INDICE

INTRODUCCION

DEFINICION

BREVE ANLISIS HISTRICAMENTE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

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TITULARES DE LOS RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.

EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA CON VISIN GERENCIAL

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RECONSTRUYENDO EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA CON

VISIN GERENCIAL

16

CARACTERSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA GERENCIAL HUMANA

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REFORMA GERENCIAL HUMANA.

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PROPUESTA DEL PLAN DE ACCIN DE MODERNIZACIN DEL SECTOR

PBLICO EN GUATEMALA

26

MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

28

GESTION POR RESULTADOS

31

QU ES LA GESTIN POR RESULTADOS?

31

POR QU ES NECESARIA?

32

QU RELACIN TIENE CON LA PLANIFICACIN? .

33

CMO SE ELABORA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS?

34

CONCLUSIONES

36

BIBLIOGRAFIA

38

..

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

INTRODUCCION
La Reforma del Estado se ha convertido en uno de los temas prioritarios en la agenda
poltica mundial. Las medidas consistentes en la simple reduccin del tamao del Estado y el
predominio total del mercado, nos han llevado a entender que la solucin no consiste en el
desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstruccin. Las polticas mal diseadas y
encaminadas, han provocado condiciones de estancamiento y altas tasas inflacionarias. En
este informe se puede evidenciar desde un punto de vista profesional como la administracin
pblica adquiere el poder poltico y los medios necesarios para la satisfaccin de los intereses
generales. En el mismo hacemos un anlisis de los diferentes puntos de vista de diferentes
autores con relacin a la Admiracin pblica. As como un breve anlisis histrico de la
administracin pblica, donde podemos dar a conocer a travs de la historia la administracin
pblica, que se ha interesado en cmo aplicar o cumplir el derecho en forma honrada,
econmica y eficaz y como dar a conocer que la Administracin Publica es tan antigua como
el gobierno. Tan pronto se produce la evolucin y la diferenciacin institucional suficiente
como para que se pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de
acciones mediante las que se elabora la ley con expresin normativa de la distribucin de
bienes llevada a cabo por el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.
En el desarrollo de este informe se refleja la necesidad, para una buena funcin de la
administracin pblica, es necesario crear mltiples rganos que se caracterizan por esferas
especiales de competencia, y por otra parte, por requerir personas fsica que ejerciten esa
competencia. Adems el rgano constituye una unidad abstracta de carcter permanente, a
pesar de los cambios que haya en los individuos que son titulares de l. Consideramos como
uno de los elementos de la personalidad del Estado requiere personas fsicas que formen y
1

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

exterioricen la voluntad de ste. Convienen precisar el carcter que tienen los titulares de los
rganos de la administracin pues la terminologa legal usa de las expresiones servidores,
funcionarios y empleados pblicos.
En este informe adems, se toma en consideracin que la administracin pblica debe
de tener una visin gerencial, sin embargo, para impulsar las reformas al Estado deber
considerarse sus caractersticas especficas como lo son la amplitud de recursos naturales, su
diversidad tnica, pluricultural y multilinge. Se cuenta con fundamentos constitucionales y la
promulgacin de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva de cambios
sustanciales y que la administracin publica seguir un modelo descentralizado,
establecindose regiones de desarrollo en base a criterios econmicos, sociales y culturales,
pudiendo modificarse tal divisin administrativa sin menoscabo de la autonoma municipal.
En Guatemala a travs de la Ley de Descentralizacin y la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, pueden ser fundamento vlido a medida que se consolide el
proceso democrtico y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicacin.
Queremos tambin hacer referencia de la reforma gerencial humana en el Estado
Guatemalteco, como la Modernizacin de la Administracin Pblica; no es solamente una
necesidad para responder como pas a los retos que nos presenta la convulsin internacional;
ms bien, corresponde a una demanda por enfrentar nuestra realidad nacional, una demanda y
exigencia de la misma poblacin por contar con un Estado y por lo tanto un Organismo
Ejecutivo que verdaderamente responda a sus necesidades, porque con las caractersticas del
Estado con el que actualmente contamos ser disfuncional en el proceso de la reforma
gerencial que necesitamos. A la vez hacemos referencia que es indispensable la reforma y
modernizacin en el estado ya que esto implica fundamentalmente cambiar su funcin, lo que
2

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

hace y la forma de hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrtico en un Estado
moderno. Esto significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado
subsidiario: que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de
propiedad y promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos. Toda esta modernizacin nos
ha llevado a incluir en esta investigacin lo referente a la Gestin por Resultados (GpR) es una
orientacin de la administracin pblica, que propone que todos los recursos y esfuerzos del
Estado estn dirigidos al logro de resultados, para el bien de la poblacin. Est diseado para
lograr un equilibrio entre las actividades de cada una de las instituciones pblicas y los
resultados buscados para el desarrollo del pas. La cual sirve de gua o ruta esencial para
cualquier persona, empresa o entidad pblica. Sin un destino o resultado por conseguir, somos
como un barco sin timn.
En el Sector Pblico, la GpR busca que las instituciones pblicas aumenten el valor
que aportan a la ciudadana por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la poblacin y
que siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

DEFINICION
La administracin pblica debe entenderse desde el punto de vista formal como: el
organismo pblico que ha recibido del poder poltico la competencia y los medios necesarios
para la satisfaccin de los intereses generales y desde el punto de vista material es la
actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestin y de existencia propia
tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para
asegurar la ejecucin de su misin.1
Para algunos autores la administracin pblica es el ejecutivo en accin, los
organismos prestando servicios pblicos, para Marienhoff, citado por Prat, la define como la
actividad prctica, permanente y concreta del Estado que tiende a la satisfaccin inmediata de
las necesidades de grupo social y de los individuos que lo integran.
Luther Gulick dice que la administracin pblica es aquella parte de la ciencia de la
administracin que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo que es el
encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Gulick reconoce que existen problemas
administrativos en los poderes legislativo y judicial; slo porque, por definicin, es el poder
ejecutivo o administrativo el encargado de realizar la poltica gubernamental, considerando el
poder pblico en conjunto.
Una constante en la comprensin de la Administracin Pblica es el reconocimiento de
su carcter dismbolo ciencia, disciplina, prctica o conjunto de destrezas que deben ejecutarse
e incluso como institucin fundamental, cuyo propsito es impulsar el desarrollo de la

(CALDERON MORALES, Hugo Haroldo. Derecho administrativo. 2t.; 4 ed.; Guatemala: Ed. Fnix, 2003)

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sociedad. Otra constante dice que cumple con tareas extensivas a todos los ciudadanos, que es
el gobierno en accin y que constituye la actividad organizadora del Estado en la sociedad.
Sin embargo no tiene un denominador comn que permita categorizarla de manera
universal tanto por su objeto de estudio como por su mtodo de investigacin. Es aqu cuando
empiezan a formularse planteamientos no siempre convergentes sino diversos e incluso
encontrados. Si se alude al pensamiento europeo del siglo XIX, es en Francia donde tiene
lugar la formacin de la ciencia de la administracin pblica. Su autor pionero es Juan Carlos
Bonnin quien en 1808 escribe Principios de administracin.
Aqu la administracin pblica se plantea como una ciencia social, ya que los
argumentos que la sustentan dan cuenta de su identidad autnoma, su objeto de estudio y su
mtodo de investigacin. La influencia de Bonnin llega a Espaa y en 1842 Alejandro Olivn
escribe Idea general de la administracin. Tambin fueron importantes las contribuciones del
pensamiento alemn. Lorenzo Von Stein escribe La teora de la administracin pblica. En
Mxico, en 1852 Luis de la Rosa escribe De la administracin pblica en Mxico y medios
para mejorarla. En esa obra ya se enuncia la dicotoma poltica- administracin. 2
En el mbito de las ciencias sociales, la administracin pblica es motivo de
interpretaciones que generan polmica. A veces se la considera desde una visin introspectiva
que resalta la importancia de los procedimientos, las estructuras y los procesos. Tambin se
resalta la importancia que tiene en y para la toma de decisiones. Otra interpretacin asegura
que la administracin pblica es un mero instrumento de la poltica con lo cual se desconoce
su autonoma funcional para orientar, ejecutar y condicionar las polticas y los planes de

GUERRERO OROZCO, Omar. Introduccin a la administracin pblica. Mxico: Ed. Harla, S.A., 1985.

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gobierno. Sin embargo, en una visin ms acotada hacia el mbito jurdico-institucional
pueden encontrarse las siguientes interpretaciones.
a) Administracin como actividad equivalente a la de gobierno: Histricamente, gobierno
comprenda toda actividad del Estado. Al irse separando las funciones (judicial y
legislativa), lo que qued distinto de lo separado se comenz a llamar administracin.
Por lo tanto, el gobierno es la alta direccin, la impulsin poltica que tiene en miras el
inters general. Pero, hoy por hoy el gobierno se halla nsito en tres ramas
simultneas, por lo que sera incorrecto asimilarlo a administracin.3
b) Administracin como actividad subordinada a la de gobierno: Esta tesis supone que la
actividad gubernativa consiste en fijar las grandes directrices de la orientacin poltica,
mediante la gestin de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad. La
funcin gubernativa tiene directa inmediatez constitucional, con rango supremo de
jerarqua y no mediatizada como la funcin administrativa que supone actos
subordinados o derivados. Este enfoque, segn la ficha de ctedra, no basta para
caracterizar acabadamente a la administracin, distinguir entre administracin y
gobierno ni deslindar entre la actividad administrativa, legislativa y jurisdiccional.
c) Administracin como actividad del Poder Ejecutivo. Esta nocin no es aceptable por
tomar un criterio orgnico (sin perjuicio de la crtica ms detallada que se har infra, su
defecto residen en que no slo administra el rgano ejecutivo.).
d) Administracin como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los
servicios pblicos. Esta tesis falla por reduccionista: el servicio pblico no es la nica
actividad de la administracin pblica, y fuera del mismo hay un amplio margen para
el desarrollo de la actividad administrativa.
3 (Ral Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIN TEXTOS JURDICOS,
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS DE LA, USAC, 1994)

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e) Administracin como actividad del Estado que no es legislacin ni justicia. Este
criterio residual es engaosamente atractivo, pero su inconsecuencia lgica reside en
que antes es preciso determinar qu es legislacin y justicia. 4
f) Administracin segn el contenido de los actos de la actividad del Estado. Esta tesis
sostiene que las funciones Estatales deben diferenciarse por el contenido de los actos
con prescindencia de los rganos que emanan. En este caso, integran la funcin
administrativa todos los actos que no sean actos- reglas, propios de la funcin
legislativa. Se critica este razonamiento por partir de la idea de deberes jurdicos sin
considerar los derechos, y por colocar la potestad reglamentaria en el campo de la
legislacin.5
g) Administracin como actividad de rganos ejecutivos dependientes. Se entiende por
administracin a las funciones de aquel complejo orgnico regido por relaciones de
dependencia que se revelan en el derecho del superior de dar rdenes y en el deber del
inferior de obedecerlas. Esta concepcin presenta varias debilidades: no alcanza a los
rganos superiores que no se subordinan y adems se calificara de legislativos a actos
administrativos.
h) Administracin como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurdico
y de acuerdo con los fines de la ley. Ricardo Uballe Berrones enfatiza en el hecho de
que el coqueteo metodolgico de la administracin pblica con la gerencia privada "es
algo que definitivamente no la ha favorecido ni la favorece, dado que las propuestas
esencialmente pragmticas de aqulla se apoyan en los valores de eficiencia y
productividad".

CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopdico de derecho usual. 14 ed.; Buenos Aires, Argentina: Ed. Heliasta, 1979.

VELASCO CALVO, Recaredo. Resumen de derecho administrativo y ciencias de la administracin. Mxico: Ed. Bosch, 1931. 100

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La administracin pblica es una institucin de la cual la sociedad no puede prescindir.
Sin embargo, cuando se analiza como objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia
social para dar paso a las explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientficas,
afirmaciones imprecisas y prenociones intermitentes. En su nivel ms general, para estos
autores, ...administracin es gobierno, ya se trate de una nacin, de una organizacin mafiosa
o de una colectividad de autoayuda6
En cuanto a la administracin pblica en particular afirman lo siguiente: No obstante
la administracin pblica es la vida misma de la sociedad, todava se encuentra inmersa en un
ambiente de incomprensin acadmica y debilidad conceptual. Se reconoce como la actividad
inherente a la vida del Estado, pero en ocasiones se omite que es a la vez una institucin
pblica. Sin desconocer su misin como actividad del Estado, tambin es responsable de
salvaguardar, impulsar y desarrollar la vida pblica de la cual la ltima forma parte. Es
frecuente que no se analicen los fundamentos sociales, polticos y pblicos para entenderla en
toda su complejidad institucional; esto es, como instrumento comn, lo cual significa que
atiende y da respuesta a problemas pblicos y necesidades sociales.

BREVE ANLISIS HISTRICAMENTE DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica se ha interesado por el problema de cmo aplicar o cumplir
el derecho en forma honrada, econmica y eficaz. En los ltimos tiempos se ha centrado

AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto poltico. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar,
Facultad de ciencias econmicas, 1994.

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

tambin en los procesos mediante los cuales participa en la creacin e interpretacin de la ley
en la forma en que las mismas son llevadas de manera correcta y favorable al inters pblico.
En cuanto al proceso, la administracin pblica es tan antigua como el gobierno. Tan
pronto se produce la evolucin y la diferenciacin institucional suficiente como para que se
pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de acciones mediante las
que se elabora la ley con expresin normativa de la distribucin de bienes llevada a cabo por
el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.
Un modo de definir la funcin de la administracin pblica, es enunciar el objetivo
que se espera alcanzar con la accin administrativa. As se afirma que la funcin
administrativa es realizar, ejecutar o instrumentar el programa poltico o bien coordinar la
actividad para alcanzar algn objetivo comn o simplemente hacer posible la cooperacin para
conseguir una meta colectiva
El primer objetivo de toda administracin es la eficiencia, los ciudadanos reclaman no
solo una administracin legal si no tambin eficiente, que tenga el mejor aprovechamiento de
los recursos de que dispone para alcanzar sus objetivos. En un pas como el nuestro la tarea de
la administracin pblica es determinante pues el desperdicio o desaprovechamiento de los
escasos recursos del pueblo no solo por corrupcin si no an por ineficiencia, debe ser
equiparado a otros actos que daan a la colectividad y que son sancionados por las leyes.
Actualmente la actividad de la administracin pblica, se encuentra en una fase de
desarrollo, y requiere para alcanzar sus objetivos, la eficaz utilizacin de los recursos para
cumplir sus distintas actividades que algunos autores han jerarquizado por sectores de la
manera siguiente:

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La actividad encaminada al cumplimiento de los fines del Estado;
La relativa a la conservacin de la entidad misma del Estado y su soberana;
La accin del poder pblico en sus relaciones con otras entidades pblicas, ya sean
internacionales o de derecho interno;
La actividad encaminada a mantener el orden jurdico y la seguridad interna e internacional;
La funcin relativa a dar orientacin filosfica poltica a la administracin;
La gestin econmica relativa a promover en todas la esferas de la economa el crecimiento a
un ritmo adecuado, incluyendo su planeacin;
Los servicios necesarios para la ejecucin de las leyes del Congreso, salvo las relativas a la
funcin jurisdiccional;
La relativa a la recaudacin, concentracin y distribucin posterior de los ingresos pblicos,
incluyendo en este aspecto toda la gestin tributaria y financiera;
La disposicin, destino y manejo de los bienes que integran el patrimonio del Estado;
La actividad de las entidades o corporaciones que cumplen fines de carcter e inters pblico
(sector descentralizado y empresas del Estado);
Las relaciones con sus funcionarios, empleados y trabajadores, desde su seleccin,
entrenamiento, funciones, hasta la terminacin de esa relacin); y
La actividad relacionada con los particulares en todos los mbitos. Nos interesa para el
desarrollo del presente trabajo la relacin del Estado con sus funcionarios y empleados, debido

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

a que el recurso humano de los rganos administrativos es un elemento de suma importancia
para el eficaz funcionamiento de la administracin pblica.
RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La amplitud de la funcin administrativa impone por una parte la necesidad de crear
mltiples rganos que se caracterizan por esferas especiales de competencia, y por otra parte,
por requerir personas fsica que ejerciten esa competencia. No es posible confundir el rgano
con su titular, porque siendo este ltimo una persona fsica, tiene, junto con la necesidad de
satisfacer sus intereses particulares, una actividad que se realiza en inters del Estado, y
solamente desde ese ltimo punto de vista se le puede considerar con la categora de titular
encargado de las funciones que al rgano corresponden. Adems el rgano constituye una
unidad abstracta de carcter permanente, a pesar de los cambios que haya en los individuos
que son titulares de l.
Entre el Estado y sus rganos no puede existir una relacin de carcter jurdico, pues sera
necesario que los dos elementos tuviesen personalidad jurdica, lo que no ocurre con los
rganos puesto que solo constituyen una parte de la personalidad jurdica del Estado. 7
TITULARES DE LOS RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Como se manifiesta anteriormente la administracin pblica considerada como uno de los
elementos de la personalidad del Estado requiere personas fsicas que formen y exterioricen la
voluntad de ste. Convienen precisar el carcter que tienen los titulares de los rganos de la
administracin pues la terminologa legal usa de las expresiones servidores, funcionarios y

(AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto poltico. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar,
Facultad de Ciencias Econmicas, 1994)

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

empleados pblicos. Para determinar las diferencias cabe mencionar que la Ley del Servicio
Civil en el Artculo cuatro establece: se considera servidor pblico, la persona individual
que ocupe un puesto en la administracin pblica en virtud de nombramiento, contrato o
cualquier otro vnculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligada a prestarle sus
servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario bajo la dependencia
continuada y direccin inmediata de la propia administracin pblica.
Conforme al Artculo 1 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil el funcionario
pblico es la persona individual que ocupa un puesto en virtud de eleccin popular o
nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad,
competencia legal y representacin de carcter oficial de la dependencia o entidad estatal
correspondiente; y empleado pblico es la persona individual que ocupa un puesto al servicio
del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley del Servicio Civil, en virtud de
nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual
queda obligada a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un
salario, bajo la direccin continuada del representante de la dependencia, entidad o institucin
donde presta sus servicios y bajo la subordinacin inmediata del funcionario o sus
representantes.
Respecto a los funcionarios y empleados pblicos, es una cuestin muy debatida en la
doctrina sealar cuales son los caracteres que los separan. Entre las opiniones que se han
expresado para hacer la distincin podemos sealar las siguientes:
Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los empleados
pblicos es relativo a la duracin del empleo, mientras que los funcionarios tienen un cargo
designado por un tiempo determinado los empleados tienen un carcter permanente. Sin
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

embargo este criterio no es aplicable a nuestra realidad pues bien podemos encontrar
empleados con contratos por tiempo determinado como es el caso del magisterio nacional.
Tambin se seala el criterio de la retribucin para fijar la distincin, considerando que los
funcionarios pueden ser honorficos en tanto que los empleados son remunerados. Este criterio
podra apegarse a nuestra legislacin puesto que establece que los empleados reciben a
cambio un salario, mientras que de los funcionarios no hace mencin de la retribucin.
Se recurre al criterio de distinguir a los funcionarios de los empleados pblicos por la
naturaleza de la relacin jurdica que los vincula con el Estado. Si la relacin es de derecho
pblico entonces se tiene al funcionario; si es de derecho privado, al empleado. Este criterio es
atacado ya que la relacin de la funcin pblica de los servidores pblicos es por su naturaleza
de derecho pblico, por lo tanto no se puede hacer esa distincin. 8
Se ha dicho que los funcionarios pblicos son los que tienen poder de decidir y
ordenar, en tanto que los empleados son nicamente ejecutores. Esta distincin se confunde
con la de autoridades y de auxiliares, se debe tener claro que mientras que todos los
funcionarios son autoridades no todas la autoridades son funcionarios, sin embargo como ya se
mencion antes el Acuerdo Gubernativo 18-98 (Reglamento de la Ley del Servicio Civil)
establece que el funcionario pblico ejerce mando y autoridad mientras que el empleado
pblico presta sus servicios bajo la direccin continuada del representante de la dependencia y
bajo la subordinacin inmediata del funcionario o su representante.
Por ltimo se ha sealado como una distincin entre el concepto de funcionario y el de
empleado la de que el primero supone un encargo especial transmitido en principio por la ley,
8

Ral Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIN TEXTOS JURDICOS,
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS DE LA, USAC, 1994.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

que crea una relacin externa que da al titular un carcter representativo, mientras que el
segundo solo supone una vinculacin interna que hace que su titular slo concurra a la
formacin de la funcin pblica. Este criterio es el ms aceptado ya que se considera que es el
ms apegado a las actividades realizadas por los servidores y funcionarios pblicos.
EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA CON VISIN GERENCIAL
Guatemala con su historia propia presenta un contexto enmarcado dentro de las
caractersticas generales latinoamericanas. Sin embargo, para impulsar reformas al Estado
deber considerarse sus caractersticas especficas como lo son la amplitud de recursos
naturales, su diversidad tnica, pluricultural y multilinge. Se cuenta con fundamentos
constitucionales y la promulgacin de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva
de cambios sustanciales. Seala el texto constitucional que el rgimen administrativo debe
seguir un modelo descentralizado, establecindose regiones de desarrollo en base a criterios
econmicos, sociales y culturales, pudiendo modificarse tal divisin administrativa sin
menoscabo de la autonoma municipal.9
La Ley de Descentralizacin y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
pueden por su parte llegar a ser fundamento vlido a medida que se consolide el proceso
democrtico y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicacin.
Por ello, ser indispensable abordar el tema de las estructuras intermedias, tal como el
departamento y la regin. En este sentido, no existe actualmente claridad en cuanto a las
funciones de las Gobernaciones departamentales, y a esto se une la designacin poltica de su
representante. Por otra parte, la regionalizacin se sita hasta el momento en intereses de
9 (Salguero Rodas Carmen. Reforma Gerencial humana de la Administracin
Pblica en Guatemala Universidad Rafael Landvar, Marzo de 2003, Pag. 15)
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

diversa ndole que no siempre se corresponden con aspectos econmicos, sociales y culturales,
y que las hacen en muchos casos no coincidentes a la realidad endgena regional.
La posibilidad de constitucin de mancomunidades de municipios, abierta por el recin
reformado Cdigo Municipal, puede abrir un nuevo marco territorial intermedio para la
formulacin y ejecucin de polticas pblicas municipales. Esta figura puede llegar a
garantizar eficacia y efectividad en las acciones, al estar basada en la libertad de su creacin en
base a intereses comunes a varios municipios. Sin embargo, no hay definido un mecanismo
para la presupuestacin de planes mancomunados, para darle al sistema un funcionamiento
real.
El sistema de gobierno nacional considera diferentes ministerios, secretaras,
comisiones, fondos sociales y otras entidades para su funcionamiento. Estos entes an actan
desde estructuras regionales y departamentales que por ltimo se manifiestan en la poblacin
local y municipal. Tal situacin no termina de esclarecer la forma ms idnea para la
formulacin de verdaderas polticas pblicas. De esta cuenta se tiene que actan meramente
por demanda y en activismo constante en la ejecucin de proyectos, principalmente de
infraestructura. Algunos intentos de descentralizacin se han logrado, especialmente en lo
referente a educacin y salud, sin embargo; hasta el momento no han alcanzado resultados de
verdadero impacto. 10
Los Acuerdos de Paz, han permitido importantes avances, especialmente con la
aprobacin de un nuevo marco jurdico, que debe ser aprovechado por entidades del sector

10 (Salguero Rodas Carmen. Reforma Gerencial humana de la Administracin Pblica en

Guatemala Universidad Rafael Landvar, Marzo de 2003, Pag. 15)

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

pblico y privado, especialmente por la sociedad civil, para apropiarse de nuevos espacios
para incidir en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas. 11
RECONSTRUYENDO EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIN PBLICA CON
VISIN GERENCIAL
La reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases
enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la consolidacin de la democracia, del
desarrollo econmico y de la distribucin de la riqueza. En este sentido las medidas
gerenciales son un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as
como para aumentar la gobernabilidad democrtica. La reforma gerencial est teniendo lugar
en la administracin pblica de varios pases como lo muestran distintos estudios
comparativos.
Sin embargo, a pesar de las similitudes de las caractersticas en las experiencias de
reforma, no existen frmulas nicas, ni existe un nico paradigma organizacional. El modelo
gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
privado, las cules modificaron la forma burocrtico-piramidal de la administracin,
flexibilizando la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y por consiguiente,
aumentando la autonoma de decisin de los gerentes de hoy el nombre de gerencial. Con
estos cambios, se pas de una estructura basada en normas centralizadas a otras sustentada en
la responsabilidad de los administradores avalados por los resultados efectivamente
producidos.

11 (Salguero Rodas Carmen. Reforma Gerencial humana de la Administracin Pblica en

Guatemala Universidad Rafael Landvar, Marzo de 2003, Pag. 15)

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

A pesar de que estos cambios se hayan inspirado en la iniciativa privada, el modelo
gerencial puede adecuarse al contexto poltico democrtico en el cual se encuentra inserto el
sector pblico. Es cierto que los polticos se orientan por el deseo de ser reelectos y los
burcratas pueden ser capturados por intereses econmicos. Tal situacin puede tener control
pblico, basado en el escrutinio democrtico, y su control estar presente en los arreglos de la
democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o como sucede ahora
en la participacin de los ciudadanos en la evaluacin de las polticas pblicas.
Este tipo de control democrtico no tiene similares en las organizaciones privadas. En
el caso de Guatemala, este proceso debe ser de sustancial importancia de conformidad con lo
establecido en la triloga de leyes que fortalecen el proceso de descentralizacin- Ley de
Consejos de Desarrollo, Ley de Descentralizacin y Cdigo Municipal. En el proceso
decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector pblico y el sector privado.
En este ltimo, el nmero de participantes es restringido y la capacidad para tomar
decisiones ms rpidas es mayor. El gobierno por su parte, supone la toma de decisiones con
procedimiento democrticos, que involucran un nmero mayor de actores y una mayor demora
en el proceso decisorio, porque tal sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la
fiscalizacin de la oposicin.
De manera que la legitimidad de una empresa resulta de su supervivencia en la
competencia del mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la va democrtica. En
definitiva como se ha dicho el gobierno no puede ser una empresa, pero s puede tornarse
ms empresarial. Ello significa que la reforma gerencial tiene como fundamento la
profesionalizacin de la burocracia que ejerce funciones en el ncleo de actividades centrales
del Estado, por lo que debera constituirse un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal,
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

capaz de formular polticas pblicas y de ejercer actividades de regulacin y de control del
suministro de servicios pblicos. Sin embargo, en el sector pblico es fundamental la
existencia de funcionarios capacitados y permanentemente entrenados, con principios de
responsabilidad, creatividad, propositivos, ticos, conscientes de lograr resultados sustanciales
y en el marco de los derechos humanos, protegidos de interferencias polticas, bien
remunerados y motivados.
Pero adems, se requiere modificar el paradigma organizacional, los cambios deben ser
orientados bajo criterios de flexibilidad organizacional, agilidad gubernativa, democratizacin
en la red de prestacin de servicios pblicos (ciudadanos-consumidores), implantacin de un
modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir del cual se puede aumentar la
eficiencia y la efectividad de las polticas.
La reforma gerencial debe verse como la modificacin estructural de aparato del
Estado. No puede verse como la simple implementacin de nuevas formas de gestin, como
las de calidad total, por ejemplo. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema,
de modo que se puedan transformar las reglas actuales, para permitir que los administradores
pblicos adopten estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas. Igualmente, tampoco se
trata de un extenso y detallado muestrario de reglas jurdicas, situacin que ha demostrado
obstaculizar la flexibilidad de la Administracin Pblica.
Por tanto el xito del modelo gerencial depende, de la formulacin de reglas generales
y claras, que modifiquen los incentivos para la actuacin de los actores, lo que en suma, se
constituir en un nuevo contrato entre los polticos, los funcionarios pblicos y la sociedad.
Adems es necesaria la aplicacin continua de las reformas, monitorendolas y estableciendo
respecto a la burocracia una nueva cultura administrativa. Por ltimo, no puede dejarse a un
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

lado la capacidad de gestin que deber tener el gobierno para contar con un Estado saneado
en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. En ello supone y
debe procurarse profundiza en la medida para establecer mecanismos democrticos de
responsabilizacin y transparencia de la Administracin Pblica.
CARACTERSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA GERENCIAL HUMANA
Definir el trmino de Gerencia Humana, no implica categorizar lo humano y
trascenderlo al mbito de la efectividad y la eficacia. Es colocar como punto de partida al
ciudadano, mismo que tiene todo el derecho de desarrollarse bajo criterios, equitativos y
justos. 12
Es trascender la gerencia a lo humano y es actuar bajo principios que establecen los
valores ticos. Es actuar con criterios de honestidad respetando lo que constitucionalmente
establece la Carta Magna en Guatemala; el Estado se organiza para proteger a la persona y a
la familia; su fin supremo es la realizacin del bien comn.
Esto no puede alcanzarse si no es bajo la ptica humanista, no me refiero al desmedido
asistencialismo, me refiero a alcanzar los mejores resultados en cuanto a la ejecucin de las
polticas pblicas. En la medida que el gobierno adquiera mayor capacidad de gestin los
aparatos estatales podrn ayudar a consolidar la democracia, el desarrollo econmico y el
mejoramiento en la distribucin de la riqueza. Para ello, es necesario innovar formas
gerenciales que trasciendan del simple activismo como mera respuesta a las demandas,
muchas veces de intereses particulares o de pequeos grupos. Me refiero en este momento a
las caractersticas del modelo administrativo gerencial y posteriormente me referir al aspecto
12

Ral Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIN TEXTOS JURDICOS,
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS DE LA, USAC, 1994.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

humano de la gerencia. En primer lugar, la profesionalizacin de la alta burocracia es el punto
de partida de la reforma gerencial, constituyendo un ncleo estatal estratgico, fundamental
para la formulacin supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica
tcnicamente preparada y motivada, misma que deber desarrollar capacidades de negociacin
y de responsabilizacin ante el sistema poltico.
Es preciso reducir el clientelismo y la politizacin, pero no se puede llevar a cabo
aislando a los funcionarios pblicos de la necesaria supervisin democrtica de los polticos y
de la sociedad. En este sentido, la experiencia internacional en materia de reformas trae a
colacin dos lecciones en lo que concierne al papel poltico de la alta burocracia. Una es que
no se puede establecer una separacin radical entre la tcnica por un lado y la poltica por otro.
Por el contrario la complejidad de las actividades estatales obliga a los polticos a
pautar de alguna manera sus estrategias en funcin de componentes tcnicos; la burocracia, a
su vez, necesita ajustar su actuacin en funcin de criterios polticos. Esto implica la
estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin desembocar en un
aislamiento de la sociedad, que conlleven a la falta de responsabilizacin ante los ciudadanos,
e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.
La otra, es que el apoyo y la movilizacin de la alta burocracia constituyen piezas
claves en el proceso de reforma gerencial del Estado. El papel de la burocracia deber ser
fundamental, no solo en el inicio de los cambios, sino en una actuacin continua para
transformar las actuales estructuras de la burocracia en carreras o cuerpos de Estado,
dotndoles de mayor autonoma, aunque consciente de la necesidad de asumir su
responsabilidad poltica. En segundo lugar, la administracin pblica debe ser transparente y
sus administradores deben ser responsabilizados democrticamente ante la sociedad. Esto
20

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

tiene que ser as porque la profesionalizacin de la burocracia no la hace totalmente inmune a
la corrupcin.
Por ello como indica el informe del Banco Mundial de 1997: es preciso actuar
directamente en la relacin entre poltica y administracin, disminuyendo la politizacin de la
maquinaria gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones e invirtiendo en el
fortalecimiento de los patrones salariales y ticos del funcionariado. Tercero, descentralizar la
ejecucin de los servicios pblicos es una tarea esencial en el camino de la modernizacin
gerencial del Estado.
Es decir las funciones que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales si
estn centralizadas, deben ser descentralizadas. Esto podra obtener ganancias en eficiencia y
efectividad y adems aumentar la fiscalizacin y el control social de los ciudadanos sobre las
polticas pblicas.
En este sentido no se trata tampoco que todo deber ser descentralizado, es importante
que el gobierno central contine desempeando un papel estratgico en cuanto a garantizar la
equidad, sobre todo por los grandes desequilibrios socioeconmicos regionales, financiando en
parte el suministro de los servicios pblicos.
Por otra parte, hay que considerar que por no tenerse una tradicin administrativa local,
el proceso de descentralizacin deber ser acompaado, inicialmente, de un apoyo tcnico
proveniente del gobierno central. Sin embargo es preciso que los gobiernos locales asuman las
polticas y lo hagan desde ya con principios gerenciales. De todas formas el potencial de
democratizacin de las relaciones ente el poder pblico y los ciudadanos, contenido en el
modelo gerencial, slo podr ser plenamente realizado en el caso de que sean modificadas las

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

relaciones entre la clase poltica, la burocracia y la sociedad civil en el plano local. Importante
ser establecer mecanismos de cooperacin en el gobierno central y gobierno local para
establecer criterios reales de las competencias a cada nivel y el respeto a la autonoma del
municipio.
Otra caracterstica importante de sealar en la reforma gerencial del Estado, es la
desconcentracin organizacional. Para ello, los organismos centrales debern delegar la
ejecucin de las funciones hacia las agencias descentralizadas. Esto permitira orientar la
administracin pblica a travs de control de los resultados obtenidos. Algo peculiar de la
Administracin Pblica Gerencial es que se orienta bsicamente, hacia el control de los
resultados, y no tanto al monitoreo paso a paso de las normas y procedimientos como en el
modelo burocrtico weberiano.
El establecer un control por resultados obliga a establecer claramente los objetivos,
analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. No me voy a
extender en la explicacin del control por resultados pero; si es importante anotar que es parte
fundamental para ser desarrollado con detenimiento para su aplicacin en la reforma gerencial
del sector pblico. Habr que estudiar con detenimiento los cuatro tipos de control que se
propone en esta estructura: el control de resultados, control contable de costo, control por
competencia administrada y el control social y que adems se pudiera considerar el control
judicial sobre actos ilcitos, para garantizar la uniformidad en el trato a los ciudadanos. Es
preciso distinguir dos formas de unidades administrativas autnomas: la que comprende a las
agencias que realizan actividades exclusivas de Estado y en consecuencia son, por definicin,
monoplicas, y esta manera, la descentralizacin tiene como finalidad aumentar la flexibilidad
administrativa del aparato estatal.
22

AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

Para el otro tipo de agencia descentralizada, que acta en los servicios sociales y
cientficos, es preciso estudiar la conveniencia en el loro de mayor eficiencia y efectividad en
cuanto a considerar que sea el Estado el que siga en la formulacin general, en la regulacin y
en el financiamiento de las polticas sociales y de desarrollo cientfico-tecnolgico, pero que
es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector pblico no-estatal. No se
entienda como privatizacin de los servicios pblicos en el rea social, el Estado deber ser el
principal financiador y con ello tendr el papel de regulador definiendo directrices generales.
La confusin conceptual se da muchas veces por la contraposicin de lo estatal a lo
privado y por ello se asume que si el Estado no est realizando directamente la prestacin de
los servicios, ellos fueron privatizados. En este sentido sera preciso definir el papel de las
ONGs y como es que contribuyen en el suministro de determinados servicios pblicos en
relacin contractual con el Estado.
El sector pblico no-estatal puede contribuir a que el Estado aumente su capacidad de
cooperacin con la comunidad, el sector privado y la sociedad civil en general, adems; el
sector pblico no-estatal puede tener la ventaja de hacer ms democrtica la prestacin y la
gestin de los servicios pblicos. La orientacin del suministro de servicios hacia el
ciudadano-usuario, es otra caracterstica importante de la reforma gerencial del Estado. En
esto habr que considerar la participacin de los ciudadanos tanto en la evaluacin como en la
gestin de las polticas pblicas, especialmente en el rea social.
Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organizacin de la accin
colectiva, y ms especficamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y
la de sus familias, -la seguridad en el barrio, la gestin de la escuela, etc. Caracterstica ltima

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

y fundamental de la gerencia del Estado ser la de modificar el papel de la burocracia en
relacin con la democratizacin del Poder Pblico.
Por lo menos en tres aspectos debe aumentarse el grado de responsabilizacin del
servidor pblico: ante la sociedad, tornando la administracin pblica ms transparente,
orientada hacia la rendicin de cuentas, y respetando los derechos del ciudadano como
consumidor; ante los polticos electos en trminos de la democracia representativa sean del
gobierno o sean de la oposicin; y ante los representantes formales e informales de la
sociedad, que estn actuando en el mbito de la esfera pblica no-estatal.
Obviamente los principios y prcticas de la reforma gerencial del Estado llevarn
consigo la implementacin de la tecnologa propia de la poca a manera de modernizar el
funcionamiento del aparato y los procesos especialmente de los diversos sistemas que implica
el desarrollo de la administracin pblica en general. En sntesis la Gerencia del Estado, debe
buscar aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratizacin del Poder Pblico y con ello
fortalecer su capacidad para promover el desarrollo integral de la persona.
Las caractersticas de la reforma gerencial del Estado que he mencionado son vlidas
desde el punto de vista tcnico y poltico, dado que las experiencias de pases donde se
implementa funciona con logros significativos, y estoy segura que pese a las propias
caractersticas tan complejas de la nacin guatemalteca, pueden muy bien adaptarse. Sin
embargo; por la incipiente democracia, la falta de una cultura poltica y la prdida de
principios y valores ticos y morales, me permito plantear dentro los aspectos puramente
tcnicos, el aspecto humano de la gerencia, que por lo general se olvida incluir en los mdulos
de formacin universitaria para estudiar la administracin gerencial de las empresas en el
sector privado y de la misma manera para el sector pblico. Hablar de lo humano va a
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

significar descontextualizar las falacias de que con el crecimiento econmico basta y la otra
sobre la desvalorizacin de la poltica social.
REFORMA GERENCIAL HUMANA
La Reforma del Estado Guatemalteco, como la Modernizacin de la Administracin
Pblica; no es solamente una necesidad para responder como pas a los retos que nos presenta
la convulsin internacional; ms bien, corresponde a una demanda por enfrentar nuestra
realidad nacional, una demanda y exigencia de la misma poblacin por contar con un Estado y
por lo tanto un Organismo Ejecutivo que verdaderamente responda a sus necesidades, se
necesita un Estado que sirva a la sociedad y no que se sirva de ella. Digo esto porque con las
caractersticas del Estado con el que actualmente contamos ser infuncional en el proceso de la
reforma gerencial que necesitamos.
La estructura y condicin actual del Estado, sera incapaz de atender esos retos futuros,
porque deber dejar de ser centralista, vertical, excluyente, discriminador, machista y mono
cultural; por lo tanto, es necesario construir ese Estado capaz de orientar y guiar a todo un pas
que necesita el cambio. Deseaba enfatizar lo anterior, porque al hacer comentarios sobre la
propuesta que la COPRE ha presentado sobre la modernizacin del organismo ejecutivo, lo
hago considerando elementos valiosos que sobre el proceso de consulta se realiz con
diferentes sectores y actores de la sociedad, especialmente voy a referirme a los valiosos
aportes que se obtuvieron de los diferentes sectores consultados en la regin occidente del
pas. 13

13

GUERRERO OROZCO, Omar. Introduccin a la administracin pblica. Mxico: Ed. Harla, S.A., 1985.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

PROPUESTA DEL PLAN DE ACCIN DE MODERNIZACIN DEL SECTOR
PBLICO EN GUATEMALA
Al Estado actual se le han atribuido diversas funciones. Una de las principales, menos
comprendida y ms compleja es aquella que est encaminada a satisfacer necesidades
colectivas de forma concreta, inmediata y permanente. Esta es la funcin administrativa.
Es pertinente resaltar que esta funcin tambin es conocida con otra denominacin:
administracin pblica. El anlisis de este vocablo conduce a percibir que el mismo ofrece una
doble perspectiva, la objetiva y la subjetiva. Objetivamente la administracin pblica implica
la realizacin de actividades encaminadas a la satisfaccin directa de necesidades e intereses
colectivos. Subjetivamente, la administracin pblica constituye una estructura, una coleccin
de rganos e instituciones pblicas que realizan esta funcin especfica.
Segn esta concepcin subjetiva resulta entonces, que la administracin pblica est
conformada por todos los rganos estatales relacionados al cumplimiento de la funcin de
administrar del Estado.
Importante resulta, hacer hincapi en esto ya que significa que la Administracin
abarca no slo a los rganos integrantes del Organismo Ejecutivo, sino tambin, a una plyade
de rganos separados de ste, en mayor o menor grado y con ms o menos independencia de
accin.
Otro punto digno de mencin relativo al mbito de la administracin pblica, es que en
Guatemala, sta como tal carece de personalidad jurdica. Los rganos que conforman el
Organismo Ejecutivo son parte de la persona jurdica Estado. Son rganos que conforman la
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

administracin centralizada del Estado, o sea aquella en la que prevalece la concentracin del
poder, de la fuerza y de la toma de decisiones. De otra cuenta, entre los rganos que
conforman la llamada administracin descentralizada o descentralizacin, la mayora tienen
personalidad jurdica propia establecida por la ley; como sucede con cada uno de los 333
municipios del pas, y con alrededor de un treintena de rganos que tienen encomendados
actividades concretas o la prestacin de los diversos servicios pblicos. Estos rganos llevan a
cabo una administracin indirecta, pues no son parte integrante del Organismo Ejecutivo.
El estar dotado de personalidad jurdica tiene especial relevancia en cuanto a la forma
que tiene cada rgano de cumplir con sus respectivas competencias, es decir de realizar el
conjunto de atribuciones y potestades que el Derecho asigna a cada rgano; y que adems de
ello, constituyen sujetos de derecho, con capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones, tener bienes propios, libre disposicin de un patrimonio especial, contar con
autoridades que pueden dirigir su quehacer. Esto trae como consecuencia que a los rganos
descentralizados se les puedan deducir directamente responsabilidades por falta de
cumplimiento de sus deberes o por actuaciones al margen de la ley.
Al da de hoy cobra mucho relieve el conocer que la administracin pblica es la
realizacin de la funcin administrativa del Estado y que a la vez abarca gran variedad y
cantidad de rganos estatales que tienen constreida su actuacin y el desempeo de sus
funciones sujeto a la observancia del principio de legalidad, pilar indiscutible del Estado de
Derecho.
MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

Modernizacin se define como la accin y el efecto de dar forma o aspecto moderno
a algo. Moderno significa que pertenece a la poca actual o existe desde hace poco tiempo.
Modernizar el Estado implica fundamentalmente cambiar su funcin, lo que hace y la forma
de hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrtico en un Estado moderno. Esto
significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario:
que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y
promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos.
Un punto importante a sealar es que actualmente no existe una visin clara y
compartida del proceso de descentralizacin. El estudio menciona que todos los gobiernos
(1986-2010) han impulsado reformas legales e institucionales para reformar parcialmente los
llamados macrosistemas (servicio civil, compras, presupuesto y rganos de control),
modificar la forma en la prestacin de los servicios como la educacin y salud, o reformar el
sistema de recaudacin y traslado de fondos pblicos. Sin embargo, no todas las reformas
responden a la modernizacin del Estado y mucho menos un cambio de rol hacia la
subsidiariedad.14
Tambin se encontr que la mayora de municipalidades carecen de recursos humanos,
fsicos y financieros para ser los impulsoras de la descentralizacin. Debe evaluarse la
capacidad para participar en el proceso de descentralizacin administrativa y las necesidades
de fortalecimiento financiero especfico. Adems, la falta de informacin oportuna dificulta el
anlisis de la utilidad del endeudamiento municipal y el impacto que ha tenido en la comuna.

14 (Salguero Rodas Carmen. Reforma Gerencial humana de la Administracin Pblica en

Guatemala Universidad Rafael Landvar, Marzo de 2003, Pag. 15)

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

Adems, el marco legal es improcedente. Las leyes que rigen al Organismo Ejecutivo y
las macrosistemas no estn adecuadas a un proceso de descentralizacin ordenado. Tal es el
caso de las leyes de Contrataciones del Estado, del Presupuesto General, las normas del gasto
pblico y la de la Contralora General de Cuentas.
Lo ms revelador es que no existe una carrera de servicio civil ni un nico sistema. La
Ley de Servicio Civil es una norma desfasada que ya no contempla las necesidades de las
distintas entidades de la administracin pblica, ni responde al sistema de facto que se aplica
para la contratacin de personal, por lo que debe evaluarse. La proliferacin de regmenes
heterogneos de administracin de personal en la administracin pblica revela ausencia de
polticas uniformes respecto del recurso humano, con aplicacin de principios generales de
excelencia, gestin pblica por resultados, asistencia al usuario, transparencia y tica,
evaluacin constante, entre otros.
Segn Copre (2007), el 85% del personal a nivel gerencial cambia cada cuatro aos y
el 55% del personal permanente es reubicado o removido cada cambio de gobierno. Eso revela
una alta rotacin de personal que aleja la posibilidad de una carrera en la administracin
pblica. Un buen porcentaje de los puestos se obtienen por referencia de funcionarios de
mayor rango y de distinto organismo. No toda promocin a puestos superiores se hace por
mrito (capacidad u oposicin), siendo en muchos casos la antigedad en el puesto un
elemento de peso para efectos de aumento de salario y promocin a un puesto superior. En la
mayora de sistemas, administrados o no bajo la Ley de Servicio Civil, hay ausencia de
capacitacin, de evaluacin y de profesionalizacin del funcionario pblico: el 70% del
personal de gobierno no est capacitado para el desarrollo de sus funciones y la clasificacin

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

de puestos no se actualiza a fondo desde 1996. Los salarios son poco competitivos ya que la
escala salarial tiene una curva 60% menor que los de la iniciativa privada.
Para lograr la modernizacin del Estado el CIEN recomienda:
1) Contar con una visin compartida y coordinada de una poltica de descentralizacin,
que permita definir tanto las capacidades que deben descentralizarse, as como las que deben
desconcentrarse.
2) Desarrollar mecanismos para el impulso de los gobiernos locales.
3) Crear instrumentos de seleccin, capacitacin, fiscalizacin y rendicin de cuentas
con la participacin de la comunidad.
4) Revisar y aprobar una nueva Ley del Servicio Civil que permita la creacin de la
carrera civil a partir de generacin de los principios generales bsicos para la contratacin,
promocin y despido del funcionario pblico como concurso por los puestos de la
administracin pblica que evalen credenciales as como conocimiento, descentralizacin de
procesos de nominacin, creacin o actualizacin de perfiles de puestos, promocin por mrito
y no slo por antigedad, sistemas de evaluacin de rendimiento, sacar nuevamente a
concurso un puesto, y criterios flexibles para determinar los salarios, los cuales deben ser
competitivos.
5) Revisar la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley de Contrataciones del Estado y la
Ley Orgnica del Presupuesto para viabilizar y transparentar el proceso de modernizacin del
Estado, as como la Ley Orgnica de la Contralora de Cuentas para fortalecerla, a fin de que
adopte un nuevo rol basado en resultados.
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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

GESTION POR RESULTADOS
QU ES LA GESTIN POR RESULTADOS?
Todos tenemos nociones de qu es un resultado, pues es una palabra que usamos con
frecuencia, por ejemplo cuando deseamos saber el efecto de un hecho o accin y decimos los
resultados fueron buenos, haciendo alusin a la idea de que el resultado es el efecto o
consecuencia de una cosa. Un resultado de la administracin pblica maneja el mismo
significado, y se dice que:
La Gestin por Resultados (GpR) es una orientacin de la administracin pblica, que
propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estn dirigidos al logro de resultados,
para el bien de la poblacin. Est diseado para lograr un equilibrio entre las actividades de
cada una de las instituciones pblicas y los resultados buscados para el desarrollo del pas.15
La Gestin por Resultados es una gua o ruta esencial para cualquier persona, empresa
o entidad pblica. Sin un destino o resultado por conseguir, somos como un barco sin timn.
En el Sector Pblico, la GpR busca que las instituciones pblicas aumenten el valor que
aportan a la ciudadana por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la poblacin y que
siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.
Con esto en mente, un Resultado expresa el cambio que desea lograrse en las
condiciones de vida del ciudadano o su entorno, tomando en cuenta qu tanto se va a cambiar
y cunto tiempo se lograr. Al motor del cambio le llamamos Producto, el cual se fundamenta
en evidencias disponibles para asegurar su efectividad y se constituye de Subproductos, que de

15

ABC de Gestin por Resultados 1 Edicin Guatemala, septiembre de 2013

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

manera integral conforman una intervencin. A su vez, los Subproductos son la combinacin
de Insumos (recurso humano, material, equipo, etc.) que se transforman en bienes o servicios
que se entregarn a la poblacin, para satisfacer las necesidades de cada guatemalteco.
POR QU ES NECESARIA?
Guatemala necesita un cambio importante en la forma en que se administran los
recursos del Estado. Tradicionalmente, la planificacin, la asignacin presupuestaria, la
ejecucin y, el seguimiento y la evaluacin han estado orientados principalmente a utilizar los
recursos y ejecutar actividades para cumplir las normas y reglamentos. Mientras que en la
GpR, los recursos se utilizan para alcanzar resultados, logros y metas, que mejoran la vida de
la poblacin. De este modo se busca promover una mejor labor del Estado para lograr un
cambio real, que al final se refleje en la entrega de productos para atender las necesidades de
cada guatemalteco y guatemalteca. Para esto, se necesita saber cules son las necesidades ms
fuertes de la poblacin y priorizar resultados que atiendan esas necesidades. stos deben de
surgir de una planificacin, con una visin clara del futuro, objetivos y metas, a los que las
instituciones apoyarn con sus servicios para el logro de los resultados. En la GpR, cada
institucin solicita los recursos necesarios para su administracin y sus autoridades deben
tomar decisiones que favorezcan a la poblacin, y asumen la responsabilidad del logro de los
resultados y el cumplimiento de metas, de acuerdo al nivel de desempeo de entrega de
productos al ciudadano.
QU RELACIN TIENE CON LA PLANIFICACIN?
La planificacin es el instrumento que el gobierno utiliza para definir el rumbo o destino
del pas, para ello debe responder a tres preguntas:

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

1. Dnde estamos?
Para responder a esta primera pregunta, se realiza un anlisis de la situacin social y
econmica del pas mediante el uso de informacin estadstica confiable.
2. A dnde queremos ir?
La respuesta a esta segunda pregunta, se relaciona con los objetivos vigentes del
gobierno o resultados estratgicos. Lo ideal sera determinar una visin de largo plazo,
que permita que los pases establezcan un consenso nacional en torno a los desafos
que los gobiernos debieran emprender durante los prximos 20 o 25 aos. Aunque las
visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, si presentan
metas a lograr.
3. Cmo podemos llegar?
Para responder a la tercera pregunta, deben incluirse distintas opciones lograr los
objetivos y elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes. Esto conlleva
el diseo de los servicios, el clculo de los insumos que se necesitarn y la disposicin
de los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas. Tambin se
debe considerar la coordinacin necesaria entre las instituciones involucradas para
llevar a cabo tales propuestas. Este proceso promueve que lo planificado sea posible de
hacer en la realidad, que sea lgico y para ello es importante que se tomen en cuenta
los conocimientos de todos los involucrados.
CMO SE ELABORA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS?
Dentro de la Gestin por Resultados, cuando se proponen resultados e intervenciones
diseadas bajo esta metodologa, se est elaborando la Programacin Presupuestaria por
Resultados. Con el paso del tiempo la forma en que se elabora el presupuesto ha ido
mejorando, antes el presupuesto de las instituciones indicaba Quin gastaba? y Qu se
compraba? Ahora con metodologa del presupuesto por programas orientado a resultados,

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

pensamos en Cmo mejorar la calidad de vida del ciudadano? y Qu servicios del Estado
necesita la poblacin? Todo inicia desde que se piensa en los resultados estratgicos, y con
stos se especifican los productos necesarios para su logro, y se forman los Programas y
Actividades Presupuestarias. El programa identifica el resultado y la Actividad define el
producto que al ser entregado a la poblacin, ya que el mismo contribuye al logro de los
resultados. Se programan los insumos desde los lugares en los que se produce, integrando los
insumos necesarios para entregar un producto al ciudadano, por eso las asignaciones
presupuestarias tienen en comn su contribucin al logro de polticas pblicas. De esta forma,
se logra construir una relacin insumo-producto, lo cual significa que se combinan varios y
diversos insumos necesarios en el proceso de produccin, en cantidades y calidades precisas y
prestablecidas, para formar el producto que se desea formar. De acuerdo al presupuesto por
resultados, un subproducto es la combinacin de los insumos, que durante el proceso
productivo, son transformados en los servicios que se entregarn a la poblacin. Una
agrupacin de subproductos forma al producto o intervencin, el cual lograr el cambio en las
condiciones y calidad de vida del ciudadano, es decir, permitir lograr el resultado previsto. Al
haber definido los resultados y productos, se puede formar o construir la red programtica,
esto significa que las intervenciones establecidas (productos) se incluyen al presupuesto
pblico, para lo cual es necesario utilizar la tcnica del presupuesto por programas y utilizar la
normativa y clasificaciones presupuestarias vigentes. En la formulacin presupuestaria, se
contina utilizando la estructura programtica, pero con el nfasis en resultados, stos se
asocian a la categora programtica Programa o Subprograma segn convenga al mbito
administrativo de la institucin, y sus productos asociados a nivel de la categora programtica
Actividad.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

CONCLUSIONES
Con respecto a la Administracin Publica an nos falta camino por recorrer y que lejos
de que el pas cuente con sistemas que nos permitan aprovechar las oportunidades del siglo
XXI, estamos en peligro de retroceder en nuestro desarrollo. Modernizar el Estado implica
fundamentalmente cambiar su funcin, lo que hace y la forma de hacerlo. Esta trasformacin
de un Estado burocrtico en un Estado moderno y eficaz. Esto significa cambiar de un Estado
centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario que se dedica a apoyar al
individuo y garantizarle la libertad individual, protege el derecho de propiedad y promueve el
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Es importante resaltar que actualmente no existe una visin clara y compartida del
proceso de descentralizacin en Guatemala, considerando que existen normativa legal que da
lineamientos para una correcta descentralizacin y aplicacin de la administracin pblica.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

No todas las reformas responden a la modernizacin del Estado y mucho menos un
cambio de rol hacia la subsidiariedad, lo conveniente por el momento es modificar la forma en
la prestacin de los servicios como la educacin y salud, o reformar el sistema de recaudacin
y traslado de fondos pblicos, si tomamos en cuenta que la mayora de municipalidades
carecen de recursos humanos, fsicos y financieros para ser los impulsoras de la
descentralizacin.
En Guatemala existe una gran deficiencia para poder modernizar la Administracin
Publica ya que no existe una carrera de servicio civil ni un nico sistema. La Ley de Servicio
Civil es una norma desfasada que ya no contempla las necesidades de las distintas entidades
de la administracin pblica, ni responde al sistema de facto que se aplica para la contratacin
de personal, por lo que debe evaluarse.
Adems cada cuatro aos en los cambios de gobiernos el persona de nivel gerencial y
personal permanente es reubicado o removido, esto conlleva una alta rotacin de personal que
aleja la posibilidad de una carrera en la administracin pblica. Un buen porcentaje de los
puestos se obtienen por referencia de funcionarios de mayor rango y de distinto organismo. No
toda promocin a puestos superiores se hace por mrito (capacidad u oposicin), siendo en
muchos casos la antigedad en el puesto un elemento de peso para efectos de aumento de
salario y promocin a un puesto superior.

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AVANCE DE LA ADMINISTRACION PBLICA EN GUATEMALA

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