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Ciolli, Vanesa
La economa social como herramienta de poltica estatal: : un abordaje
desde el Plan Manos a la Obra : Argentina 2003-2009 . - 1a ed. - Ciudad
Autnoma de Buenos Aires : CLACSO, 2015. - (Becas de investigacin)
E-Book.
ISBN 978-987-722-050-6
1. Economa Argentina. 2. Economa Social. 3. Poltica pblica. I. Ttulo
CDD 330.098 2
Vanesa Ciolli
Primera edicin
La economa social como herramienta de poltica estatal: un abordaje desde el Plan Manos a la Obra (Argentina
2003-2009) (Buenos Aires: CLACSO, febrero de 2015)
ISBN 978-987-722-050-6
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
Queda hecho el depsito que establece la Ley 11723.
CLACSO
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La responsabilidad por las opiniones expresadas en los libros, artculos, estudios y otras colaboraciones incumbe exclusivamente a los
autores firmantes, y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara Ejecutiva de CLACSO.
NDICE
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Siglas |
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Bibliografa |
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Vanesa Ciolli*
*Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Especialista en Desarrollo Local y Economa Social por la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento. Doctoranda en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Se desempea como
becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) y como docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires. Participa en equipos de investigacin del Instituto de Investigaciones Gino Germani y del Instituto de Estudios de Amrica Latina y el Caribe -ambos pertenecientes a
la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires- y de la Fundacin de
Investigaciones Sociales y Polticas. Desde el ao 2000 ha participado como capacitadora
y coordinadora en numerosos proyectos de educacin popular en cooperativas de trabajo.
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El ideal era, pues, tomar los asuntos en las propias manos y evitar la
delegacin de la toma de decisiones.
De este modo, las condiciones de desempleo masivo y cierre de
empresas se combinaron con un clima de poca que reivindicaba los
ideales de la auto-organizacin, la horizontalidad y la democracia directa (en el cual confluyen diversas tradiciones polticas) impregnando
al conjunto de prcticas sociales.
7 Por un lado, se organizaron numerosos encuentros, foros y ferias de economa social
impulsados por las organizaciones que contaban con mayor capacidad organizativa y,
generalmente, articuladas al movimiento estudiantil. Y, por otro lado, las empresas y
fbricas recuperadas conformaron instancias federativas con el fin de constituirse en un
actor de peso en la interpelacin a los poderes estatales.
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COOPERATIVISMO TRADICIONAL
Las corrientes que se enmarcan dentro del cooperativismo recuperan
la perspectiva ideolgico-poltica de los socialistas utpicos8, que entre
finales del siglo XVIII y mediados del siglo XIX, idearon y ensayaron
experiencias que ligaban prcticas laborales con modos de vida comu8 Fue Federich Engels quin, en el texto Del Socialismo utpico al socialismo cientfico de
1880, llam socialistas utpicos, a aquellos que no contemplaban la lucha de clases en sus
propuestas de transformacin social y suponan que la simple expansin (por convencimiento) de las organizaciones y valores comunitarios permitiran la transformacin del
conjunto social. Engels no cuestionaba las intenciones y la moral de los utpicos, sino su
incapacidad de ver los lmites estructurales de sus propuestas.
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AUTOGESTIN
Por su parte, el origen moderno de la autogestin se encuentra ntimamente ligado a la historia del movimiento obrero y los momentos de
auge de la lucha poltica en perspectiva revolucionaria contra la explotacin capitalista (Rodrguez y Ciolli, 2011: 29).
La experiencia ms radicalizada se desarroll en la Comuna de
Pars de 1871 (Gil de San Vicente, 2002 y 2011: Rodrguez y Jeifetz,
2008). Posteriormente, durante las revoluciones rusas de 1905 y 1917, se
constituyeron los soviets de obreros, campesinos y soldados, que constituan un polo de poder popular que logr, en un primer momento,
neutralizar y debilitar el poder de los empresarios, asumiendo el control
de la produccin (Gil de San Vicente, 2002 y 2011). Entre 1917 y 1920, en
Alemania, Hungra e Italia, obreros de los sectores industriales lderes,
ocuparon las fbricas y asumieron el control obrero de la produccin,
poniendo en jaque el dominio del capital sobre el trabajo (Gil de San Vicente, 2002 y 2011; Gramsci, 2001; Mandel, 1973; Ruggeri, 2009; Sacchi,
1985). Los consejos obreros representaron experiencias autogestionarias en un periodo que se crea transicional hasta la derrota definitiva
del capital -que se representaba a corto plazo-.
Por su parte, las corrientes libertarias y anarcosindicalistas
destacaron la posibilidad, que brinda la autogestin, de organizar a
la sociedad prescindiendo tanto del capitalista como del poder estatal.
En este sentido, durante la Guerra Civil espaola, se intent poner en
prctica, la autogestin de la produccin (Gil de San Vicente, 2002).
10 Durante la dcada del noventa, esta segunda tendencia, esgrimi el concepto del doble
carcter de las cooperativas, que destacaba la importancia de equilibrar la eficiencia
econmico-empresarial y el compromiso social con la comunidad.
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originarios de Amrica, siendo sus antecedentes ms conocidos las organizaciones comunales que se desarrollaron en el perodo previo a la
conquista denominadas aylls en la zona andina y calpullis en la regin
de mesoamrica.
Las comunidades indgenas de Amrica Abya Yala, segn su
denominacin ancestral son consideradas como estructura y unidad
de vida, donde la produccin, la distribucin y el consumo se establecen
a partir de un permanente equilibrio con el medio natural, considerado
sostn de la vida humana.
A pesar de las fuerzas externas como las relaciones capitalistas
que, en el ininterrumpido proceso de incorporacin del campo a sus
leyes, buscan estrangular la comunidad o, en otros, casos, subordinar
formalmente el trabajo comunitario al capital (Garca Linera, 2011:
17), el ideario de las fuerzas comunitarias irrumpieron hacia finales
del siglo XX a travs de los movimientos sociales de lucha contra la
mercantilizacin de la vida, defendiendo el concepto de buen vivir. La
insurgencia zapatista y las revueltas indgenas en Bolivia y Ecuador son
algunas de las expresiones que recuperaron el valor de lo comunitario.
En Argentina, este sector no cont con un desarrollo importante,
dada la composicin socio-cultural y tnica de los trabajadores de las
experiencias productivas asociativas y autogestionadas y su construccin identitaria ms ligada a los movimientos urbanos. No obstante,
existen organizaciones urbanas que traducen la recuperacin de estas
tradiciones bajo la forma del comercio justo y del consumo sustentable.
EMPRENDEDORISMO
Bastante alejada a las corrientes mencionadas hasta aqu, pero muy
presente en los discursos y miradas actuales sobre las experiencias
socioproductivas autogestionadas, se identifica una tradicin que se
denomir emprendedorismo11. sta sustenta sus premisas en las obras
de Joseph Schumpeter y la escuela austraca de economa, atribuyendo el fortalecimiento del capitalismo a la capacidad emprendedora de
los individuos (Ciolli, 2013: 48). Esta perspectiva [sita] alrededor del
hombre emprendedor el principio antropolgico por excelencia del ser
humano y [ve] en el emprendimiento la fuerza ontolgica constitutiva
11 La palabra emprendedor y empresa tienen una misma raz etimolgica, en el latn
prehendere, que significa emprender una actividad que implica trabajo o que presenta
dificultades. En francs e ingls, el vocablo entrepreneur, pone de relieve la faceta vinculada a la creacin de la empresa. En el contexto argentino analizado, los trminos empresario y emprendedor refieren a la caracterizacin de distinto tipo de sujetos sociales:
el primero desarrolla las clsicas actividades de la economa capitalista, mientras que el
segundo, ha sido vinculado al desarrollo de actividades econmicas de pequea escala y
relacionadas a la economa social.
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nes constitucionales en Amrica Latina luego de las sangrientas dictaduras que afectaron a la regin. Desde el punto de vista econmico,
cuestionan al neoliberalismo, por su implicancia en la prdida de la
capacidad estatal para desarrollar mecanismos de proteccin social
que garanticen condiciones de vida dignas para toda la poblacin. Y
desde la dimensin ideolgica y cultural, se oponen al discurso que
reivindica el individualismo.
Contraponen la economa social y solidaria a la economa capitalista desde una dimensin cualitativa: por estar basada en relaciones
sociales solidarias y de ayuda mutua, cuyo centro lo constituye la satisfaccin de necesidades humanas y no la produccin de valor. Una de las
premisas para esta afirmacin es su contraste con los supuestos de la
economa clsica del homo economicus. Sostienen que existe una pluralidad de racionalidades a travs de las cuales las personas participan
de las relaciones econmicas y distinguen tres tipos: la de mercado, la
de redistribucin y la de reciprocidad.
Desde la mirada que asume el presente trabajo, se advierte que
estos enfoques parecen estar impregnados, de manera subyacente, por
una relacin ambigua entre el anlisis sobre casos concretos que busca
teorizar en base a estudios empricos y, las proyecciones u horizontes
de construccin poltica que los intelectuales e investigadores buscan
construir de manera legtima a travs de su prctica profesional y/o
militante. Sin juzgar el carcter de dichos proyectos polticos, lo que
se observa como una tensin para las ciencias sociales es el desdibujamiento de las fronteras entre cierto optimismo e idealismo respecto de
los valores, objetivos, intereses y capacidades atribuidos a los sujetos
de la economa social y la prescripcin tica y moral hacia quienes en
situaciones de pobreza desarrollan este tipo de alternativas. Una propuesta para superar dicha tensin podra estar orientada a explicitar
los procesos de reflexividad (Vasilachis, 2006), lo cual implica la problematizacin de los supuestos, premisas y procesos de interpretacin
inductiva que se ponen en juego en el trabajo intelectual.
Aunque aqu se engloban en una misma corriente, se trata de intelectuales provenientes de diversas corrientes filosficas tales como la
doctrina social de la iglesia, el revisionismo marxista, la filosofa de la
liberacin y las teoras sistmicas. Entre los referentes se pude mencionar a Luis Razeto (Chile), Paul Singer, Euclides Mance y Marcos Arruda
(Brasil), Jos Luis Coraggio (Argentina), Orlando Nuez (Nicaragua),
Pablo Guerra (Uruguay).
El economista chileno Luis Razeto Migiliaro (1986) destaca que
la caracterstica principal de la economa de la solidaridad es la racionalidad que gua las acciones de los sujetos que se involucran en ella: [Solidaridad] era el concepto que mejor expresaba la identidad, el modo de
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Uno de los cuestionamientos a este enfoque proviene de los estudios sobre estructura social. En ellos se plantea que los microemprendimientos forman parte del despliegue de estrategias de subsistencia de
los sectores sociales empobrecidos, razn por la cual son considerados
dentro de la economa informal (Salvia: 2005) y descartan la conformacin de un subsistema especfico.
Por otra parte, retomando la teora marxista, el presente estudio
se aborda desde una mirada crtica respecto de la visin fragmentada
(en subsistemas) del modo de produccin capitalista y desacuerda con
la subestimacin del papel de la esfera de la circulacin en la determinacin de la organizacin de los procesos productivos, como espacio
de concrecin de la subsuncin tanto real como formal del trabajo al
capital (Ciolli, 2010).
Ante el optimismo formulado por estas corrientes latinoamericanas respecto de su papel en la sociedad cabe preguntarse si estamos
ante la formulacin de construcciones utpicas del tipo owenianas o
fourieristas por parte de estas interpretaciones conceptuales o asistimos a un proceso que se despliega silenciosa, solapada pero tenazmente
marcando un sendero de transformacin social en el seno de nuestras
castigadas sociedades latinoamericanas (Roffinelli, et al., 2011: 226).
En concordancia con sus crticas al neoliberalismo y a la deslegitimacin del Estado como garante de condiciones de vida dignas para
la poblacin, y por supuesto, como producto del contexto histrico de
surgimiento, estas corrientes fueron las ms enfticas a la hora de interpelar al Estado como actor ineludible en la promocin y proteccin
de la economa social desde el campo de las polticas sociales. Entre los
planteos ms recurrentes se destaca el cuestionamiento a las polticas
sociales focalizadas y estigmatizantes caractersticas de la dcada del
noventa. En contraposicin, evidencian las potencialidades estratgicas
de la economa social para confluir con proyectos de desarrollo inclusivo a escala local, nacional y regional (Hintze, et al., 2011).
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Programas
Programa Regional de Emprendimientos Sociales
(REDES)
Programa Productivo para la Seguridad
Alimentaria
Programa de Emprendimientos Productivos
Solidarios
Jvenes por el Desarrollo
Programa Lderes Comunitarios Juveniles
Bancos de la Buena Fe
Subsidios Institucionales (proyectos productivos)
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su inicio, desvinculado de los programas de financiamiento de los organismos financieros internacionales que, por aquellos aos era muy relevante en
el campo de las polticas sociales en la regin. De hecho, Argentina, durante
esos aos, firm nuevos convenios y continu recibiendo desembolsos de
operaciones previas. En relacin a ello, Arroyo manifest que
el plan manos a la obra no tiene que ver con el diseo de los
organismos internacionales. En mi cabeza como todo era capitalizar a los sectores pobres, todo formaba parte del mismo
paquete pero en lo que hace a lo productivo los organismos
no tuvieron incidencia alguna. [] no quieren saber nada con
eso (Arroyo, 2013).
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1. Contribuir a la mejora del ingreso de la poblacin en situacin de vulnerabilidad social en todo el pas.
2. Promover la economa social mediante el apoyo tcnico y
financiero a emprendimientos productivos de inclusin social
generados en el marco de procesos de desarrollo local.
3. Fortalecer a organizaciones pblicas y privadas, as como
a espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos
de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su
efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las
personas, promoviendo la descentralizacin de los diversos
actores sociales de cada localidad (Res 1365/2004).
Los destinatarios del PMO fueron definidos del siguiente modo: personas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas,
prioritariamente en situacin de pobreza y/o social y que conformen
experiencias productivas y/o comunitarias enmarcadas en procesos locales de inclusin social (Res 1365/2004).
El Plan consista en un conjunto de programas o componentes
que atendan pblicos y beneficiarios de diverso tipo, pero exista una
lgica comn de intervencin.
En esta primera etapa las lneas de financiamiento fueron: el
apoyo econmico y financiero de emprendimientos productivos y/o de
servicios unipersonales, familiares, asociativos y/o comunitarios, que
en general se destinaba a los que ya estaban en funcionamiento; el apoyo econmico para la creacin de los Consejos Consultivos Locales y
Provinciales de Polticas Sociales, con el fin de que funcionen como
espacios de intercambio para la planificacin y coordinacin en la ejecucin de las polticas sociales en funcin de las necesidades peculiares
de cada territorio; asistencia tcnica y capacitacin para la formulacin
y ejecucin de los proyectos nuevos. (Res 1365/2004).
Asimismo, se incorpor un subcomponente denominado herramientas por trabajo destinado a incluir en proyectos productivos a
los receptores del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD)17,
17 El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD) fue una poltica social asistencial creada en el ao 2002 como respuesta a la emergencia social, el mismo fue el primer
plan asistencial que marc el punto de inflexin en la masividad, ya que lleg a tener dos
millones de beneficiarios, se desarrollaba bajo la rbita del Ministerio de Trabajo. En
el ao 2004 se inicia un proceso de migracin desde el PJyJHD hacia un conjunto de programas sociales de transferencia condicionada de ingresos gestionados por el Ministerio
de Desarrollo Social, que apuntaba a un tipo de focalizacin diferenciada, el traspaso
ms masivo se dio al Plan Familias. La operatoria del traspaso estuvo financiada por el
Banco Interamericano de Desarrollo.
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En esta primera etapa, los formularios para la presentacin de los proyectos eran sumamente complicados. Por eso, las organizaciones que ya
tenan experiencia en la articulacin con las estructuras estatales fueron
aquellas que lograron viabilizar las primeras presentaciones de proyectos, los cuales solan ser individuales. La organizacin eclesistica Critas fue una de las de mayor peso en esta participacin. Los municipios
que ya venan desarrollando una impronta relacionada con la economa
social son los que captaron la mayor cantidad de planes otorgados.
Para constituirse en destinatario de un proyecto, deben seguirse
una serie de pasos. Los proyectos aprobados eran comunicados
al Municipio u OSC. Con los proyectos aprobados se firmaba un
convenio entre la Subsecretara de Polticas Sociales y Desarrollo
Humano (SPSYDH) y el Municipio u OSC con el objeto de establecer los derechos y obligaciones de cada una de las partes, la fecha
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En esta primera etapa de lanzamiento y expansin del PMO se financiaron 54.132 unidades productivas en todo el pas, que involucraban
formalmente a 506.358 personas, y que significaron una inversin de $
273.706.84919 (SPSyDH, 2007a). Los rubros ms frecuentes fueron las
actividades textiles (26,4%) y alimenticias (16,6%).
El citado relevamiento realizado en el ao 2006 por tcnicos del
PMO brind una consideracin interesante respecto a la focalizacin,
19 Dado que los datos relevados son anuales, el acumulado de esta primera etapa corresponde a los aos 2003, 2004 y 2005. Los datos globales de 2006 se consideran dentro
de la segunda etapa.
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al concluir que el perfil ocupacional de los referentes de los emprendimientos subsidiados presentaba
[] un panorama de vulnerabilidad en trminos de ingresos,
aunque acorde a los criterios de focalizacin del plan- no estara en general frente a situaciones extremas de pobreza y/o
indigencia. Se trata de hogares de un tamao promedio de 4.1
personas, siendo la media de ingreso per cpita del hogar de
$335 (SPSyDH, 2007a: 100).
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Por otra parte, una serie de dificultades obedeca a que el PMO estaba desarticulado respecto de los procesos de trabajo del Ministerio.
Empleados del ministerio que trabajaron en el PMO comentaron: Al
principio los planes se repartieron con la misma lgica de la asistencia.
Se reparti mucho sabiendo que no todo iba a funcionar, todava haba
una nocin de emergencia.
Como era esperable, los cambios propuestos por el PMO no tuvieron un reflejo inmediato en el territorio. Para generar un cambio
de paradigma en las polticas sociales no alcanza con su formulacin,
sino que se requiere un proceso de adaptacin de las estructuras, los
procesos de trabajo y la cultura organizacional existentes, as como
tambin debieran adaptarse las modalidades de articulacin con los
receptores. A modo de balance, empleados del ministerio asignados al
PMO manifestaron:
El plan constituy una nueva idea de hacer poltica social, con
una nueva lgica. La estructura burocrtica del ministerio estaba orientada a la asistencia y no a la promocin. Se meti en
un terreno que no conoca y la gente no estaba preparada para
eso. El ministerio contaba con gran cantidad de recursos pero
no con experiencia en proyectos productivos y sus circuitos.
No obstante las dificultades para la consolidacin de los objetivos explcitos del Plan, la primera etapa tuvo el mrito de instalar un discurso
propio en la agenda pblica donde se articularon un conjunto de elementos de la etapa poltica, la visin de la economa social y sobretodo,
del papel del Estado en este campo.
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Las innovaciones en la actividad estatal de esta etapa estn estrechamente vinculadas a la conceptualizacin de la economa social desarrollada
por los intelectuales latinoamericanos. La cantidad de emprendimientos que no haban podido sostenerse durante los primeros aos del plan
fue interpretada como una evidencia de la necesidad de acompaar los
subsidios con otras herramientas capaces de compensar las desventajas
que enfrentaban en los circuitos comerciales tradicionales. La idea de
construir un subsistema de economa social con instituciones, reglas,
normas, servicios de apoyo y valores propios apareca como una meta
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La ley establece como autoridad de aplicacin al Ministerio de Desarrollo Social, creando un rea especfica para tal fin: el Programa de
Promocin del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social
y la Comisin Nacional de Coordinacin del Programa de Promocin
del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social.
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A travs del fondo constituido a tal fin que en el momento de su creacin era de 100 millones de pesos el Ministerio de Desarrollo Social
otorg subsidios no reembolsables, prstamos con tasas subsidiadas,
avales a las instituciones de microcrditos, capacitacin y asistencia
tcnica, a partir de las cules cada institucin brindaba microcrditos
a emprendimientos de economa social.
En 2006 tambin se cre una Unidad de Vinculacin encargada
de contactar la demanda y la oferta entre productos desarrollados a
travs del PMO para estimular los canales de comercializacin, que se
materializ en un catlogo de productos y emprendedores del PMO del
conurbano de la provincia de Buenos Aires. El catlogo estaba organizado por rubros y contena informacin de la cooperativa o emprendedor, los artculos que produca con sus respectivas fotografas. Se
proyectaba generar un catlogo completo que incluya a todos los emprendimientos y productos de todo el pas, pero no se lleg a concretar.
Al cabo de unos aos de desarrollo, la mayor parte de las cooperativas y emprendimientos que an seguan en actividad y en el
contexto de una importante recuperacin de la actividad econmica
del pas persistan grandes problemas para la consolidacin de buena
parte de los emprendimientos y cooperativas como alternativas de ingresos ptimos para las familias involucradas. Uno de los obstculos
que se expresaba con mayor frecuencia por parte de sus integrantes era
la dificultad para comercializar sus productos.
Esta segunda etapa se cerr en diciembre de 2007, cuando el
Secretario de Polticas Sociales y Desarrollo Humano, Daniel Arroyo,
deja su cargo junto al equipo profesional que lo haba acompaado
durante su gestin.
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* Los colores del logo son fondo blanco y dibujo y letras celestes (colores de la bandera nacional).
Fuente: Ley 26.355.
21 En el artculo 1 de dicha ley se define a la marca colectiva como todo signo que
distingue los productos y/o servicios elaborados o prestados por las formas asociativas
destinadas al desarrollo de la economa social (Ley 26.355).
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El signo distintivo de la marca colectiva comenz a ser difundido y utilizado en los envases de los productos realizados por emprendimientos
financiados por el PMO. No obstante, no se inscribieron marcas colectivas propias.
A su vez, en dicha ley se estableci la realizacin de acuerdos
con el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) y el Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) con el fin de asistir a los
emprendimientos de economas social en programas de calidad de procesos y productos y en las condiciones sociolaborales.
En esta etapa, la modalidad privilegiada de financiamiento pas
a ser el sector de los microcrditos y se desincentiv el otorgamiento
de subsidios a nuevos emprendimientos bajo las modalidades desarrolladas en las etapas anteriores. Durante toda la etapa, se expandi la
formacin de fondos de microcrdito en diversas localidades del pas
y se firmaron convenios con distintas organizaciones que agrupaban
poblacin vulnerable.
El ao 2009 estuvo signado por el contexto de la crisis internacional, marco en el cual se produjo un cambio de rumbo en las polticas
sociales desarrolladas por el Estado nacional. En agosto se lanz el
Programa de Ingreso Social con Trabajo conocido como Argentina
Trabaja y en octubre, la Asignacin Universal por Hijo. Los nuevos
programas provocaron reacomodamientos en la estructura y en las tareas del MDS, impactando sobre el PMO.
Al ao siguiente, a travs de la Resolucin 2476/2010 del MDS se
adecu el PMO para incorporar las nuevas herramientas operativas. A
partir de dicha resolucin, el PMO dej de tener importancia relativa
como programa dentro de la estructura del MDS para devenir un rea
al amparo del cual se incorporaron diversas iniciativas. De este modo,
qued conformado por cuatro programas: El primero, proyectos socioproductivos mantuvo una lnea de trabajo con proyectos de economa
social con las caractersticas del diseo inicial del PMO, pero con un
presupuesto muy disminuido. El segundo es el Programa de Promocin del Microcrdito para el Desarrollo de la Economa Social Padre
Carlos Cajade, con las caractersticas de la Ley 26.117, mencionada
previamente. Los otros dos Programa de Inversin Social (PRIS) y
Programa de Ingreso Social con Trabajo (PRSIT) cambian drsticamente la conceptualizacin de la economa social y las modalidades
de vinculacin entre el Ministerio de Desarrollo Social, los organismos
gubernamentales y no gubernamentales, pero tambin las caractersticas de las formas asociativas y los vnculos entre los trabajadores que
forman parte de una misma cooperativa. A su vez, reconoci como herramientas del PMO a la Marca Colectiva y a los Centros Integradores
Comunitarios, entre otros.
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La redefinicin del alcance del PMO convirti a una poltica pblica con normas institucionales y marcos operativos claros en un smbolo abarcativo pero sin actividad especfica.
Aun en la residualidad el PMO continu operando bajo otras modalidades en el campo de las polticas sociales. En la entrevista realizada en el ao 2013, Daniel Arroyo destac que:
Lo que qued es que hoy a nadie se le ocurre tener un Ministerio de Desarrollo Social que no tenga una parte productiva.
Cualquier secretara de un municipio ms chico o ms grande,
tiene una parte de economa social, ms grande, ms chica,
con crditos, con subsidios, pero existe. Yo lo veo a eso como
un triunfo. [] Eso yo lo veo como xito en la instalacin de
la agenda pblica.
La legitimidad social que haba logrado y la apuesta poltica por la redefinicin de las polticas sociales en clave productiva pueden aportar
elementos para comprender que aunque haya permanecido en la residualidad, el PMO no fue cerrado.
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Actividades desarrolladas
Autoridad de aplicacin:
Diseo.
Creacin de marco
regulatorio y operativo.
Difusin.
Planificacin de la ejecucin
y control del presupuesto.
Evaluacin.
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Actor
Sistema de
Informacin,
Evaluacin y
Monitoreo de
Programas Sociales
(SIEMPRO),
dependiente
del Consejo de
Coordinacin de
Polticas Sociales.
Centro Nacional
de Organizaciones
de la Comunidad
(CENOC)
dependiente
del Consejo de
Coordinacin de
Polticas Sociales.
Universidades
nacionales
Sector
Etapa
Pblico nacional. Evaluacin.
Actividades desarrolladas
Diseo metodolgico de la
evaluacin: carga de datos,
anlisis del monitoreo y
evaluacin.
Vinculacin institucional
entre SPSyDH y las
organizaciones de
la sociedad civil que
tradicionalmente actan en
el campo de las polticas
sociales.
Ministerio de
Trabajo, Empleo y
Seguridad Social.
Construccin de marcos
tericos y de anlisis
empricos que se
constituyen en insumos
para el diseo de polticas
pblicas.
Tutoras de proyectos.
Capacitacin y
asistencia tcnica para
emprendedores.
Trabajo de campo de la
evaluacin.
Gestin conjunta con la
SPESyDH del componente
Herramientas x trabajo
destinado a receptores del
PJyJHD.
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Actor
Gobiernos
municipales
Sector
Pblico
municipal.
Etapa
Implementacin.
Actividades desarrolladas
Organizaciones
administradoras: Asistencia
a los emprendimientos.
Promocin del PMO a nivel
local.
Preparacin de los
formularios para la
presentacin de proyectos.
Recepcin, ejecucin y
rendicin de los fondos.
Organizaciones de
la sociedad civil y
eclesisticas.
Sociedad civil.
Implementacin.
Participacin en Consejos
Consultivos y en Unidades
de Evaluacin.
Organizaciones
administradoras: Asistencia
a los emprendimientos.
Promocin del PMO a nivel
local.
Preparacin de los
formularios para la
presentacin de proyectos.
Recepcin, ejecucin y
rendicin de los fondos.
Emprendimientos
productivos y
cooperativas.
Sociedad civil.
Consejos
consultivos
provinciales y/o
municipales.
Implementacin.
Participacin en Consejos
Consultivos y en Unidades
de Evaluacin.
Receptores del
financiamiento, asistencia
tcnica y capacitacin.
Desarrollo del proyecto.
Definicin del perfil y de las
prioridades del territorio.
Diseo de proyectos
estratgicos e integrales.
Promocin del PMO.
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Actor
Unidades de
evaluacin *.
Sector
Etapa
Sector pblico y Implementacin.
sociedad civil.
Instituto Nacional
Pblico nacional. Implementacin.
de Tecnologa
Industrial (INTI) e
Instituto Nacional
de Tecnologa
Agropecuaria (INTA)
Actividades desarrolladas
Evaluacin de las
organizaciones
administradoras y de los
proyectos antes de ser
presentados al MDS.
Seguimiento de los
proyectos en proceso de
implementacin.
Asistencia tcnica en
proyectos especficos y la
certificacin de calidad.
* A partir de 2006.
Fuente: Elaboracin propia en base a triangulacin de fuentes primarias y secundarias.
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El diseo del PMO no solo apuntaba a la promocin de emprendimientos productivos, sino que diagnosticaba la necesidad del desarrollo local 22 como alternativa de insercin comercial en cadenas de valor o
en el entramado productivo local, que se prevea muy variable de una
localidad a otra. Desde este punto de vista se crearon los consejos consultivos a nivel local, como articuladores de las polticas sociales y de
los proyectos productivos locales, ampliando su intervencin. En el
diseo del PMO, los consejos consultivos eran los nucleamientos territoriales constituidos por los actores sociales y econmicos, gubernamentales y no gubernamentales de la zona o regin. Los mismos tenan
una composicin variable de acuerdo al entramado organizacional en
cada zona, pero bsicamente estaban constituidos por referentes de
las reas de desarrollo social, produccin y/o empleo de los gobiernos
municipales, por las instituciones eclesisticas, por los movimientos
territoriales, comedores comunitarios, delegaciones sindicales, centros
de investigacin, entre otros. En conjunto, definan el perfil y las prioridades del territorio a partir de las caractersticas propias y eran los
agentes de difusin y promocin a nivel microsocial. De este modo, el
MDS materializ su objetivo explcito de priorizar las demandas de los
actores locales por encima de los tcnicos o consultores externos, ajenos
a las realidades locales.
Durante la tercera etapa del plan, las unidades de evaluacin
descentralizadas perdieron importancia en la definicin del modo de
asignar los recursos y se prioriz el papel de los consejos consultivos, lo
que signific una creciente institucionalizacin de las redes de organizaciones sociales en torno a la gestin de los fondos para microcrditos.
22 El concepto de desarrollo local constituye un campo de trabajo acadmico multidiscipinario relativamente reciente, que se consolida hacia finales de la dcada de 1990.
Surge como una respuesta adaptativa al fenmeno conocido a globalizacin y propicia la
construccin de polticas pblicas de nivel local o regional basadas en la identificacin y
estmulo a las peculiaridades de la zona para generar crculos virtuosos entre el conjunto
de los actores sociales, polticos y econmicos.
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No obstante, en la primera etapa ese objetivo no se plasm en una divisin funcional clara de las actividades del PMO, sino que remita ms a
la construccin de la legitimidad poltica del plan.
Esta visin idealizada de la escala territorial como mbito privilegiado para la construccin de consensos, nada menos que, respecto de
la asignacin de fondos orientados a intervenir sobre las problemticas
de la pobreza y el desempleo, no se ajust a las realidades locales.
En primer lugar, los actores que formaban parte de estas instancias, ponan en juego su posibilidad de acceso a medios de subsistencia
que -aunque parciales, precarios e insuficientes- significaban mejoras
concretas en la calidad de vida en el corto plazo. Con lo cual, la capacidad de evaluacin estratgica e integral se encontraba mediada por las
necesidades ms cercanas.
En segundo lugar, es preciso tener en cuenta lo que Santiago (2010)
analiza respecto de las velocidades diferentes entre la formulacin de nuevos programas sociales y su impacto a nivel territorial: un amplio abanico
de instituciones, agrupamientos o mediadores con correspondencia en el
mismo territorio y con la significativa particularidad de que se superponen
en la problemtica a atender; se acumulan a modo de capas geolgicas, es
decir, perduran en el tiempo a modo de sedimentos que se suman uno sobre
otro en el territorio y manteniendo su presencia; compitiendo por la misma
clientela y colisionando por sus intereses polticos, lgicas de funcionamiento, modos de intervencin y estilos de gestin (Santiago, 2010: 294).
En los mbitos locales, fue comn la emergencia de disputas
entre las organizaciones por el manejo de los fondos, la captacin de
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A partir de tales consideraciones, la poltica como espacio de disputa omnipresente en las interacciones sociales cobr relevancia en el
anlisis de los ciclos de vida de las polticas pblicas. El anlisis de la
configuracin de los entramados de actores a nivel territorial permiti
evidenciar que en dichos ciclos, las formulaciones y los diseos iniciales
se tensionan con las lgicas de acumulacin de poder poltico.
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DISCURSOS, IDEOLOGA Y
SIGNIFICACIONES SOCIALES
EL CLIMA DE POCA
Las caractersticas operativas y la formulacin de los objetivos del PMO
se articularon al proceso de recomposicin de la hegemona capitalista
y del poder del Estado que caracteriz a los gobiernos de Nstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernndez de Kirchner (2007-en adelante).
El concepto de hegemona en trminos gramscianos est orientado a la comprensin de las diversas formas de construccin de poder
en las sociedades capitalistas complejas. Tal como afirma Thwaites
Rey (1994):
[La] hegemona result[a] una construccin compleja que, adems del aspecto intelectual y moral, implica la capacidad de
la clase dominante para hacer avanzar a la sociedad hacia
adelante, para formular compromisos. Es decir, remite a fundamentos sustantivos que exceden la dimensin simblica. []
Para ello, los elementos culturales son fundamentales, pero la
experiencia ltima necesariamente debe ser material. De lo
contrario, se pensara que la complejizacin de las superestructuras capitalistas oper en el vaco, como fruto de evoluciones de ideas alejadas de la realidad en las que se producen
[]. Las dimensiones de adaptacin, de representacin y de
cooptacin podrn presentarse con mayor frecuencia, en el
mediano plazo, como rasgos distintivos de la dominacin ideolgica, en la medida en que se asienten sobre bases materiales
que permitan la realizacin de los aspectos vitales, an en
condiciones de subordinacin, facilitando la internalizacin
de los valores sociales dominantes (Thwaites Rey, 1994: 38).
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el Estado cobra un papel principal, [] la presencia o la ausencia del Estado constituye toda una actitud poltica. [] Hay que
reconciliar a la poltica, a las instituciones y al Gobierno con
la sociedad []. Para eso es preciso promover polticas activas
que permitan el desarrollo y el crecimiento econmico del pas
(Kirchner, 2003).
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La apelacin discursiva a las dicotomas se abri paso dentro del campo de las polticas sociales a partir de los rasgos peculiares del PMO:
Uno de los fines de la instrumentacin del PMO fue la instalacin en
la agenda pblica de la idea que la poltica social debe estar ms vinculada al trabajo y a produccin y menos al asistencialismo (SPSyDH,
2007a: 163).
Si se analiza con mayor profundidad el sentido de la inclusin
social propuesta a travs del PMO, se observa que se transform la idea
de inclusin social que bajo la premisa subyacente de la imposibilidad de reinsercin en el mercado de trabajo formal asalariado bajo la
proteccin de las leyes laborales y los convenios colectivos de trabajo
vigentes24 estuvo lejos de garantizar cierto nivel de proteccin social.
As, se consider incluidos a los beneficiarios del PMO, aunque de un
modo subordinado y con alta precariedad e imprevisibilidad en sus
condiciones de vida. Esta situacin abre preguntas acerca del sentido
y del significado que en esta poca histrica tiene la inclusin social
(Ciolli, 2013).
24 Aunque los convenios colectivos de trabajo han retrocedido en la calidad de la proteccin a los trabajadores durante la dcada del 90, aun mantienen varias de las conquistas
histricas de los trabajadores.
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A partir de tales consideraciones, se resignific el carcter temporal de la situacin de pobreza y vulnerabilidad social, ya que la asistencia
dej de ser considerada como transitoria para pasar a ser un estado permanente de los individuos receptores; pero al mismo tiempo, suficientemente inestable e imprevisible como para reforzar la heteronoma de los
receptores frente a los mecanismos de asignacin arbitrarios.
Otro de los objetivos del PMO, enunciado como una solucin a
largo plazo al problema diagnosticado, remite a la restitucin de las
capacidades laborales, que haban sido perdidas ante la desocupacin
masiva. En el discurso de lanzamiento del PMO, la ministra Alicia Kirchner plante: No se trata de un plan masivo de empleo, sino de un
sistema que busca rescatar las capacidades laborales para desarrollar
bienes y servicios (Kirchner, A.: 2003). Bajo esta idea, la construccin
de sentido en torno a la inclusin social, apunt a establecer un intercambio entre la economa social y el mercado de trabajo, que signific la adaptacin/contencin de la fuerza de trabajo a los perodos
de expansin/contraccin econmica, respectivamente. Ello se expres
en la siguiente consideracin no idealizada de la economa social que
coment un funcionario de alto rango del ministerio: Si un grupo o
una persona quera montar una carpintera y le va mal, pero la persona
aprendi algo y despus termina consiguiendo laburo y va por el lado
del empleo, el esquema es exitoso porque en definitiva termina integrado en el mundo del trabajo.
Estas caractersticas manifiestan tensiones a la hora de pensar
la relacin entre la asistencia social y el mercado laboral en funcin de
los criterios de proteccin, inclusin social y (la postergada) garanta
de derechos.
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Refirindose a ello, la ministra de Desarrollo Social recurre a una discursividad cercana al reconocimiento de derechos: los titulares de
derechos del monotributo social, acceden a una obra social, con la cobertura mdica para los titulares y su grupo familiar de libre eleccin,
con una prestacin anloga a cualquier otro monotributista (Kirchner,
A., 2007: 198). No obstante, en ninguna de las normas de creacin del
monotributo social se hizo referencia a que las prestaciones de seguridad social constituyeran derechos consagrados. Por el contrario, qued
establecida la posibilidad de tales sujetos de acceder a dichas prestaciones pero sin que esto significara una obligacin positiva para el Estado
explcitamente establecida por tales leyes.
A su vez, los informes de la Central de Trabajadores Argentinos
(CTA) advierten sobre la falta de cobertura frente a accidentes y/o
enfermedades laborales que padecen los trabajadores de los emprendimientos asociativos autogestionados (Arancibia, 2005; Chulman
2008). Las asignaciones familiares tampoco estuvieron contempladas dentro del PMO hasta el lanzamiento del rgimen no contributivo
denominado Asignacin Universal por Hijo (AUH) del ao 2009, en el
cual se incorpor como beneficiarios a los trabajadores inscriptos en
el monotributo social.
En suma, este nuevo sujeto econmico se encontr marginado
y/o precarizado en relacin a los sistemas de seguridad social, reconocidos como prestaciones sociales orientadas a garantizar derechos
adquiridos. Si bien el PMO incorpor paulatinamente regmenes especiales que buscaron brindar previsin social y cobertura de salud a los
trabajadores de este tipo de emprendimientos, no se formularon mecanismos capaces de constituir a los integrantes de los emprendimientos
como titulares efectivos de derechos.
En los apartados previos se mencion el modo en el que se
construy la delimitacin de la poblacin objetivo en la nor-
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acceso a fuentes de ingreso a un conjunto poblacional especfico, tambin ampli el concepto de necesidades hacia la realizacin humana o
la dignidad humana.
En sintona con la construccin de sentidos de la etapa poltica que se abri con la presidencia de Nstor Kirchner, el concepto de
dignidad humana se defini a partir de la auto-sustentacin, que en el
marco del capitalismo significa el ingreso al mercado laboral, ya sea
como asalariado o como cuentapropista.
Los entrevistados, destacaron de manera recurrente que el PMO
les dio la posibilidad de recuperar la dignidad porque les permiti
desarrollar una actividad laboral. Un integrante de una cooperativa
receptora del PMO expres:
No somos afines a este gobierno, pero tenemos coincidencias
con algunos de los funcionarios del ministerio, no todos, en
cuanto a la recuperacin de la cultura del trabajo, de querer
incorporar ms gente a trabajar y darle dignidad a partir de
poder hacer de este proyecto un proyecto sustentable.
Las necesidades son siempre sociales, tanto en su origen como en su satisfaccin. Como afirma Agnes Heller (1985), aquello que solemos mencionar
como necesidades bsicas el alimento o el abrigo no son necesidades sino
condiciones de existencia, su carencia hace desaparecer al ser humano.
El trabajo y la realizacin de actividades productivas quedaron
definidas como necesidades humanas. De este modo, la asistencia no
se materializ en bienes de consumo sino en la prestacin de herramientas, insumos, capacitacin, etc. para que los destinatarios puedan
encarar por s mismos la satisfaccin de sus propias condiciones de
vida y/o las de su familia (que en el lenguaje corriente se identifica con
las necesidades). Esto configur un significado social diferente de cara
al conjunto de la sociedad, ya que la mediatizacin del trabajo (aunque
extremadamente precario) propici (de manera no unvoca) una imagen contrapuesta al desprestigiado clientelismo poltico.
Esta peculiaridad abre el interrogante en torno a la capacidad
de esta operacin discursiva de configurar antdotos frente a la estigmatizacin social que haba operado sobre los receptores de asistencia social focalizada. Asimismo, resulta interesante problematizar
si la ampliacin del concepto de necesidades abre una perspectiva de
consolidacin y ampliacin de los derechos sociales; o si, por el contrario, se convierte en un factor ms de jerarquizacin de las necesidades sociales. Si esto ltimo ocurre, su resultado se orientara hacia
la reproduccin de la imagen de prestacin estigmatizante bajo nuevas
formas, que operan a travs de una lgica de asistencia orientada al for-
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El anlisis de las polticas pblicas constituye un desafo para las ciencias sociales, ya que se trata de poner en dilogo dos lgicas de reflexin
y de trabajo diferentes. No es lo mismo abrir preguntas que tomar decisiones polticas desde la institucionalidad estatal. No obstante, ambas
acciones estn enmarcadas en contextos histricos que las influyen y
sobre los cuales se proponen intervenir.
El anlisis histrico del proceso de emergencia de la economa
social como herramienta para las polticas sociales evidenci que el
PMO signific un tipo de insercin novedosa del Estado en la dinmica
social, ya que redefini las prcticas sociales que se venan desarrollando desde una posicin de resistencia al orden social vigente. Aquello
que haba surgido como consecuencia de la crisis se convirti en un
elemento relevante para superarla.
La participacin del Estado en dicha dinmica social desdibuj
las diferencias que existan entre las tradiciones filosficas que haban
configurado la identidad poltica de los diversos grupos asociativos autogestionarios para englobarlas dentro de un sector denominado economa social y solidaria. A partir de ello, predominaron el intercambio
de saberes y experiencias y las propuestas para mejorar su desempeo
por sobre las disputas ideolgicas. Este clima de poca contribuy a la
contencin (u obturacin) de la protesta social.
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Dentro del campo de las polticas sociales, signific una innovacin en los modos de asumir el problema de la pobreza: la promocin
de proyectos productivos gener una ruptura respecto de los programas de asistencia focalizada. Dicha ruptura impact en los procesos
de trabajo de los funcionarios y empleados del Ministerio de Desarrollo Social, quienes en una primera etapa tuvieron serias dificultades
para acompaar la consolidacin de los proyectos subsidiados. En
este aspecto, la importancia del PMO se reflej en la proliferacin de
organismos de economa social en la gran mayora de las unidades
estatales subnacionales.
El PMO se masific rpidamente y demand un alto grado de
institucionalizacin que se expres en normas, reglamentos y en la
formalizacin de los circuitos operativos y los organigramas polticoadministrativos. Ello contribuy a su definicin como una poltica que
se propona trascender (sin negar) la emergencia coyuntural para instalarse como eje articulador de una poltica de desarrollo estratgico.
En este aspecto, el enfoque acadmico de la economa social latinoamericana tuvo un papel importante en la construccin de un marco de
legitimidad terica y en el apoyo institucional a la iniciativa por parte
de organizaciones vinculadas a la investigacin social.
Si se ampla la mirada hacia las determinaciones estructurales
que limitan el alcance de las polticas sociales en las sociedades capitalistas, resulta evidente que el PMO contribuy al descenso de los niveles de conflictividad social y de radicalidad de los mismos. Desde este
punto de vista, el PMO desempe un papel importante en el proceso
de recomposicin de la hegemnia capitalista en Argentina luego de la
crisis de 2001, ya que aport materialidad a la ficcin del Estado como
espacio de mediacin neutral entre los intereses sociales contrapuestos.
Ello fue posible gracias al tipo de articulacin que se logr construir
entre los discursos, objetivos y formulacin operativa del PMO con el
relato oficial sobre el proyecto poltico kirchnerista.
Uno de los aspectos que present aristas ms contradictorias es
la dinmica que despleg en el entramado de actores sociales involucrados en la poltica pblica, lo cual se manifest con mayor claridad en el
anlisis a nivel territorial. Los objetivos de construir espacios de dilogo multiactoral se vieron afectados por dificultades de diversa ndole.
Por una parte, el diseo operativo delegaba al mbito local una serie
de funciones y responsabilidades que excedan las capacidades de las
organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil, sin su correlato
presupuestario. Por otra parte, las lgicas de construccin poltica territorial presentaron desacoples respecto de los criterios para priorizar
los proyectos planteados en los objetivos del plan. Como consecuencia
de ello, el objetivo del desarrollo local estratgico qued relegado.
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En esta tensin entre la lgica estructural de las polticas sociales y sus aportes a la mejora de la calidad de vida de amplios sectores
sociales empobrecidos se reflexion en torno al papel del PMO en los
procesos de construccin de subjetividades. Este proceso se caracteriz
por la redefinicin del horizonte a futuro en torno a la idea de inclusin
social, que para los trabajadores de la economa social se tradujo en la
experiencia del riesgo y de la competencia como situacin permanente
e irreversible. No obstante, esta tendencia no se encuentra cristalizada,
sino que la conjuncin de elementos contradictorios en el papel del
PMO en los procesos de construccin subjetiva abre espacios para la
resignificacin social en otra clave, que recupere el carcter de clase de
dicha prctica social.
En este proceso de construccin subjetiva, queda abierta la discusin en torno a la articulacin del PMO con la garanta de derechos
econmicos, sociales y culturales. Por un lado, el PMO signific para
un sector poblacional especfico la posibilidad de acceder a fuentes de
ingresos y de acercarse de manera ms o menos idealizada al reconocimiento social a travs de la actividad laboral. Pero, por el otro lado,
este nuevo sujeto econmico se encontr marginado y/o precarizado
en relacin a los sistemas de proteccin social, reconocidos como prestaciones sociales orientadas a garantizar derechos adquiridos. Resulta
alentador que durante la etapa bajo estudio, el PMO incorpor paulatinamente regmenes especiales que buscaron brindar previsin social
y cobertura de salud.
El anlisis de conjunto de las distintas dimensiones del PMO
durante el perodo 2003-2009 evidenci las potencialidades de la economa social como herramienta para el diseo de polticas sociales
innovadoras en Amrica Latina. La intencin de destacar los logros
y las dificultades de este proceso se orient a contribuir a las dinmicas de retroalimentacin en la formulacin de polticas pblicas
a nivel regional.
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SIGLAS
BM: Banco Mundial.
DLyES: Desarrollo Local y Economa Social.
MDS: Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
ONG: Organizaciones no gubernamentales.
OSC: Organizaciones de la sociedad civil.
PMO: Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra.
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
SPSyDH: Secretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano.
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despus de la crisis 2001-2002 (Buenos Aires: Biblos).
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(Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento/
Prometeo Libros).
Chiara, M., Di Virgilio, M. M., y Arriagada, I. 2009 Gestin de la poltica
social: conceptos y herramientas (Buenos Aires: Prometeo Libros).
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FUENTES DOCUMENTALES
NORMATIVA
Decreto N 89/2004 de la Presidencia de la Nacin. Modificacin de la Ley
25.865.
Decreto N 189/04 del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.
Creacin del Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y
Economa Social.
Decreto N 1384/08 de la Presidencia de la Nacin. Reglamentacin de la
Ley 26.335 de Marcas Colectivas.
Decreto N 1386/08 de la Presidencia de la Nacin. Reglamentacin de la
Ley 26.335 de Marcas Colectivas.
Decreto N 505/2010 de la Presidencia de la Nacin. Modificacin de la
Estructura Organizativa del Ministerio de Desarrollo Social.
Ley N 20.337, De cooperativas, promulgada en mayo de 1973.
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