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ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

O Estado como problema e soluo*

Peter Evans
Professor do Departamento
Califrnia, Berkeley

de

Sociologia

da

Universidade

da

A teoria do desenvolvimento no ps-guerra iniciou nos anos 50 e 60


com a premissa de que os aparelhos de Estado podiam ser usados
para promover a mudana estrutural1. 0 principal encargo do Estado
era acelerar a industrializao, mas tambm se esperava que
desempenhasse um papel na modernizao da agricultura e no
fornecimento da infra-estrutura necessria urbanizao. A
experincia das dcadas subseqentes aviltou a imagem do Estado
enquanto principal agente transformador, produzindo em seu lugar
uma imagem de espelho do Estado como o obstculo primeiro do
desenvolvimento. Na frica at observadores complacentes no
conseguiam ignorar a pardia cruel das esperanas ps-coloniais
implantadas no continente pela maioria dos Estados 2. Aparelhos de
Estado inchados tambm se convertiam em objetos de estudo
evidentes para latino-americanos que tentavam compreender as
razes da estagnao eivada de crises com que se defrontavam3.
A nova imagem do Estado enquanto problema surgiu em parte devido
ao seu fracasso em realizar as tarefas estabelecidas pela agenda
anterior, mas no apenas por este motivo. Pelo menos em alguns
casos, o Estado havia, de fato, promovido substantiva mudana
estrutural, abrindo caminho rumo a um maior apoio produo
industrial local. Tambm se alterara a definio corrente de mudana
estrutural. O decrscimo no crescimento do comrcio mundial nos
anos 70, associado impressionante elevao das taxas de juros
reais de fins desse perodo e o enxugamento dos emprstimos
comerciais do incio dos anos oitenta, obrigou os pases em
desenvolvimento a se concentrarem de novo nos ajustes s restries

impostas pela conjuntura internacional; da a mudana estrutural


passar a ser definida basicamente em termos de "ajuste estrutural".
Alteraes reais na agenda do desenvolvimento e avaliaes
negativas de antigos desempenhos interagiram com mudanas no
clima ideolgico e intelectual para trazer ao centro do debate sobre o
desenvolvimento a questo de saber se o Estado deveria mesmo
tentar ser um agente econmico ativo. Teorias minimalistas do Estado
que enfaticamente limitavam o mbito da ao efetiva deste ao
estabelecimento e manuteno de relaes de propriedade privada
voltavam a entrar em voga, defendidas por um notvel aparelho
analtico "neo-utilitarista". Alm do mais, as teorias neo-utilitaristas
do Estado eram bem adequadas ao receiturio econmico ortodoxo
para o tratamento de problemas de ajuste estrutural. Em meados dos
anos oitenta a combinao era quase irresistvel.
Como a maioria das correntes polticas e modas intelectuais, o surto
de ortodoxia neo-utilitarista era auto-limitante4. Problemas com a
implementao de programas de ajuste estrutural e novas dvidas
acerca de se o ajuste estrutural era suficiente em si mesmo para
assegurar o crescimento futuro levou novamente a se repensar o
papel do Estado. Ao fim dos anos oitenta, comeava a se cristalizar
uma "terceira onda" de reflexo sobre o papel do Estado.
Para comear, analistas como Kahler ressaltavam que as
recomendaes da poltica ortodoxa, apesar de seu desprezo pela
sabedoria dos polticos, continham a expectativa paradoxal de que o
Estado (a raiz do problema) de algum modo seria capaz de se tornar
o agente que iniciaria e implementaria programas de ajuste (de se
tornar a soluo). No se trata apenas de que essa expectativa fosse
empiricamente irrealista.
Na medida em que a liberalizao, privatizao e outras polticas
associadas ao ajuste estrutural tinham sido de fato empreendidas, os
administradores do Estado haviam desempenhado um papel de
vanguarda ao inici-las. Contudo, isso no era consistente com o
comportamento "orientado para a renda" previsto pela teoria neoutilitarista do Estado.
Goste-se ou no, o Estado permanece central ao processo de
mudana estrutural, mesmo quando a mudana definida como
ajuste estrutural. O reconhecimento da centralidade do Estado
inevitavelmente remete de novo a questes sobre a capacidade de
ao do Estado. No se trata apenas de uma questo de ser capaz de
identificar polticas corretas. A aplicao consistente de quaisquer
polticas, quer visem "corrigir preos" ou implantar indstria local,
exige a institucionalizao permanente de um conjunto complexo de
mecanismos polticos e, como salientou vigorosamente Samuel

Huntington h uma gerao, tal institucionalizao no pode de forma


alguma ser tida como certa. Ao final dos anos oitenta, at antigos
expoentes da ortodoxia, como o Banco Mundial, esto agora
dispostos a considerar a possibilidade de que os problemas de seus
clientes possam surgir no apenas de ms polticas, mas de
deficincias institucionais corrigveis apenas no longo prazo 5. A
resposta no est no desmantelamento do Estado, mas sim na sua
reconstruo.
O reconhecimento da importncia da capacidade de ao do Estado
no apenas no sentido da percia e perspiccia dos tecnocratas no
interior do aparelho de Estado, mas tambm no sentido de uma
estrutura institucional que seja durvel e efetiva caracterstica da
"terceira onda" de pensamento sobre o Estado e o desenvolvimento.
As expectativas otimistas irrealistas relativas ao Estado enquanto
instrumento de desenvolvimento, que caracterizaram a "primeira
onda", foram exorcizadas, mas tambm o foram as vises utpicas de
que o papel do Estado podia se limitar ao policiamento para impedir
violaes de direitos de propriedade. Entre os que trabalham com
problemas de ajuste, Callaghy6 um bom exemplo dessa terceira
onda. Sua anlise do processo de ajuste admite que a capacidade de
lidar com problemas especficos como a estabilizao e o ajuste est
enraizada nas caractersticas gerais difusas do aparelho de Estado e
sua relao com estruturas sociais circundantes e que estas, por sua
vez, so conseqncias de processos de mudana estrutural de longo
prazo.
A anlise apresentada a seguir uma tentativa de contribuir para a
terceira onda. Sua base emprica no a anlise da relao entre a
capacidade de ao do Estado e a implementao bem-sucedida de
programas de ajuste estrutural. Em vez disso, ela reexamina o papel
do Estado na agenda desenvolvimentista anterior a transformao
industrial e tenta fornecer um retrato analtico das caractersticas
institucionais que distinguem os Estados de maior e menor xito
nessa tarefa.
A estratgia de dar um passo atrs e examinar padres anteriores de
transformao industrial no deve ser tomada como uma afirmao
de que a criao de instituies estatais eficazes invariante ao longo
das agendas econmicas. Algumas das caractersticas institucionais
que facilitaram o crescimento da indstria local podem at ser
disfuncionais adoo de uma agenda de estabilizao e ajuste.
Contudo, existe uma aparente correlao entre desempenho do
Estado em torno de uma agenda de transformao industrial e
desempenho em torno de uma agenda de ajuste. Estados africanos
que fracassaram em implantar indstrias locais tambm fracassaram
em garantir o crescimento por meio de programas de ajuste
estrutural. Os casos do Leste asitico que foram mais bem-sucedidos

na implementao de programas de transformao industrial tambm


foram os mais bem-sucedidos no tratamento de questes de ajuste.
Os Estados latino-americanos se situam em algum ponto
intermedirio no desempenho com relao a ambas as agendas.
Constatar essa correlao genrica est longe de ser uma
demonstrao de que existem importantes aspectos institucionais que
facilitam ambos os conjuntos de incumbncias. Mas sugere que uma
compreenso da transformao industrial pode no ser irrelevante
elaborao final de uma anlise do papel do Estado no ajuste bemsucedido.
A correlao genrica entre desempenhos do Estado em relao a
diferentes incumbncias sugere tambm o questionamento de
conceituaes neo-utilitaristas que concebem as exigncias
institucionais de implementao de medidas econmicas ortodoxas
como antitticas quelas exigidas para fomentar a industrializao
local. Caso sejam necessrios melhores fundamentos tericos, pode
fazer sentido revisar as perspectivas institucionalistas clssicas de
Weber, Gerschen-kron, Hirschman e outros, em lugar de se confiar
apenas no "novo institucionalismo".
Tanto a reformulao conceituai como a anlise histrica comparativa
sero aqui empreendidas. Em primeiro lugar, examino algumas das
inconsistncias da viso neo-utilitarista do Estado. Em seguida,
examino alguns dosinsights da literatura clssica institucionalista
comparativa em busca de indcios que possam ajudar a elaborar uma
anlise acerca de estruturas de Estado eficazes. A maior parte do
ensaio consiste numa anlise indutiva comparativa de Estados com
maior ou menor xito. O foco dessa anlise comparativa no se
encontra na estabilizao e ajuste dos anos oitenta, e sim nas
campanhas de fomento transformao industrial no curso do
perodo ps-Segunda Guerra Mundial. Diversos casos so
examinados. O Zaire sob o governo de Mobutu tomado como
exemplo de um "Estado predatrio" quase puro. Trs casos do Leste
asitico Japo, Taiwan e Coria so utilizados para investigar as
caractersticas do "Estado desenvolvimentista". Em seguida, esses
casos so comparados com dois Estados que alcanaram considervel
xito em alguns setores e durante certos perodos de tempo mas que
fracassaram em ser consistentemente desenvolvimentistas Brasil e
ndia. Por fim, tentarei tirar algumas lies analticas dessa anlise
comparativa e especular sobre sua importncia em relao a
problemas de estabilizao e ajuste.

PERSPECTIVAS SOBRE O ESTADO

A antipatia em face do Estado enquanto instituio tem muitas razes,


como bem nota qualquer um que j tenha esperado numa fila
interminvel em uma agncia de servios ou que tenha se defrontado
com um funcionrio pblico intransigente. O ataque da "segunda
onda" ao Estado obteve sustentao a partir de tais antipatias, bem
como da evidncia bvia de mal desempenho. A evoluo das
perspectivas tericas sobre o Estado tambm desempenhou um papel
importante na gerao da "segunda onda".
Mesmo as teorias de desenvolvimento que privilegiam o mercado
enquanto instituio sempre reconheceram que "a existncia do
Estado essencial ao crescimento econmico"7, mas o Estado
essencial era um Estado mnimo, "que se limitava em grande parte,
se no inteiramente, proteo dos direitos individuais, pessoas e
propriedades, e execuo de contratos privados voluntariamente
negociados"8. Em sua forma neo-clssica minimalista, o Estado era
encarado como uma "caixa preta" exgena cujas funes internas
no constituam assunto adequado ou digno de anlise econmica. Os
economistas polticos neo-utilitaristas, contudo, convenceram-se de
que as conseqncias econmicas negativas da ao do Estado eram
importantes demais para que se deixasse a caixa preta fechada. Para
desemaranhar suas operaes, aplicavam os "instrumentos-padro da
otimizao individual" anlise do prprio Estado9.
A relao de troca entre ocupantes de cargos e apoiadores a
essncia da ao do Estado. Os primeiros necessitam de apoiadores
polticos para sobreviver e os ltimos, por sua vez, devem receber
incentivos suficientes para evitar que o apoio que tm se desvie para
outros. Os ocupantes de cargos podem distribuir recursos
diretamente aos apoiadores, ora mediante subsdios, emprstimos,
empregos, contratos ou o fornecimento de servios, ora usando sua
autoridade regulamentadora para criar rendas para grupos
privilegiados pela restrio da capacidade de atuao das foras de
mercado. O controle sobre o cmbio, as restries entrada no
mercado pelo credenciamento de produtores e por meio de tarifas, ou
restries quantitativas sobre importaes so formas de gerar
rendas. Os ocupantes de cargos podem tambm cobrar uma parcela
da renda para si prprios. De fato, existe a hiptese de que a
"competio pelo ingresso no servio governamental , em parte,
uma competio por rendas"10. Na economia como um todo, altos
retornos
originados
de
atividades
"lucrativas
diretamente
improdutivas"
desestimulam
o
investimento
em
atividades
produtivas. Declinam a eficincia e o dinamismo econmicos.
A fim de fugir aos efeitos nocivos da ao do Estado, a esfera deste
deveria ser reduzida a um mnimo, e o controle burocrtico, sempre
que possvel, substitudo por mecanismos de mercado. O mbito das
funes de Estado consideradas conversveis ao mercado varivel,

mas alguns autores especulam mesmo sobre a possibilidade de


utilizar "prmios" e outros incentivos para induzir "privatista? e outros
cidados privados a financiarem pelo menos parte da defesa
nacional11 .
Seria tolice negar que a concepo neo-utilitarista capta um aspecto
significativo do funcionamento da maioria dos Estados e talvez o
aspecto dominante do funcionamento de alguns deles. A "orientao
para a renda", conceituada em termos mais primrios como
"corrupo", tem sido sempre uma faceta bem conhecida da operao
dos Estados do Terceiro Mundo. Alguns aparelhos de Estado
consomem o excedente que extraem, incentivam atores privados a se
mudarem de atividades produtivas para a improdutiva "orientao
para a renda" e fracassam em fornecer bens coletivos. No possuem
mais nenhum respeito por suas sociedades do que um predador por
sua presa e so legitimamente chamados "predatrios"12.
Devido sua reintroduo na poltica, a concepo neo-utilitarista
deveria mesmo ser considerada um aperfeioamento da concepo
neo-clssica tradicional do Estado como rbitro neutro. De fato, a
suposio de que as polticas de Estado "refletem capital investido na
sociedade"13 recupera parcialmente alguns dos discernimentos
originais de Marx dos vieses que caracterizam a poltica de Estado.
Enquanto explicao de um padro do comportamento do ocupante
de cargos, que pode ou no ser dominante em um determinado
aparelho de Estado, o pensamento neo-utilitarista uma contribuio
valiosa.
Enquanto
teoria
monocausal
superior
aplicvel
genericamente aos Estadoso que a concepo neo-utilitarista tende
a se tornar nas mos de seus adeptos mais dedicados , o modelo
neo-utilitarista problemtico.
Em primeiro lugar, se os funcionrios pblicos esto basicamente
interessados em rendas individuais, difcil explicar por que no so
todos free-lancers.
A
lgica
neo-utilitarista
oferece
pouco
esclarecimento sobre o que leva os ocupantes de cargos individuais a
trabalharem juntos enquanto coletividade. Se postulamos que de
algum modo o Estado resolve seu prprio problema de ao coletiva,
no existe motivo algum na lgica dos argumentos neo-utilitaristas
para aqueles que dispem de um monoplio de violncia se
contentarem em ser guardas-noturnos e todos os motivos para que
tentem expandir nichos de rendas. Em suma, a adeso estrita e uma
lgica neo-utilitarista torna difcil explicar a existncia do Estado e
torna o Estado guarda-noturno quase uma impossibilidade terica 14.
Ao mesmo tempo, a premissa neo-utilitarista de que as relaes de
troca so "naturais", ou seja, epistemologicamente anteriores a
outros tipos de relaes sociais, no se apia em evidncia emprica.
Estudos minuciosos sobre processos reais de troca (quando

comparados a resumos analticos de suas conseqncias) descobrem


que os mercados apenas funcionam bem quando apoiados por outros
tipos de redes sociais15. No basta uma rede "eficiente" de relaes
de propriedade. A operao fluente da troca exige o clima denso e
profundamente desenvolvido de confiana e entendimentos
culturalmente partilhados, sintetizados por Durkheim na expresso
enganosamente simples "elementos no-contratuais do contrato".
Mal ou bem, os mercados esto sempre inextricavelmente inseridos
em uma matriz que abrange ao mesmo tempo entendimentos
culturais e sistemas sociais compostos de laos individuais
polivalentes. Em certos casos o apoio s relaes de troca pode ser
gerado por interao informal. Em outros, organizaes formais
hierrquicas podem "internalizar" relaes de troca 16. Se os mercados
devem estar envolvidos por outros tipos de estruturas sociais a fim de
funcionar, ento as tentativas neo-utilitaristas de "liberar" o mercado
do Estado podem terminar por destruir os apoios institucionais que
possibilitem a troca. claro que esta a posio da tradio clssica
dos estudos institucionalistas comparativos que enfatizavam a
complementariedade essencial entre estruturas de Estado e troca de
mercado, particularmente na promoo da transformao industrial.
Essa tradio sempre foi crtica da afirmao de que a troca uma
atividade natural que exige apenas os mais reduzidos apoios
institucionais. H quarenta anos Polanyi afirmava: "O caminho rumo
ao livre mercado estava aberto e se mantinha aberto por um
aumento enorme no intervencionismo contnuo, organizado e
controlado centralmente"17. Desde o princpio, segundo Polanyi, vida
do mercado foi entretecida no apenas com outros tipos de laos
sociais, mas com as formas e polticas do Estado.
Considerando as sociedades com mercados consolidados, Weber
avanou nessa linha de raciocnio ao afirmar que a operao da
empresa capitalista de grande escala dependia da disponibilidade do
tipo de ordem que apenas o moderno Estado burocrtico poderia
oferecer. Como afirmou ele, "O capitalismo e a burocracia se
encontraram e se unem intimamente" 18. claro que a premissa
weberiana da relao ntima baseava-se em uma concepo do
aparelho burocrtico do Estado que era a imagem especular da
concepo neo-utilitarista. Os burocratas de Weber estavam
envolvidos apenas na execuo de suas atribuies e na contribuio
ao cumprimento das metas do aparelho como um todo. O uso das
prerrogativas oficiais para a maximizao de interesses privados era,
para Weber, uma caracterstica de formas pr-burocrticas anteriores.
Para Weber, o Estado era til queles que operavam no mercado
exatamente porque as aes de seus encarregados obedeciam a uma
lgica completamente diferente da lgica da troca utilitarista. A

capacidade do Estado de apoiar os mercados e a acumulao


capitalista
dependia
de
a
burocracia
ser
uma
entidade
corporativamente coerente, na qual os indivduos encaram a
implementao de metas corporativas como o melhor meio de
maximizar seu prprio interesse individual. A coerncia corporativa
exige que em alguma medida os encarregados individuais sejam
isolados das demandas da sociedade circundante. O isolamento por
sua vez ampliado atravs da atribuio de um status distintivo e
recompensador aos burocratas. A concentrao de competncia
tcnica na burocracia pelo recrutamento meritocrtico e pela oferta
de oportunidades de longo prazo de recompensa para carreiras
tambm era fundamental eficcia da burocracia. Em suma, Weber
concebia a construo de uma estrutura slida e competente como
um pr-requisito necessrio ao funcionamento do mercado.
Observadores posteriores ampliaram a concepo weberiana do papel
do Estado. A capacidade de implementar normas de modo previsvel,
embora seja necessrio, no suficiente. O trabalho de Gerschenkron
sobre os pases de desenvolvimento tardio complementa Weber ao se
concentrar sobre as contribuies especficas do aparelho de Estado
na superao de problemas criados por uma disjuno entre a escala
de atividade econmica necessria ao desenvolvimento e o alcance
efetivo dos sistemas sociais existentes.19 Pases de industrializao
tardia, que se depararam com tecnologias de produo exigindo mais
capital do que os mercados privados eram capazes de acumular,
foram obrigados a se valer do poder do Estado para mobilizar os
recursos necessrios. Em vez de simplesmente propiciar um ambiente
adequado, como ocorria no modelo de Weber, o Estado agora
organizava ativamente um aspecto crucial do mercado. O argumento
de Gerschenkron levanta tambm uma nova questo o problema
de assumir riscos. O xis da questo enfrentada por pases de
industrializao tardia que no existem instituies que permitam a
distribuio de riscos grandes por uma ampla rede de acionistas, e os
capitalistas individuais no so capazes nem se interessam em
assumi-los. Em tais circunstncias, o Estado precisa funcionar como
um empresrio substituto.
Hirschman assume com preciso muito maior essa nfase na
capacidade empresarial como o ingrediente que falta ao
desenvolvimento. Baseando-se em suas observaes sobre os
"ltimos dos ltimos" pases de desenvolvimento tardio do Terceiro
Mundo no sculo vinte, Hirschman afirma que o "capital", no sentido
de um excedente potencialmente passvel de investimento, no o
principal
ingrediente
que
est
faltando
aos
pases
em
desenvolvimento. O que est faltando iniciativa empresarial no
sentido da disposio de arriscar os excedentes disponveis no
investimento em atividades produtivas ou, nas suas prprias
palavras, "a percepo das oportunidades de investimento e sua

transformao em investimentos reais". Se, como afirma Hirschman,


induzir a decises de maximizao for a chave, ento o papel do
Estado envolve um grau elevado de "responsividade" ao capital
privado. O Estado deve propiciar incentivos desequilibradores para
induzir os capitalistas privados a investir e ao mesmo tempo estar
pronto a aliviar gargalos que estejam criando desincentivos ao
investimento.
Os Estados que conseguem empreender as tarefas que Gerschenkron
e Hirschman delineiam, bem como aquelas estabelecidas por Weber,
so legitimamente chamados "desenvolvimentistas"20. Extraem
excedente mas tambm fornecem bens coletivos. Fomentam
perspectivas empresariais de longo prazo entre elites privadas
mediante o aumento de incentivos ao engajamento em investimentos
transformadores e a reduo dos riscos envolvidos em tais
investimentos. Podem no estar imunes "orientao para a renda"
ou utilizao de parte do excedente social para os fins dos
ocupantes de cargos e seus amigos, e no para os da cidadania como
um todo. No entanto, no fim das contas, as conseqncias de suas
aes antes promovem que impedem o ajuste econmico e a
transformao estrutural.
Em geral se reconhece a existncia de "Estados desenvolvimentistas".
De fato, alguns argumentariam que eles foram o ingrediente
essencial ao desenvolvimento "tardio" ou "tardio mais tardio". White
e Wade afirmam, por exemplo, que "o fenmeno do desenvolvimento
tardio bem-sucedido... deveria ser compreendido... como um
processo no qual os Estados desempenharam um papel estratgico
no controle das foras de mercado internas e internacionais e na sua
utilizao em favor de um interesse econmico nacional" 21. Identificar
as caractersticas estruturais que permitem a esses Estados serem
desenvolvimentistas , no entanto, uma tarefa mais controvertida.
Na concepo gerschenkroniana/hirschmaniana, o relacionamento
entre "capacidade" e "insulamento" (ou "autonomia") do Estado
mais ambguo do que numa perspectiva estritamente weberiana ou, a
esse respeito, numa perspectiva neo-marxista 22. Para que o Estado
insulado seja eficaz, a natureza de um projeto de acumulao e os
meios para implement-lo devem ser imediatamente visveis. Num
cenrio gerschenkroniano ou hirshmaniano de transformao, o
molde de um projeto de acumulao deve ser descoberto, quase
inventado, e sua implementao exige estreitos vnculos com o
capital privado. Uma burocracia de estilo prussiano poderia ser
mesmo eficaz na preveno da fora e da fraude, mas o tipo de
empreendimento substituto a que Gerschenkron se refere, ou o tipo
de esperteza sutil da iniciativa privada enfatizada por Hirshman,
exigiriam mais do que um aparelho administrativo insulado
corporativamente coerente. Exige inteligncia acurada, inventividade,

reparties geis e respostas elaboradas a uma realidade econmica


mutvel. Tais argumentos exigem um Estado que muito mais
"inserido" na sociedade que insulado23.
Quaisquer que sejam as caractersticas estruturais subjacentes
capacidade do Estado, os argumentos em favor do papel central do
Estado aplicam-se com mais vigor a situaes nas quais a
transformao estrutural est na ordem do dia. A industrializao,
que o foco dos estudos de caso apresentados a seguir, o exemplo
clssico desse tipo de transformao, mas o ajuste estrutural exige
tambm mais do que uma mudana gradual. tambm quando a
transformao est na agenda que mais nitidamente se revela o
contraste entre o Estado predatrio e o desenvolvimentista. Como
destaca Callaghy, a existncia potencial de um papel positivo do
Estado no cria qualquer necessidade lgica de realizao desse
potencial. Sociedades e economias que "necessitam" de Estados
desenvolvimentistas
no
os
obtm
necessariamente,
como
amplamente o demonstra o caso do Zaire.

ZAIRE: UM CASO EXEMPLAR DE PREDAO


Desde que Joseph Mobutu Sese Seko assumiu o governo do Zaire em
1965, ele e seu crculo ntimo no interior do aparelho de Estado
zairiano tm extrado enormes fortunas pessoais das receitas geradas
pela exportao da impressionante riqueza mineral do pas. Durante
estes vinte anos, o PNB per capita do Zaire declinou a uma taxa anual
de 2,1 % ao ano, levando o pas pouco a pouco para o ltimo lugar
na hierarquia mundial das naes e deixando a populao do pas
numa misria igual ou pior do que a sofrida durante o regime colonial
belga.24O Zaire , em suma, um exemplo de manual de um "Estado
predatrio" no qual a preocupao da classe poltica com a busca de
renda converteu a sociedade em sua presa.
Na linha de Weber, Callaghy enfatiza as qualidades patrimoniais do
Estado zairiano, a mistura de tradicionalismo e arbitrariedade que
Weber afirmava retardar o desenvolvimento capitalista 25. Fiel ao
modelo patrimonialista, o controle do aparelho de Estado cabe por
direito a um pequeno grupo de indivduos vinculados em termos
pessoais. No pinculo do poder est a "panelinha presidencial", que
consiste de "cinqenta e tantos parentes da maior confiana do
presidente, ocupando as mais importantes e lucrativas posies, tais
como as chefias do Conselho Judicirio, polcia secreta, Ministrio do
Interior, gabinete do Presidente e assim por diante" 26. Seguindo-se a
estas h a "Irmandade Presidencial" que no consiste de parentes,
mas cujos cargos tambm dependem de seus laos pessoais com o
Presidente e sua panelinha e de seus laos mtuos.

Um dos aspectos mais chocantes e irnicos do Estado zairiano a


extenso em que as relaes de mercado dominam o comportamento
administrativo, novamente quase uma caricatura da imagem neoutilitarista do provvel funcionamento de aparelhos de Estado
criadores de renda. Um arcebispo zairiano descreveu isso da seguinte
forma:
"Por que em nossos tribunais as pessoas apenas obtm seus direitos
mediante generoso pagamento ao juiz? Por que os prisioneiros vivem
esquecidos nas prises? No dispem de ningum que possa pagar o
juiz que est de posse de seus dossis. Por que em nossas
reparties administrativas, como os servios pblicos, pede-se s
pessoas para que voltem dia aps dia para receber o que lhes
devido? Se no pagarem ao funcionrio, no sero atendidas". 27
O prprio presidente Mobutu caracterizou o sistema quase da mesma
forma dizendo:
"Tudo para vender, tudo comprado em nosso pas. E nesse trfico,
possuir qualquer fatia de poder pblico constitui um verdadeiro
instrumento de troca, que pode ser convertido em aquisio ilcita de
dinheiro ou outros bens."28
A vigncia de uma tal tica perfeita de mercado poderia primeira
vista parecer inconsistente com o que Callaghy 29 caracteriza como um
"incipiente estado absolutista moderno", mas na verdade
inteiramente consistente. O personalismo e o saque da cpula
destroem qualquer possibilidade de comportamento orientado por
normas nos nveis inferiores da burocracia. Alm do mais, a
mercantilizao do aparelho de Estado torna quase impossvel o
desenvolvimento de uma burguesia voltada para o investimento
produtivo de longo prazo devido corroso da previsibilidade de ao
do Estado.
A persistncia do regime em si mesmo pode ser encarada como
evidncia de que Mobutu no mnimo conseguiu construir um aparelho
repressivo dotado do teor mnimo de coerncia corporativa necessria
a rechaar potenciais concorrentes. Nem mesmo isso certo. Como
rudemente afirma Gould, "a burguesia burocrtica deve sua
existncia a um apoio externo antigo e contnuo" 30. Tanto a ajuda do
Banco Mundial como de naes ocidentais isoladas desempenham um
papel importante, mas a presena de tropas francesas e belgas em
momentos crticos (como, por exemplo, em Shaba, em 1978) tem
sido condio sine qua non da manuteno de Mobutu no poder 31.
Dessa forma, Mobutu oferece apenas uma frgil prova dos limites nos
quais pode se manter a orientao para a renda sem minar o
aparelho repressivo necessrio sobrevivncia do regime. 32

O Zaire confirma claramente que no tanto a burocracia que


impede o desenvolvimento, mas a ausncia de um aparelho
burocrtico coerente. O Estado "clepto-patrimonialista" zairiano
uma
mescla
de
personalismo
e
aparelho
administrativo
33
completamente mercantilizado . precisamente o tipo de Estado
dominado pela troca que os neo-utilitaristas postulam e temem, mas
os resultados no se resumem busca feroz de renda e a incentivos
distorcidos. A fragilidade do centro do sistema poltico-econmico
solapa a previsibilidade da poltica necessria ao investimento
privado. O Estado fracassa at em fornecer os mais bsicos prrequisitos para o funcionamento de uma economia moderna:
cumprimento regular de contratos; fornecimento e manuteno de
infra-estrutura, investimento pblico em sade e educao.
O Zaire coloca tambm alguns problemas s concepes
convencionais sobre a importncia da autonomia do Estado na
formulao de estratgias coerentes de ajuste e de crescimento. Por
um lado, uma vez que o Estado enquanto entidade corporativa
incapaz de formular e implementar metas coerentes e uma vez que
as decises polticas so tomadas em favor de elites privadas, o
Estado poderia ser considerado como inteiramente desprovido de
autonomia. Essa falta de autonomia o que permite o
prevalecimento da orientao contagiante para a renda. Ao mesmo
tempo, no entanto, impressionante como o Estado zairiano no
controlado pela sociedade. Ele "autnomo" no sentido de que suas
metas no derivam da agregao de interesses sociais. Essa
"autonomia" no amplia a capacidade do Estado de adotar suas
prprias metas, e sim afasta reaes sociais crticas a sua dominao
arbitrria. O caso zairiano sugere que o relacionamento entre a
capacidade de ao e a autonomia do Estado precisa ser repensado;
isso se torna ainda mais evidente no exame dos "Estados
desenvolvimentistas" do Leste asitico.

ESTADOS DESENVOLVIMENTISTAS
Enquanto Estados como o de Mobutu ofereciam demonstraes
prticas das perverses previstas pelas concepes neo-utilitaristas
do Estado, um conjunto diferente de naes a meio caminho ao seu
redor estava escrevendo registros histricos que confirmavam as
expectativas institucionalistas. Ao fim dos anos setenta, o sucesso
econmico dos novos pases industriais (NPIs) do Leste asitico,
Coria e Taiwan, era cada vez mais interpretado como dependente do
ativo envolvimento do Estado34, mesmo por observadores dotados de
uma inclinao neo-clssica35. Os casos do Leste asitico no so
apenas importantes porque sugiram que os encraves institucionais da
agenda anterior de transformao industrial local no podiam ser

irrelevantes execuo bem-sucedida de uma agenda de ajuste. Tais


Estados constituem, acima de tudo, os casos paradigmticos tanto da
rpida industrializao local como de ajuste a mercados
internacionais mutveis.
O Modelo Japons. Ao procurar bases institucionais sobre as quais
promover a industrializao rpida, os NPIs do Leste asitico
adotaram o modelo regional do Estado ativo o Japo. Anlises do
caso japons oferecem um timo ponto de partida para a
compreenso do "Estado desenvolvimentista". O relato de Chalmers
Johnson sobre os anos dourados do MITI (Ministrio do Comrcio
Internacional e da Indstria)36 fornece um dos melhores quadros do
Estado desenvolvimentista em ao. Sua descrio particularmente
fascinante porque corresponde de modo inequvoco ao que poderia
ser na prtica uma acurada implementao das idias de
Gershenkron e Hirschman.
Nos anos de escassez de capital que se seguiram Segunda Guerra
Mundial, o Estado japons funcionava como substituto de mercados
de capital pouco desenvolvidos, ao mesmo tempo que "induzia"
mudanas nas decises de investimento. As instituies de Estado,
desde o sistema de captao de poupana via Correios at o Banco
de Desenvolvimento do Japo, foram cruciais na obteno do capital
necessrio ao investimento industrial. A centralidade do Estado no
fornecimento de novos capitais, por sua vez, fez com que o MITI
assumisse um papel central na poltica industrial. Dado seu papel na
aprovao de emprstimos de investimento do Banco de
Desenvolvimento do Japo, sua participao na alocao de divisas
para fins industriais e licenas de importao de tecnologia
estrangeira, sua capacidade de fornecer isenes fiscais e sua
capacidade de articular "cartis de orientao administrativa" que
regulamentaria a concorrncia em um setor, o MITI estava em
perfeitas condies de "maximizar o processo induzido de deciso". 37
Alguns podem achar exagerada a caracterizao que Johnson faz do
MITI, "indubitavelmente a maior concentrao de capacidade cerebral
do Japo", mas poucos negariam o fato de que at recentemente "os
rgos pblicos atraem os mais talentosos graduandos das melhores
universidades do pas, e os cargos pblicos de maior nvel nesses
ministrios foram e ainda so os mais prestigiosos do pas". 38
Portanto, existe um aspecto nitidamente weberiano no Estado
desenvolvimentista
japons.
Os
funcionrios
contam
com
o status especial que Weber considerava essencial a uma verdadeira
burocracia. Seguem carreiras de longo prazo no interior da burocracia
e atuam geralmente de acordo com regras e normas estabelecidas.
Tais caractersticas variam um pouco na burocracia japonesa, mas os
rgos menos burocrticos e mais clientelistas, como o Ministrio da

Agricultura, em geral so encarados como "bolses de bvia


ineficincia"39. Se o Japo confirma as declaraes weberianas
relativas necessidade de uma burocracia coerente, meritocrtica,
indica tambm a necessidade de ir alm de tais prognsticos. Todas
as descries sobre o Estado japons enfatizam o carter
indispensvel de sistemas informais, tanto internos como externos,
ao funcionamento do Estado. Sistemas internos particularmente o
"gakubatsu", que consiste em laos entre colegas de classe nas
universidades da elite de onde se recrutam os funcionrios so
cruciais coerncia da burocracia.40 Tais redes informais conferem
burocracia uma coerncia interna e identidade corporativa que por si
s a meritocracia no poderia oferecer. O fato de que a competncia
formal, e no os laos clientelistas ou lealdades tradicionais, seja o
requisito primeiro para o ingresso na rede torna muito mais plausvel
que o desempenho eficaz passe a ser um atributo valorizado entre
membros leais dos diversos "batsu". O resultado geral uma espcie
de "weberianismo reforado", no qual os "elementos no-burocrticos
da burocracia" reforam a estrutura organizacional formal, da mesma
forma que os "elementos no-contratuais do contrato" de Durkheim
reforam o mercado.41
Redes externas que vinculam o setor estatal ao privado so ainda
mais importantes. Como afirma Chie Nakane, "a teia administrativa
tecida de modo mais acabado na sociedade japonesa do que talvez
em qualquer outra sociedade do mundo" 42. A poltica industrial
japonesa depende fundamentalmente dos laos que vinculam o MITI
e os maiores grupos industriais.43 Laos entre a burocracia e o poder
privado so reforados pelo papel contagiante dos ex-alunos do MITI,
que, atravs dos amakudar; (a "gerao do cu" de aposentadoria
precoce), acabam ocupando posies-chave no apenas em empresas
individuais, mas tambm nas associaes industriais e organizaes
semi-governamentais que compem "o labirinto de organizaes
intermedirias e redes polticas informais, onde ocorre grande parte
do demorado trabalho de formao de consenso".44
A centralidade dos laos externos levou alguns a afirmar que a
eficcia do Estado procede "no de sua prpria capacidade inerente
mas da complexidade e estabilidade de sua interao com atores do
mercado".45 Essa perspectiva um complemento necessrio a
descries como as de Johnson, mas implica o perigo de conceber as
redes externas e a coerncia corporativa interna como explicaes
alternativas opostas. Em vez disso, a coerncia burocrtica interna
deveria ser considerada como pr-condio essencial efetiva
participao do Estado em redes externas. Se o MITI no fosse uma
organizao excepcionalmente competente e coesa, no poderia
participar em redes externas da forma como o faz. Se o MITI no
fosse "autnomo" no sentido de ser capaz de formular suas prprias
metas de modo independente e de confiar que seus funcionrios iro

encarar a implementao de suas metas como importante tambm


para suas carreiras individuais, pouco teria ento a oferecer ao setor
privado. A "autonomia relativa" do MITI o que viabiliza sua
dedicao aos problemas de ao coletiva do capital privado,
ajudando o capital como um todo a encontrar solues que de outra
forma seriam difceis de alcanar, mesmo no interior do
organizadssimo sistema industrial japons.
A "autonomia inserida" o inverso da dominao absolutista
incoerente do Estado predatrio e constitui a chave organizacional
para a eficcia do Estado desenvolvimentista. Essa autonomia
depende de uma combinao aparentemente contraditria entre
isolamento burocrtico weberiano e insero intensa na estrutura
social circundante. A forma de se obter tal combinao contraditria
depende, claro, tanto do carter historicamente determinado do
aparelho de Estado como da estrutura social na qual est inserida,
como ilustra uma comparao entre o Japo e os NPIs do Leste
asitico.
Coria e Taiwan. A Coria e Taiwan possuem distintas estruturas de
Estado associadas a diferentes bases sociais de sustentao, padres
de organizao industrial e estratgias polticas 46. Apesar disso,
compartilham caractersticas cruciais. Em ambos os pases, as
iniciativas polticas que facilitaram a transformao industrial estavam
enraizadas em uma organizao burocrtica coerente e competente.
Embora ambos os NPIs do Leste asitico paream mais autnomos
que o Estado japons, exibem elementos da "autonomia inserida" que
foi crucial ao sucesso do Japo.
Ao comparar a burocracia coreana com a mexicana, Kim Byung-Kook
ressalta que enquanto o Mxico ainda tem de institucionalizar o
recrutamento por concurso para o setor pblico, no Estado coreano
as provas meritocrticas para o servio pblico vm sendo realizadas
para recrutar encarregados desde 788 D.C., por mais de mil anos 47. A
despeito da catica histria poltica da Coria no sculo vinte, a
burocracia tem sido capaz de escolher seu staff entre os mais
talentosos membros das mais conceituadas universidades. Dados
sobre a seletividade dos exames para o servio pblico superior so
quase idnticos aos oferecidos por Johnson para o Japo. Apesar do
nmero anual de recrutados para o servio pblico superior ter
aumentado sete vezes entre 1949 e 1980, apenas cerca de 2%
daqueles que prestam o concurso so aprovados.48
Junto com padres similares de recrutamento vem a inculcaao de
uma "cultura corporativa" particular. A discusso de Choi 49 sobre o
Departamento de Planejamento Econmico, por exemplo, observa o
mesmo tipo de confiana e esprito corporativo que caracteriza o MITI
na descrio de Johnson. Por fim, como no Japo, o recrutamento

meritocrtico via universidades de elite e a existncia de um forte


ethos organizacional criam o potencial para a construo de redes de
solidariedade interpessoal de tipo "batsu" no interior da burocracia.
Examinando os aprovados no concurso ao servio pblico de 1972,
Kim descobriu que 55% eram graduados pela Universidade Nacional
de Seul e, destes, 40% eram graduados por duas conceituadas
escolas secundrias de Seul.50
Embora a burocracia coreana parea um arqutipo, a experincia da
Coria mostra tambm a insuficincia de uma tradio burocrtica.
Nos anos cinqenta, no governo de Rhee Syngman, o concurso ao
servio pblico foi amplamente dispensado, e apenas cerca de 4%
daqueles que ocupavam cargos de nvel superior ingressaram via
concurso. Tampouco aqueles que entraram no servio pblico
superior podiam contar com ascenso a escales mais elevados
atravs de um processo padro de promoo interna. Em vez disso,
os escales superiores eram preenchidos principalmente na base de
"indicaes especiais" de natureza poltica.51
O carter da indicao e promoo burocrticas no governo de Rhee
, naturalmente, inteiramente coerente com o carter de seu regime.
Embora Rhee governasse mediante uma certa dose de
industrializao por substituio de importaes, seu regime era mais
predatrio que desenvolvimentista. A ajuda massiva dos EUA, na
verdade,
financiava
substancial
corrupo
governamental.
Dependendo de doaes do setor privado para financiar sua
dominao poltica, Rhee ficava merc de laos clientelistas com
homens de negcios e, como era de esperar, "as atividades voltadas
para a renda eram generalizadas e sistemticas".52
Sem uma tradio burocrtica arraigada, plenamente desenvolvida,
nem a reformulao de planos de carreiras burocrticas do regime de
Park nem sua reorganizao do aparelho de planejamento polticoeconmico teriam sido possveis. Sem uma poderosa base adicional
de coeso nos escales superiores do Estado, a tradio burocrtica
teria continuado ineficaz. Sem a combinao de ambas teria sido
impossvel transformar a relao do Estado com o capital privado.
Somente com a ascenso ao poder de um grupo com fortes
convices ideolgicas e estreitos laos pessoais e organizacionais o
Estado seria capaz de "reconquistar sua autonomia". 53 Os funcionrios
juniores envolvidos no golpe liderado por Park Chung Hee eram
unidos tanto por convices reformistas quanto por estreitos laos
interpessoais desenvolvidos simultaneamente na experincia de
trabalho e em estreitos laos de rede tipo "batsu" originrios da
academia militar.54 A superposio dessa nova marca de solidariedade
organizacional por vezes aviltava a burocracia civil do Estado na
medida em que militares eram alados a cargos de cpula, mas em

geral os militares se valiam da influncia fornecida por sua prpria


solidariedade corporativa para fortalecer e ao mesmo tempo
disciplinar a burocracia. No governo de Park a proporo de cargos de
nvel superior preenchidos por aprovados em concursos quintuplicou,
e a promoo interna se converteu no principal meio de preencher
todos os escales acima deles, com exceo das indicaes para os
cargos polticos mais elevados.55
Uma das caractersticas da revitalizao burocrtica do Estado foi a
posio relativamente privilegiada mantida por um "rgo piloto"
isolado, o Departamento de Planejamento Econmico (DPE). Dirigido
por um deputado e primeiro ministro, o DPE foi escolhido por Park
para ser um "super-rgo" da rea econmica. 56 Seu poder de
coordenar a poltica econmica mediante o controle do processo
oramentrio ampliado por mecanismos como o Comit Consultivo
dos Ministros Econmicos e pelo fato de que seus dirigentes
costumam ser promovidos a cargos de liderana em outros
ministrios.57 Como no caso japons, a existncia de um "rgo
piloto" no significa que as polticas no sejam contestadas no
interior da burocracia. O DPE e o MTI (Ministrio do Comrcio e da
Indstria) freqentemente se encontram em fortes desavenas sobre
a poltica industrial.58Apesar de tudo, a existncia de um determinado
rgo dotado de liderana geralmente reconhecida na rea econmica
possibilita a concentrao de talento e especializao e confere
poltica econmica uma coerncia que falta a um aparelho de Estado
de organizao menos definida.
Quando o regime de Park assumiu o poder, seu objetivo parecia ser
no apenas isolar-se do capital privado, mas domin-lo
completamente. Processos criminais e confisco de bens foram usados
como ameaas, e os lderes da indstria caminhavam pelas ruas,
desonrados como parasitas corruptos. Esse quadro logo mudou na
medida em que Park percebeu que necessitava aproveitar a iniciativa
privada e a percia gerencial para alcanar suas metas
econmicas.59 Com o tempo, e particularmente nos anos setenta, os
laos entre o regime e os maiores chaebol (conglomerados)
tornaram-se to estreitos que economistas visitantes concluam que
"Coria S.A." era sem dvida uma descrio mais adequada da
situao na Coria do que "Japo S.A."60
Tal como no caso do Japo, a relao simbitica entre o Estado e
os chaebol estava fundada no fato de que o Estado tinha acesso ao
capital num ambiente de escassez de capital. 61 Atravs de sua
capacidade de alocar capital o Estado promovia a concentrao do
poder
econmico
.nas
mos
dos chaebol
e "orquestrava
62
agressivamente" suas atividades. Ao mesmo tempo, o regime de
Park dependia dos chaebol para implementar a transformao

industrial que constitua seu projeto principal e a base para sua


legitimao.
A insero do Estado coreano durante o governo de Park era um
assunto muito mais "da cpula para baixo" do que o prottipo
japons, carecendo de associaes intermedirias bem desenvolvidas
e concentrando-se numa quantidade bem menor de empresas. O
tamanho e a diversificao dos maiores chaebol realmente lhes
conferiam interesses que eram relativamente "abrangentes"63 em
termos setoriais, de forma que o pequeno nmero de atores no
limitava o alcance setorial do projeto comum de acumulao.
Ademais, o Estado coreano no podia reivindicar a mesma relao
institucional generalizada com o setor privado que o sistema MITI
fornecia, e nunca conseguiu evitar inteiramente o perigo de que
interesses particularistas de firmas individuais pudessem lev-lo de
volta rumo improdutiva orientao para a renda. Pelo menos era
essa a percepo dos tecnocratas "dissidentes" do DPE que sentiam,
no incio dos anos oitenta, que j estava mais do que na hora de o
Estado comear a se distanciar das demandas de recursos dos
maiores chaebol64.
A Coria est forando os limites nos quais a insero pode se
concentrar em uns poucos laos sem se degenerar em predao
particularista. O risco oposto, de enfraquecer os laos com o capital
privado, ameaando a capacidade do Estado de garantir informaes
plenas e de contar com o setor privado para sua efetiva
implementao, representado pela segunda discpula regional
proeminente do modelo japons, Taiwan.
Em Taiwan, como na Coria, o Estado tinha sido central ao processo
de acumulao industrial, drenando capital para investimentos de
risco, ampliando a capacidade de empresas privadas enfrentarem
mercados
internacionais
e
assumindo
funes
diretamente
empresariais atravs de empresas de propriedade estatal. Em Taiwan,
como na Coria, a capacidade de o Estado desempenhar esse papel
dependia de uma burocracia weberiana clssica, de recrutamento
meritocrata, crucialmente consolidada por formas organizacionais
extra-burocrticas. Tal como no caso do Estado coreano, o regime do
KMT (Kuomintang) baseia-se numa combinao entre tradio perene
e transformao radical, mas diferenas na experincia histrica dos
dois Estados levaram a padres muito diferentes de relaes com o
setor privado e, conseqentemente, a padres muito diferentes de
iniciativa estatal. A transformao do Estado do Kuomintang que
acompanhou sua chegada a Taiwan to impressionante quanto as
mudanas ocorridas entre os governos coreanos de Rhee e Park. No
continente, o regime do KMT havia sido amplamente predatrio,
crivado pela orientao para a renda e incapaz de evitar que
interesses particulares de especuladores privados minassem seus

projetos econmicos. Na ilha, o partido se recomps. Liberado de sua


velha base latifundiria e amparado pelo fato de que os membros
"mais notoriamente corruptos e nocivos" da elite capitalista no
acompanharam Chiang Kai Shek para a ilha 65, o KMT foi capaz de
reestruturar completamente seus laos com o capital privado. Uma
organizao partidria corrupta e cheia de faces passou a se
aproximar do Estado-partido leninista que havia aspirado ser desde o
comeo66, dotando assim a burocracia de Estado de uma fonte
reforadora da coeso e coerncia organizacionais mais poderosa e
estvel do que a que teria sido propiciada apenas pela organizao
militar.
Dentro do aparelho governamental consolidado, o KMT reuniu um
pequeno conjunto de organizaes da elite poltico-econmica com
amplitude e percia similares s do MITI do Japo, ou do DPE da
Coria.67 O Conselho de Planejamento e Desenvolvimento Econmico
(CPDE) a corporificao atual do lado planejador do "staffeconmico
geral". No um rgo executivo mas, "em termos japoneses, situase em algum ponto entre o MITI e a Secretaria de Planejamento
Econmico".68 O Departamento de Desenvolvimento Industrial (DDI)
do Ministrio de Assuntos Econmicos ocupado basicamente por
engenheiros e desempenha um papel mais direto em polticas
setoriais. Ambos os rgos, tal como seus correlatos na Coria e no
Japo, tm tradicionalmente obtido sucesso na atrao dos "melhores
e mais brilhantes". O staff tende a ser tanto de membros do KMT
como de graduados pela Universidade Nacional de Taiwan, da elite do
pas.69
Sem negar a transformao fundamental no carter do aparelho do
Kuomintang, tambm digno de nota que, tal como no caso da
Coria, a existncia de uma antiga tradio burocrtica propiciou ao
regime um fundamento sobre o qual se consolidar. No se tratava
apenas de uma organizao de partido que propiciava coeso poltica
na cpula, mas havia tambm uma burocracia econmica com
considervel experincia gerencial. A Comisso Nacional de Recursos
(CNR), por exemplo, fundada em 1932, dispunha de um staff de 12
000 funcionrios em 1944 e administrava mais de 100 empresas
pblicas cujo capital consorciado representava metade do capital total
de todas as empresas chinesas. Era uma ilha de recrutamento
relativamente meritocrtico no interior do regime continental, e seus
ex-integrantes passaram posteriormente a desempenhar um papel
capital na administrao da poltica industrial de Taiwan.70
A experincia adversa de ser aviltada pelos interesses particularistas
de especuladores privados no continente levou liderana poltica do
KMT, bem como aos ex-integrantes da CNR, a depositar uma
desconfiana bsica no capital privado e a levar a srio os elementos
anticapitalistas dos pronunciamentos ideolgicos de Sun Yat Sen. Tais

predilees eram reforadas pelo fato pragmtico de que o


fortalecimento de capitalistas privados em Taiwan envolvia o aumento
do poder de uma elite privada etnicamente distinta e politicamente
hostil. Portanto, dificilmente surpreende que em vez de passar as
propriedades japonesas para o setor privado, como recomendavam
seus conselheiros americanos, o KMT manteve o controle, gerando
um dos maiores setores estatizados no mundo no-comunista. 71 O
que surpreendente que as empresas estatizadas de Taiwan (EEs),
ao contrrio do padro de ineficincia e dficit financeiro que em
geral se considera intrnseco operao de tais empresas 72, eram em
sua maior parte no s lucrativas como eficientes.
Em Taiwan, as EEs tm sido instrumentos-chave do desenvolvimento
industrial. Alm do setor bancrio, que foi estatizado tal como na
Coria ps-Rhee, as empresas estatizadas eram responsveis pela
maior parte da produo industrial nos anos cinqenta e, aps terem
declinado um pouco nos anos sessenta, sua participao expandiu-se
novamente nos anos setenta74. As EEs so particularmente
importantes nos setores bsicos e intermedirios. A China Steel, por
exemplo, tem possibilitado a Taiwan conseguir sobrepujar todos os
exportadores de ao da OECD no mercado japons. 75 O setor
empresarial do Estado no apenas oferece uma contribuio
empreendedora direta, mas tambm um campo de treinamento
para liderana econmica na burocracia central do Estado. 76 Dessa
forma, a formao em poltica econmica em Taiwan cresce a partir
de "uma pouco compreendida mas aparentemente vigorosa rede
poltica que vincula os gabinetes econmicos centrais s empresas (e)
bancos pblicos..."77
O que choca na comparao de Taiwan com a Coria e o Japo a
medida na qual o setor privado taiwans tem estado ausente das
redes de poltica econmica. Ainda que a tendncia atual seja
"expandir e institucionalizar elementos de tomada de deciso vindos
de industriais, financistas e outros" 78, as relaes histricas entre o
Estado do KMT e o capital privado (principalmente taiwans) tm sido
suficientemente distantes para que se levante a questo de saber se
a "insero" realmente um componente necessrio do Estado
desenvolvimentista.
O Estado taiwans inquestionavelmente opera de forma eficaz com
um conjunto menos denso de laos de rede pblica-privada do que as
verses coreana e japonesa do Estado desenvolvimentista. Apesar de
tudo, sua falta de insero no deve ser exagerada. No fcil isollo do setor privado.
Gold demonstrou as estreitas relaes que existiam entre o governo e
o nascente setor txtil nos anos cinqenta, bem como o papel
intermedirio que o governo desempenhou no desenvolvimento da

indstria de semicondutores nos anos setenta. Wade observa que


funcionrios do DDI gastam uma frao substancial de seu tempo
visitando empresas e esto engajados em alguma coisa muito
semelhante "orientao administrativa" do MITI79. Esse autor
apresenta um exemplo esclarecedor da ntima interao do Estado
com o capital privado em sua discusso sobre as negociaes entre
produtores de matria-prima e as companhias txteis no setor de
fibras sintticas. Enquanto as negociaes formais envolviam a
associao industrial (Associao dos Fabricantes de Fibras) jusante
e o monoplio interno (uma joint-venture entre Estado e o MNC)
montante, os administradores do Estado sempre estiveram
envolvidos80. Ao se engajar neste tipo de negociao, os
administradores do Estado garantem que nem os esforos do pas
pela
retro-integrao
em
produtos
intermedirios
nem
a
competitividade exportadora de seus produtores txteis sejam
ameaados por conflitos privados no resolvidos. As redes informais
entre o pblico e o privado podem ser menos densas do que nos
outros dois casos, mas so nitidamente essenciais poltica industrial
de Taiwan.
Alm de definir os limites aos quais se pode reduzir a insero, o caso
taiwans ressalta a relao simbitica entre autonomia do Estado e a
preservao da competio de mercado. O papel da autonomia do
Estado na preservao das relaes de mercado tambm crucial na
Coria e no Japo, mas mais evidente no caso de Taiwan.81
A evoluo da indstria txtil representa o melhor exemplo. 82 No
incio dos anos cinqenta, K.Y. Yin, opondo-se sabedoria dos
economistas educados nos EUA que aconselhavam seu governo,
decidiu que Taiwan deveria desenvolver uma indstria txtil. O
resultado foi o "programa de trustificao" txtil que, ao fornecer um
mercado seguro e matrias-primas, minimizava o risco do
empreendimento envolvido em ingressar no setor e conseguia induzir
com xito o ingresso de capital privado. Nessa fase inicial, o Estado
era patrocinador numa perspectiva hirschmaniana clssica, induzindo
decises
de
investimento
e
estimulando
a
oferta
de
empreendimentos.83
O programa de "trustificao" em si mesmo incomum apenas at o
ponto em que o Estado se dispunha a participar a fim de garantir que
a iniciativa fosse promissora; caso contrrio, era muito parecida com
as polticas da maioria dos pases latino-americanos nas fases iniciais
de industrializao. O que incomum que o programa de
trustificao no se tornou um instrumento dos empresrios que o
havia gerado. Em vez disso, o regime do KMT progressivamente
exps seus "capitalistas de estufa" aos rigores do mercado, tornando
as cotas de exportao dependentes da qualidade e preo dos
produtos, pouco a pouco desviando incentivos para as exportaes e

finalmente diminuindo a proteo com o passar do tempo. 84 Dessa


forma, o Estado foi capaz de propiciar o surgimento de um "livre
mercado" em vez de permitir a criao de "abrigos rentveis". Sem a
autonomia viabilizada por um poderoso aparelho burocrtico, teria
sido impossvel impor o incmodo da livre competio a um tal
conjunto acomodado de capitalistas.
O exemplo refora o ponto anteriormente levantado em relao
insero e autonomia no Japo. O capital privado, principalmente
aquele organizado em estreitas redes oligopolistas, no tende a ser
uma fora poltica em favor de mercados competitivos. Tampouco
pode um Estado que um contador passivo de tais interesses
oligopolistas dar a eles aquilo que no esto dispostos a oferecer por
si mesmos. Apenas um Estado que capaz de agir de modo
autnomo pode fornecer esse bem coletivo essencial. A insero
necessria para informaes e implementao, mas sem autonomia a
insero ir degenerar-se em um supercartel voltado, como todos os
cartis, proteo de seus membros contra mudanas no status quo.
Uma ltima caracterstica, igualmente importante do Estado
desenvolvimentista tambm ilustrada pelo caso taiwans. Embora o
governo tenha se envolvido profundamente em uma srie de setores,
o Estado taiwans extremamente seletivo em suas intervenes. A
burocracia opera, nas palavras de Wade 85, como um "mecanismo
filtrante", concentrando a ateno dos planejadores polticos e do
setor privado em produtos e processos cruciais ao futuro crescimento
industrial. Como a maior parte da estratgia taiwanesa do KMT, a
seletividade em parte era uma reao experincia prvia no
continente, tendo passado pelos desastres de um aparelho de Estado
superdilatado, o KMT estava determinado a preservar sua capacidade
burocrtica no novo ambiente. 86 Contudo, a seletividade parece ser
uma
caracterstica
geral
do
Estado
desenvolvimentista.
87
Johnson descreve como o Estado japons, tendo experimentado
interveno direta e minuciosa no perodo pr-Segunda Guerra
Mundial, limitou-se a selecionar estrategicamente o envolvimento
econmico no ps-guerra, e Okimoto88 chega ao ponto de observar
que, em termos de seu tamanho global, o Estado japons poderia ser
considerado "minimalista".
A Dinmica do Estados Desenvolvimentistas. As caractersticas
estruturais salientes do Estado desenvolvimentista devem agora ser
esclarecidas. A coerncia corporativa confere a eles a capacidade de
resistir a incurses promovidas pela "mo invisvel" da maximizao
individual por burocratas; internamente, predominam caractersticas
weberianas. Altamente seletivos, o recrutamento meritocrtico e as
recompensas de carreiras de longo prazo criam compromisso e um
senso de coerncia corporativa. Os Estados desenvolvimentistas tm
se beneficiado de extraordinrias capacidades administrativas, mas

tambm restringem suas intervenes s necessidades estratgicas


de um projeto transformador, utilizando seu poder para seletivamente
impor foras de mercado. O ntido contraste entre o carter prburocrtico, patrimonialista do Estado predatrio e o carter mais
estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria
provocar dvidas naqueles que atribuem a ineficcia dos Estados do
Terceiro Mundo sua natureza burocrtica. A falta de burocracia pode
estar mais prxima do diagnstico correto.
Ao mesmo tempo, a anlise dos casos do Leste asitico sublinha o
fato de que os "elementos no-burocrticos da burocracia" podem ser
to importantes quanto os "elementos no-contratuais do contrato" 89.
Redes informais de razes histricas, ou organizaes partidrias ou
militares de malha apertada, ampliaram a coerncia das burocracias
do Leste asitico. Quer sejam esses laos baseados em compromisso
com uma instituio corporativa paralela ou em desempenho do
sistema educacional, reforam mais o carter aglutinante da
participao na estrutura formal de organizao do que o aviltamento
produzido no padro predatrio pelas redes informais baseadas em
parentesco ou em lealdades geogrficas paroquianas.
Tendo conseguido limitar com xito o comportamento dos ocupantes
de cargos busca de metas coletivas, o Estado pode atuar com
alguma independncia em relao a presses societais particularistas.
A "autonomia" do Estado desenvolvimentista , contudo, de um
carter completamente diferente da dominao desorientada,
absolutista do Estado predatrio. No se trata apenas de "autonomia
relativa" no sentido estrutural marxista de ser constrangido pelas
exigncias genricas da acumulao de capital. uma autonomia
inserida em um conjunto concreto de laos sociais que amarra o
Estado sociedade e fornece canais institucionalizados para a
contnua negociao e renegociao de metas e polticas.
A fim de compreender como surgiu essa feliz combinao de
autonomia
e
insero,

necessrio
colocar
o
Estado
desenvolvimentista no contexto de uma conjuntura de fatores
nacionais e internacionais. Os Estados desenvolvimentistas do Leste
asitico iniciaram o perodo ps-Segunda Guerra Mundial com
heranas de antigas tradies burocrticas e considervel experincia
pr-guerra em interveno econmica direta, na Coria e Taiwan sob
colonialismo japons. A Segunda Guerra Mundial e suas
conseqncias dotaram todos esses Estados de ambientes sociais
incomuns. As elites agrrias tradicionais estavam dizimadas, grupos
industriais desorganizados e descapitalizados e os recursos externos
se escoavam pelo aparelho de Estado. O resultado da guerra,
incluindo, ironicamente, a ocupao americana no Japo e na
Coria,90 aumentou qualitativamente a autonomia desses Estados em
face das elites nacionais privadas. A combinao da capacidade

burocrtica historicamente acumulada com a autonomia gerada


conjunturalmente colocava-os em uma situao historicamente
excepcional.
Ao mesmo tempo, a autonomia do Estado era restringida pelo
contexto internacional, tanto geopoltico quanto econmico. Esses
Estados certamente no estavam livres para fazer a histria como
quisessem. O contexto internacional exclua a expanso militar, mas
gerava claras ameaas externas. A expanso econmica no era
apenas a base de sustentao da legitimidade, mas tambm de
manuteno de capacidades defensivas em face de tais ameaas. A
hegemonia americana, de um lado, e o expansionismo do comunismo
asitico, por outro, no lhes deixava muita escolha a no ser confiar
basicamente no capital privado enquanto instrumento de
industrializao. O ambiente conspirou para criar a convico de que
a industrializao rpida e voltada ao mercado era necessria
sobrevivncia do regime. O tamanho reduzido desses Estados e sua
falta de recursos tornava bvio o papel da competitividade
exportadora na industrializao bem-sucedida.
O compromisso com a industrializao motivava esses Estados a
promover o crescimento do capital industrial local. Sua excepcional
autonomia lhes permitia dominar (pelo menos inicialmente) a
formao dos laos que uniam o capital e o Estado. A partir dessa
conjuntura surgiu o tipo de "autonomia inserida" que caracterizou
esses Estados durante os perodos mais marcantes de seu
crescimento industrial: um projeto partilhado por um aparelho
burocrtico altamente desenvolvido e um conjunto relativamente
organizado de atores privados que podia fornecer informaes teis e
implementao descentralizada.
Desenvolvimentos recentes sugerem que a autonomia inserida no
uma caracterstica esttica do Estado desenvolvimentista. Em
contraste com a dominao absolutista do Estado predatrio, que
parece ser auto-consolidante, a autonomia inserida tem sido, numa
extenso surpreendente, seu prprio coveiro. O prprio sucesso do
Estado desenvolvimentista na estruturao da acumulao de capital
industrial alterou a natureza das relaes entre o capital e o Estado.
Na medida em que o capital privado se torna menos dependente dos
recursos fornecidos pelo Estado, diminui a relativa predominncia
deste. A influncia do MITI nos anos oitenta no pode ser comparada
com a era de ouro dos anos cinqenta e do incio dos sessenta.
Os chaebol coreanos atualmente podem penetrar diretamente nos
mercados internacionais de capital91, e a capacidade do Estado de
vetar seus projetos conseqentemente tem se desgastado.92
A capacidade dos aparelhos de Estado de comandar as lealdades dos
mais talentosos graduados das melhores universidades tambm

comeou a se desgastar na medida em que as carreiras privadas


passaram a ser mais compensadoras. Wade 93 observa, por exemplo,
que a proporo de mestres e PhDs que ingressam no servio
governamental em Taiwan tm decrescido substancialmente enquanto
se eleva a cota dos que ingressam no setor privado, o que no de
admirar dado o crescimento diferencial dos salrios entre o setor
pblico e o privado. Resta saber se o corporativismo tradicional e a
coerncia corporativa da burocracia pode ser mantida em face de tais
tendncias. De modo ainda mais fundamental, o crescimento
econmico tornou mais difcil legitimar um projeto nacional que se
concentre estritamente na acumulao de capital. O renascimento de
demandas distributivistas, tanto em termos polticos como
econmicos, no se adapta de modo harmonioso com as redes da
elite e as estruturas burocrticas que fomentaram o projeto original
de acumulao industrial.94
No existe motivo para supor que o Estado desenvolvimentista
permanecer na forma que aqui foi descrita. Tampouco podemos
presumir que se tais aparelhos de Estado persistissem na forma atual
iriam promover a satisfao de futuras metas sociais. Eles se
mostraram terrveis instrumentos de incentivo acumulao de
capital industrial mas, com toda a probabilidade, tero de se
transformar a fim de dar conta de problemas e oportunidades criadas
pelo sucesso de seu projeto inicial.

BRASIL E NDIA: CASOS "INTERMEDIRIOS"


Depois de caracterizar o contraste entre a "autonomia inserida" do
Estado desenvolvimentista do Leste asitico e o absolutismo
incoerente do regime predatrio zairiano, hora de examinar como
os elementos desses dois tipos ideais podem se combinar de
diferentes formas para produzir resultados que nem so puramente
predatrios nem consistentemente desenvolvimentistas. O Brasil e a
ndia oferecem ampla ilustrao de como os elementos do tipo
desenvolvimentista ideal podem se combinar com caractersticas que
negam o isolamento weberiano e reduzem a insero.
Ambos os Estados fomentaram significativas transformaes. Pas de
impossvel segmentao, abrigo de uma enorme populao de
agricultores extremamente pobres cuja fonte de recursos est se
exaurindo rapidamente, apesar de tudo, a ndia conseguiu uma
industrializao substancial e considerveis taxas de crescimento nos
anos cinqenta e incio dos sessenta. Depois de cambalear nos anos
setenta, o pas cresceu de novo rapidamente nos anos oitenta. O
Brasil mantinha altas taxas de crescimento durante o curso do
perodo ps-Segunda Guerra Mundial e experimentou um surto

"milagroso" de industrializao nos anos setenta. A deteriorao do


"milagre brasileiro" nos anos oitenta reduziu sua pretenso de ser um
"Estado desenvolvi mentista", mas a Coria at poderia invejar os
massivos excedentes comerciais que sua indstria continuava a
produzir ao final dos anos oitenta.
Brasil. Uma abundncia de pesquisas histricas e contemporneas
esclarece as diferenas entre o Brasil e o tipo ideal de "Estado
desenvolvimentista".95 As diferenas comeam na simples questo de
como as pessoas obtm cargos no governo. Barbara Geddes 96 historia
a descomunal extenso dos poderes de indicao poltica e a
conseqente dificuldade que o Brasil tem experimentado na
institucionalizao de procedimentos de recrutamento meritocrtico.
Ben Schneider97 destaca que enquanto os primeiros ministros
japoneses indicam apenas dzias de funcionrios e os presidentes
norte-americanos centenas, os presidentes brasileiros indicam
milhares. Causa pouca espcie que o Estado brasileiro seja conhecido
como um massivo "cabide de emprego" preenchido mais na base de
contatos pessoais que de competncia.
As conseqncias negativas do apadrinhamento so exacerbadas pelo
carter dos padres de carreira que um tal sistema promove. Em vez
de serem afinados com os ganhos de longo prazo via promoes
baseadas em desempenho organizacional relevante, os burocratas
brasileiros enfrentam carreiras em staccato, pontuadas pelos ritmos
de mudana na liderana poltica e a gestao peridica de novas
organizaes. Um levantamento feito por Schneider (1987) entre 281
burocratas brasileiros descobriu que mudavam de rgo a cada
quatro ou cinco anos. Considerando que quatro ou cinco escales
superiores da maioria das organizaes so indicadas de fora do
prprio rgo, o compromisso de longo prazo cm o rgo tem
apenas um retorno limitado, sendo difcil a construo de um ethos e
de uma percia organizacional e politicamente relevantes. Dessa
forma existe pouca coisa a restringir estratgias voltadas ao ganho
individual e poltico.98
Incapaz de transformar a burocracia como um todo, os lderes
brasileiros tentaram criar "bolses de eficincia" no interior da
burocracia99, modernizando o aparelho de Estado antes por acrscimo
do que atravs de uma transformao mais ampla. 100 O BNDE (Banco
Nacional de Desenvolvimento), privilegiado principalmente por
Kubitschek enquanto instrumento de seu desenvolvimentismo nos
anos cinqenta, era, at bem pouco tempo, um bom exemplo de
"bolso de eficincia".101 Ao contrrio da maior parte da burocracia do
Brasil, o BNDE oferecia "um plano de carreira bem definido, encargos
desenvolvimentistas e uma tica do servio pblico". 102No incio de
sua vida institucional (1956), o BNDE implantou um sistema de
concursos pblicos para recrutamento. Desenvolveram-se normas

contra a reverso arbitrria das avaliaes do pessoal tcnico do


Banco ("opinio do tcnico") pelos superiores. Uma maioria
consistente dos diretores era recrutada internamente e desenvolviase um claro esprito corporativo no interior do Banco.103
No de admirar que rgos como o BNDE sejam mais eficazes em
temos desenvolvimentistas do que os componentes tradicionais da
burocracia brasileira.104 Segundo Goddes105, os projetos do Plano de
Metas de Kubitschek que estiveram sob a jurisdio seja de grupos
executivos ou de grupos de trabalho e sob o abrigo financeiro do
BNDE cumpriram 102% de suas metas, ao passo que os projetos que
eram de responsabilidade da burocracia tradicional atingiram apenas
32%. Devido ao fato de o BNDE ter sido uma importante fonte de
financiamentos de longo prazo, seu profissionalismo era um estmulo
melhoria de desempenho de outros setores. 106 Tendler observa, por
exemplo, que a necessidade de concorrer a fundos de crdito foi um
estmulo importante ao aperfeioamento de propostas pelas
companhias de gerao de energia eltrica do Brasil.107
Infelizmente a estratgia de "bolses de eficincia" apresenta uma
srie de desvantagens. Na medida em que os "bolses de eficincia"
esto cercados por um mar de normas clientelistas tradicionais,
dependem de proteo pessoal dos presidentes. Geddes 108, por
exemplo, historia o declnio da eficcia do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP) criado por Vargas em
1938 como parte do "Estado Novo" a partir do momento em que
no se dispunha mais da proteo daquele presidente.
Willis109 enfatiza a dependncia do BNDE em relao ao apoio
presidencial, tanto em termos da definio de sua misso como em
termos de sua capacidade de manter sua integridade institucional.
O incrementalismo, ou reforma por acrscimo, provavelmente resulta
em expanso descoordenada e dificulta muito mais a execuo da
seletividade estratgica. Tendo assumido o poder com a inteno de
encolher o Estado em pelo menos 200 000 cargos, os militares
brasileiros acabaram criando "centenas de novos rgos e empresas,
muitas vezes redundantes" e ampliando a burocracia federal de 700
000 para 1 600 000 cargos.110Tentar modernizar por meio de
acrscimo gradativo tambm reduz a coerncia organizacional do
aparelho de Estado como um todo. Na medida em que novas
unidades so acrescentadas, surge uma estrutura maior e ainda mais
barroca. O aparelho resultante tem sido caracterizado como
"segmentado"111, "dividido"112 ou "fragmentado"113. uma estrutura
que no somente dificulta a coordenao poltica, como estimula o
recurso a solues personalistas.
Tal como a estrutura interna do aparelho de Estado brasileiro limita
sua
capacidade
de
igualar
o
desempenho
dos
Estados

desenvolvimentistas do Leste asitico, o carter de sua "insero"


atrapalha a construo de um projeto de transformao industrial em
conjunto com as elites industriais. Embora o Estado brasileiro tenha
sido uma constante e poderosa presena no desenvolvimento
econmico e social do pas desde os tempos coloniais, importante
ter em mente que, como tm destacado Fernando Urichochea, Jos
Murilo de Carvalho e outros, "a eficincia do governo... era
dependente... da cooperao da oligarquia agrria". 114 Apesar do
aumento do peso do capital industrial na economia, a herana
persistente do poder rural continua a moldar o carter do Estado.
Hogopian115 afirma que as elites rurais contemporneas tm cada vez
mais se voltado tentativa de utilizar o Estado como um instrumento
de reforo de suas redes clientelistas tradicionais. Dessa forma, em
lugar de ser capaz de se concentrar em seu relacionamento com o
capital industrial, o Estado teve sempre de se confrontar
simultaneamente com as elites tradicionais ameaadas pela
transformao conflitiva das relaes de classe rurais.
Ao mesmo tempo, as relaes com o capital industrial tm sido
complicadas pela antiga e massiva presena do capital fabril
transnacional no mercado interno.116 A ameaa de dominao por
corporaes transnacionais (CTNs) gerou um clima de nacionalismo
defensivo e tornou mais difcil disciplinar o capital interno. muito
mais complicado obrigar o capital industrial a enfrentar o mercado,
como fez K. Y. Yin com a indstria txtil taiwanesa, quando o capital
transnacional o provvel beneficirio de qualquer "vendaval de
destruio criativa".
Problemas gerados por divises entre as elites econmicas
dominantes foram agravados pela natureza das estruturas do Estado.
A falta de uma estrutura burocrtica estvel tambm complica o
estabelecimento de laos regulares com o setor privado do tipo
"orientao administrativa" e joga a interao pblico-privado para
canais individualizados. Mesmo o regime militar, que tinha o maior
potencial estrutural para o "isolamento" de presses dientelistas,
mostrou-se incapaz de construir uma relao de "orientao
administrativa" com a elite industrial local. 117 O regime era "altamente
legtimo aos olhos da burguesia local, ainda que no se vinculasse a
ele por nenhum sistema de articulao bem institucionalizado". 118 Em
vez de se institucionalizarem, as relaes se individualizaram,
assumindo a forma do que Cardoso 119 chamou "anis burocrticos":
pequenos conjuntos de industriais vinculados a igualmente pequenos
conjuntos de burocratas, em geral atravs da articulao de algum
detentor de cargo pblico. Como ressalta Schneider 120, o carter ad
hoc, personalizado, de tais vnculos torna-os ao mesmo tempo
indignos do ponto de vista dos industriais e arbitrrios em termos de
seus resultados. Em suma, constituem o exato oposto do tipo de

laos Estado sociedade descritos por Samuels e outros em suas


discusses sobre o Estado desenvolvimentista.
Em termos gerais, essa leitura da estrutura interna e dos laos
externos do Estado brasileiro consistente com a queixa de
Schneider de que "a estrutura e operao do Estado brasileiro o
impedem at de cumprir funes mnimas de governo" 121. Mas
importante sublinhar que apesar de seus problemas o Estado
brasileiro foi eficaz em termos de empreendimento em uma
diversidade de reas industriais e que estas sem dvida contriburam
para o crescimento e industrializao de longo prazo. Tais xitos,
como se poderia esperar, encontram-se em reas em que as
organizaes relevantes do Estado dispunham de excepcional
coerncia e capacidade. Tais organizaes coerentes do Estado, por
sua vez, tambm se apoiavam em um conjunto de vnculos com o
setor privado, mais eficaz em termos institucionais, exatamente o
padro visvel nos Estados desenvolvimentistas do Leste asitico.
A discusso de Shapiro sobre o papel do Grupo Executivo para a
Indstria Automobilstica (GEIA) na implantao da indstria
automotiva brasileira, durante o final dos anos cinqenta e incio dos
sessenta, um bom exemplo. Ela conclui que em geral "a estratgia
brasileira foi um sucesso" e que a capacidade de planejamento e os
subsdios fornecidos pelo Estado atravs do GELA foram cruciais
induo dos investimentos necessrios 122. O GEIA funcionou como um
"mini-rgo piloto" setorialmente especfico. Uma vez que articulava
as representaes de todos os diferentes rgos que necessitavam
aprovar
planos,
"podia
implementar
seu
programa
independentemente do fragmentado organismo de deciso poltica"
que contaminava o governo como um todo.123 Sua capacidade de
tomar decises previsveis e oportunas era "crtica para reduzir
riscos" na medida em que envolviam as CTNs que estavam sendo
convidadas a investir. Alm disso, e tambm de modo muito parecido
com o MITI ou o DDI, desempenhava "um papel crtico de
coordenao entre as montadoras e os fabricantes de peas". 124
O desenvolvimento posterior da indstria petroqumica se mostrou
uma
variante
ainda
mais
poderosa
de
autonomia
inserida.125 Trebat126 conclui que o investimento comandado pelo
Estado no setor petroqumico poupou divisas e era economicamente
justificvel, dados os custos vigentes de oportunidade do
capital.127 No corao da iniciativa estava a Petrobrs, a mais
autnoma e coerente organizao em termos corporativos no interior
do sistema de empresas estatais. Tambm crucial, contudo, ao
crescimento explosivo da capacidade petroqumica do Brasil nos anos
setenta foi a densa rede de laos que se construram para vincular o
sistema Petrobrs ao capital privado, tanto interno como
transnacional.

A partir desses exemplos setoriais emerge uma ntida diferena geral


entre os Estados brasileiro e desenvolvimentista arquetpico. A
autonomia inserida um atributo mais parcial que global, que se
limita a certos "bolses de eficincia". A persistncia de
caractersticas clientelistas e patrimoniais tem impedido a construo
da coerncia corporativa weberiana. A complexa e contenciosa
estrutura da elite brasileira torna ainda mais problemtica a insero.
No de admirar que a autonomia inserida permanea parcial.
ndia. O Estado indiano est situado de modo ainda mais ambguo
que o brasileiro no espao entre o predatrio e o desenvolvimentista.
Sua estrutura interna, pelo menos no seu pice, assemelha-se
norma weberiana, mas sua relao com a estrutura social convulsiva
do pas limita de modo mais global sua capacidade de agir. Seus
crticos mais speros consideram-no como nitidamente predatrio e
encaram sua expanso como talvez a mais importante causa isolada
de estagnao da ndia128. Outros, como Pranab Bardhan, assumem o
ponto de vista quase contrrio, afirmando que o investimento estatal
foi essencial ao crescimento industrial da ndia nos anos cinqenta e
incio dos sessenta e que o afastamento do Estado de uma postura
desenvolvimentista mais agressiva foi um fator importante no
crescimento relativamente lento da ndia nos anos sessenta e
setenta.129
Na poca da independncia, o Servio Pblico Indiano (SPI) era o
pice de uma burocracia respeitvel. Era a culminao de uma
tradio que remontava no mnimo ao imprio Mughal. 130 Seus 1 100
membros formavam uma elite prestigiosa, fornecendo "a estrutura de
ao do imprio" por duzentos anos. 131 Seu sucessor, o Servio
Administrativo Indiano (SAI), continuou a tradio. O ingresso se d
basicamente via um concurso de mbito nacional que, pelo menos
historicamente, tem sido to competitivo quanto seus correlatos do
Leste asitico.132 Embora o sistema educacional no se concentre em
uma nica universidade nacional da forma como aconteceno Leste
asitico, redes solidrias criam-se pelo fato de que cada classe de
candidatos convive durante um ano na Academia Nacional de
Administrao.133 Apesar de uma tradio historicamente enraizada
de burocracia estatal slida, as tradies coloniais herdadas pelo SAI
de forma alguma constituem uma vantagem sem ambigidade do
ponto de vista do desenvolvimento. A assimilao da cultura imperial
e de um ensino humanista era um critrio importante de admisso ao
SPI. Mesmo depois que os ingleses se foram, as provas ao SAI ainda
constam de trs partes: ingls, redao em ingls e conhecimentos
gerais.134 claro que um generalista inteligente poderia ter bom
desempenho, se os padres de carreira oferecessem a oportunidade
para a aquisio gradual de conhecimentos e habilidades tcnicas
relevantes. Infelizmente, os padres de carreira geralmente no
oferecem esse tipo de oportunidade. As carreiras se caracterizam pelo

mesmo tipo de rotao rpida de pessoas em cargos que caracteriza


a burocracia brasileira. Rudolf e Rudolf135 relatam, por exemplo, que
as principais chefias no setor petroqumico apresentam uma durao
mdia no cargo de cerca de quinze meses. Alm dos problemas da
tradio do SAI em si mesmo, questiona-se at que ponto a
"estrutura de ao" permanece ntegra. Os Rudolfs 136 afirmam que
houve um "desgaste das instituies do Estado", pelo menos desde a
morte de Nehru, e estudos de campo 137 contemporneos constataram
que a corrupo no apenas endmica mas irresistvel. Pode ser
que o desgaste se deva em parte a problemas internos burocracia,
mas as dificuldades de estabelecer conexes com a estrutura social
envolvente parecem ser a causa mais grave do desgaste. Em um
"Estado subcontinental, multinacional" como a ndia, as relaes
Estado-sociedade so qualitativamente mais complexas do que nos
casos do Leste asitico138. Dadas as deseconomias de escala inerentes
s organizaes administrativas, seria necessrio um aparelho
burocrtico de capacidade realmente extraordinria para produzir
resultados comparveis ao que pode ser obtido em uma ilha de 20
milhes de pessoas ou uma pennsula de 40 milhes. Divises de
classes, tnicas, religiosas e regionais constituem obstculos
administrativos.
A partir da poca da independncia, a sobrevivncia poltica dos
regimes indianos exigiu simultaneamente agradar uma classe
proprietria rural permanentemente poderosa e um conjunto muito
concentrado de capitalistas industriais. Os interesses comuns de
grandes proprietrios de terra e os milhes de "novilhos capitalistas"
na zona rural conferem a este grupo um peso poltico assustador. Ao
mesmo tempo, as grandes casas comerciais como as Tatas e Birlas
devem ser mantidas a bordo.140 Uma vez que as casas comerciais e
os proprietrios de terra no compartilham qualquer projeto
desenvolvimentista "abrangente", a elite dividida se confronta com o
Estado em busca de vantagens particulares. Nas palavras de
Bardhan, constituem "uma frgil e heterognea coalizo dominante
dedicada a uma orgia de pilhagem anrquica dos recursos
pblicos".141
A micropoltica de interaes Estado-setor privado diminui ainda mais
a possibilidade de o Estado conduzir um projeto desenvolvimentista
coerente. Historicamente, o esteretipo do veterano do SAI era o de
um brmane anglfilo com emprstimos ideolgicos do socialismo
fabiano. Os capitalistas com quem ele lidava provavelmente eram de
casta inferior, possuam diferentes preferncias culturais e ideologia
oposta. Entretanto, esses esteretipos tm se alterado gradualmente
com o passar do tempo. Muitas vezes ainda falta a comunho de
discursos e concesses, sobre cuja base seria possvel elaborar um
projeto comum, e a nica alternativa ao impasse hostil continua a ser
a troca de favores materiais. No existem redes polticas que

permitam aos peritos em indstria no interior do aparelho de Estado


captar e disseminar informaes, construir consenso, tutelar e adular.
Tampouco encontramos redes setorialmente especficas comparveis
quelas que vinculam o Estado e o capital privado na indstria
petroqumica brasileira. Ao contrrio dos Estados desenvolvi
mentistas, o Estado indiano no pode contar com o setor privado,
seja enquanto fonte de informaes sobre o tipo de poltica industrial
que ir "decolar", seja enquanto instrumento eficaz para a
implementao da poltica industrial.
Seria injusto e incorreto dizer que o Estado indiano no tem dado
qualquer contribuio desenvolvimentista. O investimento estatal em
infra-estrutura bsica e bens intermedirios foi um elemento capital
na manuteno de uma taxa respeitvel de crescimento industrial nos
anos cinqenta e incio dos anos sessenta. At Deepak LaI admite
que investimentos em infra-estrutura e o aumento na taxa de
poupana interna, ambas as quais dependeram em grande parte do
comportamento do Estado, foram "as duas maiores realizaes da
ndia ps-independncia".142 O investimento do Estado em insumos
agrcolas
bsicos,
principalmente
irrigao
e
fertilizantes,
desempenhou um papel importante no aumento da produo
agrcola. Mesmo que de forma nem sempre eficiente, 143 o Estado tem
investido de modo eficaz em indstrias bsicas e intermedirias,
como siderurgia e petroqumica, e at em indstrias mais ousadas em
termos tecnolgicos, como a fabricao de equipamentos eltricos. 144
Infelizmente, em grande parte so realizaes do passado, dos anos
cinqenta e incio dos sessenta. Cada vez mais, a falta de seletividade
na interveno do Estado sobrecarrega a burocracia e ajuda a
impulsionar a "eroso das instituies do Estado". A "licena,
autorizao, quota raj." procura reforar o controle minucioso sobre a
produo fsica de uma ampla gama de bens manufaturados. 145 Ao
mesmo tempo, o Estado est diretamente envolvido na produo de
uma variedade de bens maior do que a ensaiada por Estados at
relativamente expansionistas como o brasileiro. As empresas estatais
indianas no apenas produzem computadores mas tambm
televisores, no apenas ao mas tambm automveis. 146 A
participao do Estado em ativos empresariais elevou-se de um sexto
metade entre 1962 e 1972147, e o nmero de empresas estatais
cresceu de 5, em 1951, para 214, em 1984. 148 Dadas as demandas
insuperveis geradas pela simples tarefa de propiciar at um governo
minimalista, o envolvimento estatal no seletivo simplesmente
insustentvel.
Com relao ao Brasil, poder-se-ia argumentar que a ndia sofre de
autonomia excessiva e insero inadequada e, conseqentemente,
tem mais dificuldade em executar o tipo de projetos setoriais aqui
enfocados. Ao mesmo tempo, o grau em que a "estrutura do ao"

ainda retm alguma coerncia residual pode contribuir para a


capacidade de a ndia evitar os desastrosos excessos dos quais o
Brasil tambm foi vtima.
Dadas suas escalas continentais, o Brasil e a ndia podem parecer sui
generise de limitada importncia comparativa. No entanto, seus
Estados partilham muitos problemas iguais, tanto de um para com o
outro como de muitos dos pases em desenvolvimento de renda
mdia. Suas burocracias, que no so caricaturas patrimoniais de
estruturas weberianas como no caso predatrio, ainda carecem da
coerncia corporativa do tipo desenvolvimentista ideal. Escalas
consistentes de carreira que atam o indivduo s metas corporativas,
e ao mesmo tempo permitem que ele adquira a percia necessria ao
desempenho eficaz, ainda no esto bem institucionalizadas. A ndia
possui uma estrutura organizacional mais acabada em termos
weberianos, mas carece dos laos que poderiam habilit-la a elaborar
um projeto comum com grupos sociais interessados na
transformao.
Com uma capacidade burocrtica menos desenvolvida, esses
aparelhos intermedirios contudo enfrentam estruturas sociais mais
complexas e divididas. Sua capacidade de elaborar um projeto de
industrializao especialmente complicada pela manuteno do
poder social das elites agrrias. No caso brasileiro o problema
complicado ainda mais pela importncia histrica de firmas
estrangeiras no ncleo do establishment industrial. No caso indiano
exacerbado pela divergncia cultural entre administradores do Estado
e capitalistas. Em ambos os pases, o Estado tem tentado fazer coisas
demais. Tem sido incapaz de selecionar estrategicamente um
conjunto de atividades altura de sua capacidade. A menor
capacidade e um conjunto mais exigente de tarefas se combinam
para impossibilitar a "autonomia inserida".

ESTRUTURAS DE ESTADO E AJUSTE


Essa anlise comparativa refora bastante a idia de que tanto os que
fazem a poltica como os tericos podem se beneficiar da "terceira
onda" de pensamento sobre os Estados e o desenvolvimento. As
indicaes comparativas trabalham bastante em favor de se
concentrar a ateno sobre a "capacidade do Estado", enquanto fator
importante na deciso e nos resultados polticos, e contribuir para
esclarecer as estruturas e processos subjacentes "capacidade". Em
termos mais especficos, essa anlise questiona a tendncia de se
equiparar capacidade a insulao. Sugere antes que a capacidade de
transformao exige uma combinao de coerncia interna e conexo
externa que pode ser chamada de "autonomia inserida".

A primeira e mais bvia lio a ser tirada desses casos que a


burocracia est em escassez de oferta e no em excesso. Este no
um problema que se limita s sociedades ps-coloniais no sub-Saara.
Mesmo em pases como o Brasil, que desfrutam de estoques
relativamente abundantes de mo-de-obra treinada e uma longa
tradio de envolvimento do Estado na economia, dificilmente se
encontram burocracias weberianas previsveis e coerentes. A
percepo usual do contrrio disso flui a partir da tendncia comum
das organizaes patrimoniais em se disfararem de burocracias
weberianas.
Existe
uma
abundncia
de
organizaes
regulamentadoras ou administrativas, mas a maioria no dispe nem
da capacidade de adotar metas coletivas de uma forma previsvel e
coerente nem de um interesse em fazer isso. Weber desorientou seus
sucessores ao insistir que a burocracia varreria naturalmente todas as
outras formas anteriores. Tal como os mercados so menos "naturais"
do que Smith teria nos levado a crer, assim tambm as burocracias
necessitam de mais incentivo do que Weber nos levou a esperar.
A segunda lio uma extenso da primeira. A capacidade do Estado
de desempenhar funes administrativas e outras deve ser abordada
como um bem escasso. As primeiras concepes sobre o Estado
desenvolvimentista pareciam supor que os recursos necessrios a
empreender novas tarefas seriam gerados automaticamente pelo
desempenho das prprias tarefas, da mesma forma que a expanso
das vendas de uma empresa geram recursos para mais produo. A
analogia falsa. A expanso insensata do menu de incumbncias leva
com demasiada freqncia a um crculo vicioso. A capacidade do
Estado cresce de modo mais lento que a expanso das tarefas.
Deseconomias administrativas e organizacionais de escala e de
oportunidade levam ao declnio do desempenho. O desempenho
inadequado avilta a legitimidade e dificulta a reivindicao dos
recursos necessrios a aumentar a capacidade. O abismo entre
capacidades necessria e disponvel se escancara chegando mesmo a
ameaar a execuo eficaz das tarefas de "guarda noturno".
Quase todos os Estados do Terceiro Mundo tentam fazer mais do que
so capazes. o que revela a disparidade do balano entre
capacidade e incumbncias que separa a ndia e o Brasil dos Estados
desenvolvimentistas
do
Leste
asitico.
Os
Estados
desenvolvimentistas no somente dispunham de graus mais elevados
de capacidade como exerciam maior seletividade nas incumbncias
que se atribuam. Concentravam-se na transformao industrial e
suas estratgias de fomento indstria eram concebidas para poupar
recursos administrativos.
A exigncia de seletividade est em perfeito acordo com os
argumentos levantados na literatura sobre estabilizao e ajuste.
Uma das virtudes primeiras de programas de ajuste que so muito

seletivos na capacidade que demandam. Uma vez que se concentram


na recalibragem de uma srie relativamente pequena de variveis
macro econmicas, tornam patente a necessidade do massivo
aparelho regulamentador exigido por estratgias menos adaptadas ao
mercado, para no falar da construo institucional exigida pelas
tentativas do Estado de assumir um papel diretamente produtivo.
Ao mesmo tempo, contudo, grande parte da literatura sobre ajustes
partilha da perspectiva da "segunda onda" de suspeitar da capacidade
do Estado, um temor implcito de que o aumento da capacidade do
Estado leva a ampliar seu papel e de que isto, portanto, uma coisa
ruim em si mesma. O argumento que aqui se levanta bem
diferente. Afirma que mesmo que o Estado aceite um repertrio mais
limitado, as demandas de ao estatal excedero o que pode ser
fornecido pelas capacidades existentes. Mesmo com maior
seletividade, necessrio o fortalecimento da capacidade. O que est
na ordem do dia a reconstruo e no o desmantelamento.
O argumento que aqui se desenvolve deve tambm ser distinguido
dos argumentos na literatura sobre estabilizao e ajuste que se
concentram na insulao.149 Enfatizar a insulao implica que, na
ausncia de "presso poltica", os ocupantes de cargos tecnicamente
treinados
tomaro
e
implemantaro
decises
polticas
economicamente corretas e que tais decises constituem uma base
suficiente para o sucesso da estabilizao e do ajuste. Garantir aos
tecnocratas a proteo contra suas clientelas polticas apresentado
como condio sine qua non da ao eficaz. Supe-se implicitamente
que os tecnocratas encarregados disponham ao mesmo tempo de
conhecimento suficiente para fazer as escolhas polticas corretas e
dos incentivos para tal.
A nfase sobre a coerncia corporativa e a autonomia d ao
argumento um sabor diferente. O que est em questo a
construo de uma organizao auto dirigida que possa gerar
incentivos suficientes a induzir seus membros individuais a adotar
metas coletivas e assimilar suficiente informao que lhes permita
escolher metas dignas de perseguir. Capacidade implica organizaes
capazes de ao coletiva sustentvel e no apenas liberdade para
aqueles que tomam as decises seguirem a lgica objetiva da
situao econmica.
Essa anlise oferece ento um complemento discusso de
Waterbury sobre "equipes de mudana". Waterbury se concentra
primordialmente no surgimento e sobrevivncia da equipe de
mudana. Se projetamos a agenda de ajuste movendo-nos para
diante numa base de prazo mais longo, a questo da capacidade do
Estado deve ser introduzida no quadro. Uma vez que conquiste
hegemonia, uma equipe de mudana deve dispor de um aparelho

para efetuar a necessria transformao poltica. A experincia de


tecnocratas africanos sugere que uma equipe sem um aparelho
provavelmente no capaz de ser eficaz alm do curto prazo.
Inversamente, a experincia dos NPIs do Leste asitico certamente
sugere que Weber no estava inteiramente equivocado ao considerar
a capacidade burocrtica como permutvel entre as diferentes
orientaes polticas. Aparelhos que foram eficazes na implementao
da transformao industrial local se mostraram ( verdade que aps
lutas intestnas de graus variados) instrumentos teis na
implementao de uma agenda de ajuste.
A autonomia e a coerncia corporativas, como o insulamento,
certamente esto na tradio weberiana. A nfase na "insero"
enquanto complemento necessrio autonomia no apenas contradiz
a noo de que a insulao a caracterstica mais importante da
capacidade, como tambm deriva de uma perspectiva weberiana. A
insero representa uma soluo diferente carncia de capacidade.
A insero necessria porque as polticas devem responder aos
problemas detectados nos atores privados e dependem no final
destes atores para a sua implementao. Uma rede concreta de laos
externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas
privadas a iniciativas polticas, de modo prospectivo e aps o fato. Ela
amplia a inteligncia do Estado e aumenta a expectativa de que as
polticas sero implementadas. Admitir a importncia da insero
coloca de pernas para o ar os argumentos em favor da insulao. As
conexes com a sociedade civil se tornam parte da soluo em vez de
parte do problema.
A questo bvia : "Por que a 'insero' no evolui para o dientelismo
e corrupo e no desgasta a eficcia do Estado?" A maior parte da
resposta reside no fato de que se supe que a insero tenha valor
apenas no contexto da autonomia. Na ausncia de um tipo weberiano
de estrutura administrativa, coerente e auto-orientada, a insero
ter quase certamente efeitos nocivos. Uma vez que a maioria dos
casos de fracasso, na literatura sobre estabilizao, carece das
estruturas burocrticas necessrias, no admira nem um pouco que
aquela literatura enfatiza a insulao. Quando a subordinao a laos
clientelistas o procedimento operacional padro na administrao, a
obteno de maior insulamento uma prioridade legtima. E a
combinao de insero e autonomia que funciona e no cada uma
por si mesma.
A eficcia da autonomia inserida depende da natureza da estrutura
social abrangente, bem como do carter interno do Estado. Como nos
lembra Migdal150, improvvel que conectar o aparelho de Estado,
at o de tipo coerente, a um conjunto fragmentado de detentores do
poder sem qualquer interesse prprio na transformao consiga
aumentar sua capacidade de desencadear mudanas. Como indicou a

discusso anterior sobre a dinmica histrica dos Estados


desenvolvimentistas, os Estados e as estruturas sociais devem ser
analisados em conjunto. provvel que construir laos com a
sociedade civil, sem interlocutores privados adequados, seja uma
tarefa infrutfera, mas o Estado mais que um componente passivo
na interao com a estrutura social.
A estrutura de classes deve ser encarada, ao menos em parte, como
o produto da ao do Estado. No foi apenas por acaso que grupos de
empreendedores no Japo, na Coria e em Taiwan surgiram de uma
forma que tornou eficaz a autonomia inserida. As classes industriais
contemporneas dos Estados desenvolvimentistas so em grande
medida produtos da ao do Estado. Nem elas teriam assumido sua
forma atual na ausncia do Estado nem este teria sido capaz de
realizar suas metas sem elas.
Em grande parte da literatura sobre estabilizao, apenas se
reconhece o sentido negativo do papel do Estado na formao do
carter do capital. Supe-se que ele possa corromper o capital ao
criar oportunidades para nichos rentveis mas, na ausncia de
"distores" induzidas pelo Estado, espera-se que o capital local reaja
na forma de empreendedores schumpeterianos, assumindo riscos,
fazendo investimentos de longo prazo em atividades produtivas e
aproveitando
as
oportunidades
inerentes
aos
mercados
internacionais. Se fosse este o caso, um aparelho de Estado insulado
poderia ser suficiente mas, como sugerem as queixas do Banco
Mundial em relao "lenta resposta de oferta", em geral um
retrato irreal. A maioria das classes industriais emergentes exige
mais apoio ativo e envolvimento do Estado, o que quer dizer alguma
forma de autonomia inserida e no simplesmente insulao.
Uma retomada esquemtica do programa de trustificao de K. Y. Yin
dever ajudar a concretizar esses argumentos. A criao de um grupo
de empresrios txteis dependia de um aparelho de Estado coerente
e autnomo capaz de tomar iniciativas. Sem um grupo de capitalistas
potenciais o programa no teria dado certo, mas sem a iniciativa e
apoio
do
Estado
tais
capitalistas
potenciais
no
teriam
ocupado esse nicho industrial especfico. O segundo estgio, a
exposio de tais recm-criados grupos industriais s intempries da
competio internacional, exigia autonomia no sentido de
insulamento, tal como fazem os programas de estabilizao. Era
necessrio resistir presso que visava manter um ancoradouro
confortvel. Mas existe tambm o terceiro estgio do processo, que
mais bem descrito por Wade em relao ao caso taiwans. Os
empreendedores que se dispem a enfrentar as intempries da
competio necessitam de informaes, aconselhamento e ajuda
ocasional aplicada de maneira estratgica, a fim de que possam
sobreviver. Isso tambm o que se necessita para estimular a

"resposta de oferta" em um programa de ajuste. A insero, e no o


insulamento, que faz com que este ltimo estgio funcione.
Existe tambm uma interessante interseo entre esses argumentos
e aqueles levantados por Waterbury. Ele observa que a configurao
de "ajuste pr-estrutural" de interesses econmicos nos casos que
examina pode at se mostrar menos resistente s foras de mudana
do que supunham as anlises anteriores sobre "coalizes voltadas
para a renda". Contudo, bvio que o sucesso de uma agenda de
ajuste ser mais necessria que o colapso da velha coalizo. Na
medida em que equipes de mudana conseguem desalojar as elites
industriais existentes, este ser em si mesmo um exemplo radical da
forma pela qual os Estados remodelam as estruturas sociais, mas
com o passar do tempo deve aumentar a similaridade entre o projeto
das equipes de mudana de Waterbury e os projetos que so aqui
descritos. A tarefa de reconstruir uma elite empresarial que seja
capaz no apenas de sobreviver mas de prosperar em um ambiente
mais aberto deve ocupar o centro do palco, e provvel que essa
tarefa apresente algumas fortes semelhanas com o velho projeto de
transformao industrial.
Um problema importante reside na noo de insero tal como tem
sido aqui apresentada. Em funo de os Estados excludentes do Leste
asitico terem sido usados como base emprica para o
desenvolvimento do conceito, ela foi definida de maneira demasiado
estreita. No existe nenhuma razo de princpio para que o tipo de
redes que conectam o Estado e o capital nos casos do Leste asitico
no possa ser construdo em relao mo-de-obra e outros grupos
sociais. Na verdade, existem fortes razes para se suspeitar que tal
construo possa ser uma necessidade na maioria dos pases.
O crescimento excepcional, no apenas de produo mas tambm de
salrios reais, possibilitou que a insero restrita se disfarasse como
uma espcie de hegemonia gramsciana no Leste asitico. Outros
Estados no podem esperar os mesmos resultados. Mesmo o ajuste
estrutural eficaz no ir produzir taxas de crescimento do Leste
asitico na maioria dos pases do Terceiro Mundo. Na ausncia de tal
crescimento, dificilmente se chegar legitimao. Em tempos
difceis em que as questes distributivas esto menos facilmente
subordinadas acumulao, a insero em bases mais amplas, como
aquela retratada por Katzenstein em sua anlise das pequenas
democracias da Europa Ocidental, pode ser uma aposta melhor.
Contudo, deve-se aqui enfatizar novamente que a autonomia inserida
um conceito relacionai. Estruturas e estratgias de Estado exigem
contrapartes sociais complementares. Construir os partidos e
movimentos operrios que formem a base de uma autonomia inserida
mais ampla um projeto ainda mais difcil que construir uma classe
industrial schumpeteriana.

Implementar o diagnstico que flui a partir de uma anlise


comparativa de Estados e mudanas estruturais nitidamente mais
complicado que implementar receitas da "segunda onda". Na medida
em que o foco esteja simplesmente na menor interveno do Estado,
metas e meios so fceis de compreender. Em compensao,
reconstruir o Estado uma tarefa amorfa e frustrante, um projeto
para dcadas, se no para geraes. Apesar disso, a capacidade
ampliada do Estado continua a ser uma exigncia da poltica
econmica eficaz, inclusive do ajuste estrutural sustentvel. Buscar
outra alternativa seria uma forma perigosa de utopismo. Transformar
o Estado de problema em soluo deve ser um item central em
qualquer agenda poltica realista para o Terceiro Mundo.

* Evans, Peter. "The state as problem and solution: predation,


embedded
autonomy and structural change",
in Stephan
Haggart/Robert
Kaufrnan
(cds.). Politics
of
Economic
Adjustment Princeton University Press, 1992.
[ Links ] Traduo
de
Cid
Knipel
Moreira.
1 Este texto consiste na apresentao final de um conjunto de idias
sobre a anlise comparativa do Estado do Terceiro Mundo,
inicialmente publicada como Documento de Trabalho 11 da srie
sobre Desenvolvimento Comparado editada pelo Centro de Estudos
de Desenvolvimento Comparado da Universidade de Brown em 1989.
Gostaria de agradecer o apoio de uma bolsa de estudos da
Guggenheim e uma bolsa do Centro de Estudos Avanados em
Cincias do Comportamento, sem as quais este artigo no poderia ter
sido
escrito.
2 Ver, por exemplo, Piotr Dutkiewicz e Gavin Williams, "All the King's
Horses and all the King's Men Couldn't put Humpty-Dumpty Together
Again", 1DS BulUtin 18, n 3 (Julho de 1987).
[ Links ]
3Hernando de Soto. The Other Path: The Invisible Rrvoluon in the
Third World QAovn York: Harper and Row, 1989).
[ Links ]
provavelmente o mais conhecido manifesto indgena de desiluso.
4Ver Miles Kahler, "Orthodox and its Alternatives: Explaining
Approaches to Stabilization and Adjustment" injoan Nelson,
org, Economic Crisis and Policy Choice: The Politia ofAdjustment in
the Third World (Princeton: Princeton University Press, 1990), pp. 3361.
[ Links ]
5 Thomas Callaghy cita o Banco Mundial cm seu relatrio sobre
ajuste, de 1989, que toma como exemplo da nova nfase em
institucionalizao "Toward State Capability and Embedded Liberalism
in the Third World: Lessons for Adjustment", pp. 115-138 in Joan
Nelson,
org., Fragile
Coalitions:
The
Politics
of
Economic
Adjustment (Overseas Development Council US-Third World Policy

Perspectives 12) (New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1989), p.


133.
[ Links ]
6Callaghy, "Toward State Capability", pp. 117, 131-2.
[ Links ]
7Douglas North, Structure and Change in Economic History (Nova
York:
Norton,
1981),
p.
20.
[ Links ]
8James M. Buchanan; Robert D. Tollison; Gordon Tullock,
eds. Towarda Theory of the Rent-Seeking Society(College Station:
Texas
A&M
Univ.
Press,
1980),
p.
9.
[ Links ]
9T. N. Srinivasan, "Neoclassical Political Economy, the State and
Economic Development", Asian Development Review, n 2, pp. 3858 (1985).
[ Links ] Entre os tericos da preferncia pblica, os
laureados com o prmio Nobel James Buchanan e seus
colaboradorers Tollison e Tullock so os mais conhecidos (ver
Buchanan, Tollison e Tullock, Towarda Theory of the Rent-Seeking
Society).
[ Links ] Outros
incluiriam
William
A.
Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago:
Aldine-Atherton, 1971);
[ Links ]Richard D. Auster e Morris
Silver, The
State
as
Firm:
Economic
Forces
in
Political
Development (The Hague: Martnus Nijhoff, 1979),
[ Links ] etc.
O ressurgimento recente da "economia poltica neo-clssica"
representa uma perspectiva similar, ainda que usualmente menos
extrema. Ver David C. Colander, ed.,Neoclassical Political Economy:
An Analysis of Rent-seeking and DUP Activities (Cambridge: Ballinger,
1984).
[ Links ] Elementos da concepo neo-utilitarista so
apresentados tambm em perspectivas de "ao coletiva" como, por
exemplo, Marcur Olson, The Rise and Decline of Nations (New Haven:
Yale Univ. Press, 1982),
[ Links ] e da "nova economia
institucional" que enfatiza os direitos de propriedade, como, por
exemplo, Douglas North, Structure and Change in Economic History.
[ Links ]
10 Anne O. Krueger, "The Political Economy of the Rent-Seeking
Society", American Economic ReviewCA, n 3, pp.291-303 (Junho de
1974),
p.
293.
[ Links ]
11 Auster e Silver. The State as Firm, p. 102.
[ Links ]
12 importante observar que esta forma "vernacular" de conceituar
o "Estado predatrio" bem distinta da forma em que o termo
empregado por seus adeptos. Deepak Lal, The Hindu Equilibrium, vol.
I. Cultural Stability and Economic Stagnation, ndia c.l 500 A.C. 1980 (Oxford: Clarendon Press, 1988),
[ Links ] e Margaret
Levi, Of Rule and Revenue (Berkeley: Univ. of California Press, 1988)
equiparam
comportamento
"predat
[ Links ]rio"
a
comportamento de maximizao de renda. No sentido empregado por
Levi, os Estados podem maximizar a renda atravs de formas que
promovam o desenvolvimento ou que o impeam. Portanto, o termo
"predatrio" tal como ela o emprega no tem necessariamente
implicaes desenvolvimentstas. Estados que outros chamam de
"desenvolvimentistas" poderiam facilmente ser rotulados como

predatrios na definio de Levi. Lal est mais convicto da relao


negativa entre maximizao de renda e desenvolvimento. Para ele,
como para os neo-utilitaristas, a alternativa ao "Estado predatrio"
o Estado "guarda-noturno" mnimo e no existe qualquer espao
analtico
para
um
Estado
desenvolvimentista.
13 Colander, Neoclassical Political Economy, p. 2.
[ Links ]
14 importante observar que esta crtica est voltada a destacar
alguns dos problemas inerentes ao pensamento que sustentava a
abordagem radical da "segunda onda" para o Estado, e no se trata
de uma reviso da grande variedade de literatura acerca do Estado
que tem aparecido sob a rubrica geral de "escolha racional". Para
uma tal reviso ver Levi, OfRule and Revmue, Apndice.
15 Ver Mark Granovetter, "Economic Action and Social Structure: The
Problem of Embeddedness", American Journal ofSociology 91, n 3
(novembro
de
1985),
pp.
481-510.
[ Links ]
16 Cf. Oliver E. Williamson, Markets and Hierarchics: Analysis and
Antitrust Implications (Nova York: Free Press, 1975).
[ Links ]
17 Karl Polanyi, The Great Transformation (Boston: Beacon Press,
<1944>
1957),
p.
140.
[ Links ]
18 Max Weber, Economy and Society, (ed.). Guenter Roth e Claus
Wittich (Nova York Bedminster Press, 1968 <1904-1911>), p. 1 395,
n
14.
[ Links ]
19Alexander Gershenkron, Economic Backwardness in Historical
Perspective (Cambridge:
Belknap,
1962).
[ Links ]
20 O termo Estado desenvolvimentista, tal como o termo Estado
predatrio, ; empregado em diversas acepes. Piotr Dutkiewicz e
Gavin Williams em "All the King's Horses", por exemplo, aplicam o
termo a qualquer Estado que professe um interesse no
desenvolvimento, independentemente de existir ou no um
argumento plausvel de que as aes do Estado tenham quaisquer
conseqncias desenvolvimentistas positivas, ou, a esse respeito, que
haja um argumento plausvel de que o interesse professado seja mais
que retrico. Dessa forma, os Estados desenvolvimentistas de
Dutkiewicz e Williams no se distinguem analiticamente dos Estados
predatrios. Meu emprego do termo similar ao do grupo IDS como,
por exemplo, Gordon White e Robert Wade, "Developmental States
and Markets in East sia: An Introduction" em White,
ed., Developmental States in East Asia (Londres: Macmillan, 1988) e
Chalmers Johnson,
[ Links ] e tambm guarda semelhana
familiar ao que Raymond Duvall e John Freeman chama Estado
empreendedor em "The Techno-bureaucratic Elite and the
Entrepreneurial State in Dependent Industrialization", American
PoliticalScience
Review
77(133): 569-87.
[ Links ]
21 White e Wade, "Developmental States", p. 1.
[ Links ]
22 Os argumentos neo-marxistas pela necessidade de autonomia
relativa em relao s demandas particularistas de capitalistas
individuais reforam a idia de uma relao positiva entre capacidade

e autonomia. Cf. Dietrich Rueschemeyer e Peter Evans, "The State


and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions
Underlying Effective State Intervention", in Peter Evans: Dietrich
Rueschemeyer; Theda Skomol, eds., Bringing the State Back In (Nova
York: Cambridge University Press, 1985), pp. 4-77.
[ Links ]
23 Cf. Granovetter, "Economic Action and Social Structure" para uma
discusso
da
insero.
24 Banco Mundial, World Developmtnt Report, 1991, Nova York,
Oxford
University
Press,
1991,
p.
204.
[ Links ]
25 Thomas
Callaghy, The
State-Society
Struggle:
Zaire
in
Comparativa Perspective, Nova York, Columbia University Press,
1984,
pp.
32-79.
[ Links ]
26 David Gould, "The Administration of Underdevelopment", in Guy
Gran, ed., Zaire: ThePolitical Economy of Underdevelopment, Nova
York,
Praeger,
1979,
p.
93.
[ Links ]
27 Citado em Callaghy, The State-Soety Struggle, p. 420.
[ Links ]
28 Crawford Young, "Zaire: The Unending Crisis", Foreign Affairs 57,
n
1,
(outuno
de
1978):
172.
[ Links ]
29 Callaghy, The
State-Soety
Struggle.
[ Links ]
30 Gould, "The Administration of Underdevelopment", p. 93.
[ Links ]
31 Gallen Hull, "Zaire in the World System: In Search of
Sovereignty", in Gran, The Political Econorny of Under development,
pp.
263-83.
[ Links ]
32 Obviamente, uma anlise completa tanto do carter original do
regime quanto de sua permanncia requer uma ateno mais acurada
natureza da estrutura social do Zaire. Para uma abordagem geral
da questo do Estado e do desenvolvimento que comea por uma
anlise da estrutura social, ver Joel Migdal, Strong Societies and
Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the
Third World, Princeton: Princetn University Press.
[ Links ]
33 A conjuno entre o Leviat e a mo invisvel no to
contraditria como poderia parecer, mas , de fato, bastante comum.
Na verdade ela assume formas diferentes conforme os Estados. Nos
regimes militares menos corruptos como os da Argentina e Chile, por
exemplo, o controle brutal, de tipo Leviat, sobre a dissidncia
poltica se combinava com uma feroz imposio de relaes de
mercado
sobre
a
sociedade
circundante.
34 Alice Arsden, "Taiwan*s Economic Histoiy: A Case of Etatisme as a
Challenge to Dependency Theory",Modem China 5, n 3 (1979): 34180.
[ Links ]
35 Por exemplo, Leroy Jones e Sakong II, Government Business and
Entrepreneurship in Economic Development: The Korean Case.
Studies in Modernization of the Korean Republic, 1945-1975,
Cambridge:
Harvard
University
Press,
1980.
[ Links ]
36 Chalmers Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of

Industrial Policy, 1925-1975, Stanford: Stanford University Press,


1982.
[ Links ]
37 Ver, por exemplo, a descrio feita por Johnson sobre a
sustentao da indstria petroqumica pelo MITI nos anos $0 e
60, MITI
and
the
Japanese
Miracle,
p.
236.
38 Johnson, MITI
and
the
japanese
Miracle,
p.
26,
20.
[ Links ] Johnson relata que em 1977 apenas 1 300 dentre 5
300 foram aprovados no concurso aos cargos pblicos de alto nvel e
cita uma reprovao geral de 90% para os anos de 1928-43 (p. 57).
39 Daniel I. Okimoto, Between MITI and the Market: Japanese
Industrial Policy for High Technology, Standford: Standford University
Press,
1989,
p.
4.
[ Links ]
40 Em 1965 um espantoso ndice de 73% de burocratas de alto nvel
eram graduados pela Escola de Direito da Universidade de Tquio.
41 Cf. Rueschemeyer e Evans, "The State and Economic
Transformation".
42 Citado por Okimoto, Between MITI and the Market p. 170.
[ Links ]
43 Okimoto, Between
MITI
and
the
Market,
p.
157,
[ Links ] calcula que um diretor adjunto de um escritrio setorial
do MITI pode gastar a maior parte de seu tempo com recursos
humanos-chave
da
empresa.
44 Okimoto, op.
cit.,
p.
155.
45 Richard J. Samuels, The Business ofthejapanese State: Energy
Marketsin Comparative and Historical Perspective, Ithaca: Cornell
University
Press,
1987,
p.
262.
[ Links ]
46 Cf. Tun-jen Cheng, "The Politics of Industrial Transformation: The
Case of the East sia NICs", tese de doutorado, Departamento de
Cincias Polticas da Universidade da Califrnia, 1987.
[ Links ]
47 Kim Byung-Kook, "Bringing and Managing Socioeconomic Change:
The State in Korea and Mexico", dissertao de doutorado,
Departamento de Governo, Universidade de Harvard, 1987, pp. 1012.
[ Links ]
48 Kim, "Bringing and Managing Sociocconomic Changc", p. 101.
[ Links ]
49 Choi Byung-Sun, "Institutionalizing a Liberal Economic Order in
Korea: The Stratcgic Management of Economic Change", dissertao
de doutorado, Kennedy School, Universidade de Harvard, 1987.
[ Links ]
50 Kim,
op.
cit.,
p.
101.
51 Ibid.,pp.
101-2.
52 Cheng, "The Politics of lndustrial Transformation", p. 20.
[ Links ]
53 lbid.,
p.
203.
54 Vcr, por exemplo, a descrio feita por Kang (1988) sobre o clube
Hanabo, fundado por membros da dcima primeira turma da
academia
militar.

55 Kim, "Bringing and Managing Socieconomic Change", pp. 101-8.


[ Links ]
56 Ibid.p.
115.
57 Segundo Choi, por exemplo, em "Institutionalizing a Liberal
Economic Order", p. 50, "quatro dentre cinco ministros do Ministrio
da Indstria e Comrcio entre dezembro de 1973 e maio de 1982
eram
ex-vice-ministros
do
DPE".
58 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", pp. 231 - 32,
[ Links ] afirma que foi o MTI e no o DPE que dominava a
poltica industrial no incio dos anos 70 mas perto do fim dos anos 70
o
DPE
tornou-se
novamente
dominante.
59 Ver Kim Eun, "From Dominance to Symbiosis: State and Chaebol
in the Korean Economy", tese de doutorado, Departamento de
Sociologia, Universidade de Brown, 1987,
[ Links ] Kim Myoung
Soo, "The Making of the Korean Society: The Role of the State in the
Republic of Korea", tese de doutorado, Departamento de Sociologia,
Universidade
de
Brown,
1987.
[ Links ]
60 Mason etal.t The Economic and Social Modernization of the
Republic of Korea, Cambridge, Harvard University Press, 1980,
[ Links ] citado por Bruce Cumuings, "The Origins and
Development of the Northern ? Asian Political Economy: Industrial
Sectors, Product Cycles and Political Consequences", in F. Deyo,
ed., The Political Economy of the New Asian Industrialis, Ithaca;
Cornell
University
Press,
1987,
P.73.
[ Links ]
61 A importncia da ajuda externa e, em seguida, de emprstimos
estrangeiros, ambos os quais eram canalizados atravs do Estado e
por ele alocados, era uma pedra angular do controle estatal sobre o
capital. Ver Kim, "From Dominance to Symbiosis", Woo Jung-en, Roce
to the Swift: State and Finance in Korean Industrialization, Nova
York, Columbia University Press, 1991,
[ Links ] e Barbara
Stallings, "The Role of Foreign Capital in Economic Development", in
Guy Gereffi e Donald L. Wy, orgs., Manufacturing Miracles: Paths of
Industrialization in Latin America and East sia, Princeton, Princeton
University
Press,
1990,
pp.
55-89.
[ Links ]
62 Robert Wade, Concerning tbe Market: Economic Theory and the
Role of Government in East Asian Industrialization, Princeton,
Princeton
University
Press,
1990,
p.
20.
[ Links ]
63 Cf. Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations.
[ Links ]
64 Ver Stephan Haggard e Chung-in Moon, "Instirutions and
Economic Policy: Theory and a Korean Case Study",Worlds Politics 42,
n
2
(janeiro
de
1990):
210-37.
[ Links ]
65 Tom Gold, State and Society in the Taiwan Miracle (Nova York: M.
E.
Sharpe,
1986),
[ Links ] p.
66 Cheng, "The Politics of Industrial Transformation", p. 97.
[ Links ]
67 A
discusso
a
seguir
se
baseia
principalmente
em
Wade, Governing
the
Market.

68 Wade, op.
cit.,
p.
198.
69 Ibid.,
p.
217.
70 Scgundo Wade, Governingtht Market, pp. 272-73, a escola de
tecnocratas da CNR forneceu, entre outros eminentes burocratas
econmicos,
oito
dentre catorze ministros da Economia.
71 VerCheng/ThePoliticsof
Industrial
Transformation",p.
107,
[ Links ] Wade, Governing the Market ,p. 32.
[ Links ]
72 Cf.Waterbury,
captulo
4.
73 Wade, op. cit., p. 78. Mesmo nos anos oitenta, o Estado era
responsvel por quase a metade da composio do capital interno
bruto de Taiwan e as empresas estatais, por dois teros da
participao
do
Estado
(Cheng, op.cit.,
p.
166).
74 Ibid.,
p.
97.
75 P. Bruce, "World Steel Industry: The Rise and Rise of the Third
World", Financial Times (Londres, 22 de novembro de 1983),
[ Links ] citado
por
Wade, op.
cit.,
p.
99.
76 Segundo Wade, op. cit., p. 275, "a maioria dos ministros da rea
econmica ocuparam cargos de gerncia em empresas pblicas".
77 Wade, op.
cit.,
p.
295.
78 Ibid.,
p.
293.
79 Ibid.,
p.
284.
80 Ibid.,p.281.
81 Cf. Stephan Haggard, Pathways from the Periphery: The Politics
ofGrowth in the Newfy Industrializing Countries (Ithaca, N. Y.: Cornell
University
Press,
1990),
pp.
44-45.
[ Links ]
82 Cf. Peter Evans c Ching-lcuo Pang, "State Structure and State
Policy: Implications of the Taiwanese Case on Newly Industrializing
Countries" (Documento apresentado Conferncia Internacional
sobre Taiwan: Um Pas Recm-Industrializado, Universidade Nacional
de
Taiwan,
3-5
de
setembro
de
19-7.)
83 Ver Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p. 70;
[ Links ] Pang
Chien-Kuo,
"The
State
and
Economic
Transformation: The Taiwan Case" (tese de doutorado, Departamento
de Sociologia, Universidade de Brown, 1987), pp. 167-69.
[ Links ]
84 A mesma estratgia continua a ser utilizada. Wade, Governing the
Market pp. 207-8,
[ Links ] refere-se s campanhas do DDI para
induzir a produo local de videocassetes no incio dos anos 80. A
princpio, duas companhias locais receberam um monoplio, mas
quando, aps um ano e meio, ainda no estavam fabricando produtos
internacionalmente competitivos, permitiu-se que firmas japonesas
entrassem no mercado (com parceiros locais em joint-ventures),
apesar
dos
protestos
das
estreantes
originais.
85 Ibid.,
p.
226.
86 Ver discusso do caso japons por Johnson para observao
semelhante.
87 Johnson,
MITI and
the
japanese
Miracle.

88 Okimoto, Between MITI and lhe Market, p. 2.


[ Links ]
89 Cf. Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic
Transformation".
90 Ver Johnson, MITI and the Japanese Miracle, Pang, "The State and
Economic
Transformation".
91 Ver
Woo, Roce
to
the
Swift.
92 Ver, por exemplo, Kim, "From Dominance to Syrmbiosis", sobre a
interao entre o Estado e o chaebol na indstria automobilstica no
incio
dos
anos
80.
93 Wade, Governing the Market, Tabela 7.1, p. 218.
[ Links ]
94 Como afirmam Rueschemeyer c Evans, "The State and Economic
Transformation", p. 53, a capacidade necessria ao Estado para
implementar polticas distributivistas talvez seja significativamente
maior do que a necessria a implementar polticas visando
acumulao, complicando ainda mais as perspectivas de xito.
95 Entre os estudos histricos, os de Jos Murilo de Carvalho, "Elite
and State-building in Brazil" (tese de doutorado, Departamento de
Cincia Poltica, Universidade de Stanford, 1974),
[ Links ] e
Fernando Uricoechea, The Patrimonial Foundations of the Brazilian
Bureaucratic State (Berkeley: University of California Press, 1980),
[ Links ] so particularmente relevantes nesta discusso.
Importantes e recentes estudos contemporneos incluem Srgio
Abranches, "The Divided Leviathan: The State and Economic Policy
Making in Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de
Cincia Poltica, Universidade de Cornell, 1978);
[ Links ]Michael
Barzelay, The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazils Energy
Strategy (Berkeley:
University
of
Califrnia
Press,
1986);
[ Links ] Frances Hagopian, "The Politics of Oligarchy: The
Persistence of Tradicional Elites in Contemporary Brasil" (tese de
doutorado, Departamento de Cincia Poltica, MIT, 1987);
[ Links ] Barbara
Geddes,
"Economic
Development
as
aCollective Action Problem: Individual Interests and Innovation in
Brazil" (Ann Apore: University of Michigan Microfilms, 1986);
[ Links ] Silvia Raw, "The Political Economy of Brazilian StateOwned Enterprises" (tese de doutorado, Departamento de Economia,
Universidade de Massachusetts, 1986);
[ Links ] Ben R.
Schneider, "Politics Within the State: Elite Bureaucrats and Industrial
Policy in Authoritarian Brazil" (tese de doutorado, Departamento de
Cincia Poltica, Universidade da Califrnia, 1987);
[ Links ] Ben
R. Schneider, "Framing the State: Economic Policy and Political
Representation in Post-Authoratian Brazil", in John D. Wirth, Edson de
Oliveira Nunes e Thomas E. Bogenschild, eds., State and Society in
Brazil: Continuity and Change (Boulder: Westview Press, 1987);
[ Links ] Helen
Shapiro,
"State
Intervention
and
Industrialization: The Origins of the Brazilian Automotive Industry"
(tese de doutorado, Departamento de Economia, Universidade de
Yale, 1988);
[ Links ] e Eliza J. Willis, "The State as Banker: The

Expansion of the Public Sector in Brazil" (tese de doutorado,


Universidade do Texas em Austin, 1986).
[ Links ] A discusso
que
se
segue
baseia-se
principalmente
em
Schneider.
96 Geddes, Economic Development as a Collective Action Problem.
[ Links ]
97 Schneider, "Politics Within the State", pp. 5,212, 644.
[ Links ]
98 Ibid., p. 196. Como ressalta Schneider, existem caractersticas
positivas e negativas nesse padro. Desestimula perspectivas
organizacionalmente paroquiais e gera uma rede de laos
interorganizacionais entre os indivduos. O principal problema desses
padres de carreira que oferecem contrapeso insuficiente, seja ao
processo decisrio idiossincrtico por parte da liderana poltica maior
seja s tendncias rumo busca individualizada de renda.
99 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem, p.
105.
[ Links ]
100 Ver Philippe Schmitter, Interest Conflict and Political Change in
Brazil (Stanford:
Stanford
University
Press,
1971);
[ Links ] Schneider, "Politics Within the State", p. 45.
[ Links ]
101 O BNDE mais tarde se converteu no BNDES (Banco Nacional para
o Desenvolvimento Econmico e Social). Sua histria discutida
tanto por Geddes como por Schneider, mas as discusses mais
completas se encontram em Luciano Martins, Estado Capitalista e
Burocracia no Brasil Ps-64 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985) e
Willis,
[ Links ] "The
State
as
Banker".
[ Links ]
102 Schneider, op.
cit.,
p.
633.
103 Willis, "The State as Banker", pp. 6-126.
[ Links ]
104 Entre as instituies destacadas por Geddes, Economic
Dcvelopment
as
a
Coective
Action
Problem,
p.
117,
[ Links ] esto o BNDE, a CACEX, a SUMOC, o DASP, o
Itamaraty, Grupos Executivos e Grupos de Trabalho de Kubitschek e o
departamento de comrcio internacional do Banco do Brasil.
105 Geddes, Economic Development as a Coective Action Problem,
p.
116.
[ Links ]
106 Segundo Willis, "The State as Banker", p. 4,
[ Links ] o
banco tem "praticamente monopolizado o fornecimento de crdito de
longo prazo no Brasil, sendo responsvel em geral por at dez por
cento
da
composio
do
capital
interno
bruto".
107 Judith Tendler, Electric Power in BraziL Entrepreneurship in the
Public Sector(Cambr\dge: Harvard University Press, 1968). Ver
tambm Schneider, "Politics Within the State", p. 143.
[ Links ]
108 Geddes, op.
cit.,
p.
97.
109 Willis,op.cit.
110 Schneider, "Politics Within the State", pp. 109,575,44.
[ Links ] Este era o objetivo de Roberto Campos (p. 575).
111 Barzelay, The Politicized Market Economy.
[ Links ]

112 Abranches,
"The
Divide
Leviathan".
[ Links ]
113 Schneider, op.
u
114 Uricoechea, The Patrimonial Foundations, p. 52.
[ Links ]
115 Hagopian,
"The
Politics
of
Oligarchy".
[ Links ]
116 Ver Peter Evans, Dependent Development: The Alliance of
Multinational State and Local Capital in Brazil(Princeton: Princeton
University Press, 1979),
[ Links ] para uma discusso das
conseqncias do capital escangeiro no Brasil, "Reinventing the
Bourgeoisie: State Entrepreneurship and Class Formation in
Dependent Capitalist Development", The American Journal of
Sociology 88 (Suplemento 1982): S210-47.
[ Links ] Para uma
comparao mais geral entre a Amrica Latina e o Leste asitico ver
Peter Evans, "Class, State and Dependence in East sia: Some
Lessons for Latin-Americanists", in F. Deyo, ed., The Poltica/Economy
of the New Asian Industrialism (Ithaca: Cornell University Press,
1987);
[ Links ]Stallings, "The Role of Foreign Capital in
Economic
Development".
[ Links ]
117 Na medida em que um grupo corporativo coeso cuja falta de
oportunidades de combate trouxe critrios tecnocrticos (isto ,
educacionais) de mobilidade interna para o primeiro plano, os
militares brasileiros se aproximaram de um reforo institucional da
burocracia de Estado no estilo do KMT. Ver Alfred Stepan, The Military
in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton: Princeton
University
Press,
1971),
[ Links ] e
prncipalmente
Geddes, Economic Development as a Collective Action Problem,
captulo
7.
118 Evans, "Reinventing the Bourgeoisie", p. S221.
[ Links ]
119 Fernando
Henrique
Cardoso, Autoritarismo
e
Democratizao (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975).
[ Links ]
120 Schneider, "Framing the State", pp. 230-31.
[ Links ]
121 Schneider, "Politics Within the State", p. 4.
[ Links ]
122 Shapiro, "State Intervention and Industrialization", p. 57.
[ Links ]
123 Ibid.,p.
111.
124 Ibid.,p.58.
125 Ver
Evans, Dependent
Devebpment,
"Reinventing
the
Bourgeoisie", "Class, State and Dependence in East sia" e
"Collectivized Capitalism: Integrated Petrochemical Complexes and
Capital Accumulation in Brazil", in Thomas C. e Philippe Faucher
Bruneau, eds., Autboritarian Brazil (Boulder: Westview, 1981).
[ Links ]
126 Thomas Trebat, Brazil's State-Owmed Enterprises: A Case Study
of the State Entrepreneur (Cambridge: Cambridge University Press,
1983).
[ Links ]
127 Ver
Evans,
"Collectivized
Capitalism".
[ Links ]
128 Por
exemplo,
Lal, The
Hindu
Equilibrium
[ Links ]
129 Pranab Bardhan, The Political Economy of Development in

ndia (Coord.:
Basil
Blackwell,
1984).
[ Links ]
130 Ver Lloyd I. Rudolf e Susanne Hoeber Rudolf, The Pursiot
ofLakshmi: Political Economy of the Indian State(Chicago: University
of
Chicago
Press,
1987).
[ Links ]
131 Richard P. Taub, Bureaucratics Under Stree: Administrators and
Administration in an Indian State(Berkeley: University of California
Press,
1969),
p.
3.
[ Links ]
132 Taub, Bureaucrats Under Stress, p. 29,
[ Links ] relata que
em 1960 onze mil graduandos universitrios competiam por cem
vagas.
133 Um exemplo da solidariedade criada o depoimento de um dos
informantes de Taub (op. cit., p. 33) de que podia "ir a qualquer lugar
na ndia e se inscrever com um colega de turma (membro de sua
turma no SAI)", uma possibilidade de que o informante considerava
admissvel em termos de relaes normais com pessoas no
aparentadas.
134 Considere-se por exemplo a questo citada por Taub (op. cit., p.
30): "Identificar os seguintes" Vnus de Milo, Mona Lisa, O Pensador,
William Faulkner, Corbisier, Karen Hantze Gusman, Major Gherman
Titov,
Ravi
Shankar,
Disneylndia".
135 Rudolf e Rudolf, In Pursuit ofLakshmi, p. 34.
[ Links ]
136 Ibid.,
captulo
2.
137 Por exemplo, Robert Wade, The Market for Public Office: Why the
Indian State is No Better at Development", WorldDevelopment 13, n
4
(1985):
467-97.
[ Links ]
138 Rudolf
e
Rudolf, In
Pursuit
ofLakshmi.
[ Links ]
139 Ibid.
140 Dennis
Encarnation, Disbdging
the
Multinaronais:
ndias
Strategy in Comparative Perspective (Ithaca: Cornell University Press,
1990),
p.
286.
[ Links ]
141 Bardhan, The Polircal Economy ofDevebpment in ndia, p. 70.
[ Links ] interessante comparar esta viso com um dilema
social estrutural completamente diferente, igualmente complicado
para um aspirante a Estado desenvolvimentista. Na anlise do Chile
feita em Maurice Zeitlin e Richard E. Ratcliff, Landlords and
Capitalists: The Dominant Class of Chile( Princeton: University Press,
1988),
[ Links ] os autores no encontraram uma elite separada
mas uma que congregava interesses agrrios e industriais,
garantindo assim que a elite como um todo pudesse resistir
transformao do setor agrrio e ao tipo de enfoque unidirecional da
industrializao que caracterizou os casos do Leste asitico.
142 Lal, The
Hindu
Equilibrium,
p.
237.
[ Links ]
143 Para uma boa discusso dos problemas da ineficincia dos
investimentos
do
Estado
em
termos
dos
coeficientes
extraordinariamente elevados de rendimento do capital, etc, ver
Isherudge Aluwalia, Industrial Growth in ndia: Stagnation since the
Mid-Sixties (Delhi: Oxford University Press, 1985).
[ Links ]

144 Ravi Ramamurti, State-Owned Enterprises in High Technobgy


Industries: Studies in ndia and Brazil (Nova York: Praeger, 1987)
[ Links ]
145 Ver Encarnation, Dislodging the Multinationals.
[ Links ]
146 Essa falta de seletividade nem sempre evidente em
comparaes agregadas. A distribuio de empresas pblicas, por
exemplo, na Coria e na ndia, parecia muito similar quando Leroy
Jones e Edward S. Mason, "Role of Economic Factor in Determining
the Size and Structure of the Public-Enterprise Sector in Lessdeveloped Countries with Mixed Economies", in Jones, orgs., Public
Enterprise in Less-Developed Countries(Nova York: Cambridge
University Press, 1982), p. 22,
[ Links ] consideravam o setor
fabril
em
conjunto
em
vez
de
desagreg-lo.
147 Encartation, Dislodging the Multinationals, p. 288.
[ Links ]
148 Lal, The
Hindu
Equilibrium,
p.
257.
[ Links ]
149 Jocl
Migdal, Strong
Societies
and
Weak
States.
150 Joel Migdal, op. cit.

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