas por parte dc los
participantes. En ambos casos la organizacin cs, de hecho, hctcr&roma. ea
auto-organizacin, cn cambio, constituye unarrcglo institucionalcxprcsadocn
reglas que suponen incentivos voluntarios para ia accin colectiva, tanto como
un comprom.iso estable (sin recurrir a una fuerza externa) y un monitorco
mutuo. Ostrom (1995: 91) detecta que cl establecimiento de incentivos taks
que activen la voluntad de los sujetos conccrnidos para comprometerse a
conformar un conjunto de reglasopcraciona!es que coordinen su accin, tanto
como que los induzcan a monitorcar la conformidad con taks reglasy a replicar
tales instituciones, cstasociado a los siguientes principios de diseo institucional: a) limites claramente definidos; b) congruencia entre las reglas de apropiacin y provisin y las condiciones locales; c) escogcncia colectiva de las reglas
opcracionalcs; d) monitorco mutuo o al menos sometido al control de los
participantes; c) sanciones graduadas; f) mecanismos hipidos y expeditos de
resolucin de conflictos; g) reconocimiento de los derechos de fijar colectivamente los modos de organizarse.
Tales principios de diseo institucional cnfitizan en la imporrancia del
acuerdo y en definitiva, del establecimiento de rclacioncs sociales simtricas a
efectos de suscitar un compromiso voluntario capaz de ser, a su vez, sostenido
alo largo del tiempo para beneficio comnEn cllos esta implicado cl desarrollo
de comunidada como creacin de bienes pblicos y de fines pblicos. Barbcr
(1984) extiende y radicdiza los principios referidos, remarcando la rdacin
entre la conformacin de un juicio politice a travts de un proceso discursivo,
la aplicacin de esc juicio como toma de decisin colectiva y su realizacin
como trabajo comn y accin comn, a efectos de lacreacin de comunidades
cvicas.
Existe consenso en que la institucionalidad que rcprcsentacsros principios
csd constituida por todas aquellas organizaciones de carcter voluntario en las
que SCdefienden intereses pblicos a travs dc la gestin colectiva de SUS
miembros. Pero esta institucionalidad no cs homognea. Su expresin ms
depurada cs el asociacionismo voluntario, es decir la entrega voluntaria de
actividades y de tiempo personal puestos en comn con otros para rcahzar
objetivos compartidos. involucra tambin todas las prcticas de autoayuda,
cuaicsquicra scan sus grados de formalizacin (Fcrnandcs, 1994). Estos mbitos aucodeterminados de inccrrclacin socia! SCcaracterizan. adems, por ser
autosusccntados, en el sentido de que los recursos que dan lugar a la satisfaccin

182 0 Rrpolra>uZo
&p6fko (I sra& & ir swkzkd

de una necesidad colectiva se basan en la solidaridad. El voluntariado y las

asociaciones de base, asl como todas aquellas prcticas formales o informales
que a partir de la percepcin de carencias propician una experienciacolectiva,
estimulando la prktica de la solidaridad, expresan propiamente este mbito
pblico voluntario, que da cuenta de la creacin de comunidad y, mnsecuentemente, de capital social.
En razn de tales rasgosy con baseen tal virtualidad, susrelaciones con el
Estado son particula.rmente problem&as. La institucionalidad en referencia,
excepto en lo que concierne al voluntariado, opera en general paralos miembros
asociados. Posibilita asf el establecimiento de lazos primordiaks entre los
miembros, que constituyen el cimiento de la aparicin de relaciones comunicarias y, con ellas, de redes de compromiso clvico. Las acciones colectivas se
sustentan ademaSen relaciones de carkter horizontal entre los participantes.
Son,encstesentido,comunidadcspropiamenteautogobcrnadas.Sinembargo,
cuando se convoca este tipo de instirucionalidad para intervenir en programas
que son prdigurados desde las instancias gubernamentales, la posibilidad de
activar su cooperacin funcional tiende a privar sobre la necesidadde preservar
y, eventualmente, potenciar esta institucionalidad en tamo espacio complementario de produccin de bienes pblicos. Aparece asI, en primer lugar, el
riesgo de que los actores sociales que actan como sujetos de la participacin
sean construidos por el propio Estado a travs de la creacin de instancias
especiales.De esta forma, no 410 se estimula la aparici6n de una tensin con
las organizaciones sociales preexistentes, sino abiertamente se promueve su
desintegracin (109). En segundo lugar, las capacidades de autogobierno se
pueden poner en riesgo, y con ellas, la horizontalidad de las accionescolectivas
al exponerse a una lgica instrumental y al sustraerselas decisiones fundamenu.
tales de su tibito.
Habida cuenta de calesevidencias, exhibidas por la mayoria de los programasgubernamentaIesqueconvocanaestainstitucic>nalidad, dcsdeellasuelcscr
reclamada la total independencia del Estado (Capella, 1993). De hecho, la
posi!)ilidad de que las relxiones con el Estado pueda adoptar un carcter
virwoso dependerla estrictamente del cambio de enfoque al suscitar tales
relaciones. Envezde pretender crear canales institucionales para involucrar este
ripo de organizaciones sociales en actividades que competen a la esfera estaral,

(103) Entre losprogramas

socialesque han sido desarrollados cn Amttiu Lacina cn vincukin
con !a sociedad civil. dcsrnu cl Programa Nacional dc Solidaridad, PRONASOL. implanrado
cn MCxko durantela prcsidcnciadcGrlosS&+r
dc(;onari. Esteprogramadc 5mbito nacional
prctcndfa susrcntarse.entre otros. en cl principio del rqx>eto dc la organiucin social. Cr& sin
cmbaqo. mk de 250.000 Comits de Solidaridad que dc acuerdo con rodar las cvidcncias
disponiblesse tradujeron cn Ir lesin del tejidoso
preexistente. Pordcmfi. Iacondicionalidad
dcI~sa~ortacioncsgubcrnamcnt.JesrIacxigcnciadcconsrir~~~rr~l~scomirs.losrarnIlramcn~c
inestables.

los programas exitosos (PratcslAndrade, 1985) dan cuenta de una inversin del

paradigma, en trminos de que cl Estado slo se plantea apoyar a esta

institucionalidad en cl marco de la preservacin de su autonomia institucional,
de mancm de no lesionar cl capital social desarrollado ni enajenar su capacidad
para negociar libremente las mejores opciones que contribuyan a su for&cimiento.
La institucionaliicin
de la participacin social desde la esfera gubcrnamental CS,de hecho, dcscattada en este tipo de modelo, y por ende, la intencin
de crear un canal institucionalizado de rclaci6n Ekadolsocicdad. Lo opuesto,
es decir una rclaci6n sociedadEstado, es ilustrada por aquellos programas que
consisten CRoferta de recursos por parte del Estado para las comunidades de
bajos irgrcsos, las que a trav& de sus asociaciones proponen proyectos de su
inters, que en caso de ser aprobados son ejecutados por ellas mismas,
agotndose ahf las tclacioncs institucionales entre el Estado y la comunidad.
Algunos Fondos de Inversin Social que operan en Amtrica Latina intentan
adoptar este modelo de relacin que involucra actuar en funci6n de la demanda
de la sociedad, apoyandose incluso a tal efecto m-k en cl mecanismo de los
concursos que en cl de las licitaciones para la transferencia de recursos a la
sociedad (110). Mltiples experiencias locales SCbasancncstcltimo paradigma
La cucsti6n central que en cualquier caso est en juego es la posibilidad de
activar oportunidades para aumentar las capacidades de desarrollo de la
organizacin social. Segn lo muestran las experiencias pkticas, la complcmcntacin de acciones entre Estado y comunidades puede aumentar talcs
oportunidades si sccnmarca bajo condiciones como las anotadas. Sin embargo,
esta instirucionalidad de participacin socia SCcaracteriza porque su aporte a
laprodki6n
de bienes pblicos esautomotivado y, en general, autosustentado.
Bajo dichos trminos, esta esfera de acci6n pblica conecta directamente con
la dimcnsi6n cultural y tica de construccin de ciudadanla, donde el eje clave
de las relaciones socialesesprccisamcntccl fomento dc lasolidaridad. Una parrc
de la institucionalidad en referencia esta, de hecho, constituida por organizaciones sociales que promueven movimientos sociales en esta direccin, orno
lo es por ejemplo cl Movimicnco de Accin Ciudadana contra cl Hambre
generado en Brasil desde una organizacin no gubernamental. Otra parte
significativa de las ONG, sin embargo, apela a un modelo distinto dc
produccir>n de bienes pblicos, en cl que convergen crccicntcmcnre los
cstc~~osdel Estado por transferir parte de sus funciones a la sociedad civil.
cuestin que SCrevisar a continuacin.
-L.a

cm-responsabilidad ONG-sector

estatal cn la produccin

de bicm

(110) Es cl caso. por ejemplo. del FOSIS de Ch;lc que utiliza cn panc de sus programas cl
mecanismo de concursos mis o menos abiertos, donde los propios cjccurorcs prcscn<an
propucswde trabajo y no SClimitan a lici<ar obras ya definidas.

pdblicos: la institucionabt4zd& entesprivados &serviciopdblico. En cl dcnominado Tercer Scctot destaca cl segmento de las Organizaciones no Gubetnamcntaks, ONG, y en particular, de aquellas orientadas a Ia prestacin de
servicios pblicos, susceptibles a estosefetos de ser deslindadas de aquellas que
tienen cxclusivamcntc-fines pollticos (conectadas con la institucion&dad dc
rcptcscntaci6n social) o que existen pata cl beneficio de sus micmbtos (alcgios
profesionales, clubes deportivos, cte.). Las ONG que se dcdican a ptcsta,t
sewicios, si bien tambin se definen gcntticamcntc como asociacionesvoluntarias alttuistas (Gincrktasa, 1995: 77), no son directamente asimiIables al
asociacionismovoluntatio autosustentado referido ptecedcntemcnce. En gcnetal, a difuencia de &tc, SCtrata de organizaciones formales que, en tanto su
tadio de accin trasciende cl de sus miembros asociados, requieren de medios
externos a la asociaci6n misma para su subsistencia. Surgido al margen del
Estado y muchas vecesen oposicin a stc, parte significativa de su financiamientocnAmtricalatinahadcpendidodcagcnciaJinccrnacionaiesfilanttpicas.
Sin embargo, fkncc al debilitamiento de ese tipo de financiamiento, la
asociacin con instancias gubernamentales y con agencias multilatetaks crecicntcmentc marca esta inscirucionalidad.
Coincidiendo con un movimiento que desde cl Estado promueve ia
transferencia de fimciones a enres privados sin fines de lucro, SCperfila as un
Arnbito de iniciativas privadas que tiende a tener un financiamiento pblico
para la provisin de servicios pblicos habitualmente asociados a los servicios
denominados de calidad de vida, tales como educacin, bicncstat, cultura,
medio ambiente y ocio (Casey, 1996:183), y cuyo crecimiento ha sido
vertiginoso en las titimas dcadas.Por supuesto, tampoco SCu-atade un sector
homogneo. En pattc esta constituido por aquellas organizaciories sin fines de
lucto que tienen como nico objetivo la provisin dcsetvicios, aklados por una
supuesta virtud tanto en la adapcacibn a pblicos especficos -por su mayor
autonoma administrativa y financien respecto de las agencias estacalcscomo en sus capacidades de innovacin y economa de recursos. Eficacia,
cfklcncia, flexibilidad, ademsde la satisfaccin dedernandas no cubiertas por
el Estado ni por el mercado. son objetivos esgtimidos pata apoyar la ptcstacibn
de servicios pblicos a travts de ONG. Peto la importancia de este sector en
relacin con el refuerzo de la institucionalidad pblica no esttibatas61o en csro,
sino, en especial, en cl carcter multidimcnsional del ro! que pueden cumplir
a talcs efectos. DC hecho, una parte importante de las instituciones que
conforman este mbito SCcaracteriza por conjugar un aspecto econmico de
prestacin de servicios y uno poltico. En sl, la prestacin de un servicio cs
considerada por Caesorganizaciones como un objetivo intermedio. siendo el
principal el cmpoderamicnto social, o cl desarrollo comentario, o el dcsatro110social. En tal sentido, pretendencontribuir al surgimiento y forralecimicnto
de capacidades de organizacin, autovaloracin y articulacin de demandas de
comunidades humanas que viven en condiciones dc pobreza, capacidades que.

SCpresume, son uno de los prcrrequisitos ms importantes para que tdcs

comunidades puedan superar esa condicion (Navarro, 1993: 22). De manera
que, por una parte, su contribucin secxprcsa tanto en la intcrmcdiacin cntrc
cl gobierno y las comunidad= de base, como cn cl cmpodcramicnto socia; y,
cn ttrminos m& gfobalcs, en fa prcscrvacidn de valor~dcmocdticos t&eomo
el altruismo, la integracin social, la autoayuda, la cooperacin, cl plu&smo
y la participacin social (Cascy, 1996: 186). Con baseen cstc ro1polhic~,
SC
orientan a plurahzar cl ambiente institucional, provcycndo nuevas c.$tNctufaS
de asociacin para la cxprcsin y defensa de los intereses socia& sobre todo de
los sectorespopulares. Conforman, por otra parte, una alternativa institucional
a! modo ccntrahzado de prestacin de w-vicios pblicos, dado que su fkxibilidad normativa, y por ende; su capacidad de adaptacin, posibilitan, en
principio, la propia adaptacin de los servicios pblicos a las ncccsidadcs de
pblicos cspccificos, cuestin que la normativa que gufa la prestacin de los
servicios pblicos por parte de las agencias gubernamentales, en general no
admite.
De manera que puede estimarse que la contribucin de cstc tipo de ONG
al fortalecimiento de la esfera pblica, cs doble. Por una parte, de apoyo a la
auto-organizacin social, en razbn a su foco cn el cmpodcramiento social y, en
particular, en cl desarrollo de capacidades y habilidades para que las propias
comunidades resuelvan sus problemas. Por otra, de desarrollo de una
institucionalidad orientada a la prestacin de servicios pblicos bajo los
principios de la adaptabilidad y de la solidaridad social. Apelando a esta ltima
contribucin. en Europa, en cl &rnbito de la asistencia social, esta frmula de
cooperaci6n gobierno-ONG se cstaria convirtiendo en cl modo preferente de
gcstindclosscrvicios(SnchaMorn,
1995).Sincmbargo,cstacolaboracin
no cstb cxcnta de riesgos. En primer lugar, destaca (Sticfd/Wolfe, 1994: 217)
la contradiccibn entre cl enfoque conceptual de trabajo por proyectos, promovido por los gobiernos, y cl enfoquedel trabajo participativo. El primero, entre
otros, supone intervcncioncs sectoriales, limitadas en el tiempo, y logros
definidos cuantitativamente. La emergencia de organizaciones parricipativas,
en cambio, exige tin proceso de largo rkmpo de modifica&;
gradua! dc las
rclacionesso~alcs,dondcscconstruycunaaucoconfianzacolectiva,
seexploran
alianzas, etc. De modo ms general, la tensin entre la orientacin a la
produccin de servicios y sus tareas polticas, comienza a ser advertida por Las
propias ONG (Lop ez, 1995), asumiendo que puede ponerse en riesgo SU
contribucin al fortalecimiento del sector popular a travts de la movilizacin
de su participacin social. La orientacin hacia la produccin de servicios puede
crear, de hecho, un estimulo a Ia profesionalkacion de las vas de captacin de
recursos econmicos y humanos, presionando asf hacia la burocratizacin Y
mercantilizacin del altruismo (GinerlSarasa, 1995: 84).
En definitiva, la aparicin dc rasgos como los anotados. insinua que los
efectos solidarios en general, y las capacidades de las ONG para movilizar la

participacin

social, csdn en inversa relacin con las presiones que se ejerzan

hacia la introduccibn de una lgica mercantil en su funcionamiento. La

provisin de un flujo estable de recursos y la plena autonomfa organizativa son
destacadascomo condiciones que pueden evitar la mercantilizacin. A su vez,
la introduccin de los principios de la participacin y de la transparencia en d
acceso a Ios mecanismos de financiamiento, resultan c!ave para evitar e!
dicntclismo pokico. Asl, por ejemplo, como Io.,destaca Skhcz Morn
(199% al Espaiia, dada la manifiesta @eferencia en cl reparto de los fondos
hacia entidades idcol6gicamente afines a! partido gobernante, la legislac&
obliga ahora a distribuir las ayudas previa convocatoria pblica en la que se
determinan cxpkitamente -con el concurso de una comisin rcprcscntativa
de ONG-los criterios de prioridad para la valoracin tanto de las entidades
solicitantes como de los programas para los que solicitan las ayudas, y se hacen
pblicos los resultados (ll 1). Soluciones de este tipo estan siendo adoptadas
por los Fondos de Inversin Social en Amtrica Latina que expresamente
contemplan programas de apoyo a ONG.
Al estar implicados financiamientos pblicos surge, sin embargo, un nudo
problcm&ico clave: la inscitucionalidad regulatoria. Es reconocido cl hecho de
que este tipo de organizacin escapaa los controles propios del sector pblico.
a los del electorado y, en muchos casos, por ausencia de procedimientos
democrziticos, a los de sus propios asociados (Giner/Sarasa, 1995; Aquinal
Beklce, 1993). En Espaa, la normativa al respecto estableceque las entidades
subvencionadas deben someterse a! control aposteriori de la adminiscracibn,
con obligacin de restituir lo percibido si no le dieran d destino previsto o
incumplieran las condiciones de! titulo subvenciona1 (S&whcz Morn, 1995).
Otras soluciones innovadoras involucran directamente a la ciudadana en c!
ejercicio del control. Es el caso de las veeduras ciudadanas que a parrir de
1996 se estn implantando en Colombia con el prop6sitkdc que, ya sea en
forma individual u organizada, pueda operar un control social toda wz que
exista un financiamiento pblico involucrado. La combinacin de un control
social con un control de resultados ejercido por el Estado, junto con !a
impl~nracin de sistemas de contratos de gcstiin para asegurar derechos y
obligaciones recfprocos entre cl Estado y las organizaciones sociaks. tambin
estn siendo contemplados en Brasil (vid. Proyecto de Ley sobre Organizaciones Sociales, elaborado en 1996). De hecho, demandas de fndamcnta!

(111) Sc@ refiere Shhcz Mo& (1935: 32-33) las prioridades SCdefinen previa CO~SI~ 2
la Comisibn Rcprcscnncivrt de las ONG sin fines de lucro de imbiro naciond. que &rc cn cl
Ministerio de Asuntos Soci&s. La vaJoraci6n de las solicirudes prcscnradas,dc acwrdo con 10~
criterios prccst~blccidos,se lleva acabo por una Comisi6n de Evahxi6n. de nnruralru tcnia.
cuya propucsn cs informada por las Comunidades Aurbnomu y por In citada Comisin
reprcscnrrtivr de ONG. ames de que cl Ministerio adoprc la soluci6n dcfiniriva.

Rcprc~cncacidn
y partkipacidn socid 0

187

importancia apuntan a perfeccionar los mecanismos de representacin social 4

interior de las organizaciones voluntarias, as{ como a acordar que su responsabilidadprimariaesrelativaavaloresynos61oaoperacioncs(Taylor,
199QAn
m-k en cxprcsin de Hirst (1996: IOI), che mayor privutein&uti~~
--$r
exampk.f;nnr. media networks, major cbarities- neeti to be ma& accounrable in
somcirect wt2yto the rnhjof constituenciesinvolved in or a&ed by them.
Las innovaciones en estos niveles pueden ser cruciales a efcetos de asegurar
las combinaciones adecuadasentre autonomfasocial y responsabilidad pfiblica
que exigen los nuevos arreglos institucionaks. La tensin entre ambas no cs, sin
embargo, de &il resolucin, en tanto ella expresa la tensin ms general entre
sociedad y Estado. Para he, la transferencia dc funciones a ONG puede tener
grandes ventajas: menores problemas organizativos, un personal m-h motivado
y, sobre todo, prestacin de los servicios con menos recursos, no 410 por la
disminucin de las cargas burocrhicas sino porque 10sorganismos privados
tienden a su vez a concurrir cn cl financiamiento (S-hzhcz Morn, 199.5), sea
movilizando voluntarios y/o gestionando aportes complementarios. En cambio, para cl sector dc ONG, las relaciones pueden resultar ms problemticas.
La prcscrvackh de los valores de la solidaridad y de la igualdad que ellas
representan requiere dc plena autonoma organizativa y financiera. A la luz de
los riesgos de desnaturalizacin de los roles de uno y otro, cl problema futuro
puede-no ser slo la tensin entre autonomia social y responsabilidad pblica
respecto dc las ONG, sino la tensi6n entre responsabilidades pblicas estatales
y responsabilidades pblicas civicas, advirtiendo Ios riesgos tanto de que cl
Estado abdique de su responsabilidad pblica sobre el bienestar general, como
que las asociaciones voluntarias abdiquen de sus responsabilidades cvicas. La
primera, la responsabilidad estatal, supone admitir que las organizaciones
volutarias no son responsablespor el bicncstar general. Si seconsidera esto, y
a la vczsc rcconocequc su foco esen cierra medida arbitrario (un grupo especial
de enfermos, escuelascon determinada orientacin religiosa, etc.), es preciso
acordar que hay actividades pblicas que pueden ser delegadas, mas no las
responsabilidades estatales(OConnell, 1996). La invocacibn a la rcsponsabilidad cfvica, supone recordar que cl sector de ONC que es interpelado J
propsito dc laampliacin delaesfcra pblica, no es primariariwnte proveedor
dc servicios, sino que cumple tambin un rol de empoderamiento social y de
influencia sobre las polcicas y acrividadcs estatales. El Tercer Sector SCdefine
precisamente en trminos de lgicas diferenciadas rcspccro del Estado y del
mercado. EI condicionamiento a financiamientos cstacalcspuede, por lo ramo,
difuminar los limites de este sector. Sin embargo, los riesgos pueden ser
mitigados si se deslinda apropiadamente un apoyo estatal independiente (cn
vez dc la dependencia al gobierno) as como los valores asociados al
empodcramicnto social.
Pero aun logrndose esto. lo que puede resultar mas problcmacizado e~ la
conexin del Tercer Sector con la polioca, cuando est mpliclda la necesidad

188 0

Repn~nndo lo pJb&

a eau& k & ~orirrkd

de ejercer una fimcin de critica y control sobre el Estado. Su actuacin como

un modo de representacin indirecta a travs de demandas, presiones y
exigencias sobre el poder (Giner, 1995). su contribucin a la creacin de
proyectos de identidad colectiva (Funes, 1995) y a la constitucin de poderes
sociales(Capella, 1993), no necesariamente son compatibles con las relaciones
de colaboracin entre el Estado y las ONG a efectos de la provisin de servicios
pdblicos. La ausencia de una diferenciacin entre aquel tipo de funciones
estrictamente polfticas y las funciones de produccin de bienes pblicos, que
escomn en la literatura al respecto y que ahora es abrmada desde organismos
internacionales en un reclamo gcntrico a la sociedad civil (112). puede
contribuir an m& a problematizar su conexin con la polltica, sobre todo
habida cuenta de que el contexto institucional y cultural son clave para definir
la medida en que puedan privar las relaciones de colaboracin con el Estado o
de presin sobre l. Como lo resalta Cascy (1996: 185), si SCconsidera que no
existe una prestacin equitativa de servicios se tendrl que abogar por ampliarla
a la poblacin no atendida o por crear servicios especlficos dirigidos a ella; en
cl casode poblaciones que sufren alguna forma de discriminacin se tendr que
reivindicar un trato equitativo. Por definicin, las ONG que abogan por estos
cambios secncuentran al margen de las administraciones y tienen que recurrir
prefkntcmcnte a tcticas de presin. En cambio, si los bienes y servicios son
universales, el rol de las ONG -aparte de la participacibn en la prestacin de
losmismosservicios-pucdeserm~eldeejcrceru~controlyseguimicnto
para
asegurar la calidad. Para conseguir tales objetivos podran valerse prefcrcntemente de estrategias de cooperacin.
Tal va en atencin alo anterior resulte necesario deslindar analticamente
entre tercer sector y sector intermediario, apelando a la posibilidad de que
-con los debidos resguardos y matices- la correspor?~abilizacin en la
produccin de bienes pblicos opere solo respecto del primero, tantocomo en
relaci6n con los propios beneficiarios de servicios pblicos, cuando ello es
posible. Pateman (1970) ya ll amaba la atencin sobre el hecho de que los
ciudadanos estn capacitados para participar en el control de los escenarios
inmediatos sobre ios que tienen informacin, conocimiento y capacidad para

(112) IriadRippc~oc
(1994: 14) en un documcnro Jticntado a definir una cstrarcgia del Banco
Intcramcriuno de Duarrollo-BID para el furdccimicnro de la sociedad civil, scfialnn que
prefierenc! ttrmino OSC (Organismos de In Sociedad Civil) en lugar de ONG. porque cs mic
amplio c induyc organismos y asociacionesque no csrln incorporados Icgalmcnrc. por cjcmplo
organismos
debasey orpnismosconfinesdelucrp (por ejemplo,cooperarivay redesde micro
y pcquchuempresas). DC hecho. definen la sociedad civil como la multiplicidad dc acciona
y formas de asociaciones. que aprccan la div&idad de intcrcscs. creencias y objetivos dc
ciudadanoscomprometidos,cuya existencia rQcja las aspiraciones dc parkipacin cfk+a
<[vica y socioccon6mju- de la sociedad, cuya satisfaccin for&ccri IU insrirucioncs democriticas y cl procero de dcnrrollo sustentable y cquirarivo.

plantear a!ternat!s& La propuesta de! gobierno escandinavo de ccdcr la

explotacin (&~c back) de las instituciones de polltica socia! a la comunidad se
asienta en este principio. Hcld (1993: 346-347) remarca que este tipo de
propuesta sugiere que las instituciones de la polkica socia! dc! Estado pueden
transformarse cn unidades m& sensibles, efectivas y dcmocrGcas si su control
es recuperado o ccdido a las que los usan y sitvcn. Sc trata, en definitiva, de
combinar financiacin pblica con polfticas guiadas por criterios de necesidad
socia!, en va de criterios mcrcantilcs o impuestos por cl Estado en aque!!os
&nbitos donde no SCrequieran criterios universalistas de atencin.

LhniCesdr kzparticipad2 cudadana

Aun inscrita cn condiciones como las anotadas, cs preciso reconocer que la
participacin ciudadana seenfrenta a una serie de lfmitcs. Unos, son de carcter
prospectivo y rcficrcn a dcsafios que le plantean los cambios estructurales y
culturales en ciernes. Otros llmitcs, en cambio, remiten a! contexto normativo
en el que d1a.c.sinvocada.
Respecto de los primeros, dos cucstioncs a nuestro juicio requieren ser
remarcadas. De una parte, los cambios que en el lonasde las decisiones arrastra
la era dc! posnaciona!ismo que scvaticinacn el horizonte polko y econmico,
vinculada centralmente a! fenmeno de la globalizacin. DC otra parte, las
transformaciones cu!tura!cs, en especia! las de cadcter ttico vinculadas a la
cultura posmodcrna, tanto como las transformaciones sociales asociadas a los
cambios econmicos, que tienden a trastocar aun ms c! sentido de =comunidad y que SCexpresan cn una creciente desintegracin socia!.
La nuevacomplejidad cstructura!,.cn tkminos dclacmergcncia de mbitos
subnacionales y, sobre todo, transnaciona!cs, modifica en la prcticaladialuica
entre capita!ismo y udadanfa, y obliga a rcpcnsar sus relaciones (Ro&, 1992:
230). El Estado pierde importancia, por una parte, como mbito de rcivindicacin de derechos, tanto porque uecicntcmentcse apclaadcrechos que, como
la ecologa, desafan el nivel del Estado-naci6n, como porque la ciudadania
socia! est cadavex m6.sfundadaen lasociedad civil y menos en c! Estado. Pero,
espccia!mcntc, cl Estado deja de ser c! nico mbito de adopcin de las
dccisioncs que afectan la vida de sus ciudadanos. La g!oba!izacin econmica
y los procesos de descentralizacin polftico-administrativa ponen en cuestin
la nocin de la sobcranfa econmica naciona!, en la medida en que muchas de
!a~ politicas crccicntemcntc son conducidas en tkminos posnacionales y en
esferasposnaciona!cs. Hay, de otra parte, un vac!o de politicas rcgulatorias, en
un mundo que esti cada vez ms integrado econmicamente, pero no regulado
politicamcnte. Ambos tipos de cuestiones, latranscstatizaci6n de las pohticas
y cl vao de btas en importantes campos, imponen nuevos problemas a los
procesos de democratizacin y a los movimientos de participaci6n ciudadana
asociados a ellos. El principal desafio prospectivo en talcs scnridos CS lograr que

1YO 0 Rcpcnsundolo pribiico II crac& & L mci&d

la forma y Ia estructura internacional de la poltica y de la sociedad civil pasen

a formar parte de los fundamentos de la tcorla democdtica. Entre las cuestiones
que han sido en este mareo resaltadas (Held, 1993: 403-407), figura la
neeesidad del cambio de las fronteras territoriales de los sistemasde rcsponsabilidad, de forma que las cuestiones quecscapan al control dela naci6n-Estado
puedan estar mejor controladas. TambiCn destaca la necesidad de la articulaei6n de los sistemas polkkos territorialmente delimitados con los organismos
clave del sistema intcrnaeional, de manera que estos titimos se integren
tambikr aun proceso demoe&eo. En cualquier caso, lo que en dcfmitivacsti
planteado csladcmoeratizacin de los &mbitos dondeseadoptan las decisiones,
conscicntcs de que talcs &nbitos trascienden respecto de muchos campos, cl
nivel del Estado. El paso expllcito de algunas de esas decisiones a marcos
regionales o mundiales m& amplios, sin embargo, problematiza an m5.sla
cuestin de la participacibn ciudadana. La difminacion de los interlocutores
y la interrclacin de la estructura de las decisiones en mltiples puntos
contribuyen a introducir una mayor complejidad a un campo de suyo sometido
a mltiples restricciones, aun respecto de sus rclacioncs con cl Estado.
Otra fuente de complejidad es introducida por las transformaciones
cuhuralcs en eicrncs, habida cuenta del rcsqucbrajamicnro de los lazos de
solidaridad que conllevan. De hecho, cs rceonocido que la extensin de la
indiferencia recproca, que cs caracterstica de las relaciones mercantiles, al
&mbito de neecsidadcsdistintas de lasubsistcncia material. tiende a destruir la
individualidad y la solidaridad de las relaciones interpcrsonales (Barccllona,
1992: 135). En sf, cl e5lcu 1o racional-instrumental del intercambio mercantil
invade las relaciones sociales, imprimindoles un sello ms individualistaegofsta. Los nuevos procesos de globalizaci6n de las comunieacioncs, a su vez,
dcstcrritorializ.anel universo simblico, poniendo enentredicho los sentimientos de pertenencia y arraigo, y retrotraen la poka
a 1oiEmcdiato (las
imgenes), sin lograr elaborar hor izontcs de futuro compartido; SCrcfcrza as
cl pro-0 de fragmentacin de las identidades colectivas que esprovocado por
cl propio proceso de secularizacin asociado a la modernidad (Lcehner, 1996).
La fragmentacin social que se dibuja en cl horizonte es reforzada en AmCriea
Latina por los efectos cxeluycntcs de las polfcieas dc ajuste y liberalizacin
econmica. Estas, por sus impactos negativos, primero sobre el empleo y luego
sobre los ingresos, contribuyen a aumentar la brecha cnrrc ricos y pobres y a
cxtcndcr la crisis social hacia orfos sectores, lo que tiellc consecuencias que
trascienden el mediano plazo, que es el limite argido por los promotores de
tales polticas. La erosibn de los sistemas de formacin de capital humano, la
aparicin de subeulturas anmicas que operan como alternativas de sobrcvivencia, yen muchos casos,cl reforzamiento de las prcticas de segregacin. son
algunas de las cxprcsioncs de la matriz de relaciones humanas que condicionan la prosperidad y equidad del pos-ajuste (Rarinoff,l995: 10-13). La
desorganizacin social que SCproduec tras la destruccin de empleos y. cn

general, de derechos, es cxaccrbada por la cxtensibn de la delincuencia -la

cxpresin mAsradia de la prdida de los horizontes tticos-, reforzando, a su
vez, la fragmentacin social. La ciudadanla, realidad inacabada en Amtrica
Latina, corre el riesgo de debilitarse an mAsen este contexto. La participacibn
ciudadana, que presupone comunidades culturalmcntc homogtncas, SCcnfrenta por tanto al limite de ciudadarrias cada va maSrestringidas y difercnciadas, no ~610 por factores subjetivos, sino por diferencias socioeconmicas
crecientes.
Los limites en referencia pueden, sin embargo, ser visualizados como
dcsaffos. La difuminacin de las fronteras dd poder obliga a reformular cl
hbito de las przkticas sociales que SCorientan a ejercer influencia sobre aqutl.
La invasibn de la mcrcantilizacin en las relaciones sociales obliga a conceder
expresa atencin a la instirucionahzacin de lugares y espaciossociales de tipo
comunitatio, donde los individuos puedan establecer libremente sus finalidades y desarrollar las prkticas adecuadas para alcanzarlas, en comn con otros
hombres. Por su parte, el hecho de que cl ejercicio de la ciudadana se nutra
ahora de una subjetividad que SCincorpora a su vez al debate pblico, le abre
un espacio mucho ms amplio, signado por todas aquellas luchas donde esta
implicada la reivindicacin de la inclusi6n e igualdad con la diversidad: ser, a
la vez, *diferentes e iguales (Cohen, 1997). Sc insina, as, un proceso de
redefinicin de la ciudadanfa, probablemente ms franco, en tanto revisa en la
prctica el fundamento en una igualdad abstracta que le asignara la democracia
liberal. Enefecto, micntrasbtascapoyacn lacscisincntrccicoycny bowrgeoir,
donde la igualdad de los ciudadanos prohibe discriminar por raza, sexo,
religin, ahora la cultura itnica, la identidad sexual o las prescripciones
religiosas hacen parte de la identificacin ciudadana (Lcchncr,1996: 66). La
insrirucionalidad de represcntacibnsocial que surge asociada a la defensa de
estos intctcscs c identidades segregados, pluraliza cl sistema poltico y conlleva
una reestructuracin en las relaciones de poder que puede afirmar una mayor
autonomfa social y, en dcfiniciva, perfilar una orientacin sociocntrica de la
po;rica. Proceso tstc facilitado por la retraccin de! Estado como organi7ndor
exclusivo de la vida social, en Funcin de las reorganizaciones en curso de su
propia institucionalidad.
En suma, las transformaciones estructurales y culturales que signan 1a.s
posrrimcrks del siglo XX, si bien pueden constituir graves amenazas a la
integracin social, abren por otra parte oportunidades para una profunda
reorganizacin social. Existen, como Io plantea Lcchncr (1%: 67). condicioncs favorables para ciudadanizar la politica, desplazando su eje del mbito
estatal al ciudadano; existe, en buena cuenta, la oportunidad de reformular las
metas de una reforma y apuntar a un Estado concebido como fu romunidad~
ciudadanos. Tai perspectiva permite conciliar la rradicin liberal, haciendo
hincapit en los derechos ciudadanos de cara al poder estatal, con la tradicin
comunitarista.

Las demandas que una transformaci6n de este tipo imponen a la sociedad

civil, son de gran magnitud. La participacin ciudadana, en los sentidos que
aquI han sido insinuados, apunta hacia tales demandas, tanto en lo que
concierne al desarrollo de una institucionalidad de representacin social capaz
de controlar y presionar al Estado, como de bsqueda de espaciossoci&s en
los cuales los individuos logren producir, en forma de relacionesrecfprocas,
actividadesqueseanlamulif&tacin
desu sociabilidad (Barcellona, 1992). No
obstante, siendo estascondiciones necesarias, es claro que no son suficientes
para lograr una rearticulacin de las relaciones de la sociedad con el Estado,
donde la primera recupere su centraMad. Hay otras condiciones que, si bien
tamb& ataien cxdusivamente a la sociedad civil, no se restringen al dominio
de las pr;icticas socialesque aCagenricamente se han denomin-o participaci6n ciudadana. Entre ellas figuran aquellas prcticas que, aur+e referidas al
Estado, no pretenden ejercer una influencia directa sobre l, sino slo controlarlo y presionarlo a travs de la pluralizacin del debate pblico, desarrollado
por organizaciones autnomas e informales (Habcrmas, 1990). En un lugar
central estn, ademas,las pr&ticas que no tienen -ni directa ni indircctamente- como referente al Estado, sino a la propia sociedad en arasde propender
a su democratizacin y/o a la defensa de su autonoma. Tales pr&ticas son
condiciones clave para el desarrollo de una poltica de reforma -ofensivaorientada a la democratizacin de las instituciones poiticas; sin embargo, su
orientacin expresa es asimilable a una pohtica de identidad -defensiva,
cuyo objetivo se desenvuelve ms en el plano cultural, no inscitucion&ado,
orientndose a la formacin de identidades y a la preservacin y al desarrollo
dc los modos de accin expresivos, normativos y comunicativos (Cohen/Arato,
1992). Incluso cadavez ms se postula que cl refuerzo de ia esferaprivada exige
de una clara demarcacin respecto de la esfera politica. Bajo &tc marco, por
ejemplo, es cuestionado (Betbke Elshtain, 1997) el asumido por algu.nos
movimientos feministas en trminos de que10 personal espolitice, soscen&dose que la no diferenciacin de aquellas instituciones que son genuinamenrc
polticas -y que por ende, requieren ser escrutadas-- puede derivar en un
debilitamiento delo privado tras un toralitarismo poltico. Cuestionamiento
brc que se conecta con esfuerzos de rcconccpcuali-acin feminista del espacio
pGblico (Cohen, 1997), donde adq uicre importancia la formulacin de un
concepto especifico de lo privado -tn forma dc un derecho a la privaridadque pueda servir como el correlato de una diferenciada nocin de 10 pblico,
proveyendodeprotcccinsobreaquellosnivelesdeautonomaypluralidadque
ninguna combinacin de lo pblico democrtico puede lograr por si mismo.
En suma, es evidente que cl fortalecimiento de la sociedad depende, por
una parte, de un conjunto de condiciones que corresponden a prdcticas
desarrolladas por la propia sociedad civil aunque no se agotan en su referencia
al Estado, ni se circunscriben a los trminos de Ia participacin ciudadana y
ni siquiera remiten a la esfera pblica, aun rcconccptualizada. Por ocra parte,

Rrpmrnrnridn ypartic+zckh socias0

193

hay ccmdicioncs que remiten a la consolidacin del sistema politico-instituciona!, a! menos cn sus dos ejes clave: parlamentos y partidos policicos. Inserta cn
un proyecto
de forta!ccimicnto de la democracia, la participacin ciudadana no
puede plantearse la sustitucin dcambos, ya que ~610cs concebible en trminos
comp!cmcntarios a ellos. Sin embargo, cnfkntada a partidos dtbilcs, incapaces
de agregar demandas, y en gcncral, a un sistema de rcprcscntacin po!Itica cn
crisis, la participacin ciudadana puede constituirse en una vfa para asentar el
corporativismo y, por ende, la monopo!iicin dc! proceso polltico por grupos
que rcprcscntan intereses organkados de ca&tcr estrictamente sectorial,
atentando asf, an m&s, contra los arreglos plura!istas en la formacin de las
pollticas pblicas. Las interconexiones entre estos distintos ejesson por dcm&
cvidcntcs, yen particular, la inf!ucncia de la fragilidad de los partidos politices
sobre la desnaturalizacin de la participacin ciudadana y de los propios
parlamentos. DC a!lf que exista consenso en la necesidad de la reforma de los
partidos, no ~610 implicando su dcmocratizacibn, sino su propia insercin
social teniendo en cuenta, entre otros, cl creciente protagonismo de los
movimientos de accin ciudadana directa. Bajo cstc mismo marco, tambitn SC
visua!iza cl fortalecimiento de los parlamentos. Estos y los partidos polticos,
junto con los medios decomunicacin -cn particular la prensa-, fueron, de
hecho, los instrumentos por cxcclcncia del ejercicio de las funciones pblicas
que competen a la sociedad. Sin embargo, a la prdida de rcprcscntatividad
genera! que cn cl curso de cstc siglo se produce respecto a ellos, SCune la
debilidad que signa en Amtrica Latina a estas instituciones desde su propia
aparicin. Con esto, la formacin de opinin y voluntad poltica ha quedado,
en gran medida, monopolizada por los medios de comunicacin de masas;es
decir por cl elemento que, de los tres, aunque clave para la democracia, no ts
ni puede ser en s mismo democrtico. Contrabalancear su poder cs una de las
razones que avala la necesidad del forta!ccimicnto de los parlamentos, y en
particular, de su rcprcscntatividad. Reconociendo su ccncralidad para configurar una ciudadana plena, distintas reformas son invocadas para forra!eccr la
credibilidad rcprcscntativa de los rganos lcgislarivos, que abarcan desde 10s
mecanismos cktora!cs hasta la cuestin del bicameralismo y de la mayor
autonomia de los parlamentos frente al poder ejecutivo. Otras ranras reformas
son redamadas para asegurar que los parlamento: puedan ejercer xicmis sus
funciones de produccin legislativa, as como de deliberacin, oricnracrn Y
control (Prats, 199Sa). La reforma de los parlamentos tiene imphcito el
objetivo de forra!cccr las funciones de control de stos sobre cl poder ejecutivo.
Por SUparte, la reforma de los partidos tiende a favorecer la existencia de una
oposicin que ayude a los ciudadanos a cjerccr sus funciones de control sobre
cl gobierno. En s, estasy otras reformas a la inscitucionahdad po!rica pueden
favorecer cl diseo de mecanismos de acro~nrabifity, de forma de evitar la
apropiacin privada de los aparatos del Estado. La necesidad de que la reforma
del Estado csr guiada por cl objcrivo de lograr que cl gobierno pueda sCr

controlado por los ciudadanos, de manera que aqutl pueda a su vez controlar
los agentes econmicos privados, constituye uno de los giros reclamado en la
actualidad a los csfenos de modernizacin. Przeworski (1995) remarca esta
perspectiva, sosteniendo que la reforma del Estado no debiera estar orientada
a limitar cl rol de los gobernantes en la economfa, sino a quiparlcs para que
puedan cumplir este rol y para que puedan ser mz$sresponsables ante los
ciudadanos. En csesentido, su condusin es que las condiciones que permiten
cl ejercicio de esta responsabilidad estan asociadas * acharpaq ytem witb
scablcpatiks, vigorousopposition, and limitations on incumbcnts; a akcnt Icvclof
infirmation tbat focuses on general economic pc$onnancc; and nonelectoral
mccbanimu for control ovcr spec;EcpoLicy realmz or particukzr organs of Che
1<
government* (p. 21).
Parte de la creacin de estascondiciones ha comenzado a ocupar la agenda
de la reforma del Estado en la d4cada de los noventa dentro de AmCrica Latina.
En efecto, aunque a la zaga de las reformas econmicas, existen csfi~erz.os
orientados a impulsar tanto reformas polticas (electorales, de democratizacin
de los partidos politices y parlamentos) como jurdicas, de forma de establecer
mnimas garantias de seguridad normativa y de legalidad democdtica.
Un asunto mayor incumbe, de cuaIquier manera, a las desigualdades
econmicas y sociales. Ratinoff (1995: 25) destaca que cl Estado neoclAsico
supone que en la sociedad no hay parias sino ciudadanos, de modo que no
tiene sentido asociar las necesidadesprivadas de individuos autnomos con la
gesti& pblica, pero donde las segregacionesson realidades significativas, las
funciones del Estado como mantenedor del orden son ambiguas. Particularmente en Amrica Latina, donde la pobreza y la desigualdad en la distribucin
de la riqueza exhiben los mayores estndares del mundo, cs reconocido que cl
fortakcimiento de la sociedad civil no puede fivorece&apcIando
~610 a
reformas juridicas y polticas-institucionales. Los obst&zulos la participaci4n
de Iasocicdadcivil no son 410 de fndole politice-institucional, sino iguaImentc
de carcter econmico y cultural. Lander (1995: 179,185), asumiendo este
hecho, plantea que la meta de la construccin de una sociedad democdtica,
de una sociedad de convivencia, de toierancia y reconocimiento del otro, de
participacin efectiva de la mayora de la poblacin en formas de ciudadana
democrtica. requiere un acceso de todos a los recursos de la sociedad y
modalidades de organizacin y participacin poltica que cs& enraizadas en
las condiciones culturales propias de esasociedad. EI reclamo al respeto de la
cultura, y por ende, la prevencin sobre Ia adopcin acrtica del modelo de
ciudadanfa individualista, estAen la actualidad presente cn una parre significativa de los estudios sociales. La apelacin, por otra parte, a una estrategia de
desarrollo inclusiva desde cl punto de vista econmico ocupa, a su vc~,
crccientcmcnte la literatura aI respectar
El rol que le corresponde al Estado en la conduccin de la estrategia de
desarrollo cs, por su parte, cada vez ms cvidcntc. Pero, en este sentido, SC hace

necesario discriminar entre dos cuestiones: cl quC de las pollticas econmicosociales y cl c6mo de ellas. La apertura del sistema polftico y, en definitiva, su
pluralizacin atravb de una institucionalidad de representacin social y
polftica que se conforma en las basesde la sociedad, constituye una de las v&
posibles a travs de la cual SCpuede incidir sobre cl quC Actando cl cmo. Sin
cmbargo, la magnitud del problema trasciende el &mbito de la pankipad6n
ciudadana, tanto como de los esfuerzos por democratizar el aparato p&~institucional. Incumbede hecho, adems, alaparato administrativo delEstado,
a trav& del cual se moldean las polfticas y se determinan, en primera instancia,
las condiciones de su instrumcntaci6n.
La incidencia que tienen en las desigualdades existentes en AmCrica Latina
las distorsiones en la asignacin del gasto social, producto de intereses pollticos
clientclarcs, es bien conocida. El problema del control sobre la burocracia,
particularmcntc sobre el aparato del Estado, constituye en este marco un nudo
problcmkico mayor. Sc reconoce que a este nivel hay an importantes dilemas
tericos por resolver: <son los oficiales ejecutivos agentes del gobierno o de la
gente? ;Si son del primero, son ellos primariamente responsablesante cl rgano
ejecutivo que los emplea o de la legislatura que los funda? (113). La reforma
administrativa, de hecho, SCrevela clave para desarrollar un cambio institucional que asegure la responsabilidad pblica del aparato administrativo. Ella
incumbe al desarrollo de la autonomia y de la representatividad del aparato de1
Estado, asf como al desarrollo de sus capacidades de gestin. Constituye, pues,
unarcformapolfticadcfundamcntal importanciaparaascgurarlapublificacin
del Estado. En la siguiente seccin intentaremos fundamentar estasafirmaciones. Mostraremos, a la vez, que stc ha sido el tpico mcnosatendido de la
reforma del Estado, comprometiendo asf su capacidad de reorientarse en
funcin de la sociedad y las propias posibilidades de que la participacin de la
sociedad civil pueda desplegarse c influir en cl quC de las polfricas.

(113) Estas preguntas las recoge Prreworski (1995: 21) dc otros aurorcs pero reconoce.sin
emhrrgo. que SUS sugerenciasno dan respuestaal problema de las burocracias.