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Neste nmero
A poltica externa e a poltica de defesa dos governos FHC e Lula: uma
reflexo sobre a proeminncia de atores e a abertura do debate
democrtico
Ana Claudia J. Pereira
1
Parlamento do Mercosul: forma de organizao
participao social e s polticas pblicas
Elisa de Sousa Ribeiro, Helena Martins e Maurcio Santoro
perspectivas
27
equilbrio
das
relaes
de
fora
entre
Estados no
plano
internacional
Estados
internacional
modernos
ocidentais,
normalmente
so
as
aes
excetuadas
dos
de
promoo
procedimentos
da
segurana
democrticos
Governo FHC
mundial foram nomeadas pelo prprio governo FHC paradigma da autonomia pela
integrao.
Mesmo tendo origem na interpretao de que o mundo era diverso daquele da
Guerra Fria, o paradigma da autonomia pela integrao no abandonou diretrizes
tradicionais da poltica externa brasileira 8 . Durante os dois mandatos de Fernando
Henrique Cardoso, a conduta brasileira nas relaes com outros Estados esteve
pautada no pacifismo, na obedincia ao direito internacional, na defesa da
autodeterminao e da no-interveno e no pragmatismo na defesa dos interesses
do pas. Porm, a pouca especificidade contida nestes conceitos deu margem a sua
flexibilizao e adaptao conforme a necessidade do governo, facilitando, de
acordo com as mudanas histricas e conjunturais, o espao para inserir
mecanismos de adaptao a novas realidades ou a uma compreenso de mundo
distinta 9 .
A idia de continuidade da tradio da poltica externa mediante adequaes para
torn-la factvel em um cenrio diverso foi formulada por seus prprios condutores.
Luiz Felipe Lampreia, que esteve frente do Ministrio das Relaes Exteriores de
1995 a 2000, responde indagao de como o Brasil deseja relacionar-se com a
comunidade internacional evocando princpios que tradicionalmente tm orientado
a nossa poltica externa como os de no interveno, respeito autodeterminao,
no ingerncia em assuntos internos, e soluo pacfica de controvrsias
10
. Neste
mesmo texto, o ministro esclareceu que a utilizao dos conceitos citados requer
sua atualizao combinada com a preservao de sua essncia. Para Cardoso, para
Lampreia e para Lafer, o qual chefiou o Ministrio das Relaes Exteriores em 2001
e 2002, mirar o futuro era indispensvel e, para tanto, a diplomacia deveria atuar
em longo prazo, adequando-se s necessidades momentneas do contexto
internacional.
As linhas gerais da poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso foram
traadas ainda durante o governo Collor de Mello (1990-1992) e desenvolveram-se
com certa timidez no mandato de Itamar Franco (1993-1994) 11 . Entretanto, foi
durante o governo de Cardoso que o modelo de autonomia pela integrao foi
consolidado. Este paradigma teve origem na adeso idia liberal que a abertura
da economia do pas proporcionaria o crescimento da produo articulado com os
mercados externos, estimulando a renovao do parque produtivo nacional e
8 Para exemplo de pronunciamento no qual o governo prega a necessidade de continuidade da poltica
externa, ver BRASIL, 1996.
9 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R., 2003: 31.
10 LAMPREIA, L. F., 1998: 10-11.
11 VIGEVANI, T.; OLIVEIRA, M. F.; CINTRA, R., 2003: 33.
de
mecanismos
que
ampliassem
sua
capacidade
de
atuao
12
13
14
15
com outros pases. As eventuais crises deveriam ser negociadas quando fosse
possvel. Quando no, deveriam ser solucionadas no seio das instituies
multilaterais competentes, garantindo sua legitimao perante a comunidade
internacional.
De acordo com as premissas da autonomia pela integrao, o Brasil deveria
estancar os problemas internos atravs de uma participao ativa na elaborao da
ordem mundial ps-Guerra Fria. A atuao afirmativa do pas na definio das
normas internacionais daria condies para produzir um ambiente mais favorvel
ao desenvolvimento interno. Desta forma, durante todo o governo Cardoso, a
bandeira da atuao externa do Brasil pautou-se na tentativa de consolidar normas
e regimes internacionais com vistas a promover um ambiente internacional o mais
institucionalizado possvel 16 , retomando como objetivo do pas algo que governos
brasileiros anteriores j haviam declarado uma das metas mais importantes da
poltica externa: a autonomia 17 .
A institucionalizao seria o caminho para submeter todos os pases s regras,
impedindo aes unilaterais por parte das maiores potncias. Ela seria obtida
atravs da aliana com outros pases com os quais o Brasil dividisse interesses
da a importncia da flexibilidade das alianas e que tambm seriam favorecidos
pela diminuio da assimetria nas relaes internacionais. Neste sentido, a adeso
brasileira aos regimes internacionais criaria a oportunidade de transformao da
realidade internacional atravs daquilo que foi chamado pelo ministro Lampreia de
convergncia crtica: por um lado, o pas acompanhava as tendncias mundiais
em um contexto de globalizao, abrindo sua economia, discutindo novos temas e
aderindo aos regimes, ou seja, seguindo o mainstream; por outro, a diplomacia
brasileira assumia o papel de ativista, denunciando e combatendo, at onde lhe era
possvel,
distores
incoerncias
em
relaes
ao
direito
internacional 18 .
empreendidas
pelo
Brasil.
Sua
articulao
no
seio
de
foros
multilaterais, por outro lado, era tida como o meio de ao cabvel aos Estados
desprovidos de poder.
Assim, a retomada do projeto de aproximao regional foi de suma importncia,
conquanto
se
considerasse
que
seu
desenrolar
deveria
ser
cauteloso.
das
questes
econmico-comerciais
foi
dado
aos
assuntos
de
ento
Secretrio
de
Assuntos
Estratgicos
pea
chave
no
Entre os militares, a falta de diretrizes slidas que guiassem sua conduta resultou
em interpretaes divergentes sobre as incipientes orientaes existentes, de forma
que cada uma das Foras possua sua prpria noo de como a poltica externa e a
poltica de defesa deveriam se articular. Contudo, uma tendncia comum aos trs
ministrios militares era a certeza de que a fora uma varivel imprescindvel na
equao do poder nacional frente s relaes exteriores, ao contrrio da tica
diplomtica que exclua a fora como opo nas manobras estratgicas 30 .
O lanamento da PDN foi fundamental para a criao do Ministrio da Defesa, em
1999. Conforme o esperado por FHC, a constituio do documento logrou instituir
uma base comum a partir da qual foi possvel avanar neste processo, sem que,
contudo, incoerncias e tenses acerca do papel da fora nas relaes exteriores
presentes no documento passassem despercebidas. J em 1999, o ento presidente
ressaltou em alguns discursos a necessidade de reformular a PDN, alegando que a
mutao permanente e clere da cena internacional pode tornar ultrapassados os
conceitos de defesa, ensejando a sua reinterpretao peridica para que se
produzam, assim, polticas e estratgias setoriais capazes de superar novos
bices 31 . Tentando minimizar uma possvel reao negativa dos militares, as falas
presidenciais enfatizavam a grande participao que estes teriam na formulao de
novos conceitos e na evoluo da estrutura do Ministrio da Defesa e lhes garantia
que a integrao e a racionalizao de atividades no teriam como custo a
demolio de tradies prprias de cada Fora 32 .
Aps a rpida passagem de lcio lvares pelo Ministrio da Defesa (1999), no incio
do ano 2000 a pasta foi assumida pelo ministro Geraldo Magrela da Cruz Quinto,
tambm defensor de reformulaes da PDN. Sua justificativa se fundamentou na
necessidade de um debate que abrangesse diversos setores da sociedade. Neste
ano, o Ministrio da Defesa deu incio a reunies de ministros e ex-ministros de
Estado, acadmicos, jornalistas especializados, diplomatas, parlamentares e exmilitares para um exerccio crtico, cuja finalidade seria recolher massa crtica de
idias que permita oxigenar antigos preceitos e conferir maior legitimidade aos
novos referenciais estratgicos que venha a ser adotados pelo pas 33 . Apesar da
Mensagem ao Congresso Nacional do ano de 2002 ter publicado a previso de que
o Livro Branco da Defesa Nacional, fruto do referido debate, seria editado em
2002 34 , o governo Cardoso encerrou-se sem o cumprimento desta meta.
30 ALSINA Jr., J. P. S., 2003: 19. Para uma crtica da PDN, ver: PROENA Jr., D.; DINIZ, E. Poltica de
defesa no Brasil. Braslia: Nova Braslia, 1998.
31 CARDOSO, F. H., 1999.
32 CARDOSO, F. H., 2000.
33 BRASIL., 2001.
34 BRASIL., 2002.
10
11
Governo Lula
12
Poder
Executivo
por
meio
de
sua
burocracia
especializada:
corpo
40
39
40
41
42
13
menores.
de
aes
No
mbito
interno
governamentais
aos
que
pases,
os
dissociavam
problemas
o
sociais
desenvolvimento
14
46
47
48
49
AMORIM,
AMORIM,
SILVA, L.
SILVA, L.
15
aproximao. Alm de
estabelecer parcerias com pases situados em sua regio e com grandes potncias e
blocos, o Brasil voltou-se conformao de relaes privilegiadas com pases
independentes do mundo em desenvolvimento, como ndia, China, frica do Sul e
Argentina, sem deixar, contudo, de manter boas relaes com pases desenvolvidos
e pobres.
Conquanto no tenha deixado de figurar no topo da agenda da poltica externa
brasileira, o entendimento entre os pases do Mercosul encontrou inmeras
dificuldades, mergulhando o bloco em uma crise profunda. Na poltica externa do
primeiro mandato de Lula, o Mercosul tinha o papel estratgico de constituir uma
base material para a unio poltica da Amrica do Sul, alm de representar um
contrapeso influncia norte-americana, conformando um modelo de regionalismo
no-excludente. Todavia, desentendimentos comerciais e polticos demonstram que
os laos constitudos no seio do bloco eram ainda precrios. A crise no Mercosul no
impediu que o governo brasileiro continuasse a defender a integrao dos pases da
Amrica do Sul e adotasse iniciativas polticas que demonstrassem que o Brasil
considerava a regio estratgica. Entre as medidas que visavam impulsionar a
integrao esteve o estabelecimento de negociaes para a criao de um acordo
comercial entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN), tendo em
vista o avento da rea da Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA). Paralelamente, o
Mercosul logrou produzir entendimentos comerciais com Peru, Colmbia, Venezuela
e Equador. O investimento em infra-estrutura para viabilizar o comrcio regional foi
priorizado pelo governo, ainda que as restries financeiras do pas tenham imposto
entraves a sua execuo.
Como o governo FHC, o governo Lula apostou no multilateralismo como o meio de
ao privilegiado dos pases em desenvolvimento, capaz de resguard-los dos
abusos de poder e das imposies advindas de atores de maior poder. O discurso
assumido pelos condutores da poltica externa brasileira associou o multilateralismo
16
necessidade
de
adequ-la
transformaes
do
sistema
internacional.
17
54
18
das
trs
Foras
respeito
do
nvel
salarial
dos
militares,
55
56
57
58
19
59 VIEGAS, 2004a.
60 VIEGAS, J., 2004b.
20
segurana
internacional,
sem
que,
contudo,
se
almejasse
sua
61 VIEGAS, J., 2004b. O ministro Viegas reiterou este posicionamento aps o pronunciamento do ento
ministro da Casa Civil Jos Dirceu a favor da integrao militar na Amrica do Sul. Viegas respondeu
afirmando que os pases da Amrica do Sul deveriam estar aptos a prescindir de qualquer ajuda externa
para sua Defesa.
62 O jornalista foi preso durante a ditadura militar e apresentado como suicida em 25 de outubro de
1975, sob fortssimas suspeitas de ter sido torturado e assassinado por militares.
63 ALBUQUERQUE, F. R., 2004.
21
de
conflitos
na
capacidade
dissuasria
do
poder
militar;
e,
22
Consideraes finais
A identificao dos atores domsticos proeminentes na formulao de poltica
externa e na poltica de defesa brasileira permite no apenas explicar parcialmente
pontos de convergncia ou de incoerncia entre ambas, como tambm d ensejo a
reflexes sobre o grau de influncia do Itamaraty e das Foras Armadas em sua
elaborao e implementao e sobre as dificuldades que dela emergem no que se
refere abertura destes temas ao debate pblico. No criar mecanismos para
contrapor a concentrao de decises nas mos de militares e diplomatas significa
aceitar sua apropriao por grupos de interesse privilegiados, que supostamente
teriam mais conhecimento acerca dos temas abordados neste artigo do que o
restante da sociedade. O recurso autoridade do conhecimento deixa de explicitar,
contudo, que as decises tomadas por tais atores so, sobretudo, polticas,
23
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26
Introduo
A primeira dcada do sculo XXI marcada por mudanas no Mercosul, no sentido
de aprofundar o processo de integrao. No enfoque do regionalismo aberto que
havia vigorado nos anos 1990 destacava-se o aspecto da abertura comercial e da
vinculao s reformas econmicas ento em curso. As medidas contemporneas
ressaltam a realizao de obras de infra-estrutura (transportes, comunicaes e
energia) e o reforo dos laos de vizinhana geogrfica na Amrica do Sul 1 . neste
contexto que se fortalece a demanda por harmonizao de polticas pblicas entre
os pases do bloco. A criao do Parlamento do Mercosul parte essencial da novo
formato de integrao.
medida que se fortalecem os vnculos entre os pases do bloco, o impacto da
poltica internacional se torna mais intenso na vida cotidiana, sobretudo pelo
aspecto da economia. Os sindicatos do Cone Sul foram desde o incio ativos nos
parcos espaos de participao existentes no Mercosul, como o Foro Consultivo
Econmico e Social, mas agora outros grupos de presso cidad tambm se
mobilizam para influir na agenda regional, como organizaes de direitos humanos,
movimentos feministas e ambientalistas. A percepo de que muitos dos problemas
da regio s podem ser enfrentados por aes conjuntas dos Estados levou a
demandas crescentes por maior coordenao entre suas polticas pblicas.
Ao longo destes ltimos anos, o Poder Executivo dos pases do Mercosul abriu
diversos espaos de participao, como as Reunies Especializadas do bloco, que
cobrem diversos temas sociais e iniciativas lanadas pelos chefes de governo e
pelas chancelarias 2 . Contudo, tais medidas no foram suficientes para lidar com as
presses sociais. No obstante sua significante atuao para a construo de um
rgo de representao popular, os parcos poderes da Comisso Parlamentar
1
2
27
instrumento
para
discusso
de
alternativas
aos
obstculos
Desde sua
criao at a sua extino, a CPC teve grande importncia para viabilizar o dilogo
interparlamentar que gerou as bases polticas para a criao do Parlamento do
Mercosul.
Regulamento datado de 13 de dezembro de 1997 ressaltou o objetivo de se
fortalecer a atuao parlamentar no processo de integrao, visando futura
instalao de um Parlamento. Para tanto, esta norma lhe conferiu a atribuio de
desenvolver as aes necessrias para facilitar a criao do legislativo regional.
28
29
do
Cone
Sul,
uma
vez
que
os
conta
Institucionais;
Monetrios;
c)
b)
com
as
Assuntos
Assuntos
seguintes
comisses:
Econmicos,
Internacionais,
a)
Financeiros,
Assuntos
Comerciais,
Inter-regionais
de
Jurdicos
Fiscais
Planejamento
extraordinrias
podero
ser
convocadas
por
requerimento
de
30
nacional.
No
mbito
do
Congresso
Nacional,
obedecidas
estas
CASAL, 2005.
31
No entanto, apenas os
4
Muitos so os conceitos para o termo sociedade civil. O conceito aqui adotado o considera apenas a
sociedade civil organizada, isto , ONGs, sindicatos, movimentos sociais, associaes empresariais.
5
PAIKIN, 2006: 5.
6
WANDERLEY, 2002: 67.
32
atravs
da
institucionalizao
de
espaos
responsivos
suas
posteriormente
foi
pensado
como
ambiente
institucionalizado
para
33
O Inesc uma organizao no-governamental criada em 1979 que tem como objetivos fortalecer a
sociedade civil e criar espaos abertos participao desta nas diversas esferas da tomada de deciso
do processo decisrio, procurando atuar principalmente nos legislativos. No mbito do Mercosul, se
destaca no acompanhamento do Parlamento do bloco, mas mantm atuao em outras instancias como
na Reaf (Reunio Especializada Sobre Agricultura Familiar).
34
Os
SERNA, 2004:3.
GENEYRO e VAZQUEZ: 2006: 13-14.
10
GENEYRO e VAZQUEZ: 2006: 14.
11
O contedo desta seo fruto dos debates no seminrio O Parlamento do Mercosul e os Direitos
Humanos, realizado em Braslia em 22 e 23 de novembro de 2007, e organizado por esse rgo, pelo
Congresso Nacional do Brasil e pelo Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa.
9
35
tornar importante centro para o debate de polticas pblicas regionais. Uma srie
de questes mostra a necessidade de se encarar os temas sociais em perspectiva
que no esteja limitada pelas fronteiras nacionais.
Um exemplo so as migraes intra-Amrica do Sul. Aos fluxos populacionais
tradicionais do Paraguai e da Bolvia para a Argentina e o Brasil somaram-se
correntes migratrias de curta durao, para usufruir de servios pblicos de
sade. Isso acontece, sobretudo, nas cidades brasileiras da fronteira com Paraguai
e Bolvia, onde h grande procura de pessoas dos pases vizinhos que querem
realizar exames de Aids ou partos. O segundo grupo o que mais preocupa os
mdicos, pois em geral as parturientes chegam s maternidades e hospitais sem
terem feito o acompanhamento pr-natal.
O caminho inverso foi realizado por grande nmero de brasileiros entre 350 mil e
500 mil, segundo as estimativas que se estabeleceram no Paraguai, sobretudo na
regio leste do pas. Muitas dessas pessoas prosperaram como agricultores e
comerciantes, outras continuaram na pobreza. H conflitos fundirios entre
movimentos camponeses paraguaios e imigrantes brasileiros, mas tambm entre as
empresas do agronegcio brasileiro e cidados dos dois pases.
Outro caso a situao dos povos indgenas, em particular dos guaranis. Esse
grupo tnico de cerca de 350 mil pessoas vive espalhado pelos pases que formam
o Mercosul. Sua sociedade se organiza em termos de redes de parentesco e no de
fronteiras nacionais. Por exemplo, um guarani pode ir passar algum tempo com seu
tio ou primo em outra aldeia, mas para as autoridades ele viajar do Paraguai para
a Argentina. A expanso do agronegcio da soja no Brasil tem tido conseqncias
muito negativas para essas populaes, com episdios de violncia e preocupante
taxas de suicdios entre os jovens. O Ministrio Pblico Federal tem acompanhado a
questo com ateno.
Alm dos movimentos populacionais, o transporte de animais coloca desafios para o
Mercosul, com destaque para a criao de gado. As exportaes de carne bovina e
outros produtos agropecurios so importantes para os pases do bloco e enfrentam
problemas decorrentes da ausncia de padres sanitrios comuns. Tais dificuldades
ficam claras quando ocorrem surtos de febre aftosa e se verificam barreiras para
fiscalizaes eficientes nos diversos Estados, ao passo que o rebanho atravessa as
fronteiras e muitas vezes carrega a doena. O ponto foi destacado pelo diplomata
brasileiro Jos Botafogo Gonalves:
O Mercosul est chegando ao momento em que tem que deixar de ser um
"clube" de administrao intergovernamental para caminhar na direo da
36
12
37
13
Os dados sobre os mercoparlamentares brasileiros esto disponveis em Parlamento do Mercosul: o
desafio da participao social. Inesc, nota tcnica n.134, novembro 2007, pg. 3.
38
Concluses
A criao do Parlamento do Mercosul responde s demandas sociais crescentes por
harmonizao legislativa e participao cidad nas decises do processo de
integrao regional. A anlise de sua histria mostra que os avanos concretos para
sua formao ocorreram nos primeiros anos do sculo XXI, embora sua instalao
fosse prevista j no Tratado de Assuno, de 1991.
O Parlamento do Mercosul nasce sem poderes legislativos ou de controle do
oramento do bloco, mas dotado de capacidades significativas de fiscalizar as
autoridades executivas. Sua ambio de representar a populao do bloco, e no os
Estados partes, desperta perspectivas de possa se constituir como importante
frum de debates para alm dos limites dos parlamentos nacionais. Contudo, tais
expectativas dependem de muitos fatores, como a determinao de como sero
eleitos os mercoparlamentares e como a passagem pelo rgo regional ir inserirse no padro de carreira dos polticos do Cone Sul.
No que diz respeito participao da sociedade civil, o Parlamento do Mercosul
apresenta instrumentos que contribuem para a reduo do dficit democrtico do
bloco, tais como a realizao de audincias pblicas e seminrios sobre temas do
14
Presidente do Parlamento do Mercosul defende memria sobre represso militar. Jornal da Cmara,
23 de novembro de 2007.
39
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Estado, mercado e as eleies argentinas
Slvia Lemgruber
Observador On-Line (v.2, n.9, set. 2007)
Entre o Mercosul e os EUA: as relaes externas do Paraguai
Regina Kfuri e Brbara Lamas
Observador On-Line (v.2, n.8, ago. 2007)
Erradicao forada, desenvolvimento alternativo e movimentos cocaleiros: uma
comparao das polticas de combate s drogas no Peru e na Bolvia
Ana Carolina Delgado e Luiz Antnio Gusmo
Observador On-Line (v.2, n.7, jul. 2007)
Crise Humanitria na Colmbia: um balano dos ltimos dez anos (ou da Lei 387)
Mariana Carpes
Observador On-Line (v.2, n.6, jun. 2007)
Esquerda uruguaia no poder: a trajetria da Frente Ampla e seus dois primeiros anos de
governo
Fabricio Pereira da Silva
Observador On-Line (v.2, n.5, mai. 2007)
China: anjo e demnio para a Amrica do Sul
Brbara Lamas
Observador On-Line (v.2, n.4, abr. 2007)
Algo de novo no front? O Retorno do Estado e Seus Impactos sobre a Integrao SulAmericana
Carlos Henrique Santana e Yuri Kasahara
Observador On-Line (v.2, n.3, mar. 2007)
O primeiro governo Lula e o Mercosul: iniciativas intra e extra-regionais
Cristina Alexandre e Iara Leite
Terrorismo islmico e Amrica Latina: a necessidade de um olhar contextualizado
Marcial Suarez
Observador On-Line (v.2, n.2, fev. 2007)
Governos de esquerda e o gasto social na Amrica do Sul
Julia SantAnna
Observador On-Line (v.2, n.1, jan. 2007)
El nuevo Congreso norteamericano y el futuro de la estrategia de liberalizacin
competitiva
Juan Claudio Epsteyn
Um plano para a economia real: alternativas econmicas do segundo Governo Lula
Vitor Acselrad
Observador On-Line (v.1, n.10, dez. 2006)
La reeleccin del factor Chvez
Fidel Prez Flores
Observador On-Line (v.1, n.9, nov. 2006)
Dilemas da Integrao: o Paraguai e as assimetrias no Mercosul
Brbara Lamas
Democracia e Parlamentos Regionais: Parlacen, Parlandino e Parlasul
Juliana Erthal