PODER POLTICO

Y PODER ECONMICO EN ESPAA

Banca y poder poltico en Espaa:

un anlisis a partir de la regulacin
del sistema financiero*
SOFA A. PREZ

Boston University

i existe un sector emblemtico de lo que podamos llamar el

capitalismo espaol, este es sin lugar a dudas el de la gran
banca privada. Protagonistas del tardo proceso de industrializacin, los siete grandes bancos privados se constituyeron
como un centro de poder econmico sin igual en el pas durante
la primera mitad del siglo xx, adquiriendo grandes paquetes de acciones en las empresas industriales que financiaban a la vez que
establecan su papel dominante dentro del sistema financiero nacional. Como tal poder econmico, la banca privada fue a la vez
un punto de referencia crtico para todo poder poltico a lo largo
del siglo. Considerada por muchos como uno de los poderes fcticos del rgimen franquista, la banca fue tambin un importantsimo agente a tener en cuenta para los artfices de la transicin a
la democracia. Y, a pesar de haber sufrido una gran crisis bancada e importantes cambios en la regulacin del sector, la gran
banca privada, hoy fusionada en dos grandes entidades, contina
siendo un actor con un peso especial en la economa espaola, y
cuyas actividades tienen repercusiones de gran importancia para
todo gobierno democrtico.
Este articulo analiza la relacin entre la banca privada y el poder poltico en Espaa a travs de un enfoque basado en la regulacin del sector por parte del Estado. Este enfoque nos permite
observar que la concentracin de poder econmico en unas pocas instituciones privadas (en sus dos vertientes: control de otros
sectores estratgicos, y dominio dentro del sistema financiero) fue,
en gran medida, el resultado del tratamiento privilegiado concedido a estas instituciones por parte de la autoridad poltica a lo
largo del siglo xx. Este tratamiento privilegiado, empezando a prin-

* Este artculo esta basado en el estudio que se ofrece en el libro Banking

on Priuilege: The Politics of Spanish Financial Reform (Cornell University Press,
1997), en el que se encuentra un trato mas extendido de los diferentes apartados
tocados aqu.

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cipios de siglo con la introduccin del mecanismo de pignoracin

automtica de la deuda pblica, y la sancin de un oligopolio en
el sector con la ley bancaria de 1921, fue una constante que se
mantuvo aun cuando el carcter del rgimen poltico y el signo
ideolgico de la poltica econmica fueron cambiando a lo largo
del siglo. As, por ejemplo, cuando se emprendi una notable liberalizacin de la economa espaola tras el plan de Estabilizacin
de 1959 y la regulacin del sector se vio marcada por un alto
grado de intervencionismo estatal, los ajustes en la regulacin se
hicieron de tal forma que se evit una erosin de la situacin de
oligopolio en el sistema financiero. Y aun cuando el sector mismo
fue objeto de un programa de reforma de signo neoliberal durante
el transcurso de la transicin a la democracia, la secuencia de medidas se calibr de tal forma que se retrasaron durante ms de una
dcada aquellas medidas que prometan proporcionar una mayor
competencia en el mercado crediticio y en la captura de depsitos por parte de las instituciones privadas, tina verdadera reforma
de las trabas a la competencia que se mantenan en la regulacin
del sector slo se inici cuando el proceso de integracin europea
forz a las autoridades espaolas a contemplar una inevitable liberalizacin del mercado financiero espaol a finales de los aos 80.
Cmo ha de explicarse la continuidad de este trato distintivo
dado a la banca privada por parte de diferentes lites polticas a
lo largo de la historia reciente de Espaa? En las secciones que
siguen doy un repaso a los principales momentos de cambio en
la regulacin del sector bancario a lo largo del siglo xx, argumentando que durante cada perodo el tratamiento de la banca por
parte del Estado fue el resultado de un proceso de acomodacin
y acuerdo entre los dirigentes de la poltica econmica y las instituciones privadas. Esta repetida dinmica de acomodacin se vio
fuertemente influida por el papel del sector bancario en la financiacin del Tesoro pblico y la relacin entre la regulacin del sector financiero y los objetivos de la poltica monetaria. De hecho,
los principales cambios en la regulacin del sector fueron instigados por cambios en el uso poltico que quisieron hacer de la poltica monetaria las diferentes lites polticas que fueron gobernando el pas. Por lo tanto, podemos caracterizar la relacin entre
la banca privada y la clase poltica en Espaa como una relacin
de estrecha reciprocidad en la que la banca fue aceptando diferente modelos de regulacin de sus actividades a cambio de dos
constantes: la exclusin de la alternativa radical que hubiera supuesto la nacionalizacin del sector y el mantenimiento de un cuadro de medidas reguladoras que limitaban el grado de competencia dentro del sector.

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Los orgenes polticos del poder de la banca en Espaa

Aunque los orgenes de la banca espaola se pueden remontar a la creacin del Banco Nacional de San Carlos en 1782 y la
de otros bancos de emisin a mediados del siglo xix, el principio
del sistema bancario moderno se puede datar en la ley bancaria
de 1874 que forz la fusin de los bancos emisores en una sola
institucin (el Banco de Espaa) y con ello cre las bases de una
economa monetaria integrada. El Banco de Espaa, que mantendra carcter de sociedad privada hasta su nacionalizacin en
1962, seguira dominando el sector hasta principios del siglo xx
cuando un pequeo grupo de instituciones privadas de varios orgenes (antiguos bancos de emisin convertidos en bancos comerciales tales como el Bilbao y el Santander; instituciones creadas gracias a la repatriacin de capitales indianos, tales como el
Hispano-Americano, ms una institucin [el Banco Espaol de
Crdito] que reemplazara al fallido Crdito Mobiliario Espaol tras
el fracaso de la banca industrial francesa) empezaron a aumentar
sus actividades llevando a una fuerte concentracin en lo que seran seis grandes, y ms tarde siete grandes bancos: El Hispano
Americano, Central, Bilbao, Santander y Vizcaya, el Banco Espaol de Crdito [Banesto] y ms tarde el Banco Popular.
Como en otros casos europeos de industrializacin tarda pero
relativamente autnoma (es decir, financiada principalmente por
el capital nacional), esta gran banca espaola se desarroll conforme al modelo de banca universal, compaginando las actividades de banca comercial (toma de depsitos y concesin de crditos) con la de banca industrial (adquisicin de una cartera de
participaciones accionariales en las empresas que financiaba).
Esto le dara un papel de fuerte protagonismo en el proceso de industrializacin, ya que llevara a una fuerte presencia de la banca
en los consejos de administracin de muchas de las principales
empresas industriales del pas. 1 Sin embargo, a diferencia de otros
pases con desarrollo tardo como Alemania o Suecia, esta participacin de la banca en la industria no estuvo ligada en el caso
espaol a un modelo de industrializacin dirigido hacia la exportacin. Al contrario, los motores principales de la participacin de
los grandes bancos en el proceso de industrializacin en Espaa
fueron dos bien diferentes: por una parte, la participacin de los
bancos en la monetizacin de la deuda pblica a travs de la llamada pignoracin automtica que permita a los bancos incre-

Tortella y Palafox (1984).

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mentar la proporcin de recursos invertidos en el sector industrial

frente a sus recursos lquidos a un riesgo insignificante2; por otra
parte, un rgimen comercial altamente proteccionista para los
sectores que los bancos financiaban y en los que participaban
como accionistas. Esta combinacin de polticas financiacin
inflacionista de la deuda pblica y proteccionismo comercial
permita a los bancos espaoles obtener beneficios extraordinarios
a travs de sus inversiones en la industria sin tener que desarrollar la cultura interna necesaria para promover estrategias de competitividad industrial tal como hizo la banca en los casos de Alemania o Suecia. Pero tambin provocaba otro efecto: creaba una
relacin de dependencia mutua entre la lite bancaria y la lite poltica del rgimen de la restauracin.
El proteccionismo ms intenso, sin embargo, vendra a darse
precisamente en la regulacin de la banca misma. La ley bancada de 1921 estableci un status quo por el cual se cerraba la entrada al sector a la vez que se dejaba en manos del Consejo Superior Bancario, un cuerpo corporativo dominado por los grandes
bancos, la regulacin de muchos aspectos crticos del negocio
bancario tales como los tipos de inters mximos pagados sobre
los depsitos y las normas prudenciales de la banca. De esta
forma, el Estado sancionaba la cartelizacin del sector por las entonces existentes grandes entidades. Estos dos elementos de la regulacin bancaria de esta poca, el proteccionismo y la autorregulacin, pueden considerarse como la contrapartida de la
participacin de los bancos en la financiacin inflacionista del Tesoro a travs de la pignoracin automtica que ya, como hemos
visto, de por s acarreaba fuertes beneficios para la banca. Lo que
la autoridad poltica sacrificaba en este intercambio era por una
parte los beneficios que hubiera proporcionado para el desarrollo
de la economa espaola un mayor grado de competencia en el
sistema financiero, y por otra su capacidad de intervenir en el sector para promover sus propios objetivos de poltica econmica. As,
mientras se restringa la competencia en el sector, tambin se
constrea considerablemente el papel del Estado en el proceso
de desarrollo econmico 3 .
Tal intercambio en la legislacin bancaria encajaba con el carcter poltico del rgimen de la Restauracin, el cual estaba basado en una acomodacin entre los intereses de la aristocracia
agrcola y la aristocracia financiera, la segunda fuertemente representada en los consejos de los grandes bancos 4 . Pero los pri2
3
4

Tortella y Palafox (1984), pg. 88.

Para ms detalles, vase Prez (1997), pgs. 45-55.
Moya (1975), pgs. 55-91; Comn (1988), pgs. 536-41.

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vilegios cedidos en la ley de 1921 se mantendran a lo largo de

los regmenes polticos subsiguientes, durante los cuales los banqueros parecen haber llegado a ejercer un verdadero poder de
veto sobre la poltica econmica. En el caso de la dictadura, la
oposicin de la banca al talante nacionalista, y por lo tanto ms
intervencionista, de Primero de Rivera ha sido ofrecida como un
factor crtico en la cada del rgimen 5 . En el caso de la Repblica,
cuyos lderes, segn Velarde, mantenan una actitud de respeto reverencial hacia la banca, el Consejo Superior Bancario acab con
los objetivos socializadores de la reforma agraria al vetar la creacin de un banco pblico para la agricultura. La resistencia de la
gran banca a una expansin del intervencionismo estatal fue tal,
segn este autor, que llev al abandono de todo plan de socializacin econmica en el programa del Frente Popular de 1936 6 .
De hecho, la primera amenaza seria a la autorregulacin y proteccin de la gran banca se dara con la llegada del rgimen franquista. La bsqueda de autosuficiencia econmica en un contexto
internacional hostil convirti en imperativo el objetivo de la industrializacin, y ello creaba una fuerte justificacin para aumentar el papel del Estado en la economa. A esto se aada el hecho
de que los principales lderes del nacionalsindicalismo mantenan
una visin altamente crtica del capital financiero espaol y de que
el mismo Jos Antonio Primo de Rivera haba llamado a la nacionalizacin del sector como una de las piezas crticas en la plataforma de la Falange. 7 Pero a pesar del mpetu radical del nacionalsindicalismo, la banca pudo resguardarse tras los elementos
ms conservadores del nuevo rgimen, que supieron transformar
el nacionalismo econmico en una poltica de mnimo denominador comn entre las diferentes facciones del rgimen 8 .
El resultado ser un cambio de las lneas de autoridad en la regulacin del sector manteniendo intactas las dos piezas crticas de
su contenido: la fuerte limitacin de la competencia y la participacin de la banca en la financiacin inflacionista del Tesoro pblico. Por una parte, la legislacin aplicada al sector durante el perodo de la autarqua estableci la autoridad del Estado sobre el
sistema financiero al hacer inicialmente (con una ley de 1938) que
el Ministerio de Hacienda dictase los tipos de inters bancarios y
ms tarde (con una nueva Ley Bancada en 1946) que el Ministro
de Hacienda presidiese el Consejo Superior Bancario. Pero por

5
6
7
8

Verlarde (1968).
Velarde (1972), pg. 66.
Ibd., pg. 7 1 .
Para m a s detalles vase Prez (1997), pgs. 57-58.

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otra parte, la legislacin franquista de esta poca no cambi prcticamente nada en el modus operandi de la banca. As, varios decretos de fin de guerra restablecieron el status quo bancario y la
pignoracin automtica. Esta ltima medida, unida al abandono
de un patrn fiduciario para la peseta por parte del nuevo rgimen, sirvi para proveer a los bancos de una liquidez casi sin lmites con la cual pudieron aprovechar las oportunidades de inversin que ofrecan el alto grado de proteccin y la represin de
los costes laborales ofrecidos a la industria durante este perodo.9
Otro campo en el que se puede observar la limitacin de las aspiraciones de los sectores ms radicales del rgimen en beneficio
de la banca es el de la creacin del Instituto Nacional de Industria.
As, mientras los artfices militares del Instituto haban aspirado a
emular el ejemplo Italiano del Istituto per la Recostruzione Industrale (IRI), convirtiendo al INI en un holding financiero que hubiera
permitido al Estado competir con la banca en el sector bancario,
las actividades del nuevo Instituto se vieron limitadas a la produccin de productos de base (minera, acero, y energa), de
forma que, como observara el politlogo americano Charles Anderson, el INI no capt mucho terreno industrial al sector privado.10
No es de extraar por lo tanto que la gran banca aprovechara
la poltica de sustitucin de importaciones bajo el rgimen autrquico para consolidar su peso en el sistema financiero y aumentar su papel como accionista en otros sectores de la economa espaola.
Del Plan de Estabilizacin al Plan de Desarrollo
y el Intervencionismo Financiero
Como hemos visto, una de las bases de la adquisicin de poder econmico por parte de la gran banca espaola fue su participacin en la financiacin del Tesoro a travs del mecanismo de
la pignoracin automtica. Este mecanismo implicaba una poltica monetaria con un potencial altamente inflacionista, ya que dejaba en manos de los banqueros el control del aumento de efectivo en circulacin. Esto haca posible a los bancos obtener unos
beneficios extraordinarios al permitirles monetizar el riesgo en que
incurran con las inversiones, pero tambin serva a otros objetivos del rgimen poltico. Entre estos figuraba el de facilitar la

9
10

Vase Ros Hombravella y cois. (1978), pgs. 86-117.

Anderson (1970), pg. 40.

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transferencia de recursos entre sectores sin tener que recurrir a

otros mtodos (como la imposicin de impuestos) y el de reducir
los costes de los salarios para las empresas de manera opaca al
permitir a stas transferir dichos costes a precios, Un modelo tal
de poltica monetaria, sin embargo, slo era viable en una economa cerrada, poco necesitada de moneda exterior y por lo tanto
poco constreida por la balanza de pagos. Este fue el caso de la
economa espaola durante la primera etapa del rgimen. Pero
con la gradual apertura producida tras el levantamiento del boicot
de las Naciones Unidas en 1950 y los acuerdos con Estados unidos, la viabilidad de esta poltica econmica empezara a agotarse.
La crisis llegara en 1957, cuando los bancos respondieron a un
incremento en la demanda de crdito causada por dos subidas salariales decretadas por Jos Girn llevando la deuda pblica que
haban acumulado a pignorar en el Banco de Espaa. Bajo las reglas existentes de regulacin del sector bancario, el gobierno no
pudo parar el proceso, una vez exhaustas las reservas del banco
emisor a mediados de 1959 se haba llegado al lmite. Las alternativas que se presentaban eran las de imponer un ajuste draconiano en la calidad de vida de la poblacin, un escenario peligroso
para un rgimen que a pesar de su carcter represivo tena que
hacer frente a importantes tensiones internas, o la apertura de la
economa espaola a los mercados y capital externos.
La consecuencia fue el Plan de Estabilizacin de julio de 1959,
que servira de contrapartida a un paquete de financiacin exterior garantizado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), con
el cual se paliara la crisis de la balanza de pagos. Una de las piezas principales del plan fue precisamente la abolicin de la pignoracin automtica. A partir de este momento, la poltica monetaria tendra que ser reconciliada con la necesidad de mantener la
convertibilidad de la peseta, aceptada ya en 1958. Esta convertibilidad sera crtica al adoptarse un nuevo modelo de desarrollo
basado en la integracin de la economa espaola con los mercados mundiales. Con ello tambin se haca necesaria una revisin
de la regulacin del sector financiero. Y esta vendra con la Ley de
Bases de ordenacin del crdito y de la banca de 1962.
La nueva ordenacin econmica que se adoptara a partir del
Plan de Estabilizacin supuso una significativa apertura de muchos sectores de la economa espaola como consecuencia de la
liberalizacin de las entradas de capital extranjero y la reduccin
de trabas al comercio exterior. Pero el cambio en el sector financiero tendra un signo diferente: el inicio de un perodo de intervencionismo por parte de la administracin en el mercado de crdito bancario junto a un intento de forzar una especializacin de
las instituciones bancadas que nunca se llegara a lograr. En este
sentido, la nueva ley bancada introduca cuatro cambios impor-

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tantes: primero, la nacionalizacin del Banco de Espaa y tambin de un grupo de antiguas instituciones para-estatales (Banco
de Crdito Industrial, Banco Hipotecario, etc.) que seran convertidas en entidades oficiales del crdito o EOC; segundo, la creacin de una nueva estructura de regulacin en la que la supervisin del sector se divida entre tres instituciones pblicas (el Banco
de Espaa, el Instituto de Crdito de las Cajas de Ahorro, y el Instituto del Crdito a medio y largo plazo); tercero, la ley defina al
sector financiero como instrumento de la Comisin del Plan
(creada en 1960); y finalmente, la ley abrogaba el status quo garantizado en las leyes bancarias anteriores al requerir la especializacin de las instituciones bancarias y legalizar la creacin de
nuevos bancos industriales.
Como resultado de los primeros tres cambios, se crearan dos
circuitos de financiacin privilegiada a travs de los cuales la autoridad poltica dirigira recursos del sector financiero hacia ciertos
usuarios de acuerdo con la poltica de planificacin indicativa
adoptada en 1960. El primero de estos circuitos sera el del crdito oficial (es decir, crdito administrado por las nuevas EOC)
que sera financiado principalmente a travs de un coeficiente de
deuda pblica impuesto a las instituciones financieras. Aunque
este coeficiente se aplic a la banca privada, su carga recay en
medida muy desproporcionada sobre las cajas de ahorros, que llegaran a tener que destinar hasta un 80 por ciento de sus recursos a este destino, frente a un 10 por ciento impuesto a la banca
privada. El segundo circuito sera el de las lneas de redescuento
especiales, que reemplazaran a la pignoracin como mecanismo
de creacin monetaria, y por el cual el Banco de Espaa redescontara a tipos privilegiados los crditos cedidos por los bancos
a ciertos usuarios y sectores. Las lneas de redescuento, un mecanismo que no conllevaba el carcter coercitivo del coeficiente
de deuda pblica ya que la banca no estaba obligada a usarlo, fueron introducidas en 1960 para crditos a medio y largo plazo y
creceran de forma casi continua a lo largo de los aos 60. En conjunto, los dos circuitos llegaran a representar el 49 por ciento de
la financiacin al sector privado al final de la dcada 11 .
Mientras los circuitos privilegiados permitieron a los gobiernos
franquistas de los aos 60 dirigir recursos bancarios hacia usos
elegidos contribuyendo de esta forma a la planificacin indicativa,
la ley bancaria de 1962 tambin se propona reformar el sector financiero mismo al imponer la especializacin bancaria: es decir,
al limitar las actividades de la banca existente a las propias de una

11

Vase Poveda (1972) y (1980); Prez (1997), pgs. 66-69.

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banca comercial y permitir la creacin de nuevos bancos industriales especializados en la provisin de crdito a medio y largo
plazo que podan mantener una cartera de valores industriales.
Esto pareca implicar una reduccin del grado de oligopolio existente en el sector ya que con la legalizacin de nuevos bancos industriales se rompa el status quo del sector adoptado en la Ley
de 1921 y mantenido por la Ley de 1946. De hecho, aunque la especializacin se justificaba principalmente por el deseo de rectificar la falta de correspondencia entre el plazo de las inversiones industriales y la financiacin que reciban dada la costumbre de los
bancos de financiar inversiones a largo plazo basndose en crditos a corto plazo, la ley tambin pareca responder al objetivo poltico de rectificar un poder de la gran banca percibido como excesivo. As, segn el prembulo de la ley, la falta de restricciones
a las actividades de los bancos, junto al statu quo impuesto por la
legislacin anterior, tambin hizo crecer la influencia de la banca
en los negocios privados, dando lugar a que pudiera, en ocasiones,
hablarse de una poltica discriminatoria en la concesin de crditos, una situacin que deba de afrontarse decididamente.12
A primera vista, la ley bancaria de 1962 pareca imponer un
cambio radical en la relacin entre la banca privada y el poder poltico en favor del segundo as como buscar una verdadera reforma
de las condiciones de oligopolio que se haban sancionado en la
legislacin bancaria anterior. Sin embargo, en la prctica, la nueva
ordenacin surtira muy poco efecto sobre el grado de competencia en el sector a causa de las condiciones con las que sera reglamentada la especializacin bancaria. La capacidad de los nuevos bancos industriales de competir con la banca tradicional se
vio seriamente limitada al permitrseles slo abrir tres oficinas.
Aunque les fue otorgado el privilegio de ser las nicas instituciones autorizadas a emitir certificados de depsitos a largo plazo, la
limitacin en materia de oficinas hizo que nunca pudieran ejercer
una fuerte competencia en el mercado de pasivos. Adems, se impusieron unos requisitos de capital muy altos para la apertura de
bancos industriales y se le permiti a la banca tradicional tomar
control de estos nuevos bancos. En consecuencia, los siete grandes pudieron abrir sus propios bancos industriales y seran estos
los que dominaran el nuevo sector.13 As, mientras un estudio del

12

Prez de Armian (1971), pg. 224.

Vase Torrero (1976) y Prez (1997), pgs. 81-82. De los quince bancos
autorizados entre 1962 y 1972, nueve estaban controlados por bancos comerciales, y de los dems bancos industriales, los nicos que pudieron captar una parte
significante de depsitos serian los pertenecientes al Grupo Catalana y al grupo
RMASA.
13

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grado de concentracin en el sector muestra una cierta descentralizacin del negocio bancario entre 1959 y 1973 si se toman las
entidades bancadas por separado, no se detecta apenas ningn
cambio cuando se analiza el sector en trminos de grupos bancarios.14 Finalmente, en la prctica, los siete grandes pudieron mantener sus carteras de acciones a base de emitir ampliaciones de
su propio capital, ya que la nica restriccin que se impuso fue el
que las carteras de acciones de los bancos comerciales no podan
exceder la suma de su capital y sus reservas.
La aceptacin por parte de la banca del intervencionismo estatal en la regulacin del crdito bancario fue tambin lograda gracias a la forma que este tom. Como hemos visto, el peso del mecanismo ms coercitivo (el coeficiente de deuda pblica) fue
cargado de forma desproporcionada sobre las cajas de ahorros y
no por los bancos. Pero adems, este coeficiente ha de ser visto
en trminos de la alternativa que hubiera supuesto el permitir a
las EOCs financiarse a s mismas dotndolas como verdaderas
instituciones bancadas que hubieran podido competir con las instituciones privadas en la captura de depsitos. Tal alternativa hubiera supuesto una amenaza mucho mayor para los siete grandes,
ya que hubiera conllevado un verdadero aumento de la competencia en el sector. El coeficiente obligatorio de deuda pblica por
lo tanto involucraba un pacto implcito: el que las EOCs permaneceran como meras entidades administrativas sin la capacidad
de competir con los bancos en la captura de depsitos. 15 En este
sentido, el intervencionismo financiero que se impuso con la Ley
de 1962 puede ser visto como un ejemplo de lo que el politlogo
americano Richard Samuels ha llamado un pacto de consentimiento recproco, en el que la banca ceda la jurisdiccin de su
negocio al estado mientras mantena el control del sistema financiero. 16
Pero ms all del carcter artificial que tendra el intento de especializacin y de las trabas mantenidas a la competencia en el
sector, la acomodacin entre la gran banca y los tecncratas de
la etapa de la planificacin tambin descansaba sobre una continuacin de una poltica monetaria muy generosa. Aunque los bancos no controlaran ya el ritmo de creacin monetaria de la misma
forma que lo haban hecho durante la era de la pignoracin, la expansin continua de las lneas de redescuento especial por parte

14

Fanjul y Maravall (1985), captulo 2, en especial pgs. 73-74.

Prez (1997), pgs. 83-85.
Samuels (1987), pgs. 8-14. Esta conclusin se desarrolla con ms detalle en el captulo 3 de Prez (1997).
15
16

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8 1

de las autoridades hizo que la banca continuara disfrutando de una

virtual garanta de liquidez durante este perodo, y esto hizo posible que mantuvieran unos mrgenes de beneficios muy altos
mientras mantenan una oferta de crdito amplia a tipos de inters relativamente bajos para la industria.
As, una vez ms, no es de extraar que, entre los lmites a la
competencia en el sector y esta continuada poltica de expansin
monetaria, la gran banca pudiera expandir su negocio y mantener
su influencia sobre otros sectores a lo largo de la dcada.
Transicin poltica y liberalizacin pactada^7
Como hemos visto, la garanta de liquidez de la que haba dependido la estrategia de negocio de los siete grandes bancos durante el perodo de la pignoracin automtica se mantuvo, de
forma algo ms controlada, durante la era de la planificacin gracias a la expansin continua de las lneas de redescuento oficial.
Ello supona una poltica monetaria altamente expansionista que,
aparte de reconciliar los intereses de la banca con los de los tecncratas del Plan tambin seria una herramienta poltica que serva para neutralizar el conflicto social bajo el rgimen franquista.
Como respuesta al progresivo incremento de la militancia laboral
organizada por los sindicatos clandestinos, la industria espaola
permiti subidas salariales que repercutieron, a su vez, en alzas
de precios casi continuas a lo largo de la dcada de los 60. Esta
dinmica inflacionista se alimentaba con la generosa poltica crediticia de los gobiernos tecncratas. Pero a finales de 1967 la espiral de salarios y precios desembocara en una nueva crisis de la
balanza de pagos que abrira el camino para otro cambio en la regulacin del sector bancario.
En un intento de repetir los resultados del Plan de Estabilizacin de 1959, la primera reaccin del gobierno franquista a finales de 1967 sera la de intentar paliar la crisis a travs de una
nueva devaluacin de la peseta y una serie de medidas estabilizadoras de corto plazo: congelacin de salarios y pensiones en el
sector pblico; imposicin de controles de precios y salarios en el
sector privado. Pero en un contexto domstico marcado por nuevas presiones sociales y un escenario internacional caracterizado
por una creciente movilidad del capital y altos niveles de liquidez,
estas medidas no seran suficientes para frenar las salidas de ca-

17

Este apartado presenta un resumen de lo expuesto en los captulos 4 y 5

de Prez (1997)

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ptales. Acostumbrados a la garanta implcita de suministro de liquidez que se haba mantenido desde principios del rgimen, los
bancos redujeron sus niveles de liquidez para seguir respondiendo
a la demanda de crdito. El resultado sera otra crisis de la balanza de pagos en 1969, coincidiendo con la crisis del sistema monetario internacional de Bretton Woods.
En el caso espaol, esta nueva crisis de la poltica econmica
coincidi tambin con la revelacin de que Matesa, una empresa
de exportaciones que haba sido receptora de una gran parte del
crdito extendido por el Banco de Crdito Industrial (una de las
EOCs), estaba al punto de la quiebra, dejando al tesoro pblico
con enormes perdidas. Matesa se convertira en el nico y gran
escndalo poltico-econmico de la dictadura franquista. Y lo hara precisamente al conectar la percepcin pblica de corruptela
bajo el rgimen franquista con los circuitos de financiacin privilegiada creados tras la Ley Bancada de 1962. Como escriben Gabriel Tortella y Juan Carlos Jimnez: El 'asunto Matesa' se convirti en un escndalo que sirvi para poner en cuestin las lneas
maestras de la poltica econmica subsiguiente al Plan de Estabilizacin de 1959 y, en especial, la organizacin del crdito oficial
tal como quedo delineada tras la ley de 1962.18
El escndalo de Matesa abrira el espacio poltico para otro cambio en la regulacin del sector financiero. Las primeras medidas de
importancia en este proceso seran un cambio en la regulacin de
los tipos de inters bancarios y una reforma de las entidades oficiales del crdito. La nueva regulacin de tipos bancarios aprobada
en 1969 acabara con el sistema arcaico segn el cual los depsitos estaban sujetos a tipos de inters mximos, mientras los crditos estaban sujetos a mnimos, al cambiar estos ltimos por mximos y vincular todos los tipos bancarios al tipo de redescuento
ordinario del Banco de Espaa. La reforma del Crdito Oficial
en 1971, por otra parte, traspasara la autoridad reguladora de las
cajas de ahorro y los bancos industriales al Banco de Espaa, concentrara las EOCs bajo la autoridad de un nuevo Instituto de Crdito Oficial, y acabara con las lneas de redescuento especiales,
siendo reemplazadas estas ltimas por un nuevo coeficiente de inversin obligatorio impuesto a bancos y cajas.
Aunque estos cambios fueron anunciados como simples medidas tcnicas, representaran el primer paso en un proceso de reforma cuyo objetivo fue el de asegurar una poltica monetaria mucho ms ortodoxa. Los agentes de este cambio fueron un pequeo
grupo de economistas de orientacin acadmica liderado por En-

Tortella y Jimnez (1986), pgs. 188 y 156.

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83

rique Fuentes Quintana, quien en^ 1970 fue nombrado consejero

del Banco de Espaa, y por Luis ngel Rojo, quien, con el apoyo
de Fuentes, tomara en 1971 la direccin del Servicio de Estudios
de la institucin. Este grupo de individuos se identificaba fundamentalmente con el espritu liberal del Plan de Estabilizacin de 1959,
que consideraban malogrado a consecuencia del ascenso de los
tecncratas liderados por Lpez Rod e identificados con la planificacin, y mantenan una visin altamente crtica del modelo de
regulacin selectiva del crdito introducido con la Ley Bancada de
1962: un punto de vista recogido en la muy repetida frase segn
la cual el Plan de Estabilizacin nos desarroll, y el Plan de Desarrollo nos desestabiliz, y en la opinin de que en la historia de
Espaa no haba existido ninguna poltica monetaria que mereciera este nombre hasta entonces.
Para asegurar una poltica monetaria ms ortodoxa era necesario desmantelar el rgimen de regulacin selectiva del crdito
que la banca haba aceptado en 1962. Pero tambin era necesario establecer las bases de un verdadero mercado monetario, un
objetivo que no se poda obtener sin alterar el cuadro regulador
que limitaba la competencia en el mercado de captura de depsitos, manteniendo la situacin de oligopolio en esta parte del negocio bancario. Para avanzar estos objetivos, los tcnicos del
Servicio de Estudios del Banco de Espaa, bajo la direccin de
Rojo, fueron desarrollando un programa de reforma del sector financiero justificado en trminos de liberalizacin del sector; un
programa que implicaba, por una parte, poner fin al intervencionismo estatal en la regulacin del crdito, y por otra, al menos en
teora, el levantamiento de las restricciones a la competencia en
el sector bancario (apertura del sector a bancos extranjeros) y la
creacin de nuevos mercados financieros (mercado de deuda pblica a corto y largo plazo, reforma de la bolsa, etc.)
La oposicin a este tipo de cambio en la regulacin del sistema
financiero a principios de los aos 70 proceda, al menos, de dos
sectores: los tecncratas asociados con el modelo de la planificacin (junto a los intereses empresariales que stos haban favorecido) y la gran banca. La sustitucin de las lneas de redescuento
especiales por el coeficiente obligatorio de inversin tuvo un papel clave en dividir a esta oposicin ya que, al hacer que la financiacin del crdito oficial supusiera un coste real para la
banca, haca que sta se opusiera a la expansin de los recursos
destinados a los circuitos privilegiados. Dicho de otra forma, esta
medida tcnica supuso un fuerte golpe para los tecncratas, al hacer que la financiacin privilegiada, instrumento importantsimo
para la planificacin, no fuera ya susceptible de monetizarse.
Pero mientras los reformadores del Banco de Espaa pudieron
imponerse, de esta forma, a los tecncratas de la planificacin, la

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banca supuso una oposicin mucho ms tenaz para los propulsores de la liberalizacin durante la ultima etapa del rgimen. La
transformacin de las lneas de redescuento en un coeficiente obligatorio no slo rompa las bases de un acuerdo entre los bancos
y los planificadores, sino que tambin pona fin a la garanta de
liquidez de la que haba disfrutado la banca en dcadas anteriores. La otra cara del cuadro regulador existente, esto es, los lmites a la competencia que permitan a los siete grandes operar
como un oligopolio, pasaba a ser an ms importante para los
banqueros. En consecuencia, el programa de reforma del sector
financiero se vio altamente sesgado durante los ltimos aos del
rgimen, de forma que slo se aplicaron aquellas medidas liberalizadoras que fueron aceptadas por el Consejo Superior Bancario (representante, en la prctica, de los siete grandes). Dos de estas medidas fueron las liberalizaciones de las comisiones
bancadas en 1972 y de la apertura de oficinas bancadas en 1974.
En un contexto de competencia limitada en el que los grandes
bancos podan fcilmente repercutir incrementos de costes a sus
clientes a travs de las comisiones, la liberalizacin de las oficinas
dio lugar a una carrera interna entre los siete grandes por ganar
posiciones en el ranking del sector, lo que llevara a una dramtica expansin del nmero de oficinas bancadas y con ello una
fuerte subida en los costes bancarios sin que ello se viera reflejado en una cada de los mrgenes de beneficio. Este modelo de
liberalizacin no tena sentido alguno desde el punto de vista econmico, pero serva para compensar a la banca por la imposicin
del coeficiente obligatorio y por la perdida de la garanta de liquidez que supona el cambio a una poltica monetaria ms conservadora. Su coste, sin embargo, sera cargado por los clientes
de la banca, y en particular las empresas no-financieras, que tuvieron que soportar unos costes financieros cada vez ms altos a
lo largo de la dcada. 19 En ltima instancia, el objetivo de los reformadores de crear un mercado monetario seguira siendo vetado
por la banca durante esta poca.
El final del rgimen franquista y la transicin a un rgimen democrtico fueron un momento clave en este nuevo proceso de reforma, al provocar el nombramiento de Fuentes Quintana como
Ministro de Economa, y ms tarde, tras las elecciones de 1977,
vicepresidente del gobierno para asuntos econmicos. La transicin se convirti as para los reformadores en una gran oportunidad. Pero tambin representara para ellos una posible amenaza,
porque al exponerse la poltica econmica al proceso electoral po-

19

Cuervo (1980).

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da ponerse en entredicho el signo neoliberal de la reforma del sector financiero. El lanzamiento del programa de reforma segn las
lneas deseadas por Fuentes, Rojo y el grupo de jvenes economistas formados por estos a travs del Servicio de Estudios por lo
tanto cobr una fuerte urgencia y, una vez celebradas las primeras elecciones en junio, no se hara esperar. En palabras del profesor Fuentes Quintana, con las medidas de 1977:
se trataba... de acelerar, visiblemente, el proceso de cambio
liberalizador manifestando una voluntad resuelta del poder poltico
de jugar esa carta para la reforma de nuestro sistema financiero...
Se pretenda as lanzar el proceso reformador de nuestro sistema
financiero a la distancia necesaria para que el camino andado fuera
irreversible... El conjunto de decisiones de cambio adoptadas
en 1977 tuvo, mas all de sus limitaciones y defectos, dos virtudes
importantes: afirmar pblica y polticamente la lgica econmica
de la reforma del sistema financiero y marcar su rumbo futuro20.
La reforma liberal del sistema financiero sera una de las primeras tareas emprendidas por el nuevo gobierno de (JCD. En el
verano de 1977, se aprobaron varios decretos que recogan una
serie de medidas diseadas con dos objetivos: el de crear las bases institucionales que le permitiran al Banco de Espaa controlar las magnitudes monetarias y el de desmantelar, de forma definitiva, aquellas instituciones que haban permitido a otras partes
de la administracin el intervenir en la regulacin del crdito. As
se iniciaba la liberalizacin de los tipos de inters bancarios (un
elemento necesario para permitirle al BdE influir en el ahorro y el
mercado de crdito), se estableca un sistema de subasta para los
certificados de regulacin monetaria emitidos por el Banco de Espaa (aunque se restringa el acceso a estas subastas a la banca
existente), se abola la Junta de Inversiones del Ministerio de Hacienda, y se proceda al desmantelamiento progresivo del coeficiente de inversin obligatoria a travs del cual se haba financiado
el Crdito Oficial. Con estas medidas se asentaba la va liberal de
reforma del sistema financiero promovida por el BdE, frente a las
alternativas radicales que hubieran supuesto la nacionalizacin de
la banca o la expansin del crdito oficial, que an figuraban en
el programa del principal partido de la oposicin, el PSOE. En palabras, una vez ms, del profesor Fuentes Quintana, nadie, absolutamente nadie logr articular una alternativa vlida a los criterios de reforma que haba expuesto el Banco de Espaa y
comenzado a aplicar a la poltica econmica 21 .
20
21

Fuentes (1991), pgs. LX-LXI.

Ibd., pg. LXI.

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Pero mientras el paquete de medidas de julio de 1977 avanzaba la agenda liberal en el sentido de desmantelar el aparato intervencionista y encaminar la liberalizacin de los tipos de inters,
no inclua otras medidas de corte liberal que hubieran promovido
una mayor competencia en los mercados bancarios, y sobre todo,
en el de la financiacin a las empresas. As, se retras durante un
ao la aplicacin de un decreto que abra el mercado bancario espaol a la banca extranjera. Cuando este finalmente se aprob, se
impusieron fuertes restricciones a aquellos bancos extranjeros que
recibieron la autorizacin del Ministerio de Hacienda para acceder
al mercado espaol. Estas restricciones no les permitan competir seriamente con la banca espaola en la captacin de depsitos, y por lo tanto les obligaban a cubrir sus activos con prstamos obtenidos en el mercado interbancario espaol, el cual estaba
bajo el control de los siete grandes 22 . Asimismo, se retras casi
indefinidamente la aplicacin de una reforma del mercado de valores recomendada por una comisin de expertos nombrada con
este propsito por el gobierno en 1977.
Este sesgo en la manera en la que se aplic la reforma durante
la transicin ha de explicarse por el hecho de que las medidas de
1977 fueron una reforma pactada entre el equipo de Fuentes y la
gran banca; una reforma en la que se avanzaban aquellas medidas de mayor importancia para el Banco de Espaa (sobre todo
la iniciacin de un mercado monetario y el desmantelamiento del
aparato intervencionista), a cambio de una extremada moderacin, por no llamarlo ausencia, de medidas que hubieran rebajado
la capacidad de los siete grandes de cartelizar el sector. As, al
igual que los tecncratas de la planificacin haban llegado a una
acomodacin con la gran banca en la creacin de un marco regulador intervencionista, el grupo de reformadores liderado por
Fuentes y Rojo, y centrado, institucionalmente, en el Banco de Espaa, opt por avanzar su agenda de reforma neoliberal sin pujar
agresivamente por una alteracin del carcter oligopolstico del
sector financiero. La razn de esta nueva acomodacin entre una
nueva lite poltica y el sector bancario parece descansar en la
percepcin, por parte de los artfices de la reforma, de que los
siete grandes, representados en el CSB, eran capaces de vetar el
xito del programa econmico del gobierno. Citando una vez ms
al principal responsable de la poltica econmica a comienzos de
la transicin: Estaba convencido de que esas medidas de libera-

22
Slo se les permiti abrir tres oficinas en el territorio espaol y no podan
cubrir mas del 40 por 100 de sus activos con depsitos obtenidos a travs de estas oficinas.

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lizacin eran parte vital de las polticas de ajuste que el pas debera aplicar para salir de la crisis y lo estaba an ms de que, sin
el apoyo a esas decisiones por parte de los banqueros espaoles
y de los directivos de las cajas de ahorros... esas reformas, por
fundadas que estuvieran, no lograran incorporarse legalmente e
inspirar la prctica diaria de la vida financiera espaola23.
La combinacin de las medidas impuestas en 1977 junto a una
poltica monetaria que buscaba la estabilizacin de los precios
esta ltima negociada con la oposicin en los Pactos de la Moncloa result en un colapso del crdito a medio y largo plazo al
final de la dcada que agravara la intensa crisis de la industria espaola. Las consecuencias seran, entre otras, el aplazamiento de
algunas de las medidas de la reforma del sector financiero (la congelacin, durante un tiempo, de las reducciones del coeficiente de
inversin obligatoria y un aumento en el crdito oficial) y el inicio
de una crisis en el mismo sector bancario que afectara sobre todo
a los bancos industriales, que tuvieron que hacer frente a altos nmeros de morosos. As, durante los ltimos aos del gobierno de
CD, el programa de reforma neoliberal del sistema financiero
promovido por Fuentes, quien dimitira en 1979, pareca verse
amenazado por las repercusiones econmicas y sociales de una
liberalizacin sesgada.
Banca y Gobierno Socialista
La acomodacin entre los reformadores del Banco de Espaa
y la gran banca privada plasmada en las medidas de julio de 1977
tuvo lugar durante los difciles das de la transicin poltica y bajo
un gobierno de signo centrista. Pero las elecciones de 1982 cerraran el proceso de la transicin dando una abrumadora mayora parlamentaria al PSOE, el principal partido de la oposicin,
cuya plataforma electoral hasta 1978 haba incluido una promesa
de nacionalizar la banca. El programa con el que el partido se presentara a las elecciones en 1982 ya no inclua esa promesa. Pero
s incorporaba una alternativa de reforma del sector financiero
centrado en la idea de transformar las instituciones del crdito oficial, dndoles carcter de instituciones bancadas que pudieran
mejorar las condiciones del mercado crediticio para las empresas,
as como la promesa de convertir en bancos pblicos aquellas instituciones en crisis que requirieran ser saneadas con fondos pblicos. Esta alternativa de reforma financiera entraba en conflicto

23

Fuentes (1991), pg. LXII.

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abierto no slo con los intereses de los siete grandes bancos privados sino tambin con el programa de reforma neoliberal diseado por los reformadores del Banco de Espaa.
Se podra por tanto haber esperado que la victoria socialista de
1982 llevara a un cambio en la regulacin del sector bancario que
hubiera roto con el patrn de acomodacin entre diferentes lites
gubernamentales y la gran banca privada establecido desde principios de siglo. Pero el perodo de la primera legislatura socialista
no vera tal cambio. La alternativa izquierdista esbozada en el programa del partido fue dejada de lado tras la victoria electoral y el
acercamiento entre los lderes de la poltica econmica de la
nueva democracia y la gran banca un acercamiento que haba
sufrido un cierto deterioro durante los ltimos aos de (JCD se
renovara bajo el nuevo gobierno. De hecho, podemos hablar de
una verdadera consolidacin de la policy network, de la poltica
econmica espaola centrada en la relacin entre el Banco de Espaa y el sector de la banca durante este perodo; una consolidacin que se vera reflejada en el hecho de que los principales responsables de la poltica econmica durante las tres primeras
legislaturas socialistas (Miguel Boyer y Carlos Solchaga) procedan de este entorno y, en el caso de Boyer, ocuparan puestos en
el sector bancario a su salida del gobierno.
n elemento crtico en lo que representara para la banca la
victoria electoral del PSOE fue, de hecho, el nombramiento por
parte de Felipe Gonzlez de Miguel Boyer en el puesto de ministro de Economa y Hacienda. Boyer, un economista del Servicio
de Estudios, estaba fuertemente comprometido con la agenda de
Luis ngel Rojo de establecer las bases para una poltica monetaria ms independiente. La idea de aumentar el protagonismo estatal en el sistema financiero, tal y como haba prometido el partido en su programa electoral, no encajaba con este objetivo. Bajo
la tutela del nuevo ministro ese aspecto del programa fue rpidamente dejado de lado y se otorg un alto grado de autoridad al
Banco de Espaa en todo lo que se referira a la poltica monetaria y la regulacin del sistema financiero. Con el cambio de gobierno, por lo tanto, se vera afianzado el programa de reforma elaborado por Rojo y centrado principalmente en los objetivos de la
poltica monetaria. Con ello tambin se volvera a ver fortalecida
la relacin de acomodacin y reciprocidad entre la banca privada
y los encargados de la poltica econmica de la nueva democracia.
Todo esto se vera reflejado en el trato que recibi la banca durante el perodo socialista, empezando con la forma en la que el
nuevo gobierno decidi abarcar la crisis bancada que inaugurara
su mandato. Se trataba de la mayor crisis de la historia de la banca
espaola, aunque centrada fundamentalmente en el sector de la

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banca industrial y, con algunas excepciones (la ms notable sera la del Banco rquijo, vinculado al Hispano-Americano) no
amenazaba directamente la estabilidad de la gran banca. Aun
as, al requerir que el Estado se hiciera cargo de un gran numero
de pequeas entidades que, en conjunto, representaban una proporcin significativa de los depsitos bancarios, presentaba al
nuevo gobierno una oportunidad inesperada de darle al sector
pblico una presencia en el sector con la cual poda haber influido en el comportamiento de los siete grandes en el mercado
crediticio. Pero bajo la direccin de Boyer, la solucin dada a la
crisis fue muy diferente: la prcticamente inmediata reprivatizacin de los bancos saneados a travs del Fondo de Garanta de
Depsitos (FQD) y mediante acuerdos con los siete grandes bancos. As, por ejemplo, Banca Catalana fue adjudicada al Banco
de Vizcaya, mientras que los bancos del grupo Rumasa fueron
adjudicados por una mesa de negociacin compuesta por el Ministro de Hacienda, el presidente de la AEB, y los presidentes de
los dos bancos ms grandes, a los siete grandes en estricta concordancia con el ranking existente entre stos, y con slo una
pequea participacin de cinco bancos ms pequeos. El resultado fue una gran socializacin de prdidas a travs del FQD y
de los acuerdos que llevaran a la venta de los bancos de Rumasa, y una intensificacin de la concentracin del sector en beneficio de los siete grandes 24 .
Ms all de la resolucin de la crisis bancada, el afianzamiento
de la relacin entre el sector bancario y los reformadores del BdE,
y la acomodacin de intereses entre estos, se observa tambin en
la continuacin del proceso de reforma del sector financiero durante este perodo. Durante la primera legislatura socialista, el problema principal para los reformadores dejara de ser el de limitar
el uso del crdito oficial y pasara a ser el de encontrar una forma
de financiar el cada vez mayor dficit pblico sin recurrir a la monetizacin. Esto se haca difcil a causa de la permanente carencia de un mercado de deuda pblica en el cual pudiera intervenir
la autoridad monetaria de forma rutinaria. El objetivo de crear un
mercado de este tipo haba sido uno de los principales objetivos
de los reformadores desde un principio. Pero haba sido bloqueado por la oposicin de los bancos, que haban obtenido acceso
exclusivo a las subastas de certificados del Banco de Espaa y te-

24

En el caso de Rumasa, El Pas estim que el coste para la banca fue de

121 billones de pesetas a lo largo de doce aos, mientras que el coste para las
arcas pblicas fue de 550 billones. En cambio, las empresas no financieras de
Rumasa se adjudicaron a travs de un sistema de subasta abierta. Vase El Pas,
4 de marzo, 5 de mayo, 10 de julio, 13 de julio, 1984.

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man que un mercado de deuda abierto al pblico les forzara a

ofrecer una remuneracin ms alta sobre los depsitos. La situacin sera resuelta, de forma paradjica, a travs de la creacin
de un nuevo coeficiente obligatorio en 1983 que obligaba a los
bancos a invertir hasta un 12 por ciento de sus depsitos en pagars del tesoro, a la vez que se abola la obligacin del Banco de
Espaa de financiar al Tesoro. Aunque este nuevo coeficiente pareca mostrar una vuelta al intervencionismo, tena la virtud para
la banca de evitar una reforma ms radical del mercado de deuda
pblica, que hubiese implicado una mayor competencia en la captacin de pasivo. De hecho, durante la mayor parte de la vigencia del nuevo coeficiente, que empezara a ser reducido a partir de
1987, los bancos mantuvieron niveles de pagars en su cartera
que eran mayores del prescrito. 25 Por lo tanto, podemos considerar este nuevo cambio en la regulacin bancada como otro ejemplo de un pacto en el que la banca ceda la jurisdiccin de sus actividades (en este caso, sus inversiones en deuda pblica) a la
autoridad poltica a cambio de mantener su grado de control sobre el mercado financiero (en este caso el de pasivos).
Mientras el nuevo gobierno solventaba as el problema de la
monetizacin del dficit a travs de una solucin pactada con la
banca, retrasando la creacin de un verdadero mercado de deuda
pblica, se siguieron postergando otras medidas que hubieran ampliado el proceso de liberalizacin. Entre estas estaban la reforma
del mercado de valores y el trato de la banca extranjera. De hecho, en 1984 el Banco de Espaa impuso un moratorio a la entrada de nuevos bancos extranjeros argumentando que se haba
llegado al punto de saturacin del mercado (un punto que se estableci arbitrariamente cuando estos bancos haban captado el
14 por 100 del mercado de crditos.) n ao ms tarde, tras una
maniobra por parte de los siete grandes de restringir la financiacin de la banca extranjera en el mercado interbancario, esa proporcin haba vuelto a reducirse al 10 por ciento, y en los aos
subsiguientes varias de las instituciones extranjeras que haban
sido admitidas tras el decreto de 1978 decidieron abandonar el
mercado espaol a causa de los obstculos que se les continuaba
poniendo en el negocio bancario. 26

25

Contreras (1987).
Entre estas son de destacar la banca Chase y la Chemical, as como First
Nacional of Chicago, First Interstate, y Continental Bank. Vase Prez (1997),
pg. 165.
26

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9 1

Integracin Europea: del proteccionismo al nacionalismo financiero

Como hemos visto, la primera legislatura socialista represent
un perodo durante el cual se afianz el papel del Banco de Espaa en la poltica econmica mientras se ajustaba el proceso de
liberalizacin de tal forma que se mantenan importantes trabas a
la competencia en el sector financiero. Ello supona una continuacin de la pauta establecida de acomodacin de intereses entre una gran banca acostumbrada a un alto grado de proteccin y
las lites dirigentes de la poltica econmica espaola. Pero la entrada de Espaa en la comunidad europea (CE) a finales de ese
perodo requerira cambios que hasta aquel momento se haban
evitado y que alteraran el orden en el sector bancario. Por una
parte, la participacin en la CE, que en 1986 adopt la fecha lmite de 1992 para integrar sus mercados financieros, forzara varias medidas que haban ido siendo retrasadas por las autoridades
espaolas. Por otra, la integracin con el mercado financiero europeo, al exponer a la banca espaola a la posibilidad de adquisicin por entidades extranjeras, amenazaba con minar la cohesin de las relaciones existentes entre la autoridad monetaria y las
instituciones financieras y con ello, en ultima instancia, la influencia del Banco de Espaa en la evolucin de la economa espaola.
Esto llevara a una nueva estrategia por parte de las autoridades:
promover la consolidacin de la banca espaola en un numero reducido de grandes entidades que fueran capaces de hacer frente
a un mercado con fuertes presiones externas.
El efecto ms evidente de la entrada en la Comunidad Europea
sern dos medidas que alterarn la naturaleza del sistema financiero espaol al fomentar las fuentes de financiacin a las que tenan acceso otros sectores. La primera de estas fue la reforma de
la bolsa y la creacin de un mercado de valores con unas caractersticas modernas en 1989. La reforma de la bolsa haba sido
dejada aparcada desde la entrega del informe del comit de expertos en 1978. Las grandes entradas de capital extranjero en la
bolsa tras el acceso a la CE hicieron que los grandes bancos desarrollasen un inters en la reforma, al demandar los nuevos inversores extranjeros servicios que slo se podan dar en un mercado moderno y que prometan ser altamente lucrativos para
quienes los ofrecieran. En cualquier caso, el horizonte de un mercado financiero europeo nico en 1992 hizo que se retomase el
proyecto con cierta urgencia por las autoridades ya que, sin un
mercado moderno, Espaa no podra competir con otros pases
de la comunidad en mantener el inters de los inversores extranjeros. En segundo lugar, la integracin europea tambin hizo que
se abriera el mercado bancario espaol de forma ms significativa

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a la participacin de la banca extranjera, ya que las restricciones

mantenidas desde 1978 no seran autorizadas por la nueva legislacin europea.
Pero el horizonte creado por el proceso de integracin europea
tambin tendra otro efecto sobre la relacin entre la banca y la
autoridad poltica en Espaa. A finales de 1987, el Banco de Bilbao, rompiendo con todas las reglas que haban regido las relaciones entre los siete grandes bancos, present una oferta pblica
de adquisicin a los accionistas de Banesto. El intento fracas
cuando la direccin de Banesto consigui un fallo de la Bolsa de
Madrid que le permiti ganar tiempo para buscar nuevos inversores y as frenar la oferta. Pero la accin del Bilbao alterara radicalmente el modus uivendi de los siete grandes, fundamentalmente porque pareca responder a la visin del Banco de Espaa,
que poco antes haba hecho pblico un estudio encargado por el
gobierno sobre el sector bancario (el llamado Informe Revell) en
el que destacaba las dimensiones reducidas de los grandes bancos frente a la banca extranjera y recomendaba un proceso de fusiones que coincida en varios aspectos con la accin del Bilbao.
Aunque el papel del gobierno en la OPA del Bilbao nunca fue aclarado, la coincidencia entre las recomendaciones del Informe Revell y la accin sin precedentes del Bilbao sugera una nueva voluntad por parte de la autoridad poltica de promover cambios en
el sector aun cuando esto supusiera enfrentamientos entre las instituciones existentes. Esta voluntad sera confirmada cuando
en 1991 el gobierno decidi transformar las EOCs en una institucin bancaria al fusionarlas con la Caja Postal creando la Corporacin Bancaria de Espaa, que posteriormente seria privatizada
como Argentara, con el propsito, expresado por el ministro Solchaga, de incitar fusiones entre la gran banca privada.27 A este
respecto, los esfuerzos de la autoridad poltica seran exitosos. As,
mientras en un primer momento Banesto pudo resistir la OPA del
Bilbao basndose en las instituciones tradicionales del sistema financiero (la antigua direccin de la Bolsa de Madrid), el intento
fallido del Bilbao, al romper con el acuerdo entre caballeros que
haba regido las relaciones entre los siete grandes, fue sucedido
por una serie de fusiones, empezando con la del Bilbao y el Vizcaya, que, junto a la crisis de Banesto y su adquisicin por el Santander, una dcada mas tarde haba dejado slo dos grandes bancos, el BBVA (Banco Bilbao Vizcaya Argentara) y el BSCH (Banco
Santander Central Hispano).

27

Prez (1997), pgs. 163-164.

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93

As, en la ultima dcada del siglo, a diferencia de la tendencia

general de relaciones entre banca y clase poltica en el pasado,
ahora eran las lites estatales quienes emprendan la tarea de forzar cambios en el sector bancario; cambios, eso s, diseados con
la intencin de preparar a la banca nacional para afrontar el reto
de la integracin europea. Es curioso que este cambio de un perseverante proteccionismo a una estrategia de preparar a la banca
para la competencia exterior (lo que podramos llamar nacionalismo financiero) llev a las autoridades a emprender precisamente
la reestructuracin del crdito oficial que el PSOE haba propuesto
en su programa electoral de 1982 es decir, la transformacin de
las EOCs en una entidad bancaria. Pero si bien el objetivo de tal
reestructuracin en el programa socialista era el de forzar mejores
condiciones de financiacin para la industria, el objetivo en 1991
era otro: defender el carcter nacional del sector financiero. As, a
pesar de la filosofa neoliberal que inspir la reforma del sector financiero a partir de la transicin democrtica, la banca seguira recibiendo un trato singular por parte del poder poltico.
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