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D O S S I E R S

C O N O M I Q U E S

27

Une politique fiscale


pour les pays
en dveloppement

Vito Tanzi
Howell Zee
Tax Policy for
Developing Countries (French)
ISBN 1-58906-021-0

F O N D S

M O N T A I R E

I N T E R N A T I O N A L

Vito Tanzi, ancien Directeur du


Dpartement des finances publiques du
FMI (de 1981 2000). Il a pris sa retraite
du FMI le 1er dcembre 2000. Il est
titulaire dun doctorat de luniversit
Harvard et est lauteur de nombreux
ouvrages et articles publis dans des
revues professionnelles.

Howell Zee, Chef de la Division de la


politique fiscale au Dpartement des
finances publiques du FMI. Il est titulaire
dun doctorat de luniversit du Maryland
( College Park) et est lauteur de
nombreux articles publis dans des
revues professionnelles.

D O S S I E R S

C O N O M I Q U E S

27

Une politique fiscale


pour les pays
en dveloppement

Vito Tanzi
Howell Zee

F O N D S

M O N T A I R E

I N T E R N A T I O N A L

W A S H I N G T O N

2001 Fonds montaire international


Directeur de la collection
Jeremy Clift
Dpartement des relations extrieures du FMI

Couverture
Massoud Etemadi
Section des travaux graphiques du FMI
dition franaise
Division franaise
Services linguistiques du FMI
Traduction : Pierre Pellerin
Correction & PAO : Catherine Helwig
ISBN 1-58906-021-0
ISSN 1020-7724
Mars 2001
Pour obtenir les publications du FMI,
adressez votre commande :
International Monetary Fund, Publication Services
700 19th Street, N.W., Washington, DC 20431 (U.S.A.)
Tlphone : (202) 623-7430
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Messagerie lectronique : publications@imf.org
Internet : http://www.imf.org

Prface
La collection des Dossiers conomiques vise prsenter un
vaste public de non-spcialistes quelques-uns des sujets dactualit
sur lesquels travaillent les services du FMI. La matire provient pour
lessentiel de documents de travail tudes techniques qui sont
tablies par des agents du FMI et des chercheurs invits ainsi que
de documents de synthse.
Ce numro sinspire du document de travail du FMI no 00/35, intitul Tax Policy for Emerging Markets, prpar par Vito Tanzi et
Howell Zee. Les textes de rfrence utiliss dans cette version
abrge sont identifis dans le document original, que le lecteur est
invit se procurer auprs du service des publications (10 dollars),
ou tlcharger partir du site du FMI www.imf.org. La version
anglaise de la prsente brochure a t prpare par David Driscoll.

iii

Une politique fiscale pour


les pays en dveloppement

ourquoi payons-nous des impts? Simplement parce que, en


attendant une meilleure solution, cest le seul moyen pratique,
pour les pouvoirs publics, dobtenir les ressources dont ils ont
besoin pour offrir les produits et services publics exigs par une
majorit dentre nous. Toutefois, la mise sur pied dun systme fiscal efficace et quitable nest pas une mince affaire, notamment
pour les pays en dveloppement qui souhaitent raliser leur intgration dans lconomie internationale. Un systme idal devrait
permettre ces pays dobtenir les recettes essentielles dont ils ont
besoin sans devoir emprunter lexcs, dcourager lactivit
conomique ni scarter outre mesure des rgimes fiscaux en
vigueur dans les autres pays.
La mise en place dun rgime fiscal efficace constitue, pour les
pays en dveloppement, un norme dfi. Premirement, la plupart
des travailleurs de ces pays sont, en rgle gnrale, employs dans
le secteur agricole ou dans de petites entreprises informelles. Comme
ils reoivent rarement un salaire fixe et rgulier, leurs revenus fluctuent et sont souvent verss en espces, ne figurant ainsi dans aucun
registre comptable et compliquant le calcul de lassiette de limpt
sur le revenu. Par ailleurs, ces travailleurs dpensent rarement leur
argent dans de grands magasins tenant des registres prcis de leurs
ventes et de leurs inventaires. En consquence, les mthodes modernes de mobilisation de fonds comme limpt sur le revenu et les
taxes la consommation jouent un rle rduit dans ces conomies
et la possibilit, pour les pouvoirs publics, de compter sur des ressources fiscales leves y est pratiquement exclue.

Deuximement, il est difficile de crer un systme efficace dadministration de limpt lorsquon manque demploys instruits et
bien forms, quon ne dispose pas de moyens suffisants pour verser
des salaires acceptables aux agents du fisc et informatiser le systme
fiscal (ni mme pour mettre en place des services efficaces de tlphone et de courrier), et que les contribuables eux-mmes nont pas
toujours les capacits ncessaires pour maintenir des comptes. Les
pouvoirs publics ont donc souvent recours des expdients, optant
pour des systmes qui leur permettent dexploiter les sources de revenu immdiatement disponibles au lieu de chercher tablir des
rgimes fiscaux rationnels, modernes et efficaces.
Troisimement, tant donn la structure informelle de lconomie
de beaucoup de pays en dveloppement et cause de certaines restrictions financires, les services de la statistique et de limpt ont du
mal gnrer des statistiques fiables. Ce manque de donnes
empche les dcideurs dvaluer convenablement lincidence possible de changements majeurs au rgime fiscal. En consquence, on
prfre souvent les changements accessoires aux changements
structuraux fondamentaux, mme lorsque ces derniers seraient
clairement prfrables. Cest ainsi que se perptuent les structures
fiscales inefficaces.
Quatrimement, la rpartition des revenus a tendance tre ingale dans les pays en dveloppement. Mme si, dans une telle situation, la pratique de taux dimposition levs devrait idalement signifier que les plus riches contribuent plus que les pauvres leffort
fiscal, les pouvoirs conomiques et politiques dont ils jouissent leur
permettent souvent de bloquer les rformes qui auraient pour effet
daccrotre leur fardeau fiscal. Cest ce qui explique en partie lincapacit de nombre de pays en dveloppement exploiter leur plein
potentiel des rgimes dimpt sur le revenu et dimpt foncier, et le
manque de progressivit des rgimes fiscaux (limpt des riches devrait tre proportionnellement plus lev).
En conclusion, dans les pays en dveloppement, la politique
fiscale doit souvent faire des compromis qui lempchent de fonctionner dans des conditions optimales. On ne saurait par consquent se surprendre de ce que la thorie conomique notamment les recherches portant sur le rgime fiscal optimal ait si

peu influ sur llaboration des rgimes fiscaux de ces pays. Dans
leur tude des problmes de politique fiscale auxquels beaucoup
de pays en dveloppement sont aujourdhui confronts, les auteurs
du prsent document sinspirent largement de lexprience pratique de terrain ayant trait aux conseils en matire de politique fiscale offerts ces pays par les services du FMI. Ils examinent ces
questions la fois sous langle macroconomique (niveau et
composition des recettes fiscales) et microconomique (conception
doutils fiscaux particuliers).

Niveau des recettes fiscales


Quel est le niveau souhaitable des dpenses publiques dun pays
en dveloppement, pour un niveau donn de revenu national?
Devrait-on limiter ces dpenses au dixime du revenu national? Au
tiers? la moiti? Voil la question laquelle il importe de rpondre
avant daborder la suivante : la dtermination du niveau idal des
recettes fiscales. La dtermination du niveau optimal dimposition
quivaut, du point de vue conceptuel, la dtermination du niveau
optimal des dpenses publiques. Malheureusement, la riche documentation portant sur la thorie du rgime fiscal optimal offre peu
de conseils pratiques sur la faon dintgrer le niveau optimal de
recettes fiscales au niveau optimal de dpenses publiques.
Il est nanmoins possible, pour dterminer si le niveau global de
limpt dun pays en dveloppement est appropri, dopter pour la
mthode statistique qui consiste comparer le niveau dimposition
dun pays donn la charge fiscale moyenne dun groupe reprsentatif de pays en dveloppement et de pays industrialiss, en tenant

compte de certaines des similitudes et des diffrences qui existent


entre eux. Cette comparaison sert uniquement indiquer si le niveau
dimposition dun pays donn est suprieur ou infrieur au niveau
moyen des autres pays, compte tenu de diverses caractristiques.
Elle ne sappuie sur aucune base thorique et ne permet pas de dterminer une structure dimposition optimale. Selon les donnes les
plus rcentes, le niveau dimposition des principaux pays industrialiss (membres de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques OCDE) serait environ deux fois plus lev
que celui dun chantillon reprsentatif de pays en dveloppement
(38 % du PIB, comparativement 18 %).
Le dveloppement conomique gnre souvent des besoins supplmentaires, compte tenu des recettes fiscales ncessaires au financement dune augmentation des dpenses publiques, mais il accrot
du mme coup laptitude des pays financer leurs nouveaux besoins. Lusage que lon fait des recettes fiscales importe plus que le
niveau dimposition en soi. Compte tenu de la complexit du processus de dveloppement, il est douteux que lon puisse jamais parvenir,
pour un pays quelconque, dterminer un niveau optimal dimposition qui soit li dune manire fiable aux diffrentes tapes du dveloppement conomique.

Composition des recettes fiscales


La question de la composition des recettes fiscales fait lobjet de
diverses thories contradictoires. Les questions qui se posent ont
trait lopposition qui existe entre limpt sur le revenu et limpt
sur la consommation et, sagissant de ce dernier, entre limpt sur
les importations et limpt sur la consommation intrieure. Lefficacit de limpt (sa capacit daccrotre ou de rduire le bien-tre des
contribuables) et son quit (lapplication impartiale du rgime
tous les contribuables) sont au cur de cette analyse.
Le point de vue classique selon lequel limposition du revenu
entrane un cot conomique (cot defficacit) plus lev que limposition de la consommation se fonde en partie sur le fait que limpt sur le revenu, qui vise la fois le revenu du travail et le capital,

rduit laptitude du contribuable pargner. Toutefois, certains contestent cette analyse en soulignant le rle crucial de lhorizon de planification du contribuable et le cot de laccumulation du capital humain et physique. Ces considrations thoriques ont pour effet de
compliquer la comparaison des cots conomiques des deux types
dimpt (sur le revenu et sur la consommation).
Limpact relatif que peuvent avoir les deux types dimpt sur
lquit proccupe galement. On a dordinaire tendance penser
que limpt sur la consommation serait essentiellement plus rgressif (cest--dire, quil constituerait un fardeau plus lourd pour les
pauvres que pour les riches) que limpt sur le revenu. Toutefois,
certains mettent galement ce point de vue en doute. Des considrations thoriques et pratiques donnent en effet penser que les
proccupations relatives lquit des formes classiques dimpt sur
la consommation sont probablement exagres et quil serait la
fois inefficace et incommode au plan administratif, pour les pays en
dveloppement, de chercher en tenir compte en adoptant des systmes comme limpt progressif sur la consommation.
Sagissant des taxes limportation, leur rduction conduira une
intensification de la concurrence des entreprises trangres. Si la rduction de la protection accorde aux entreprises nationales contre
cette concurrence est une consquence invitable, pouvant mme
constituer lobjectif dun programme de libralisation du commerce,
la rduction des recettes budgtaires en constitue une retombe indsirable. Dans de telles circonstances, les mesures compensatoires
ralisables comprennent presque toujours une augmentation des
taxes la consommation intrieure. Il est rare quune augmentation
de limpt sur le revenu soit considre comme une option viable
tant au plan stratgique ( cause de son impact ngatif perceptible
sur linvestissement) quau plan administratif (parce que le niveau de
recettes quil procure est moins certain et moins propos que celui
engendr par une modification de limpt sur la consommation).
Les donnes provenant des pays industrialiss et des pays en dveloppement montrent que le ratio impt sur le revenu/impt sur
la consommation des pays industrialiss reste de faon constante
deux fois plus lev que celui des pays en dveloppement. (Autrement dit, comparativement aux pays en dveloppement, les pays

industrialiss tirent proportionnellement deux fois plus de recettes


de limpt sur le revenu quils nen obtiennent de limpt sur la consommation.) Les donnes rvlent galement une diffrence
notable dans le ratio impt sur les socits/impt sur le revenu des
particuliers. Dans les pays industrialiss, ce ratio stablit un sur
quatre. Cette disparit tient principalement aux diffrences que lon
peut observer, entre les deux groupes de pays, quant au revenu
salarial, la qualit de ladministration fiscale et au pouvoir politique des segments les plus riches de la population. Par contre, les
recettes tires des taxes sur le commerce international sont sensiblement plus leves dans les pays en dveloppement que dans les
pays industrialiss.
Mme si on peut difficilement formuler des recommandations dfinitives, en matire de politique normative, partir des comparaisons internationales de la combinaison de limpt sur le revenu et
de limpt sur la consommation, force est de reconnatre que le dveloppement conomique a tendance conduire un glissement
relatif de la composition des recettes fiscales en faveur de limpt
sur le revenu des particuliers. Toutefois, le problme de politique
fiscale qui se pose tout moment pour les pays en dveloppement
ne rside pas tant dans la dtermination de la combinaison optimale, que dans la dfinition claire des objectifs atteindre, la dtermination des consquences conomiques (efficacit et quit)
prvisibles et la mise en uvre ventuelle de mesures compensatoires lintention des plus dmunis.

Choix du rgime fiscal appropri


Dans les pays en dveloppement o les forces du march influent
de plus en plus sur laffectation des ressources, le rgime fiscal devrait tre le plus neutre possible de manire minimiser linterfrence dans le processus daffectation. Son administration devrait galement tre simple et transparente, permettant ainsi den contrler
efficacement la mise en application.
Impt sur le revenu des particuliers

Comme pralable lexamen de limpt sur le revenu des particuliers dans les pays en dveloppement, il convient de rappeler que
ce type dimpt na rapport quune part relativement faible des recettes de la plupart de ces pays, et que le nombre des particuliers
qui y sont soumis (notamment aux taux marginaux les plus levs)
est relativement faible. La structure des taux de limpt sur le revenu
des particuliers est linstrument de politique le plus visible permettant aux autorits de la plupart des pays en dveloppement de
traduire en gestes concrets leur engagement en faveur de la justice
sociale et dobtenir ainsi le soutien politique ncessaire la mise en
uvre de leurs stratgies. Les pays attachent souvent une grande
importance au maintien dun certain degr de progressivit nominale dans ce type dimpt en appliquant plusieurs taux; ils rsistent
lide dadopter des rformes qui conduiraient une rduction du
nombre de ces taux.
Plus souvent quautrement, toutefois, lefficacit de la progressivit du rgime fiscal est gravement rduite par lapplication dimportantes exonrations personnelles et par les nombreuses exemptions et dductions dont peuvent bnficier les contribuables
haut revenu (par exemple, lexemption des plus-values, les dductions gnreuses accordes pour les dpenses de sant et dducation, le faible niveau dimposition du revenu financier). Lallgement fiscal par le biais de dductions constitue un exemple
particulirement flagrant puisquil augmente en gnral lorsquon
passe dune tranche de revenu donne la tranche suprieure.
Lexprience porte trs nettement conclure quil serait possible

damliorer la progressivit des taux dimposition en rduisant le


degr de progressivit du taux nominal ainsi que le nombre de
tranches dimposition et en rduisant les exemptions et les dductions. En fait, tout programme raisonnable damlioration de
lquit fiscale devrait prconiser une structure de limpt sur le
revenu des particuliers comptant peu de taux nominaux. Si des
contraintes politiques empchent une restructuration effective des
taux, il restera quand mme possible damliorer sensiblement
lquit en remplaant les dductions par des crdits dimpt qui
bnficieront galement aux contribuables de toutes les tranches
dimposition.
Un taux marginal dimposition lev peut aussi voir son efficacit
rduite sensiblement par le fait quil ne sapplique souvent qu des
niveaux de revenu si levs (exprims en parts du PIB par habitant)
quil ne touche quune faible proportion du revenu total. Dans certains pays en dveloppement, le niveau de revenu dun contribuable doit tre des centaines de fois plus lev que le revenu
moyen par habitant pour faire partie de la tranche dimposition la
plus leve.
De plus, dans certains pays, le taux marginal dimposition le plus
lev des revenus des particuliers dpasse sensiblement le taux
dimposition des bnfices des socits, ce qui peut inciter les contribuables se constituer en socit pour des motifs purement fiscaux. Les professionnels et les petits entrepreneurs peuvent ainsi rduire facilement leurs bnfices nets en dduisant leurs dpenses,
et chapper ainsi en permanence aux taux suprieurs dimposition
des revenus personnels. Retarder le paiement de ses impts quivaut sy soustraire. Une politique fiscale adquate doit donc faire
en sorte que le taux marginal suprieur de limpt sur le revenu des
particuliers ne soit pas matriellement diffrent du taux dimposition
des bnfices des socits.
Outre le problme des exemptions et des dductions qui tendent
rtrcir la base dimposition et rduire la progressivit du
rgime fiscal, la structure de limpt sur le revenu des particuliers
en vigueur dans de nombreux pays en dveloppement contrevient
de multiples faons aux deux principes fondamentaux dune bonne

politique fiscale : la symtrie et linclusivit. (Il va sans dire, videmment, que la politique fiscale devrait tre guide galement par les
principes gnraux de la neutralit, de lquit et de la simplicit.)
On entend par symtrie le fait de traiter de manire identique, aux
fins de limpt, les gains et les pertes de toutes sources. Si les gains
sont imposables, les pertes devraient alors tre dductibles. Le
principe de linclusivit dfinit pour sa part lassujettissement
limpt dun revenu donn, un point donn de son acheminement. Par exemple, si un paiement donn est exempt dimpt pour
un bnficiaire, il ne devrait pas non plus constituer une dpense
dductible pour le payeur. Le non-respect de ces principes conduit
gnralement des distorsions et des iniquits.
Le traitement fiscal des revenus financiers pose des problmes
dans tous les pays. Il est utile de se pencher, ce propos, sur deux
aspects de limposition des intrts et des dividendes dans les pays
en dveloppement :
Dans beaucoup de pays en dveloppement, le revenu tir dintrts, supposer quil soit impos, fait lobjet dune retenue la
source calcule un taux sensiblement infrieur au taux marginal
suprieur de limpt sur le revenu des particuliers et de limpt
sur les bnfices des socits. Pour les contribuables dont le
revenu est principalement constitu dun salaire, il sagit l dun
compromis acceptable entre la rectitude thorique et la faisabilit
pratique. Pour ceux dont le revenu est principalement tir dune
entreprise, toutefois, le faible taux dimposition du revenu tir
dintrts combin la pleine dductibilit des frais dintrt signifie que de simples oprations darbitrage peuvent ouvrir la
voie dimportantes conomies dimpt. Il est donc important de
cibler avec soin lapplication de la retenue finale dimpt sur le
revenu tir dintrts : cette retenue ne devrait pas sappliquer si
le contribuable dclare un revenu dentreprise.
Le traitement fiscal des dividendes soulve la question bien connue de la double imposition. Pour des motifs de simplicit
administrative, la plupart des pays en dveloppement auraient
intrt soit exclure les dividendes de limpt sur le revenu des
particuliers, soit les imposer un taux relativement bas, peut-

tre par le biais dune retenue finale affecte dun taux identique
celui utilis pour le revenu tir dintrts.
Impt sur les socits

Limpt sur les socits soulve des questions aussi nombreuses


que complexes. Dans le cas particulier des pays en dveloppement,
on peut mentionner les problmes des taux multiples fonds sur la
diffrenciation sectorielle, et la conception incohrente du systme
damortissement. Les pays en dveloppement ont plus tendance que
les pays industrialiss recourir des taux multiples appliqus par
secteurs (y compris lexonration complexe de certains de ces secteurs, et notamment du secteur parapublic). Il sagit peut-tre l dun
hritage des rgimes conomiques du pass qui mettaient laccent
sur le rle de ltat dans la rpartition des ressources. Or, de telles
pratiques nuisent manifestement au fonctionnement ordonn des
forces du march (laffectation sectorielle des ressources est biaise
par les diffrences de taux dimposition). Cette pratique est nettement incompatible avec lengagement dun pays promouvoir une
conomie de march. On devrait donc sefforcer, en priorit, de
rduire le nombre de taux dimposition appliqus aux bnfices
des socits.
Lamortissement admissible des biens matriels aux fins de limpt est un des lments structuraux importants qui entrent en ligne
de compte dans la dtermination du cot du capital et de la rentabilit des investissements. Parmi les lacunes le plus souvent rencontres dans les rgimes damortissement des pays en dveloppement,
on peut mentionner un nombre trop grand de catgories dactifs et
de taux damortissement, des taux damortissement trop bas et une
structure de taux damortissement qui saccorde mal avec les taux
relatifs dobsolescence des diverses catgories dactifs. Dans leurs
dlibrations sur la politique fiscale, les pays en dveloppement
devraient galement accorder la priorit aux moyens de corriger
ces lacunes.
Dans leurs efforts de restructuration des rgimes damortissement, les pays en dveloppement auraient intrt suivre les conseils suivants :

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La classification des actifs en trois ou quatre catgories devrait


suffire amplement. Par exemple, regrouper les actifs durables,
comme les difices, une extrmit de lchelle, et les biens qui
se dprcient rapidement, comme les ordinateurs, lextrmit
oppose, en prvoyant entre les deux une ou deux catgories de
machinerie ou dquipement.
Nappliquer quun seul taux damortissement chacune des
catgories.
Fixer des taux damortissement plus levs que ne le justifierait normalement la dure physique des actifs viss afin de compenser labsence dun mcanisme appropri de prise en compte de linflation
qui caractrise la plupart des rgimes fiscaux.
Sur le plan administratif, prfrer la mthode de lamortissement
dgressif celle de lamortissement linaire. La premire permet
en effet de regrouper lensemble des actifs dans une seule et
mme catgorie, et tient compte automatiquement des plus-values et des pertes occasionnes par la cession des biens, simplifiant ainsi sensiblement le travail de comptabilit.
Taxe sur la valeur ajoute, droits daccise et taxes limportation

Mme si la plupart des pays en dveloppement ont dj adopt


une TVA, son application prsente souvent diverses lacunes. Beaucoup de secteurs importants notamment ceux des services et de
la vente en gros et au dtail en sont souvent exempts, et il arrive
que le mcanisme de crdit soit trop restrictif (autrement dit, le versement de crdits appropris de TVA sur les facteurs peut tre refus
ou retard), notamment dans le cas des biens dquipement. Ces lacunes donnent lieu un important effet daccumulation en cascade
(augmentant ainsi le fardeau fiscal de lutilisateur final) et rduisent
de ce fait les avantages attendus de lintroduction de la TVA. Les
pays en dveloppement devraient donc se pencher en priorit sur
les moyens de combler ces lacunes de la conception et de la gestion de la TVA.
Beaucoup de pays en dveloppement (comme beaucoup de
pays de lOCDE) utilisent deux ou plusieurs taux de TVA. Les taux
multiples prsentent un intrt, au plan politique, cause de leur

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effet vident quoique pas ncessairement efficace sur


lamlioration de lquit. Toutefois, le cot administratif du recours
cette mthode aux fins de lquit risque dtre plus lev dans
les pays en dveloppement que dans les pays industrialiss. Le cot
possible dun systme taux multiples devrait donc faire lobjet
dun examen attentif.
La lacune la plus vidente des rgimes de droits daccise mis en
place dans beaucoup de pays en dveloppement est leur champ
dapplication trop vaste, souvent dfini pour des motifs de rentabilit. Les raisons conomiques qui justifient limposition de droits
daccise sont, comme on le sait, trs diffrentes des motifs invoqus
pour limposition dune taxe gnrale la consommation. Si, dune
part, cette dernire doit sappliquer sur une base qui soit la plus
large possible, pour maximiser les recettes en causant un minimum
de distorsion, la premire devrait plutt tre hautement slective,
et ne sappliquer qu quelques produits spciaux caractriss par
les effets nfastes de leur consommation sur la socit (autrement
dit, la socit dans son ensemble ptit de lutilisation de ces produits par ses membres). Les biens typiquement assujettis laccise
(produits du tabac, alcool, produits ptroliers et vhicules, par
exemple) sont peu nombreux et font habituellement lobjet dune
demande inlastique. Un bon rgime de droits daccise se caractrise invariablement par sa capacit gnrer des recettes (comme
sous-produit) partir dune base troite et moyennant des cots
dadministration relativement bas.
La rduction des taxes limportation dans le cadre dun programme global de libralisation des changes constitue un des principaux dfis stratgiques auxquels font face beaucoup de pays en
dveloppement. Deux questions mritent dtre prises en compte
cet gard. Premirement, la rduction des droits ne devrait pas conduire des changements fortuits des taux relatifs de la protection
procure dun secteur lautre de lconomie. Une mthode simple
dviter ce problme consisterait rduire lensemble des taux nominaux appliqus dans la mme proportion, lorsquune telle rduction savre ncessaire. Deuximement, la rduction des taux nominaux de taxation risque vraisemblablement dentraner une baisse
des recettes court terme. On peut viter cette perte en appliquant

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selon un ordre chronologique dfini des mesures compensatoires


distinctes : en rduisant dabord la porte des exemptions applicables dans le systme existant, en appliquant ensuite un systme
de compensation pour la rduction des droits sur les importations
assujetties laccise en augmentant proportionnellement les taux
des droits daccise qui sy appliquent, et en ajustant enfin le taux de
la taxe gnrale la consommation (par exemple, la TVA) pour
combler les besoins restants en matire de recettes.
Encouragements fiscaux

Si le recours aux encouragements fiscaux est une mthode rpandue de promotion de linvestissement dans le monde, certains faits
dexprience donnent conclure que son efficacit pour attirer des
investissements supplmentaires au-del de ceux dont les pays
auraient bnfici de toute faon sans de tels encouragements est
souvent douteuse. Certaines entreprises peuvent abuser de ces
mesures en se faisant passer pour nouvelles au terme dune rorganisation superficielle, ce qui risque daugmenter considrablement
le manque gagner potentiel d ces encouragements pour ltat.
En outre, les investisseurs trangers, cibles principales de la plupart
des encouragements fiscaux, fondent leurs dcisions dinvestissement sur une vaste gamme de facteurs (par exemple, les ressources
naturelles, la stabilit politique, la transparence des systmes de
rglementation, linfrastructure, la prsence dune main-duvre
qualifie) dont les encouragements fiscaux constituent rarement le
plus important. La valeur de lencouragement fiscal risque par ailleurs dtre toute relative pour un investisseur tranger puisque cest
le Trsor de son pays qui risque den tre le vritable bnficiaire
(dans un cas o, par exemple, les revenus exempts dans le pays
hte sont imposs par le pays de rsidence de linvestisseur).
Les encouragements fiscaux peuvent tre justifis lorsquils visent
corriger une forme quelconque de dfaillance du march, notamment
celle due des effets exognes (consquences conomiques sans rapport direct avec les bnficiaires particuliers de la mesure fiscale). Par
exemple, les encouragements qui visent promouvoir une industrie
de haute technologie qui pourrait stimuler sensiblement lensemble de

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lconomie sont habituellement lgitimes. La poursuite, par les pays,


dobjectifs de dveloppement rgional constitue toutefois, et de loin,
la raison principale du recours ce type dencouragement fiscal cibl.
Nanmoins, les mesures envisageables ne sont pas toutes galement
appropries la ralisation de tels objectifs, et certaines sont moins
rentables que dautres. Malheureusement, les formes les plus rpandues dencouragements fiscaux releves dans les pays en dveloppement ont galement tendance tre les moins valables.
Congs fiscaux

De toutes les formes dencouragements fiscaux, les congs fiscaux


(exonrations fiscales temporaires) sont les plus rpandus dans les
pays en dveloppement. Malgr leur simplicit dadministration, ils
comportent de nombreuses lacunes. Premirement, lexonration
fiscale accorde sans gard au montant des bnfices viss tend profiter des investisseurs qui prvoient de raliser des bnfices importants et qui auraient investi mme en labsence dun tel encouragement. Deuximement, les congs fiscaux risquent fort dinciter les
entreprises imposes conclure avec des entreprises exonres des
ententes pour transfrer leurs bnfices en fixant des prix de cession
interne (par exemple, en payant un prix suprieur pour les biens de
lautre entreprise, en retour de certains avantages), ce qui constitue
une forme dvitement fiscal. Troisimement, la dure dapplication du
cong fiscal risque dtre prolonge lexcs lorsque des investisseurs
russissent, par divers moyens, dguiser les investissements existants
en nouveaux investissements (par exemple, en mettant fin un projet
pour le relancer sous un nom diffrent tout en en conservant la proprit). Quatrimement, les congs fiscaux limits dans le temps ont
tendance attirer les projets court terme dont les avantages, pour
lconomie, ne sont en gnral pas aussi intressants que ceux des
projets long terme. Cinquimement, les cots budgtaires des congs fiscaux sont rarement transparents, moins que lentreprise bnficiaire ne soit tenue de soumettre une dclaration dimpt. Dans un
tel cas, les autorits doivent consacrer ladministration fiscale des
ressources qui ne lui procurent aucun revenu, et lentreprise perd le
privilge de ne pas avoir traiter avec les autorits fiscales.

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Crdits dimpt et dductions pour placements

Comparativement aux congs fiscaux, les crdits dimpt et les


dductions pour placements prsentent de nombreux avantages. Ils
sont beaucoup mieux cibls que les congs fiscaux pour la promotion de types particuliers de placements, et leurs cots sont beaucoup plus transparents et plus faciles grer. Un des moyens
simples et efficaces de grer un systme de crdits dimpt consiste
dterminer le montant du crdit accorder une entreprise admissible et dposer ce montant dans un compte de taxes spcial,
sous forme dcriture comptable. Lentreprise est par ailleurs traite
comme un contribuable ordinaire, assujettie tous les rglements
fiscaux applicables, y compris lobligation de soumettre une dclaration. Cependant, limpt auquel elle est assujettie prend la forme
de retraits effectus partir du compte de taxes. De cette faon, on
peut contrler tout moment les recettes budgtaires cdes et le
montant des crdits dimpt qui restent disponibles lentreprise.
Les dductions pour placements peuvent tre administres dune
manire trs semblable celle des crdits dimpt, et donnent des
rsultats similaires.
Les crdits dimpt et les dductions pour placements prsentent
toutefois deux lacunes dignes de mention. Premirement, ils tendent
favoriser les immobilisations court terme puisque de nouveaux
crdits ou de nouvelles dductions deviennent disponibles chaque fois
quun actif est remplac. Deuximement, les entreprises admissibles
peuvent tre tentes dabuser du systme en vendant et en rachetant
les mmes actifs pour en rclamer les crdits ou les dductions rptition, ou en intervenant titre dacheteur intermdiaire pour des
entreprises non admissibles ce type dencouragement. Des dispositions doivent donc tre prises pour viter ce genre de drapage.
Amortissement acclr

Lamortissement acclr est la forme dencouragement fiscal qui


prsente le moins grand nombre des inconvnients propres aux
congs fiscaux, mais qui possde par ailleurs toutes les vertus des
crdits dimpt et des dductions pour placements en permettant,

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par surcrot, de combler les lacunes de ces dernires. Puisque le


simple fait dacclrer lamortissement dun actif ne saurait faire
passer le total des charges supportes au titre de cet amortissement
au-del du cot original de lactif, cette mthode gnre peu de
distorsion en faveur des actifs court terme. De plus, lamortissement acclr prsente deux avantages supplmentaires. Premirement, il sagit en gnral de loption la moins coteuse puisque
les recettes cdes (par rapport la situation sans acclration) au
cours des premiers exercices sont au moins partiellement recouvres au cours des annes subsquentes de la dure de vie de
lactif. Deuximement, si lacclration nest autorise que temporairement, elle peut conduire un accroissement sensible de linvestissement court terme.
Subventions linvestissement

Si les subventions linvestissement (mise disposition de fonds


publics pour les investissements privs) prsentent lavantage dun
ciblage facile, elles posent en gnral toutes sortes de problmes.
Elles constituent un dcaissement initial de fonds publics profitant
en mme temps aux investissements non viables et aux investissements rentables. En consquence, le recours cette mthode est
rarement justifi.
Encouragements fiscaux indirects

Les encouragements fiscaux indirects comme lexemption de la


TVA pour les matires premires et les biens dquipement sont
sujets aux abus et dune utilit douteuse. Il est dune certaine
manire plus justifi dexempter de taxe limportation les matires
premires et les biens dquipement utiliss pour produire des
biens exports. Le problme consiste videmment faire en sorte
que les achats exempts seront effectivement utiliss comme
prvu. La mise en place de zones de production destines lexportation dont le primtre est contrl par des postes de douane
constitue un moyen utile, mais pas entirement infaillible, de limiter ce genre dabus.

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Mcanismes de dclenchement

Le mcanisme de dclenchement des encouragements fiscaux peut


tre automatique ou discrtionnaire. Un mcanisme de dclenchement automatique permet linvestisseur de bnficier de la mesure
dencouragement ds quil respecte un ensemble prcis de critres
dadmissibilit objectifs par exemple, un investissement minimum
dans certains secteurs de lconomie. Les autorits nont qu sassurer du respect des critres dadmissibilit. Un mcanisme de
dclenchement discrtionnaire comporte une tape dapprobation ou
de rejet de la demande de mesure dencouragement fonde sur un
jugement de valeur subjectif des autorits responsables de sa gestion,
en labsence dune liste officielle de critres dadmissibilit. Les
autorits auront probablement tendance accorder leur prfrence
au mcanisme discrtionnaire cause de sa plus grande souplesse
dapplication. Cet avantage risque toutefois dtre annul par une
gamme de problmes lis laspect discrtionnaire, et surtout au
manque de transparence du processus de dcision qui pourrait,
terme, encourager la corruption et les comportements de recherche
de rente. Si on hsite adopter un mcanisme de dclenchement
automatique de peur de perdre le pouvoir discrtionnaire utile la
gestion des cas exceptionnels, on souhaitera de prfrence formuler
une liste de critres dadmissibilit qui soit la plus troite et la plus
spcifique possible, de manire naccorder les encouragements
quaux investissements qui rpondent aux normes objectives et quantifiables les plus strictes. Globalement, il est souhaitable de minimiser
llment discrtionnaire dans le processus dattribution des mesures
dencouragement.
Rsum

La rentabilit du recours aux encouragements fiscaux pour promouvoir linvestissement est en gnral douteuse. La meilleure
stratgie envisageable pour promouvoir un investissement durable
consiste crer un cadre juridique et rglementaire stable et transparent, et mettre en place un systme fiscal conforme aux normes
internationales. Certains objectifs par exemple, ceux qui encouragent le dveloppement rgional sont plus valables que dautres

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pour motiver le recours aux encouragements fiscaux. Les mesures


dencouragement fiscal ne sont pas toutes dune gale efficacit.
Lamortissement acclr est la mthode qui prsente le plus davantages comparatifs, suivi des dductions pour placements ou des
crdits dimpt. Les congs fiscaux et les subventions linvestissement comptent parmi les mthodes les moins valables. En rgle
gnrale, il convient dviter les encouragements fiscaux indirects, et
de limiter le pouvoir discrtionnaire lors du choix des bnficiaires
de ces mesures.

La politique fiscale et ses dfis


pour les pays en dveloppement
Les pays en dveloppement qui veulent sintgrer entirement
dans lconomie mondiale auront probablement besoin dun niveau
dimposition plus lev sils souhaitent doter leurs pouvoirs publics
des moyens dintervention dont jouissent les autorits des pays
industrialiss dont les recettes fiscales sont en moyenne deux fois
suprieures. Ils auront besoin de rduire srieusement leur dpendance vis--vis de limpt sur les changes internationaux, en vitant par ailleurs de crer des obstacles conomiques, notamment en
augmentant leurs recettes tires de limpt sur le revenu des particuliers. Pour relever ces dfis, les dcideurs de ces pays devront jeter
un il critique sur leurs priorits stratgiques et faire preuve de la
volont politique voulue pour mettre en uvre les rformes ncessaires. Les services dadministration de limpt doivent tre renforcs
pour promouvoir les changements ncessaires de politiques fiscales.
mesure que les barrires commerciales disparaissent et que la
mobilit des capitaux saccrot, llaboration de politiques fiscales
adquates pose des dfis importants aux pays en dveloppement. La

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ncessit de remplacer limpt sur les changes internationaux par


des impts intrieurs suscitera des proccupations croissantes concernant le dtournement des bnfices des investisseurs trangers,
un phnomne contre lequel beaucoup de pays en dveloppement
ont du mal lutter cause des lacunes de leurs lois fiscales au
chapitre de lvasion fiscale, ainsi que des dficiences de la formation technique des vrificateurs fiscaux. Il est donc prioritaire de
sattaquer ce problme.
La concurrence fiscale constitue un autre dfi stratgique dans un
monde caractris par la libralisation des mouvements de capitaux.
Lefficacit des encouragements fiscaux en labsence des autres
fondamentaux ncessaires est hautement douteuse. Un systme
fiscal truff de telles mesures constituera invitablement un terreau
fertile pour les activits de recherche de rente. Pour permettre
leurs marchs mergents de sappuyer sur des bases solides, les
pays en dveloppement auraient tout intrt rejeter les mesures
dencouragement fiscal mal cibles comme vhicule principal de la
promotion de linvestissement.
Enfin, limpt sur le revenu des particuliers na contribu que
pour trs peu aux recettes fiscales totales de beaucoup de pays en
dveloppement. Mises part certaines considrations structurales,
politiques et administratives, la facilit avec laquelle les revenus des
particuliers peuvent tre investis ltranger contribue sensiblement
cette situation. Limposition de ce revenu constitue donc un dfi
de taille pour les pays en dveloppement. Le problme sest pos
avec particulirement dacuit dans beaucoup de pays dAmrique
latine qui ont en grande partie cess dimposer les revenus
financiers pour lutter contre lexode des capitaux.

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La collection des Dossiers conomiques


11. Growth in East Asia: What We Can and What We Cannot Infer.
Michael Sarel. 1996.
12. Does the Exchange Rate Regime Matter for Inflation and Growth?
Atish R. Ghosh, Anne-Marie Gulde, Jonathan D. Ostry, and
Holger Wolf. 1996.
13. Confronting Budget Deficits. 1996.
14. Fiscal Reforms That Work. C. John McDermott and Robert
F. Wescott. 1996.
15. Transformations to Open Market Operations: Developing
Economies and Emerging Markets. Stephen H. Axilrod. 1996.
16. Why Worry About Corruption? Paolo Mauro. 1997.
17. Sterilizing Capital Inflows. Jang-Yung Lee. 1997.
18. Why Is China Growing So Fast? Zuliu Hu and Mohsin S. Khan.
1997.
19. Protecting Bank Deposits. Gillian G. Garcia. 1997.
10. DeindustrializationIts Causes and Implications. Robert
Rowthorn and Ramana Ramaswamy. 1997.
11. Does Globalization Lower Wages and Export Jobs? Matthew
J. Slaughter and Phillip Swagel. 1997.
12. Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts
Growth. Vito Tanzi and Hamid Davoodi. 1998.
13. Fixed or Flexible? Getting the Exchange Rate Right in the 1990s.
Francesco Caramazza and Jahangir Aziz. 1998.
14. Lessons from Systemic Bank Restructuring. Claudia Dziobek and
Ceyla Pazarbasoglu. 1998.
15. Inflation Targeting as a Framework for Monetary Policy. Guy
Debelle, Paul Masson, Miguel Savastano, and Sunil Sharma. 1998.
16. Should Equity Be a Goal of Economic Policy? IMF Fiscal Affairs
Department. 1998.

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17. La libralisation des mouvements de capitaux : aspects analytiques.


Barry Eichengreen, Michael Mussa, Giovanni DellAriccia, Enrica
Detragiache, Gian Maria Milesi-Ferreti et Andrew Tweedie. 1999.
18. La privatisation dans les pays en transition : leons de la premire
dcennie. Oleh Havrylyshyn et Donal McGettigan. 1999.
19. Fonds de couverture : que savons-nous vraiment deux? Barry
Eichengreen et Donald Mathieson. 1999.
20. La cration demplois : pourquoi certains pays font-ils mieux que
dautres? Pietro Garibaldi et Paolo Mauro. 2000.
21. Gestion des affaires publiques et lutte contre la corruption dans
les tats baltes et les pays de la CEI : le rle du FMI. Thomas Wolf
et Emine Grgen. 2000.
22. Lart difficile de prvoir les crises conomiques. Andrew Berg et
Catherine Pattillo. 2000.
23. Promotion de la croissance en Afrique subsaharienne : les leons
de lexprience. Anupam Basu, Evangelos A. Calamitsis et
Dhaneshwar Ghura. 2000.
24. Dollarisation intgrale : avantages et inconvnients. Andrew
Berg et Eduardo Borensztein. 2000.
25. Lutter contre la pollution : cotaxes et permis ngociables. John
Norregaard et Valrie Reppelin-Hill. 2000.
26. La pauvret rurale dans les pays en dveloppement : orientation
pour laction publique. Mahmood Hasan Khan. 2001.
27. Une politique fiscale pour les pays en dveloppement. Vito Tanzi
et Howell Zee. 2001.

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