Control de cambios,

devaluacin e inflacin.
De la crisis del treinta a la
cada de Pern
Lucas Poy
Universidad de Buenos Aires CONICET
lucaspoy@gmail.com

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El jueves 24 de octubre de 1929, cuando transcurra el ltimo ao de una dcada que

pareca marcada por la prosperidad sin lmites para todo aquel que invirtiera su dinero
en el mercado burstil, la bolsa de Wall Street se derrumb. No fue un jueves negro
ms: el crac del mercado financiero de Nueva York dio inicio a la ms catastrfica crisis
que hubiera conocido el capitalismo en su historia. En los aos sucesivos, la bancarrota
se extendi como una mancha de aceite por todo el mundo capitalista, provocando que
brantos generalizados en todo el planeta. Todo lo que pareca slido se desvaneca en el
aire: el precio de las acciones cay 80% entre 1929 y 1933. El PBI norteamericano cay
30% y el desempleo lleg a casi un 25% de la poblacin. Los precios se desplomaron: se
calcula una deflacin de un 25% en el lustro que sigui a 1929. La inversin se derrum
b y se quebraron las cadenas de pagos: la crisis llevara al fin del sistema de patrn oro.
La crisis iniciada en 1929 afect severamente a un pas como Argentina, que estaba
estrechamente vinculado al mercado internacional, y tuvo consecuencias de largo alcan
ce. Pocos meses despus del crac en Wall Street, el gobierno de Hiplito Yrigoyen puso
fin a la efmera convertibilidad iniciada en 1927. La crisis mundial cerraba as definiti
vamente todo un ciclo de ms de cincuenta aos de experimentaciones cclicas con pla
nes de moneda convertible que haban caracterizado a la Argentina desde 1867. En 1930,
la crisis econmica, poltica y social llevara tambin a un cierre de la experiencia inicia
da en 1912 con la Ley Senz Pea, que haba permitido el acceso al poder a la Unin
Cvica Radical: el 6 de septiembre, el primero de una larga serie de golpes militares lle
vaba al poder al general Jos Flix Uriburu y pona fin al segundo gobierno de Yrigoyen.
Los aos treinta: el estado al rescate de los capitalistas
En nuestro pas el impacto de la crisis mundial fue brutal. Afect, en primer lugar, al
centro de gravedad de la estructura econmica: los precios de las exportaciones argen
tinas cayeron en forma drstica, aproximadamente un 40% entre 1928 y 1932. Adems
del precio, que en realidad ya vena cayendo desde antes de la crisis por un deterioro
sostenido en los trminos de intercambio, tambin se redujo el monto de lo exportado.
Como consecuencia, el valor de las exportaciones baj de cerca de 1.000 millones de
dlares en 1928 a solamente 335 millones en 1932. Dado que el valor de las importacio
nes se redujo mucho menos, la consecuencia fue un agravamiento del dficit comercial.
Para empeorar las cosas, la salida de la convertibilidad fue seguida por una acelerada
fuga de capitales. Como consecuencia, Argentina tena cada vez menos divisas y estaba
cada vez ms endeudada: la deflacin, en efecto, aumentaba la carga de la deuda exter
na, porque cuando los precios bajan se perjudican fuertemente los deudores, cuyas deu
das se mantienen al mismo valor nominal. En 1932 los servicios de la deuda pblica
sumaban el 29% del total de gastos del Estado.
En suma, los dlares se iban del pas y las divisas que podan ingresar por las expor
taciones eran cada vez menores. Luego del colapso de Wall Street y en medio de la cri
sis mundial, no haba posibilidades de obtener financiamiento externo. Al igual que
ocurri en casi todo el mundo, la primera reaccin de los gobernantes fue aplicar rece
tas ortodoxas: tanto el gobierno de Uriburu como el de Agustn P. Justo, que lo reem
plaz tras unas elecciones fraudulentas a fines de 1931, apelaron a un fuerte ajuste para
superar la crisis. En los aos previos, Argentina haba incrementado sus reservas de oro,
impulsada como vimos por una poltica econmica que apuntaba a asegurar a los expor
tadores una moneda depreciada. Si en 1899 las reservas eran de 2 millones de pesos oro,
en 1914 haban ascendido a 224 millones y en 1928, inmediatamente antes de la crisis, a

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490 millones. Despus de la crisis, el gobierno militar apel a estas reservas para asegu
rar el pago de la deuda y garantizar la demanda de dlares. El oro acumulado durante
dcadas, de esta manera, volva a salir del pas en forma acelerada para financiar una
fuga de capitales en el marco del colapso econmico: en 1935, las reservas se haban
reducido a 240 millones. Adems el gobierno impuls un canje, sobre todo para la
deuda interna, cambiando ttulos con vencimientos inmediatos por otros a plazos ms
largos.
La cada internacional de precios, que era ms notoria en el caso de los productos
agropecuarios, se vea fuertemente agravada por la decisin de Gran Bretaa de priori
zar en sus compras a sus colonias directas, integrantes de la llamada Commonwealth.
En efecto, en 1932, una conferencia realizada en Ottawa, Canad, estableci el sistema
de preferencia imperial, por el cual se dispona una limitacin paulatina a la importa
cin de carnes argentinas, con rebajas del 5% por cada trimestre, dando trato preferen
cial a las colonias integrantes del imperio britnico.
La reaccin del gobierno argentino fue buscar una negociacin que garantizase una
porcin del mercado para los exportadores locales, admitiendo para ello concesiones
brutales a las demandas de la metrpoli imperialista. Envi para ello, en misin diplo
mtica, al vicepresidente de la nacin, Julio Roca, hijo de quien fuera presidente en 1880
y 1898.
El saldo de la misin fue la firma de un pacto entre Roca y el britnico Walter
Runciman, que contempl todas las demandas del Reino Unido. Se garantizaba, en efec
to, un desbloqueo de los fondos trabados, una garanta de asignacin especial de divi
sas, rebajas arancelarias a productos britnicos y un tratamiento benvolo para sus
capitales. Tambin se estableci que el total de lo generado por las exportaciones argen
tinos se gastara en Gran Bretaa. Todo a cambio de mantener el statu quo de las com
pras britnicas de carnes argentinas, algo que ni siquiera se cumplira. El pacto Roca
Runciman puso de manifiesto, de manera brutal, la extrema dependencia de nuestro
pas hacia el capital britnico, y provoc una aguda polmica poltica que incluy el ase
sinato de Enzo Bordabehere en el medio de un debate en la Cmara de Senadores acer
ca de los negociados en el mercado de carnes. Julio Roca lleg a decir que Argentina,
por su interdependencia recproca es, desde el punto de vista econmico, una parte inte
grante del imperio britnico.
Al tiempo que subsidiaban este drenaje de divisas, los gobiernos conservadores apli
caron un severo plan de ajuste: mientras las partidas destinadas al servicio de la deuda
se mantenan sin reducciones, se recortaron gastos en numerosas dependencias estata
les y se achicaron los salarios de empleados pblicos hasta en un 20%. A esto se sum
un incremento de las cargas impositivas, incluido un impuesto a los ingresos. Los sala
rios reales cayeron y el desempleo lleg a superar el 20%: el gobierno de Justo y en con
junto toda la dcada de 1930 estaran caracterizados por una extrema penuria para las
clases trabajadoras.
A pesar del ajuste, el dficit y la fuga de capitales no cedan. No obstante la venta de
reservas, el peso se devalu: el dlar pas de 2,39 pesos en 1929 a 4,11 en 1931; una
depreciacin de ms del 70%. Los exportadores retenan sus divisas, esperando una
devaluacin todava mayor. Ante una situacin insostenible, el gobierno decidi intro
ducir, en octubre de 1931, un sistema de control de cambios. Esto significaba que, si
hasta entonces funcionaba un mercado libre, en el cual la oferta y demanda de moneda
local y extranjera estableca el tipo de cambio, ahora el gobierno planteaba un conjunto

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de restricciones y condicionamientos para quien quisiera acceder al cambio de divisas.

Cul era el objetivo de este nuevo sistema? Fundamentalmente uno: garantizar la
disponibilidad de divisas para garantizar los pagos de la deuda externa, en un contexto
en el cual las reservas se reducan en forma acelerada. Segn Mario Rapoport, el control
de cambios funcionaba a travs de un sistema de permisos que distribua las divisas
disponibles en funcin de una lista de prioridades donde figuraba, en primer trmino,
el pago de la deuda externa. Los exportadores deban liquidar sus divisas en una serie
de bancos autorizados: la venta posterior de las mismas estaba condicionada, primero,
a las necesidades que requiriese el pago de los compromisos externos. Los importado
res, a su turno, deban obtener permisos para poder acceder a comprar las divisas, a un
tipo de cambio establecido por el gobierno.
En 1933 el sistema conoci un nuevo ajuste, cuando Justo cambi el gabinete econ
mico y Federico Pinedo, un ex dirigente socialista que haba roto con esa formacin pol
tica para integrarse, desde el llamado Partido Socialista Independiente, a la coalicin
gobernante, asumi como Ministro de Hacienda. Pinedo anunci un desdoblamiento
del mercado cambiario en uno oficial y uno libre. En el oficial, se fijaban un tipo de
cambio comprador, al cual los exportadores estaban obligados a liquidar sus divisas, y
uno vendedor, que serva para establecer la cotizacin de los dlares que requeran los
importadores cuyas transacciones hubieran sido autorizadas previamente. En el merca
do libre, en tanto, se negociaban las divisas a un tipo de cambio ms elevado.
La diferencia que obtena el gobierno por vender ms caros los dlares que compra
ba a los exportadores se utilizaba para cubrir los pagos de la deuda externa y para even
tuales subsidios a esos mismos sectores agrarios, a travs de oficinas de reciente crea
cin como las Juntas Reguladoras de Carnes y Granos. De acuerdo a lo establecido en el
acuerdo RocaRunciman, adems, las importaciones inglesas tenan garantizado el acce
so al mercado oficial de cambios, lo cual implicaba una enorme ventaja al facilitarles una
diferencia sustancial respecto a competidores de otros pases. Segn Gerchunoff y
Llach, esta discriminacin a favor de los productos ingleses era uno de los objetivos del
nuevo rgimen, y cuando la cotizacin libre se acerc a la oficial, los exportadores brit
nicos consideraron la brecha como demasiado exigua, y presionaron por algn benefi
cio adicional. La presin surti efecto: una ley de 1935 autoriz al gobierno a gravar
an ms a las importaciones que no contaban con permisos previos, que debieron pagar
un recargo de 20%.
Como tantas otras veces a lo largo de la historia argentina, el nuevo plan econmico
arranc con un golpe devaluatorio inicial. En efecto, las medidas de Pinedo vinieron
acompaadas de una fuerte depreciacin del peso, del orden del 20% en el mercado ofi
cial, en noviembre de 1933. En el mercado libre, no obstante, la devaluacin lleg a supe
rar el 60%. Ral Prebisch, uno de los hombres fuertes del equipo econmico, argumen
taba que uno de los ejes de la reforma era el desplazamiento de los tipos de cambio,
abandonando ese tipo artificialmente bajo y buscando otro nivel ms de acuerdo con las
circunstancias.
Lo novedoso de las medidas intervencionistas de los gobiernos conservadores,
como se observa, estuvo acompaado por una continuidad de fondo en cuanto a los
objetivos de las polticas econmicas del pas: el salvataje de los intereses de la burgue
sa exportadora y el cumplimiento disciplinado del pago de la deuda externa. El origen
del control de cambios, un mecanismo que caracterizara la poltica econmica argenti
na durante casi toda la historia posterior y del cual llegaran a jactarse los defensores de

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medidas supuestamente nacionales y populares, se remonta a una iniciativa del

gobierno conservador de la dcada infame, que tuvo como objetivo fundamental
mantener la moneda depreciada, defender los intereses de la burguesa exportadora y
asegurar el pago de la deuda.
Argentina y la Segunda Guerra Mundial: pas acreedor?
Entre 1934 y 1937 mejoraron los trminos de intercambio y se produjo un nuevo ciclo de
ingreso de capitales extranjeros al pas. La entrada de oro y divisas revirti la cada de
las reservas y el dficit de balanza de pagos. En 1937, sin embargo, estall una nueva
recesin a nivel mundial: volvieron a caer las exportaciones y el peso se devalu fuerte
mente en el mercado libre. En 1938 se reforz el control de cambios, se devalu el cam
bio oficial y se extendi el requisito de contar con autorizaciones previas tambin para
las importaciones que comerciaban en el mercado libre de divisas. En 1940, cuando
Pinedo volvi al ministerio de Hacienda, bajo la presidencia de Castillo, el nuevo gabi
nete envi a Ral Prebisch a los Estados Unidos para negociar un prstamo con el
Eximbank.
El estallido de la Segunda Guerra Mundial, de todas formas, plante un nuevo esce
nario. En el marco del conflicto blico la situacin de la balanza comercial se ira revir
tiendo, en tanto la crisis industrial en los pases beligerantes disminua en forma obliga
da las importaciones, al tiempo que las exportaciones argentinas eran requeridas por un
mundo en guerra.
En este marco, los industriales locales encontraron un contexto favorable para expan
dir su produccin, sustituyendo importaciones que no llegaban al pas, y hasta colocan
do algunas exportaciones industriales en el exterior. En el clima industrialista que
recorri a buena parte de la burguesa no falt el aporte de sectores nacionalistas del
Ejrcito, que llegaran al poder con el golpe de junio de 1943.
Hacia fines de la guerra, Argentina se haba convertido en acreedor de Gran Bretaa.
La balanza comercial era superavitaria, porque las exportaciones agropecuarias tenan
valores muy superiores a las importaciones de productos manufacturados. Si la dinmi
ca ya vena gestndose desde los aos veinte, durante la guerra la tendencia se aceler:
la cada en la produccin industrial britnica, la repatriacin de parte de la deuda exter
na y el deterioro y crisis de los ferrocarriles de capital britnico, empeoraron todava
ms la posicin inglesa. Como resultado, para 1945 los ingleses le deban a la Argentina
112 millones de libras esterlinas.
Sin embargo, se trataba de una deuda particular. Aunque algunos pases haban recla
mado el pago inmediato de las exportaciones a Gran Bretaa, en el transcurso de la gue
rra, Argentina haba aceptado ir acumulando crditos en libras esterlinas con garanta
de oro del Banco de Inglaterra. Estos fondos, que se llamaron libras bloqueadas, no
estaban inmediatamente disponibles y eran, desde 1939, inconvertibles a otra moneda:
deban utilizarse para hacer compras en pases que estuvieran bajo el rea de la libra.
Mientras duraba el bloqueo, por otra parte, no daban ms que medio punto porcentual
de inters anual. En 1947, la situacin se agrav cuando Inglaterra dispuso una nueva
inconvertibilidad de la libra esterlina, luego de que una fuga al dlar pusiera al borde
del colapso su ya crtica situacin econmica.
Finalmente, y ya bajo el gobierno de Juan Domingo Pern, se resolvi que los montos
bloqueados fueran utilizados para comprar los ferrocarriles, de los cuales Inglaterra

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quera desprenderse desde haca tiempo. Un informe del Foreign Office de 1945 plante
aba que los ferrocarriles argentinos requieren una completa reorganizacin ante su evi
dente deterioro. Como las libras no eran suficientes, Argentina tom un nuevo prsta
mo britnico, que debera saldarse con futuras exportaciones.
La resolucin de la crisis con las libras bloqueadas puso de manifiesto que, a pesar de
ser coyunturalmente acreedor, el pas segua mostrando un carcter dependiente. Pero
adems permite comprender algunos de los rasgos caractersticos de la economa argen
tina de la inmediata posguerra, cuando el pas pareca enfrentar una oportunidad nica
para impulsar el desarrollo. Fue realmente, como han sostenido muchos economistas,
una oportunidad perdida?
La economa bajo el peronismo: el debut de la inflacin
Pern asumi la presidencia en 1946, apenas un ao despus del fin de la Segunda
Guerra Mundial. Con una economa internacional todava marcada por la desarticula
cin comercial y el desmantelamiento industrial de los principales pases de Europa, la
balanza comercial era superavitaria y el peso de la deuda pblica era el menor en
muchas dcadas. La primera presidencia de Pern coincidi, adems, con un perodo de
alza de los precios de los productos agropecuarios que exportaba la Argentina, y eran
fuertemente demandados en todo el mundo: en los ltimos aos de la dcada de 1940
los trminos de intercambio fueron los ms altos de todo el siglo.
Pern y el hombre fuerte de su equipo econmico, Miguel Miranda, utilizaron en este
marco muchos de los recursos de poltica econmica creados por los gobiernos de la
dcada anterior: el control de cambios, los aranceles a los productos importados y un
conjunto de organismos de subsidios a la produccin. Con la creacin del Instituto
Argentino de Promocin del Intercambio (IAPI) se busc centralizar las operaciones del
comercio exterior: el organismo compraba la produccin a los exportadores y se ocupa
ba de venderlo fuera del pas, garantizando a los exportadores condiciones de negocia
cin en el complicado comercio internacional de posguerra y absorbiendo los riesgos de
ventas que eran casi siempre a crdito. Por esta va, adems, se buscaba retener parte del
elevado margen de ganancia de productos exportables cuyos precios se encontraban en
altos niveles, y al mismo tiempo se desligaba el precio interno de los alimentos de su
encarecimiento internacional, en lo que constitua un subsidio a la burguesa industrial.
Tambin se apel a una continuidad del esquema de control de cambios surgido en la
dcada previa: con el objetivo de proteger a la industria local y de garantizar la dispo
nibilidad de divisas, se incrementaron las restricciones para la obtencin de dlares des
tinadas a la importacin. An mayor impacto tuvo la nacionalizacin del Banco Central,
que haba sido creado en 1935. A travs de este organismo, el gobierno peronista esta
bleci que el total de los depsitos de los bancos oficiales y privados quedara a disposi
cin de la banca central, que a su turno dispona las caractersticas de la poltica crediti
cia. De esta forma, tanto a travs del Banco Industrial como del Banco Hipotecario,
ambos estatales, se impuls una poltica de crditos expansiva, que mantena las tasas
de inters sustancialmente por debajo de la inflacin.
A travs de este conjunto de mecanismos, la poltica econmica del primer peronismo
direccion buena parte de los ingresos obtenidos por los altos precios de las materias
primas hacia un conjunto de subsidios a la burguesa industrial, vinculada por otra
parte en muchos casos a la burguesa agraria exportadora. El esquema, de todos modos,

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no podra mantenerse durante muchos aos: apenas tres aos despus de la llegada de
Pern al gobierno, en 1949, el cambio en la coyuntura internacional volvi a impactar en
la economa argentina.
El viento de cola que haba caracterizado a la inmediata posguerra, en efecto, lleg
pronto a su fin. La recuperacin econmica en los pases afectados por la guerra redujo
el precio de los productos agropecuarios y perjudic los trminos de intercambio favo
rables a la Argentina. A esto se agregaron las sequas y malas cosechas de 1949 y 1951.
Como consecuencia, el ingreso de divisas al pas se achic sensiblemente. En 1949, el
valor de las exportaciones fue de 933 millones de dlares, contra 1.600 del ao inmedia
tamente anterior. Para complicar las cosas, dadas las caractersticas de una industriali
zacin local concentrada en la produccin de bienes de consumo, dependiente por lo
tanto de energa e insumos bsicos extranjeros, las importaciones subieron fuertemente
y pusieron en crisis la balanza comercial.
A todo esto se sum un incremento sostenido de la inflacin, el mayor desde la crisis
de 1890. Si entre 1946 y 1948 haba alcanzado un promedio de 15% anual, una cifra de
todos modos mucho ms elevada que la de los aos previos, en 1949 se dispar a 31%,
se mantuvo en 25% en 1950 y trep a 36% en 1951. Con tasas de inters que se manten
an menores al 10% anual, la poltica de crditos implicaba en este contexto un gigantes
co subsidio a la burguesa industrial, que poda tomar prstamos a tasas negativas.

La cada en los trminos de intercambio secaba la disponibilidad de divisas del IAPI,

que haba lubricado la economa en el perodo anterior. La otra gran caja con la que
haba contado el gobierno era la seguridad social, dado que la generalizacin de las jubi
laciones haba generado un fuerte ingreso de fondos en un perodo en el cual casi no
haba an trabajadores en condiciones de recibir sus haberes pasivos. Hacia fines de la
dcada de 1940, no obstante, tambin esta fuente de ingresos se redujo, dado que el sis
tema debi enfrentar el pago de jubilaciones.
Frente a la crisis, el gobierno peronista respondi de manera ortodoxa. Miranda fue

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reemplazado por un nuevo equipo, encabezado por Alfredo Gmez Morales, que puso
en prctica un plan llamado de estabilizacin: se trataba, en la prctica, de un fuerte
ajuste. Una vez ms, el plan de recortes comenz con una fuerte devaluacin del peso,
que lleg al 33% en 1949. Al ao siguiente, se negoci un prstamo de 125 millones de
dlares con el Eximbank norteamericano, reinaugurando as el ciclo de endeudamiento
externo. Entre 1950 y 1953 hubo un ajuste del orden del 23% en el gasto pblico.
Se cre la Comisin Nacional de Precios y Salarios, que pretendi controlar los pre
cios pero cuyo principal objetivo era asegurar un lmite a los aumentos salariales: se
estableci que los mismos seran bianuales. Como consecuencia, en los primeros aos de
la dcada de 1950 los aumentos fueron menores que la inflacin: llegada la crisis, sta se
descargaba as sobre los hombros de los trabajadores asalariados. En la misma lnea
debe analizarse el llamado Congreso de la Productividad, convocado en 1955, que
nucleaba a empresarios, sindicatos y gobierno y fue una suerte de primer pacto social.
Pero en donde ms evidente se hizo el giro en la poltica econmica peronista fue en
la relacin con la burguesa agraria exportadora. Desde 1949, y a diferencia de lo que
haba ocurrido durante los tres primeros aos de gobierno peronista, el precio pagado
por el IAPI a los productores rurales fue mayor que el internacional: es decir que tan
pronto como los valores mundiales de los productos exportables argentinos comenza
ron a descender, el Estado volvi a garantizar un subsidio a los exportadores. Esto se
sum a una reorientacin de la poltica de crditos, tambin favorable a la produccin
agraria, y a un esfuerzo diplomtico por mantener los acuerdos comerciales con
Inglaterra. En 1951 la Sociedad Rural haca pblico a los dignos representantes de esos
valores que actuaron inspirados por el Excmo. Seor Presidente de la Nacin General
Juan D. Pern () nuestro sincero voto de aplauso.
En el segundo Plan Quinquenal, aprobado en 1952, se declaraba la importancia de
atraer capitales extranjeros e incluso se abra la posibilidad de que volvieran a partici
par en los servicios pblicos, algo que estaba en contra de la Constitucin reformada en
1949. En 1953, una ley plante los efectos beneficiosos de la inversin externa, ponien
do de manifiesto la necesidad de acceder a las divisas que requera la crisis de las cuen
tas del pas. En 1955, el gobierno peronista cerr un acuerdo con la Standard Oil de
California para que esta empresa norteamericana se asociase con YPF con el objetivo de
explotar yacimientos en nuestro pas. Segn el convenio, la California reciba dere
chos para explotar, por un plazo de cuarenta aos, ms de 50 mil kilmetros cuadrados
en la provincia de Santa Cruz. Pern lo justific apelando a la crisis que implicaba gasta
alrededor de 350 millones de dlares anuales en el exterior para cubrir las necesidades
energticas del pas.
Despus de una breve mejora debido al impacto del plan de ajuste y de la buena cose
cha de 19521953, en 1955 la balanza comercial volvi a ser deficitaria: como en otras
ocasiones, ante la ms mnima recuperacin econmica la demanda de importaciones
superaba a las exportaciones y abra el camino para la crisis. No era solo porque haba
una mayor demanda de artculos importados para el consumo: las caractersticas de la
industrializacin argentina, concentrada en la produccin de bienes y servicios pero no
en la fabricacin de maquinaria y bienes de capital, requera la importacin de insumos
que no se producan en el pas.
El breve perodo durante el cual el pas haba contado con una cierta abundancia de
divisas, en la inmediata posguerra, conclua as con un acuerdo que result ventajoso al
capitalismo britnico y sin que se hubiera avanzado en una capitalizacin de la indus

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tria local o en una modificacin de la estructura econmica dependiente. En realidad,

esas mismas divisas nunca haban estado disponibles para el pas: eran inconvertibles y
los pases centrales mantenan el control sobre lo que ocurra en un pas dependiente
como la Argentina. Detrs del espejismo del pas acreedor se esconda la misma rela
cin de dependencia que se haba consolidado desde el siglo XIX.

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