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DOC. 4
GILBERTO BERCOVICI
Professor Titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo
IRENE PATRCIA NOHARA
Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo
GILBERTO BERCOVICI
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Professora Livre-Docente em Direito Administrativo pela Faculdade de Direito da Universidade
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CONSULTA
ASSOCIAO
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PARECER
I. FISCALIZAO DAS CONDIES DE TRABALHO: COMPETNCIA E
LEGALIDADE
O valor social do trabalho um dos fundamentos da Repblica (artigo
1, IV) e da ordem econmica constitucional (artigo 170, caput)1, inserido no
contexto de proposta de estruturao de uma sociedade de bem-estar da
Constituio de 19S8. Vinculado valorizao do trabalho humano, o
princpio da busca do pleno emprego (artigo 170, VIII) tambm,
indiretamente, uma garantia para o trabalhador, refletindo efeitos em relao
ao direito social ao trabalho (artigo 6 da Constituio). O direito ao trabalho
consiste em -um marco na luta por direitos sociais desde os debates da
Revoluo de 1848, que terminaram por excluir a previso do direito ao
trabalho do texto constitucional francs2, mas no do centro da disputa
poltica e jurdica que ir servir de fundamento para o chamado
"constitucionalismo social" do sculo XX. O significado do artigo 170, VIII,
assim, adquire ainda maior importncia, pois determina a necessidade,
inclusive constitucional, de estruturao de um modelo de desenvolvimento
que assegure tambm a incluso por meio do trabalho3. Em virtude da
centralidade da questo do trabalho e do direito ao trabalho neste
"constitucionalismo social", Antnio Cntaro, inclusive, o denominar de
"costituzioni dei lavoro", cujo pice se dar com a Constituio da Itlia de
1947 e sua proclamao de que "a Itlia uma Repblica democrtica
1 Fbio Konder COMPARATO, "Ordem Econmica na Constituio Brasileira de 1988", Revista
de Direito Pblico n 93, janeiro/maro de 1990, pp. 269-270.
2 Sobre o debate de 1848, vide Carlos Miguel HERRERA, "Estado, Constitucin y Derechos
Sociales", Revista Derecho dei Estado n 15, 2003, pp. 7S-SO e Antnio CNTARO, H Sacola
Lungo: Lavoro e Dirilli Sociali nella Storia Europea, Roma, Ediesse, 2006, pp. 52-54 e 151152.
11 Mareio POCHMANN, O Emprego no Desenvolvimento da Nao, So Paulo, Boitempo
Editorial, 2008, pp. 9-4-6 e 65-79.
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i Antnio CNTARO, // Secolo Lungo: Lavoro e Diritti Sociali nella Storia Europea cit., pp.
54-75 e 161-172. Vide, por todos, o clssico texto de Costantino MORTATI, "II Lavovo nella
Costituzione" m II Diritto dei Lavoro, 1954,1, pp. 149-212.
5 A competncia do Ministrio do Trabalho para a fiscalizao das condies de trabalho j
era prevista no artigo 39 do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 e no artigo 2" da
Lei n 6.036, de 1 de maio de 1974.
Ml
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c) fiscalizao
d) poltica salarial;
e) formao e desenvolvimento profissional;
f) segurana e sade no trabalho;
g) poltica de imigrao;
h) cooperativismo e associativismo urbanos"(grifos nossos).
Os Ministros de Estado exercem, auxiliando o Presidente
da
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inclusive, de um dever
constitucional.
pode fazer
O questionamento
que
se
sobre
anlogas de escravo".
A Portaria Interministerial n 2/2011 no explicita de quem seria a
deciso administrativa final, mas isto no seria necessrio. A deciso
administrativa final em qualquer processo administrativo em um Ministrio
do Ministro responsvel (artigo 87, pargrafo nico, inciso I da Constituio
e artigos 19, 20, 25 e 26 do Decreto-Lei n 200/1967). Neste mesmo sentido,
esclarece Jos Carlos Francisco:
8 Artigo 243 da Constituio (redao alterada pela Emenda Constitucional n" 81, de 05 de
junho de 2014); "As propriedades rurais e urbanas de qualquer regio do Pas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas ou a explorao de trabalho escravo na
forma da lei sero expropriadas e destinadas reforma agrria e a programas de habitao
popular, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas
em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5. Pargrafo nico. Todo e qualquer bem
de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins
e da explorao de trabalho escravo ser confiscado e reverter a fundo especial com
destinao especfica, na forma da lei".
S
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"As
expresses
da
hierrquica ou de subordinao
de todos os
ou punir integrantes
direta, mantendo
a unidade
da
poltico-
coordenao
subordinao
(vale
dizer,
hierarquia)"9.
Jos Carlos FRANCISCO, "Artigo 87" m Jos Joaquim Gomes CANOTILHO; Gilmar
Ferreira MENDES; Ingo Wolfgang SELET & Lenio Luiz STRECK (coords.), Comentrios
Constituio do Brasil, So Paulo, Saraiva/lmedina, 2013, p. 1297.
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competncia" n.
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de
fundamentales
los
ciudadanos,
especialmente
con
los
o constitucionalmente declarados). En
totalidad
esa
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Finalmente,
proporcionalidade
em
sentido
estrito
(Verhltnismfigkeit) diz respeito aos meios que devem levar em conta todos
os interesses em jogo. A proporo adequada condio da legalidade,
devendo os meios de que se dispem ser adaptados aos fins que se buscam e
aos efeitos de seus atos17.
pouvoir e o conceito italiano de eccesso di potere. Vide, ainda, sobre a proibio do excesso
P ter LERCHE, Ubermass und Verfassungsrecht: Zur Bindung ds Gesetzgebers an die
Grundstze der Verhltnism/3igkeit und der Erforderlichkeit, 2a ed, Goldbach, Keip Verlag,
1999, pp. XI-XXIX, 50-53, 51-97, 134-161 e 315-349 e Leno Luiz STRGCK, "Da Proibio de
Excesso (bermassverbof) Proibio de Proteo Deficiente (Untermassverbot): De Como
No H Blindagem Contra Normas Penais Inconstitucionais", Revista do Instituto de
Hermenutica Jurdica, vol. l, n" 2, 2004, pp. 243-283. Humberto vila, no entanto, considera
a proibio de excesso um postulado distinto da proporcionalidade, justificando sua posio
com base na argumentao de que a aplicao da proibio de excesso no pressuporia a
existncia de relao de causalidade entre um meio e um fim, como na proporcionalidade.
Vide Humberto VILA, Teoria dos Princpios cit., pp. 147-152.
1B Konrad HESSE, Grundzge ds Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deulschland, 20a
ed, Heidelberg, C.F. Miiller Verlag, 1999, pp. 28, 84 e 142-143; Humberto VILA, Teoria dos
Princpios cit., pp. 163-167 e 185; Andr Ramos; TAVARES, Curso de Direito Constitucional,
10a ed, So Paulo, Saraiva, 2012, pp. 772-779 e 783-788 e Gilmar Ferreira MENDES & Paulo
Gustavo Gonet BRANCO, Curso de Direito Constitucional, 8a ed, So Paulo, Saraiva, 2013,
pp. 217-233.
17 Peter LERCHE, Ubermass und Verfassungsrecht cit., pp. VIII-XI, 19-23, 29-31 e 162-257;
Robcrt ALEXY, Theorie der Gmndrechte cit., pp. 101-104; Paulo BONAVIDES, Curso de
Direito Constitucional, T ed, So Paulo, Malheiros, 1998, pp. 360-369; Jos Joaquim Gomes
CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio cit., pp. 269-270; Humberto
VILA, Teoria dos Princpios cit., pp. 167-175, Andr Ramos TAVARES, Curso de Direito
Constitucional cit., pp. 780-783 e Gilmar Ferreira MENDES & Paulo Gustavo Gonet
BRANCO, Curso de Direito Constitucional cit, pp. 225-227.
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o conflito
constitucional prussiano,
Laband
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desenvolveu a teoria dualista da lei, que seria adotada pela maioria dos
publicistas posteriores22.
De acordo com a teoria dualista da lei, as leis podem ser leis em
sentido material e leis em sentido formal. lei em sentido material
sinnimo de norma jurdica, podendo ser estatuda pelos mais variados
rgos, desde que dotados de poder normativo para tanto. J a lei em sentido
formal a lei propriamente dita, a lei como ato promulgado pelo Poder
Legislativo, fruto do processo legislativo23.
No caso brasileiro, o artigo 0, II da Constituio de 1988, que repete
a clssica expresso "ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude de lei", est tratando da lei em sentido material, da
sujeio norma jurdica em geral, ao ordenamento jurdico. A necessidade
expressa de lei em sentido formal surge de fornia destacada em outros
dispositivos do texto constitucional, como, por exemplo, o artigo 5, XXXIX,
Paul LABND, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen VsrfassungsUrkunde unter Beriicksichtigung der Verfassung ds Norddeutschen Bundes, Berlin, Verlag
von J. Guttentag, 1871, pp. 3-11; Paul LABND, Das Staatsrecht ds Deutschen Reiches,
reimpr. da 5a ed., Goldbach, Keip Verlag, 1997, vol. 2, pp. 1-23 e 61-S4 e Georg JELLINBK,
Gesetz und Verordnung: Staatsrechtliche Uniersuchungen auf rechtsgeschichtlicher und
rechtsvergleichender Grundlage, reimpr. da ed. de 1SS7, Aalen, Scientia Verlag, 1964, pp.
226-261. Especificamente sobre esta distino em Paul Laband e em Georg Jellinek, vide
Brnst-Wolfgang BCKENFRDE, Gesetz und gesetzgebende Gewalt: Von denAnfngen der
deutschen Staatsrechtslehre bis zur Hhe ds staatsrechtlichen Positiuismus, 2a ed, Berlin,
Duncker & Humblot, 1981, pp. 226-253; Manuel Afonso VAZ, Lei e Reservo da Lei: A Causa
da Lei na Constituio Portuguesa de 1976, reimpr., Porto, Faculdade de Direito da
Universidade Catlica Portuguesa, 1996, pp. 125-139 e Lus S. Cabral de MONCADA, Lei e
Regulamento, Coimbra, Coimbra Ed., 2002, pp. 71-33 e SS-11. Para uma crtica de um
contemporneo de Laband a esta distino, vide Otto MAYER, Deutsches Verwaitungsrecht,
reimpr. da 3a ed, Berlin, Duncker & Humblot, 2004, 6, n n l, pp. 64-67.
23 Miguel Seabra FAGUNDES, O Controledos Aios Administrativos pelo Podar Judicirio, 5a
ed, Rio de Janeiro, Forense, 1979, pp. 20-25; Victor Nunes LEAL, "Lei e Regulamento" in
Problemas de Direito Pblico, Rio de Janeiro, Forense, 1960, pp. 60-66; Jos Afonso da
SILVA, Processo Constitucional de Formao das Leis, 2a ed, So Paulo, Malheiros, 2006, pp.
25-28; Manuel Afonso VAZ, Lei e Reserva da Lei cit., pp. 17-31 e Hartmut MAURER,
Allgemeines Verwaitungsrecht, 16" ed, Munclien, Verlag C. H. Beck, 2006, pp. 65 e 68-69.
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que determina que no h crime sem lei anterior que o defina, ou o artigo 150,
I, que trata da legalidade tributria24.
Os regulamentos e atos normativos expedidos por rgos do Poder
Executivo, como decretos, resolues, portarias, so, neste sentido, lei em
sentido material, que se distinguem da lei em sentido formal no pelo seu
contedo ou efeito vinculativo, mas pelo rgo elaborador das normas. Como
foram promulgados por rgos do Poder Executivo, atuam com base em uma
lei em sentido formal, dependem de uma lei em sentido formal para serem
vlidos, vigentes e eficazes. Afinal, se o poder regulamentar no for limitado
pela Constituio, alerta Forsthoff, corre-se o risco de se esvaziar o princpio
da subordinao da Administrao Pblica lei25. Nas palavras de Renato
Alessi:
"// fondamento, pertanto, delia potest regolamentare v
ricercato in una attribuzione dipotest normativa materiale
daparte delpotere legislativo ali'autorit'^.
A adoo de uma Constituio rgida refora o regime da legalidade,
pois implica na adoo de um sistema de hierarquia das fontes jurdicas. A
Constituio, como norma de hierarquia mais alta que a da lei ordinria
significa que o Poder Legislativo est subordinado ao Poder Constituinte.
Geralmente, a Constituio mais genrica que a lei ordinria, que mais
genrica do que os regulamentos ou outros atos normativos de hierarquia
Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Do Processo Legislativo, 3a ed, So Paulo, Saraiva,
1995, pp. 200-201 e Eros Roberto GRAU, "Crtica da 'Separao dos Poderes': As Funes
Estatais, os Regulamentos e a Legalidade no Direito Brasileiro. s T.eis-Medida1" in O Direito
Posto e o Direito Pressuposto, T ed, So Paulo, Malheiros, 2008, pp. 246-247.
<25 Jos Afonso da SILVA, Processo Constitucional de Formao das Leis dl., pp. 33-36; Ernst
FORSTHOFF, Lehrbuch ds Verwaliangsrechts, 9n ed, Munchen, Verlag C. H. Beck, 1966,
vol. l, pp. 120-124 e 129-130; Renato ALESSI, Prindpi di Diritto Amininistrativo, Milano,
Giuffr, 1966, vol. l, p. 419 e Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht cit., pp. 69w
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Alemo
dolf MERKL, Teoria General dei Derecho Administrativo, Granada, Editorial Gomares,
2004, pp. 219-223; Victor Nunes LEAL, "Lei e Regulamento" cit., pp. 62-63; Ernst
FORSTHOFF, Lehrbuch ds Vcrwaltungsrechts cit., vol. l, pp. 118-120 e HartmutMAURER,
Allgemeines VerwaHungsreckt cit., pp. 63-67.
2s Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht cit., 6, n 2, pp. 6S-69; Hartmut MAURER,
Allgemeines Verwaltungsrecht cit., p. 115 e Fritz OSSENBHL, "Vorrang und Vorbehalt ds
Gesetzes" in Josef ISENSEE & Paul KIRCHHOF (orgs.), Handbuch ds Staatsrechts der
Bundesrepublik Deutschland, 3a ed, Heidelberg, C. F. Miller Verlag, 2007, vol. , pp. 184187.
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Victor Nunes LEAL, "Delegaes Legislativas" in Problemas de Direito Pblico cit., p. 99,
grifos meus.
30 Renato ALESSI, Principi di Diritto Amministrativo cit., vol. l, p. 421. Vide tambm Maria
Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito Administrativo cit., pp. 94-90.
31 Otto MAYER, Deutsches Verwaltuugsrecht cit., 6, n" 3, pp. 69-73; Manuel Afonso VAZ, Lei
G Reserva da Lei cit., pp. 31-37 e 139-145; Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrecht
ci., pp. 115-126 e Lus S. Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento cit., pp. 83-88.
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32 Fritz OSSENBHL, "Vorrang und Vorbehalt ds Gesetzes" dt., pp. 1SS-220. Para uma
anlise sobre o debate alemo em torno do tema da reserva de lei, vide Lus S. Cabral de
MONGAD, Lei e Regulamento dt., pp. 168-296.
M Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Do Processo Legislativo dt., pp. 201-202 e Lus S.
Cabral de MONCADA, Lei e Regulamento dt., p. 264.
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legalidad
Administracin,
atribuye
precisamente.
La
potestades
legalidad
Ia
otorga
" Ruy Cirne LIMA, Princpios de Direito Administrativo ciL, pp. 20-22 e 51-60 e Celso
Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo cit., pp. 71-73 e 100-102.
Vide, ainda, Eduardo GAECA DE ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de
Derecho Administrativo cit., vol. l, pp. 465-471. Sobre as relaes jurdicas administrativas,
vide, por todos, Norbert ACHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht ciL, pp. 367-397,
especialmente pp. 381-387 e 391-394 e Eduardo GRCA DE ENTERRA & Toms-Ramn
FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo cit., vol. l, pp. 50-55.
3 Eduardo GARCIA DE ENTERRA & Toms-Ramn FERNNDEZ, Curso de Derecho
Administrativo cit., vol. l, p. 465.
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Na
possibilidade
de
se
ver
infringida,
direta
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de So Paulo
Paulo, RT, 1992, pp. 93-96 e Irene Patrcia NOHARA, Limites Razoabilidade nos Atos
Administrativos, So Paulo, Atlas, 2006, pp. 173-1S7.
40 Miguel Seabra Fagundes fala explicitamente em "burla da inteno legal". Cf. Miguel
Seabra FAGUNDES, O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio cit., p. 72,
u Oswaldo Aranha BANDEIRA DE MELLO, Princpios Gerais de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro, Forense, 1969, vol. l, pp. 576-5S6; Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso
de Direito Administrativo cit., p. 4S6; Maria Sylvia Zanella Dl PIETRO, Direito
Administrativo cit, pp. 255-257 e 260 e Weida ZANCANER, Da Convalidao e da
Invalidao dos Aios Administrativos, 2a ed, So Paulo, Malheiros, 1993, p. 76.
26
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Francisco Bilac PINTO, "Ementa e Referenda dos Atos Legislativos - Confisco e Garantia
do Direito de Propriedade - Conceito de Taxa e de Imposto - Princpios da Anualidade,
Unidade e Universalidade do Oramento Inconstitucionalidade do Dec.-Lei n S.946, de
1946" in Estudos de Direito Pblico, Rio de Janeiro, Forense, 1903. p. 100.
4:1 Sobre a funo social da empresa, vide Fbio Konder COMPAHATO, "Funo Social da
Propriedade dos Bens de Produo", Revista de Direito Mercantil n" 63, julho/setembro de
1986, pp. 71-79; Fbio Konder COMPARTO, "Estado, Empresa e Funo Social", Revista
dos Tribunais n" 732, outubro de 1996, pp. 33-46 e Ana Frazo de Azevedo LOPES, Empresa
e Propriedade: Funo Social e Abuso de Poder Econmico, So Paulo, Quartier Latin, 2006.
42
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Pedro Pais de VASCONCELOS, Teoria Geral do Direito Civil, 4a ed, Coimbra, Almedina,
2007, p. 19.
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AI
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civilista, "o direito no tolera que algum construa expectativas e venha depois
a atuar em sentido contrrio e se beneficia dessa atuao contraditria"46.
Isto pressupe que tenha ocorrido uma situao de confiana, que essa
confiana seja justificada, que tenha efetivamente existido um investimento
nessa circunstncia de confiana e que ela seja imputvel a quem vier a ser
atingido ou prejudicado concretamente em consequncia da tutela da
confiana. O reconhecimento da confiana, como valor jurdico, fruto de
longa construo histrica. certo que esta afirmao histrica apoia-se,
sobretudo, na evoluo da dogmtica e doutrina do direito contratual, embora
a ele no se restrinja'17.
Amoldo Wald, em sntese sobre o tema48, afirma que o respeito
confiana passou a ser considerado apenas recentemente como um princpio
jurdico, incidente tanto nas relaes privadas como na seara pblica. Dito de
forma
simples, o assim
chamado princpio
da confiana
demanda
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^
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isto , o
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sempre um
comportamento
aparentemente lcito, que somente vem a ser tido como inadmissvel face
presena dos demais pressupostos de incidncia do venire. Vale dizer: se a
conduta incoerente for, por si s, ilcita, porque contrria lei ou a um ato
vinculante, a invocao da tutela da confiana se mostra desnecessria e at
inadequada"54.
Em relao ao quarto requisito, basta a potencialidade de surgimento
de dano, de ordem material ou moral, para que a parte que tenha suas
expectativas legtimas frustradas possa se valer do princpio do venire. Sob a
argumentao da proibio de comportamento contraditrio, pode-se pleitear
a reparao do dano ou, ainda, o desfazimento ou impedimento de atos lesivos.
Em suma, nas palavras de Menezes Cordeiro55:
"a confiana exprime a situao em que uma pessoa adere,
em termos, de atividade ou de crena, a certas
representaes passadas, presentes ou futuras, que tenha
por efetiva e protegida quando, da sua preterio, resulte
atentado ao dever de atuar de boa f ou se concretize um
abuso de direito".
55
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e a
Vide, por todos, Antnio Junqueira de AZEVEDO, "Nulidade Parcial de Ato Normativo.
Certeza e Segurana Jurdica diante de Alterao de Jurisprudncia Consolidada. Aplicao
da Boa-F Objetiva ao Poder Pblico" in Paulo de Barros CARVALHO et ai., Crdito-Prmio
de IPI: Estudos e Pareceres III, Barueri, Manole, 2005, pp. 64-68.
57 Judith H. MART1NS-COSTA, "A Ilicitude Derivada do Exerccio Contraditrio de um
Direito: O Renascer do Venire Contra Factum Proprium" in Miguel REALE; Miguel REALE
Jnior & Eduardo Reale FERRARI (coords.), Experincias do Direito, Campinas, Millenium,
2004, p. 40.
58 Sobre o princpio da boa-f como confiana do cidado no Estado, vide Fritz FLEINER, Ls
Prncipes Gcnraux du .Droit Administratif Hemand ciL, pp. 126-132; Celso Antnio
BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo dt., pp. 122-123; Francesco
5fi
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Aldemiro Rezende Dantas Jnior59 ressalta que a observncia da boaf pela Administrao e os princpios dela decorrentes um comando que
se encontra positivado em nosso ordenamento, particularmente
nos
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capitalista
racional
formal,
caracterizando-se pela
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63 Artigo 2, pargrafo nico, inciso XIII da Lei n 9.7S4/1999: "Pargrafo nico - Nos
processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: XIII - interpretao
da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do interesse pblico a
que se dirige, vedada a_aplicap,retroativa da nova interpretao" (grifo meu).
84 Vide Pierre DELVOLV, Droit Public de Vconomie, Paris, Dalloz, 1998, pp. 201-211;
Hartmut MAURER, Allgemeines Verwaltungsrechl cit., pp. 247-266; Norbert
CHTERBERG, Allgemeines Verwaltungsrecht cit., p. 600; Eederico A. Castillo BLANCO, La
Proteccin de Confianza em el Derecho Administrativo cit., pp. 97-100 e 115-117; Javier
Garcia LUENGO, El Principio de Proteccin de Ia Confianza em el Derecho Administrativo
cit., pp. 183-202; Jean-Yves CHROT, Droit Public Economique, 2a ed, Paris, Econmica,
2007, pp. 86-90; Pedro Jos Jorge COVIELLO, La Proteccin de Ia Confianza dei
Administrado cit., pp. 390-397 e 407-409; Holger Martin MEYER, Vorrang der privaten
Wirtschafts- und SozialgestaltungRechtsprinzip cit., pp. 310-322; Jean-Jacques SUEUR, "La
Scurit Juridique era Droit Publique Economique" m Laurence BOY; Jean-Baptiste
EACINE & Fabrice SIIRIAINEN (coords.), Scurit Juridique et Droit Economique cit., pp.
456-459 e Rafael VALIM, O Princpio da Segurana Jurdica no Direito Administrativo
Brasileiro, So Paulo, Malheiros, 2010, pp. 111-131.
41
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alegaes e
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conduzem
seus
processos
administrativos
resultados
assemelham-se sistemtica
no
fi7 Maria
<A( P
43
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um
consenso
doutrinrio
acerca
da
Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito Administrativo ciL, pp. 876-877.
gRg no RE n" 488.443 (Rei. Mn. Gilmar Mendes), julgado em 9.10.2007.
71 Romeu Felipe BACELLAR Filho, Processo Administrativo Disciplinar, 4a ed, So Paulo,
Saraiva, 2013, p. 68.
44
69
70
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AVr
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GILBERTO BERCOVICI
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de aplicao irrefletida
do artigo
2 da Portaria
f*
A&r
ff
GILBERTO BERCOV1C!
"ATO
ADMINISTRATIVO.
PRESUNO
CONSTITUDA.
ANULAO.
DE
REPERCUSSES.
LEGITIMIDADE.
INTERESSES
CONTRADITRIO.
SITUAO
CONTRAPOSTOS.
Tratando-se
de
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o qual permita o
EXTRAORDINRIO.
ADMINISTRATIVO,
EXERCCIO
DO
DIREITO
PODER
DE
PBLICA.
REPERCUSSO
DE
GERAL
em
que
se
mostra
de
obrigatria
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Marcai JUSTEN Filho, Curso de Direito Administrativo, 9a ed, So Paulo, .RT, 2013. p. 375.
Na realidade, seria conveniente um processo administrativo anterior ao ato administrativo
formal e especfico, para que haja interlocuo prvia.
76 Carlos Roberto de Siqueira CASTRO, O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis
na Nova Constituio do Brasil, Rio de Janeiro, Forense, 1989, p. 195.
50
74
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dentre
ainda,
Celso
Antnio
Bandeira
de
Mello79
que
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interpretativo devem ser respeitados alguns limites impostos por uma norma
de grau superior, que em regra possui maior generalidade do que a norma de
grau inferior. O Chefe do Executivo quando elabora, por exemplo, um decreto
deve obedecer aos limites impostos pela lei que regulamenta e o
administrador, que segue tal regulamento, ao praticar atos, deve respeitar os
limites mais restritivos determinados no decreto; contudo, em regra, tanto
quem elabora o ato normativo subordinado lei como aquele que executa
concretamente os parmetros legais e regulamentares possui algum grau de
liberdade (discricionariedade) em sua atividade interpretativa.
Conforme se vai do mais genrico ao especfico a operao
interpretativa torna-se mais determinada. Na realidade, ambos os tipos de
fundamentos, isto , o prtico e o jurdico, so intrinsecamente relacionados,
mas o fundamento jurdico aponta para o fato de que o legislador cria atos
normativos que possuem carter genrico e o administrador edita, em geral,
atos de efeitos mais concretos.
Ocorre que a discricionariedade no um poder autnomo, porque ela
implica na liberdade de atuao dentro da lei ou da moldura normativa (que
abrange regras e princpios) fornecida pelo ordenamento jurdico, ou seja, a
Agustn GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, 5" ed, Belo Horizonte, Del Rey,
2003, tomo 2, pp. V-22.
52
81
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^T
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Discricionariedade
liberdade
de
ao
Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, 19a ed, So Paulo, Malheiros,
1994, p. 103.
83 Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro cit., pp. 104-105.
82
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que analisam
os motivos
84
150-154.
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RESPOSTA
Diante da argumentao exposta, conclumos:
a. A incluso do Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condio anlogas de escravo nos
moldes estabelecidos pela Portaria Interministerial 11 2, de 12 de
maio de 2011, um ato que compete ao Ministro de Estado do
Trabalho e Emprego ou ao Secretrio de Fiscalizao do Trabalho?
O Ministro do Trabalho e Emprego a autoridade administrativa
competente para fiscalizar as condies de trabalho e aplicar as sanes legais
pertinentes (como a incluso no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo), de acordo com o
artigo 21, XXIV da Constituio e o artigo 27, XXI, 'c' da Lei n 10.683/2003.
b. A capitulao contida nos autos de infrao com base em
dispositivo legal da Consolidao das Leis do Trabalho, sem qualquer
meno Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de 2011,
suficiente para assegurar o devido processo legal, contraditrio e
ampla defesa no que toca inscrio da empresa no Cadastro de
Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condio
anloga de escravo?
capitulao sem qualquer meno ao fundamento legal no
suficiente, pois haveria necessidade
i ,
/
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aos procedimentos especficos (artigo 69), prev, no seu artigo 50, II, a
obrigatoriedade de motivao com indicao dos fundamentos de fato e de
direito de atos administrativos que "imponham e agravem deveres, encargos e
sanes",
c. luz da Portaria Interministerial n 2, de 12 de maio de
2011, haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico, posterior deciso final prevista no artigo 2, que
determine a incluso da Empresa no Cadastro de Empregadores que
tenham submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo?
Sim. Haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico, garantindo o contraditrio e a ampla defesa antes da medida de
incluso do nome da empresa no Cadastro de Empregadores que tenham
submetido trabalhadores a condies anlogas de escravo. Tal exigncia
legal extrada do artigo 38 da Lei n 9.784/1999, que assegura ao interessado
o direito de "antes da tomada de deciso, juntar documentos e pareceres,
requerer diligncias e percias, bem como aduzir alegaes referentes matria
objeto do processo".
d. Haveria a necessidade de um ato administrativo formal e
especfico para comunicar ou intimar empresa de que ela seria
includa no Cadastro de Empregadores que tenham submetido
trabalhadores a condies anlogas de escravo por fora de
interpretao conferida pela fiscalizao trabalhista?
Sim. no comunicao ou a no intimao da empresa por ato formal
e especfico antes da imposio de sano que agrava sua situao jurdica
configura uma prtica arbitrria e violadora das garantias constitucionais.
orientao do Supremo Tribunal Federal, em deciso com repercusso geral,
conforme exposto, eme aualouer ato administrativo nue tiver o condo de
-_j,
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autos de infrao
que tm
por
objeto
apenas
infraes
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