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TRATADODEDERECHOADMINISTRATIVO
TomoIV
Limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico.
Policas.Poderdepolica.ResponsabilidaddelEstado.
Marienhoff,MiguelS.

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TTULOOCTAVOLIMITACIONESALAPROPIEDADPRIVADAENINTERS
PBLICO
CAPTULOIPRINCIPIOSGENERALES
SUMARIO: 1236. Nocin conceptual. 1237. Limitaciones a la propiedad privada en
interspblicoy "medidasdepolicadelapropiedadprivada".Diferencias. 1238. La
terminologa."Limitaciones"y"restriccionesylmites"aldominio.1239.Sufundamento
jurdicopositivo.Leyformalyactoadministrativo.Nacinyprovincias.1240.Elartculo
2611 delCdigoCivil. 1241. Lasdoscategorasde"limitaciones"alapropiedad:en
inters privado y en inters pblico. Cundo se est en presencia de unas o de otras.
Deslindeentreellas. 1242. Trascendenciadeladistincinentrelimitaciones eninters
"privado"yeninters"pblico":rgimenjurdico;potestadparalegislarrespectodeellas;
jurisdiccinencasodecontiendas.1243.Clasificacindelas"limitacionesalapropiedad
privada en inters pblico". Mencin de tales "limitaciones". Referencias a casos
especiales.
1236. Las limitaciones a la propiedad privada en inters pblico son el conjunto de
medidasjurdicolegalesconcebidasparaqueelderechodepropiedadindividualarmonice
conlosrequerimientosdelinterspblicoogeneral,evitando,as,queelmantenimientode
aquelderechoseconvierta enunatraba paralasatisfaccin delosintereses del grupo
social.
Las "limitaciones" de referencia son varias y de diferente tipo, pues su contenido es
distinto;deahquesunaturalezajurdicanoseaidntica.Eneln1243,alhacerreferencia
alaclasificacindelasexpresadaslimitaciones,mencionarlasdistintasespeciesdeellas.
En derecho administrativo, pues, la expresin "limitaciones" trasunta un concepto
"genrico"comprensivodevarias"especies".
1237.Lacienciajurdicapresentacomonocionesdistintaslas"limitacionesalapropiedad
privadaeninterspblico"ylas "medidasdepolicadelapropiedad".Enquconsiste
esta distincin? Trtase de una diferencia meramente conceptual, pues en cuanto al
rgimenjurdicoellaesmenosperceptible.
Tantolas"limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico",comolas "medidasde
polica de la propiedad", tienen en miras el "inters pblico". Se trata de conceptos
interdependientes,alextremodequenosiempreserfcilafirmarsiseestenpresenciade
una"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico"oenpresenciadeuna"medida
depolicadelapropiedad"(1).
Con todo, la "medida de polica" es de mayor amplitud o alcance posibles que la
"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico",pueslamedidadepolicanoslo
puedereferirsealejercicio delderechode"propiedad",sinotambin alejercicio dela
"libertad"individual.

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Toda"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico",porimplicarsubstancialmente
una "reglamentacin" al ejercicio de un derecho, es, simultneamente, una medida de
polica,perolainversanoesexacta.
Ladoctrina,aunaceptandolaobviavinculacinentreambas,reconocequela"limitacina
lapropiedadprivadaeninterspblico"yla"medidadepolicadelapropiedad",trasuntan
conceptosdiferentes(2).
1238.Alestudiarlaslimitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico ylomismo
debedecirsedetaleslimitacionesalapropiedadprivadaenintersparticular,elvocablo
"limitaciones"tieneunsignificadotcnicoquedebeserrespetado.
ElcodificadordoctorVlezSarsfield,alreferirseaestascuestionesenelCdigoCivil,
emplelalocucin"restriccionesylmites"deldominio(LibroTercero,TtuloVI,artculo
2611 ysiguientes).Utilizlavoz "restricciones" enlugardelvocablo "limitaciones".
Tcnicamente, esto no es aceptable. Como bien se ha dicho, desde el punto de vista
idiomtico, ambas palabras tienen la misma acepcin: toda restriccin a la propiedad
privadaesuna limitacin alejerciciodelderecho.Pero jurdicamente ladiferenciatiene
importanciaconceptual(3).Yasesenefecto.
En sentido jurdico, las "limitaciones" a la propiedad trasuntan un concepto genrico,
dentrodelcualquedanincluidasdiversasespecies,entrestaslasllamadas"restricciones",
las"servidumbres",la"expropiacin"(4),la"ocupacintempornea",las"requisiciones"
y el "decomiso". De modo que la "restriccin" es una especie dentro del gnero
"limitaciones".Cadaunadedichas "especies"son "limitaciones" queincidenenforma
distintaenelderechodepropiedad,segnasseverenloslugaresoportunosdeestaobra.
La"restriccin"semanifiestaenformadiferentedelasdemsespeciesde"limitaciones".
Desdeelpuntodevistatcnico,la "restriccin" administrativaalapropiedadprivadaes
unadelastantas"limitaciones"posiblesadichapropiedad.EnDerechoAdministrativono
pueden,entonces,darsecomosinnimas,niemplearseunaenlugardelaotra,lasvoces
"limitaciones" y "restricciones", por cuanto en este mbito aqulla es "gnero" y sta
"especie" deesegnero.La "restriccin" esdeuncontenido "limitado" yespecfico,en
tantoquela"limitacin"esdecontenido"amplio"ygenrico.
Noesposiblehablarde "restricciones" ylmitesaldominio,cuandoloquesedeseaes
referirsealas"limitaciones"almismo.Entalsupuestodebehablarsede"limitaciones"ala
propiedadprivadaeninterspblico,puesenesaformaquedancomprendidastodaslas
especiespertinentes.
1239.Culeselfundamentojurdicopositivodelaslimitaciones?
Desdequetoda limitacin implicasubstancialmenteuna reglamentacin delejerciciodel
derechodepropiedad,vadesuyoqueelfundamentojurdicopositivodeaqullassonlas
leyesquereglamentenelejerciciodeesederecho,alascualeshacereferenciaelart.14de
laConstitucinNacional.

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Perocomolas "limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico" constituyenuna

materia reservada porlasprovincias esdecir,no"delegada"porellasalaNacin,las
"leyes" reglamentarias en cuyo mrito se establezcan esas "limitaciones" deben ser, en
principio, "provinciales";excepcionalmente sernleyes "nacionales" cuandosetratede
unamateria"delegada"porlasprovinciasalaNacin,osetratedeuninterspblicode
carcternacional,osetratedeuna"limitacin"impuestaenunlugardondelaNacintenga
jurisdiccinexclusiva.Demodoquelapotestadparalegislarenmateriade"limitacionesa
la propiedad privada en inters pblico", por principio, corresponde a las provincias;
excepcionalmentealaNacin.
Al hablar de legislacin provincial o nacional, considerada como fundamento de las
"limitaciones" alapropiedadprivadaeninterspblico,heentendidoreferirmealaley
"formal",puestalesel"principio"enestamateria.Mascomolas"limitaciones"tambin
comprendenlas "restricciones" que no implican sacrificio algunoparaelpropietario,al
extremodequeconstituyenunacualidadjurdicageneraldetodapropiedad,ycomopor
principio, pues hay excepciones, las "restricciones" se relacionan con la labor
"administrativa"delEstado,laimposicindedichas"restricciones"lecompetealrgano
Ejecutivo de gobierno, quien actuar a travs de su instrumento jurdico esencial: el
reglamentoautnomo (queesunactoadministrativogeneral,yasuvezleyensentido
"substancial"o"material").Unacosadistintaocurreconlas"limitaciones"queimpliquen
"sacrificio"paraelpropietario,verbigracia,"servidumbres","expropiacin",etc.,encuyos
supuestoslaimposicindeaqullasrequiereinexcusablementelaexistenciadeuna "ley
formal". En el caso de la mera "restriccin" sta se impone, en principio, por acto
administrativo, como inherente al rgimen normal de la propiedad; en el caso de la
"expropiacin",delas"servidumbres",etc.,lalimitacinseimpondrpordisposicindel
legislador,atravsdeunaley"formal",puessloellegisladorpuededisponeroautorizar
sacrificiosodetrimentosdelosderechos,medidasstasquesernvlidasentantosean
constitucionales.
Demaneraqueelfundamentojurdicopositivodelas"limitaciones"alapropiedadprivada
en inters pblico, tanto puede ser la ley formal provincial o nacional o el acto
administrativogeneral(reglamentoautnomoenlaespecie,queesunaley"material"o
"substancial").Tododependedelandoledelinters(nacionaloprovincial)contemplado
enlalimitacin,odelandoledelalimitacin(esdecirqueimpliqueonoun"sacrificio"
paraelpropietario)(5).
1240.Elartculo2611delCdigoCivilestablece:"Lasrestriccionesimpuestasaldominio
privadosloenelinterspblico,sonregidasporelderechoadministrativo".
Dicho precepto, como lo dije en otro lugar de esta obra (tomo 1, pginas 178179),
implica,primordialmente,un deslindedecompetencias entrelasprovinciasylaNacin,
pues legislar sobre tales restricciones ("limitaciones") es legislar sobre una materia
"administrativa"tpica,cuestinextraaalCdigoCivilycorrespondiente,porprincipio,a
lospoderesprovinciales.Vadesuyoque,aunquedichoCdigonocontuviereunaregla
comoladelartculo2611,talreglaexistiraigualmente,puessufundamentoesdeorigen

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constitucional(artculos104 y105delaConstitucin):pertenecealaseriedepoderes
reservadosporlasprovinciasynodelegadosporstasalaNacin.
Ennuestropas,elderechoadministrativotieneunacaractersticapropia:es,esencialmente,
un derecho "local", es decir un derecho "provincial". Trtase de una consecuencia de
nuestrorgimenpolticojurdicodegobierno,denuestrosistemafederal,encuyomrito
las provincias quecomponenlaNacinconservantodoelpodernodelegado aella al
constituir la unin nacional (Constitucin, art. 104 ). En nuestro orden jurdico las
provinciassonpreexistentesrespectoalaNacin.Unodeesospoderesreservadosyno
delegadosporlaConstitucinalaNacin,eseldelegislarenmateriaadministrativa,pues,
segn el artculo 105 de la Ley Suprema, las provincias, por haberse reservado el
respectivopoder,sedansuspropiasinstitucioneslocalesyserigenporellas.
PerosinperjuiciodelospoderesnodelegadosporlasprovinciasalaNacin,estambinde
advertir que, para el cumplimiento de los respectivos fines puestos a su cargo por la
Constitucin, la Nacin goza de todas las consiguientes potestades de carcter
administrativo, del mismo modo que, en sus esferas, las provincias gozan de tales
potestades.
Todoestorepercuteenlafacultadparalegislarsobremateriasadministrativas,verbigracia
sobre "limitaciones" alapropiedadprivadaeninterspblico,alocualmereferenel
pargrafoprecedente.Puedeverseeltomo1,n33,pginas149150.
Losexpositoresindagaronloatinentealorigenofuentedelartculo2611delCdigoCivil
(6).Aunqueesposible,comoseafirm,quealrespectoelDr.VlezSarsfieldsehaya
inspiradoenlaobradeAubryetRau(7),lociertoesquedichotextodelCdigoCivil,en
cuantoaladoctrinaquecontiene,noesuna "creacin"denuestroCodificador,sinouna
consecuenciaobviadenuestrosistemajurdicopolticodegobierno,denuestrosistema
federal, en cuyo mrito la competencia para legislar respecto a lmites a la propiedad
privadaeninterspbliconolecorresponde,enprincipio,allegisladornacional,sinoal
legisladorprovincial,portratarsedeunamateriapropiadelderechoadministrativo,derecho
steesencialmente "local" o "provincial",yexcepcionalmente "nacional",peroentodo
casoajenooextraoauncdigodederechoprivado("civil",enestecaso).
Comoyalodije,elexpresadoartculo2611delCdigoCivilimplica,primordialmente,
undeslindedecompetenciasentrelasprovinciasylaNacin.Ladoctrinaquedelderiva
seimpondraigualmenteauncuandodichotextonoexistiere:esuna doctrina queentre
nosotrostieneorigenconstitucional.VlezSarsfieldnohizootracosaqueconcretarenun
textolaconclusinqueyafluadelaLeySuprema.
1241.Las "limitaciones" alapropiedadprivadacomprendendosgrandescategoras:las
que tienen por objeto el inters "privado" y las que se disponen en inters "pblico".
Cundoexistenunasyotras?Cmodeslindardichascategoras?Qucircunstanciaslas
caracterizan?

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Sehadichoque"elconceptotradicionalnosllevaaconsiderarcomoregidosporelderecho
pblicooelprivado,aquellossupuestosenquepredominaelfactorrespectivo.Perosien
teora esta solucin se presenta como simple, est en el hecho erizada de dificultades,
porqueesegradoesamenudoimposibledeapreciar"(8).
Dadosesosinconvenientes,"apartedequepuedaprevalecerelfactorsocialoelprivadoen
elpropsitoperseguido,cabetenerpresente,encadacaso,elbeneficiariodelpreceptoyla
autoridaddequienemana,enlainteligenciadequestahubieraprocedidodentrodesus
atribuciones" (9) . La norma de derecho privado tutela principalmente y de un modo
directo el inters privado: en cambio, la norma de derecho administrativo tutela
inmediatamenteelinterspblico,sibienmediatamenteelintersprivado.Elderechocivil
regula relaciones de vecindad, esto es, de inters privado, mientras que el derecho
administrativoregularelacionesdecomunidad,valedecir,deinterspblico(10).Peroa
veces las leyes y ordenanzas locales, se ha dicho, contienen disposiciones aplicables
tambinalasrelaciones de vecindad; aunentoncesellastienenenvistalanecesidado
utilidadpblica,locualocurrecuandoelhechotrasciendedelaesferadelintersprivadoa
ladelinterspblico,yestosucedeavecessimultneamentecuandoelhecho"daino"que
motivalarestriccin,ademsdeafectaral"vecino"repercuteenelintersdelpblico(11).
Endefinitiva,ladistincinentrelimitacionesalapropiedadenintersprivadoyeninters
pblicoentraaunacuestindehecho.
Sobrelasbasesqueanteceden,puedensentarselassiguientesconclusiones:
1Seestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters"privado",cuandoella
tiendaaprotegeral"vecino"ynoal"pblico"."Vecino"eslapersonaopersonasradicadas
enformacontiguaoprximaallugardedondeprocedeelhechoperjudicial.
2Seestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters"pblico",cuandoella
tiendaaprotegerala"comunidad",al"pblico".
3Enelprimercasoeldestinatariodelanormaes"singular"ennmero,osonpersonas
"determinables",portratarse,precisamente,de"vecinos"(12).
4 En el segundo caso el destinatario de la norma no es "singular" en nmero, ni
"determinable",puestaldestinatarioeslacomunidad,elpblico(13).
5Paraquelalimitacinseconsideredeinters"pblico",noesrequisitoqueelperjuicio
lorecibatodaunaentidadadministrativa:"losvecinosdeunbarriooslodeunazonadela
ciudadconstituyenelpblico,ylalimitacinimpuestaenbeneficiodeellosesrestriccin
deinterspblico,puessetratadeunapartedelacomunidad,perocomunidadalfin"(14).
1242.Ladistincindelaslimitacionesen"privadas"y"pblicas",segneltipodeinters
queellasprotejan,tienetrascendenciaendiversosaspectos.

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a) Rgimenjurdico.Laslimitacionesalapropiedadeninters "privado" serigenporel

derechoprivado,especialmenteatravsdelCdigoCivil(verLibroTercero,TtuloVI,del
mismo).
Laslimitacionesalapropiedadeninters"pblico"serigenporelderechoadministrativo
(derecho"pblico"),seaprovincialonacional(vaseloqueexpuseenlosnmeros1239y
1240).
b)Potestadparalegislarrespectodeellas.Laregulacindelaslimitacionesalapropiedad
en inters "privado", por tratarse de relaciones "interindividuales", le corresponde a la
Nacin,puestalregulacinesdendole"civil",integrandoelcontenidodelCdigoCivil,
cuyasancinlecompetealCongreso(Constitucin,artculo67,inciso11).
La regulacin de las limitaciones a la propiedad en inters "pblico" es materia
"administrativa":considerarelacionesdelaAdministracinPblicaconlosadministrados.
Ello, por principio, corresponde a la competencia de las provincias; excepcionalmente
constituyeunapotestaddelaNacin.Vanselosnmeros1239y1240.
c) Jurisdiccin en caso de contiendas. Va de suyo que en el supuesto de contiendas
determinadasporlimitacionesalapropiedadeninters "privado",ellashandedebatirse
ante los tribunales de justicia competentes para entender en conflictos entre personas
particulares,oseaantelajusticiacomn,encualquieradesusfueros:ordinarioofederal.
TratndosedecuestionessurgidasentrelaAdministracinPblicayunparticular,elpleito
oquerelladebetramitarseantelostribunalesdejusticiahabilitadosparaentenderenlo
"contencioso administrativo".
1243.Laslimitacionesalapropiedadprivadaeninters"pblico"sonvariasydedistinto
tipo.Algunasdeellas,segnlossupuestos,puedenentrarenunauotracategora.Estodio
lugaraquefuesenobjetodeunaclasificacin.Enbaseaquserealizastayenqu
consiste?
Dichaslimitacioneshansidoclasificadasdeacuerdoacmoincidenellasenlosdiferentes
"caracteres"deldominio:"absoluto","exclusivo"y"perpetuo".Esunaclasificacinlgica.
Ensumrito,mencinanse:las"restricciones",queincidenenloabsolutodeldominio;las
"servidumbres" que lo hacen en lo exclusivo; la "expropiacin" que repercute en lo
perpetuo.Estasconstituyenlasfiguras"tipos".
Apartedelasmencionadas,existela "ocupacintempornea" queincideenelcarcter
exclusivo;las"requisiciones"queenunoscasosafectanloexclusivodeldominioyenotros
loperpetuo,segnqueellasconsistanenunatemporaria,ynototal,requisicindel"uso",o
serefieranala"propiedad"delacosa;el"decomiso",queafectaloperpetuodeldominio,
puesimplicaprdidadelapropiedaddelbien.
Haylimitaciones,comolasimpuestasenatencinalabellezapanormica,que,segnque
ellasserefieranala "conservacin" oala "contemplacin",avecesimplicanunamera

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"restriccin", lo que as ocurre cuando, para preservar esa belleza, se le prohbe al

propietariorealizarciertosactosohechos;otrasvecesesasmismas limitaciones pueden
implicaruna"servidumbre",verbigraciacuandoseobligaalpropietarioapermitirelacceso
delpblicoparacontemplaresepanorama(15).
CAPTULOII"RESTRICCIONES"ADMINISTRATIVAS
SUMARIO: 1244. Nocin. Razn de ser de ellas. 1245. En qu tipo de obligaciones
puedenconsistir.1246.Bienesaloscualespuedenreferirselasrestricciones(inmuebles,
muebles y derechos). 1247. "Causas" o "motivos" que justifican la imposicin de
"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico.Diversosyprincipalessupuestos
detalesrestricciones. 1248. Cundouna restriccin tienecarcter "privado" ycundo
"pblico"?Trascendenciadeesto.Loatinenteala"jurisdiccin"paraobtenerelefectivo
cumplimientodelas"restricciones".1249.Lmitesoextensindelarestriccinencuanto
asusalcances. Distincin entre "restriccin" y "servidumbre" o "expropiacin". 1250.
Naturalezajurdicadelasrestriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico. 1251.
Carcter con que debe actuar el Estado para la imposicin vlida de "restricciones
administrativas".Derechopblicoyderechoprivado. "Potestad" y "derecho". 1252. La
"razonabilidad"comorequisitoparalavalidezdelasrestriccionesadministrativas.1253.
Organo estatal competente para "establecer" restricciones a la propiedad privada por
razones de inters pblico. El principio y la excepcin. 1254. Organo del Estado
competente para hacer "efectivas" las restricciones establecidas. 1255. Fuentes de las
restriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico.Lafuente "abstracta" ylafuente
"concreta". 1256. Formas jurdicas de realizacin o cumplimiento de las restricciones
administrativas.Oposicindelpropietariooadministradoaqueobrerosoempleadosdela
Administracin Pblica penetren en su finca. 1257. Caracteres jurdicos de las
restricciones administrativas. Mencin delos mismos. 1258. Continuacin.Acerca del
carcter "ejecutorio" de la decisin que impone restricciones administrativas.
Improcedencia de recursos o acciones civiles contra los hechos o actos que impongan
restricciones. Lo atinente al recurso de inconstitucionalidad. 1259. Continuacin.
Improcedenciaderesarcimientooindemnizacin alpropietariodelacosaobjetodela
restriccin. Lo atinente a los "daos" producidos al hacer efectiva la restriccin.
Jurisdiccincompetenteparaentenderenlalitisquealrespectopromuevaeladministrado
contraelEstado.1260.Eleccinodeterminacindel"medio"paraelcumplimientodela
restriccin impuesta. 1261. Contiendas producidas con motivo de restricciones a la
propiedadprivadaeninters"pblico"yeninters"privado".Impugnacinarestricciones
en inters pblico impuestas por la Administracin. "Jurisdiccin" competente para
entenderentodosesossupuestos.Lareclamacinadministrativaprevia.
1244.Las"restricciones"administrativasqueconstituyenuna"especie"dentrodelgnero
"limitaciones" tienenporobjetoimpedirquelaactividaddelaAdministracinPblica
resulteobstaculizadaporrespetoalabsolutismodelosderechosdepropiedadprivada(16).
Demaneraquelasreferidas"restricciones"constituyendisposicionesdelaAdministracin
Pblicaquetiendenalograrunaconcordanciaoarmonaentrelosderechosdepropiedad

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delosadministradosylosinteresespblicosqueaqulladebesatisfacer.Estoseobtiene
limitandolaamplituddelderechodepropiedaddelosparticulares,quesufreentoncesuna
reduccinensucarcter"absoluto".
A raz de las "restricciones" el derecho del administrado se constrie o reduce en su
amplitud:eladministradoslopodrejercersuderechodepropiedadenformacompatible
conla"restriccin"establecidaporlaAdministracinPblica.La"restriccin"seala,as,
elmarcooesferadentrodelcualelparticularpodrejercersuderecho.
Silasexpresadas"restricciones"(especiedelgnero"limitaciones")noexistierendentrode
lasinstituciones jurdicas,lapropiedadprivadadelosadministrados dejaradeseruna
institucin til o saludable, porque entonces constituira una traba para que el inters
pblicohallesatisfaccinadecuada.
Deloexpuestodedcesequela "restriccin" sloincidesobreelcarcter"absoluto"del
derechodepropiedad,yenmodoalgunosobreloscaracteres"exclusivo"y"perpetuo"del
mismo,siendo staladiferencia esencial queladistinguedela "servidumbre" ydela
"expropiacin",respectivamente.
1245. En qu pueden consistir las "restricciones" administrativas? A qu tipo de
obligacioneshandecorresponder?
Ladoctrinaesuniformeacercadequelasrestriccionespuedenconsistiren"nohacer"oen
"dejarhacer".Encambio,taluniformidadnoexistecuandosetratadeestablecersiadems
pueden consistir en obligaciones de "hacer", pues si bien hay quienes niegan esta
posibilidad(17),loshayquelaaceptan(18),comotambinexistenquienesafirmanque
lasrestricciones,porprincipio,consistenenobligacionesde"nohacer"yde"dejarhacer",
peroqueexcepcionalmentetambinpuedenconsistirenobligacionesde"hacer"(19).
Estimofueradetodadudaquelas"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico,
puedenconsistirnosloenobligacionesde"nohacer"yde"dejarhacer",sinotambinen
obligacionesde"hacer",tantomssiseadviertequenumerosas"restricciones"resultande
"medidasdepolica"(vaselaprecedentenota1).
Como ejemplo de restriccin consistente en una obligacin de "dejar hacer" puede
mencionarseladeconsentirlacolocacindechapasindicadorasdelnombredelascalles,
comoasdelsentidoodireccinenqueenellasseefectaeltrnsito.
A ttulo de ejemplo de restriccin consistente en una obligacin de "no hacer" puede
recordarselaprohibicindeconstruiredificiosquesobrepasendeterminadaaltura.
En cuanto a restricciones que impliquen obligaciones de "hacer", pueden darse los
siguientesejemplos:
a)Enciertospuebloscuyasconstruccionesoedificiossondemaderayzinc,laobligacin
depintarelfrenteyeltecho.Trtasedeunarestriccinporquemedianteellaseleprohbe
alpropietariomantenersinpintarsuedificio(20).

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b)Tratndosedeedificiosenconstruccin,ladisposicinque,porrazonesdeseguridad,
obligaalospropietariosdetalesedificiosaefectuarciertasinstalacionesqueconstituyen
unamedidadeproteccinparalospropiosobrerosquetrabajanendichasobras,comoas
paraelpblicoquetransitaporesoslugares,yaqueconlasaludidasinstalacionessetiende
principalmenteaevitarlasgravesconsecuenciasdelacadadeobjetosutilizadosenla
construccin.
c)Constituye,asimismo,una"obligacindehacer"laimpuestaalosganaderosparaque
construyan,dentrodesupropiedadymantenganenbuenestado,yutilicen, "baaderos"
paralahaciendavacunaylanar.Trtasedeuna medidadepolicasanitaria tendientea
combatirlagarrapataylasarna.Todoganaderoqueexploteesetipodehaciendatieneel
deberdeconstruiryutilizar,dentrodesupropiedad,dichosbaaderos,loqueimplicauna
limitacin("restriccin")asusderechosdepropietario,yaquedelocontrarionoleeslcito
usarydisponerdesupropiedad(21).
d)Igualmenteimplicauna"restriccin",quesetraduceenunaobligacinde"hacer",lade
reponerlosrbolesqueunapersonacorteotaleenunbosquedesupropiedad(22).Pero
estimoquedichobosquehadeser"natural"yenmodoalguno"artificial"ocreadoporel
hombre.Losbosques,mximelosdeorigen"natural",sonesencialesparalaeconomadel
Estado,puesinclusoactancomoreguladoresdelclimadadasunotoriainfluenciaenel
rgimendelaslluvias(23).
e)Asimismoconstituyeuna"restriccin"queseconcretaenunaobligacinde"hacer",la
disposicinqueobligaaqueenciertosedificiosespecialmentehoteles,casasdehospedaje,
cinematgrafos,teatros,etc.,seconstruyaunaescalerillaosalidaespecialparafacilitarel
inmediatoabandonodellocalencasodeincendio(24).
1246.Aqutipodepropiedadprivadaserefierenopuedenreferirselas "restricciones"
dispuestaseninterspblico?
Nadiediscuteodudadequeellaspuedenhacerseefectivasconrelacina"inmuebles".Ms
an:tradicionalmenteselasvinculalosinmuebles(25).
Sinembargo,nadaobstaaquelas restricciones dereferenciatambincontemplencosas
"muebles".Puedendarselossiguientesejemplos:
a) Los restos fsiles o antropolgicos u objetos arqueolgicos no pueden exportarse
(sacarse del pas) sin consentimiento de la Seccin de Yacimientos de los Museos de
HistoriaNaturaldeBuenosAires,deLaPlataydelMuseoEtnogrficodelaFacultadde
FilosofayLetras(artculo19deldecretoreglamentariodelaleyn9080).
b) En materia de automotores (automviles, camiones, motocicletas) se prohbe que el
"escape" o "estampido" de ellos produzca un ruido odetonacin que exceda de cierta
intensidad. Tales prohibiciones se expresan en "reglamentos". No obstante la obvia
vinculacineinterdependenciaentrela"restriccin"alapropiedadeninterspblicoyla
"medidadepolicadelapropiedad",elcasomencionadonoconstituye,tcnicamente,una

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"medida de polica", sino una "restriccin" por razones de inters pblico establecida
respectoacosas"muebles"(vaseeln1237,textoynotas).
Perosinperjuiciodequelas"restricciones"alapropiedadprivadaporrazonesdeinters
pblicocontemplencosasinmueblesomuebles,nohabraraznjurdicaalgunaqueobstea
queesa "restriccin" sehagaefectivanoslosobreinmueblesymuebles,sino,adems,
sobrecualquier"bien"(aunquenorevistacarcterde"cosa")queintegreelpatrimoniode
unadministradooparticular.Ellonoafectaraprincipiojurdicoalguno.Esposibleque,en
general, este supuesto halle una mayor aproximacin a la "medida de polica de la
propiedad", dado el carcter genrico de los valores que sta puede contemplar
("propiedad","libertad"individual.Vaseeln1237)(26).
1247.Los"motivos"o"causas"determinantesde"restricciones"alapropiedadeninters
pblico,sonmuyvariados;dentrodecadaunodeelloscaben,asuvez,diversasespecieso
supuestos.
Entre las "causas" o "motivos" que pueden dar lugar a las expresadas restricciones,
corresponde mencionar: las fundadas en razones de "seguridad", de "higiene" y
"salubridad", de "moralidad", "urbanismo" (ornato, esttica, etc.), "cultura",
"tranquilidad",etc.
YaOttoMayeradvirtiquelas"restricciones"tienenmuynumerosasaplicaciones,yque
aparecenengranvariedaddeexpresionesdelavidaprctica(27).
Delosdistintossupuestosoespeciesqueconcretanlosexpresados"motivos"o"causas",
puedenmencionarselossiguientesattulodeejemplos(28):
a)Apoyoenlaspropiedadesvecinasparaextenderloshilosocablesdeltelgrafo,telfono
odeconduccindecorrienteelctrica.
b) Fijacin, en los muros de las propiedades particulares, de chapas que indiquen los
nombresdelascallesyelsentidoodireccinqueenellaspuedetransitarse.
c)Instalacinsubterrneadecablestelegrficos,telefnicosodetransmisindecorriente
elctrica,odecaosdedesage,aprofundidadtalqueellonoafectenimodifiqueenmodo
algunolasuperficiedelsuelo(29).
d) Instalacin de hilos o cables telegrficos, telefnicos o de conduccin de corriente
elctrica,atravesandoelespacioareodepropiedadesparticulares,perosinobstaculizara
losdueosdestaselusonormaldelasmismassegnlaformaenquedichospropietarios
utilizantalespropiedades.
e)Obligacin derespetar, enlas construcciones arealizar, laaltura mnima omxima
establecidaparalosedificiosenlazonaobarriodequesetrate.
f)Obligacindepintarelfrenteylostechosdelosedificiosenciertospueblos.

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g)Obligacindequelosedificiosqueseconstruyanrespondanadeterminadoestilo.
h)Prohibicindeproducirruidosquealterenlatranquilidadpblica,seaquetalesruidos
provengandeestablecimientosindustrialesocomerciales,odeautomotores.
i)Prohibicindeconstruiredificiosparaviviendasenlospueblosociudades,utilizando
chapasdezincymadera,debindoseutilizarotrosmateriales,comoladrillos,portland,etc.
j)Obligacindeadoptarciertasprecaucionesenlosedificiosenconstruccin,aefectosde
impedirdaosalosobrerosquetrabajanenellosoalaspersonasquetransitenporesos
lugares.
k)Obligacindecolocarsealesluminosasenlasbarrerasexistentesenlospasosanivelde
losferrocarriles.
l)Ciertasnormasreguladorasdelusoydisposicindelapropiedad;verbigracia,normas
acerca de loteos (30) , de tala o corte de bosques (reposicin de las especies), de
explotacindeganadovacunoylanar(construccinyusodebaaderos).
ll) Prohibicin de la libre exportacin de restos fsiles o antropolgicos o de objetos
arqueolgicos.
m)Prohibicin,auncuandoelloocurraconmotivodelejerciciodeunaindustrialcita,de
producir olores nauseabundos o de provocar la formacin de focos de infeccin que
constituyanunpeligropblico(31).
Enlosejemplosmencionados,algunosconstituyen"restricciones"impuestasalapropiedad
privadaporrazonesde "urbanismo" (letrasa.,b.,c.,d.,e.,f.,g.);otrosporrazonesde
"tranquilidad"(letrah.);de"seguridad"(letrasi.,j.,k.);de"cultura"(letrall.);de"higiene
ysalubridad"(letram.).
1248.Precedentemente, alreferirme alas "limitaciones",engeneral,quedestablecido
cundodebeentendersequeaqullasrespondenalinters "privado" ycundoalinters
"pblico".Vaseeln1241.
Dijeahqueseestarenpresenciadeunalimitacinalapropiedadeninters "privado",
cuandotiendaaprotegeral"vecino"ynoal"pblico",yqueseestarenpresenciadeuna
limitacin a la propiedad en inters "pblico", cuando ella tienda a proteger a la
"comunidad",al "pblico".Agreguqueenelprimercasoeldestinatariodelanormaes
"singular" en nmero, o son personas "determinables", por tratarse, precisamente, de
"vecinos",yqueenelsegundocasoeldestinatariodelanormanoes"singular"ennmero,
ni"determinable",puestaldestinatarioeslacomunidad,elpblico.
Tales conclusiones son de estricta aplicacin para establecer cundo una "restriccin"
especiedentrodelgnero"limitaciones"hllaseestablecidaeninters"pblico"ycundo
eninters"privado".

p.13

Portanto,las"restricciones"puedenser:
a) "Civiles",encuantocontemplanintereses privados, queseconcretanenrelacionesde
vecindad; tiendenaprotegeral "vecino",debiendoentendersepor "vecino" lapersonao
personas radicadas en forma contigua o prxima al lugar de donde procede el hecho
perjudicial(ruidosmolestos,malosolores,humareda,holln,trepidaciones,etc.)(32).
b)"Administrativas",lascualescontemplanintereses"pblicos",caracterizadosporafectar,
no a los "vecinos" entre s (como ocurre en las restricciones "civiles"), sino a la
"comunidad",alrespectivogruposocial(integrantesdeun"barrio" odepartedel,de
una"zona",deuna"comuna",etc.) (33).Peroaveces las leyes yordenanzas locales
contienendisposiciones aplicables tambin alasrelaciones de vecindad (esdecir,entre
"vecinos");aunentoncesellastienenenvistalanecesidadoutilidadpblica,locualocurre
cuandoelhechotrasciendedelaesferadelintersprivadoaladelinterspblico,yesto
sucede a veces simultneamente cuando el hecho "daino" que motiva la restriccin,
ademsdeafectaral"vecino"repercuteenelintersdelpblico(vaseeln1241,textoy
nota11,yautorahcitado).
El inters "pblico" que contemplan las restricciones "administrativas" puede hallar
satisfaccin evitndole "daos", "perjuicios" o "molestias" a la colectividad o
proporcionndole"beneficios"(34).Estoseadvierteatravsdelosdiversosejemplosde
"restricciones"alapropiedadeninterspblico,mencionadoseneln1247.
Latrascendenciaendeslindarlarestriccindecarcter"civil"o"privado"delarestriccin
"administrativa"o"pblica",esobvia.Yaeneln1242meocupdeelloalreferirmealas
"limitaciones", en general, cuyas conclusiones son de estricta aplicacin en materia de
"restricciones". Dije ah que la distincin entre limitaciones en inters "privado" y en
inters "pblico", tiene influencia en el rgimen jurdico de ellas, en la potestad para
legislarasurespectoyenloatinentealajurisdiccinencasodecontiendas.
Aclaradoyacundouna"restriccin"alapropiedaddebeconsiderarse"privada"ycundo
"pblica", corresponder aclarar qu autoridad judicial ordinaria o administrativa, con
apelacinenesteltimocasoalajurisdiccincontenciosoadministrativa escompetente
para hacer efectiva la "restriccin", disponiendo la cesacin de la pertinente actividad
daosa(ruidosmolestos,humareda,malosolores,holln,trepidaciones,etc.).Deestome
ocupar ms adelante al referirme a las contiendas motivadas por restricciones a la
propiedadprivadaeninters"pblico"yeninters"privado"(n1261)(35).
1249. Si bien la Administracin Pblica puede imponer "restricciones" a la propiedad
privadaeninterspblico,ellotienesulgicalimitacin:lamedidaimpuestanopuede
excederdeloque,desdeelpuntodevistatcnicojurdico,impliqueespecficamenteuna
"restriccin";siloslmitesconceptualesdestafuerenexcedidos,lamedidarespectiva
serarritacomotal.
Desdeluego,paraqueunamedidaseaconsideradacomo"restriccin"administrativa,noes
suficiente con que as se la califique al imponerla: es menester que, de hecho, rena

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efectivamenteloscaracteresquealrespectoexigelacienciadelderecho.Lasinstituciones
jurdicasnodependendelnombrequeselesd,sinodesunaturalezaintrnseca,delos
hechosquelasconstituyen.Lateoradelacalificacinjurdicatieneaqutotalaplicacin.
Qu caracteriza a la mera "restriccin" administrativa, es decir a la impuesta a la
propiedadprivadaeninterspblico?Quladistinguedeotrasfigurasjurdicas,comolas
servidumbresylaexpropiacin,que,enelmbitodelas"limitaciones"alapropiedaden
inters pblico, representan avances sobre el derecho de propiedad? Cundo una
"restriccin"administrativadejardesertalparaconvertirseenservidumbreadministrativa
oexpropiacin?
La mera "restriccin" administrativa no trasunta ni implica una carga impuesta a la
propiedad privada. Tcnicamente, no apareja "sacrificio" alguno para el propietario.
Tampocoimplicasupresinenmodoalgunodelapropiedad.Sloconsisteenlafijacin
delmitesalejercicionormaluordinario delderechodepropiedad.Noimplicaavance,
lesin ni deterioro alguno a este derecho: no hay desmembramiento de ste. Tales
"restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadelderechodepropiedad,alextremo
dequerepresentancondicionesnormalesdesuejercicio:constituyenunacalidadjurdica
generaldetodaslaspropiedades.Sloimplicanla delimitacindeloscontornos deese
derecho,lademarcacindesuslmites,conlocualsetiendeacolocarensuverdadero
quicioelaspecto"absoluto"quetericamenteselereconocealderechodepropiedad;pero
elcontenidodestenoesafectadoporla"restriccin",lacualslopersigueconcretary
llevarlaamplituddelderechodepropiedadasuslmitesnormalesyracionales.Lamera
"restriccin"administrativanoagraviaalderechodepropiedadindividual,porqueenmodo
algunolocercena:limitarnoescercenar.Alpropietarioencuyapropiedadsehaceefectiva
una"restriccin"nadaselequita,puesla"restriccin"actaenunmbitooesferajurdica
cuyatitularidadnolecorrespondeadichopropietario,sinoalacomunidad(36).Talesla
esencia de la "restriccin" administrativa, o sea constituye una "condicin normal del
ejerciciodelderechodepropiedad".
Perocuandosopretextodeimponerunamera "restriccin" administrativaalderechode
propiedad,enlugardeafectarlo "absoluto" detalderecho,seafectalo "exclusivo" del
mismo, o lo "perpetuo" de l, la supuesta restriccin habr dejado de ser tal para
convertirse en "servidumbre" administrativa o en "expropiacin", figuras stas cuya
imposicinvlidarequiereelcumplimientoderequisitosdequehllaseexentalamera
"restriccin":ley "formal" e "indemnizacin" previa.Lo"exclusivo"deldominioqueda
afectadocuandounterceroqueenelcasodelimitacionesadministrativasesel"pblico"
utiliza la propiedad del administrado o particular. Lo "perpetuo" del dominio queda
afectadocuandosutitularesprivadoentodooenpartedelapropiedaddelbien.Toda
medida que so pretexto de "restriccin" administrativa implique substancialmente una
"servidumbre" administrativa o una "expropiacin", es rrita como "restriccin", y as
deberdeclararloenltimainstancialarespectivaautoridadjurisdiccionaldetipojudicial
(37).

p.15

La determinacin de si una medida de la Administracin Pblica constituye una mera

"restriccin" o,porlocontrario,una "servidumbre" ouna "expropiacin",implica una
"cuestindehecho"cuyasolucindependedecadacasoconcreto,yparacuyoanlisishan
detenersepresenteslospostuladostericosaquehicereferencia.
Paralavalidezdela"restriccin"propiamentedichabastaconqueellasearazonabley
proporcionada a la necesidad administrativa? (38) .En modo alguno lo creo as: una
medidaestatalpuedeserrazonableyproporcionadaalanecesidadadministrativa,ysin
embargopuedenoservlidacomo"restriccin"propiamentedicha,porquepodraexceder
el mbito de sta. Estimo que el lmite para la validez de una "restriccin" no es el
indicado,esdecirqueellasearazonableyproporcionadaalanecesidadadministrativa,
sino que tal medida no afecte ni degrade el derecho de propiedad. Puede haber
razonabilidadyalmismotiempopuedehaberexcesoenla"restriccin",encuyosupuesto
la necesidad administrativa de referencia debe ser satisfecha recurriendo a otras vas
(servidumbreoexpropiacin)(39).
1250. Con lo expuesto en el pargrafo precedente qued dicho cul es la naturaleza
jurdicadelarestriccinadministrativa.
Dijeahquelamera"restriccin"administrativanotrasuntaniimplicaunacargaimpuesta
alapropiedadprivada.Tampocoimplicasupresinenmodoalgunodelapropiedad.Slo
consisteenlafijacindelmitesalejercicionormaluordinariodelderechodepropiedad.
Noimplicaavance,lesinnideterioroalgunoaestederecho:nohaydemembramientode
ste.Tales"restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadelderechodepropiedad,
al extremo de que representan condiciones normales de su ejercicio: constituyen una
calidad jurdica general detodas las propiedades.Sloimplican la delimitacin delos
contornosdeesederecho,lademarcacindesuslmites,conloquesetiendeacolocaren
suverdaderoquicioelaspecto"absoluto"tericamenteatribuidoalderechodepropiedad.
Talesla"naturalezajurdica"delasrestriccionesadministrativas:representancondiciones
normalesdelejerciciodelderechodepropiedad;constituyenunacalidadjurdicageneralde
todaslaspropiedades.Incidensobreelcarcter"absoluto"deldominio,puessloimplican
delimitacindesuscontornosolmites,peroenmodoalgunotrasuntanlesinoagravioal
derecho de propiedad; tcnicamente, no constituyen un "sacrificio" para el propietario,
quien, por tanto, no puede agraviarse por el solo hecho de que la "restriccin" sea
impuesta.
1251.Paralaimposicinvlidadeuna "restriccin" administrativa ylomismocuadra
decir respecto a la "servidumbre" de esa ndole el Estado debe actuar ejercitando su
capacidaddetal,esdecirejercitandosucapacidaddederechopblico("competencia")(40)
.NoesconcebibleniadmisiblequeelEstadoimpongaesetipode"restricciones"actuando
enelcampodelderechoprivado,esdecirejercitandosucapacidaddederechoprivado.Una
restriccinadministrativaimpuestaporelEstadoAdministracinPblica,actuandopors
yantes,enlaesferadel derechoprivado, serarrita,porfaltade "competencia" para
semejante"objeto".

p.16

Laposibilidaddeimponer "restriccionesadministrativas" trasuntauna "potestad" estatal,

no un "derecho" del Estado. Las "potestades", como expresiones particularizadas del
"poder", corresponden al Estado obrando como tal (vase el tomo 1, n 206, pginas
573574).Encambio,los "derechos" lecorrespondenalEstadoenelmbitodelderecho
privado,oseaactuandoelEstadocomocualquierparticularoadministrado.Poresolas
restriccionesadministrativasslopuedenserimpuestasporelEstadoentantosteacte
comotal,esdecirenelcampodelderechopblicoyejercitandoel"poder"("imperium")
delmismo.
CuandoelEstadoactaenelcampodelderechoprivado,nolohacecomoEstadostricto
sensu,puesentalsupuestonoejercitasucapacidaddederechopblicopropiadelEstado,
sinosucapacidaddederechoprivado,talcomopodrahacerlocualquierpersonaprivada,
individual o jurdica. Pero en el mbito del derecho privado el Estado no ejerce
"potestades", sino derechos. Por eso, en la esfera de tal derecho, el Estado carece de
atribuciones para imponer "restricciones administrativas" a la propiedad de los
administrados, pues los "derechos" no las "potestades" deben hacerse valer ante los
juecesdelPoderJudicial.
Ocurreaqualgoanlogoaloquesucedeconlaautotuteladelosbienesintegrantesdel
dominiopblico.Esaautotutelaesuna"potestad"quelecorrespondealEstadoobrandoen
laesferadelderechopblicoycomoguardindelascosasdominicales.Deahresultaque
elEstadonopuedevalersedelprocedimientodela autotutela paralaproteccindelas
cosas integrantes de su dominio privado, siendo por esto, verbigracia, que el Estado
Administracin Pblica, si bien puede desalojar por s y ante s a quien se instale
indebidamente en una plaza pblica, no puede desalojar por s y ante s, valindose
directamentedelafuerzapblica,aquiensehayaintroducidoconhaciendasenuncampoo
tierrafiscal:deberecurriralajusticiaendemandadeapoyoasuderecho(41).ElEstado
AdministracinPblica,sibienejerceporsyantessus"potestades",nopuede,porsy
antes,hacersejusticiaendefensadeun"derecho":enelprimercasoelEstadoejercitasu
calidaddetal,obrandoenlaesferadelderechopblico;enelsegundocasoelEstado
ejercitasucapacidaddederechoprivado,obrandoenelmbitodelderechoprivado.
1252.Lavalidezdeuna"restriccin"alapropiedadprivadaeninterspbliconoslo
requierequelaautoridadquelaimpongatenga"competencia"paraello:esindispensable
quelarestriccinensyelmedioatravsdelcualselahaceefectiva,sean"razonables"
(42).Entrelarestriccinimpuestayelmedioelegidoparahacerlaefectivadebeexistiruna
obvia proporcionalidad: una adecuacin sensata de dicho "medio" a la "restriccin"
impuesta,cuyacomprobacinconstituyeunacuestindehecho(43).
Silarestriccinensyelmedioelegidoparahacerlaefectivafuerenarbitrarios,lamedida
dispuesta sera rrita por inconstitucional. El patrn de "razonabilidad", que surge del
espritudelartculo28 delaLeySuprema,rigetambin,comoindispensablerequisito
paralavalidezdelamedida,respectoalasleyesmaterialesosubstanciales,comoseranlos
reglamentos autnomos, pues stos, a los efectos del artculo 14 de la Constitucin
Nacional,integranelconceptode"ley"(44).

p.17

Los constitucionalistas pusieron justificado nfasis al hacer notar que el "principio de

razonabilidad"esuninsalvablelmitealpoderreglamentariodelEstado(45).
1253. Qu rgano estatal Legislativo o Ejecutivo hllase habilitado para establecer
"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblico?
Porprincipio,ellasserelacionanconlalabor"administrativa"delEstado,lacualhllase
fundamentalmenteacargodelrganoEjecutivodegobierno(Constitucin,artculo86,
inciso1).
Porexcepcin,la "restriccin" puedeserimpuestaporelrganoLegislativocuandotal
restriccin se refiera a una materia que la Constitucin Nacional pone a cargo del
Congreso;ejemplo:comoconsecuenciadelaatribucinquelaLeySupremaleotorgaal
Legislativoparaproveerloconducenteal"progresodelailustracin"(artculo67,inciso
16), el Congreso pudo dictar la ley n 9080 , en cuyo mrito, en materia de piezas
arqueolgicas,antropolgicasopaleontolgicas,seprohbesuexportacincuandosetrate
de objetos nicos, permitindosela nicamente cuando se trate de objetos duplicados
(artculo5).
Portanto,enprincipiogeneral,lacreacinoestablecimientodetales "restricciones" le
competealPoderEjecutivo,quienlohacemedianteelinstrumentojurdicoatravsdel
cualexpresanormalmentesuvoluntad:el "reglamentoautnomo",quecuantitativamente
constituyelaprincipalfuentedelasreferidasrestricciones.
Noobstante,unautorafirmaquecomo"larestriccinimplicaundebilitamientoenelusoy
goce de la propiedad, es indudable que este debilitamiento solamente puede ser
preceptuadoporley"(sancionadaporelCongresooporlaslegislaturaslocales),oporacto
administrativofundadoenley(46).Consideroequivocadoesterazonamiento.Comoyalo
expres, en la creacin o establecimiento de "restricciones" a la propiedad en inters
pblico,elrganoLegislativo,porprincipio,nadatienequehacer;excepcionalmentepodr
interveniralrespectocuandosetratedealgunamateriaquelaConstitucinpusoasucargo,
talcomoocurreenelejemploquehedado.Los "debilitamientos" alusoygocedela
propiedad,aqueserefierenlasrestriccionesadministrativas,noconstituyencarga,lesin
niagravioalgunosalderechodepropiedad,sinofijacindelmitesalejercicionormalde
esederecho.Tcnicamente,noaparejan "sacrificio" algunoparaelpropietario.Msan:
talesrestriccionessonnsitasalderechodepropiedad,constituyendounacalidadjurdica
generaldetodaslaspropiedades.Desdeelpuntodevistajurdico,ninguna "restriccin",
propiamentedicha,trasuntaperjuicioalgunoalderechodepropiedad;enlaesferaenque
ellasactan,jurdicamentenoagravianalpropietario,porloquestenadapuedeobjetaral
respecto (vanselos nmeros 1249y1250).Alpropietario encuyapropiedad sehace
efectivauna"restriccin"nadaselequita,pueslarestriccinactaenunmbitooesfera
cuya titularidad no le corresponde a dicho propietario, sino a la comunidad. La "ley"
formal, pues, no es necesaria para establecer esas restricciones: trtase de una materia
acercadelacual,porprincipio,escompetenteelPoderEjecutivo.

p.18

1254.Vadesuyoque,entodosloscasos,elrganoestatalcompetenteparahacerefectivas
lasrestriccionesdispuestas,eselEjecutivo,acuyocargoestlaadministracingeneraldel
pas.
CuadraentoncesrecordarquedelostresrganosesencialesdelEstado,slolaactividadde
laAdministracines"inmediata",enelsentidodequenoslolesdacumplimientoasus
propiasdisposicionesydecisiones,sinotambinalasdelosotrosdosrganosestatales:
LegislativoyJudicial.Laactividaddeestosdosltimosnoes"inmediata",sino"mediata",
siendoporelloqueparahacercumplirsusdisposicionesydecisionesdebenrecurriraotro
rgano:elEjecutivo.Vaseeltomo1,n5,pgina56ysiguientes.
1255. Las "restricciones" administrativas a la propiedad privada son nsitas a sta. Su
existencia es aceptada por la conciencia universal y por la ciencia jurdica como una
institucinindispensableparaarmonizarelinterspblicorepresentadoporelEstadocon
elintersprivadodeloshabitantesoadministrados.Perotalesrestricciones,comopotestad
estatal,nodependennisurgendeunanormajurdicaexpresa:surgentcitamentedelorden
jurdicogeneralvigenteentodoslospuebloscuyoscomportamientosrgenseporprincipios
dederecho.Poresodesdeantaoseafirmqueellasexistenincluso"sinley"(47),porel
hechomismodeconstituirunacalidadjurdicadetodaslaspropiedades,segnqueddicho
enpargrafosprecedentes.
Demodoquelafuente "abstracta" o "genrica" delas"restricciones"alapropiedaden
inters pblico, est representada por el hecho de queconstituyen una calidad jurdica
general de todas las propiedades. Tal es la fuente remota de las restricciones
administrativas,acuyorespectonoserequierenormaalgunaquedeclaresuexistencia.El
Estado, pues, puede establecer esas restricciones sin necesidad de que una norma le
"faculte" expresamente a ello, porque esta facultad surge implcita del orden jurdico
general.
PerosibienelEstadononecesitaser autorizado porunanormaexpresaparaestablecer
"restricciones" administrativas, debe, en cambio, disciplinar su imposicin a los
administradosatravsdeunanormapreviaemitidaporl,enlaquefigurenclaramentequ
restricciones ser posible imponer: de lo contrario imperara la incertidumbre y la
arbitrariedad,ylapropiedadprivadaquedaradesprovistadeproteccinogaranta(48).
Dequnormahadetratarse,qurganoestataleselfacultadoparaemitirla,elLegislativo
oelEjecutivo?Deestomeheocupadoeneln1253,alquemeremito,dondequeddicho
que,porprincipio,laimposicinde"restricciones"administrativaslecorrespondealPoder
Ejecutivo,yporexcepcinalPoderLegislativo(49).Estasseranlasfuentes"concretas"o
"especficas" de las restricciones. No estar dems recordar que los "reglamentos
autnomos" que al efecto emita la Administracin Pblica, integran el bloque de la
legalidad, obligandoporellonosloalosadministradossinotambinalpropioEstado
emisor(vaseeltomo1,n9,especialmentepgina70,nota83).Demodoque,entrelas
fuentesconcretasoespecficasdelas restricciones alapropiedadporinterspblico,la
principal son los reglamentos del Poder Ejecutivo ("reglamentos autnomos", en la
especie);secundariamentetalesfuentespuedenconsistir,porexcepcin,enleyesformales,

p.19

esdeciremitidasporelCongreso(oLegislaturaslocales,segnlajurisdiccindequese
trate).Vaseeln1253.
LanecesidaddequelaAdministracinPblica,oelCongresoensucaso,establezcan
previamente en sus respectivas normas reglamentarias qu "restricciones" les sern
impuestasalapropiedaddelosadministrados,surgecomounimperativo constitucional.
NoesjurdicamenteconcebiblequeelEstado,seaatravsdelEjecutivoodelLegislativo,
imponga "restricciones" cuya procedencia no haya sido previamente consignada en un
reglamentooenunaleyformal,segnloscasos.Denoserasvulneraraseelartculo19
delaConstitucinNacional,encuyomritonadieestobligadoahacerloquenomandala
ley,niprivadodeloqueellanoprohbe.Vadesuyoqueel "reglamentoautnomo" es
"ley"leymaterialalosefectosdelcitadoartculo19delaConstitucin.Adems,sila
AdministracinPblicanoestablecepreviamentequrestriccionesimpondralapropiedad
delosadministrados,elloatentaracontraelprincipiofundamentalquerequiere"certeza"
enelderecho.Laincertidumbreeslaantesaladelaarbitrariedad.
Finalmente,el"reglamentoautnomo"ola"leyformal"pertinentesdebern,desdeluego,
ser "publicados". La "publicacin" es esencial: constituye la base de la presuncin de
conocimientodelaleyatribuidaaloshabitantesdelpas.Poresavaquedasatisfechoel
preceptoconstitucionalsegnelcual"ningnhabitantedelaNacinserobligadoahacer
loquenomandalaley,niprivadodeloqueellanoprohbe"(artculo19).Respectoalos
habitantes o administrados, la "publicacin" de la ley es un corolario del expresado
preceptoconstitucional.Vaseeltomo1,n59,pginas206207.Silasnormasemitidas
porelEstadonofuerenpublicadascmopodraimputrselesconocimientodelasmismas
aloshabitantesoadministrados?
Tanto los "reglamentos autnomos", como las "leyes formales" que se emitieren
estableciendoposiblesrestriccionesalapropiedadprivadaeninterspblico,sonnormas
"administrativas", pertenecientes al derecho administrativo, que es el que rige todo lo
atinentealas"limitaciones"ynosloalas"restricciones"impuestaseninterspblico.
Vaseeln1240,dondemeocupdelartculo2611delCdigoCivil.
1256.Hayquienespreguntanqu forma debeseguiroutilizarlaAdministracinPblica
parahacerefectivaslasrestricciones.
Noexistenformasesencialesparaello.Cualquierformaestil(50).As,tratndosedeuna
restriccinestablecidaenunanormavigentesuaplicacinpuederesponderalaejecucin
material (cumplimiento) de una expresa decisin (acto administrativo) que dicte la
AdministracinPblica,opuedeconsistirsimplementeenunadirectaejecucinmaterial.
En el primer caso tratarase de un "acto" y en el segundo de un "hecho" de la
AdministracinPblica.Ejemplodelprimersupuesto:decisindeunintendentemunicipal
disponiendoqueunpropietarioremisoprocedaapintarelfrenteyeltechodesucasa,enla
formaestablecidaenlosreglamentos,bajoapercibimientodehacerlospintarporcuentade
l.Ejemplodelsegundocaso:colocacindehechodelasplacasconelnombredelas
calles,enlapareddelosrespectivosedificios.

p.20

Puedeocurrirqueparahacer efectiva unarestriccin fuesemenesterintroducirseenla

propiedad del administrado; as ocurrira, por ejemplo, si hubiese que colocar cables
telegrficos,telefnicosodeconduccindeenergaelctrica,utilizandooatravesandoel
espacioareodeunapropiedadprivada.Porciertoquesielpropietariosenegaseapermitir
queobrerosoempleadosdelaAdministracinpenetrenensufinca,laAdministracinno
podrpenetrarhacindosejusticiaporsmisma:deberequerirelapoyodelaautoridad
judicial,bajocuyoamparoysalvaguardiahllaselapropiedadprivadadeloshabitantesdel
pas. Ms adelante, en el captulo prximo, al tratar este mismo punto conrelacin al
cumplimiento efectivo de una "servidumbre" administrativa, considerar qu autoridad
administrativa o judicial es competente para disponer el cumplimiento de una
servidumbreantelaoposicindelpropietariodelinmueble.Alrespecto,los "principios"
jurdicossonigualesparalossupuestosde"restricciones"yde"servidumbres".
1257.Las "restricciones" administrativas,osealasimpuestasalapropiedadprivadapor
razonesdeinterspblico,comofigurasjurdicasespecficastienen,porcierto,caracteres
propios.Estosson:
a)Tiendenahacersecadavezmsnumerosas(51).Trtasedeunaconsecuenciadelos
adelantostcnicosydelmayorrefinamientodelascostumbres.
b)Songenerales,constantesyactuales(52).
Son "generales" porque la restriccin rige para todos los propietarios en igualdad de
condiciones.Encambio,lasservidumbresylaexpropiacinson"especiales"paraloscasos
concretosquelasdeterminan.Noobstante,algunostratadistashacenderivarelcarcter
"general"deestetipoderestricciones,delhechodequeenellas,contrariamentealoque
ocurreconlasrestriccionesenintersprivado,losinteresadosson "indeterminados" (los
miembrosdelacomunidad)(53).
Son"actuales"porqueconstituyenlmitesnormalesypermanentesdelapropiedad.
Son "constantes" porque, dada su razn de ser, existen siempre: siendo una condicin
normaldelapropiedad,ellasexistirnmientrasstaexista.
c)Noaparejanindemnizacin.
Esto es as porque ellas, siendo una condicin normal del ejercicio del derecho de
propiedad,noimplican "sacrificio" algunoparaelpropietario, quien entonces nosufre
agravioensuderecho.
Perosielloesasconreferenciaala "restriccin" propiamentedicha,lascosascambian
cuando, al hacerse efectiva la restriccin, la Administracin Pblica, debido a un
comportamiento culposo o negligente, causa un dao o deterioro en el bien o cosa
respectivo(54).
d)Sonejecutorias(55).

p.21

La consecuencia esencial de este carcter de las restricciones consiste en que la

AdministracinPblicalashaceefectivasdirectamente,porsmisma,valindoseonodel
auxiliodelafuerzapblicasegnlascircunstancias;peroelloserassiempreycuando,si
hubierequeutilizarodisponerdelapropiedadprivada,eldueodestanoseopusierea
quepenetrenenellalosagentesdelaAdministracinPblica,encuyocaso,paraestos
ltimosfines,laAdministracindeberocurriralaautoridadjudicial(vaseeln1256).
Porquson "ejecutorias" lasrestriccionesadministrativas?Porquelamateriaqueellas
contemplanesestrictamente"administrativa",encuyomritolosactosadministrativosque
dictarelaAdministracingozandela"ejecutoriedad"inherenteatodoactodeesandole.
Trtasedelaejecutoriedad"propia"(vaseeltomo2,n438,pginas379381).
Elcarcter"ejecutorio"delasrestriccionesadministrativasnorequierenormaalgunaque
loconsagreenformaexpresa.Talcarctersurgeimplcitocomoresultanteocorolariode
lastresnocionessiguientes:1,delandoleestrictamente"administrativa"(nojudicial)de
lamateriaatinenteaesetipoderestricciones;2,delcarcter"inmediato"delaactividad
administrativa,encuyomritolaAdministracinPblica,contrariamentealoqueocurre
conlaactividadlegislativayjudicial,hacecumplirporsmismasuspropiasresoluciones,
entantosetratedeactividadadministrativa"strictosensu"(vaseeltomo1,n5,pginas
5660). Adems vase el tomo 2, n 435, pginas 375377, donde me ocup del
fundamentojurdicodela"ejecutoriedad"delactoadministrativo;3,finalmenteelcarcter
"ejecutorio" de la restriccin administrativa se explica y justifica por tratarse de una
limitacinquepertenecealrgimennormaldelapropiedad,contrariamentealoqueocurre
con las "servidumbres" que, importando un "sacrificio", "menoscabo" o "deterioro" al
derechodepropiedad,noformanpartedesurgimennormal.
e)Noseextinguenpornouso.Sonimprescriptibles(56).
Laposibilidaddeimponer "restriccionesadministrativas" constituyeuna "potestad" del
Estado,unaprerrogativadepoder,ynoprecisamenteun"derecho"delmismo.Deahque
laposibilidaddeimponerlasnoseextingapornousodeellayqueseaimprescriptible.Las
"potestades"noseprescriben;losderechospuedenprescribirse.Vaseeltomo1,n206,
pginas573574.
1258.Comoconsecuenciaobviadelcarcter "ejecutorio" delasmedidasadministrativas
queimponen"restricciones"alapropiedadeninterspblico,resultanimprocedenteslos
recursosoaccionescivilesquetiendanalograrlasuspensindeesasmedidas(57).
Los "hechos" y "antecedentes" aquerespondenlasmedidas queimponenrestricciones
administrativas,strictosensu,escapanalossupuestoscontempladosenlosdiversostipos
deinterdictos,comoasenlaaccinnegatoria,losque,portanto,soninadmisiblesenla
especie(58).Peronodebenconfundirselossupuestosde"restricciones"administrativas,
conlosde"servidumbres"administrativas,oconaquellosqueimpliquen"apoderamiento"
delapropiedadprivadaporelEstado.Enestoscasoslassolucionespuedenserdistintas,ya
quelanaturalezajurdicadelasservidumbresadministrativasydelaexpropiacinesmuy
diferente a la de las "restricciones" administrativas. Algunos autores, al mencionar la

p.22

jurisprudencia,procedenequivocadamente,puesfallosqueindiscutiblementeserefierena
"servidumbres"o"expropiacin",losdancomoreferentesa"restricciones".
Peroelhechodequenocorrespondanaccionescivilestendientesaobtenerlasuspensinde
lamedidaquedispusolarestriccinadministrativa,enmodoalgunoimpidelaprocedencia
deacciones "contencioso administrativas"paraimpugnarlalegalidaddelasrestricciones
encuestin.
Aparte de lo expresado en el prrafo que antecede, el recurso de inconstitucionalidad
("recurso extraordinario") contra la medida que dispone la restriccin es siempre
procedente, sea contra el acto administrativo propiamente dicho, o contra la decisin
definitivaquerecayereeneljuiciocontenciosoadministrativoqueadmitaoestablezcael
ordenjurdico(59).
1259.Alreferirmeprecedentementen1257,letrac)aloscaracteresdelasrestricciones
administrativas,expresquesuimposicinnoaparejabaresarcimientooindemnizacinal
propietario, salvo cuando, al hacerse efectiva la restriccin, la Administracin Pblica,
debidoauncomportamientoculposoonegligente,causareundaoodeterioroenelbieno
cosarespectivo.
Demaneraque,respectoalaindemnizacinalpropietarioconmotivodelarestriccinque
seleimponga,hayquedistinguirdossituaciones:
a)Losperjuiciosquederivendelmerohechodeimponeryhacerefectivala"restriccin",o
sea los que deriven de la circunstancia misma de haber ejercido correctamente sus
atribucioneslaAdministracinPblica,nosonindemnizables,pueseseeventualdaono
caebajolaproteccindelderecho,porcuyaraznnoseranresarcibles.Aqucabraaplicar
elprincipio dederecho general, expresamente recibido en elderecho privado, encuyo
mrito"elejercicioregulardeunderechopropiooelcumplimientodeunaobligacinlegal
nopuedeconstituircomoilcitoningnacto"(CdigoCivil,artculo1071).
b)Losperjuiciosquederivendeunejercicio anormal o irregular desuspotestadespor
partedelaAdministracinPblica,sonindemnizables,porquetalesperjuiciosseranel
resultadodelaculpaonegligenciadelaAdministracinPblica.Asocurriracuandoel
respectivotrabajoseefectuenforma deficiente, contrariandolasreglasorecaudosque
debieronobservarse(60).ElfundamentodelaresponsabilidaddelEstadoseralaculpao
negligenciaenqueincurri(61).
Cuando el propietario del inmueble sobre el cual se hizo efectiva la restriccin, deba
accionar judicialmente contra el Estado por el cobro de daos y perjuicios ante qu
jurisdiccindebeocurrir?Lajurisdiccindereferencianoesotraquelacorrespondientea
lasdemandassobreresponsabilidaddelEstado,puesestoscasosconfiguransupuestosde
dicha responsabilidad. Cul es esta jurisdiccin? Como en los casos de restricciones
administrativaselEstadoactaensuespecficocarcterdetal,enelmbitodelderecho
pblico,lajurisdiccindereferenciaeslaestablecidaparalo"contencioso administrativo"
(62).

p.23

1260.Cmodebencumplirselas"restricciones"impuestasporlaAdministracinPblica?
Quindebeindicarelmedioautilizarparacumplirconlarestriccin,laAdministracin
Pblicaoelpropietario?
Laeleccindeese "medio" ylacreacindelarestriccinsonconceptosqueseintegran
recprocamente:unoaparejaalotro.Comobiensedijo:"elfindelarestriccinnopuede
serdisociadodelmedio,sopenadeerigiralpropietarioenrbitrodelcumplimientodela
limitacin"(63).NadiemejorquelapropiaAdministracinPblicaparaestablecercmo
eladministradooparticulardebercumplirconlarestriccinqueellaimpuso.Es,pues,la
Administracin Pblica quien debe sealar el medio que utilizar para el expresado
cumplimiento.
ElnicolmitequeenestoencontrarlaAdministracinPblicaesqueel"medio"queella
sealesea"razonable",quenoadolezcadearbitrariedad(vaseeln1252).Cumplidoeste
requisito,nopodrentonceshablarsedeagravioalalibertadindividualoalderechode
propiedad,puesambosestnsujetosalasnormasrazonablesquelosreglamenten.
As,tratndosedelaexigenciadeconstruiryutilizarbaaderosparalahaciendavacunay
lanar,tendientesacombatirlasinfeccionesdegarrapatasysarna(64),laAdministracin
tiene facultades para disponer qu caractersticas han de reunir dichos baaderos;
verbigracia,quedebenserconstruidosenpiedrayportlandynoenmadera,comoasque
tenganunalongitudmnima,queeslaque,duranteelbao,deberrecorrercadaanimal
quesebae,loqueasuvezpuedeinfluirenlaeficaciadetalteraputica,puesmientras
mayorlongitudtengaelbaadero,mayorsereltiempoquecadaanimalquedarexpuesto
alaaccindeloselementoscurativos(sarnfugo,garrapaticida,etc.).
De manera que mientras el "medio" exigido por la Administracin Pblica para el
cumplimientodelarestriccinsearazonableeladministradoopropietariodebeatenerseal
mismo(65).
1261.Parafinalizar conloatinente alas "restricciones administrativas",corresponder
aclarar los siguientes puntos esenciales, vinculados a posibles "contiendas" que ellas
puedenoriginar:
a)Antequautoridaddebeimpugnarsela "restriccinadministrativa" queseconsidere
ilegtima.
b) Ante qu autoridad corresponde ocurrir para que se hagan cesar las molestias o
perjuicios que un administrado ocasione con su actividad, aun cuando sta haya sido
autorizadaporlaAdministracinPblica.
c) Qu alcance pueden tener las decisiones que, respectivamente, emitan la autoridad
judicial o la autoridad administrativa o la autoridad con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo,anteaccionesorecursoscontraelpropietariocuyaactividad
ocasionalasmolestiasoperjuicios.

p.24

d) Qu requisito ha de cumplirse para promover la accin o el recurso

contenciosoadministrativo.
a)
Precedentemente qued dicho que al imponer "restricciones administrativas" a la
propiedad privada, o sea restricciones en inters pblico, el Estado Administracin
Pblicaactaensucarcterdetal,poniendoenejercicioprerrogativasdepoder(vaseel
n1251).Alimponeresas"restricciones"elEstadoacta,pues,enelcampodelderecho
pblico,ejercitandouna"potestad"delmismo.
Enmritoaello,yconstituyendolas"restriccionesadministrativas"unamateriaregidapor
elderechoadministrativo,vadesuyoquelascontiendasquesesuscitenentreelEstadoy
los administrados o particulares con motivo de "restricciones administrativas" deben
tramitarse en la "jurisdiccin contencioso administrativa" (66) . As lo han entendido
nuestrajurisprudencia(67)ynuestradoctrina(68).
b)
Silosperjudicadosporlaactividadqueejerceelpropietariofuesen unvecinoovarios
vecinosdeterminados, laautoridadantelacualdebenstosocurrirparalograrelcesede
esaactividadlesiva(vgr.,ruidosmolestos,malosolores,trepidaciones,humareda,holln,
atentadoalamoral,etc.),eslaautoridad judicial ordinaria,puesaqunohay desdeel
puntodevistaadministrativouninterspblicoenjuego,sinounintersprivado.
Sielperjuiciolorecibiereel"pblico",laautoridadantelacualdebeocurrirseparalograr
elcesedelaactividadperjudicial,eslaAdministracinPblica,contracuyadecisinpodr
a su vez recurrirse ante la autoridad jurisdiccional con competencia en lo
contenciosoadministrativo(versobreestoltimo,laprecedentenota67).
Lassolucionesqueantecedenseimponencomolgicaconsecuenciadeladistincinentre
restriccionesenintersprivadoyeninterspblico(vanselosnmeros1242y1248)
(69).
c)
En cuanto al alcance que puedan tener las decisiones que, respectivamente, emitan la
autoridad judicial o la autoridad administrativa, o la autoridad con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo,acercadeaccionesorecursospromovidoscontraelpropietario
cuya actividad determina molestias o perjuicios, estimo fuera de toda duda que tales
decisionesnoslopuedenconsistirenunaintimacinparaquedichopropietariomodifique
elestadodecosasquemotivlaqueja,sinoqueinclusopuedenllegarala"clausura"del
respectivoestablecimiento(70).Laautorizacinqueeventualmentehubiereotorgadola
AdministracinPblicaparaelfuncionamientodeunafbrica,porejemplo,quedalimitada
al ejercicio normal de la respectiva actividad; de ah que cuando la justicia ordena la
clausuradeunestablecimientoqueporactuaralmargendelderecho,lesionaaterceros,ese

p.25

tribunalnoinvadelasatribucionesdelPoderEjecutivo(vaseeltomo3,nmeros745y
822,cuyos"principios"sonaqudeenteraaplicacin).
Quienconsuactividadocomportamientoatentecontralamoral,produzcaruidosmolestos,
holln, humareda, trepidaciones, malos olores, etc., acta al margen del derecho, y en
especialfueradesupropiombitojurdico.Siendoas,nopuedepretenderqueelestadode
cosaslesivocontinenianmedianteelpagodeunaindemnizacin,puesstanopuede
convertir en lcito lo que es ilcito, en moral lo que es inmoral. El que, con su
comportamiento,seintroduceoinvadelaesferajurdicaajenaseastapblicaoprivada
debesercondenadoal cesedetal conducta.Sloashabrjusticia, queenelcasose
concretadndoleacadaunoloqueessuyo("suumcuiquetribuere")ynopermitiendoque
alguien se apodere de lo ajeno ("alterum non laedere"). Cada cual tiene indiscutible
derechoavivirenpaz,sinzozobras,sininquietudes(71).
d)
Porltimo,aqu,comoenlacasigeneralidaddeloscasosdondesepromuevenaccioneso
recursoscontraactosdelaAdministracinPblica,previamentedebehaberseagotadola
vaoinstanciaadministrativa,mediantelacorrespondientereclamacin(72).
CAPTULOIII"SERVIDUMBRES"ADMINISTRATIVAS
SUMARIO:1262.Nocinconceptual.1263.Surelacinconlasservidumbresdederecho
privado. Analogas y diferencias. 1264. Distincin con las meras "restricciones"
administrativas.Supuestosdeequivocadacalificacinlegal.1265.Aqupuedenreferirse
las "servidumbresadministrativas".Culpuedesersucontenido?Mencindediversas
servidumbresdeestetipo.Advertenciaespecialrespectoalos"caminos".Lasservidumbres
"panormica"yde"salvamento".Loatinentea ferrocarriles,aerdromos,cementeriosy
establecimientosmilitares.1266.Bienessobreloscualespuedenrecaerlasservidumbres
administrativas.Los "muebles".Servidumbresobreotraservidumbre.Bienesdeldominio
pblico. 1267. En qu tipo de obligaciones pueden consistir. Las obligaciones "in
faciendo". 1268. Clasificacin o divisin de las servidumbres administrativas. 1269.
Formasomediosporloscualesseestablecenlasservidumbresadministrativas.Mencinde
losmismos.Loatinenteala"expropiacin".1270.Organoestatalcompetenteparahacer
efectivalaservidumbre.Principiogeneral.Casodeoposicindeldueodelbienquese
pretendegravar. 1271. Quinpuedeestablecerocrearservidumbresadministrativasen
nuestro derecho. 1272. Naturaleza del derecho emergente de la servidumbre
administrativa. 1273. Alcance o extensin de la servidumbre. El "remanente til" del
contenidodelderechodedominioopropiedad.1274.Rgimenjurdicodelaservidumbre
administrativa. La cuestin en la doctrina. El "principio" aceptable. Lo atinente a la
"extincin","prescripcin"y"proteccin"delasservidumbres.Debenserinscriptasenel
Registro de la Propiedad?; distincin a efectuar. 1275. Quin es el "titular" de las
servidumbresadministrativas.Loatinenteal "usuario" deellas. 1276. Lasservidumbres
administrativasaparejanindemnizacinparaeltitulardelbiengravado.Fundamentodetal
derecho.Lacuestinenelmbitodoctrinal.Objeciones.Elcasoespecialdelartculo2639

p.26

delCdigoCivil.1277.CarcterconquedebeactuarelEstadoparalaimposicinvlida
de "servidumbres administrativas". 1278. Proteccin jurdica de las servidumbres
administrativas.Porqumediossetutelanstas?. 1279.Extincindelasservidumbres
administrativas.Mencindelosmediosdeextincin. 1280. Contiendas conmotivode
servidumbresadministrativasopblicas.Jurisdiccinantelacualcorrespondedebatirlas.
Diversoscasos.Loatinente alosrecursosyacciones detipopolicial yposesorio.Las
servidumbres"privadas"ode"derechocomn".
1262. Ha de entenderse por servidumbre administrativa, o pblica, el derecho real
administrativoconstituidoporelEstado("latosensu")sobreunbiendeldominioprivadoo
deldominiopblico,conelobjetodequetalbienseausadoporelpblicoenlaformaque
resultedelactoohechoconstitutivodelgravamen.
Taleslanocinde"servidumbreadministrativa".
Desde luego, el Estado, o sector del mismo, que imponga o adquiera la servidumbre
administrativanohadesertitulardelbiengravado,puestantoenderechoprivadocomoen
derechopblicorigeelprincipiodequenadiepuedetenerservidumbresobresuspropios
bienes.As,elEstadoNacionalnopuedegravarconservidumbreslosbienessuyos,sean
stosprivadosopblicos,perospuedegravarbienesprivadosdelosadministradosode
lasprovincias,obienespblicosdelasprovincias.
Encuantoalosbienesdominicales,odeldominiopblico,sibienalgunosexpositores
estimanquesoninsusceptiblesdesergravadosconservidumbres,piensolocontrario,osea
consideroquetalesbienesadmitendichacargareal.Asloharvermsadelante.
Laservidumbreadministrativapuedeserpredialopersonal,circunstanciaquehadetenerse
presentealdarlarespectivanocinconceptual.
Finalmente, como no slo los "inmuebles" pueden ser materia de servidumbres
administrativas,lanocindestasnohayporqulimitarlaaesacategoradebienes.
Otrosautores,deacuerdoconsusparticulares puntosdevista,expresanunanocinde
servidumbreadministrativaquedifieredelaexpuesta(73).
1263. La servidumbre administrativa, o de derecho pblico, tiene obvia "afinidad"
substancialconlaservidumbredederechoprivado,civil(74).Deahquemuchosdelos
"principios"secularesestablecidosporlacienciajurdicarespectoalasservidumbresde
derecho privado, sean aplicables a las servidumbres administrativas; verbigracia, el
principioencuyomritonadiepuedetenerservidumbresobresupropiacosa(75).
Delmismomodo,ambasservidumbreslaprivadaylapblicaseexpresancomounpoder
jurdico sobre la cosa, poder jurdico cuya naturaleza es esencialmente "real". Las
obligacionespersonalesqueentalcasopesansobreeltitulardelacosagravada,noson
sinoconsecuenciadelcarcter"real"delaservidumbre(76).

p.27

Perosinperjuiciodeloqueantecede,esdeadvertirqueentreambostiposdeservidumbres
existenalgunas "diferencias" fundamentales,determinadasesencialmenteporel "inters
pblico" quecaracteriza alaservidumbre administrativa yquefaltaenlaservidumbre
privada (77) . Correlativamente, el "Estado", al imponer servidumbres administrativas,
actaespecficamente ensucarcter detal, es decir enel mbito delderechopblico,
ejercitandosucapacidaddederechopblico.
1264. En un pargrafo precedente qued dicho que tanto la mera "restriccin"
administrativa como la "servidumbre" administrativa, son especies del gnero
"limitaciones"alapropiedad.
Masapesardequeambasson"especies"deunmismognero,difierenfundamentalmente
entres,puessevinculanadistintos"caracteres"deldominio.
Lamera"restriccin"administrativanoimplica"sacrificio"algunoparaeltitulardelbien
alcualaqullaseaplica,puesnotrasuntaniimplicauna carga impuestaalapropiedad
privada.Sloconsisteenlafijacindelmitesalejercicionormaluordinariodelderecho
de propiedad. No implica avance, lesin ni deterioro alguno a este derecho: no hay
desmembramientodeste.Las "restricciones"hllansensitasenlaexistenciamismadel
derechodepropiedad,alextremodequerepresentancondicionesnormalesdesuejercicio.
Slo implican la delimitacin de los contornos de ese derecho, la demarcacin de sus
lmites,conlocualsetiendeacolocarensuverdaderoquicioelaspecto "absoluto" que
tericamenteselereconocealderechodepropiedad.La"restriccin"administrativa,pues,
constituyeunacondicinnormaldelejerciciodelderechodepropiedad.Demaneraquela
restriccin administrativa, en la forma indicada, slo afecta el carcter "absoluto" del
derechodepropiedad.
La"servidumbre"administrativa,encambio,afectanoyaloabsolutodeldominio,sinoel
carcter "exclusivo" del mismo, lo cual ocurre cuando un tercero que en el caso de
limitaciones administrativas es el "pblico" utiliza la propiedad del administrado o
particular.La"servidumbre"produceuna"desmembracin"deldominiodelbiensobreel
quesehaceefectiva.
Lamera"restriccin"administrativavinclasealoabsolutodeldominio;la"servidumbre"
administrativavinclasealo exclusivo deldominio.Lasprimerastrasuntan condiciones
normales del ejercicio del derecho de propiedad; las segundas implican
"desmembraciones" deldominioqueafectansuintegridad,pues "terceros" el"pblico"
utilizarnenunauotraformalapropiedaddeladministrado.Talesladiferenciaesencial
entre mera "restriccin" administrativa a la propiedad y "servidumbre" administrativa
impuestaalamisma(78).
Delodichodedcesequenosiempreseestarfrenteauna"servidumbre"administrativa,
aunqueaslacalifiquelaleypertinente,silamedidadispuestanoafectalo"exclusivo"del
dominio,sinomeramentelo"absoluto"delmismo.Esloqueocurre,porejemplo,conlas
llamadas "servidumbres" ferroviarias, aeronuticas, etc., que en realidad no son sino
"restricciones"alapropiedad,puesellasnocontemplanlaposibilidaddeque"terceros"el

p.28

"pblico"utilicenlapropiedaddeladministrado:slolimitanelderechodesterespectoa
larealizacindeciertasconstruccionesdentrodesupropiofundo(79).Igualcosacuadra
decirdelasdisposicionesque,respectoalosinmuebleslinderosconcementerios,prohben
que los propietarios de esos inmuebles linderos hagan instalaciones para extraer agua
subterrneasinoapartirdeciertadistanciadellmitedelcementerio.Obviasrazonesde
salubridadjustificantalesmedidas.Perostas,apesardequealgunosautores,siguiendola
tradicindelderechodesuspases,lascalifiquende "servidumbres" (80),nosonsino
"restricciones"administrativasalapropiedadprivadaeninterspblico.
1265.Aqupuedenreferirselasservidumbresadministrativas?Cualquiernecesidado
utilidadpuedeformarelcontenidodetalesservidumbres(81);deahquesunmerosea
ilimitado(82).Peroimplicandoellasun"sacrificio"patrimonial,una"desmembracin"del
dominio,suexistenciavlidarequiere,porprincipio,una leyformal quelas especifique
(83) ; excepcionalmente, dichas servidumbres pueden surgir de superiores y obvios
"principios"constitucionales,comoocurreconlasservidumbresque,porserconexascon
el"derechoalavida",existencomoconsecuenciadeesteltimoderecho,cuyaexistencia
hllaseimplcitaenlaConstitucin,yaqueel"derechoalavida"eselpresupuesto sine
quanon paraelgocedecualquierotroderecho,ocupandoelprimerrangodentrodelas
prerrogativasjurdicas(comoejemplosdeservidumbresadministrativasdeesteltimotipo
puedenmencionarse:1lade"salvamento",aquemereferirmsadelanteenestemismo
pargrafo,letraj);2laquetiendeapermitirquetodapersonasacie,apagueosatisfagasu
"sed"bebiendoencursosnaturalesdeagua,seanstospblicosoprivados;estoesloque
sehallamado"derechodelased"yquealgunostratadistasfrancesesllaman"droitdela
soif")(84).
Attulodeejemplos,yporconstituirloscasosmsfrecuentes,puedenmencionarselos
siguientessupuestosdeservidumbresadministrativas:
a)Lade"acueducto"cuandoellaseconstituyaporrazonesdeinterspblico;asocurrira
silaservidumbreseestableciereenfavordeunpuebloquenecesiteproveersedeaguapara
susdiversosmenesteres(85).
b)Lade"electroducto",odepasajedeunalneadeenergaelctricaparausopblico(86).
c) La legislada en el artculo 2639 del Cdigo Civil, comnmente denominada
"servidumbredesirga"ode"caminoribereo"(87).
d)Deruinasyyacimientosarqueolgicosypaleontolgicos(88).Surgedelaleyn9080
quetutela esos vestigios oseales delpasadoremoto(restosmateriales dejados porla
industriadelahumanidadprimitiva,comoaslospropiosrestosdestaydelafaunay
florafsiles).Deacuerdoconelartculo3dedichaley"encasoquelaconservacindelas
ruinasimpliqueunaservidumbreperpetua,elEstadoindemnizaralospropietarios del
terrenoenqueseencuentrenlasruinas".

p.29

e)Delugares,monumentoseinmuebleshistricos.Laprevlaleyn12665,delao1940,
artculo 3 ,segnelcual"silaconservacin dellugaromonumentoimplicase una
limitacinaldominio,elPoderEjecutivoindemnizarasupropietario(89).
f)Deminera.Estaclasedeservidumbresseotorgaenrazndelaexplotacinminera.Las
contemplaelCdigodeMineraensuartculo48ysiguientes(90).
g)Defronteras.Deacuerdoconlaley14027,delao1951,lospropietariosdeheredades
limtrofesconlasfronterasdelaNacinestnobligadosa:a)permitirquelasautoridades
pblicas que menciona el art. 1 tengan libre acceso a los lugares de comunicacin
internacionalexistentesensusinmuebles,yallibretrnsitoopasajedelosagentespblicos
alolargodelafrontera;b)consentirlainstalacinoconstruccindeedificiosrequeridos
por los destacamentos que la Administracin Pblica considere indispensables para la
vigilancia de los pasos no habilitados al trnsito internacional existentes en dichos
inmuebles.
La ley reconoce el derecho de los particulares a una indemnizacin por los daos y
perjuiciosqueselesocasionare(artculo2,infine).
A qu tipo de fronteras se ha referido la ley? Nuestro pas no slo tiene fronteras
terrestres,sinotambinmartimas,lacustresyfluviales.Anteelsilenciodelaley,ydadala
"ratio iuris" de ella, va de suyo que en sus preceptos quedan comprendidas todas las
fronterasdelterritorioargentino,cualquierasealandoledeellas(91).
h)Deseguridaddelanavegacin.Estaservidumbresurgedelaley14255,delao1953;
referenteatrabajoshidrogrficosenlasreasmartimas,fluvialesycosteras,enlascuales
sedesarrollalanavegacinmercanteydeguerradelaRepblica.Talleytieneporfinalidad
"proveeralmximodeseguridadenlanavegacinypropenderalbienestaryprogresodel
pas"(art.1).
Quedan comprendidos en la ley: a) las costas, riberas, mares e islas martimas; b) los
puertosmartimos;c)elRodelaPlata;d)losrosnavegablesquedesemboquenenel
litoral martimo, en sus tramos afectados por el rgimen de la marea ocenica; e) en
general,todaslasregionesquepresenteninterscientficoparaelobjetivoenunciadoenel
artculo1.
Elartculo8delaleyfacultaalPoderEjecutivoaconstituirlasservidumbresnecesarias
paralautilizacindelasfraccionesdeterrenodondedebanfijarsemarcasoconstrucciones
especialesycomplementarias(faros,balizas,sealespticasoelectrnicas),oprocederala
expropiacin.
Alosefectos delcumplimientodelaleydereferencia,losoperadoresodelegadosdel
Ministerio de Marina debidamente autorizados tendrn libre acceso a las propiedades
pblicasoprivadas,conexcepcindelosestablecimientosmilitares(artculo14).

p.30

i) Servidumbre "panormica". Eventualmente constituira una "servidumbre

administrativa"laqueseimpusierealpropietariodeunfundoparaque,desdeste,permita
queelpblicoadmireocontemplelabellezapanormicaaledaaozonal.
j)Servidumbrede"salvamento".Serefierealaobligacindeldueodetierrasconfinantes
conelmar,depermitirelusodeellasparaelsalvamentode personas vctimas deun
naufragio.Laexistenciadetalservidumbresurgeimplcita,comounprincipiogeneralde
derecho,delespritudenuestraLeySuprema(Constitucin),lacualdaporsentadoqueel
primerderechoqueellagarantizaeselderechoalavida,sobreelcualdescansantodoslos
demsderechos.
Dichaservidumbreimplcitaserefiereylimitaala"persona"mismadelosnufragos,no
albuqueniasucarga(92).
k)Servidumbretendienteapermitirquetodapersonasacie,apagueosatisfagasu "sed"
("derechodelased"),seaelloencursosdeaguapblicosoprivados.Laexistenciadeesta
servidumbresurgecomoconsecuenciadesuperioresuobvios"principios"constitucionales,
implicandoun"principiogeneraldederecho".Vaseprecedentemente,textoynota83bis.
Loatinente alasituacindelos "caminos" usadosporelpblico, requiere unanlisis
especialencadacaso,puesalrespectosepresentantresalternativas:1elcaminopertenece
aldominio pblico; ental supuesto, los administrados loutilizarn ejercitando el "uso
comn" aqueestndestinadostalesbienes(93);2elcaminoesusadoporelpblico
porqueeldueodelinmueble "tolera" dichouso,eselcasoprevistoenelartculo2348
del Cdigo Civil (94) ; 3 el camino es usado por el pblico en virtud de existir una
"servidumbreadministrativa" detrnsito;enestesupuestosonaplicables losprincipios
correspondientesadichaservidumbre.
Las"limitaciones"establecidasenmateriadeferrocarriles,aerdromosycementerios,no
constituyen "servidumbres", sino meras "restricciones" administrativas. Vase lo que
expuse en el n 1264, texto y notas 79 y 80. Lo mismo cuadra decir de las llamadas
"servidumbres militares", en cuanto setrate de la prohibicin derealizar determinadas
construccionesdentrodeciertadistanciadeestablecimientosmilitares;talesdisposiciones
noimplican"servidumbre",sinomeras "restricciones" aldominioeninterspblico,a
pesardelacalificacincontrariaque,deacuerdoconlatradicindesuspases,lesden
algunosautores(95).
1266. Entre los tratadistas es muy comn la afirmacin de que las servidumbres
administrativas slo pueden recaer sobre "inmuebles". Tal criterio es inaceptable: el
gravamendereferenciatambinpuedeestablecersesobre"muebles"einclusosobrebienes
inmateriales ("derechos"),comoseraelcasodeunaservidumbreconstituidasobreotra
servidumbre.Almenostalesloqueocurreen derechoadministrativo, dondenotienen
imperio,porssolas,lasnormasespecficasyrestrictivasdelderechoprivado(civil,enla
especie).

p.31

En derecho privado se acepta que las servidumbres "personales" recaigan tanto sobre
inmueblescomosobremuebles(96).Lasservidumbres "administrativas",odederecho
pblico,tambinpuedenser"reales"("prediales")o"personales".Noexisteraznjurdica
alguna que obste a que las servidumbres administrativas "personales" (constituidas en
beneficioexclusivodela"comunidad",esdecirsinvinculacinaunacosa,comoocurreen
las "prediales", donde el fundo gravado lo es para la mejor utilizacin del fundo
dominante), versen sobre cosas "muebles"; es lo que sucede, por ejemplo, con las
servidumbres arqueolgicas, antropolgicas y paleontolgicas (servidumbres
administrativas), donde dicho gravamen tanto puede constituirse sobre restos o ruinas
"muebles"comoinmuebles(vaselaleyn9080,artculo3,yelartculo2desudecreto
reglamentario) (97). Las servidumbres administrativas pueden, pues,constituirse sobre
cosas "muebles". El Cdigo Civil no es la nica fuente normativa en materia de
servidumbres,tantomssisetratadeservidumbresadministrativas;lospreceptosdeaqul
tienenplenovalordentrodelderechoprivado,noasdentrodelderechopblico.
Puedenconstituirse"servidumbresadministrativas"sobrebienesquenosean"cosas",es
decir sobre "derechos" o bienes "inmateriales"? Pardessus, con referencia a las
servidumbres en general, sostuvoque ellonoera posible. Perolaafirmacin dedicho
jurista reposa en un fundamento inexacto: sostiene que las servidumbres slo pueden
constituirse sobre inmuebles, de donde resulta dice que una servidumbre bien
"incorporal" no puede ser gravada por otra servidumbre, porque ella no es un fundo
(inmueble),sinosloalgoinherentealinmuebleaqueesdebida,delqueseconvierteen
una cualidad. Siguiendo a Pardessus, en trminos similares se expidi el codificador
argentino,doctorVlezSarsfield(98).Comodigo,talrazonamientoesinaceptable,por
cuanto la servidumbre, mxime la "administrativa", puede recaer no slo sobre cosas
inmuebles,sinotambinsobrecosasmuebles,ysobrebienesinmaterialesoincorporales
("derechos"),entrestoslas "servidumbres".Enderechoadministrativo contrariamentea
loqueocurreenderechocivilnoexistepreceptoalgunoqueobsteaqueunaservidumbre
seagravadaconotraservidumbre.
Quinconvenientedeordentcnicojurdicohabraparaquelasaguasqueprovienende
unfundosuperior,pertenecientealdominiopblico,seangravadasconunaservidumbre,a
favordeuntercero,poreltitulardelfundoinferioralquelleganaquellasaguassiguiendo
lainclinacinnatural deloslugares?Elconvenioencuyomritoelpropietario deese
fundoinferiorsobreelcualpesalaservidumbrepasivaderecibiraguasseobligareaque
lasaguasbeneficienaotraheredadinmediata,puedeimplicarunaservidumbre,lacualasu
vez existira sobre la originaria servidumbre administrativa de recibir las aguas que
naturalmenteprovienendelaheredadsuperior(deldominiopblico,enlaespecie)(99).
Quobstaraaqueelpropietariodeunfundoinferioralquellegannaturalmenteaguas
queprocedendelfundosuperior(pertenecientealdominiopblico),seobligueanousar
dichasaguasenbeneficiodeuntercero,titulardeotraheredadinmediatainferior(100)?
Desdeluego,lasservidumbres "administrativas" opblicas,noslopuedenrecaersobre
bienes del dominio privado, sino incluso sobre bienes del dominio pblico, en las
condicionesexigidasporlacienciajurdica(101).

p.32

1267.Lasobligacionesquelasservidumbresadministrativasponenacargodeldueodela
cosasirviente(muebleoinmueble)puedenconsistiren"nohacer"yen"dejarhacer".Al
respecto hay uniformidad en la doctrina. Pero la cuestin cambia respecto a las
obligacionesqueconsisten "enhacer".Puedenestasobligacionesconstituirelobjetode
lasservidumbresadministrativas?Estaconstituyeunamateriacontrovertida.
En el derecho romano el punto era dudoso, aunque prevaleci el criterio de que la
obligacin"dehacer"nopodaconstituirunaservidumbre("servitusinfaciendoconsistere
nequit",osea"laservidumbrenopuedeconsistirenhacer")(102).
Losexpositoresdederechocivilseinclinanporlaimprocedenciadeservidumbresque
impliquen obligaciones "de hacer" ("in faciendo") a cargo del propietario de la cosa
gravada(103).
Losadministrativistashllansedivididos:unossloaceptanlaposibilidaddeservidumbres
pblicascuyoobjetoconsistaenobligacionesde "nohacer" ode "dejarhacer" (104),
negando la posibilidad de servidumbres administrativas cuyo objeto consista en
obligaciones"dehacer"(105);otrosaceptanlaexistenciadeservidumbrespblicasdonde
laobligacin "dehacer" constituyaunelemento "accesorio",siemprequelasnormaslas
contemplen especficamente (106) ; otros, en fin, aceptan la posible existencia de
servidumbresadministrativascuyoobjetoconsistaenobligaciones"dehacer"(107).
Estimo que la servidumbre pblica puede consistir o aparejar accesoriamente una
obligacin "de hacer".Es loqueocurre conlas servidumbres deruinas yyacimientos
arqueolgicos y paleontolgicos (ley 9080, artculo 3 ), y de monumentos y lugares
histricos(ley12665,artculo3),acuyorespectolasleyesponenla"conservacin"de
lascosasrespectivasacargodelpropietariodelinmuebleenqueellasseencuentran.Vade
suyoquelareferida "conservacin" requiereel ejerciciodeciertaactividad tendientea
evitareldeterioro.Hayaquunaobligacin"dehacer"queactacomoimplcitoaccesorio
delasreferidasservidumbresadministrativas.
1268.Lateoradelderechoreconocedosclasificacionesesencialesdelasservidumbres:a)
legalesyconvencionales;b)predialesorealesypersonales.
Talesclasificaciones,imperantesenderechoprivadotienenvigenciaenderechopblico,
respectoalasservidumbresadministrativas?
No hay cuestin acerca de la clasificacin de las servidumbres en "legales" y
"convencionales", pues el derecho pblico reconoce ambas categoras. Ejemplos de
servidumbreadministrativa"legal":ladesirgaodecaminoribereo;lademonumentosy
lugareshistricos;laderuinasyyacimientosarqueolgicosypaleontolgicos.Ejemplode
servidumbrepblica"convencional":ladesacaraguaparaabastecerlasnecesidadesdeun
pueblo.
Peronoocurrelomismoconlasservidumbres"prediales"o"reales"ylas"personales",
pueslaopinindelosadministrativistasestdivididarespectoalaexistenciadeesostipos

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de servidumbres en el mbito del derecho pblico. Para algunos tratadistas las

servidumbresadministrativassonnicamente"personales"(108);paraotrosladistincin
entre"prediales"o"reales"y"personales"existe,aunqueavecesresultedifcilprecisarla
enlaprctica(109);paraotrosexpositoresenlasservidumbresadministrativasnoexiste
fundo "dominante" (110) , y para otros tratadistas la idea del predio dominante no es
esencial o necesaria, porque la servidumbre pblica se establece en beneficio de la
comunidadodeunservicioadministrativo(111).
Debeinsistirseenque,yasetratedeunaservidumbreadministrativa "predial" odeuna
"personal",sutitularessiempreelmismo:lacomunidad,elpblico.Taleselpuntode
partida,delmismomodoqueenlasservidumbresdederechoprivadoquien,entodoslos
casos, resulta titular de la servidumbre sea sta predial o personal es una persona
individualojurdica(sabidoesqueel"fundodominante",pornoser"sujeto"dederecho,
nopuedesertitulardeservidumbrealguna).
Considero que tambien en derecho administrativo existen servidumbres "prediales" o
"reales"y"personales".Comoejemplodelasprimerascorrespondemencionarladesirgao
decaminoribereo,ycomoejemplodelassegundasladesacaraguaparasatisfacerlos
menesteres de una poblacin. En ambos supuestos, el titular de la servidumbre es el
"pblico", en cuyo beneficio sela constituye, aunque el pblico en unos casos nosea
"genrico"sino"especfico",yenotrosacteatravsdelaAdministracinPblica.
Ciertamente,yhuelgadecirlo,cuandolaservidumbreadministrativaes "personal",nose
requierelaexistenciadeunprediodominante,puesentalsupuestolaservidumbrenoexiste
paraaumentarlacapacidadproductivaoparafacilitarlaexplotacindeunpredio(quesera
el "dominante"), sino para beneficio exclusivo de una comunidad de personas, con
prescindenciadefundoalguno.
Perocuandolaservidumbrees"predial"o"real"comoladesirgaocaminoribereo,es
evidente que, como en toda servidumbre de ese tipo, existe un fundo sirviente y uno
dominante.Enelejemplodado,fundo"sirviente"eslazonamarginaldelosrosocanalesa
queserefiereelart.2639delCdigoCivil;fundo"dominante"eselrespectivocursode
agua(roocanal)(112).
Enlahistoriajurdicalasservidumbrespredialesorealessoncronolgicamenteanteriores
a las servidumbres personales (113) . La servidumbre "administrativa" de sirga o de
caminoribereo,porejemplo,queesunaservidumbre "predial" o "real",apareceenlos
analeslegislativosdesdelosalboresdelderecho:existienelderechoromano(ao533),
enelantiguoderechofrancs(ao558)yenlalegislacinalfonsina(ao1265)(114).
En derecho administrativo, las servidumbres que no sean estrictamente "prediales" o
"reales",quepresuponenunfundodominanteyunosirviente,son "personales" (115).
Peroenelmbitodeesederechopuedenexistiryexistenambostiposdeservidumbres.
1269.Lasservidumbresadministrativaspuedenresultardevariosmedios,segnloindicoa
continuacin.

p.34

a) En primer lugar de la ley formal (116) , que en nuestro pas puede ser nacional o
provincialsegnla ubicacin delrespectivobienysegnla finalidad aquerespondala
servidumbre.Elcarcter"local"delderechoadministrativo,queeselquerigeestetipode
servidumbres,fundamentaelderechodelasprovinciasalegislaralrespecto.
Laleyformalpuedesergeneraloespecial.Elprimercasocomprendelasservidumbres
"legales",propiamentedichas,verbigracialadeacueducto,ladesirgaocaminoribereo,la
de monumentos y lugares histricos, etc., aplicables genricamente a todos los casos
similares. El segundo supuesto, ley especial, comprende casos particulares de
servidumbresimpuestasapersonasdeterminadas;vgr.,laqueprohibierequelosedificios
ubicadosespecficamenteentalocuallugarexcedierendeciertaaltura.
La ley formal es un instrumento jurdico indispensable para la imposicin vlida de
servidumbres,cuandoalrespectonoseinvocareotrodelosmediosreconocidosparaello
porelderecho.Estoesasporquelaservidumbreimplicaun"sacrificio"paraeldueode
lacosaobiengravado,una"desmembracin"deldominio,unmenoscabodelapropiedad
privada.Estetipodelimitacionesslopuedeimponerloellegislador,poraplicacindela
regla constitucional de que toda lesin al derecho de propiedad privada en beneficio
pblicorequierefundamentolegal("principio"delart.17delaConstitucin).
b)Poractoadministrativofundadoenley(117).
c)Porcontratooconvenio(118).Dadosuobjeto,tratarasedeuncontrato"administrativo"
strictosensu.
d)Por"hechos",locualsuponedoshiptesis:1laaccesin(119);2laprescripcin(120)
.
Elsupuestodela"accesin"producirasecuandounaservidumbreexistentesobreunbien
privadosehacepblicaporquelacosaalacualsirveseconvierteenpblica.Loaccesorio
(enestecasola"servidumbre")siguelasuertedelo principal (elfundo"dominante"):
"accesoriumsequiturprincipale".
Encuantoalaconstitucindeservidumbrespor "prescripcin",esdeadvertirquesilas
cosasdeldominioprivadodelosadministradospuedenpasaraformarpartedeldominio
pblicoporprescripcin loqueimplica prdidadelapropiedadparalosadministrados
(121) , con mayor razn las servidumbres podrn adquirirse por esa va, ya que stas
implicanunalimitacinmenorfrentealaexpresada prdidadeldominioprivado delos
administrados(queseconvertiraendominiopblico).Lasservidumbressloserefierenal
"uso"delacosa,peronoasu"nudapropiedad".
Desde luego, para que una servidumbre administrativa o pblica sea adquirida por
prescripcin,noesmenesterquepreviamenteexistaunaservidumbreprivadayquestase
conviertaporprescripcinenpblica,comocreenalgunosautores.Laservidumbrepblica
oadministrativapuedeadquirirse directamente, "abinitio",porprescripcin,delmismo
modoqueenesaformadirectaesposiblequeunbiendeunparticularoadministradopase

p.35

en propiedad al dominio pblico por prescripcin (122) , mediante el cumplimiento o

realizacindeloshechosoactoscorrespondientes.
Laprescripcindereferencianoserigeporlos preceptos delCdigoCivil,sinoporlos
principiosdelderechopblico,quepuedenserdistintosaaqullos(123).Estareglaesde
granimportancia,puesdeacuerdoconellaalgunasservidumbresqueenderechoprivado
nopodranadquirirseporprescripcin,spodranserloenderechoadministrativo.
e)Poractodeliberalidad,comoladonacinoladisposicintestamentaria(124).Desde
luego,esosactosdebencomplementarseconelactoadministrativodeaceptacin.
f)Por"destinodelpadredefamilia".Laservidumbreadministrativatambinpuedequedar
constituidapor"destinodelpadredefamilia".Enderechopblicoelconceptodestees
similaraldederechoprivado.Enconsecuencia,hadeentenderseportal"ladisposicinque
elpropietariodedosomsheredadeshahechoparasuusorespectivo"(CdigoCivil,art.
2978 );perohadeadvertirsequeladoctrinaylajurisprudenciaaplicaneldestinodel
padredefamiliatambinenelcasodeladisposicinmaterialtomadaporelpropietario
dentrodeunasolaheredad, sidespusunapartedeellaesenajenada(125).Entrelas
servidumbresadministrativas quepuedenquedarconstituidaspor "destinodelpadrede
familia", cabe mencionar a ttulo de ejemplos las de "acueducto" y de "electroducto".
Diversascircunstanciassusceptiblesdepresentarseenlavidadiaria,tericamentepueden
determinarlaexistenciadeservidumbresadministrativasconstituidaspordestinodelpadre
defamilia.
Algunosjurisconsultosmencionanla"expropiacin"entrelosmedioshbilesparaadquirir
servidumbresadministrativas(126).Nocompartoestepuntodevista.Laexpropiacinno
es medio indicado ni adecuado para adquirir un simple derecho de uso (que es el
"contenido"substancialdelaservidumbre).Elprocedimientoexcepcionalyextraordinario
delaexpropiacinserecomiendaparaadquirirel"dominio"deunbien,nosumero"uso".
Delosmediosdeadquirirservidumbres,debe,pues,excluirselaexpropiacin.
1270.Porprincipiogeneral,el rganodelEstadocompetenteparahacer "efectiva" una
servidumbre administrativa es la Administracin Pblica. Esto es as: en primer lugar,
porque, no habiendo oposicin de parte interesada, se trata de una cuestin de simple
"administracin";segundo,porquedelastresfuncionesesencialesdelEstadolegislacin,
justicia y administracin, la nica cuya actividad es "inmediata" es la de la
Administracin,quiennoslohacecumplirsuspropiasdecisionessinotambinlasdelos
otrosdosrganosestatales(127).
Perolascosascambiancuandoeltitulardelbiensobreelcualsepretendehacerefectiva
unaservidumbreadministrativaseniegauoponeaello.Entalsupuestoqurganodel
Estado Administracin o Justicia es el competente para intervenir y decidir si la
servidumbreencuestindeberonoserimpuesta?Nuestradoctrinahllasedividida.

p.36

UnsectordeexpositoresestimaqueeserganoeselEjecutivo,esdecirquelaimposicin
de servidumbres administrativas, aun en caso de oposicin del dueo del bien que se
pretendegravar,lecompetealaAdministracinPblica(128).Nocompartoestecriterio.
Yaenotraoportunidadhesostenidoquelaimposicindeservidumbresadministrativaso
pblicas, en caso de oposicin del propietario del fundo que se pretende gravar, no
correspondealaautoridadadministrativa,sinoalaautoridad judicial, bajocuyoamparo
hllaselapropiedadprivadadelosadministrados(129).
Imponer una servidumbre implica un correlativo "desmembramiento" de la propiedad,
"desmembramiento" que se concreta en la consiguiente "privacin" de parte de la
propiedad.Cuadraentoncesrecordarque,deacuerdoconlaConstitucinNacional,nadie
puedeserprivadodesupropiedadsinoenvirtuddesentenciafundadaenley(art.17),lo
quesignificaqueesaprivacintotaloparcialdebedisponerlalaautoridadjudicial,ala
cualrefireselaConstitucinalhablarde"sentencia".Porsuparte,elart.95delaLey
Suprema prohbe al Presidente de la Nacin y obviamente a los organismos
administrativosmenoreselejerciciodefuncionesjudiciales,entrelasque,deacuerdocon
elcitadoartculo17,figuratodoloqueimpliqueuna"privacin"totaloparcialdela
propiedaddeloshabitantesdelaRepblica.
Lajurisprudencia,tantoprovincialcomonacional,seorientenelsentidoexpuesto,osea
declarando quelaimposicin deservidumbres correspondealPoderJudicial ynoala
AdministracinPblica(130).
Demaneraque,porlasrazonesdadas,habiendooposicindelpropietariodelbienquese
pretende gravar, la Administracin activa carece de imperio para imponer
compulsivamente,porsyantes,unaservidumbrepblica(131).Hadeinsistirseenque
sibienesciertoquelaactividaddelaAdministracinPblicadebecumplirse,elloseras
entantosusactosoconductasencuadrenenlosprincipiosfundamentalesestablecidospor
laConstitucin,cuyasnormasnoslodebenobservarseporlosparticulares,sinotambin
por el propio Estado. Ya la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo que "las
disposicionesconstitucionalesestablecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedad
deloshabitantesdelpasconstituyenrestriccionesestablecidasprincipalmentecontralas
extralimitaciones de los poderes pblicos" (132) . Y va de suyo que cuando la rama
ejecutiva de gobierno ejerce facultades propias del Poder Judicial, hay violacin del
principioconstitucionaldeseparacindelospoderes(133).
Tngase bien presente que aqu se analiza lo relacionado con la imposicin de
"servidumbres" administrativas y no con la imposicin de meras "restricciones"
administrativas, a cuyo respecto las decisiones de la Administracin Pblica son
"ejecutorias", sin perjuicio de los ulteriores recursos o acciones
contenciosoadministrativos(vanselosnmeros1257,letrad,y1258).
1271.Ennuestroordenamientojurdicolasservidumbres "administrativas" o "pblicas"
puedensercreadasoimpuestastantoporlaNacincomoporlasprovincias.Ellodepende
delaubicacindelrespectivobienydelafinalidadaquerespondalaservidumbre.

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LaNacinpuedeimponerestosgravmenesenlosbienessituadosensujurisdiccin.Esto
es obvio. Pero tambin puede imponerlos sobre bienes ubicados en territorio de las
provincias, cuandola "finalidad" pertinente integre lacompetencia constitucional dela
Nacin (vgr., servidumbre sobre ruinas o yacimientos arqueolgicos o paleontolgicos,
cuyafinalidad,porreferirsealprogresodelacienciaydelacultura,formapartedelas
atribucionesdelaNacin,segnelartculo67,inciso16,delaLeySuprema).
La potestad de las provincias para imponer servidumbres pblicas surge del carcter
"local"delderechoadministrativo(vaseeltomo1,n33,pginas149150),queeselque
rigealrespecto.
Las municipalidades y las entidades autrquicas institucionales podrn, asimismo,
constituirservidumbresadministrativas,sisusestatutosorgnicoslesautorizarenaello.Al
constituir servidumbres, las municipalidades y las entidades autrquicas institucionales
actanejercitandopoderesdelaNacinodelasprovincias,segnloscasos(134).
Tambin los concesionarios de servicios pblicos pueden constituir servidumbres
administrativas, si estuvieren debidamente autorizados para ello. Pero advirtase que
"constituir" servidumbres no significa "crear" servidumbres, pues el origen de stas
siempre debe responder a una "ley formal", lo que no obsta a que luego, por acto
administrativo,seconstituyaoseautoriceaconstituirlaservidumbre.
1272.Lasservidumbres civilesoprivadasleotorganaltitulardeellasun"derechoreal"
sobreelbienocosadeotro(135).
Delmismomodo,lasservidumbresadministrativasopblicasleconfierenasutitularun
"derecho real" sobre la cosa o bien de otro (136) . Ello es as ya se trate de una
servidumbre"predial"o"real"odeunaservidumbre"personal":enambossupuestosel
titulardelgravamentieneun"poderjurdico"("derechoreal")sobreunbienajeno.
1273.Lasservidumbresadministrativasopblicas,comotodaservidumbre,noexcluyenal
propietario del bien gravado del uso y goce de ste, en tanto se respeten el objeto y
finalidaddelaservidumbre.Laexistenciadestanolequitaaldueodelbiengravadosu
carcterdepropietario.
Lasservidumbressloseextiendenhastalaobtencinosatisfaccindelafinalidadquelas
determina.Logradaestasatisfaccin,eltitulardelbiengravadopuedeejercersobreste
todossusderechosdepropietario.
Entantoelobjetoyfinalidaddelaservidumbreseanrespetados,todoelremanentetildel
contenidodelderechodedominioopropiedadlecorrespondealdueodelbiengravado,
quienconservasobredichoremanentesusderechosdedueo.
As,porejemplo,deacuerdoconelartculo2639delCdigoCivil,losribereosconros
ocanalesquesirvenalacomunicacinporagua,estnobligadosadejarunacalleocamino
pblico de treinta y cinco metros hasta la orilla del ro o del canal. Trtase de la
servidumbrellamadadesirgaodecaminoribereo.Elusoaquesehallaafectadalacalleo

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camino pblico prescripto por el citado artculo 2639 , es el relacionado con la

"navegacin"consideradaensentidolato,valedecirelqueserelacioneconlanavegacin,
flotacinypescarealizadadesdeembarcaciones;estoltimoincluyelaposibilidaddeque
talespescadoresextiendanysequenlasredesendichocaminopblico.Portanto,mientras
el ribereo no obstaculice esos actos, y respete las prohibiciones que contiene el
mencionado texto en su segunda parte, puede ejercer sobre la zona gravada todos sus
derechosdepropietario:puedeenajenareseinmueble;puededisponerdelosproductos
naturalesdeesafranjadetreintaycincometros;puedeexcluiratercerosenelusodel
terreno,respectoatodoaquelloquenopertenezcaalobjetodelaservidumbre;etc.Todos
estos actos hllanse al margen de la servidumbre en cuestin, pudiendo, entonces, ser
realizados por el propietario de la zona gravada, pues satisfecha la servidumbre
constituyen el remanente til del derecho de propiedad del dueo del fundo sirviente.
Todoslosusosdequeessusceptibleelbiengravado unavezcubiertoelobjetodela
servidumbre formanpartedelpatrimoniodisponibledeldueodedichobien,quien,en
consecuencia, puede ejercerlos con entera libertad (137) . Lo dicho acerca de la
servidumbredesirgaodecaminoribereo,puedeextenderseyaplicarseacualquierotra
servidumbre.
1274.Desdehacemuchotiempo,ladoctrinasostienequeelrgimenjurdicodeldominio
pblicoesdeaplicacinalrgimenjurdicodelasservidumbrespblicasoadministrativas,
porque stas se dice, en cierta manera, constituyen una prolongacin de las cosas
dominicalesodeldominiopblico.Seagregaqueelrgimendeesteltimoseirradiasobre
las propiedades privadas a travs de servidumbres administrativas (138) . Tales
afirmaciones se explican y justifican por el hecho indiscutible de que, a travs de la
servidumbre,lacosagravadapermiteelmejorusooexplotacindelacosadeldominio
pblico,alaqueaqullacomplementa.
Noobstante,loqueantecedeseresienteporimplicarunainadmisiblegeneralizacinofalta
dediscriminacin,puesapesardelaafirmacingenricaquecontienesloserefierea
lasservidumbresadministrativasdondeexistaunfundodominanteyotrosirviente,esdecir
a las servidumbres prediales o reales. Pero qu decir de las servidumbres meramente
personales,dondenohayfundodominante?Culeselrgimenjurdicodeestasltimas?
Ladoctrinanosepronunciexpresamentealrespecto:sinadvertirlo,slocontempllas
servidumbrespredialesoreales,siendoporelloquehabladelfundodominanteydelfundo
sirviente.
Estimoque,porextensin,elrgimenjurdicodelasservidumbres "personales" es,en
principio,elmismoqueeldelasservidumbrespredialesoreales,oseaqueenaqullases
tambin de aplicacin el rgimen jurdico del dominio pblico (139). Tal solucin se
justifica, pues tanto las servidumbres administrativas prediales o reales, como las
personales,yel dominio pblico, tienen unamismafinalidad substancial: satisfacer las
exigenciasdelintersgeneralatravsdelrespectivousopblico.
Elcriterio precedente, encuyomrito las servidumbres pblicas, tanto prediales como
personales, quedan sometidas al mismo rgimen jurdico del dominio pblico, es

p.39

expresamente seguidoporelCdigoCivildeItalia, cuyoartculo 825diceas:"Estn

igualmentesujetosalrgimendeldominiopblicolosderechosrealescorrespondientesal
Estado,alasprovinciasyalascomunassobrebienespertenecientesaotrossujetoscuando
los respectivos derechos estn constituidos para utilidad de alguno de los bienes
mencionadosenlosartculosprecedentes(140),oparalaobtencindelosfinesdeinters
pblico correspondientes a aquellos a quienes sirven tales bienes". Trtase de un muy
valiosoantecedentejurdicopositivosobrelacuestinenanlisis.
El rgimen jurdico de las servidumbres administrativas, no obstante las analogas
conceptualesquepuedantenerconlasservidumbresciviles,esdistintoaldestas:esun
rgimendederechopblico,nodederechoprivado.Dadasuvinculacinconeldominio
pblico,esergimenjurdicoparticipademuchosdeloscaracteresdetaldominio(141).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,puedensealarse,attulodeejemplos,lossiguientes
caracteresdelasservidumbresadministrativas:
a) En principio, no se extinguen por las causas admitidas en derecho privado.
Excepcionalmente,enalgunossupuestos,esascausaspuedencoincidirenambosderechos
(pblicoyprivado);vgr.,la convencin oacuerdodevoluntades,pueslasservidumbres
pblicas constituidas por un contrato tambin pueden ser extinguidas por acuerdo de
voluntades.Nohayraznqueseopongaaello(142).Loqueseadquiereporcontrato
puedeextinguirsepordistracto.Lasservidumbrespblicasquenopuedenextinguirsepor
"convencin"sonlas "legales",peroenmodoalgunolasconvencionales.As,nopodra
extinguirseporconveniolaservidumbredesirgaodecaminoribereo,niladeruinasy
yacimientosarqueolgicosypaleontolgicos,etc.
b)Sonimprescriptibles(143).
c) En principio, se protegen por los mismos medios o procedimientos que el dominio
pblico(144).Peroello,comodigo,sloesen"principio",porqueelprocedimientodela
"autotutela",propiodelaproteccindeldominiopblico,nopuedeaplicarseconlamisma
rigurosidad que en materia dominical, pues en las servidumbres administrativas,
contrariamentealoqueocurreeneldominiopblico,elbiengravadogeneralmenteesdel
dominioprivadodelosadministrados,loqueentoncesobligaaextremarlosrequisitosque
haranprocedenteelprocedimientoexcepcionaldela "autotutela" delaAdministracin
comomedidaprotectoradelasservidumbresadministrativas(145).
d)LasservidumbresadministrativasdebenserinscriptasenelRegistrodelaPropiedad?
Correspondehacerunadistincinfundamental:1servidumbresadministrativas"legales";
2servidumbresadministrativasconstituidasporotromedio(contrato,prescripcin).
Lasservidumbrespblicasdecarcter"legal"nodebenserinscriptasenregistroalguno.Su
publicidadsurgedelapublicidaddelaleyrespectiva.
En cambio, las servidumbres administrativas resultantes de un convenio, o de la
prescripcin,debenserinscriptasenelRegistrodelaPropiedad,puesrecinentoncesel

p.40

respectivoderechorealadquirir publicidad enelsentidotcnico.Esta "publicidad" es

fundamental,pues,relacinaseconla"seguridad"jurdicayconla"certeza"delderecho,
atributosdelalibertad(146).
1275.Quineseltitulardelasservidumbrespblicasoadministrativas?
Dadoquetalesservidumbresconstituyenuncomplementodeldominiopblico,acuyo
rgimenhllansesometidas,resultaobvioqueeltitulardeesosgravmeneseselmismo
queeldeldominiopblico(147).Peroquinesestetitular?
Enmateriadetitularidaddeldominiopblicoexistendosteorasextremasenelmbito
doctrinal:laqueestimaqueeldominiopblicoleperteneceal"Estado"ylaqueconsidera
queeltitulardeeseconjuntodebienesesel"pueblo",representadoenelEstado.Enotra
oportunidadhesostenidoestaltimatesis,quereitero(148).Demodoqueel titulardel
dominiopblicoy,porende,delasservidumbrespblicasoadministrativasesel"pueblo"
elpblicorepresentadoenelEstado,seasteelEstadonacionalolosestadosprovinciales
(149).
Perosibieneltitulardelasservidumbresadministrativasesel"pueblo",el"pblico",no
ocurrelomismoconel"usuario"dedichasservidumbres,puesnocualquierpblicopuede
usarobeneficiarsedetodaslasservidumbres.Segndeculdestassetrate,asserel
"pblico"habilitadoparautilizarla.Ocurrelomismoqueconlasdependenciasdeldominio
pblico:sibienstaspertenecenalpueblo,nocualquierpersonadelpueblopuederealizar
enellascualquieruso(150).
El"usuario"delasservidumbresadministrativasestdeterminadoporla"finalidad"aque
respondenaqullas: as,porejemplo, enmateria deservidumbre desirgaodecamino
ribereo,nocualquierpersonadelpblicoodelpueblopuedeutilizarlazonadetreintay
cincometrosaqueserefiereelartculo2639delCdigoCivil;slopuedenutilizarlalos
que empleen el curso de agua para la navegacin oflotacin y pesca efectuada desde
embarcaciones.Alasdemspersonaslesestvedadoelusodeesafranjadetreintaycinco
metros.
Cuandolaservidumbreadministrativaestdestinadaaunodelosusosquelatcnicadel
derechodenomina"usocomn",poroposicinal"usoespecial",vadesuyoquecualquier
personadelpueblopuedehacerusodelaservidumbre,deacuerdoconlasnormasque
reglamentenelejerciciodesta.Esloqueocurriraconunaservidumbredetrnsito.
1276. La imposicin de servidumbres administrativas apareja la "obligacin" de
indemnizar al dueo del bien gravado por el menoscabo que sufre su propiedad;
correlativamente,dichodueotieneel"derecho"aserindemnizado(151).
Culeselfundamentodeesederechoaserresarcido?Estenoesotroqueelrespeto
debido a la inviolabilidad de la propiedad privada, garantizada por la Constitucin
Nacional.

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ConformeanuestraLeySuprematodomenoscaboalapropiedadprivadaparasatisfacerel
inters pblicodebeserpreviamente indemnizado.Taleselprincipiofundamentalque
nuestroderechopblicocontieneenelartculo17delaConstitucin,cuyo"principio"no
slorigelossupuestosconcretosde expropiacin, sinotodosaquellosdondeunderecho
patrimonialdebacederporrazonesdeinterspblico.
Algunosexpositores,basadosposiblementeenelordenjurdicodesusrespectivospases,
estimanqueelexpresadoderechoaserindemnizadosloexistecuandolaservidumbre
impuestatraduceunactoparticularynounamedidageneraleindiferenciada;deahque
sostenganquetalindemnizacinnoprocedecuandosetratedeservidumbres "legales",
concretadas en una regla de derecho (152) . Juzgo que este criterio es inaceptable en
nuestropas,dondelainviolabilidaddelderechodepropiedadhllaseestablecidaenla
Constitucin. Conel criterio de dichos tratadistas una "ley" podra vulnerar oagraviar
impunementealaConstitucin.EnlaRepblicaArgentinalasleyesestnjerrquicamente
pordebajodelaConstitucinporserstadetipo"rgido"ydebenadaptarseaella.En
nuestroordenamientojurdico,contrariamentealoqueocurreenotrosordenamientos de
Constitucin"flexible",laestabilidadyexistenciadelosderechospatrimonialesnosurge
nidependeprecisamentedelalegislacin,sinodelaConstitucin,queestporencimade
lalegislacin.
Elcambiodelderechoobjetivo,elestablecimientodeunanuevareglajurdicaencuyo
mritoelderechodepropiedadprivadasufraundeterioroomenoscabo,seaensucarcter
"exclusivo" oensucarcter "perpetuo",sloserlcito ysemantendr dentrodelos
lmitesdelajuridicidadentantoseanadecuadamenterespetadoslosrespectivosderechos
patrimoniales, cuya inviolabilidad surge de la Ley Suprema. En nuestro pas, el mero
cambiodelderechoobjetivo,oelestablecimientodeunanuevaregladederecho,enmodo
algunopuedenconstituirttulosuficienteparaquelosparticularesoadministradospierdan
entodooenparte,sinresarcimiento,eldominiosobrecosasobienesquelespertenezcan.
Estoimplicaraundespojoounaconfiscacinencubierta.
Enlosexpresadossupuestosdecambiodelderechoobjetivo,odeestablecimientodeuna
nuevaregladederecho,lailegalidadnodesapareceporqueelagravionoseleinfieraauno
oapocos,sinoatodos.Unagraviosemejanteesanmsgrave:comprometemsintereses.
Esunagravioquedejadereferirseal"individuo",parareferirseala"sociedad"toda.La
Constitucinargentina,alestablecerlainviolabilidaddelapropiedad,nodistingueentre
agraviocometidoenperjuiciodeuno,dealgunosodetodosloshabitantes;esterminante:
diceque ningnhabitante delaNacinpuedeserprivadodesupropiedad.Lalocucin
"ningnhabitante"comprendetantoaunhabitantecomoatodosloshabitantes.
Lageneralidaddelagravionocubrenipurgalaantijuridicidaddelcomportamientolesivo.
La generalidad del agravio nunca puede actuar como causa de inimputabilidad
determinantedeirresponsabilidad(153).
Lavalidezdelas"leyes"requiereelrespetoalaConstitucin;delocontrariolaleysera
rrita, porinconstitucional, lo que es tanto ms exacto en unpas como el nuestro de
Constitucindetiporgido.

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Dems estar decir que al hablar de "indemnizacin" en materia de "servidumbres

administrativas", stas no deben ser confundidas con las meras "restricciones
administrativas",quenoaparejanindemnizacin(vern1259)(154).
Cierto es que en nuestro propio derecho positivo existe un supuesto de "servidumbre
administrativa" que,pordisposicinmismadelaley, noesindemnizable.Peroestoen
modoalgunoalteraelprincipioacercadelaprocedenciadeeseresarcimiento.Merefieroa
laservidumbredesirgaodecaminoribereo,legisladaenelartculo2639 delCdigo
Civil. Como ya lo hice notar en otra oportunidad, la falta de indemnizacin por ese
gravamenenmodoalgunoviolalaConstitucin,puescuandostasesancionyaexista
esaservidumbre.LapropiedadquegarantizlaLeySupremaeralaqueexistaentonces,en
lapocadesusancin,consusgravmenes yprerrogativas.Demaneraquecuandoel
Cdigo Civil dispuso la existencia de esa servidumbre, sin indemnizacin alguna, no
introdujounderechonuevo:selimitareiterarloquedisponalalegislacinespaola.El
artculo 2639 del CdigoCivil tena muy antiguas races en nuestra historia jurdica
(155).
1277.Paraimponeroconstituirvlidamenteuna"servidumbreadministrativa",opblica,
elEstadodebeactuar ensucarcter detal, es decirenelcampodelderechopblico,
desplegandoenstesu"capacidad"dederechopblico.
AlrespectocorresponderepetirlodichoacercadelcarcterconquedebeactuarelEstado
paralaimposicinoconstitucinvlidadeuna "restriccinadministrativa".Vaseeln
1251.
1278.Dadoquelasservidumbresadministrativasseconsiderancomounaprolongacindel
dominio pblico (vase el n 1274), ellas, en principio, se protegen o tutelan por los
mismosmediosoprocedimientosconquesetuteladichodominio(156),osea,enprimer
trmino,por"autotutela",actuandolaAdministracinPblicaporsyantes(157).Pero
ello,comodigo,sloesen"principio",porqueelprocedimientodela"autotutela",propio
delaproteccindeldominiopblico,nopuedeaplicarseconlamismarigurosidadqueen
materia dominical, pues en las servidumbres administrativas, contrariamente a lo que
ocurreconeldominiopblico,elbiengravadogeneralmenteesdeldominioprivadodelos
administrados, loqueentoncesobligaaextremarlosrequisitosqueharanprocedenteel
procedimientoexcepcionaldela"autotutela"delaAdministracincomomedidaprotectora
delasservidumbresadministrativas(158).
Lasreglasdela"autotutela"deldominiopbliconoson,pues,"totalmente"aplicablesen
materiadeproteccindelasservidumbresadministrativas:slolosernenlofundamental,
porque, como digo, aqu est en juego, principalmente, la propiedad "privada" del
administrado, en tanto que en el dominio pblico lo que est en juego son bienes
dominicales,cuyorgimendifiereesencialmentedelosbienesdeldominioprivadodelos
particularessobrelosquepeselaservidumbreadministrativa.
Comoconsecuenciadelodicho,paraqueenproteccindeunaservidumbreadministrativa
laAdministracinPblicapuedarecurrirala "autotutela",serequiere,antetodo,quela

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existencia jurdica de tal servidumbre no ofrezca duda alguna, que su existencia sea
indubitable, como as que resulte evidente que la servidumbre no fue respetada por el
administrado.Tampocodebeexistirdudaalgunaacercadeculeselbienocosagravado.
Acreditadoslosrequisitosesencialesparalaprocedenciadela"autotutela",sialguien,por
ejemplo,violaodesconocelaservidumbre"nonaltiustollendi",laAdministracinPblica
puede, por s, hacer demoler o destruir la parte del edificio que exceda de la altura
correspondiente. NoesmenesterquelaAdministracinPblicarecurraalaautoridad
judicialparaqueseordenelademolicin: precisamenteesodistinguela autotutela del
procedimientojudicialordinario.Elvaloromontopecuniariodelaobraademolerno
alteraniinfluyeenlosprincipiosaplicablesenlaespecie;lareglaexpuesta,encuyomrito
procede,comoprincipio,laautotutela,nodependedequeelvaloromontopecuniariodela
construccinseapequeoogrande:dependedequesetratadeprotegerunaservidumbre
administrativa,opblica,acuyorespecto,comonormageneraldeconducta,seaplicanlos
correlativoscriteriosvigentesparalaproteccindeldominiopblico.Mientrasesevaloro
montoesalgocontingente,los"principios"jurdicos,encambio,sonpermanentes.Porlo
dems,nohadeolvidarsequeenlaespecie,sielcomportamientodelaAdministracin
Pblicaseajustaaderecho,loqueest enjuegoes ladefensadelrespectivo "inters
pblico",anteelcualpierdeconsideracintodoloatinentealvalorvenaloeconmicodela
parteademoler.
Lo mismo cuadra decir de otras servidumbres; por ejemplo, de la de sirga o camino
ribereo.Sieltitulardelazonagravadacondichaservidumbreseopusiereaque,quienes
naveguen,haganelcorrespondienteusodeesazona,laAdministracinPblicapuede,por
s y ante s, disponer las medidas necesarias para restablecer la libre utilizacin de la
margendelcursodeagua.
Sieltitulardeunafuente,manantialovertiente,sobreelcualexistiereunaservidumbre
administrativadesacaragua,seopusiereaesto,laAdministracinPblica,porsyantes,
puederestablecerelejerciciodelaservidumbre.
Paraterminarconloatinentealaproteccinotuteladelasservidumbresadministrativaso
pblicas,esdeadvertirquelosindicadosmediosdedefensaprocedenrespectoatodaslas
servidumbresdeesetipo,cualquieraseaelorigenoformadeconstitucindelasmismas
(porley,convenio,prescripcin,etc.).
1279.Dada suasimilacin jurdica alos bienes del dominio pblico, las servidumbres
"administrativas" o "pblicas" seextinguenpormediossimilaresalosqueproducenla
extincindeldominiopblico.
Enconsecuencia,dichasservidumbrespuedenextinguirse:
a)Porley.Vadesuyoquelasservidumbresimpuestasporleypuedenextinguirseporotra
leyquederoguelaanterior.

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b) Por desafectacin del bien dominical que determin la servidumbre (159) . Dicha
desafectacinpuedeserobradelasautoridadesexpresaotcitaodelanaturaleza(160).
c)Porconvenio(161).Laservidumbreadministrativaconstituidaporconveniooacuerdo
departes,puedeextinguirsepordistracto,oseaunnuevoacuerdodevoluntadesensentido
contrario.YalodijoGayo:"Todoloquesecontrataenderechoseextingueporderecho
contrario" (Digesto,libroL.,ttuloXVII,ley100).Esloqueocurrira,porejemplo,con
unaservidumbredesacaraguaconstituidaporcontrato:noexisteinconvenienteendejarla
sinefectoporunactodevoluntaddelosinteresados.Lasservidumbresadministrativaso
pblicasquenopuedenextinguirseporcontratosonlasservidumbres"legales";vaseeln
1274,letraa.,textoynota140(162).
d)Porrenuncia(163).Lasservidumbresadquiridasporconvenio,porprescripcinopor
actosdeliberalidad,puedenextinguirseporrenuncia.
e)Por confusin (164).Esloqueocurrecuandoelbiengravadopasaapertenecerala
entidad titular de la servidumbre, o titular del fundo dominante. Aqu tambin es de
aplicacinelviejoprincipiodequenadiepuedetenerservidumbreenlopropio.
f) Por no uso inmemorial (165) . Ese "no uso inmemorial" surte los efectos de
"desafectacintcita" (166).Porsupuesto,nodebeconfundirseel "nousoinmemorial"
conla"prescripcin".
La "prescripcin" noesmedioidneodeextincindelaservidumbreadministrativa o
pblica(167),pueslosbienesdominicalesylosasimiladosaellossonimprescriptibles.
Perohadeinsistirseenque"prescripcin"y"nousoinmemorial",almenosenelderecho
administrativo,tienenvaloresyefectosjurdicosdistintos:enmateriadedominiopblico,
el "nousoinmemorial" noimplicaotracosaqueunsupuestode "desafectacintcita"
(168).
Losindicadosprecedentementecomomediosposiblesdeextincindelasservidumbres
administrativas constituyen medios compatibles con el comercio jurdico de derecho
pblico,alcualhllansesometidasdichascargasreales.
Va de suyo que el respectivo acto o hecho de extincin ha de emanar de autoridad
competente.Loshechosocomportamientosdelosadministradossonirrelevantes,pors
solos,paraextinguirlasservidumbresadministrativas.Vaseeltomo5,n1754.As,una
servidumbreconstituidaoimpuestaporley,slopuedeextinguirseporotraleyemanadade
laautoridadquedictlaanterior.Yassucesivamente.
1280.Lorelacionadoconlas servidumbresadministrativas o pblicas puededarlugara
contiendas entre la Administracin Pblica y el propietario del bien gravado o que se
pretendegravar.Quindirimirtalesquerellas?
Esindispensablehaceralgunasdistinciones:1debeestablecersequinactacomoactor,
es decir si el administrado o la Administracin; 2 debe aclararse si se trata de una

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servidumbre que se pretende constituir, pero que an no se hizo efectiva, o si, por el
contrario,setratadeunaservidumbreyaenejercicio.
Primercaso
Sieladministradoactacomoactorylacuestinserelacionaconunaservidumbreya
constituidayenejercicio,laautoridadcompetenteparaentenderenlalitiseslaquetenga
jurisdiccinenlocontencioso administrativo.Estoesasporlandole"administrativa"de
lamateria,porelcarcterpblicoenqueactaelEstado("latosensu")yporelinters
pblicoqueestdepormedio(169).
Si fuese la Administracin Pblica quien tomase la iniciativa, y se tratare de una
servidumbreyaconstituidayenejercicio,debetenersepresenteque,silacuestinversare
sobrelaproteccinjurdicadelaservidumbre,laadministracintieneasudisposicinel
procedimientodela"autotutela",sinperjuiciodeque,silascircunstanciaslorequirieren,
utilicelasaccionesyrecursosdelderechocomn(vaseeln1278).
Segundocaso
Si se tratare de una servidumbre que se pretende constituir, pero que an no se hizo
efectiva,simediareparaestooposicindeladministrado,laAdministracinPblicadebe
recurriranteelPoderJudicial(vaseeln1270).
Sinoobstantelaoposicindeldueodelbienquesepretendegravar,laAdministracin
Pblicaprocedierepors,porvasdehecho,turbandolaposesindelpropietariodelbien,
sern procedentes, en favor de este ltimo, los recursos y acciones de tipo policial y
posesoriopertinentes,pues,enmateriade"servidumbres",contrariamentealoqueocurre
enmateriademeras "restricciones",lasdecisionesdelaAdministracindisponiendola
imposicinoconstitucindelaservidumbrecarecende"ejecutoriedadpropia",debiendo
entoncesaqullarecurriralaJusticiaparaquestasepronuncierespectoasupretensin
(170).
Tngasepresentequelas "vasdehecho" noconstituyen "actosadministrativos",porlo
quesonsusceptiblesdeimpugnacinmediantelasaccionesorecursosdederechocomn.
Vaseeltomo2,n376,pginas212216yn480,pginas492496.
Lo expresado vinclase a las contiendas posibles con motivo de servidumbres
"administrativas" o "pblicas", propiamente tales. Pero si se tratare de cuestiones
suscitadasporunaservidumbre"privada"ode"derechocomn",acuyorespectoelEstado
acta ejercitando su capacidad de derecho privado, la jurisdiccin de los tribunales
comunes recobra total imperio. Tal es el principio, que slo se alterara ante un texto
expresovigenteenelrespectivolugar.
CAPTULOIVEXPROPIACINPORUTILIDADPBLICA
SECCIN1CONSIDERACIONESGENERALES

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SUMARIO:1281.Elinstitutoexpropiatorio:explicacinyjustificacindesuexistencia.
1282.Nocinconceptual.1283.Principioscapitalesyrectoresenmateriadeexpropiacin:
a)trtasedeunprocedimientoextraordinarioydeexcepcin;b)noperteneceala"esencia"
delderechodepropiedad;c)noesunmediodeespeculacinoficial;d)esdeaplicacin
"restrictiva";e)las"leyesformales"sobreexpropiacindebenrespetarlaletrayelespritu
delaConstitucin;f)la "interpretacin" delasnormasyprincipiossobreexpropiacin
debeefectuarseenfavordel expropiado o administrado. 1284. Fuerzaexpansivadela
nocinjurdicadeexpropiacin.Extensindesusprincipiosaotrossupuestos. 1285.
Fundamento de la expropiacin. La cuestin en la doctrina. Jurisprudencia. 1286.
Evolucinhistricadelaexpropiacin.Aqurespondidichaevolucin.Aspectosdesta.
1287.Laexpropiacinanteelderecho:a)enlaantigedad(SagradasEscrituras;derecho
romano;legislacinespaoladelas SietePartidas);b)derechocomparadooextranjero
actual.1288.Laexpropiacinenelderechoargentino:antecedentes;pocaactual.Nacin
y provincias. 1289. Diferencia con otras figuras jurdicas. 1290. Efectos de la
expropiacin:a)transferenciadelapropiedad;b)cambiodevalores;c)indisponibilidaddel
bien;d)losefectosdelaexpropiacinylosactosjurdicamenteasimiladosaella.1291.La
expropiacinconstituye unmedio originario o derivado deadquisicindeldominioo
propiedad?Ladoctrina.Jurisprudencia.Intersdelacuestin.1292.Laexpropiacin,por
s,noconvierteendominicalopblicoalbienexpropiado.1293.Naturalezajurdicadela
expropiacin.Teoras.Jurisprudencia.Trascendentecuestinprctica.1294."Caracteres"
delaexpropiacin.Advertenciapreliminar:a)es"actual",noparaelfuturo;b)considerada
comoactojurdico;c)comoprerrogativajurdica;d)carcter"real"delejerciciodelpoder
expropiatorio.1295.Laexpropiacinconsideradacomo"limitacin"alapropiedad.Por
qulaexpropiacines"limitacin"alapropiedad?Laposicincontraria.
1281.Laexpropiacinesunmediodesolucionaryarmonizarlasituacinantagnicaentre
dosintereses:elpblicoyelprivado.
El instituto expropiatorio aflora, pues, en el mbito jurdico cuando se produce una
incompatibilidad entre el inters del particular o administrado y el inters del Estado,
representantedelacolectividad,comunidadosociedad:sielderechodeladministradoala
utilizacindeundeterminadobienocosa,chocaconelintersdelEstadoautilizaresa
misma cosa o bien con fines de utilidad pblica, va de suyo que el expresado inters
individual o particular debe racionalmente ceder ante los requerimientos pblicos. El
derechodelosmssesobreponealderechodelosmenos.Lapropiedaddestospasa,as,
alEstado.Peroestohadeobtenersesinlesinjurdicaalderechodelosparticulareso
administrados.Paralograrestoltimosinmenoscabodeesencialesnocionesdemoralyde
derecho,elordenjurdicodelosEstadoscultossevaledelaexpropiacin(171).
Demaneraquelaexpropiacinesunmedioticojurdicomedianteelcualhallanarmona
elinterspblicoyelintersprivadoantelosrequerimientosdelprimero.Nodebiendoel
Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse, por s y ante s, de la
propiedad privada, despojando de sta a su titular, el orden jurdico encontr en el
procedimientoexpropiatorioelmedioidneoparalograrlasatisfaccindelosintereses
pblicosogeneralessinlesionarlosinteresesprivadosoparticulares:la calificacinde

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utilidad pblica y la indemnizacin previa, requisitos o elementos esenciales de la

expropiacin, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente, tiende la expropiacin.
Sloasresultaaceptablequelosadministradosoparticularescedansupropiedadenun
EstadodeDerecho,dondelosinteresesovaloresqueintegranlapersonalidadhumanason
debidamenterespetados.
Por lo dems, nicamente admitiendo y reconociendo la expropiacin como categora
jurdica, de eventual aplicacin, la propiedad privada resulta una institucin plausible,
inviolableyaptaparaelprogresodelospueblos(172).
1282.Puededefinirsela"expropiacin"comoelmediojurdicoencuyomritoelEstado
obtienequeunbienseatransferidodeunpatrimonioaotroporcausadeutilidadpblica,
previaindemnizacin.Taleslanocinconceptualdeexpropiacin.
Algunosautores,aldefinirloquehadeentenderseporexpropiacin,introducenelementos
quenocorrespondenauna"definicin",puesrepresentan"caracteres"delaexpropiacin,
o se refieren a la "naturaleza" de sta. Otros tratadistas incluyen expresiones
superabundantes, o de detalle, que de hecho resultan comprendidas en una definicin
genrica. Otros, en fin, limitan la nocin de expropiacin a determinados bienes: los
"inmuebles",criterioinaceptable,puesdichoinstitutoserefiereatodaclasede"bienes"y
nosloacosasinmuebles.Contodo,substancialmentelasdefinicionesdelosdiversos
tratadistasconcuerdanentres(173).
Porciertoquealdecirenladefinicinquemediantelaexpropiacinel"Estado"obtienela
transferenciadeunbien,sesobreentiendequesehacereferenciaalEstado"latosensu",es
decirnosloalEstadogeneral,sinoacualquierrganointegrantedelmismo:provincia,
municipalidad, entidad autrquica institucional, como as a las personas autorizadas al
efectoporelEstado,verbigraciaconcesionariosdeserviciospblicos.
Tampococorrespondelimitarespecficamenteladefinicinaunacategoradeterminadade
bienes,vgr.,"inmuebles",pueslaexpropiacinpuedereferirseacualquier "bien":cosao
derecho,seanstosdeldominioprivadoodeldominiopblico.
Delmismomodo,enladefinicinnocuadraexpresarqueelbienpasardelpatrimoniodel
administrado(sujetoexpropiado)aldelEstado,puesendefinitivapuedenoseras,yaque
elbienobjetodelaexpropiacinpuedepasaralpatrimoniodeotroparticular,siespor
intermediodestequelograrsatisfaccinelrespectivointerspblico.
1283.Existenciertosprincipioscapitalesyrectoresenmateriadeexpropiacin,loscuales
debentenerse presentes porquesuaplicacin, endeterminados supuestososituaciones,
permitirhallarlasolucinadecuada.Talesprincipiosson:
a)Laexpropiacinconstituyeunprocedimientoextraordinarioydeexcepcin(174).Por
tanto,apartedequeslohaderecurrirseaellaparasatisfacerfinesde"utilidadpblica",
strictosensu,nodebeemplerselacuandolarespectivanecesidadoutilidadpblicapuede
satisfacerseimponiendouna servidumbre, porejemplo(175).Poridentidaddemotivos,

p.48

tampocoesalabablequeelEstado,paracubrirsuinerciayavecesmalaadministracin,
desapropiealosparticularesdebienesque,conunpocodediligencia,podraprocurarse
porsmismo;esloqueocurrecuandoelEstado,envezdeconstruirsuspropiosedificios,
expropia inmuebles recin construidos por los particulares. Esto trasunta un mal
comportamientodelEstado,alavezqueungolpealainiciativayactividadcreadoradelos
administrados(176).
b)Laexpropiacinnoperteneceala "esencia" delderechodepropiedad,aunquesasu
"naturaleza". Pretender que la propiedad es, por esencia, expropiable, implica un
contrasentido.Rasgotpicodelapropiedadessu"perpetuidad",nosu"expropiabilidad",
queprecisamenteimplica"extincin"deldominio(177).
c)"Laexpropiacinnoesunmediodeespeculacinoficial,nideenriquecimientoinjusto,
a costa del expropiado" (178) . De ah, por ejemplo, que no se pueda expropiar para
revender(179)ylucrarconelbeneficioqueseobtenga.Dichobeneficiopecuniario,o
especulacinfinanciera,noquedanincluidosenelconceptohonestode"utilidadpblica".
d) La expropiacin es de aplicacin "restrictiva": debe recurrirse a ella como ltima
"ratio".Adems,siundeterminadoresultadoofinalidadpuedenlograrseoalcanzarsesin
expropiar,asdebeprocederse;porejemplo:siloquesedeseapuedeobtenerseatravsde
laimposicindeuna "servidumbre" administrativa,nodeberecurrirseala expropiacin
(180).
e)Lasdisposicionesdelasleyesformalessobreexpropiacin,como"reglamentarias"del
artculo 17 de la Constitucin, slo sern vlidas huelga decirlo en tanto sean
"razonables",noarbitrarias,yenconsecuencianoimpliquenunataqueodesconocimiento
delderechodepropiedad.
Las "leyesformales" sobreexpropiacintienenundoblelmiteinsalvable:laletradela
Constitucinyla "razonabilidad" desuspreceptos.Poresoconsideroinconstitucionalel
artculo19delaleydeexpropiacinn13264,encuantoapesardelagregadointroducido
porlaleyn14393,artculo10aldeclarartranferidoeldominiodelbienexpropiadoen
circunstanciasanterioresalpagototaldelaindemnizacin,vulneraelartculo17 dela
Constitucin que exige que dicho resarcimiento sea "previo"; asimismo considero
inconstitucionalelartculo11dedichaley,quealdeclararquenoserindemnizableel
valorpanormico,trasuntaunaexclusinirrazonabledeunodelosvaloresqueintegranla
consistenciajurdicadeuninmueble(181).
f)Aquindebefavorecerla"interpretacin"delasnormasyprincipiossobreexpropiacin
alexpropiadooalEstado,esdeciralapersonaprivada,titulardelbienqueseexpropia,o
alasociedad,comunidadocolectividad,representadaenelEstado?
Antelonaturaldequelaspersonasdisfrutendesupropiedadquehadeconsiderarsecomo
un "reflejo" delapersonalidadhumana,yaantaolaCorteSupremadeJusticia dela
Nacin declar que la interpretacin debe favorecer siempre al expropiado. Dijo el
Tribunal:"Quenopuedecaberningunadudarespectoaquetodaexpropiacinalavezque

p.49

necesaria para el bien pblico, es odiosa, y que tanto en materia de avalos como de
perjuicios delascosasexpropiadas,encasodeduda, debesiempreestarseenfavordel
expropiado"(182).Estableciseaselsanoprincipio"indubioprodomino",concordante
conlospostuladosdelEstadodeDerecho,encuyomritoelEstadoesparaelindividuoy
nosteparaaqul.Rechazse,entonces,elprincipio"indubioprosocietate",proclamado
porunsectorpocorespetuosodelapersonalidad delhombre,sectorqueolvidaqueel
bienestaryeladelantosocialpuedenigualmentelograrserespetandolosatributosdela
libertad.
Asuvez,respectoaculdelossujetosdelarelacinexpropiatoriaexpropiadooEstado
expropiantedebasoportarelperjuiciooriesgoeconmicoderivadodelainflacin,enla
CorteSupremadeJusticiadelaNacinseplantelacuestinhacedeellopocosaos.La
mayoradelTribunal,posiblementeinfluidaenlaespecieporlaposicinadoptadacon
anterioridadcomopublicistaporunodesusmiembros,sostuvoqueeseriesgooperjuicio
debasoportarloelexpropiado:"indubioprosocietate"manifestlamayoradelaCorte.
Votandoenminorayendisidencia,elmiembropresidentedoctorAlfredoOrgaz,sostuvo
locontrarioenunvotobienfundado:elperjuiciodebasoportarloelEstado(183).
Tratndose de una "limitacin" a la propiedad privada en inters pblico, parceme
evidentequetodoaquelloquetiendaaalterarlainviolabilidaddelderechodepropiedad,
que garantiza la Constitucin, debe interpretarse en pro del expropiado , con lo cual
tindesearespetarlaexpresadagarantaconstitucional.El"interspblico"noesttuloque
autoriceelapoderamientogratuitodelapropiedadajena,entodooenparte(184).
1284.Laexpropiacintienegranamplitudconceptual.Susprincipiosnoslocomprenden
yseaplicanalespecficoactoporelcualelEstado,porcausadeutilidadpblicacalificada
por ley y previa indemnizacin, obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un
particular, sino que tales principios se extienden y aplican a todos los supuestos de
privacindelapropiedadprivada,odemenoscabopatrimonial,porrazonesdeutilidado
interspblicos.Estoconstituyeloquepuedellamarse "fuerzaexpansivadelanocin
jurdicadeexpropiacin".
LoquelaConstitucinestablecerespectoaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,
implicaunprincipiogeneraldederecho,aplicableatodaslashiptesisenqueunderecho
patrimonialcedeporrazonesdeinterspblico(185).
La aplicacin del expresado criterio fuerza expansiva de la nocin jurdica de
expropiacinpermitihallarlefundamentojurdicoaldeberdeindemnizaraladministrado
cuya propiedad, al margen de una expropiacin especficamente tal, ceda por utilidad
pblicaointersgeneral.Esloqueocurreconelderechodeunadministrado,cocontratante
de la Administracin Pblica, a ser resarcido en casos de revocacin por razones de
oportunidad,mritooconveniencia(186).Anteriormente,comofundamentodelderecho
deladministradoaserindemnizadoenestossupuestos,seinvocabanentreotrasdoctrinas
elprincipioderesponsabilidadporactoslcitosylaequidad;peroestosfundamentosno
sonprocedentes.Aslopusedemanifiestoenotrasocasiones(187).

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En lugar de invocar como fundamento de esa obligacin resarcitoria el "principio de

responsabilidadporactoslcitos",cuadrafundardichodeberenelprincipioconstitucional
contenidoenelartculo17delaLeySupremaencuyomritotodoagravioinferidoala
propiedadprivadaparasatisfacerexigenciasdeintersgeneral,debeserresarcido.
Tampoco la "equidad" puede ser invocada como fundamento de ese derecho a
indemnizacin,puesla equidadnoesfuentejurdicaenderechoadministrativoargentino
(vaseeltomo1,n78).
Losprincipiossobre "expropiacin" tambinseaplicanparafundamentarelderechodel
concesionariodeserviciopblicoaserindemnizadoenlossupuestosde"rescate"(188);
igualmente enmateria de "rescate" seaplican los principios sobre "expropiacin" para
fundamentarelderechodelconcesionarioaqueelrescatesea"total"yno"parcial"(189);
asimismo,esos"principios"seaplicanpararesarcirdelosperjuiciosodaosquesufrao
recibaunapersonaaldetenerointentardeteneradelincuentessorprendidosenlacomisin
deundelito(vaseeltomo3B.,n918,infine);delmismomodo,poraplicacindelos
principios sobre expropiacin, en nuestro sistema jurdico nacional no corresponde
indemnizarel lucrocesante enlossupuestosdelesinsufridapor"hechodelprncipe"
(vaseeltomo3A.,n772,pgina491);etctera.
Demaneraquelafuerzaexpansivadelanocinjurdicadeexpropiacin,permitehallarles
solucinamuchosproblemasdederecho,talcomoresultadelosejemplosdados.
1285.Culesel"fundamento"delaexpropiacin?
Muchas sonlas teorasexpuestas alrespecto(190).Algunostratadistas clasifican esas
teoras en "racionales" y "jurdicas" (191) ; pero lo cierto es que no se alcanza a
comprenderladiferenciaenquesebasatalclasificacin.Ladistincinestansutilque
resulta inadecuada para fundar una doctrina. Lo que es "jurdico" va de suyo que es
"racional";delocontrariotratarasedealgo"ajurdico".Alrespectoesmejorhablar,como
lohacenotrosautores,deteorasofundamentos "jurdico polticos" delaexpropiacin
(192);otros expositores hablansimplemente de "fundamentos jurdicos" (193).Otros
tratadistas,sinoponerlo "racional" alo "jurdico",hablandefundamentos"mediatos",
"inmediatos"y"jurdicos"(194).
Lasprincipalesdeesasteorasson:
a)Teoradelacolisindederechos.Segnstaelfundamentodelaexpropiacinserala
superioridaddelderechopblicosobreelderechoprivado:lapropiedaddeltitulardeuna
cosadebecederanteelderechosuperiordelacolectividadaesacosa.Estaposicincomo
fundamento de la expropiacin fue desestimada sostenindose que para aceptar la
existenciadeunconflictoentreelintersprivadoyelpblico,seramenesterquesetratase
de intereses cualitativamente idnticos y cuantitativamente diferentes. Como entre los
expresadosintereses elpblicoyelprivado nohayunacuestinde cantidad sinode
calidad,lateoradereferenciacarecedesustento(195).Noobstante,aunqueestateorano

p.51

seaidneacomofundamentodelaexpropiacin,esadecuadaparajustificaryexplicarel
institutoexpropiatorio(vereln1281).
b) Teora de la funcin social de la propiedad. Su principal expositor fue Duguit. La
propiedadinmobiliaria dice nopuedeexplicarsesinoporsuutilidadsocial,ysloser
legtima si se demuestra que en una poca dada es socialmente til. Tal doctrina
nicamentepuedeservaloradadentrodelpositivismodeDuguitqueniegaunaconcepcin
individualistadelasociedadydelderechoobjetivo,yquedesconocelanocindederecho
subjetivo.Dichadoctrinanotienecabidadentrodelordenamientoconstitucionalargentino
que reconoce la propiedad privada en su carcter individual, como derecho subjetivo,
aunqueconunadoblefuncin,personalysocial.Deesteaspectosocialdelapropiedad
privadaeindividualsurgensuslimitacionesparaserviralbiencomn,cuyamaterializacin
esunodelosfinesdelEstado(196).
c)Teoradelasreservas.Segnsta,elfundamentodelaexpropiacinhllaseenelorigen
histricodelapropiedad.El"hombre"apareceprimeroenestadodecomunidad,dondeel
individuonoessinouninstrumentoyunasimpleparte;despusafirmasuindividualidad,
tratandodedesprendersedelasociedad,buscandodearmonizarsutendenciaparticularcon
latendenciasocial.La"propiedad"reconocelasmismasfases.Ensusorgenescolectiva,
despussetransformaenindividualyluegotiendeaatemperarseconformealosfinesdela
sociedadydelEstado.Estapropiedad colectiva semantuvoatravsdesiglos,y,cuando
surgelapropiedadindividual,elpodersocialsereservelderechoderetirardeldominio
individual, para hacerlas entrar en el dominio comn, mediante indemnizacin, todas
aquellascosascuyaposesinfueseexigidaporlautilidadpblica.Segnestateorano
existeoposicinentreelderechodepropiedadylaexpropiacin,porcuantoelprimero
estaba condicionado a ser extinguido por causa de utilidad pblica, para retornar a la
propiedadcolectiva.
Lateoradereferenciafueobjetada.Sedijoquehabraqueprobarirrefutablementelos
hechosqueladeterminan,basadosengeneralessuposicionesodeducciones.Sesostuvo
que no se ve la necesidad de correlacionar un hecho con otro: colectiva en un ciclo,
individualistaenotro,socialenunoposterior,lapropiedadnoseinclinadeporsaninguno
delosmomentoshistricossealados.Ellaesevolutiva;seacomodaalascircunstancias
socialesdecadamomento;poresonopuedehaberunfundamentouniformeygeneralpara
todaslasetapas(197).
d) Teoradeldominioeminente.Conformealasreferencias deMayer,laexpropiacin
comienza por formar parte de esa serie de derechos especiales que, en manos de los
prncipes,debimstardeconsolidarseparaconstituirlasoberana.Elpoderdequitarla
propiedadprivada,cuandoel inters pblicoloexige,es reconocidocomo derechode
superioridad.Enunprincipio,estederechoestcomprendidoenlanocinmsgeneraldel
iuseminens, que,enestaaplicacinrecibemuylgicamentelacalificacinde dominium
eminens;elprncipe,envirtuddesuderechosuperiorgeneral,puedesuprimiresederecho
comotodoslosotros(198).Hoy,loqueseentiendepordominioeminentenoesotracosa
quelaexpresindelasoberana.

p.52

Esunateoradeorigenfeudal,vinculadaalasoberanaterritorial.Laexpropiacinerael
ejercicio normal del ius eminens que perteneca al soberano sobre los bienes de sus
sbditos.Taldoctrina,aunqueaceptadapordiversosexpositores(199),hasidoobjetode
crticas;puedeafirmarsequeengeneralestrepudiada(200).
Sehadichoqueesinsuficienteenlapocacontempornea,desdequesilasoberanaes
territorial, si slo alcanza a la propiedad inmobiliaria cmo puede explicarse
jurdicamentelaexpropiacindelapropiedadmobiliariayladelosderechos?Sepropuso
entonces substituir el viejo concepto de dominio eminente por el de una potestas de
legislacin,jurisdiccinypolica,quetieneporfinlapromocindelbienestargeneral.Pero
anasnopermitejustificarelderechoalaindemnizacinenfavordelexpropiado.Esten
lanaturalezamismadel dominiumeminens suabsolutismo,suausenciadelimitaciones
jurdicas,porloqueelderechodelexpropiadoaserindemnizadoslopuedeconcebirse
como una concesin graciosa del Estado, nunca como un derecho. Adems, si la
expropiacin pretende justificarse en el ius politiae, tampoco puede ser explicado
jurdicamenteelderechoaindemnizacin,desdequeelejerciciodel"poderdepolica",por
s solo, no da lugar a resarcimiento (201) . El "dominio eminente", invocado como
fundamentodelaexpropiacin,noesaceptableniaundondelaexpropiacinserefiera
exclusivamentea"inmuebles".
e)TeoradelosfinesdelEstado.UnodelosfinesesencialesdelEstadoactualespromover
elbiencomn.EnelprembulodenuestraConstitucinsedicequeunodelosobjetosa
queellarespondees"promoverelbienestargeneral",conceptoreiteradoenelartculo67,
inciso16.Esebienestargeneral,elconsiguienteprogresosocial,pararealizarsepueden
necesitarvalersedelaexpropiacin.Deahquelaexpropiacinhallesufundamentoenla
necesidaddequeelEstadorealicesusfinesjurdicosociales(202).Entalordendeideas,
laexpropiacinpuedeconsiderarsecomoun"instrumento"degobierno.
Demaneraqueel"fundamento"delaexpropiacinnoesotroquepermitirqueelEstado
lleveacabosusfinesesenciales.Peroellosinperjuiciodequeelinstitutoexpropiatorio
halle explicacin y justificacin como medio de solucionar y armonizar la situacin
antagnicaentreelinterspblicoyelprivado.
Nuestrajurisprudencia,atravsdelasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,aldarelfundamentodelaexpropiacin,sehainclinadohacialateoradeldominio
eminente, declarandoqueste"noesotracosaqueunapartedelasoberanaterritorial
interior"(203).
1286.Dirasequelaevolucinhistricadelaexpropiacinharespondidoaponerarmona
entre dos nociones o conceptos fundamentales, aparentemente opuestos: el derecho
individualyelderechodelacomunidad(204).
Para proteger lo primero derecho individual se estableci cmo y en qu casos el
habitantepodaserprivadodesupropiedad.Elconjuntodelasreglaspertinentesintegrael
institutoquehoysellama"expropiacin".

p.53

Paraprotegerlosegundoderechodelacomunidadseaceptqueelhombrefueseprivado
desupropiedadcuandostafueserequeridaparasatisfacerconvenienciaspblicas.Mas
conelobjetodequeesaprivacindelapropiedadindividualnoimplicaseunagravioa
esenciales principios de derecho, se dispuso que tal privacin slo poda efectuarse
respetando las reglas del nuevo instituto llamado "expropiacin". Quedaba atrs y
superadalaetapadelapoderamientoagraviantedelapropiedadindividual,apoderamiento
que hoy se denomina "confiscacin". Terminaba, as, el ciclo en que, invocando el
"dominioeminente",elPrncipeoSoberanoapoderbasedelapropiedaddesusentonces
sbditos, apoderamiento que si aparejaba indemnizacin sta no era "previa" y nunca
equivalaalvalorefectivodelacosaexpropiada.El "sbdito" deantaoconvirtiseen
"ciudadano" conlosderechoscorrespondientes asupersonalidad.ElEstadodePolica
cedaleelpasoalEstadodeDerecho,caracterizadosteporelrespetodetodoslosatributos
delapersonalidadhumana:familia,religin,propiedad,libertad,sinquenadadeestoen
casoalgunopuedaserunobstculoparaelprogresoybienestarcolectivos.
Laprocedenciadelaexpropiacinenunprincipiolimitbasealas"necesidades"pblicas;
posteriormenteseextendiala "utilidad" pblica,conceptomsamplioqueelanterior.
Hoyselaadmiteparasatisfacertodoaquellorequeridoparalasatisfaccindelbiencomn
(utilidadpblica).
Ensusorgeneslaexpropiacinreferasealos"inmuebles".Hoycomprendetodaclasede
"bienes"(cosasinmueblesymuebles,objetosinmaterialesy"derechos").
Tambin se advierte una evolucin respecto al "procedimiento" expropiatorio: en un
principio las leyes contenan dos tipos de procedimientos, aplicables segn las
circunstancias:elordinarioyeldeurgencia,cuyadiferenciaesencialconsisteenlamayor
celeridaddeltrmiteenelprocedimientodeurgencia.Entrenosotros,enelordennacional,
durantelavigenciadeladerogadaleyn189,existaesesistema;posteriormente,enlaley
n13264,elprocedimientofuesloelde"urgencia"(205).
Encuantoalamaneradeestablecerelvalordelbienexpropiado,siestefueseuninmueble,
ennuestropas,enelordennacional,anteriormenteserecurraalaprueba"pericial";hoy,
tratndosedeesanaturalezadecosas,latasacin,porprincipio,laefectaunorganismo
administrativoespecial:eltribunaldetasaciones.
1287.Aunqueenmodoalgunoconloscaracteresactuales,laexpropiacintieneracesenel
pasado.Est,adems,difundidaenelpresente.
a)Enlaantigedad
EnlaBiblia,AntiguoTestamento,hayvestigiosdeella.EnelLibro1deSamuel,entrelos
derechosdelRey,sedice:"Asimismotomarvuestrastierras,vuestrasvias,yvuestros
buenosolivares,ylosdarasussiervos"(captulo8,versculo14).EnelLibro2de
Samuel,captulo24,versculos21a25,elReyrequierelapropiedaddelosparticulares
paralevantarunaltaraDiosconelobjetodequeceselaplagaomortandadenelpueblo;
pero aclara que tal entrega de la propiedad ser mediante pago de precio "porque no

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ofreceraJehovmiDiosholocaustospornada".EnelLibrodelProfetaEzequiel,con
referenciaalrepartodelatierra,despusdeestablecerqupartedestalecorresponderal
Prncipe,seagrega:"EstatierratendrporposesinenIsrael,ynuncamsmisprncipes
oprimirnamipueblo:ydarnlatierraalacasadeIsraelporsustribus";yluegodice:
"AshadichoelSeorJehov:Bsteos,ohprncipesdeIsrael:dejadlaviolencia yla
rapia:hacedjuicioyjusticia;quitadvuestrasimposicionesdesobremipueblo,diceel
Seor Jehov" (captulo 45, versculos 8 y 9) (206) . Pero los textos transcriptos no
trasuntan precisamente manifestaciones de "expropiaciones", sino de apoderamientos
basadosenactosdefuerza,depoderodeautoridad.
Respectoalantiguo derechoromano, sibienhayquienes nieganqueelmismohiciere
referenciaalaexpropiacin,lageneralidaddelosautoresestimaqueesteinstitutorigien
aqulderecho(207).Yasesenefecto.Diversostextospuedeninterpretarsecomootros
tantos supuestos de expropiacin por causa de utilidad pblica, aunque no empleen la
palabra"expropiacin";stasereferaainmueblesytambinamuebles(vgr."esclavos")
(208).Vadesuyoquenosetratdeuna"expropiacin"orgnicamenteestablecida,sino
de manifestaciones jurdicas que constituyeron razonables antecedentes de aquella
institucin.
EnelantiguoderechoespaollaexpropiacinapareceenlasLeyesdePartida,aunqueno
se la mencione con ese nombre. Se la autorizaba por utilidad pblica y mediante
resarcimiento(Partida2,ttulo1,ley2,yPartida3,ttuloXVIII,ley31)(209).
b)Derechocomparadooextranjeroactual
En el derecho comparado actual derecho extranjero la expropiacin est regulada
orgnicamente.Enlageneralidaddelospaseselnuestroentreelloshllasecontemplada
enlaConstitucin,sentndoselasbasesfundamentalesaquehadeajustarse.
LinaresQuintanaadviertequelaConstitucindelEstadodeMassachusetts,aprobadael2
demarzode1780,fueposiblementelaqueporvezprimerainstituylaexpropiacin,al
establecer,ensuseccinX,que"ningunapartedelapropiedaddecualquierindividuo
puedejustamentequitrsele,oaplicarsealosusospblicossinsuconsentimiento,oeldel
cuerporepresentantedelpueblo.Ysiemprequelasexigenciaspblicasrequieranquela
propiedad de algn individuo se aplique a usos pblicos, l recibir una razonable
compensacinporella".AgregadichojuristaquelaConstitucindelosEstadosUnidosde
Amrica,ensuenmiendaV,dispusoque"lapropiedadprivadanosertomadaparauso
pblicosinjustacompensacin"(210).
Porsuparte,en1789,laDeclaracindelosderechos delhombreydelciudadano,de
Francia,artculo17,establecique"lapropiedadesinviolableysagrada,ynadiepuedeser
privado de ella, salvo cuando la necesidad pblica, legalmente reconocida, lo exija
evidentemente,yacondicindeunajustaypreviaindemnizacin"(211).
1288.Enelderechoargentinolaexpropiacinfueconsideradadesdelosprimerosensayos
constitucionales.

p.55

LinaresQuintanarecuerdaquelaConstitucinde1819,ensuartculo124,disponaque
"cuandoelintersdelEstadoexijaquelapropiedaddealgnpueblooindividuoparticular
seadestinadaalosusospblicos,elpropietariorecibirporellaunajustacompensacin".
Porsuparte,laConstitucinde1826,ensuartculo176,repitieltextodelade1819con
una leve modificacin: "cuando el inters del Estado exija que la propiedad de algn
individuo particular sea destinada a usos pblicos bajo las formalidades de la ley, el
propietariorecibirporellaunajustacompensacin".ElanteproyectodeConstitucinde
Alberdi,ensuart.18,prescribaque"laexpropiacinporcausadeutilidadpblicadebeser
calificadaporleyypreviamenteindemnizada",yestaclusulafueliteralmenteadoptada
porlosautoresdelaConstitucinNacional,en1853(212).PerolasConstitucionesde
1819y1826notuvieronvigencia.Sucarcternacionalfueunameraexpresinterica.La
anarquasocialyelaislamientodelospueblosconspirarondeconsunoparalaorganizacin
institucional(213).
La Constitucin Nacional, vigente desde 1853, como un corolario de la garanta de
inviolabilidaddelapropiedad,serefierealaexpropiacinenelartculo17 ,enlos
siguientestrminos:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicadebesercalificadapor
leyypreviamenteindemnizada".
El13deseptiembrede1866sedictlaleynacionaldeexpropiacinnmero189,que
estuvoenvigenciamsdeochentaaos,hastael17deseptiembrede1948,enquese
sancionlaleyn13264.Estaleyfuederogadayreemplazadaporlan21499,vigente
desdeel21deenerode1977,quedebecomplementarseconlaleyn21626,quelediouna
nuevaestructuraalTribunaldeTasaciones(214).
Tambinotrostextoslegalesdenuestropascontienendisposicionessobreexpropiacin.
AsocurreconelCdigodeMinera(artculo16).
IgualmenteenelCdigoCivilseencuentrandiversostextossobreexpropiacin.Assucede
conlosartculos439,1324inciso1,2511,2610,2637y2861.Algunosdeestos
preceptossondeubicacincorrectaenelCdigoCivil,puesslohacenuna"referencia"a
laexpropiacin;peronoocurreasconotrosdeesostextos,porquelejosdehacerseen
ellosuna"referencia"alaexpropiacin,se"legisla"asurespecto,locualnocorresponde
alCdigoCivil,expresindelderechoprivado,pueslaexpropiacinesinstitutonetamente
dederechopblico.
Desdeluego,dadalaatribucindelasprovinciasparalegislarsobreexpropiacin,deben
tenersepresenteslasdisposicionesquelasdiversasprovinciashayanestablecidoalrespecto
(215).
1289.Existenfigurasjurdicasqueaparentementetienenaspectosquelasasemejanala
expropiacin.Correspondeentoncesindicarenqusediferenciandestaaqullas.Entre
tales figuras jurdicas pueden mencionarse la confiscacin, el decomiso, la requisa o
requisicin,laservidumbreylaocupacintempornea.

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Confiscacin.Sediferenciadelaexpropiacin:a)enquealaconfiscacin,alestablecerla
como"pena",enforma"expresa",selaaplicaconcarcterde"sancin"(216);b)enque
noaparejaindemnizacinoresarcimiento(217);c)enquelaconfiscacinimplicauna
transferenciacoactivaafavordelEstado,mientrasqueenlaexpropiacineladquirente
puedeserelEstadoounparticularoadministrado(218),todoellosinperjuiciodeque,en
ciertoperododenuestrahistoria,losbienesconfiscadosnosiemprepasabanapoderdel
Estado,sinoalpoderdepersonasfavorecidasporelgobernante(vaseeln1501,nota
813).
Decomiso.Esteconsisteenunasancin,loquenoocurreconlaexpropiacin(219).Tal
sancinpuederevestircarcter"punitivo"(vgr.,encasosdecontravencionesaduaneras),o
simplemente"policial",comoocurriracuandolaautoridadpblicadisponeelsacrificiode
animalesinfectadosdeenfermedadescontagiosasporculpadesupropietario(220).
Requisa o requisicin. La diferencia entre la expropiacin y la requisicin o requisa
consiste en que sta se produce cuando la necesidad de satisfacer el inters pblico
representauna "urgencia"intensaoaguda urgenciainmediata,loquenoocurreenlos
supuestos de expropiacin, pues sta, cuando el caso se produce, constituye el
procedimientooinstitutoparasatisfacerlosrespectivosrequerimientospblicosnormales
(221) . Adems, y esto es fundamental: la requisicin es requerida por una situacin
"general"queafectaatodalasociedadoaunsectordeella,entantoquelaexpropiacin
tiendeasatisfacernecesidades particularizadas y aisladas (vasemsadelanten1471);
apartedeello,laexpropiacintambinincluyelosinmuebles,mientrasquelarequisicin
enpropiedadnoseextiendealosinmuebles(vaseeln1477).
Servidumbre. Se diferencia de la expropiacin en que mientras esta ltima afecta lo
"perpetuo" deldominio,yproducesuextincin,aqullasloafectala "exclusividad" del
dominioynoproducelaprdidadelderechodepropiedad.
Ocupacintempornea.Ladistincinentrestaylaexpropiacinesobvia.La"ocupacin
tempornea" noimplica "prdida" deldominio;alcontrario,comosupropionombrelo
indica,sloaparejauna"ocupacin"delacosa,deduracintemporal.Enlaexpropiacin,
encambio,salvolossupuestosde"retrocesin",hayunaprdidadefinitivadelderechode
propiedad.
1290.Variossonlos"efectos"delaexpropiacin:
a)Elefectoprincipaldeellaeselderivadodesupropianaturaleza:latransferenciadela
propiedad (222) . Desde luego, para que ello tenga lugar se requiere el cumplimiento
adecuadodetodoslosrequisitosoetapasdelaexpropiacin,inclusoqueelpagototaldela
indemnizacinseaprevioadichatransferencia(223).ElCdigoCivilestablecequeel
dominioseextingueporexpropiacin(artculo2610).
ComoelexpropiantenoslopuedeserelEstado,sinotambinunparticularoadministrado
cuandoesporintermediodestosquelograrsatisfaccinelrespectivointerspblico,la

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transferenciadelapropiedaddelbienexpropiadoseoperar,segnloscasos,afavordel
Estadoodedichoparticular(224).
b)Otroefectodelaexpropiacinconsisteenquelapropiedaddelexpropiadocambiade
especie:elexpropiadodejadesertitulardelacosaobienobjetodelaexpropiacinyse
convierteentitulardeuna sumadedineroquetrasuntala indemnizacinpreviaaquese
refierelaConstitucin.Laexpropiacin,pues,produceuncambiodevalores:unacosao
biendeterminadossonsubstituidosporunasumadedinero.
c)Otroefecto,tratndosedeinmuebles,eseldela"indisponibilidad"delbiensobreelcual
pesaladeclaracindeutilidadpblicaaefectosdesuexpropiacin.Dichaindisponibilidad
recinsurgeconlainscripcindelalitisenelRegistrodelaPropiedad(ley21499,artculo
24)(225).
d)Porltimo,cuadraadvertirque,enlopertinente,envirtuddelafuerzaexpansivadela
expropiacin(vaseeln1284),losefectospropiosdeellaseproducenuobservantambin
enlosactosjurdicosasimiladosalamisma.
1291.Endoctrinasediscutesi,respectoalexpropiante,laadquisicindelbienocosa
objetodelaexpropiacinconstituyeunmediooriginarioounmedioderivado.Lacuestin
noslotieneintersacadmico,sinotambinprctico,segnloadvertirluego.
Un sector de tratadistas estima que el expropiante adquiere a ttulo "originario" la
propiedad del bien expropiado (226) . Otro sector de expositores considera que tal
adquisicinesattulo "derivado",oseaqueelexpropianteadquieredelexpropiadola
titularidaddelbien(227).
Quienes sostienen que la expresada adquisicin tiene carcter "originario" aducen los
siguientes argumentos:a)laexpropiacin noimplica unaenajenacin voluntaria, como
ocurreenlacompraventa;b)elexpropianteadquierelapropiedaddelobjetoexpropiadoal
margen de vnculo o relacin algunos con el derecho del propietario deese objeto: el
derecho del expropiador sera totalmente nuevo, a semejanza del que se adquiere por
ocupacin o usucapin; c) que, aunque no siempre las adquisiciones extraconsensuales
bastanparasostenerelcarcteroriginariodeaqullas,pueshaytransferenciastpicamente
derivadasquetienenunacausanocontractualporejemplo,lastransferenciasoperadaspor
vadesucesinlegtima,laadquisicinporelexpropiantetienecarcter"originario"como
consecuenciadelasnormaslegales(autorescitadosenlanota219).
Los que sostienen que la adquisicin por el expropiante de la propiedad del objeto
expropiado es a ttulo "derivado", afirman que el carcter coactivo del procedimiento
expropiatorionoobstaaquelareferidaadquisicinsea "derivada"(autorescitadosenla
nota220).
Sinlamenordudacompartolaopinindequienessostienenqueelexpropianteadquierea
ttulo"derivado"lapropiedaddelobjetoexpropiado.Variasrazonesmeasistenparaello:

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a)Latesisdelapretendidaadquisicinattulo"originario"trasuntaunresabiodelateora
encuyomritoalconstituirselapropiedadindividual,quedimplcitamenteentendidoque
elpodersocialsereservelderechoaretrotraereldominiodelacosaalpatrimoniocomn
o colectivo (228) . Pero como ya lo expres en un pargrafo precedente, la teora de
referencia,conocidaconelnombrede"teoradelasreservas",hasidoobjetada(229).
b)Sinoexistiereunderechode"otro",esdecirunderechoajeno(delexpropiado,eneste
caso), de quien a su vez el expropiante adquirira el derecho suyo sobre el objeto
expropiado,laexpropiacinestaradems,puesentonceselbienseradelEstado(Cdigo
Civil,artculo2342 ,inciso1),siendodeadvertirquenadiepuedeexpropiarlosuyo
propio.
c) Uno de los "efectos" de la expropiacin es la "transferencia" del dominio o de la
propiedaddelbienocosaqueseexpropia,elcualsaledelpatrimoniodelexpropiadopara
ingresareneldelexpropiante(vaseeln1290,letraa.).Vadesuyoentoncesquela
respectivaadquisicindeldominioporpartedelEstadonoes"originaria",sino"derivada":
sifuese"originaria"notendrarazndeserla"expropiacin",quepordefinicinimplica
"transferencia"deunbiendeunpatrimonioaotroporcausadeutilidadpblicayprevia
indemnizacin(vaseeln1282).Siserecurreala"expropiacin"esporqueelbienocosa
"no"lepertenecealEstadoexpropiante,sinoauntercero(administradooparticular).Siel
Estadoadquiereeldominioopropiedadsobreunacosaqueleperteneceauntercero,es
obvioquetaladquisicines"derivada"yno"originaria".
d)Silaadquisicinporpartedelexpropiantefuese "originaria" cmosejustificarael
deberde"indemnizar"alexpropiado?
e)Sibienenlaexpropiacinnoconcurrela"voluntad"delexpropiado comosucede,en
cambio,enlacompraventa,dicha voluntad la suple elordenjurdicoalestablecer las
reglaspropiasdelinstitutoexpropiatorio,todoellosinperjuiciodeque,andentrodeeste
instituto, el expropiante pueda adquirir la propiedad mediante "cesin amistosa" o
"avenimiento".
f)Laexpropiacinesuna "limitacin" alcarcter "perpetuo" delapropiedad,limitacin
quesehaceefectivaporcausadeutilidadpblica.Siendoas,malpuedesostenersequela
adquisicin del bien o cosa expropiado, por parte del expropiante, lo sea a ttulo
"originario".Sielbien ocosaleperteneca aunadministrado oparticular, y stefue
privadodedichobienocosaporcausadeutilidadpblica,vadesuyoquelarespectiva
adquisicinporpartedelEstadoesattulo"derivado".
g)Elcarctercoactivodelaexpropiacinenmodoalgunoobstaaqueenlaespeciesetrate
de una adquisicin "derivada" por parte del expropiante, del mismo modo que es
"derivada"yno"originaria"laadquisicindeunbienocosaporpartedeuntercero,enuna
ejecucinjudicialforzada.
Nuestrajurisprudencia,atravsdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alosefectos
dedeclararimprocedenteelimpuestoalasgananciaseventualessobreelimportedela

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indemnizacin, sostuvo que el expropiante adquiere la propiedad expropiada a ttulo

"originario",ynoattuloderivado,comoenlacompraventa.DeahelTribunaldistingui
entre"precio"e"indemnizacin",agregandoquesibienel"precio"enlacompraventaest
gravadocondichoimpuesto,noocurrelomismoconla "indemnizacin" enelproceso
expropiatorio,lacualnoquedacomprendidaenelconceptode"hechoimponible"(230).
Estimo poco alabable dicho fallo, pues, para declarar improcedente el impuesto a las
gananciaseventualessobreelimportedelaindemnizacinenelprocesoexpropiatorio,no
eranecesariorazonar comolohizo laCorteSuprema: bastabaconhaberdichoquela
improcedencia de ese impuesto se justificaba por el principio de que la referida
indemnizacindebeser"integral"y"justa",tantomscuantoquelaexpropiacinnopuede
sercausadelucroparaelexpropianteniparaelexpropiado(231).
Ladeterminacindesilaadquisicindeldominioporpartedelexpropianteesattulo
originario o derivado, noes desimple trascendencia acadmica: puederevestir inters
prctico. Aparte dela consecuencia quede esa distincin dedujo laCorte Suprema de
JusticiadelaNacinalacualyamehereferido(232)sedijoqueellapuedeincidirenla
validezoinvalidezdeltrmiteprocesaloprocedimientodeljuicioexpropiatorio(233).
Puede,asimismo,tenerinfluenciaenloatinentealreconocimientodeloscontratosqueel
expropiado hubierecelebrado, constituyendo derechos relativos albien (ley21499,art.
16).
1292. Antao se dijo que la expropiacin es la trasmisin de la propiedad privada al
dominio pblico (234) . De ah que algunos juristas actuales hayan dicho que la
expropiacinsacalapropiedaddelmbitoprivadoparatransferirlaalpblico(235).Pero
esto no siempre es as, pues la expropiacin, por s sola, no es constitutiva de
dominicalidad,esdecirnoconvierte,pors,en dominical o pblico albienexpropiado.
Esteltimopuedepasaraintegrareldominiopblicoopuedeseguirsiendo"privado"del
"Estado"odeotro"particular",apesardelaexpropiacindequefueobjeto.Unbienque
seexpropieaunapersonaprivadapuedepasaraldominiodeotrapersonaprivada,siel
respectivo inters pblico o la utilidad pblica hallaran satisfaccin a travs de dicha
personaparticular(236).Desdeluegoestonovulneraelprincipiodequenopuedequitarse
lapropiedaddeA.paraentregarlaaB.,puestalprivacindelapropiedaddeberobedecer
inexcusablementeaunaefectivarazndeutilidadpblica.
Acercadeestascuestionesdijeenotraoportunidad:"Elsolohechodelaexpropiacin,por
s,nobastaparaconvertirendominialunbienocosa".Yagregu:"Sinembargo,puede
ocurrir que al producirse la expropiacin yal quedar consagrado el bien al fin que la
motiv,dichobienadquiera calidad `pblica. Ental casoes necesarioadvertir quela
calidad dominial adquirida por el bien expropiado, no deriva precisamente del acto
expropiatorio, sino de que ese bien, de acuerdo con la legislacin nacional (es decir,
dictadaporlaNacin),puedaserconsideradocomodependenciadeldominiopblico,para
lo cual, adems de aquella norma legal (elemento normativo), deben concurrir los
elementossubjetivo,objetivoyteleolgico.Endospalabraslacalidaddominialdeunbien
nuncaderivadelmeroactoexpropiatorio,sinodequedichobien,porlasituacinque
tendrenlosucesivoyporelfinquesatisfar,deacuerdoconunaleydictadaporla

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Nacin, pueda ser considerado como formando parte del dominio pblico. Pero la
expropiacin,pors,nuncaesconstitutivadedominicalidad"(237).
1293.La naturalezajurdica delaexpropiacinfuecontrovertidaatravsdeltiempoy
siguesindoloactualmente.
Desdeluegonoesposibleaceptarlaafirmacindequelaexpropiacin "esundespojo
legal" (238) . Los "despojos" nunca son "legales". La locucin "despojo legal" es un
contrasentido:ningn"despojo"eslegal.Siunactodedesapropioes"legal"noesentonces
"despojo".Laexpropiacinesunainstitucinjurdicadebase"constitucional".
Tresteorasfueronexpuestasacercadelanaturalezajurdicadelaexpropiacin.
Teoradederechoprivado
En una primera poca la expropiacin fue ubicada en el mbito del derecho privado,
calificndoselacomo"compraventaforzosa".Nuestrocodificador,doctorVlezSarsfield,
asloconsider,segnclaramenteresultadelartculo1324,inciso1delCdigoCivil,
sin perjuicio de que en la nota pertinente dijera que una ley especial fijar todas las
condicionesdelaexpropiacin.Esaeralaopiningeneralizadaantao.Perolascosasno
sonas:laexpropiacinniesuna "compraventa",nipertenecealderechoprivado.Esa
equivocadacalificacinjurdicaatribuidaalaexpropiacinsedebiaqueantao,enlas
antiguas doctrinas, sus expositores no conceban que una transmisin de la propiedad
pudieseefectuarsesinoporlosmediosdederechocivil,esdecirmediantelosmediosaque
esos antiguos expositores hallbanse habituados: de ah que antao, como lo advierte
Mayer,paralaopinindominante,laexpropiacinnoerasinouna ventaforzosa (239).
Dichaopininhoyestrechazada(240).Laexpropiacin,pues,nopertenecealderecho
privado,nicorrespondesertratadaolegisladaenelCdigoCivil.
EnnuestropasvariasrazonesobstanaquelaexpropiacinseaconsideradaenelCdigo
Civil:
a)PorquelalegislacinsobreexpropiacinnofuedelegadaporlasprovinciasalaNacin:
trtasedeunaatribucinconcurrentedelaNacinydelasprovincias(241).
b)PorqueenelCdigoCivilslocorrespondetratarcuestionesde derechoprivado (ver
notaalartculo31delmismo),entantoquelaexpropiacinesmateriaexclusivamentede
derechopblico.Vermsadelante,estemismopargrafo,yeltomo1,n43,punto5,
pgina175;adems,vaseelpropioCdigoCivil,artculo2611 ,debindoserecordar
acercadeesteltimotextoquelaexpropiacinestambinuna"limitacin"alapropiedad
porrazonesdeinterspblico,yprecisamentelalimitacinmxima.
c)PorqueelCongresocarecedefacultadesparadictarunaleygeneraldeexpropiacinque
hayaderegiruniformementeentodoelpasyquelasprovinciastuvierenqueaplicarpara
resolversus propiosproblemas locales. Encambio, elCdigoCivil constituye unaley
generalderigurosaobservanciaporlasprovincias,puesfuedictadoporelCongresoen

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ejerciciodeunaexpresaatribucindelegadaporlaprovinciasalaNacin(Constitucin
Nacional,art.67,inciso11).
Teoradederechomixto(actomixto)
Desestimada la tesis que sostena que la expropiacin era una institucin de derecho
privado,seubicpartedeellaenelderechopblicoyparteenelderechoprivado("civil").
Eralatesisdederecho"mixto",ode"actomixto",queconsiderabaalaexpropiacincomo
unainstitucindecarctermixto.
De acuerdo con ella, todo lo atinente a la primera etapa del proceso expropiatorio
("declaracinocalificacindeutilidadpblica"),correspondaalderechopblico;todolo
vinculadoalasegundaetapadedichoproceso("fijacindelaindemnizacinycobrode
sta")correspondaal derechoprivado ("civil").Eslatesissostenidaennuestropaspor
Bielsa (242) y que fue seguida por otros expositores (243) . Como lo advertir ms
adelante,dichocriteriotambinfueseguidoduranteuntiempoporlaCorteSupremade
JusticiadelaNacin;peroenlaactualidadlohaabandonado.
Teoradederechopblico
Laposicinqueconsideraalaexpropiacincomounainstitucinmixta,dederechopblico
en la primera etapa y de derecho privado en la segunda etapa, no es compartida por
destacadosadministrativistas.Seestimaquelaexpropiacinesuninstitutohomogneo,de
derecho pblico en todo su proceso (244) . Es la tesis que actualmente tiene mayor
aceptacinyquecompartototalmente.Tambinesstalaaceptadaenlaactualidadporla
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,segnasloharverluego.
La"calificacindeutilidadpblica"yla"indemnizacinpreviaalexpropiado",elementos
inexcusablesdelaexpropiacin,aparecencolocadosenelmismoplanoenlaConstitucin
Nacional (derecho pblico): son elementos interdependientes que forman un complejo
jurdico nico.Taleselementos,queformanlasdosetapasesencialesdelaexpropiacin,
constituyen,comobiensehadicho,un"institutohomogneo",dederechopblico.
Aparte de lo expuesto, pueden sintetizarse en la siguiente forma los argumentos que
corroboranelcarcter"pblico"delaexpropiacinentodassusetapas,entodoelcursode
suproceso,desdela"calificacindeutilidadpblica"hastael"pagodelaindemnizacin":
1 La expropiacin deriva inmediatamente de un acto de poder que, por su naturaleza
misma,perteneceesencialmentealderechopblico(245).La"causa"delaexpropiacin,o
seaelintersolautilidadpblicos,transmitesuesenciaatodoelrespectivoprocedimiento
(246).La "indemnizacin" quedaasimismoinfluidaporelcarcterpblicodelinstituto
expropiatorio(247).
2ElEstadoexpropiantenocontrataconelexpropiado:losometeasuimperio,ysial
expropiadolecorrespondeunaindemnizacin,stanoesprecisamenteelpreciodelacosa,
sinolacompensacinporelsacrificioquesufrearazdelaexpropiacin(248).

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3Elderechodelexpropiadoapercibirindemnizacinesunderechopblicosubjetivo.La
indemnizacinacargodelexpropianteeslaformajurdicadeefectivizarsuresponsabilidad
poractolcito(249).
4Elderechoindemnizatorioconcurrepormandatodelanormaconstitucional,esdecirde
derecho pblico.Noseabonaindemnizacinporqueloestablezcaunadelaspartes.La
indemnizacinesunaordenconstitucional(250).
Paranegarelcarcter "pblico"detodoelprocesoexpropiatorio(calificacindeutilidad
pblica e indemnizacin), resultara intrascendente aducir que se trata de la propiedad
"privada",contempladaensusdetallesporelCdigoCivil(251).Elloesas:
a)Antetodo,porqueelreconocimiento delderechodepropiedadprivadanosurgedel
CdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional(artculos14y17).ElCdigoCivilslo
seocupadelaregulacindeesederecho.
b)Porquelaexpropiacinnoslopuedereferirsealapropiedadprivada,sinotambinala
propiedad"pblica",esdeciralosbienesdominicalesodeldominiopblico.Aslopondr
demanifiestoalocuparmedel"objeto"expropiable.
c)Porqueloatinentea "indemnizacin" noslopuedecorresponderalderecho privado,
sinotambinal"pblico",comoocurreenmateriadeexpropiacin,porejemplo,dondela
indemnizacineslaresultantedelaresponsabilidadestatalporelejerciciodeunapotestad
de obvia sustancia pblica. En este supuesto como acertadamente se dijo el derecho
indemnizatorio concurre por mandato de la norma constitucional, es decir de derecho
pblico(verprecedentementepunto4).
Lanaturalezajurdicadelaexpropiacin,pues,entodassusetapas,entodoelcursodesu
proceso,inclusiveentodoloatinentealaindemnizacinalexpropiado,esde derecho
pblico.Trtasedeuninstitutohomogneo,quealrespectonoadmiteescisinentresus
diversasetapas.
Acercadeestamateria,nuestrajurisprudencia,atravsdelasdecisionesdenuestraCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,haevolucionado.Sibienprimeramentesesostuvoel
carcter de "acto mixto" del instituto expropiatorio ("pblico" en la primera etapa y
"privado" en la segunda) (252) , actualmente el criterio del Tribunal ha cambiado:
consideraquelanaturalezajurdicadelaexpropiacines "pblica" entodassusetapas,
valedecirlaconsiderauninstitutojurdico"homogneo"dederechopblico(253).
Delaexpresadanaturalezajurdicareconocidaalaexpropiacin,surgeunaconsecuencia
procesaldegranimportancia:encasodecontiendapromovidaporelexpropiadocontrael
Estado,seaimpugnandolacalificacindeutilidadpblica,seareclamandolafijacinoel
pagodela "indemnizacin",laaccinesdecarcter"contenciosoadministrativo"y,por
tanto, corresponde sustanciarla ante los respectivos tribunales con jurisdiccin en lo
contenciosoadministrativo;deahqueloatinentealaindemnizacinnocorrespondaala
jurisdiccinoriginariadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,puesnosetratarade

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una causacivil.Todoloatinente ala indemnizacin es de derecho pblico; la accin

tendienteahacerlaefectivatieneesemismocarcter(254).
1294.Laexpropiacin tiene "caracteres" que contribuyen aperfilarla comoinstitucin
jurdica.
Apartedelos"principiosrectores"querigenenmateriadeexpropiacin,aloscualeshice
referenciaeneln1283,yquetambincontribuyena"caracterizarla",puedenmencionarse
lossiguientescomocaracteresdeella:
a)Noespotencial,sino"actual":nopuedeexpropiarseparael"futuro";delocontrarioen
elmomentodedisponerselaexpropiacinfaltarala"causa"jurdicaquelajustifique,ya
quela "utilidadpblica" asatisfacernosera actual: faltara,pues,la"utilidadpblica"
indispensableparaqueprocedalaexpropiacin(255).
Loqueantecedeseexplicafcilmente,puessilaexpropiacinpudieseefectuarseparael
futuro,dichoinstitutoconvertiraseenunmediodeespeculacinoficial,contraviniendo
entoncesunodelosprincipioscapitalesorectoresquelarigen(vaseeln1283,letrac.).
Peroloqueantecedehadeinterpretarseyentenderseracionalmente:sibiennosepuede
expropiarconvistasalfuturo,sinquelautilidadpblicaasatisfacerseaactual,spuede
disponerseunaexpropiacinparasatisfacerfinesdeutilidadpblicaacuyorespectola
individualizacin correctadelosbienesaexpropiarseefecteoportunamentecuandolos
estudiosrespectivoshayanllegadoasutrmino.Talseraelsupuestodeunaexpropiacin
dispuestaparallevaracabounaobradecarctergeneral,querequieraestudiosdefinitivos
para poder entonces determinar concretamente los bienes a utilizar; as ocurrira, por
ejemplo, con la calificacin de utilidad pblica dispuesta para la construccin de un
camino, de una lnea frrea, etc., donde la determinacin especfica de los bienes a
expropiarpuedenoserconcomitanteconlarespectivadeclaracindeutilidadpblica.Es
entalsentidoyconesealcancequedebeentenderselodeclaradoporlaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,encuanto,refirindoseaunaobradecarctergeneral(construccin
de lneas frreas), habla de "expropiacin, subordinndola a necesidades futuras, que
debernjustificarse",ydeque"elart.17citadonoestablecequelautilidadpblicaaque
lasleyesdeexpropiacinresponden,seainmediataydebaseratendidadentrodetrminos
perentorios"(256).Vaseeln1303,dondemeocupodeladeclaracin "especfica" y
"genrica"deutilidadpblica.
b)Consideradacomoactojurdicodederechopblico,laexpropiacines"unilateral"en
suformacinoestructura:lavoluntaddelexpropiadonointegradichoacto.Enlaantigua
teoraqueencuadrabaalaexpropiacinenelderechoprivado,tenindolacomounaventa
forzosa,lascosasseconsiderabandedistintomodo.Perolanaturalezajurdicareconocida
actualmentealaexpropiacin actode "poder" excluyeelconcursodelavoluntaddel
administrado(257).
Loqueantecedeesastratndosedelaexpropiacinpropiamentedicha,pues,cuandose
tratadela "cesinamistosa" o "avenimiento" lascosasocurrendedistintomodo:dicha

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cesin o avenimiento es un negocio jurdico de estructura bilateral. Ms adelante, al

referirmeala"cesinamistosa"volversobreestacuestin.
c)Dadalanaturalezajurdicadelaexpropiacin,vadesuyoquealdisponerstaelEstado
ejercitauna "potestad" ynoun "derecho".Trtasedeuna potestad deanlogasustancia,
porejemplo,aaquellaencuyomritoelEstadoestablece"impuestos"(potestadtributaria)
(258).
Tratndosedeuna"potestad"ynodeun"derecho",laatribucindelEstadoparaexpropiar
noesprescriptible,nirenunciable(259).
Enconcordanciaconloquedejoexpuesto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo
"quelaexpropiacineselejerciciodeunapotestadirrenunciabledelEstado"(260).
d)Elejerciciodelpoderdeexpropiacintienecarcter"personal"o"real"?
PrecedentementesostuvequelaadquisicindelbienporpartedelEstadoexpropianteesa
ttulo"derivado"(vaseeln1291).
Laaccindelexpropiantetiendeaadquirirla"propiedad"o"dominio"delbienrespectivo.
EseeselobjetofundamentaldelaaccinexpropiatoriaquededuzcaelEstado.Nosetrata
deunamerademandacontralapersonatitulardelbienqueseexpropia.Silaaccinse
dirigecontradichopropietarioesporquesetratadeltitulardelbienocosaaexpropiar.La
accintiene,pues,carcter"real"(261).
1295. La generalidad de la doctrina considera a la expropiacin por causa de utilidad
pblicacomounadelas "limitaciones" alapropiedad.Perohayquienesnosiguenese
criterio.
Para algunos expositores la expropiacin no constituye una "limitacin", sino una
prestacinobligatoriadelosparticulares innatura (262).Quienesasopinanconsideran
quelanaturalezajurdicadelaexpropiacinnopuedeserexplicadamediantelaideade
limitacin,porque,unavezproducidalaexpropiacin,eltitulardelbienexpropiadopierde
su respectivo derecho de propiedad. Cmo se explica una "limitacin" en esas
circunstancias? Encambio,conrelacin ala "restriccin" yla "servidumbre",unavez
producidasuoperadas,eltitulardelrespectivobiencontinasiendosupropietario.Enla
expropiacinnoocurreestoltimo:elpropietariodejadesertal.
Estimoquelanaturalezajurdicadelaexpropiacinseexplicasatisfactoriamenteatravs
delaideade"limitacin",conformelosostienendiversostratadistas.Racionalmentenoes
necesario recurrir a la nocin de prestacin obligatoria de los particulares "in natura",
resarcible.
La "limitacin",diceZanobini,nosurgecuandolaexpropiacinsellevaacabo,puesen
esemomentolapropiedadcesa:lalimitacinsurgeconlapropiedadmismaacompandola
mientras exista. "Tal limitacin consiste, por consiguiente, en el peligro, al cual la
propiedadestexpuesta,deserobjeto,encualquiertiempo,deunaeventualexpropiacin"

p.65

(263).VillegasBasavilbasosiguelaopinindelautorcitado(264).Bielsaexplicaesto
diciendo que "es una limitacin a la inviolabilidad de la propiedad, mejor dicho a la
perpetuidaddelderecho"(265).
Conloexpuestojuzgodebidamenteaclaradoporqulaexpropiacindebeconsiderarse
como"limitacin"alapropiedad,comoasquelaprdidadelapropiedadqueproducela
expropiacinenmodoalgunoresultaincompatibleconlaideade"limitacin".
SECCIN2ELEMENTOSDELAEXPROPIACIN
SUMARIO: 1296. Mencin de los mismos. A. CALIFICACIN DE UTILIDAD
PUBLICA. 1297. Nocin conceptual de "utilidad pblica". 1298. Significado
institucionaldeladeclaracinde"utilidadpblica".1299.Suimportanciaenmateriade
expropiacin:a)como"causa"delaexpropiacin;b)comogarantaconstitucional.1300.
Organocompetenteparahacerla"calificacindeutilidadpblica".Sistemas.Legislacin
argentina y comparada. 1301. Evolucin del concepto de expropiacin: la "causa"
expropiante y la "materia" expropiable. 1302. Terminologa para expresar la "causa
expropiante".Locucionesutilizadasalrespecto.1303.Lacalificacindeutilidadpblica
puedeser"especfica"o"genrica".Significadodeesto.Casosenqueprocedeunouotro
tipodecalificacin. 1304. Supuestosqueconfiguran "utilidadpblica" enmateriade
expropiacin,ysupuestosquenolaconfiguran.Ausenciade "utilidad pblica". 1305.
Impugnacinjudicialdelacalificacindeutilidadpblicaatribuidaporellegisladorauna
expropiacin.Doctrina;jurisprudencia.Elcontroldelajusticia. 1306. Continuacin.La
indebidacalificacindeutilidadpblicaconstituyeunactoenjuiciableoimpugnableantela
justicia. El acto "institucional" y el acto de "gobierno". 1307. Continuacin. Para la
impugnacin judicial de la calificacin de utilidad pblica, no es indispensable que la
inexistenciadetalutilidadpblicasurjamanifiestayclaradelpertinenteactolegislativo.El
vicio "clandestino". 1308. Continuacin. En qu momento del proceso expropiatorio
puedeimpugnarsejudicialmentelaindebidacalificacindeutilidadpblica.B.SUJETOS
DELARELACINEXPROPIATORIA.1309.Consideracingeneral.1Sujetoactivoo
expropiante.1310.Cuestinpreviaparadeterminaresesujeto:aquinlecompetelegislar
sobreexpropiacinyefectuarlarespectivacalificacindeutilidadpblicaalaNacinoa
lasprovincias?La"concurrenciadefines".1311.Sujetoactivooexpropianteslopuede
ser un rgano estatal. Nacin y provincias. Los rganos pblicos estatales menores:
municipalidadesyentidadesautrquicasinstitucionales.Aclaracionesalrespecto. 1312.
Expropiacinefectuadaporadministradosoparticulares:losconcesionariosdeserviciosy
obraspblicos.1313.Adquisicindelapropiedadsobreelbienqueseexpropie.Principio
general.Supuestosenqueelbeneficiariodelapropiedaddelbienqueseexpropieesun
particularoadministrado.Requisitoesencial.1314.Puedendisponerexpropiacioneslos
gobiernos "defacto"?2 Sujetopasivooexpropiado. 1315.Quinpuedeserelsujeto
pasivo,osujetoexpropiado,enlarelacinexpropiatoria?Personasdederechoprivado:
individuales o jurdicas. Personas pblicas: Nacin y provincias. Los incapaces. C.
OBJETOEXPROPIABLE.1316.Tericamentequpuedeserobjetodeexpropiacin?.
1317. El objeto expropiable ante el derecho positivo. La cuestin en la Repblica
Argentina. 1318. Expropiacin de "inmuebles" para construir obras pblicas. La

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"extensin"expropiable.Puedeexpropiarsemayorreaquelaespecficamenterequerida
por la obra a construir? Supuestos que admiten la expropiacin de mayor rea: a)
realizacin"fsica"delaobra;b)"financiacin"delaobra.Lallamada"expropiacinpor
zonas". 1319. Pretendida expropiacin por "plus vala" ("mayor valor"). 1320.
Expropiacin "parcial". Concepto. Cundo procede? Principio general. El derecho
positivo. 1321. Continuacin.Expropiacin "parcial" respectoainmueblesposedosen
"propiedadhorizontal".Cuestionesysupuestosaconsiderar.La"utilidadpblica"refleja.
Aplicacin de los principios sobre "expropiacin irregular". 1322. La potestad
expropiatoria con relacin a supuestos especiales. Enumeracin de stos. 1323.
Continuacin.a)BienesdelaNacinydelasprovincias,pertenecientesaldominioprivado
opblicodeellas.Expropiacindebienes "pblicos" delaNacinporlasprovincias.
1324.Continuacin.b)Expropiacinporcapashorizontales:subsuelo(parteslidaoparte
fluida);edificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley13512).1325.Continuacin.c)
Espacio areo. 1326. Continuacin. d) Dinero. Es expropiable el dinero? 1327.
Continuacin.e)Universalidades, pblicas yprivadas. 1328.Continuacin.f)Lugares
histricos.1329.Continuacin.g)Bienesinmateriales.1330.Continuacin.h)Derechos
emergentes de contratos. 1331. Continuacin. i) Bienes afectados a empresas de
concesionarios deservicios pblicos. 1332. Continuacin.j)Cadveres.Sucondicin
jurdica. A quin le corresponde la titularidad de los cadveres? Son expropiables?.
1333.Continuacin.k)Iglesias.1334.Continuacin.l)Edificioscorrespondientesasedes
deembajadasextranjeras.Sonsusceptiblesdeexpropiacin?.1334bis.Continuacin.ll)
Canteras.D.INDEMNIZACIN. 1335. Suineludible procedencia.Trascendenciadela
misma. Su fundamento positivo. 1336. Qu debe entenderse por "indemnizacin" en
materiaexpropiatoria.1337.Naturalezajurdicadeella.Aspectosquedebenanalizarse.El
rgimenjurdico delaindemnizacin expropiatoria frenteal rgimendeotrostipos de
indemnizacin.1338.Loatinenteala"unicidad"o"multiplicidad"delaindemnizacin.
1339. Sumontodebeestablecerlo un "tercero" imparcial. 1340. Quindebepagarla
indemnizacin? Expropiacin llevada a cabo por particulares o administrados. 1341.
Valores computables a los efectos de la indemnizacin. Consideraciones de carcter
general.1342.Continuacin.a)"Valorobjetivo".Nocin.1343.Continuacin.b)"Daos
que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin". Jurisprudencia al
respecto. 1344. Continuacin. c) "Valores afectivos". 1345. Continuacin. d) Las
"gananciashipotticas".Elllamado"valordelporvenir".1346.Continuacin.e)El"lucro
cesante". 1347. Continuacin.f)El "valor derivadode hechos decarcter histrico".
Derecho positivo argentino en el orden nacional. Inconstitucionalidad de la norma
pertinente.Ladoctrina.1348.Continuacin.g)El"valorpanormico".Derechopositivo
argentinoenelordennacional.Inconstitucionalidaddelanormarespectiva.Ladoctrina.
1349.Continuacin.h)Bienesafectadosaunaconcesindeserviciopblico."Rescate"de
laconcesin:"expropiacin"delosbienes.Valorescomputables.El"derecho"nacidodela
concesin:el "valordeempresaenmarcha".Otrascuestiones. 1350. Qu "valor" del
bienexpropiadodebecubrirlaindemnizacin?Valorvenal;valorpotencial.Loatinentea
la"subdivisin"posibleenmateriadeinmuebles.Valoresdezona.1351.La"plusvala"
que,arazdelaexpropiacin,recibelaparterestantedelinmuebleexpropiadoinfluyeo
noenelmontodelaindemnizacin?. 1352. Sistemasomecanismosparafijarel "valor

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venal"delbienexpropiado.1353.Aqufechaopocadebereferirseelavalodeunbien
aefectosdeestablecerelmontodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoria?Elcostode
"origen" o "histrico" y el costo de "reproduccin" o de "reposicin". Diversas
cuestiones.1354.Conrelacinaqu"momentopreciso"debefijarseelcostoovalordel
bienqueseexpropia?.1355.Fijacindelvalordelbienobjetodelaexpropiacincuando
aqulsehallareeninfraccinalrgimenlegal,verbigraciaalrgimendecambios.Criterio
aseguirentalsupuesto.1356.Elcriteriobasadoenelvalorocostode"reproduccin"o
"reposicin" tiene vigencia incluso en materia de bienes afectados a una concesin de
serviciopblico.1357."Momento"quedebeconsiderarseparaestablecerelvalordelbien
enlossupuestosdeexpropiacin "irregular". 1358. "Caracteres"delaindemnizacin.
Mencindestos.1359.a)Laindemnizacindebeser"justa".Fundamentoysignificado.
1360. b)Laindemnizacindebeser "actual".Significadoytrascendencia. 1361. c)La
indemnizacindebeser "integral".Significadoyalcance.Consecuenciasquederivande
ello. 1362. Continuacin. Debe computarse la depreciacin de la moneda. 1363.
Continuacin.Institutojurdico utilizadoparaajustarlaindemnizacin expropiatoriade
acuerdoconlafluctuacindelsignomonetario.Deudasde"valor"ydeudasde"dinero".
LoatinentealaculpadelEstado.Sumaspercibidasacuentaporelexpropiado. 1364.
Continuacin.La"doctrina"ylacomputacindeladepreciacinmonetariaenmateriade
expropiacin. 1365. Continuacin. La "jurisprudencia" y la computacin de la
depreciacinmonetariaenmateriadeexpropiacin.1366.Continuacin.Ladepreciacin
delsignomonetarioconstituyeun "hechonotorio" querelevadeprueba.Loatinenteal
"grado"o"ndice"detaldepreciacin. 1367. Continuacin.Paralacomputacindela
depreciacin de la moneda no se requiere una peticin expresa y especfica del
expropiado. 1368. Continuacin. "Momento" con relacin al cualdebe considerarse el
valordelbienexpropiado,afindeactualizardichovalordeacuerdoconelcoeficientedela
depreciacin monetaria. 1369. Continuacin. El ndice de depreciacin monetaria se
aplicaindistintamente,yenformaigual,atodoycualquiertipodebienes.Secorrigeel
valordelsignomonetario ynoelmontodelatasacindelbien. 1370. Continuacin.
Supuestoenquelamonedaadquiere"mayor"valor.Aquinfavoreceesacircunstancia?
1371. Continuacin. "Intereses". Deben computarse los correspondientes a la
indemnizacin.Supuestosenquenocorrespondesucomputacin.Desdecundoyhasta
cundosedebenlos"intereses".Losinteresesylaadmisindelrubropor"depreciacinde
lamoneda".1372.Continuacin.Paralacondenaalpagodeinteresesnoserequierequeel
expropiadolosoliciteexpresayespecficamente. 1373. Continuacin.Laindemnizacin
no puede ser gravada con impuestos. Lo atinente a impuestos "provinciales". 1374.
Continuacin. La improcedencia de "impuestos" que graven la indemnizacin debe ser
resueltadentromismodeljuiciodeexpropiacin.1375.Continuacin.Laindemnizacin
nodebe ser disminuida por el hecho de hallarse ocupado el inmueble por terceros. El
llamado"coeficientededisponibilidad".1376.d)Carcter"previo"delaindemnizacin.
Estadebepagarseantesdelatransferenciadelapropiedadodominioalexpropiante.Plazo
parahacerlaefectiva.Elartculo19delaley13264:suinconstitucionalidad.1377.e)La
indemnizacin debe pagarse en "dinero efectivo". Lo atinente al pago en especie o en
ttulosdecrditopblico. 1378. "Prescripcin" delaaccinparareclamarelpagodela
indemnizacin.

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1296.Elinstituto expropiatorio tiene "elementos" queloconfiguran,ycuyoestudioes

indispensableparasuadecuadacomprensin.
Ladoctrina,engeneral,mencionacinco elementos:a)calificacindeutilidadpblica;b)
sujetoexpropiante;c)sujetoexpropiado;d)objetoexpropiado;e)indemnizacin(266).
Algntratadistaempleaelvocablo"recaudo"parareferirseaalgunodeesoselementos(a
la"calificacin deutilidad pblica") (267),yalgn otroexpositormenciona unsexto
elemento:el"procedimiento"(268).
Estimoqueal"procedimiento"nocorrespondemencionarlocomounelementopropiodel
instituto expropiatorio, pues, aparte de que toda cuestin judicial est sometida a un
procedimiento,enmateriaexpropiatorialaLeySupremanadapreceptaacercadelmismo,
elcualquedlibradoalalegislacin.Portanto,elprocedimientopuedesercualquiera,
siempreycuandosusnormasnovulnerenalgunadisposicinogarantaestablecidaenla
Constitucin(269).
A.Calificacindeutilidadpblica
1297.Elconceptode"utilidadpblica"noesunvoco.Puedevariarsegnellugar,pocay
ordenamiento jurdico que se consideren. Lo que es de utilidad pblica en un lugar y
momentodeterminadospuedenoserloenotros.Deahquehayapodidodecirsequeel
conceptodeutilidadpblicaescontingente,circunstancial(270).
EnunfamosodictamenemitidocomoProcuradorGeneraldelaNacin,eldoctorEduardo
Costa,despusdepreguntarsequhadeentendersepor utilidadpblica, dice:"Nilos
profesores dederecho nilas cortes dejusticia han acertado aencerrar en unafrmula
concretaquesloquedebaentenderseporutilidad pblica. Biensealcanzaque todo
aquelloquesatisfaceunanecesidadgeneralmentesentida,olasconvenienciasdelmayor
nmero,esdeutilidadpblica"(271)."Latosensu",ases.Encadacasoconcretohabr
que establecer si la expropiacin dispuesta llena o no el requisito de satisfacer una
necesidadgeneralmentesentida,olasconvenienciasdelmayornmero.Taleselprincipio.
Pararesolveryaclararsilacalificacindeutilidadpblicadispuestaporellegisladorenun
caso dado es o no correcta, habr que tener presente todo lo que aqu se diga como
integrante delrgimen jurdico dela "calificacin deutilidad pblica",vgr.: a)quela
utilidadpblicatantopuedeser directa como indirecta; b)quenohayutilidadpblica
cuando la expropiacin slo da como resultado la satisfaccin del inters particular o
privadodeunapersona;c)quetampocolahaycuandolaleyquedisponelaexpropiacin,
lejosdeconcretaryespecificarculeslautilidadpblicaaqueellaserefiere,yenlugarde
expresar el destino a que el bien quedar afectado, deja librada al criterio del Poder
Ejecutivolaatribucindedestinarlootransferirloaloqueasuarbitriojuzguedeinters
general,puestalcomportamientodelCongresodemuestraclaramentequeenlaespecieno
existecomolorequierelaConstitucinunaconcretafinalidadpblicaasatisfacer,aparte
dequesemejanteactitudimplicaraunailcitadelegacindecompetenciadelLegislativo
enelEjecutivo(272);etc.

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Soninnumerableslossupuestosquepuedenconcretarla"utilidadpblica"requeridapara
queprocedalaexpropiacin.Noslopuedenreunirelrequisitode "utilidadpblica" la
construccindeuncamino,deunpuente,deunaescuela,deunaerdromo,laformacinde
unacoloniaagrcolaoganadera,sinoque,enlaslegislacionesqueleasignanalapropiedad
privadaunamarcadafuncinsocial,inclusoseconsiderade"interspblico",alosefectos
de la expropiacin, el desapropio que tienda a evitar la ineptitud y negligencia del
propietarioenelempleoycuidadodesusbienes,olainobservanciadelasnormasque
imponenobligacionesdemejoramientodedichosbienes(273).Tododependedellugarde
quesetrateydelderechovigenteenelmismo.Lasexigenciasylosgustosdelasociedad
sehadichosontanmltiplesyvarios,queesimposibledefinirlos:laconstruccindeuna
plaza de toros sera una abominacin en Inglaterra, pero quiz ocurra lo contrario en
Espaa(274).
1298.Ladeclaracindeutilidadpblica"calificacindeutilidadpblica"tieneunobvio
significado institucional: ella inicia el proceso expropiatorio, pues tal declaracin de
utilidadpblicatieneporobjetoaseverarquelostrabajosdequesetrata,oelbienquese
deseaadquirir,sonefectivamenterequeridosporelinterspblico(275).Enbaseatal
declaracinocalificacin,laexpropiacinsehaceentoncesprocedentedeacuerdoconel
procedimientoqueestablezcalaley:"primafacie"quedaacreditadala"causa"jurdicaque
lahaceadmisible.
1299. La "calificacin de utilidad pblica" tiene gran importancia o trascendencia en
materia de expropiacin. Ello por dos razones: a) porque dicha utilidad pblica es la
"causa" que justificar la "expropiacin"; b) porque la exigencia de que concurra esa
utilidadpblicaimplicaunagarantaconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
a)BiensehadichoquenotodaslasnecesidadesdelEstadoexigen,parasusatisfaccin,el
ejerciciodelpoderexpropiatorio.Paralaprocedenciadesteesprecisolaexistenciadeuna
causa. Distintos criterios aparecen a travs del tiempo para la determinacin de la
denominada"causaexpropiante"(276);ennuestraConstitucinNacionaldicha"causa"es
la"utilidadpblica"calificadaporley.AslodiceexpresamentelaLeySuprema(artculo
17)(277).
Laefectivaysinceraexistenciadela "utilidadpblica" queseinvocareparadisponerla
expropiacin en un caso concreto es, pues, requisito fundamental y esencial para la
procedencia de la expropiacin y para la validez del acto estatal que la disponga. La
Constitucinsloreconoceyadmitelaexpropiacinqueobedezcaa causa de "utilidad
pblica".Sienelcasoconcretonoexistiere "utilidad pblica",laexpropiacin quese
dispusiereserarrita,apesardelaleyqueordenlaexpropiacin.Siasnofuere,la
propiedaddeloshabitantesdelpasquedaraamerceddelcapricho,rencorespersonalesy
arbitrariedad de quienes ejerzan el poder en ese momento. Previendo todo esto, los
constituyentespusieronunfrenoalejerciciogubernamentaldelapotestaddeexpropiar.La
existenciade"utilidadpblica"es,entonces,requisitoindispensableparalaprocedenciade
laexpropiacin.Tal"utilidadpblica"esla"causa"expropiatoria.

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Todoello,comolopondrdemanifiestomsadelante,explicayjustificaquecuandose
dispongaunaexpropiacinquenollenelosrequisitosque,parasuprocedencia,exijala
ConstitucinNacional,elagraviadoportalactotengaaccinparaimpugnareninstancia
judicial la procedencia de semejante expropiacin, ya que sta, en tal supuesto,
evidentementelesionarsuderechodepropiedad.
b) Una "garanta" bsica establecida por la Ley Suprema para proteger la propiedad
privada,consisteenquelaprdidadestaporexpropiacindeberesponderafinesde
"utilidadpblica"."Laexigenciadequelaexpropiacinrespondaaunacausadeutilidad
pblica,representa,desdeelpuntodevistadelosparticulares,unagarantaconstitucional
establecidaenresguardodelapropiedadprivada"(278).
1300.La"utilidadpblica"quesirvedecausaybasealaexpropiacinseconcretaenuna
declaracinqueformulaelEstado.Aqurganodestelecompeteefectuarla?
La legislacin de los diversos pases ofrece dispares soluciones. Existen tres sistemas
(279):
a)ElqueleatribuyetalcompetenciaexclusivamentealrganoLegislativo.Asocurreen
nuestropas(ConstitucinNacional,artculo17),yenUruguay(280),Espaa(281),etc.
b)ElqueparaellofacultaexclusivamentealrganoEjecutivo.Asocurreactualmenteen
Francia(282).
c)Sistemamixto,encuyomritoenunoscasosdichacompetencialepertenecealrgano
EjecutivoyenotrosalLegislativo.EsloquehoysucedeenItalia(283).
Ennuestropas,comoqueddicho,lacompetenciaparalacalificacinodeclaracinde
utilidadpblicaalosefectosdelaexpropiacin,lecorrespondeexclusivamentealrgano
legislativo.LaConstitucinesclarayterminantealrespecto:"laexpropiacinporcausade
utilidadpblicadebesercalificadapor ley" (artculo17 ).Sehaentendidoquenadie
mejorquelospropiosrepresentantesdelpuebloparadeterminarcundoexisteycmodebe
satisfacerseunrequerimientopblico(284).Vadesuyoqueelcarcter"exclusivo"deesa
atribucindelCongresosloserefiereala"competencia"delmismo,nosignificando,en
modoalguno,queesaprerrogativaseaabsolutaeilimitadaymenosanarbitraria(285).
Lapropia"utilidadpblica",requeridainexcusablementeporlaConstitucincomobasede
laexpropiacin,restringeylimitalaactividaddelCongreso,quien,portanto,nopuede
disponervlidamenteexpropiacionesquenorespondanalconceptojurdicoyracionalde
utilidadpblica.DeahquecuandoelCongresoextralimitasusatribuciones,disponiendoo
autorizandounaexpropiacinquenorespondaalconceptocabalde"utilidadpblica",el
propietarioagraviadodispongadeunaaccinantelajusticiaparaimpugnarsemejanteacto
inconstitucional.
1301.Atravsdeltiempoydelespacio(esdecir,enlosdistintospases)elconceptode
expropiacinfueevolucionando,amplindose,evolucinqueseopernoslorespectoala

p.71

amplituddela"causaexpropiante",sinotambinrespectoala"materia"susceptibledeser
expropiada.
Enloquerespectaaloquepodaser"causaexpropiante",enuncomienzolaexpropiacin
seconcretabaolimitabaala construccindeobraspblicas (acueductos,caminos,etc.);
posteriormenteeseconceptoseextendiatodolorelacionadoconla"salubridadpblica",
ensusmltiplesaspectos(vgr.,obrasytrabajostendientesasanearlaspoblacionesya
mejorarlosmedios dealojamientodelas personas,urbanizacin,etc.).Pocoapocola
"causaexpropiante"fueabarcandotodoaquellocuyapromocinfuesedeintersgeneral
("latosensu"),inclusocuestionestendientesaproporcionarsatisfaccionesespiritualesala
colectividad(cultura,arte,esttica,etc.)(286).Poreso,paraexpresarlaideade "causa
expropiante" hoysehablade "perfeccionamientosocial",comointegrandolasantiguas
expresiones"necesidadpblica","utilidadpblica"y"usopblico"(287).
Laevolucindelconceptodeexpropiacintambinseoperenloatinenteala"materia"
susceptibledeserexpropiada.Enuncomienzo,comoconsecuenciadequelaexpropiacin
tena entonces por objeto la construccin de obras pblicas, ella se limitaba al "rea"
indispensableparalainstalacindelaobraproyectada(288).Actualmentenoocurreas:
seadmite laexpropiacin deunasuperficie superioromsextensa quelafsicamente
requeridaporlaobraaconstruir,locualtiende:1afacilitarlaconstruccin"fsica"dela
obra(porejemplo, respectoacaminos ocarreteras seadmite laexpropiacin dezonas
lateralesalasuperficiequeocuparnaqullos,locualtieneporobjetoobtenerlatierray
dems elementos necesarios para darle alcamino unnivel oaltura adecuados: sonlos
denominados "prstamos");2mediantelallamada "expropiacinporzonas" setiendea
facilitarla"financiacin"delaobra,paralocualsevendenlassuperficiesqueexcedenala
queocuparlaobrarespectiva.Msadelante,alreferirmeal"objetoexpropiable",volver
sobreestacuestin.
Pero no entra en el concepto de "causa expropiante" todo aquello que implique o se
traduzcaenuna "especulacin" oficialporpartedelEstadoyacostadelexpropiado.De
estomeocuparluego(n1304,letraB.,punto3,textoynotas).
1302.Laterminologautilizadaparaexpresarla"causaexpropiante"eshartovariadayno
siempreconcretaensusentidoyalcance.
Alrespectoseutilizanlossiguientestrminosolocuciones:
a)Necesidadpblica.
b)Usopblico.
c)Utilidadpblica.
d)Utilidadsocial.
e)Intersgeneral.

p.72

f)Interssocial.
g)Interspblico.
h)Perfeccionamientosocial.
Todasesaslocucionestienenunfondooalcancecomn:trasuntanalgoquenointeresaal
"individuo" en particular, sino a conglomerados sociales especificados o al total
conglomeradosocial.Perodentrodetalideaoconceptoexistendiferenciasentreesas
expresionesotrminos?
Lalocucin"necesidadpblica"apareceenFrancia,enlaDeclaracindelosderechosdel
hombreydelciudadano,de1789,artculo17.ElCdigoCivilfrancs,art.545,reemplaz
aquellaexpresinpor"utilidadpblica"(289).Aunqueesteltimotrminoesmsamplio
ycomprensivoqueelanterior,unautorfrancsdicequeparalosredactoresdelCdigo
Civil,lasdosexpresiones necesidadyutilidad eranidnticas(290).Lociertoesque,
conceptualmente,ambaslocucionesdifierenentres. "Necesidad" expresaunaideams
limitadaque"utilidad".Alguiendijoque"necesarioesloquenopuedemenosdeser;lo
tilpuedeseronoser"(291).Lo"til"esconveniente,peronoindispensable(292).Enun
pargrafoanteriormehereferidoalconceptode"utilidadpblica"(vaseeln1297).
Laexpresin"usospblicos"apareceenlaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmrica,
enmiendaV,sinperjuiciodequeantesdichalocucinfueempleadaenaquelpasporla
ConstitucindelEstadodeMassachusetts(293).Mascomoloadvirtiaprincipiosde
siglounescritorargentino,"lostrminosutilidadyuso,enmateriadeinterspblico,son
casisinnimos,porestarestrechamenteunidos"(294).
Sehandiferenciadoentreslasexpresiones "utilidadpblica"y"utilidadsocial".Aesta
ltimaseleasignaunsignificadoespecfico:lautilidadsocialbeneficiaatodos;lautilidad
pblica, se dice, muy raramente se extiende a toda la comunidad: generalmente se
circunscribeaunazonaolocalidad(295).
Asimismosepretendediferenciar"utilidadpblica"de"interssocial",dndoleasteun
significado propio. Habra expropiacin por razones de "inters social" cuando se la
efectaparadarlessolucinaproblemassociales,propiamentetales,encualquieradesus
diversosaspectos,verbigraciaexpropiandounagranextensindetierraparasubdividirlay
adjudicarlaenpequeasparcelas,formandoasunacolonia(296).Perolociertoesqueel
conceptode"interssocial"yaestcomprendidoenelde"utilidadpblica"(297).
Los conceptos "inters general" e "inters pblico" son sustancialmente correlativos a
"utilidadpblica"(298).
Sehapropuesto,adems,otralocucinparaexpresarla"causaexpropiante".Merefieroal
"perfeccionamientosocial",concuyotrminoquieresignificarsequelaexpropiacines
procedentenoslopararequerimientosdendolematerial,sino,incluso,"paraalcanzarla
finalidaddepoder,debelleza,deproteccinyderecho"(299).Quedancomprendidasen
ellolasrazonesomotivosdecultura,esttica,arte,yengenerallassatisfaccionesdendole

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espiritual.Laderogadaleyn13264,art.1,incluaenelconceptode"utilidadpblica"
todos los casos en que se persiga la satisfaccin de una exigencia determinada por el
"perfeccionamientosocial".Vaselaprecedentenota278.
Puedeafirmarsequelafrmula "utilidadpblica",tenidacomo"causaexpropiante"por
nuestraConstitucinNacional,eshartocomprensivayampliacomoparacubrircualquier
supuestoexpropiatorio(300).
1303.Lacalificacinde"utilidadpblica"delosbienesafectadosalaexpropiacinpuede
ser "especfica" o "genrica",valedecirpuedereferirseaunbien "determinado" oalos
bienes necesariosparallevaracabounadeterminadaobraoparaobtenerdeterminado
objetoofinalidad.EnelsegundocasoelPoderEjecutivodebercomplementarelacto
legislativo,indicandoculessonesosbienesnecesariosparalaobraarealizar.Demanera
queelprocedimientoaseguirparalaindividualizacindelodelosbienesaexpropiar
dependedequesetratedeobrasdecarcterespecficoogeneral.
EltemperamentoqueprecedeseajustaaltextodelaConstitucin,elcualsloexigequela
"calificacin"deutilidadpblicaseahechaporelCongreso,peronoexigequelosbienes
afectadosalaexpropiacindebansiempreserespecificadosporellegislador:essuficiente
conqueseandeterminables.Deahquetratndosedeobrasdecarctergeneral,bastecon
queellegislador califiquedeutilidadpblica losbienesnecesariosparadichaobra,los
cualessernluegoespecificadosporelPoderEjecutivo;"perolareferenciaalosbienes
afectados debe ser precisa yclara, de manera que quede bien limitado el objeto de la
expropiacin y no permita extender la accin expropiatoria a otros bienes que los
necesariosparaefectuarlaobrapblicaprevista"(301).Encambio,silaobraarealizar
tuvierecarcterespecfico,ellegisladornoslodebeefectuarla"calificacin"deutilidad
pblica, sino tambin la individualizacin concreta del respectivo bien: "lo contrario
importaraunadelegacinconstitucionalmenteinadmisiblequeelPoderLegislativohara
enelPoderEjecutivo, conlaconsecuencia dequeeste ltimo ejercera unaatribucin
privativadelprimero"(302).
Lajurisprudenciasehapronunciadoenelsentidoexpuesto(303),ytambinladoctrina
(304).Laactualleydeexpropiacin,n21499,artculo5,siguedichocriterio(305).
Unaobratienecarcter especial cuandosuubicacin,precisayconcreta,seconocede
antemano;ejemplo:expropiacindelinmuebleubicadoentalocuallugarparaconstruiren
steunaescuela.Entalcasoelbienaexpropiardebeserindividualizadoporellegisladoral
efectuarlarespectivacalificacindeutilidadpblica.
Unaobratienecarctergeneralcuandosuubicacin,precisayconcreta,noseconocede
antemano; ejemplo: construccin deuncaminoqueunirdos pueblos.Enestecasoel
legisladorslodebercalificardeutilidadpblicalosbienesqueresultenafectadosala
respectivaexpropiacin,perolaindividualizacinconcretadetalesbieneslaefectuarel
PoderEjecutivodeacuerdoconlascircunstancias(306).

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1304.Despusdelodichoenlospargrafosqueanteceden,resultaoportunomencionar
algunos casos que configuran "utilidad pblica" en materia de expropiacin y algunos
supuestosque"no"configurantalutilidadpblica.Estocontribuiraclarificarconceptos.
A.Casosqueconfiguranesa"utilidadpblica"
1 Cuando el bien expropiado se incorpora al dominio pblico, la utilidad pblica en
cuestin existir tanto cuando el respectivo uso pblico sea directo o indirecto; igual
conclusindebeaceptarsecuando,pasandolacosaobienaldominioprivadodelEstado,
losparticularesoadministradosutilicenesebienenformadirectaoindirecta.Valedecir,la
utilidadpblicaexistiryaseaqueelbienexpropiadosedestinealusodirectooinmediato
deloshabitantesoalusodelasautoridadesdelEstado(307).LaConstitucinNacionalno
hace distincin alguna en este orden de ideas: slo exige que la utilidad pblica sea
calificadaporley.
2En ciertos supuestos, la "utilidad pblica" puede quedar configurada aun cuando el
beneficiariodelaexpropiacinseaunapersonaounaentidadparticularoprivada,acuyo
dominiopaseendefinitivaelrespectivobien.Esloqueocurrira,porejemplo,cuandose
expropiaunaextensindecampoqueluegosesubdivideenparcelasqueseentreganen
propiedadaotrastantaspersonasparticulares,queformarnasunacolonia.Entalescasos,
la utilidad pblica, representada por la "colonia", se logra a travs de esas personas
particulares(colonos)(308).Lomismoocurriracuandolaexpropiacinsedispongaen
favordeunapersonaparticularoprivadaqueutilizarlacosaeninterspblico,como
sucederaconelconcesionariodeunserviciopblico.Igualmenteasocurriracuandoa
unaempresaprivada,deevidenteutilidadpblica,selereconozcaestecarcteryenmrito
aelloseautoriceunaexpropiacinquefavorezcasudesarrollo(309).
B.Casosque"no"configuranlautilidadpblica
Haysupuestosenlosquelaexpropiacindispuestauordenadanoresponde,desdeelpunto
devistajurdicoyracional,alconceptode utilidadpblica queinexcusablementedebe
servirle de base. En tales casos la expropiacin dispuesta por el legislador debe ser
desestimadaporlosjueces.Attulodeejemplos,puedenmencionarselossiguientescasos
dondefaltalareferida"utilidadpblica":
1Cuandolaexpropiacinseefectaenintersmeramenteprivadodeunparticular(310).
NopuedeexpropiarseelbiendeA.paradrseloaB(311).As,porejemplo,nosepueden
expropiarestablecimientosqueporsuorganizacinyfuncineconmicaestnsirviendoal
inters general, para venderlos o donarlos a otros que se proponen realizar la misma
actividad; unacto semejante sera arbitrario, como losonlos impulsados paradaar a
algunos,oparafavorecerilcitamenteaotros(312).
2Cuandoelpblicosebeneficieincidentalmenteporlaexpropiacin,peroelverdaderoy
efectivobeneficiarioesunparticulardeterminado,laexpropiacinesimprocedente,porque
entalcasoloseraparafinespuramenteparticulares(313).Lavidadiariasueleofrecer
ejemplos de esas desviaciones al orden jurdico; la determinacin de esos supuestos

p.75

constituyeunacuestindehechoadilucidarencadacasoconcreto:unsupuestodeesa
ndole lo constituira la expropiacin tericamente dispuesta para construir un camino
pblico, que en realidad slo beneficie a una o dos personas. En hiptesis tales la
comunidadocolectividadnoeslaverdaderamentebeneficiada,yelinstitutoexpropiatorio
habrasidoilegtimamentepuestoenmovimientoyutilizado.Lautilidadpblicadebeser
efectivayevidente(314).
3Nollenaelrequisitode "utilidadpblica" laexpropiacinquerespondaarazonesde
"intersfiscal"(315).Ahnohabra"utilidadpblica",sinoutilidadpecuniaria(316).Por
talraznnosepodraexpropiarcampos,mirandoaunfuturodistantedeprogreso,para
adquirirlos ahora a menor precio y revenderlos luego (317) , tampoco concurrira el
requisitode"utilidadpblica",aqueserefierelaLeySuprema,siconlaexpropiacinse
trataredehacerunnegocioparaelEstado,comprandoyrevendiendotierrasconelnico
objetodeadquirirdineroparaelerariopblico,tantomscuantoenlaConstitucinquedan
claramente establecidos los recursos con que debe contar el Estado para su
desenvolvimiento(318).
4Tampocoquedasatisfechalaexigenciaconstitucionalde"calificarlautilidadpblica",
queservirdebaseaunaexpropiacin,cuandoel legislador noespecificaniconcretala
"causaexpropiante",limitndose,porejemplo,afacultaralPoderEjecutivo"paradestinar
otransferirlosbienesqueseexpropianafinesdeintersgeneral"(319).Semejanteactitud
ambiguaoinciertadelPoderLegislativorevelatotalausenciadela "utilidadpblica" a
satisfacer,utilidadpblicaquedebeexpresarsecalificarseenlaleyrespectiva,talcomolo
exigelaConstitucin.Vaseeln1297,textoynota263bis.
1305.Lacalificacindelautilidadpblicaquehadeservirdebasealaexpropiacin,es
potestadquelecompeteexclusivamentealCongresodelaNacin(yalaslegislaturasenel
mbitoprovincial).Assurgedelartculo17 delaConstitucin,encuyomritodicha
utilidad pblica debe ser calificada por "ley". La "competencia" del Congreso, a esos
efectos,esexclusiva.Taleselprincipio.
El Poder Judicial no puede declarar la utilidad pblica que ha de servir de base a la
expropiacin,puesellocorrespondealacompetenciaconstitucionaldelCongreso;peroel
PoderJudicialpuedecontrolarlarespectivacalificacinquehagaelPoderLegislativo,a
efectos de establecer si la utilidad pblica existe o no. Si existiere, en el sentido
constitucionalyracionaldeltrmino,enmodoalgunopodrserinvalidadaporelPoder
Judicial,puesalrespectoelCongresoesjuezexclusivo.
Advirtasequeelcarcter "exclusivo" deesaatribucindelCongresosloserefiereala
"competencia" del mismo, no significando, en modo alguno, que esa prerrogativa sea
absoluta eilimitada ymenos andeposible ejercicio arbitrario (320);deahqueel
Congresonopuedadisponervlidamente expropiaciones quenorespondanalconcepto
jurdico y racional de "utilidad pblica". La existencia de una "utilidad pblica",
honestamenteconfiguradadeacuerdoconlasconclusionesdelajurisprudenciaydelos
postulados cientficos, constituye una de las vallas insalvables para la admisin y
procedenciadeunaexpropiacin.

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Deloexpuestodedcesequesiladeclaracinocalificacindeutilidadpblicarealizada
porelCongreso oporunaLegislatura fuesearbitraria,onoexistieretalutilidad,por
tratarseentoncesdealgunodelossupuestosquelajurisprudenciaoladoctrinacientfica
consideranquenoconfiguranlautilidadpblicaquealefectoexigelaConstitucin(vase
eln1304,B.),lacalificacindesemejanteutilidadpblicapuedeserimpugnadaporquien
seconsidereagraviado,recurriendoalefectoantelaautoridadjudicialendefensadesu
derecho(321).Estaautoridad, comoyaloexpres,sibiennosehalla facultada para
calificarodeclararlautilidadpblicaquehadeservirdebasealaexpropiacin,esten
cambiohabilitadapara"controlar"dichacalificacin,declarando:a)quelautilidadpblica
consideradaocalificadaporellegisladorexisteefectivamente,siendo,portanto,correcta
talcalificacin;b)quelaexpresadautilidadpblicanoexisteenelcasoconcreto.Nootra
cosapuedehacerodeclararlajusticia.
Si la "utilidad pblica" calificada o considerada por el legislador no existiere, el acto
legislativohallaraseviciado,porqueenlopertinenteestaracontraviniendolodispuesto
porlaConstitucinNacionalenelartculo17.Lacalificacinde"utilidadpblica"que
realiceelCongresonopuedeserirrazonableocondesviacindepoder.Talesviciostornan
rritoporinconstitucionalelactolegislativoqueloscontenga.
Demaneraquecuandolacalificacinlegislativadeutilidadpblicacontuvierealgunade
las caractersticas que excluyen la existencia jurdica y racional de tal utilidad pblica
(vase el n 1304, letra B.), la ley pertinente puede ser objetada o impugnada ante la
autoridadjudicialconcompetenciaenlocontenciosoadministrativo,aefectosdequesta
declare inconstitucional dicha ley sobre expropiacin por no concurrir en el caso la
"utilidadpblica" exigidaporlaConstitucinNacional.Cuandotalsituacinextremase
produce,ladoctrinaestconformeenqueprocedelaimpugnacindesemejanteleyantela
justicia (322) ; tambin es sa la actual posicin de la jurisprudencia (323) . Ante la
impugnacin a una ley que adolezca de tal falla, la justicia debe declarar su
inconstitucionalidad.
Si bien el rgano Legislativo es el nico competente en nuestro pas para hacer la
calificacindeutilidadpblicaalosefectosdeunaexpropiacin,laleypertinentequeda
sujetaaimpugnacionesantelajusticiasilautilidadpblicainvocadanoexistiere.Ental
casolajusticia"controla"elactolegislativo.
La "utilidad pblica" debe existir efectivamente, requiriendo, para su satisfaccin, la
utilizacin del bien respectivo. Trtase de un doble requisito: existencia efectiva de la
utilidad pblica y que la ocupacin del bien o cosa de que se trate sea, asimismo,
racionalmente requerida para la obtencin de esa utilidad pblica. Entre la "utilidad
pblica",cuyasatisfaccinsebusca,ylaexpropiacindeesebienocosaparasatisfacertal
utilidad,debeexistir,pues,unaconexinevidente.Unaexpropiacinquenorenaesos
requisitos es una expropiacin arbitraria, que trasunta un ejercicio abusivo de su
competenciaporpartedelCongreso.Enesesentidosedeclarinconstitucionallaleyque,
sopretextoaparentededestruirunsupuestomonopolio,dispusoque,entreotrosbienes,se
expropiaralacasahabitacindelapersonaimputada:lajusticiaconsiderquenohaba

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conexin alguna entre la expropiacin de esa casa habitacin y la destruccin de tal

monopolio(324).Esparacontrolarsemejantescomportamientosyotrosdeigualndole
que los administrados pueden impugnar ante los tribunales de justicia la indebida
calificacinde"utilidadpblica"querealiceellegislador.
1306.Noimportandoelactodecalificacindeutilidadpblicaun"actoinstitucional",sino
un"actodegobierno",vadesuyoquenadaobstaasuenjuiciamientoeimpugnacinante
lajusticia(325).
Sienelcasocontrovertidonoexistierela"utilidadpblica"requeridaporlaLeySuprema,
la calificacin o declaracin que al respecto efecte el Legislativo lesionara derechos
patrimoniales,agraviandoalaConstitucin.Semejantescircunstanciasleotorgan"accin"
alpresuntosujetoexpropiadoparaocurrirantelajusticiaendefensadesuderecho.
1307.Comolainexistencia de "utilidad pblica" puederesponderauna desviacinde
poder de parte del Congreso o Legislatura, considero que en modo alguno resulta
indispensable que la inexistencia de utilidad pblica, en el sentido constitucional del
trmino,surjaoresultemanifiestayclaradelapropialeyquehacelacalificacin,puesese
vicio la desviacin de poder es un vicio "clandestino" que se intenta disimular con
aparienciasdelegalidad,ycuyaverdaderaexistenciarequiereseracreditadaconlaprueba
correspondiente.Vaseeltomo2,n495,pginas535543(326).
1308.Enqumomentolapersonaagraviadaporunaexpropiacindondefalteelrequisito
de"utilidadpblica",puedeimpugnarlanormaquedispusodichaexpropiacin?
Conforme a nuestro sistema legal, la jurisprudencia se ha pronunciado con acierto al
respecto: la impugnacin de referencia puede hacerse antes o durante el juicio de
expropiacin, esto ltimo si es "durante" ste que surge o aparece la inexistencia de
utilidadpblica(327).Sidichainexistenciadelautilidadpblicasurgiere "despus" de
terminadoeljuiciodeexpropiacineldamnificadodeberecurriralaaccinderetrocesin
(328).
Noobstantequelaindicadaeslasolucinqueprevaleceenelterrenodoctrinario,algunas
legislacionesdisponenquelacontroversiaacercadelainexistenciade"utilidadpblica"no
puedeplantearsedentrodelprocedimientoexpropiatorio,sinoenjuicioposterior(329).
C.Objetoexpropiable
1316. Todo aquello que tenga un valor patrimonial o econmico, todo aquello que
constitucionalmenteintegreelconceptode"propiedad",tericamentepuedeserobjetode
expropiacin (340) . La propia Constitucin Nacional vincula la "expropiacin" a la
"propiedad" (artculo 17 ). En tanto se trate efectivamente de "propiedad", ni la
Constitucinnilaleyestablecenlmitealgunoaloquepuedaserobjetodeexpropiacin.
Ques"propiedad"desdeelpuntodevistaconstitucional?"Lapropiedadqueprotegela
Constitucin,diceCooley,estodaaquellaquetieneunvalorquelaleyreconocecomotal,
yrespectodelacualeldueotienederechoaunrecursoencontradecualesquieraque

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pueda interrumpirlo en su goce. No tiene importancia el hecho de si la propiedad es

tangibleointangible,osielintersenellaespermanenteomeramentetransitorio.Una
franquiciapuedeserexpropiada,lomismoquelatierra,yelintersdelosdueosenellaes
protegidodelamismamanera"(341).NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinse
hapronunciadoensentidosimilaralexpuesto:dijoas:"Eltrminopropiedad,cuandose
empleaenlosartculos14y17delaConstitucinoenotrasdisposicionesdeeseestatuto
comprende,comolohadichoestaCorte,todoslosinteresesapreciablesqueunhombre
puedeposeerfueradesmismo,fueradesuvidaydesulibertad.Tododerechoquetenga
unvalorreconocidocomotalporlaley,seaqueseorigineenlasrelacionesdederecho
privado,seaquenazcadeactosadministrativos(derechossubjetivosprivadosopblicos),a
condicin de que su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente
interrumpirloensugoce,asseaelEstadomismo,integraelconceptoconstitucionalde
propiedad"."Losderechosemergentesdeunaconcesindeusosobreunbiendeldominio
pblico(derechoaunasepultura),odelosquereconocencomocausaunadelegacindela
autoridad del Estado en favor de particulares (empresas de ferrocarriles, tranvas, luz
elctrica,telfonos,explotacindecanales,puertos,etc.),seencuentrantanprotegidospor
lasgarantasconsagradasenlosartculos14y17delaConstitucincomopudieraestarlo
eltitulardeunderechorealdedominio"."Elprincipiodelainviolabilidaddelapropiedad,
aseguradaentrminosampliosporelartculo17,protegeconigualfuerzayeficaciatanto
los derechos emergentes de los contratos como los constituidos por el dominio y sus
desmembraciones"(342).Talesloquedebeentendersepor"propiedad"deacuerdoconla
Constitucin.
Ningnbiendecarcterpatrimonial,devaloreconmico,sesustrae,pues,alaposibilidad
deserexpropiado.Eslareglageneral.
Perohadetratarsedeunbiendecarcterpatrimonial,devaloreconmico.Sielbienno
reneestecarcter,laexpropiacinserimprocedente,porqueentalescasosel"bien"en
cuestinnointegraelconceptoconstitucionalde"propiedad".Paraqueestoltimoocurra,
comodijolaCorteSupremaenelfallotranscripto,hadetratarsedeinteresesapreciables
queelhombreposea"fueradesmismo,fueradesuvidaydesulibertad".Portanto,los
bienes o valores que no constituyan una "propiedad" en el sentido constitucional del
trmino,losvaloressuperiores,losextrapatrimoniales,losqueestnfueradelmercado
econmico, aquellos que sefunden con la personamisma, hllanse al margen de toda
posibleexpropiacin;deahquenopuedaexpropiarselavida,lalibertad,lapersonalidad
que,entreotrosatributos,comprendeelderechoalnombreyaldelapropiaimagen,etc.
(343) . Si se pretendiere expropiar bienes o valores que no integren el concepto
constitucional de "propiedad", la expropiacin de referencia sera rrita, por
inconstitucional:slopuedeexpropiarsela"propiedad".
Demodoquepuedeser"objeto"deexpropiacin"cualquier"bienqueintegreelconcepto
constitucionaldepropiedad.Comoacertadamentesedijo,laexcepcinnodependedela
naturalezadelinstituto,sinodedisposicionesdelderechopositivo(344)quesueleexcluir
laexpropiacindeciertosbienes.

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1317.Comoqueddichoenelpargrafoanterior,por"principio"todobienqueconstituya
una"propiedad"puedeserobjetodeexpropiacin.Taleslaregla;perolalegislacinde
algunospasessueleestablecerexcepciones.
Enelderechoargentinonohaylimitacinalgunaacercadelposibleobjetoexpropiable:
puedeserlotodoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionaldepropiedad.
Enotrospases,encambio,lalegislacinestablecelimitacionesalapotestaddeexpropiar.
As,enFranciayenItalia,porejemplo,lasleyeslimitanlaexpropiacinalos"inmuebles"
yalosderechosrelativosastos,quedando,enprincipio,excluidoslos"muebles"(345).
Losquesostienenquelascosas"muebles"nodebenserobjetodeexpropiacin,consideran
quealEstadoleesfciladquirirtalescosassinrecurriralprocedimientoexpropiatorio,por
loqueextenderlaexpropiacinalos "muebles" implicaraunaexcesivaynojustificada
limitacin al derecho de propiedad (346) . Esta posicin no es compartida por otros
expositores,quienesrecuerdanyafirmanquemuchasvecesalEstadoleesconvenienteo
indispensablerecurriralaexpropiacindebienes "muebles"paraestarencondicionesde
satisfacerunaexigenciaoconvenienciapblica(347).
Ensntesis:laextensindelaexpropiacinaotrosbienesquealascosas"inmuebles"ya
losderechosrelativosastos,slodependedelcriterioquealrespectodeseeseguirse,sin
queestenjuego"principio"alguno.
1318.Tratndosede"inmuebles"cuyaexpropiacinsedispongaaefectosdellevaracabo
una obra pblica (verbigracia, "camino", "avenida", "calle", "aerdromo", etc.),
corresponde establecer si la expropiacin debe limitarse al terreno que fsica o
materialmente ocupar la obra a construir, o si puede extenderse o comprender una
extensinoreamayor,queabarqueinmueblesoporcindeinmueblesadyacentes.As,
porejemplo,tratndosedelaaperturayconstruccindeunacalleoavenidaenunaciudad,
cuyacalleoavenidatendrunanchodetreintametrosydosmildelargo,setratade
establecer si la expropiacin debe limitarse a inmuebles que cubran estrictamente esas
medidas o si, por el contrario, puede extenderse a inmuebles adyacentes, considerados
necesariosparallevaracabolaobra.
Esta expropiacin de fracciones adyacentes a la que estrictamente ocupar la obra a
construir,comprendedosespecies:1expropiacindelaextensinadyacenteaefectosde
extraerdeellamateriales("tierra", "arena", "pedregullo",etc.),afindeutilizarlosenla
construccindelcamino,calleoavenida,alosqueentonces,mercedalautilizacindeesos
materiales, podr drseles el nivel y estructura necesarios. A estos terrenos excedentes
expropiadosselesdenomina "prstamos",dadoquemercedaellospodrejecutarsela
obra;2expropiacindeunazonaadyacenteaefectosdevenderlayutilizarsuproductoen
la"financiacin"delaobraaconstruir.Enestecasonopuedehablarsede"especulacin"
departedelEstado,porquelaventadelosinmueblessobrantesnotieneprecisamentepor
objetoprocurarfondosparaelerariopblico,sinoconcretayespecficamentearbitrarlos
mediosparallevaracabolaobrapblica,determinantedelaexpropiacin(348).Enlos
dossupuestosindicados,laobrapblicanopodrallevarseacabosinrecurriralareferida

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expropiacin de las fracciones laterales, que en un caso permitir la construccin

"material"delaobrayenotrocasopermitirla"financiacin"delaobra(349).
Entrenosotros,ladoctrinaprevalecienteaceptalaposibilidaddeque,enlosdossupuestos
mencionados,laexpropiacinincluyazonaslateralesalaqueestrictamenteocuparlaobra
aconstruir,esdeciraceptaquelaexpropiacincomprendaunreamayoralaestrictamente
requeridaporlaobraproyectada(350).
Nuestrajurisprudenciahaevolucionadoenestamateria.Enunprincipio,laCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,noadmitiquelaexpropiacinabarcaraunaextensindeterreno
queexcedaalaqueocuparalaobraproyectada(351).Conposterioridad elTribunal
cambi de parecer, aceptando el criterio extensivo, o sea la posibilidad de que la
expropiacin comprenda una extensin de terreno mayor que la que especficamente
ocuparlaobraarealizar(352).
Debeaceptarselaposibilidaddequelaexpropiacincomprendaunasuperficiedeterreno
mayor que la que ocupar la obra que se proyecta, siempre y cuando concurran las
circunstanciasaquemehereferidoenlosdossupuestoscontemplados,puesentalescasos
setiendeefectivamenteasatisfacerexigenciasqueencuadranenelconceptodeutilidad
pblica.Comobiensehadicho,"lamedidadelanecesidadnoladeterminalaporcindel
biensobrelacualhayadeconstruirselaobra,sinolaquepermitarealizaresaconstruccin.
Noser,pues,laextensinquehayadeocuparseconlaobramisma,sinolaquedeba
tomarseparahacerlafactible.Quieredecir,pues,quesiparalograrelpropsitoperseguido
se considera conveniente extender la expropiacin a porciones mayores, tal accin es
permitida,siemprequeesamayoradquisicintengaporobjetofacilitarlaobraynoseaun
mediodeacrecimientoposteriordelerariopblico(353).
1319.Losexpositoressuelenhablar,einclusojustificar,lallamadaexpropiacinpor"plus
vala" ("mayor valor") (354) , en cuyo mrito el Estado puede expropiar, y luego
beneficiarse con su venta, los inmuebles que, por ser adyacentes a una obra pblica
construida,adquierenunmayorvalorarazdetaladyacencia.
Desdeluego,esaexpropiacinpor "plusvala" esmuydistintaalaexpropiacindeuna
extensinmayoradyacentealarequeridamaterialofsicamenteporlaobraaconstruir,
cuando"ab initio"estaexpropiacintengaporobjetofacilitarla"financiacin"delaobra
proyectada,financiacinqueselogramediantelaventadeesamayorextensindeterreno.
En este caso la expropiacin de esa mayor porcin del inmueble es jurdicamente
inobjetable.Vaseelprecedentenmero1318.
Encambio,lareferidaexpropiacinpor "plusvala" ("mayorvalor"),encuyomritoel
Estadoexpropiaporelsoloynicohechodequelosrespectivosinmueblesadquirieronun
mayor valor como consecuencia de su vecindad con la obra pblica construida, no es
procedente a la luz de los principios aplicables. La expropiacin por "plus vala",
determinadaporelsolohechodequestaexista,escontrariaalanocindejusticia:enella
faltalaideade"utilidadpblica",yaqueslosetrataradeunautilidad"pecuniaria"que
lograra el Estado. Como ya lo advert, hay otros medios jurdicos de inobjetable

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procedencia de acuerdo con los cuales la comunidad o colectividad puede lograr

resarcimientoocompensacinacausadeesa"plusvala"obtenidaporalgunospropietarios
comoconsecuenciadesuproximidadaunaobrapblica.Vaseeln1304,textoynota
305.
1320.Muchasvecesla"utilidadpblica"asatisfacernorequierelaexpropiacin totalde
uninmueble,sinosloladeunapartedelmismo.Esloquesedenomina "expropiacin
parcial", cuya procedencia no siempre es admisible. Cundo procede la expropiacin
parcialycundoesellainadmisible?
La ley italiana art. 23 suministra el criterio racional que permitir decidir cundo el
propietariotendrderechoalaexpropiacintotal:elloocurreendossupuestos:a)cuando
elinmueblehayasufridounareduccintalquenopuedaelpropietariodarleun"destino
til";b)queseanmenester"trabajosconsiderables"paraconservarousarlapropiedadde
unamaneraproductiva (355)."Latosensu", sossonlossupuestosqueautorizaran a
exigirlaexpropiacintotaldelinmueble,yseseraendefinitivaelrazonablecriteriopara
resolverlosproblemasquealrespectoseplanteen,criterioqueensuaplicacinprcticaha
decorrelacionarseconlandoleyvalordelbiendequesetrate.
Laleynacionaldeexpropiacinn21499artculo8,hacereferenciaavariassituaciones
creadas por la expropiacin parcial que autorizan al propietario para requerir la
expropiacintotal(356).Setratadejuiciosasaplicacionesdelprincipiogeneralaquehice
referencia precedentemente, "principio general" al que siempre podr recurrirse para
resolvercasosnocontempladosespecficamenteporlaley.
1321.Dadaslasparticularidadesqueofrece,correspondehacerunaespecialreferenciaala
expropiacin "parcial" de edificios posedos conforme al rgimen de la propiedad
horizontal.Endichosinmueblescundoprocedeycundonolaexpropiacinparcial?
Antetodo,hadeadvertirsequeaefectosdedeterminarsilaexpropiacindebesertotalo
puede ser parcial, los departamentos o unidades de vivienda de cada piso deben
considerarsecomounamismaunidadorgnica,aunquepertenezcanadistintospropietarios.
Elloseexplicadadalauninfsicaqueformanesasunidades.Porlodems,lacalificacin
deutilidadpblicaefectuadarespectoaldepartamentoounidaddelfrente,surteopuede
surtirefectosquesereflejanenlaunidadinteriorodelcontrafrente:deaheleventual
derechodelpropietariodeestaunidadparaaccionarsolicitandolaexpropiacin"total",es
decirquelaexpropiacincomprendatambinsuunidadodepartamento.Laaccinque
entonces ejerza el propietario de la unidad interior sera un reflejo de la que le
corresponderaaltitulardeldepartamentodelfrente.Enesteordendeideas,lostitularesde
ambosdepartamentosounidadeseldelfrenteyeldelcontrafrenteaparecenvinculadoso
influidosporundestinocomnaambos:la expropiacin quesedispusiererespectoal
departamentodelfrentepuedeincidireneldelcontrafrente.
Realizadalaaclaracinprecedente,hayquedistinguirdossituaciones:A.Cadapropietario
esdueodeunpisoentero;B.encadapisohaydosdueos:unodelaunidaddelfrentey
otrodelaunidadinternaocontrafrente.

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Enelprimerodeloscasosmencionados,oseaelA.,laexpropiacindebesertotal,detodo
elpiso.Elloesasporquelaexpropiacindelaparteexterior,odelfrente,rompeoquiebra
la unidad funcional de ese inmueble, que puede resultar privado de habitaciones o
ambientesquehaganalaesenciamismadeesavivienda.
Enelsegundocaso,oseaelB.,debehacerseunanuevadistincin:a)sielbienexpropiado
(propiedadsituadaalfrente)serutilizadoporelexpropianteenelmismoestadoenquese
leexpropia;b)sielbienexpropiadoserdemolidoparadarlugaraotraobra(vgr.,una
calle).Enelsupuestoa)laexpropiacinpuedeser"parcial",pueslaunidadodepartamento
interiornosufrealteracinalguna;enelsupuestob)laexpropiacinpodraser"parcial"en
lossiguientescasos:1,sielactoexpropiatorionoafectaselaestructuraarquitectnicadel
departamento ounidadinterior;2,sielpropietario deldepartamentoounidadinterior
estuviereconformeconqueasseproceda,aunquesuunidadsufrierealgnmenoscabo
arquitectnico.
Tratndose de expropiacin de unidades posedas de acuerdo con el rgimen de la
propiedad horizontal, la accin para exigir que la expropiacin sea de todo el piso,le
correspondealtitulardeldepartamentoounidadinteriorporquestecomodigoformaun
todofsicoconlaunidaddelfrente.La"utilidadpblica"declaradaparalaexpropiacinde
estaltimaunidad,sirveentoncesparaqueelpropietariodelaunidadinteriorhagavalersu
derechoaqueseleexpropielosuyo.Laaccinquepromuevaelpropietariodelaunidad
interior, requiriendo la expropiacin de sta, es una consecuencia o accesorio de la
expropiacin dispuesta para la unidad del frente, aunque se trate de dos propietarios
distintos:tratarasedeunsupuestodeejerciciodelaaccindeexpropiacinirregular(357)
.
1322. En pargrafos precedentes qued dicho que, en nuestro derecho, puede ser
expropiadotodoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionalde"propiedad".
Peroexistenalgunosbienescuyandoleonaturalezarequiereunareferenciaespecial,a
efectosdeestablecersisononosusceptiblesdeexpropiacin.Esloqueocurreconlos
siguientes:
a)BienesdelaNacinodelasprovincias,pertenecientesyaseaaldominioprivadoo
pblicodeellas.
b) Expropiacin por capas horizontales. Esto comprende la llamada expropiacin del
subsuelo(parteslidaopartefluida)yladeedificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley
n13512).
c)Espacioareo.
d)Dinero.
e)Universalidades.
f)Lugareshistricos.

p.83

g)Bienesinmateriales.
h)Derechosemergentesdecontratos.
i)Bienesafectadosaempresasdeconcesionariosdeserviciospblicos.
j)Cadveres.
k)Iglesias.
l)Sedesdeembajadasextranjeras.
ll)Canteras.
1323.a)LosbienesdelEstado,tantodelaNacincomodelasprovincias,sonsusceptibles
deexpropiacin,seaqueintegreneldominioprivadooeldominiopblicodelasmismas.
LaNacinpuedeexpropiarbienesdelasprovincias,seanellos"pblicos"o"privados".De
estomeheocupadoenotraoportunidad(358).DijolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin: "La facultad de expropiar del gobierno federal no est supeditada al
consentimientodelasprovincias,niauncuandolosbienesafectadosestuvierandestinados
afinesdeutilidadpblicaenelordenlocal"(359).Niauntratndosedebienesintegrantes
del"dominiopblico"esnecesarioelconsentimientodelasprovincias,tantomscuantosi
enrealidadhubiere"consentimiento",odesafectacindelbiendeldominiopblico,nose
precisararecurriralaexpropiacin(vaseeltomo5delapresenteobra,n1776,punto
3).
Concarcter"excepcional",lasprovinciaspuedenexpropiarbienesdeldominiopblicoo
deldominio privado dela Nacin situadosenelterritoriodelarespectivaprovincia.De
estotambinmeheocupadoconanterioridad(360).Hiceresaltarquelaposibilidaddeque
lasprovinciasexpropienesosbienesdelaNacinera"excepcional",yqueellodependa,
esencialmente,delaeventual"preeminenciadefines"delaprovinciarespectoalosdela
Nacin;agreguquedebatratarsedeunapreeminencia "vital".Dije,asimismo,queesa
potestad de las provincias forma parte de uno de los tantos poderes retenidos y no
delegados alaNacin.Agreguqueelprimeroymsimportantepoderretenidoporlas
provincias eselderechoa existir "integralmente", esdecir,enel todo oensus partes
constitutivas. Cuando ese obvio derecho a "existir" se viere amenazado o estuviere en
peligro,yparaconjurartalamenazaopeligrofueremenesterlaexpropiacindeunbiende
laNacinsituadoenterritoriodelaprovincia,vadesuyoqueestaltimapodrefectuaresa
expropiacin, porque en tal caso habra una manifiesta "preeminencia de fines" de la
provinciarespectoalosdelaNacin,preeminenciaqueresultarcomparandolafinalidada
quelaNacintienedestinadoelbienylanecesidadprovincialquemotiveoreclamela
expropiacindelmismo.Talpoderretenidoelexpresadoderechoaexistirintegralmente
hllaseporencimadetodoloque,expresaoimplcitamente,sedigaenlaConstitucin
Nacional;estporencimadetodadelegacindepotestades,expresaoimplcita,efectuada
alaNacin.Esederechoalaexistencia"integral"esparalasprovinciasloqueelderechoa
lavidaesparalaspersonasindividuales,derechoquesiempresepresupone,aunquenose

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lemencione,yqueenlajerarquadelosatributosjurdicosocupaelprimerplano.Sera
absurdo pensar que las provincias puedan haber renunciado a su propia existencia,
integralmenteconsiderada.Comoyaloexpres,meremitoaltomo5,n1776,punto6.
Noobstante,untratadista,invocandorazonesdeordenprocesal,hadichoquemiexpresada
solucinesdedifcilrealizacinprctica;alexpresadotratadistaleresultadifcilubicarel
tribunal donde la provincia radicara la demanda pertinente (361) . En modo alguno
compartolasdudasdeeseescritor.Unacuestinprocesalnopuedeenervarlaconcrecin
de underecho. Si el derecho existe, la accin para defenderlo tambin existe. Nohay
derechosinaccin.Enlaespecie,laProvinciapodraocurrir directamente antelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacin(artculos100101delaConstitucinNacional),lacual,
paratomarintervencinenunasuntoas,nonecesita leyreglamentariaalguna, pueslos
preceptosylos"principios"constitucionalestienenoperatividadporsmismos(362).
1324.b)Procedelaexpropiacindeinmueblesporcapashorizontales?Estocomprende
dos supuestos: la expropiacin del subsuelo (parte "slida" o parte "fluida") y la de
edificiosposedosenpropiedadhorizontal(ley13512).
Laexpropiacindelsubsuelo,conindependenciadelapropiedadsuperficial,fueadmitida
desdeantaoporlaCorteSupremadeJusticia delaNacin,quiendispusoquepuede
expropiarseelsubsueloparaconstruiruntnelenprolongacindeunavafrreaconcedida
porleydelCongreso(363).Medianteeltneldereferencialaempresaprolonglava
frreadesdelaestacinRosariohastaelpuerto.
Algunosjurisconsultos,comoLafaille,enmritoaquesegnelartculo2518delCdigo
Civil,"lapropiedaddelsueloseextiendeatodasuprofundidad,enlneasperpendiculares",
consideraronimprocedentelaexpropiacindelsubsueloenformaseparadadelasuperficie
(364).AestocuadraadvertirqueelsolohechodequeelCdigoCivilleatribuyaal
propietariodelasuperficielatitularidaddelsubsuelo,ennadaobstaaquelapropiedad
sobreesteltimoseaobjetodeexpropiacin.Precisamente,sielsubsueloespropiedaddel
dueodelasuperficie,vadesuyoquepuedeserobjetodeexpropiacin.Lageneralidadde
ladoctrinaaceptalaprocedenciadelaexpropiacindel"subsuelo"conindependenciadela
propiedadsuperficial(365),concordandoenestoconlaantiguajurisprudencia,citada,de
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Nadaobstajurdicamenteaquetambinpuedaserexpropiadalapartefluidadelsubsuelo,
osealasaguassubterrneasexistentesenl(366).
Laleynacionaldeexpropiacin,n21499 ,expresamenteautorizalaexpropiacindel
subsuelo.Diceas:"Essusceptibledeexpropiacinelsubsueloconindependenciadela
propiedaddelsuelo"(art.6).
Enlosedificiosposedosconformealrgimendepropiedadhorizontal(leyn13512),no
hay inconveniente alguno para la expropiacin de cualquiera de los diversos pisos o
unidadesdeviviendas.Silalegislacinactualadmiteesaclasedepropiedad,vadesuyo
quelareferidaexpropiacinesposible,puestodoloqueintegreelconceptoconstitucional
de"propiedad"essusceptibledeexpropiacin.Vaselaley21499,art.6,segundaparte.

p.85

1325.c)Elespacioareoessusceptibledeexpropiacin.Nadaobstaaello,yasetratedel
espacioareopertenecientealdominioprivadooaldominiopblico(367).
1326. d) El "dinero" no es susceptible de expropiacin. Carece de sentido hablar de
"expropiacin"deldinero:
1Porquelaindemnizacinenesetipodeexpropiacin,comoentodos,debeconsistiren
"dinero",dedondenosealcanzaacomprendercmovaaexpropiarse"dinero",siendoque
elexpropiado,attulodeindemnizacin,recibirnuevamenteesacantidaddedinero.Qu
objetotendrasemejanteexpropiacin(368)?
2Porquesilamonedaes,oficialmente,lamedidadelosvaloresapartedelvalorqueella
mismarepresenta,alindemnizarsealexpropiadoseleentregarmonedaporelequivalente
deloqueselesustraemediantelaexpropiacin.
Ladoctrinarechazalaposibilidaddequeel "dinero" seaobjetodeexpropiacin(369).
Comobiensedijo,cuandoelEstadonecesite "dinero",noesala expropiacin alaque
deberecurrir,sinoal"impuesto".
1327. e) Las "universalidades", sean ellas pblicas o privadas, pueden ser objeto de
expropiacin(370).
As, podran expropiarse un museo, una biblioteca, una empresa que presta servicios
pblicos, un establecimiento ganadero (inmuebles, muebles, semovientes, automotores,
implementosdetrabajo),etc.
1328.f)Los"lugareshistricos"tambinpuedenserobjetodeexpropiacin,todoellosin
perjuiciodeaclararloatinentealaindemnizacindel "valorhistrico",delocualme
ocuparmsadelantealreferirmeala"indemnizacin".
Ennuestropashubocasosdeexpropiacinde"lugareshistricos",habindoseexpedido
alrespectolostribunalesdejusticia.Asocurriconmotivodelaexpropiacindelacasa
enquesediscutiyfirmelAcuerdodeSanNicols(371).
1329.g)Losbienes"inmateriales",encuantoseansusceptiblesdevalor,puedenserobjeto
de expropiacin. As, podran expropiarse las "vistas panormicas" que poseyera una
heredad;igualmentepodraexpropiarsela"fuerzahidrulica"o"energadelagravedad".
1330.h)Losderechosemergentesdeuncontratopuedenexpropiarse,puesellosintegran
elconceptoconstitucionaldepropiedad.Vaseeln1316.Puedetratarsedeuncontratode
derechoprivadocelebradoentrepersonasparticularesoentrestasyelEstado,opuede
tratarsedeuncontrato"administrativo"strictosensu.
1331.i)Losbienesafectadosaempresasdeconcesionariosdeserviciospblicostambin
puedenserobjetodeexpropiacin(372).

p.86

Advirtase que se trata de la expropiacin de "bienes" individualmente considerados

afectadosalaprestacindelserviciopblico.
Sisetrataredela "empresa",ensutotalidad, paraqueelEstadolasigaexplotandoy
prestandoelservicio,nodeberhablarseprecisamentedeexpropiacin,sinode"rescate",
que es la figura jurdica adecuada en la especie (373) . Si bien el "rescate" apareja
indemnizacinafavordelconcesionario,esdeadvertirqueelapoderamiento,porpartede
laAdministracinPblica,delosbienesqueelconcesionarioafectalaprestacindel
serviciopblico,requierelaconsiguiente"expropiacin"deellos.
Loatinenteala"indemnizacin",tratndosedelaexpropiacindebienesafectadosauna
concesin de servicio pblico, ha dado lugar a diversas controversias que analizar al
referirme,engeneral,ala"indemnizacin".
1332.j)Puedenexpropiarseloscadveresdelossereshumanos,vgr.,parainvestigaciones
oestudioscientficos?Elinterrogantesurge,precisamente,porqueesosdespojosproceden
desereshumanos,circunstanciaquelesdaunsignificadopropio,tantomscuantoatravs
detodoelcursodelacivilizacintalescadveresfueronobjetodeuntratamientoespecial:
asloatestiguaelcultoalosmuertos,yloconfirmalaarqueologajurdicaalestudiarlos
testimoniosmaterialesdejadosporlahumanidadprimitiva.
Elcadverdeotrosseresporejemplo,eldelosseresirracionalesosimplementeanimales
esobvioquesloconstituyeun"objeto"delderecho,delmismomodoqueloconstituyeron
esosseresdurantesuvida.
Loscadveres delossereshumanos noconstituyen un "sujeto" delderecho,puesslo
representan restos deloquefueunserhumano,cuyaexistencia concluy conlamuerte.
Perodebeaceptarsequeloscadveresdelossereshumanos,sibiennoson"sujetos"del
derecho,son"objetos"cualificadosdelmismo,cualificacinquederivadelhechoesencial
detratarsededespojosorestosdel"hombre",centrodetodaslasprerrogativasconcebidas
y reconocidas por la civilizacin, destinatario de la solidadridad de las comunidades
sociales.Fueel "hombre" quienenvidadesplegsuactividadintelectualymaterialen
beneficiodesussemejantes;fueel"hombre"quienenvidaamasufamiliayleprodig
atencionesycuidados;fueel"hombre"quienconquistelafectodelossuyos.Sucadver,
sibienconstituyeun "objeto"delderecho,ynoun"sujeto"delmismo,esunobjetoque
continainfluidoporsuorigen:serhumano.Es,pues,un"objeto"cualificadodelderecho
(374).
Sonexpropiablesestoscadveres?Apesardesurespetableorigen,apesardelosnobles
sentimientos que ellos atraigan, estimo que s son expropiables cuando una causa de
utilidadpblicavgr.,finescientficosaslorequiera,todoellosinperjuiciodelasobvias
ygravesdificultadesparafijarelmontodela"indemnizacin".Entalformael"hombre",
quefuetilalacomunidad,quefuesolidarioconlasociedadenquevivi,seguirsiendo
tilysolidario con staandespusdelamuerte. LaConstitucin Nacional enmodo
algunoprohbelaexpropiacindeloscadveres.Lasdificultadesparafijarelresarcimiento
nopuedenobstaralaexpropiacin.

p.87

Ladoctrinaestdividida.AlvarezGendnsepronunciaporlaafirmativa;advirtiendo,sin
embargo,sobrelasdificultadesparafijarlaindemnizacin;alrespectosugierequesta
consistaentodoaquelloqueimplicgastosdesepelio,ajuiciodelafamilia,y"nadams,
puesestvedadoporlaticacomerciarconcadveres,aunenvaadministrativa"(375).
Seabra Fagundes se pronuncia por la negativa; para opinar as se basa en la
"inestimabilidad" delvalordelcadver,yaquesetratadealgoqueexcedelosvalores
econmicosyslorepresentaunvalormoral(376).
Pero el Estado necesita recurrir a la expropiacin para disponer de los "cadveres"?
Puedenlosparientesdelosfallecidospretenderunderechosubjetivosobreloscadveres
destos?Son"resnullius"loscadveres?Mientrasel"hombre"tuvovida,susparientes
tenansobrelciertasprerrogativassuperioresquelescreabanderechosyobligaciones,
prerrogativascuyofundamentoesencialeselamoryelafectoquesepresuponenentodo
ncleo familiar bien organizado. Ciertamente se trata de prerrogativas
"extrapatrimoniales", pero de "prerrogativas" al fin de cuentas. Al fallecer la persona
humana, y dejar de ser, entonces, "persona", su cadver, sntesis fsica de lo que esa
personafueenvida,continaimpregnadodeamorydeafecto,queeranelfundamentode
lasprerrogativascreadasporelparentesco,amoryafectoqueahoraseperpetanatravs
delcultoalosmuertos.Esteinvisiblelazoespiritualhacequeandespusdelamuertede
una persona, los parientes que la sobrevivan continen manteniendo sobre aqulla un
reflejo de la prerrogativa que tuvieron durante la vida. Quines ms que los buenos
parientescontinuarnreverenciandoloscadveres?
Elcadverdelserhumanonopuedeconsiderarse"resnullius":espiritualmentepertenecea
susparientes,encalidadde"objetocualificado"delderecho.Portanto,sielEstadodesea
disponerdelporrazndeutilidadpblica,afaltadeconformidaddelaspartes,debe
expropiarlo.Estoseimponecomosolucinjurdicaycomosolucinmoral(377).
1333. k) Pueden expropiarse las "iglesias", es decir los edificios conocidos con esa
denominacin?Merefieroalasiglesiascatlicas(378).
Paramayorclaridaddelarespuesta,correspondedistinguirlosdossupuestosposibles:a)
iglesiasnoconsagradasan,oseanolibradasohabilitadasalserviciopblicodeculto;b)
iglesiasconsagradas.
En el primer supuesto las iglesias son expropiables, pues hasta entonces no aparejan
carcterjurdicoalgunoquelasdistingadelarestantepropiedadcomnuordinaria.
Enelsegundosupuesto,lasiglesias queconstituyen bienes "privados" afectados aun
servicio pblico (379) , salvo "tratado" especial en sentido contrario, son asimismo
expropiables,apesardelaltosentidoespiritualdelserviciopblicoqueseprestaatravsde
ellas(380).Sisonexpropiableslosbienesdel"dominiopblico",propiamentedicho,nose
advierteraznqueobstealaposibleexpropiacindeuna "iglesia",queesunbienslo
afectadoaunserviciopblico(381)(382).

p.88

1334. l) Otro problema vinculado al posible objeto expropiable es el referente a los

edificios pertenecientes a embajadas extranjeras (pases extranjeros), donde tales
embajadastienensusede.Sonsusceptiblesdeexpropiacinesosedificios?Desdeluego,
partodelsupuestodequenoexistaun"tratado"quecontempleeseproblema.
LacuestinhasidoconsideradaporexpositoresdeDerechoAdministrativo,sean stos
tratadistas o autores de trabajos especficos sobre expropiacin. Para algunos la
expropiacindelinmueblepertenecienteaunpasextranjero,dondefuncionalaembajada
delmismo,noesprocedenteporquedichoinmuebleseconsideraubicadoenpasextranjero
(principiodelaextraterritorialidad)(383);otrosescritoresestimanquesibienescomnla
prohibicindeexpropiaresaclasedeedificios,ellonoaparecejustificadoporlosprincipios
generalesrelativosalainmunidaddiplomtica,cuyafinalidadesasegurarlaindependencia
delapersona,nolapropiedaddelosinmuebles(384).
ConsideroquelosedificiospertenecientesaEstadosextranjeros,ocupadosporlassedes
diplomticasdelosmismos,nopuedenserobjetodeexpropiacin.Culeselfundamento
detalafirmacin?Desdeluego,hoynoesposibleinvocar,comoantao,elprincipiodela
extraterritorialidad,puesactualmentesetiendeaabandonareseprincipio(385).
Laimposibilidaddequelosedificiospertenecientesaembajadasextranjeras,yocupados
por stas, sean objeto de expropiacin, obedece a lo siguiente: si se recurre a la
"expropiacin", propiamente dicha, es porque no hubo ni hay avenimiento o cesin
amistosa;entalescondiciones,laexpropiacindebeagotarseyconcretarseinevitablemente
enunjuicio("litis"o"pleito")quedebepromoverelEstadoquedeseaexpropiar:sindicho
"juicio"o"litis"laexpropiacinnopuedetenerlugar.PerocomolosEstadosextranjeros,
sinsupropioconsentimiento,nopuedensersometidosajuicioantelostribunalesdeotro
pas, va de suyo que el referido "juicio" de expropiacin no podra tramitarse ante la
negativadecompareceralmismoqueformulareelEstadotitulardelinmueblequedesea
expropiarse.NuestraCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoqueungobierno
extranjero no puede ser llevado a juicio ante los tribunales de otro pas sin su propio
consentimiento(386).
Msan:antelaoposicindelrespectivoembajadorextranjero,losfuncionariosdelpasen
queestubicadoeledificioquesedeseaexpropiar,nisiquierapodranpenetrarastepara
realizarlosestudiosyoperacionestcnicaspreliminaresrequeridosporunaexpropiacin
encierne(387).
1334bis.ll)Canteras.
Evidentemente,stassonsusceptiblesdeserexpropiadas,puesconstituyenuna"propiedad"
enelsentidoconstitucional.PerolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,invocandoel
art. 11 de la hoy derogada ley 13264, ha declarado que el valor de las canteras no
trabajadasaltiempodelaexpropiacinnoesindemnizable(388).Consideroobjetable
dichadeclaracindelaltoTribunal.

p.89

Aunquelaley13264estderogada,estimoquesutextosimilaraldelactualart.10dela
ley21499noautorizabaladeclaracinaquelleglaCorteSuprema.Piensoqueelalto
Tribunalseconfundealdistinguir,comodehecholohace,entre"derechoadquirido"y
"derecho ejercido" asignndole a cada uno de stos una diferente proteccin jurdica,
diferenciaque,desdeluego,noestestablecidaniadmitidaporlaLeySuprema.
Negarlarespectivaindemnizacinporelhechodequelacanteraqueseexpropianoest
explotada o utilizada, no trasunta una expropiacin, sino un despojo, repudiado por la
ConstitucinNacionalyporlamselementalideadejusticia.
Tantoelderechomeramente"adquirido",comoelderecho"ejercido",sonsimplesetapas
enquepuedeencontrarseundeterminadoderecho,porejemploelderechodepropiedad.En
laetapadelderechomeramente"adquirido"setrataradeunderechodepropiedadensu
aspecto"esttico",mientrasquesiestederechoestuviere"ejercido"constituiraunderecho
depropiedadenestado "dinmico".Peroenamboscasossetratadeunmismoderecho,
tomado o considerado en momentos distintos. El orden jurdico positivo no establece
diferenciasubstancialalgunaencuantoalaproteccindeesederechodepropiedad,quees
igualmenteinviolableencualquieradelasetapasoestadosenquesehallare,esdeciryase
tratedeunderechodepropiedadmeramente"adquirido"odeunderechodepropiedadque
sehayaejercidooseestejerciendo.
LaConstitucinNacional,artculo17 ,garantizaelderechodepropiedadporelsolo
hechode existiren elpatrimonio deunapersona (derecho "adquirido"),pero enparte
algunasupeditaesagarantaoproteccinaquelapropiedadestutilizadaaltiempodela
expropiacin(derecho"ejercido").Lanicalgicadiferenciaque,entalessupuestos,puede
deducirse,esquelaindemnizacinseramayorenelcasodeunapropiedad(cantera,por
ejemplo)utilizadaoexplotada,esdecirenelcasodeunapropiedadquerepresenteun
derechoejercido,yqueseramenorenelsupuestodeunapropiedadexistenteoadquirida,
peronoutilizadaoexplotada.Enamboscasosla"indemnizacin"debeexistir:sermayor
enunsupuestoymenorenelotro,perosiempredebeexistirenambos.
Paralorelacionadoconlaexpropiacinde"canteras"yconespecialreferenciaalfallodela
Corte Suprema de Justicia de la Nacin que he mencionado (tomo 301, pg. 1205 y
siguientes), vase mi publicacin "Derecho adquirido y derecho ejercido: pretendias
diferenciasencuantoasuproteccinjurdica",aparecidoen"LaLey",14demarzode
1989.Asimismo,vaseeltrabajodeVctorH.Martnez,"Rgimenlegaldelascanteras",
en "Jurisprudencia Argentina", Doctrina, Serie Contempornea, 1972, pgina 569 y
siguientes.
D.Indemnizacin
1335. Lo mismo que la efectiva existencia de "utilidad pblica" calificada por ley, la
"indemnizacin"constituyeunrequisitodelalegitimidaddelactoexpropiatorio(389).Es
loqueresultadelartculo17delaConstitucinNacional.Ellorevelalaimportanciade
todoloatinenteala indemnizacinenestembitodelderecho.Deacuerdoconelcitado
textodelaLeySuprema,laexpropiacindebeserpreviamente"indemnizada".

p.90

Los principios esenciales a que debe ajustarse la expropiacin no dependen de la ley

formal,sinodelaConstitucin,alaqueaqulladebeconformarserespetandosuletraysus
principios. De manera que todo lo atinente al rgimen jurdico de la indemnizacin
expropiatoriaserige,esencialmente,porlaletrayelespritudelaConstitucin(artculo17
), y subsidiariamente por la ley de expropiacin, en cuanto esta ltima no vulnere la
Constitucin.
Unaexpropiacinsinindemnizacin,osinadecuadaindemnizacin,noesotracosaque
unaconfiscacin(390):deahsuantijuridicidad(391).
Lautilidadpblica,oelinterspblico,noconstituyenttuloparadespojaraalguien,ni
autorizanaqueloshabitantesseanprivadosdelosuyosinindemnizacin.Asresultadel
artculo17delaConstitucin.
1336.Qudebeentendersepor"indemnizacin"enmateriaexpropiatoria?(392).
Portaldebeentenderseelresarcimientodetodolonecesarioparaqueelpatrimoniodel
expropiado quede en la situacin que tena antes de la expropiacin (393) . Tal es el
principio. Por eso se ha dicho que la expropiacin se resuelve en una conversin de
valores:losbienesexpropiadossereemplazanporsuequivalenteendinero(394).
Lalegislacinsueleypuedeexcluirdelresarcimientoalgunosvalores,exclusinqueser
jurdicamenteadmisibleentantosea"razonable",esdecirentantonoseextiendaavalores
esenciales integrantes del respectivo derecho de propiedad. Los valores excluidos del
resarcimiento no deben integrar la consistencia jurdica del bien expropiado; de lo
contrario,laexclusinserinconstitucional.
1337.Lanaturalezajurdicadelaindemnizacindebereferrselaatresaspectos:
a)Estregidaporelderechopblicoypertenecealmismo.Estoesunaconsecuenciadela
naturalezajurdicadelaexpropiacin.Vaseeln1293.Deahresultaqueelrgimen
jurdicodelaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,esdistintodelrgimenjurdicode
otrostiposdeindemnizacin:talesdiferenciasradican,esencialmente,enqueenmateria
expropiatorialaindemnizacindebeser"previa"alatransferenciadeldominiodelbieno
cosaexpropiado;enqueel "contenido" delaindemnizacinexpropiatoriaestintegrado
porrubrosespeciales,quenosiemprecoincidenconlosqueintegranel"contenido"de
otrostiposdeindemnizacin.
b)Noconstituye"precio"(395).Elloesasporquelaexpropiacin,propiamentedicha,no
esuncontrato,sinouncoactivoactounilateraldelEstado.Estoconcuerdaconeltexto
constitucional, pues, con referencia a la "expropiacin", la Ley Suprema dice que la
propiedadexpropiadadebeserpreviamente"indemnizada"(art.17);nodicequedebeser
previamente"pagada".
Lascosascambiantratndosedela "cesinamistosa" o "avenimiento",pues,implicando
steuncontratoadministrativo,strictosensu,elpagoquerecibeeltitulardelbienobjetode
lacesinamistosaoavenimiento,es"precio"yno"indemnizacin"(396).

p.91

c)Noesdeudade"cantidad"o"pecuniaria",sino"deudadevalor",dependientedeuna
determinacin ulterior acerca del monto; al menos "originariamente" no es deuda de
"cantidad", sino de "valor", carcter que mantiene hasta el pago total de ella. Tal
circunstanciaqueentoncesescapaalprincipionominalistadelart.619delCdigoCivil
requierequeladepreciacindelamonedaseaconsideradaenlamedidanecesariapara
satisfacerlaexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacinseajusta(397)(398).
Noobstante,hadeadvertirsequelanecesidaddeutilizarlosargumentosquederivande
consideraralaindemnizacinexpropiatoriacomodeudade "valor" ynocomodeudade
"dinero",esconsecuenciadeunindebidocomportamientodelEstadoexpropiante:siste
cumplieraconpulcritudlaexigenciaconstitucionaldequeesaindemnizacinsea"previa"
a la expropiacin, nosera necesario considerar depreciacin monetaria alguna, porque
entre la desposesin y el pago total definitivo no habr transcurrido lapso apreciable.
Vanselosnros.13621363.
1338.Laindemnizacinpuedeser"nica",sialefectosefijaunasolasumasobrelacual
deben hacer valer sus pretensiones, no slo el expropiado, sino todos aquellos que se
consideren con un derecho sobre el bien que se expropia, o puede ser "divisible" (o
"mltiple"),siacadareclamanteselefijalaindemnizacinquelecorresponda.
Adoptar uno u otro sistema no es cuestin de "principio", sino de "poltica procesal"
(399).Elsistemadela"unicidad",conreferenciaaldela"multiplicidad"o"divisibilidad",
espreferiblenosolamenteenvirtuddelaeconomadelprocesoalevitarlaintervencinde
terceros, con las consiguientes dilaciones procesales, sino principalmente porque el
expropiantepuedeconocerdesdeelcomienzodeljuicioeltotaldelaspretensionesdel
expropiado(400).Losqueseinclinanporelsistemadelamultiplicidad,consideranque
stecontemplamejorlasituacineinteresesdelostercerosafectadosporlaexpropiacin.
Enelterrenodoctrinarioambossistemastienensusdefensores(401).
Laleynacionaldeexpropiacinhaseguidoelcriteriodelaunicidad(402).
1339. El monto de la indemnizacin no puede ser fijado o establecido por el propio
expropiante, quien acta a travs de la Administracin Pblica. Debe ser fijado o
establecido por un tercero imparcial, que en la especie es el rgano del Estado
constitucionalmenteinvestidodelafuncinde"juzgar"yadministrarjusticia,anteelcual
eladministradoharvalersusderechoscontodaslasgarantasdel"debidoproceso"(403).
Siasnofuere,ylaindemnizacinfuesefijadaporlapropiaAdministracinPblica,se
violaraelprincipiodeseparacindelospoderes,puesunafuncintpicamentejudicial
estaraejercindoseporlaramaejecutivadegobierno.
1340.Vadesuyoquelaindemnizacinalexpropiadodebesersatisfechaporquienllevea
cabolaexpropiacin,queinclusopuedeserunadministradooparticular(vaseeln1312).
Algunos tratadistas discutenacercadesi,endefinitiva, tratndose deunaexpropiacin
llevadaacaboporunadministradooparticular,laAdministracinPblica("Estado")eso
noresponsableanteelexpropiadoporelimportedelaindemnizacin.Prevalecelaopinin

p.92

dequelaAdministracinPblicaessiempreresponsabledelimporterespectivo:1porque
esellaquiendebeactualizarelintersolautilidadpblicaaqueserefierelaexpropiacin;
2porquelaexpropiacinlallevaacaboeladministradooparticularsinlaanuenciadel
expropiado,quienpermaneceextraoalasrelacionesdedichoadministradooparticulary
laAdministracinPblica(404).
Noobstante,consideroqueestacuestin,desdeelpuntodevistaterico,norevistemayor
inters,porcuanto,debiendolaindemnizacinser "previa",elbienexpropiadonopuede
pasaraldominiodequienlleveacabolaexpropiacinsinqueantestengalugarelpago
correspondiente.
1341.Culessonlosvalorescomputablesalosefectosdelaindemnizacin?
Conforme al artculo 17 de la Constitucin Nacional es expropiable y, por tanto,
indemnizable todoaquelloqueintegreelconceptoconstitucionalde "propiedad",delo
cualmeheocupadoenunpargrafoprecedente(n1316).
Pero la ley n 13264, artculo 11 , reglamentando aquel precepto de la Constitucin,
establecaquelaindemnizacinslocomprender:a)el valorobjetivo delbien;b)los
daosqueseanunaconsecuenciadirectaeinmediatadelaexpropiacin.Nadams.Luego
establecequvaloresnosetomarnencuenta;dicealrespecto:"Nosetomarnencuenta
circunstancias de carcter personal, valores afectivos, ni ganancias hipotticas. No se
pagarlucrocesante.Enmateriadeinmuebles,tampocoseconsiderarelvalorpanormico
oelderivadodehechosdecarcterhistrico"(405).
Correspondeestablecerqudebeentenderseporvalorobjetivodelbien,qudaospueden
considerarseconsecuenciadirectaeinmediatadelaexpropiacin,comotambinsiesono
correcta la exclusin de los valores que menciona la ley para fijar el monto del
resarcimiento.Asloharenlospargrafosquesiguen.
1342.a)NuestraCorteSupremadeJusticia,siguiendolasenseanzasdeladoctrina,ha
explicadoconaciertoenquconsistelanocinde"valorobjetivo".
En principio, dijo el Tribunal, valor objetivo es el equivalente al valor en plaza y al
contado,porquesetieneencuentaellibrejuegodelaofertaylademanda.Agregluego:
elcriteriodelaobjetividadpermite,alosefectosdesurazonabilidad,ajustarloencada
caso,nosolamentealascualidadesintrnsecasdelacosaexpropiada,sinotambinalas
circunstanciasdelugarytiempo(406).
1343. b) La indemnizacin comprende los daos que sean una consecuencia directa e
inmediatadelaexpropiacin(art.10delaley21499).
Establecercundoundaohadeconsiderarsecomounaconsecuenciadirectaeinmediata
de la expropiacin, constituye una cuestin de hecho que debe aclararse en cada caso
concreto. No obstante, tanto la doctrina como la jurisprudencia mencionan diversos
supuestos de daos que resultan indemnizables porque son una consecuencia directa e

p.93

inmediatadelaexpropiacin.Entreotros,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos",tomo296,pgina55ysiguientes;tomo300,pgina131ysiguientes.
1)Losperjuiciosderivadosdela expropiacinparcial sonindemnizables.Enunantiguo
fallo, dijola Corte Suprema deJusticia: "Encuanto alos perjuicios, deben tenerseen
cuenta, para su justa apreciacin, el fraccionamiento sufrido por las propiedades que
conservaelexpropiado,elalejamientoenquealgunasfraccioneshanvenidoaquedarde
loscentrosdecomercio,lasdificultadesdeltransporte,elencarecimientodelaexplotacin
porseparado"(407).
2)Son,asimismo,indemnizables,losgastosdemudanzaefectuadosporeldueodelacasa
expropiadaquevivaenella(408).
3)Loqueelexpropiado,arazdelaexpropiacin,leabonpordespidoasusempleados
debeincluirseenlaindemnizacinexpropiatoria(409).
4) Deben incluirse dentro del monto indemnizatorio, en caso de expropiacin, los
honorariosdelosingenierosoarquitectosqueelpropietariohabacontratadoaefectosde
quepreparenlosplanosyproyectosparalaconstruccindeunedificioenelinmuebleque
luegofueobjetodeexpropiacin(410).
1344.c)Laleydeexpropiacinn21499,artculo10 ,noacuerdaindemnizacinpor
"valoresafectivos".Dichanormanodistingueentremuebleseinmuebles:enamboscasos
quedaexcluidalaconsideracindelvalorafectivo.Engeneral,essalaposicindela
doctrina(411).
Excepcionalmentehayquienesaboganporelreconocimientodelvalorafectivocomorubro
indemnizable en la expropiacin, mxime si se tratare de una cosa "mueble", de un
"semoviente"(412).Apesardelasnoblesrazonesinvocadas,eltextodelaleyactual
excluyelaindemnizacindelvalorafectivo,sindistincinentremuebleseinmuebles.
Elvalorafectivonoseindemnizaenestoscasosporquenointegraelvalor"objetivo"del
bien. Constituye un simple valor "subjetivo" que, para ms, por principio general, se
mantiene en lo interno de la mente del propietario, sin manifestaciones exteriores
permanenteseinequvocas.Laexclusindelvalor"afectivo"comorubroaindemnizares
razonable:deahsujuridicidad.
Enrealidad,desdequeelvalor"afectivo"noesunvalor"objetivo",laexclusindelmismo
comointegrantedelaindemnizacin,resultajustificada.
1345.d)Las"gananciashipotticas"tampocoseindemnizan(art.10delaley21499).
Vinculadoenciertamaneraalas"gananciashipotticas",osupuestas,puedemencionarse
alllamado "valordelporvenir",quetomaencuentavaloresanterioresyposterioresala
fechadelatomadeposesin.LaCorteSupremahaconsideradoqueel"valordelporvenir"
esajenoalvalorobjetivo,nicoquedebetomarseencuentaparalaindemnizacin,ynunca
conrelacinafechasposterioresaladetomadeposesin(413).

p.94

1346.e)Laleydeexpropiacinn21499 ,noslohaexcluidodelresarcimientolas
"ganancias hipotticas", sino tambin ciertas ganancias efectivas, pues excluye de la
indemnizacin el "lucro cesante" (art. 10). Esto ltimo se refiere a beneficios que el
expropiadodejadepercibirarazyconmotivodelaexpropiacin.
1347.f)Elvalorderivadodehechosdecarcter"histrico"debeserindemnizado?
Laleynacionaldeexpropiacin,n13264,artculo11,establecaquedichovalornodebe
ser objeto de indemnizacin. Considero que tal precepto es rrito, porque implica un
agravioalagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(414).
Ladoctrinaestdividida.Hayquienesexcluyenelresarcimientodelvalorhistrico,porque
consideran que la indemnizacin expropiatoria slo contempla el plano estrictamente
econmico (415).Otrosexpositores,cuyaopinincomparto,afirmanqueelexpresado
valoresresarcible,porqueintegraelvalordelacosaaquelsevincula(416).
En nuestro pas la cuestin fue planteada en el mbito judicial con motivo de la
expropiacin dela casaen quesediscuti yfirmel AcuerdodeSanNicols; en tal
oportunidad la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como la Cmara Federal de
ApelacionesdeLaPlata,hicieronsuyoelfallodeljuezfederal,doctorClodomiroZavala
(417) . Pero como lo advierte A. Wlter Villegas, el fallo respectivo no contiene una
definicin conceptual precisa, aun cuando prcticamente lleg a una solucin justa. El
doctor Zavala sostuvo que las glorias nacionales de donde derivan ciertos hechos
histricosnopertenecenalospropietariosdelbiensinoalpas:porellonegelderechode
losparticularesalvalorhistrico;noobstante,eljuez,aunqueencubiertamente,dispuso
indemnizar ese valor histrico (418) . Esto resulta de las siguientes expresiones de la
sentencia:"Perosiestoesverdad(esdecir,quelasgloriasnacionaleslepertenecenalpas
ynoalosparticulares),noloesmenosqueenmanosdelaspropietariashaestadoelpoder
yfacultaddehaberdesnaturalizadoeledificio,yadestruyndoloomodificndolo,para
destinarloaotrosusosquelehubierandadomayorutilidady,siashubiesesido,laNacin
no habra tenido la oportunidad de conservar una casa histrica, que ensear a la
posteridadellugarenquenuestrosantepasadossellaronlauninyconcordiadetodaslas
provinciasargentinas.Yesaestettuloqueelinfrascriptoconsideraquedebeindemnizarse
alaspropietariasequitativamente,comosehizoenelcasodelaexpropiacindelacasadel
GeneralMitre"(419).Estefallo,justoensusolucinprctica,fueobjetodeunaacertada
crticaporpartedeA.WlterVillegas(420).Ultimamentevolviaplantearseantela
justicialorelativoalaindemnizacindel valorhistrico, habindoseinclusoalegadola
inconstitucionalidaddelart.11 delaleydeexpropiacinn.13264,dicindosequeal
excluir del resarcimiento el valor histrico se afectaba la garanta del art. 17 de la
ConstitucinNacional;perolaCorteSupremaomitipronunciarsealrespecto,sosteniendo
quelacuestinhabasidoalegadaextemporneamente(421).
Insistoenqueelvalorhistrico,enlossupuestosdeexpropiacin,debeintegrarlosrubros
indemnizables.

p.95

El "valorhistrico" es distinto alvalordelarespectivacosa materialmente considerada,

perointegrayacrecientaelvalordelamisma.El"valorhistrico"sntesisdedestacables
hechosdelpasadoesunimponderableointangibledecarctersuperiorqueletransmite
unaesenciadeespecialrespetoalobjetorespectivo.Ese "imponderable" o "intangible",
que ante todo es de carcter espiritual, queda consubstanciado con la "cosa" misma,
formandocon staunasolaunidad,dndole unvalorespecial conrelacin acosas de
idntica especie pero no vinculadas al acontecimiento histrico. El "hecho histrico"
intensificaelvalordelobjetoaqueelmismoserefiere;portanto,enlossupuestosde
expropiacindichovalordebesermateriaderesarcimiento,puesformapartedelconcepto
constitucionaldepropiedad(422).
1348. g) Es indemnizable el "valor panormico"? La ley de expropiacin n 13264,
artculo11,establecaquetalvalornoesresarcible.Considerorritataldisposicin,pues
trasuntaundesconocimientodelagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad
(423).
Elvalordereferenciadebeserindemnizado,porqueintegralaconsistenciajurdicadel
respectivoinmueble.Noeslomismounapropiedadbiensituada,queunapropiedadmal
ubicada.Uninmueblerodeadodebellezaspanormicasesuninmueblebienubicado.La
"buenaubicacin"esdeporsun"valor"(424).
Eladministradovecinodellugardondesehallala bellezapanormica, tienealrespecto
unaprerrogativa jurdica acentuada, quenoposeen quienes notengan esasituacin de
vecindad. Tal "prerrogativa" integra entonces la consistencia jurdica de su inmueble
(425).
Un edificio o "chalet" construido a la vera de un lago, rodeado de bosques, en cuyo
trasfondoesposiblelacontemplacinconstantedeunamontaaencuyascrestaslanieve
seapermanente,tieneunvalormuysuperioraldeunedificioo"chalet"deidnticoestiloy
construccinperoubicadoenlossuburbiosdeunpueblo,ofrenteaunafbricadepescado.
El panorama aledao (el "ambiente", en suma) es, pues, decisivo en el aumento o
disminucindelvalordeuninmueble.YaelcodificadordoctorDalmacioVlezSarsfield
advirtiquela"situacin"delbienincideenelvalordelacosa(notaalartculo2511del
CdigoCivil).
El valor panormico forma parte, indiscutiblemente, de la consistencia jurdica de la
respectivapropiedad.Negarestoesdesconocerunarealidaddelavidadiaria,oseaque
valemsunapropiedadbiensituadaqueunapropiedadmalubicada.El"ambiente"aledao
incideenelvalordelinmueble.
Noindemnizarelvalorpanormicosignificaapoderarsedeunapartedelapropiedadsin
resarcimiento,locualvulneralagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.
El valor panormico queda comprendido en el concepto constitucional de "propiedad"
(426).

p.96

Elartculo11 deladerogadaleynacional deexpropiacinn13264,alexcluirdela

indemnizacinelvalorpanormico,erarrito,porinconstitucional.
1349.h)Losbienesafectadosaunaconcesindeserviciopblicopuedenserobjetode
expropiacin(vaseeln1331).Estopuedeobedeceradiversasrazones,entreellasal
"rescate"delaconcesin,dispuestoporelEstado(427).
El"rescate",porssolo,dalugararesarcimientoenfavordelconcesionario.Peroloqueel
Estado "rescata" es la facultad de prestar el servicio, es decir el "derecho" que el
concesionario,mediantelaconcesin,habaadquiridoaprestarelserviciopblico.Los
"bienes" del concesionario afectados a la prestacin del servicio no pueden ser
"rescatados" por el Estado, porque no son suyos: debe "expropiarlos" y,
consiguientemente,indemnizaralconcesionario,queeseldueootitulardetalesbienes.
Cuando se habla de "expropiacin" de una "empresa" que presta determinado servicio
pblico,debeentendersequesimultneamentesetratadel"rescate"delaconcesinydela
"expropiacin" de los respectivos bienes. Tanto el "rescate" como la "expropiacin"
aparejanlaobligacindeindemnizaralconcesionario.Qubienesquedancomprendidos
enese "rescate expropiacin"?Quvaloresdebenserresarcidos?Qucriterio hade
seguirseparafijarelmontodelaindemnizacin?
La llamada "expropiacin de empresas" que prestan servicios pblicos dio lugar a
complejas cuestiones (428) , que esencialmente consisten en determinar qu valores o
bienesdebenserobjetodeindemnizacinyqucriteriodebeseguirseparaestablecersta.
Comoyaloexpres,jurdicamenteelloimplicaun"rescate expropiacin".
Lareferida "empresa" constituyeuna "universalidadjurdica",integradaporvaloresde
distinta ndole (cosas inmuebles, muebles, derechos, etc.). Lo que se expropia es la
empresamisma,ynoslolascosasobienesdesupropiedad(429).
Sobrelasbasesqueanteceden,puedendarselassiguientesconclusiones:
a)Esindemnizableoresarcibletodoaquellodequeseaprivadoelconcesionario,yque
constitucionalmente integre el concepto de "propiedad". Vase el n 1316. Tal es el
principio.
b) Los bienes afectados a la prestacin de un servicio pblico, pertenecientes al
concesionario,hllansebajoelamparoconstitucionalalapropiedad,comopudieraestarlo
cualquierotrotipodebienes(430).
c)Vadesuyoqueelvalordelos"bienesfsicos"queelconcesionarioafectalaprestacin
del servicio, debe serle reintegrado a dicho concesionario, mediante la respectiva
indemnizacin(431).Perosielplazodevigenciadelaconcesinanestvigente,yen
especialsiparalaexpiracindelmismoanfaltareuntiempomsomenoslargo,para
establecer el valor de esos bienes fsicos ha de considerarse a stos en funcin de la
finalidad a que se hallan afectados y como integrantes de la universalidad jurdica
"empresa"(432).

p.97

d)El "derecho" nacidodeunaconcesindeserviciopblicoconstituyeuna "propiedad"

delconcesionario.Ese"derecho"consisteenlafacultadoatribucindeprestarelservicio.
Vaseelcitadon1316,yeltomo3B.,n1160,pgina601.
Siendoas,vadesuyoque,enelsupuestoderescate,einclusoenelsupuestoderevocacin
delaconcesinporrazonesdeoportunidad,mritooconveniencia,elvalorquerepresente
ese"derecho",portratarsedeuna"propiedad"delconcesionario,debeserresarcido(433).
Racionalmente,nopuedeserdeotramanera,puesel"derechoaejercerlaconcesin"esel
ejequeledavida,valoryrazndeseralcomplejodebienesmaterialesqueutilizael
concesionario para prestar el servicio. Pretender, como alguien lo ha afirmado, que la
revocacin de la concesin (revocacin por razones de "oportunidad", "mrito" o
"conveniencia",seentiende),nodaderechoaresarcimiento(434),implicanegarlafuerza
ticojurdica de los contratos, posicin inatendible en todo sentido, y que se halla
desautorizadaporlagarantaconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
Enel"monto"detalindemnizacin,apartedeotroselementos,influyenesencialmenteel
lapsoqueanfalteparaqueseopereelvencimientodeltrminoporelcualseotorgla
concesin,comoaselresultadodelosnegocioslogradohastaelmomentodel"rescate"o
de la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia. Esto no significa
reconocer o pagar "lucro cesante", sino resarcir el valor del derecho nacido de la
"concesin" (que es un "contrato"), desde el "rescate" de sta hasta la fecha de su
vencimiento(435).El "lucrocesante" noseindemniza,pueslaleydeexpropiacinlo
excluye(artculo10);encambio,sdebepagarseelvalorquerepresenteel"derecho"que
laconcesinleotorgalconcesionarioparaprestarelservicio.
e)Losdosvaloresmencionadosenelprrafoanteriorosea,ellapsoqueanfalteparael
vencimientodeltrminooplazodelaconcesinyelresultadodelosnegocioshastaelda
delrescate determinanunrubroquesueledenominarse "valordeempresaenmarcha".
Trtasedeun"intangible"cuyoresarcimientoprocedersialdisponerseelrescateelplazo
delaconcesinan"no"hubierevencido.
En realidad, ese valor de "empresa en marcha" se confunde con el valor que pueda
corresponderporlaprivacindelejerciciodelaconcesincuandoanfaltaalgntiempoo
lapsoparasuvencimiento.Nopuedepretenderseresarcimientopor"empresaenmarcha"
sielplazodelaconcesinhavencido(436).
f) El avalo de los respectivos rubros indemnizables, por principio, debe efectuarse
siguiendoelmismomecanismoutilizableenloscasoscomunesocorrientes esdecir,en
loscasosdondenoestenjuegolanocindeserviciopblico,salvoquesetratarede
algnrubroosupuestoqueslosepresenteenlaexplotacindeunaconcesindeservicio
pblico, en cuyo evento podr utilizarse o seguirse el criterio especial adaptado a las
circunstancias(437).Msadelante,alreferirmealadeterminacindelvalordelosbienes
queseexpropien,volveracercadelossistemasexistentesparaello.
1350.Laindemnizacin,cualquierefuereeltipodebiendequesetrate,debecubrirel
valor"venal"delrespectivobien.Desdeluego,estevalorestcondicionadoalandoledel

p.98

bien. Dicho valor consiste en el "justo precio" que habra tenido el bien en una libre
contratacin(438).Haycorrelacinentre "valorvenal" y "valorobjetivo" (vaseeln
1342).
El valor venal puede acrecentarse con el llamado "valor potencial", que es el que
correspondeasignarlealbienconsiderandorazonablementesusaptitudesparaexplotarlode
acuerdoconsuscaractersticas,conelresultadolgicodeunamsproficuaobtencinde
valores(439).Perohadetratarsedeconsideraciones"razonables",factibles,ynodemeras
fantasas(440);delocontrarioestarasefrentea"gananciashipotticas"ynofrenteaun
"valorpotencial".As,porejemplo,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinresolvique
las posibilidades de unfraccionamiento, aobjeto dedeterminar la indemnizacin, slo
puedenconsiderarsecuandoelproyectodesubdivisinrespondeaunpropsitoefectivode
realizarla, y cuando el plan de subdivisin contemple posibilidades ciertas de un
fraccionamientovalorizador,enatencinalaubicacindelinmueble(441).Estoesloque
algunosllaman"mtododepasajedeloteabloque"(442).
Paraladeterminacindel "valorvenal",especialmentetratndosedeinmuebles,pueden
influirlosllamados"valoresdelazona",quesonlosalcanzadosencompraventasdetierras
enzonasaledaasalinmueblequeseexpropia.Hayquienesestimanquetalesvaloresno
deben tomarse en consideracin (443) . En modo alguno comparto tal punto de vista.
Afirmo,encambio,queesosvaloresdebentenerseencuentaparafijarelvalordelbienque
se expropia, pues trasuntan la computacin de una situacin honesta, amparada por el
derecho,yqueestdeacuerdoconelviejoaforismojurdicoencuyomritoelquese
perjudicaconlasconsecuenciasdainasdeloshechos("periculumrei"),debeasimismo
favorecerseconlasconsecuenciasbeneficiosasdeellos("commodumrei").
1351.La "plusvala" (aumentodelvalor)que,arazdelaexpropiacin,recibelaparte
restantedelinmuebleexpropiadodebetomarseenconsideracinparafijarelmontodela
indemnizacin?
Por de pronto, como lo advierten algunos expositores, esa "plus vala" nunca puede
compensarse con la indemnizacin, reemplazando a sta (444) . Ello es as porque el
temperamento contrario no suple la exigencia de que la expropiacin se realice previa
indemnizacin,laquedebetenerlugaren"dinero"ynoenespecie,comoocurriraenese
caso(445).
En cambio, la generalidad de la doctrina acepta que si la parte restante del inmueble
expropiadoaumentadevalorcomoconsecuenciadelaexpropiacinydelasobrasquela
motivaron, ese mayor valor, esa "plus vala", se deduzca del monto total de la
indemnizacin,laque,portanto,sefijarteniendoencuentaesa"plusvala"(446).
Consideroquela"plusvala",elaumentodevalorquerecibalaparterestantedelinmueble
expropiado,nodebetomarseencuentaparafijarelmontodelaindemnizacinporlaparte
expropiada.Elloesas:1porqueenmateria expropiatoria laindemnizacinslodebe
regularseconrelacinconcretaalaparte expropiada, entantoquelaparte restante del
respectivoinmuebleestfueradelaexpropiacin,puesnohasidoobjetodeella.Quizsea

p.99

poresoquelaslegislaciones,engeneral,enloscasosdeexpropiacinparcialquehaga
inutilizableoinexplotablelaparterestantedelinmueble,leconfierenoreconocenaldueo
desteelderechoaexigirlaexpropiacintotal,ynoprecisamenteunaaccindedaosy
perjuicios. 2 Porque la indemnizacin al expropiado debe ser en "dinero" y no en
"especie",carcterqueenelcasotendrael"mayorvalor"o"plusvala".
Estimoquesilaexpropiacindiocomoresultadouna"plusvala"delaparterestantedel
inmuebleexpropiado,paraqueelEstadoserestituyadeeseaumentodevalorexistenotras
vasjurdicas,distintasalasdedescontardelmontoindemnizableelimportedela "plus
vala".Comoyaloexpresprecedentemente,esasvasjurdicasseranla"contribucinde
mejoras"oellgico aumento deloque,poreseinmueble, serecaudeenconcepto de
impuestoterritorialocontribucindirecta,yaquemientrasmsvalgaesapropiedadd,ms
deberabonarseenconceptodecontribucinterritorial.Vaseloqueexpuseeneln1304,
nota305;adems,puedeverseeln1319.
1352. Para fijar el "valor venal" del objeto expropiado existen varios sistemas o
mecanismos:
a)Elquesefundaobasaeneldictamende"peritos".Estesistema,enelordennacional,se
practicentrenosotros.Susresultadosfueronmalos,engeneral,porcuantolosperitos,en
lugardeactuarconobjetividad,seconvertanendefensoresdelosinteresesdequieneslos
proponan(447).Lalegislacinactualleyn21499,artculo15haprescindidodeese
sistemaenmateriade "inmuebles",actuando,ensureemplazo,elllamado "Tribunalde
Tasaciones".Enmateriade "muebles",encasodedisconformidadconelvalorasignado
porlasoficinascorrespondientesdelEstado,elJuezdispondrpruebapericial(art.17).
b)Sistemaencuyomritoelvalordelosinmueblessedetermina exclusivamente porel
avalopracticadoparaelimpuestoterritorialocontribucindirecta.Estesistema"noes
admisibleennuestropas,almenosmientrasnoseestablezcanenlasleyesquerigenese
avalonormasquesalvaguardendebidamentelosderechosdelospropietarios"(448).En
esesentidosepronuncilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,hacedeellomuchos
aos(449).
c) Sistema de acuerdo con el cual el valor de los "inmuebles" es determinado por un
organismo administrativo especfico. As ocurre en nuestro pas, en el orden nacional,
dondealrespectoexisteelllamado "TribunaldeTasaciones" (artculo15 delaleyn
21499).
1353.Conrelacinaqufechaopocadebereferirseelavalodeunbienalosefectosde
establecerelmontodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoria?Elcriterioqueseacepte
requierealgunamodificacinsisetrataredelrescateyexpropiacindeunaconcesinde
serviciopblicoydelosbienesafectadosalamisma?
Aunqueparaestablecerelvalordelosbienesqueseexpropien,anteriormenteproponanse
sistemashoyabandonados(450),enlaactualidadloatinentealafijacindetalvalorse
rige por el sistema de los "costos" (costo "histrico", o de "origen" y costo de

p.100

"reproduccin" o de "reposicin"), aplicable a cualquier tipo de bienes, incluso a los

comprendidosenunaconcesindeserviciopblico.Sirespectoaalgunodelos "bienes"
queintegrendichaconcesin,suvalordebeestablecersesiguiendouncriterioespecial,ello
sloobedecealandoleoespeciedelrespectivobien;pero,enprincipio,lavaluacinde
cualquiertipodebienseefectaporlosmismoscriteriososistemas.
Elcriteriodelcosto "histrico"ode "origen"significaloquedebiinvertirse"abinitio"
paraobtenerlaunidaddequesetrataenestadonuevo,listaparafuncionar(451).
El sistema del costo de "reproduccin" o de "reposicin" significa lo que habra que
invertir para obtener, actualmente, un bien igual al de que se trata, y ponerlo en
funcionamiento.Eselvaloractualdemercadodeesaunidadconsideradanueva.Delvalor
presente o actual segn el costo de reproduccin debe deducirse lo que importe la
depreciacincorrespondientealestadoactualdelbienquesevala(452).
Avecessuelehablarsedecostodeorigen "revaluado" altiempodeladesposesinyde
costodereproduccin "menosdepreciacin".Esasfrmulas,asexpresadas,tienengran
equivalenciaconceptual,ytraducenlamaneraracionaldeponerenejerciciolosexpresados
criteriosdeavalobasadosenlosrespectivoscostos(de"origen"ode"reproduccin").Las
frmulas mencionadas dan como resultado la aproximacin o el acortamiento de las
diferenciasquedeloscriteriosdecosto"histrico"ycostode"reproduccin"resultanenel
avalodeunbien.
Serainconcebiblereferirlaindemnizacinalpagodelcostodeorigensinrevaluacinal
tiempodeladesposesin,puesporesavapodrallegarsealescndalocomoocurricierta
vezdequesepretendieraexpropiarunbienconsiderandosucostodeorigen,descontando
de l la amortizacin consiguiente, lo que en ese caso daba como resultado que se
expropiabasinpagarsumaalgunaenconceptodeindemnizacin,porquesegneljuez
intervinientelosrespectivosbieneshabansidototalmenteamortizados(453).
Delmismomodoserainadmisiblepretendercomoindemnizacinelcostodereproduccin
del bien, sin descontar la depreciacin consiguiente, pues ello determinara un
enriquecimientoilcitodepartedelexpropiado.
Culdelossistemasmencionadosdebeaceptarse,eldelcostode"origen"revaluado,oel
delcostode"reproduccin"menosdepreciacin?
Ladoctrinaestcontesteenquedebeaplicarseelsistemadel "costodereproduccin,
menos depreciacin" (454) . Si as no fuere, el expropiado, desde el punto de vista
econmico, no quedara en la misma situacin que tena antes de la expropiacin,
resultandoasquestanotraduciraelreemplazodeunvalorporotroequivalente,sinola
privacin de un valor que es reemplazado por otro demenor cuanta. Desde luego, el
descuentopordepreciacinslocorresponderrespectoalosbienesdepreciables,vgr.,un
motor,queinclusopuedellegaraltotalobsoletismo,peroenmodoalgunorespectoalos
bienesnosusceptibles deesaprdidadevalor,porejemplo un inmueble, yaqueestos
ltimos,porprincipio,oaumentanelvalorolomantieneninalterable.Todoestorespondea

p.101

principios racionales. Ultimamente, tambin la jurisprudencia sehaorientado en forma

substancialporelsistemadelcostode"reproduccin"(455).
Soncontadoslosqueauspicianelsistemadecostohistrico.Estimanqueconsagraresta
frmula es aplicar el aforismo "in dubio pro societate" al derecho indemnizatorio del
concesionarioexpropiado(456).Enciertasocasioneslajurisprudenciatambinsiguiese
criterio(457).Precedentementesostuvequedichoaforismoesinaplicableenestoscasos
(vaseeln1283,letraf.);adems,elsistemadelcostode"origen"o"histrico"noestde
acuerdo con la exigencia constitucional en cuanto a los requisitos que ha de reunir la
indemnizacinenmateriaexpropiatoria:dichaindemnizacindebeser justa y,paraello,
debecorresponderalvalor"actual"delbienexpropiado,queesloqueseleprivaaltitular
delmismo(458).
Alexpropiadodebeabonrseleelvalor"actual"delacosaobiendequeselepriva.Estose
logramedianteelcriteriobasadoenelcostode"reproduccin"o"reposicin".Elcriterio
basadoenelcostode"origen"ocosto"histrico"norevelanitrasuntaelvalor"actual"de
losbienes:slorevelaelquelacosaobientuvieron"abinitio"alseradquiridosporel
expropiado;poresoestesistemaesinaceptableparafijarelmontodelaindemnizacinen
elordendeideasdequeaqusetrata.
1354.Deacuerdoconloexpresadoenelpargrafoprecedente,elsistemaaseguirparafijar
elvalordelbienqueseexpropia,eseldel costodereproduccin ode reposicin.Pero
conrelacinaqumomentoprecisosefijaoestablecedichocosto?Enestohaydisparidad
conceptual.
Algunos autores y tribunales estiman que este momento es el de la "desposesin" del
expropiadoporelexpropiante(459);otrosconsideranquedebefijarsealmomentode
dictarse"sentenciadefinitiva",porque"entoncessetransfiereeldominioyelpagosiguea
esasentenciasinapreciabledilacin"(460),yvadesuyoqueenestamateriaeldominiose
transfiereconel "pago" totalydefinitivo;otrosexpositoresconsideranel momentodel
pago comoelquedebeconsiderarseparafijarelvalordelbienqueseexpropia(461).
Finalmente,hayquienesestimanqueelmomentoaconsiderarparaestablecerelvalordel
bienexpropiado,esaquelenquesedisponeysellevaacabolaexpropiacin(462).
Lociertoesqueelmomentoalcualdebereferirseelvalordelbienqueseexpropiapuede
ser,indistintamente,eldela"desposesin",eldel"pago"definitivooeldela"sentencia"
definitiva,mximesientreesosmomentosnomediaremayortranscursodetiempo.Laley
actual,n21499,sigueelcriteriodela"desposesin"(art.20).
Vadesuyoquequienessostienenqueelmomentoalcualdebereferirseelvalordelbien
queseexpropiahadesereldela"desposesin",oeldela"sentenciadefinitiva",oeldel
"pago"totalydefinitivo,oeldelafechaenquesedisponeyefectalaexpropiacin,no
hacenotracosaquesostenerelcriteriodelvalorocostode"reposicin"o"reproduccin"
ynoeldelcostohistricoodeorigen.Todosaquellos"momentos"porser"actuales"lato
sensuquedancomprendidosenelconceptodecostodereposicinodereproduccin.

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1355.Porprincipio,pues,paradeterminarelvalordelbienexpropiadosetomaencuenta
su valor de "reposicin" o "reproduccin". Ello ocurre, como digo, por "principio" y
cuandoelbienrespectivonoseencuentreeninfraccinlegal.
Excepcionalmente, cuandoelbienqueseexpropieseencuentreeninfraccinalrgimen
legal (vgr., al de "cambios"), para fijar su valor no se toma en cuenta el costo de
"reproduccin" o "reposicin", sino el del costo de "origen" o "histrico" o de
"adquisicin"(463).
AsloresolvilaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconmotivodelaexpropiacinde
unautomvilintroducidoalpasinfringiendoelrgimendecambios,encuyaoportunidad
seestableciqueelvaloraconsiderareraeldeadquisicin,ynoelquetuviereenplaza
dicho automotor. Dijo el Tribunal: "Admitir lo contrario significara, a los fines
indemnizatorios,acordaralexpropiadounlucroilegtimo,desdequeladesproporcinentre
elpreciodeventaenelpasdeorigenyeldecompraenelmercadointerno,comoest
probadoeneljuicio,importaraotorgarleunprivilegioporhaberinfringidounaprohibicin
delpoderadministrador"(464).
1356. La fijacin del valor del bien expropiado atenindose al costo o valor de
"reproduccin"o"reposicin",tienevigenciainclusoenmateriadebienesafectadosauna
concesindeserviciopblico.
Enel rescate yenla expropiacin deunaconcesindeserviciopblicoydelosbienes
afectadosalamisma,lafijacindelvalordelosrespectivosbienessiguerigindoseporel
criteriodelvalorocostodereproduccinoreposicin.Estesistemaseaplicaacualquier
tipodebienes.
Losbienesdelconcesionariodeunserviciopblico,queseexpropien,setasandeigual
modoquecualquierbien,teniendoencuenta,desdeluego,sundoleparticular,yaquecada
bienseavaladeacuerdoconsunaturalezaoespecie.Perolacircunstanciadetratarsede
bienesquecorrespondenyestnafectadosaunaconcesindeserviciopblico,noexcluye
quesuavalo alosefectosexpropiatoriosselleveacabodeacuerdoconelsistemade
costoovalordereproduccinoreposicin.
As,porejemplo,el"derecho"quelaconcesinleotorgalconcesionarioparaprestarel
servicio,alser"rescatada"laconcesin,dadalandoledetalderecho,requiereuncriterio
especialparaestablecersuvalor.Perolociertoesqueelvalor"actual"quetengaelmismo
debeserresarcido.
Lo mismo ocurre con los bienes fsicos de un concesionario de servicio pblico. La
Constitucinquenosrigenohacedistincionesbasadasenqueelrespectivobienestono
afectadoalaprestacindeunserviciopblico.Entodosloscasoslaindemnizacindebe
ser "justa" y,porende, "actual".Esto slo selograaplicando elcriterio basadoenel
llamado"costodereposicin".Lagarantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad
esgeneral:protegeyamparaporigualalosbienesdelaspersonasparticularescomunesy
a los bienes de las personas concesionarias de servicios pblicos. Si, al extinguirse

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normalmentelaconcesin,elconcesionariohubieredeseadovenderdichosbienesfsicos
verbigracia,unmotor,uninmueble,habraobtenidoporlosmismosel valoractualde
plaza, sinqueobstare aello elhechodehaberestado afectados alaprestacindeun
serviciopblico.
1357. Cul es el "momento" para establecer el valor del bien en los supuestos de
expropiacin"irregular"?(465).
En estos casos, y no existiendo desposesin material del bien, con prudente juicio la
jurisprudenciaconsideraqueelvalorindemnizatoriodebefijarsenoalafechadelactoque
originlalimitacindelderechodepropiedad,sinoalapocaenque,dentrodeljuicio,se
realizalaestimacindeaquelvalor(verbigracia,dictamendelTribunaldeTasaciones),por
sertalestimacinlamscercanaalasentencia(466).
Desde luego, el temperamento expuesto no obsta a la eventual consideracin de la
depreciacindelamonedayalcursodeintereses,silaoportunidaddelpagoefectivose
alejadelafechadeaquellaestimacinydelasentencia.
1358.Deacuerdoconnuestroordenjurdico(sistemaconstitucional),laindemnizacinen
materia expropiatoria tiene "caracteres" que actan como verdaderos requisitos de
cumplimientoineludible.
Entalordendeideas,laindemnizacindebeser:
a) "Justa".Estacomprendedossubcaracteres,quecontribuyenadarlecabalsignificado.
Paraser"justa"laindemnizacindebeser:
1"actual".
2"integral".
b)"Previa".
c)Debetenerlugaren"dinero"efectivo.
Ladoctrina,engeneral,mencionalosexpresadoscomocaracteresdelaindemnizacinen
estamateria(467).
1359.a)Laindemnizacindebeser"justa".
Laexpropiacintrasuntaunasustitucindevalores:elvalordelbienocosaexpropiadose
reemplazaporunvalorequivalenteendinero.Laafirmacindequelaindemnizacindebe
ser"justa",significaquedebeexistirunarigurosaequivalenciadevaloresentreelobjeto
expropiadoyelmontodelaindemnizacin.Sinesaequivalencia,laindemnizacinnoes
"justa"(468).
LaConstitucinNacionalnodiceexpresamentequeestaindemnizacindebeser"justa",
peroloimperiosodequeasseafluyeimplcitodelcomplejodetextosdelaLeySuprema.

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Los constituyentes argentinos, se ha dicho, estimaron redundante incluir el calificativo

"justo"alreferirseaestaindemnizacin(469).Laexigenciadequelaindemnizacinpor
expropiacindebeser"justa"tiene,pues,razconstitucional(470).Encambio,elCdigo
Civilestablecequedichaindemnizacindebeser "justa" (artculo2511 ).Entantola
indemnizacinnoseaintegralyjusta,laexpropiacinsernadamsqueunaconfiscacin
oundespojo.NadahayenlaConstitucinquepermitaafirmarqueelEstado,alexpropiar
unbien,puedadejarsinindemnizaralgnoalgunosdeloselementosque,enelmomento
deladesposesin,integranel"valor"delbienocosadequeseapodera.
Deacuerdo,pues,connuestraConstitucin,yapesardelsilenciodelamisma,enmateria
expropiatorialaindemnizacindebeser justa.Estoesasporqueelrequisitodelajusta
indemnizacin,alnoexistirenlaLeySupremauntextoquelodesconozca,frenteala
inviolabilidad de la propiedad asegurada por el art. 17 de la misma, constituye una
garanta constitucional innominada, cuya esencia es de derecho universal, mxime en
pasescomoelnuestrodondelaConstitucinaseguraenrgicamentelainviolabilidaddela
propiedad,sinexcepcin.
Enmateriaexpropiatoria,anteelsilenciodelaConstitucin,serainconcebiblequelos
tribunalesdejusticia,encargadosdehacerefectivaslasgarantasindividuales,actuasenen
otra forma que de acuerdo con lo justo. Precisamente, para imponer este concepto
ticojurdicofueroninstituidoslostribunalesdejusticia.
Elrequisitodequelaindemnizacinenelprocesoexpropiatoriodebeser "justa" surge,
entonces,delpuntomselevadodelordenjurdico:dela"Constitucin",nodela"ley".La
leyysuinterpretacindebenadaptarsealaConstitucin.
QuienescreeninterpretarnuestraConstitucindandopieaindemnizacionesque nosean
integralmente justas, olvidan que el derecho del que nuestra Ley Suprema es fina y
acabadaexpresin,quetiendeadarleacadaunolosuyo("suumcuiquetribuere"),no
puedeaceptarsemejantetesiscontraviniendounodesuspreceptoscapitales.Tampocoha
deolvidarsequeel"intersgeneral",representadoenlaespecieporelexpropiante,noes
ttuloparaexpoliaraalguien(471).
Laexpropiacin jams puedesermotivo uocasindelucroparaalgunadelas partes,
expropianteoexpropiado.Enelprocesoexpropiatoriocadapartedeberecibirunvalor
"equivalente".Siasnofuere,nosehabrarespetadoelprincipiodequelaindemnizacin
debe ser "integralmente justa", ya que entonces una de las partes habra lesionado o
perjudicadoalaotra(472).Enlaexpropiacinseoperauna"conmutacin"devalores.
1360.b)Laindemnizacindebeser"actual".Trtasedeuncomplementodelacalidadde
"justa"quedeberevestirlaindemnizacin.
Conformeaelloelexpropiadodebeserresarcidodelvalorquetieneelrespectivobienal
serstetransferidoalexpropiante.

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Corolariodeloexpuestoesqueelvaloraconsiderarnoeseldel "costodeorigen" o
"histrico",sinoeldel"costodereproduccin"o"reposicin".Vaseeln1353.
1361. c) La indemnizacin debe ser "integral". Esto refirese al "contenido" de la
indemnizacin.Trtaseasimismodeuncomplementodelacalidadde "justa" quedebe
revestirlaindemnizacin.Esta,paraser"justa",debeser"integral".
Como consecuencia de que la indemnizacin debe ser "integral", sta debe incluir o
comprendertodoaquelloqueintegrelaconsistenciajuridicadelbienqueseexpropie(vgr.,
intereses,valordelsignomonetario),nopudiendoser disminuida mediantededucciones
improcedentes(vgr.,impuestos,indisponibilidaddelbien).
La indemnizacin ser "integral" cuando ella trasunte efectivamente un equilibrio de
valoresentreelbienobjetodelaexpropiacinyloqueendefinitivarecibirelexpropiado
porlaprivacindedichobien(473).
Elpatrimoniodelexpropiadodebepermanecerinalterado.
Comoconsecuenciadequelaindemnizacindebeser "integral",elresarcimientodebe
involucrar y considerar diversos rubros: la depreciacin monetaria; los intereses; la
exencindeimpuestos;todoslosvaloresqueintegrenlaconsistenciajurdicadeloquese
expropie.Poranloga razn,laindemnizacin nodebeverseafectada pordeducciones
improcedentes(vgr.,coeficientedeindisponibilidad).
Enlospargrafosquesiguenmereferiracadaunodeesosrubros.
1362.Ladepreciacinmonetaria.
Ladepreciacindelsignomonetariopuedeincidirenelmontodelaindemnizacin:esto
ocurrecuandoelEstadodemoraenpagarelresarcimientodebidoalexpropiado,osea
cuandoladesposesinyelpagonocoinciden,circunstanciaqueentalsupuestogravita
desfavorablemente sobre el expropiado, a quien se le indemnizara con una moneda
depreciada de valor adquisitivo disminuido (474) . Pero el ineludible requisito
constitucionaldequelaindemnizacinexpropiatoriahadeser integralmentejusta,exige
quedichaindemnizacinseaaumentadaoactualizadaenproporcinaladepreciacindela
moneda: delo contrario laindemnizacin acordada implicara unagravio ala garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.Dichaactualizacindelvalordelamoneda
debeefecturselaporelperodocomprendidoentrelatomadeposesinyelpagototaly
definitivo.Asloestablecelaactualleydeexpropiacin,n21499,artculos10 y20
(475).
Sielexpropiantecumplierecabalmentesudeberdeabonarlaindemnizacinconcarcter
"previo",talcomoloestablecelaLeySuprema,elquebrantopordepreciacinmonetariano
tendralugar,porqueentreladesposesinyelpagonotranscurriralapsoalgunoapreciable
(476) . El quebranto por depreciacin monetaria se produce, entonces, por culpa del
expropiante, quien por tanto debe sufrir las consecuencias que pudo evitar respetando
escrupulosamente la Constitucin, o sea satisfaciendo la indemnizacin con carcter

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efectivamente"previo"alaexpropiacin.Elincumplimientodeexigenciasconstitucionales
trasuntaunaculpadelmximogrado.
La larga duracin de los trmites de un juicio de expropiacin no causa mayores
alteracionesenelvalordelbienexpropiado,sisetrataredepocasnormales,deestabilidad
econmica, donde el reconocimiento de "intereses" al expropiado suple el perjuicio
econmicoquelrecibeconlademora;peroenpocasde"inestabilidadeconmica"los
"intereses" no bastan para mantener inclume el principio de la indemnizacin
"integralmentejusta";serequiereactualizarelvalordelsignomonetarioconsideradopara
fijarelvalorasignadoalbien(477)."Elvalorobjetivodelacosadebeserindemnizadosin
disminucin alguna, porque es ese valor el que el Estado incorpora realmente a su
patrimonio.Sinolohaceasosilopaga sintomarencuentaladesvalorizacindela
moneda,suenriquecimientoinjustoesmanifiestoyestambinmanifiestalaviolacinno
justificada del derecho de propiedad. El pago en moneda depreciada constituye un
enriquecimiento injusto del Estado a costa de los particulares, tanto menos justificable
cuantoqueelEstadotomaencuentaesadepreciacinparareajustarlosimpuestos,tasasy
contribucionesexigiblesaaqullos,lasjubilacionesypensiones,lasremuneracionesasus
funcionariosyempleadosytambinlasremuneracionesbsicasdelosempleadosenlas
actividadesparticularesdelaindustriaydelcomercio"(478).
1363. Como qued expresado en el pargrafo precedente, cuando el expropiado queda
expuestoalasfluctuacionesdelvalordelamoneda,ellosedebeauncomportamientono
plausibledelEstado,quiennosiemprecumpleconlaexigenciaconstitucionaldeque,en
materia de expropiacin, la indemnizacin debe ser "previa" a aqulla. Si el Estado
cumplieraconeserequerimientodelaLeySuprema,elexpropiadonoseveraafectadopor
la depreciacin monetaria, pues el pago se efectuara en forma simultnea con la
desposesin(479).
Peroenvistadelosreiteradoscasososituacionesdonde,porlatardanzaenelpagodela
indemnizacin,elexpropiadosufrelasconsecuenciasdeladepreciacindelamoneda,los
juristas,parajustificarlaactualizacinoelreajustedelvaloratribuidoalbienexpropiado
conelvalorqueenelmomentodelpagotengaelsignomonetario,hanrecurridoaun
mediotcnicosuministradoporlacienciajurdica:ladistincinentredeudasde"valor"y
deudasde"dinero".
Aestaclasede"indemnizacin"seleatribuyecalidaddedeudade"valor"ynodedeuda
de"dinero"ode"cantidad".Ladeudade"valor"quedasujetaaunadeterminacinulterior
acercadesumonto.Todoestodacomoresultadoqueladepreciacindelamonedasea
consideradaenlamedidanecesariaparasatisfacerlaexigenciaconstitucionaldequela
indemnizacinseaintegralmentejusta(480).
Perohadeadvertirsequelaconsideracindeladepreciacinmonetariaparafijarelmonto
de la indemnizacin en esta materia se impone, adems, en mrito a la culpa grave
cometidaporelEstadoaldesorlaexigenciadelaLeySupremadequelaindemnizacin
debeser"previa"alaexpropiacindelbien.

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Vadesuyo,yhuelgadecirlo, quelaconsideracin deladepreciacin delamoneda a

efectosdeactualizarlaindemnizacin,sloynicamentecorresponderespectoalassumas
nopercibidasanporelexpropiadoenelmomentodelaliquidacinypagodefinitivo,pero
en modo alguno respecto a sumas ya percibidas a cuenta por el expropiado con
anterioridadalaentregadelaposesindelbienobjetodelaexpropiacin.Locontrario
careceradesentido,porcuantoelexpropiadohabradispuestodeesasumaenelmomento
oportuno, por lo que al respecto no puede alegar perjuicio alguno. Precisamente, el
problemadeladepreciacindelamonedacomoyaloexpresapareceporqueelEstado
nocumplesuprimordialobligacindepagarlaindemnizacinconcarcter "previo"ala
expropiacin,talcomolodisponelaLeySuprema.Sidichopagoserealizareefectivamente
con carcter "previo", no habra problema alguno en materia de "depreciacin de la
moneda".Portanto,conrelacinalassumasentregadasacuentaporelexpropiante,con
anterioridadalaadquisicindelaposesindelbienexpropiado,nocorrespondetomaren
cuentandicealgunoporrazndedepreciacinmonetaria,delmismomodoquetampoco
habracorrespondidotomarencuenta,enproporcinalguna,taldepreciacinsielpago
total delaindemnizacin sehubiereefectuado concarcter "previo" alaexpropiacin
(481).
1364. En nuestro pas, la generalidad de la doctrina hllase conteste en que el monto
definitivodelaindemnizacinenmateriaexpropiatoriadebearmonizaryguardarestricta
relacinconelndicededepreciacindelamoneda(482).
En el derecho extranjero las opiniones nosonuniformes. Algunos tratadistas, como el
profesoruruguayoSayagusLaso,consideranqueladepreciacinmonetariadebetomarse
encuentaparafijarelmontodefinitivodelaindemnizacin(483);enBrasil,afinde
cumplirconlaexigenciaconstitucionaldela"justaindemnizacin",enelao1965sedict
unaley especial, encuyomrito "transcurrido unplazosuperior aunaoapartir del
avalo,eljuezotribunal,antesdeladecisinfinal,determinarlacorreccinmonetariadel
valorestablecido(484).Encambiootrostratadistas,argumentandosobrelabasedeun
derechopositivodistintoalnuestro,excluyenlaposibilidaddequelaindemnizacinenesta
materiaseaarmonizadaconelndicededepreciacindelamoneda;assucedeenItaliacon
Carugno;Sandulli,etc.(485).
1365.Elanlisisdelajurisprudenciadenuestropas,enloatinenteasiladepreciacin
monetaria debe o no tenerse presente para actualizar el monto de la indemnizacin al
expropiado,requiereunareferenciaespecialalaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
porunaparte,yporotraalosdemstribunalesargentinos(nacionalesyprovinciales).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,noobstantehabercontadoensusenocon
eminentes magistrados que le advirtieron lo errado de la posicin por ella asumida,
mantuvohastahacepocotiempoelcriteriodequeladepreciacindelamonedanodeba
tomarseencuentaparaactualizaryfijarendefinitivaelmontodelaindemnizacinal
expropiado(486).EnqusebasabaelaltoTribunalparaopinaras?

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Lacuestinfueconcretamenteplanteadaenlasentenciaqueseregistraeneltomo241,
pgina 73 y siguientes, de la coleccin de la Corte Suprema (in re "Administracin
GeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/ErnestoM.TorquinstyBernalyotros").
LamayoradelTribunal(doctoresVillegasBasavilbaso,ArozdeLamadridyOyhanarte)
sostuvoqueladepreciacinmonetarianointegranicorrespondeal "valorobjetivo" del
bien,niconstituyeundaoindemnizabledeacuerdoconlaleydeexpropiacinn13264.
Entre otras cosas, textualmente dijo as: "Dentro del rgimen de la ley 13264 , es
incuestionablequeparalaapreciacindelvalorobjetivodelinmuebleexpropiado,nodebe
tenerseencuentaelementoalgunodehechoquenohayasidocomputadooavaluadoporel
TribunaldeTasaciones.Siseadmitieralocontrario,resultaradesvirtuadoelrgimenlegal,
yaque,envezdelvalorobjetivoestablecidoenbasealasactuacionesydictmenesdeun
cuerpotcnico,setendraunvalordiscrecionalmentefijadoporeljuzgadorconformecon
el ndice de revaluacin que estimase justo. As, el ms importante de los captulos
indemnizatoriosescaparaalestrictorgimendepruebasquelaley13264instituyconel
finderesguardarlosinteresesdelacolectividad"..."Que,enconsecuencia,elnicorbitro
de la integralidad de la indemnizacin expropiatoria, como ya se ha expresado, es el
legislador,enquienhasidodelegadaprivativamentelapotestaddereglarla".("Fallos",
tomo241,pginas80y83).AsombrasemejantecriteriodelamayoradelTribunal,quese
atiene ala "ley" yprescindedela "Constitucin",dndole preferencia alomeramente
formalfrentealosubstancial.
LaminoradelTribunal,representadaenlaespecieporeldoctorAlfredoOrgaz,sostuvo
queelconceptode "valorobjetivo" resultadela Constitucin, nodela ley.Dijoqueel
"valor objetivo", para respetar el criterio de "justa" indemnizacin, comprende la
depreciacinmonetaria.Agreg:"Ningunaleyespecialesnecesariaparaquesecumpla
estareparacindelamaneraqueexigelaConstitucin"("Fallos",tomo241,pginas88,89
y91).
En ocasin de la sentencia mencionada, emitida el 7 de julio de 1958, se impuso la
expresadatesisdelamayora,queconstituyhastaelao1967larespectivajurisprudencia
delaCorteSuprema.
SenecesituncambioenlacomposicindelTribunalparaquelascosassemodificasen.
Apartirdelasentenciadictadael26dejuniode1967, inre "ProvinciadeSantaFec/
CarlosAurelioNicchis/expropiacin"("Fallos",tomo268,pgina112ysiguientes),la
CorteSupremamodificsuexpresadajurisprudencia,aceptandoqueladepreciacindel
signomonetariofueseconsideradaparafijaryactualizarelmontodelaindemnizacinal
expropiado. Despus de recordar que, en efecto, el Tribunal haba decidido que la
indemnizacin debe cubrir el valor del bien a la fecha de la desposesin, sin admitir
compensacinalgunaporladesvalorizacinmonetariahabidaentreesemomentoyeldela
sentencia,dijo:"EstaCorte,ensuactualcomposicin,nocompartetalcriterio.ElEstado
ejercealexpropiarunpoderjurdicoquelereconocelaConstitucin,peroelejerciciode
esepoder,autorizadoporcausadeutilidadpblica,suponeelsacrificiodeunderechoque
tienetambinbaseconstitucionalyqueobligaaindemnizardebidamentealexpropiado".

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"Que no es constitucional ni legal una indemnizacin que no sea justa (Constitucin

Nacional,art.17;CdigoCivil,art.2511).Ylaindemnizacinesjustacuandorestituye
alpropietarioelmismovaloreconmicodequeseloprivaycubre,adems,losdaosy
perjuicios que son consecuencia directa e inmediata de la expropiacin". "Que para
mantener intangible el principio de la justa indemnizacin frente a la continuada
depreciacindelamoneda,elvalordelbienexpropiadodebefijarsealdadelasentencia
definitiva, supuesto que entonces se transfiere el dominio y que el pago sigue a esa
sentenciasinapreciabledilacin.Porquesiasnofuese,debeinclusoquedarasalvoel
derechodelexpropiadoaserresarcidodelamorainjustificadaqueloperjudique"("Fallos",
tomo268,pginas113114,considerandos2,3,4y7).Taljurisprudenciafuereiterada,
mantenindoseactualmente(487).
Con relacin a la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, puede afirmarse que le
correspondialdoctorOrgaz,comomiembrodelamisma,defenderlaadmisindela
depreciacinmonetariaparafijaryactualizarelmontoindemnizablealexpropiado.Aslo
hizoensufecundovotoendisidencia,yamencionado,quepreparellgicocambiodela
jurisprudenciadelTribunal.
Losdemstribunalesdenuestropas,engeneral,contrariamentealoacontecidoconla
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sostuvierondesdeunprincipiolabuenatesis,osea
queladepreciacindelamonedadebecomputarseparaestablecerelmontodefinitivodela
indemnizacinalexpropiado.Todoelloprestigiaalosrespectivosmagistrados(488).
1366. La depreciacin de la moneda, como dato a considerar para establecer la
indemnizacin al expropiado, constituye, ciertamente, un hecho notorio cuyas
consecuenciaslasadviertenypadecentodosloshabitantes.Trtasedeunaobviaverdadde
experiencia.
Portanto,tratndosedeun hechonotorio, ladepreciacindelamonedanorequiereser
probadaenjuicio.Enesesentidosepronunciaronlostribunalesdejusticia(489).Desde
luego,otracosaocurreconel"grado"o"ndice"detaldepreciacin,elcualsrequierela
pruebapertinente(490).
1367. Para que sea procedente considerar la depreciacin de la moneda, a efectos de
actualizardeacuerdoconellalaindemnizacinalexpropiado,lacuestindebehabersido
expresayespecficamenteplanteadaosolicitadaenlademandaocontestacin?
Los tribunales se han pronunciado por la afirmativa, o sea que la compensacin por
depreciacin monetaria requiere que el propietario haya planteado esta cuestin en su
escritodedemandaodecontestacin.Agreganquesidichadepreciacinnoformpartede
lalitis,lasentencianopuedetomarlaenconsideracinparafijarelmontodelacondena,
conformeconconocidosprincipiosdeordenprocesal(491).
No comparto el criterio que antecede. Estimo que la consideracin de la depreciacin
monetariaparafijaroactualizar,deacuerdoconsta,laindemnizacinalexpropiado,no
requiere peticinexpresaniespecfica.Esaconsideracinprocedeanteelsolohechode

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queelexpropiadohayareclamadoelpagodela"indemnizacin".Reclamadodichopago,
laconsideracindeladepreciacindelamonedaparaajustardeacuerdoconellaelmonto
delaindemnizacin,procededeoficio:norequierepeticinespecfica.Bastaconelpedido
"genrico"deindemnizacin,enlaquevancomprendidostodoslosrubrosqueintegrenel
requisitode"justa"aquehaderesponderlaindemnizacinexpropiatoriadeacuerdoconla
LeySuprema.
Esexigenciaconstitucional,paralajuridicidaddelaexpropiacin,queelexpropiadoreciba
una "justa" indemnizacin,loqueasuvezrequierequelaindemnizacinsea "integral",
comprensivadetodoaquelloqueseamenesterconsiderarparaqueelvalorquerecibeel
expropianteseaequivalentealvalorconquesecompensaalexpropiadoporlaprdidade
losuyo.
Silaexpropiacinsloesadmisibleprevia"indemnizacin",ysistaenlaespeciehade
ser "integralmente justa", va de suyo que en este concepto de "indemnizacin" queda
incluida la consideracin de la depreciacin monetaria, pues, de no ser as, la
indemnizacinnosera integralmentejusta.Deahqueelsolopedidooreclamodela
indemnizacin, incluya o comprenda todos los rubros que han de integrarla
constitucionalmente,entreellosladepreciacindelamoneda.Eselcriteriodelaactualley
n21499,art.10infine.
Elprincipiogeneraldederechoprocesal,encuyomritolasentenciaslopuederecaer
sobreloquefuemateriadedemandaycontestacin,nadatienequeverconestecaso,que
se gobierna por otros principios, derivados stos del artculo 17 de la Constitucin
Nacional,deacuerdoconelcuallaexpropiacinsloeslcitaprevia "indemnizacin",
cuyo concepto comprende todos aquellos rubros indispensables para que sta sea
"integralmentejusta".
Laconsideracindeladepreciacinmonetariaaefectosdefijaryactualizarelmontodela
indemnizacin al expropiado, va implcita al acordarse dicha "indemnizacin". Al
liquidarse sta dentro del juicio, entre los rubros a contemplar hllase el atinente a la
depreciacindelamoneda.
Elcarcterde "integralmentejusta" queinexcusablementedebereunirlaindemnizacin
que se le acuerde al expropiado, importa una garanta constitucional establecida en
resguardodelapropiedadprivada.Deahquelosjueces,encumplimientodesuelemental
deberdeasegurarlasgarantasconstitucionales,alacordarlarespectiva"indemnizacin"al
expropiado, han de considerar y tener en cuenta todos los rubros que, virtualmente,
caracterizanaunaindemnizacin"integralmentejusta",entreloscualesquedaincluidala
depreciacin de la moneda. Advirtase que todo aquello que implique una "exigencia
constitucional"esdeordenpblico.
Demaneraqueloatinentealaactualizacindelosvalorespordepreciacinmonetaria,no
esnecesariohaberlorequerido"especficamente"enlademandaoenlacontestacin,pues
suadmisibilidadesobviaconsecuenciadela"indemnizacin"(latosensu)correspondiente
alexpropiado.Al"liquidarse"dichaindemnizacin,unodelosrubrosaconsiderareselde

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ladepreciacindelamoneda.Siasnosehiciere,laexigenciaconstitucionaldequela
indemnizacinexpropiatoriadebeser"integralmentejusta"quedarasoslayada(492).
Algo similar ocurre en materia de "intereses", los cuales, por integrar el concepto de
indemnizacinintegralmentejusta,aquealudelaConstitucinNacionalensuart.17 ,
correspondequeseancomputadoscomointegrantesdelaindemnizacin,apesardequeel
expropiado,pornohabercontestadolademanda,nopidieraendichaoportunidadquela
condena incluyera este rubro. En tal sentido se expidi la jurisprudencia a travs de
prestigiososmagistrados(493).Estambinelcriteriodelaactualley21499,artculo10
infine.
1368.Conrelacinaqu"momento"debeconsiderarseelvalordelbienexpropiado,afin
deactualizardichovalordeacuerdoconelcoeficientededepreciacindelamoneda?
Haydisparidaddeopiniones.Paraalgunosdichomomentodebesereldela sentencia
definitiva (condena),comoelmsprximoaldelpagodelaindemnizacinyque,por
razones prcticas, puede sustituir a ste con mnima inexactitud (494). Para otros ese
momentodebesereldeladesposesinalexpropiado,apartirdelcualelpreciototaldebe
seracrecidoconelcoeficientedeladepreciacindelamoneda,debiendo,luego,deducirse
delmismolasumayadepositadaypercibidaencuenta(495).UnaleydeBrasilestablece
quetranscurridounplazosuperioraunao,apartirdel"avalo",eljuezotribunal,antes
deladecisinfinal,determinarlacorreccinmonetariadelvalorestablecido(leyn4.868,
del21dejuniode1965,art.2),criterioquesehaconsideradoinconveniente,porloquese
sugierequeesaleyseamodificada,establecindosequeelmomentoaconsiderarparala
correccinmonetariaseaeldela"condena"(sentencia)ynoeldelavalo(496).
Alberto D. Schoo, en un meditado estudio sobre la depreciacin monetaria en su
vinculacin con la expropiacin por causa de utilidad pblica, sostiene que hay tres
variantesparaqueenpocasdealteracionesmonetariaselexpropiadonoseveaprivadode
supropiedadsinpercibirunaindemnizacinintegralmentejusta:1)Fijarelvalordelacosa
alafechadeladesposesinyactualizarlaenlasentencia;2)Determinarlodirectamenteen
la sentencia; 3)Mismasolucin,perocon actualizacin delvalorenelmismomomento
delpagoefectivo.Luegoagrega:"Sientrelostemposdelasentenciaydelpagotranscurre
unbrevelapso,cualesquieradelasdosprimerasvariantessonviablesenlaprctica"."Si
pasaeltiemposinqueseopereelpagoordenadoenlasentenciayelvaloradquisitivodela
monedacontinaenfrancadeclinacinpodrarecurrirsealatercerasuerteindicadasupra"
(497).
Estimoqueel"momento"alcualdebereferirseelvalordelbien,quedespusseactualizar
de acuerdo con el ndice de depreciacin monetaria, es el que tena en el acto de la
desposesin.Apartirdeentonces,yhastaeldadelpagoefectivo,elvalordelbiendebe
seracrecidoconelcoeficientededepreciacindelamoneda(498).La"desposesin"aque
merefiero,tantopuedeserla"provisoria"comola"definitiva",puesencualquieradelos
dossupuestoselexpropiadopierdelautilizacindelacosa.

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1369.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,despusdeaceptarqueladepreciacinde
lamonedaseconsidereparaestablecerelvalordelbienexpropiado,declar"quenopuede
aplicarseautomticaeindiscriminadamenteatodognerodeexpropiacionesunndiceque
corrijaladesvalorizacinmonetaria,puesalosfinesdelaindemnizacinhayqueteneren
cuentalanaturalezaylasalternativasdelbienexpropiado,cuyovalornosiemprerefleja
aumento aunenpocasdeinflacin sinoqueavecesdisminuye"."Quecuantosedice
anteriormentenosignifica,pues,enmodoalguno,sostenerquedebaaadirsealvalorde
tasacin, como lo ha hecho el tribunal aquo, un plus en concepto de desvalorizacin
monetaria, aplicandolastablas deencarecimiento delavidaemanadas delaDireccin
NacionaldeEstadsticayCensos".Dice,luego,quenotodoslosbienessiguenunacurva
parejadeencarecimiento.Loshay,agrega,queenlosltimosaoshansufridorebaja,tal
comoocurreconalgunosvaloresmobiliarios.Encuantoalosvaloresinmobiliariosnohan
seguidounencarecimientoparaleloalndicegeneraldelcostodevida,apartedequeel
encarecimiento efectivamente registrado en la propiedad inmueble no es uniforme. La
CorteSupremadeJusticiadelaNacinterminadiciendo:"Noesposible,porconsiguiente,
aplicaratodosellos elmismo ndicederevaluacinsinevidente injusticia. Losjueces
debenponderarencadacasolanaturalezadelbiendequesetrataysuscaractersticasy
apreciarsuvalorrealalmomentodedictarsentencia"(499).
No comparto el expresado criterio del alto Tribunal, quien pudo evitar semejante
declaracin:
1Antetodo,cuadraadvertirque,coneltemperamentosustentadoporlaCorteSuprema,la
inseguridadjurdicacobraimperioencontradelexpropiado,quien,envezdecontarconun
criteriociertoalcualajustarsuspretensiones,quedalibradoalcriteriosubjetivodeljuez,a
quienelTribunalhabilitaparaponderarencadacasolanaturalezadelbiendequesetratay
suscaractersticas yapreciarsuvalorrealalmomentodedictarsentencia.Ladeseable
"certezadelderecho"estausenteaqu.
2ElrazonamientodelaCorteSupremadeJusticianoesaceptable,pues,contrariamentea
loqueldaaentender,nosetratadeasignarleun"nuevovalor"albienqueseexpropia,
cuyovalorquedaestablecidoconrelacinalmomentodela"desposesin":slosetratade
darleunvalor actual alamonedaenquesefijelvalordelbien,ycuyomontonofue
pagadoporelexpropiante.Nosetratadeactualizarelvalordelbienqueseexpropia:se
trata de actualizar el valor de la "moneda" utilizada para establecer el valor del bien
expropiado,cuyomonto,debidoaqueelEstadonocumplisudeberdeindemnizaral
expropiadoconcarcter"previo"alaexpropiacincomoloexigelaLeySuprema,conel
transcursodeltiempoaparecefijadoenunamonedadepreciada.Seactualizaelvalordela
moneda,noelvalororiginarioasignadoalbien,elcualnosealtera.
Insisto:nosetratadeactualizarla "tasacin" oel "avalo" delbiendeacuerdoconla
depreciacinmonetaria.Slosetratadeactualizarel valordelamoneda quesetuvoen
cuentaparaestablecerelvalordelbienqueseexpropia.Unacosaeselvalordelbienque
seexpropiayotracosadistintaelvalordela moneda enqueaquelvalorfuefijado.De
acuerdoconelvaloractualdela moneda, y sobrelabasedelatasacinoportunamente

p.113

efectuada, seactualizaelvalordelbien.La "tasacin" nosealtera:sloseactualizael

valordelamoneda.
Nadatienequever,pues,landoledelacosaexpropiada,lacualyahabrinfluidoparala
fijacindelvalorquedespusresultaanacrnicodebidoaladepreciacinmonetaria.Enla
actualizacindelvalordelamonedatenidaencuentaparaestablecerelvalordelacosaque
seexpropia,nadatienequeverlandoledeesacosa,porquenosetratadeunanueva
tasacindesta,sinodeconsiderarelactualvalordela moneda quesetuvoencuenta
cuandosetaslacosaqueseexpropia.
Seactualizaelvalordeldinero,nola"tasacin"delbien.Siempresetrataradeunadeuda
de"valor"ynodeunadeudadedinero,puesoriginariamentefuedeudade"valor",siendo
poresoqueprocedesureajuste.LamoraenelpagoenqueincurrielEstado,alnocumplir
laexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacindebeser"previa"alaexpropiacin,en
modoalgunopuedebeneficiar alexpropiante morosoquedej decumplir tanesencial
deber.
1370.Puedeocurrirque,habiendoelexpropiantetomadoposesindelbien,sinpagarla
"justa"indemnizacin"previa"aqueserefiereimperativamentelaConstitucinNacional,
lamoneda,enlugardeexperimentardepreciacin,sevalorice.Aquindebefavoreceresta
circunstanciaalexpropianteoalexpropiado?
Acertadamentesedijoquenopudiendolamoraserfuentedebeneficioparaningndeudor,
esevidentequelavalorizacinmonetariahadecomputarseafavordelexpropiado(500).
Estoaparecetantomsexactoenmateriadeexpropiacin,siseadviertequeesamora
resultadelincumplimientodeunaexigenciadelaConstitucinNacional,exigenciaquepor
tantohadetenersecomodeordenpblico.Apartedeello,lainterpretacindelasnormasy
principiossobreexpropiacin,debefavorecersiempreal expropiado (CorteSupremade
JusticiadelaNacin,"Fallos",tomo15,pgina254ysiguientes).
1371.Los"intereses"correspondientesalaindemnizacin.
Talcomoocurreconla"depreciacinmonetaria",tambinlos"intereses"correspondientes
almontodelaindemnizacindebenconsiderarseparaestablecerelimportedesta.Estos
"intereses" integran el concepto de "justa" correspondiente a la indemnizacin, la que,
debiendoser"integral",incluyelosreferidosintereses.
Lajurisprudencia,uniformemente, siemprehaentendido quelos "intereses" integranla
indemnizacin expropiatoria. Se ha considerado que, aparte de integrar el justo
resarcimientodebidoalexpropiado,supagocorrespondealbeneficiodelaocupacinde
quehadisfrutadosincontraprestacinelexpropiante(501).Porcierto,sielexpropianteno
tomposesindelbien,onoloocup,osielexpropiadocontinaocupandoelinmueble
sinpagaralquilernicompensacinalguna,nocorrespondeelpagoenconceptodeintereses
(502).

p.114

Desdecundoyhastaqufechaprocedelacomputacindeintereses?Elloocurredesdela
ocupacinoapoderamientodelbienocosaexpropiadoporelexpropiante,hastaelpagode
laindemnizacin, debindosededucir comocapital productordeintereses lacantidad
depositada "ab initio" (antes de la desposesin o apoderamiento del bien) por el
expropiante(503).Msan:seharesueltoque"laactora,enunjuiciodeexpropiacin,no
puede eximirse del pago de los intereses por el lapso en que el expediente, sin su
consentimiento,fueremitidoaotroJuzgado,puesnadaleimpidireclamarladevolucin
delosautos,cosaquenoefectuapesardeincumbirleurgireltrmitedeljuicio"(504).
El pago de los mencionados intereses procede no obstante la admisin del rubro por
"depreciacindelamoneda",puesambosrubrosdelaindemnizacinresponden,enel
juicio deexpropiacin, aprincipios distintos. Trtase derubros independientes entre s
(505).Eselcriteriodelaley21499,artculos10y20.
1372.Paralaprocedenciadelacondenaalpagode intereses stosdebenserexpresay
especficamentesolicitadosporelexpropiadoensucontestacinalademanda?
En sentido afirmativo se pronunci la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, quien
sostuvoqueparalaprocedenciadelacondenaalpagodeesosintereses,stosdebenhaber
sido "pedidos" porelexpropiado,conformealosprincipiosfundamentalesquerigenel
proceso civil, que no sufren ninguna derogacin, expresa o tcita, en el juicio de
expropiacin(506).
PerounodelosmiembrosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunconstructivo
votoendisidencia,yotrostribunales,sepronunciaronensentidocontrarioalseguidoporla
CorteSuprema.
As,elmiembrodeestealtoTribunal,doctorCarlosJuanZavalaRodrguez,sostuvoque,
"paraincluirlosinteresesquecorresponden,porlaprivacindelusodelinmueble,enla
indemnizacinocompensacinquedebeotorgarelEstadoporlaexpropiacinbastaqueel
expropiadohayareclamadolaindemnizacindelart.14,ley13264paraqueselotenga
por peticionante, indudable, de los intereses, sin que sea necesaria una formal e
independientepeticinalrespecto"(votoendisidencia,enelfalloquesetranscribeen
"JurisprudenciaArgentina",1966I,pgina573ysiguientes,especialmentepgina579).
LaCmaraCivildeApelacionesdelaCapital,porelvotodeldoctorBorda,alcualse
adhirieron los doctores Llambas y de Abelleyra, sostuvo: "En cuanto a los intereses,
considero que forman parte de la indemnizacin, por lo cual deben ser a cargo del
expropiantenoobstantequeelexpropiadonocontestlademanday,porconsiguiente,no
pidi en dicha oportunidad que la condena incluyera este rubro" (507) . En idntico
sentidosepronuncilaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital(508).
LaexpresadajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,encuyomrito
para que se incluya el rubro de "intereses" en la indemnizacin expropiatoria, es
indispensablequestoshayansido"pedidos"porelexpropiado,conformealosprincipios
fundamentales que rigen el proceso civil, la juzgo inaceptable, por ser contraria a los

p.115

principiosconstitucionalesaplicablesenlaespecie.Encambio,estimoalabableentodo
sentido la expresada posicin entonces asumida por el miembro de la Corte Suprema,
doctorZavalaRodrguez,ylaquealrespectomantienenlaCmaraCivildeApelacionesde
laCapitalylaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital.
Dirase que en materia de doctrina jurdica sobre expropiacin, la Corte Suprema de
JusticiadelaNacinvaalazagadeotrostribunalesdelpasespecialmentedelaCmara
CivildeApelacionesdelaCapital,quedesdeuncomienzosentaronlosbuenosprincipios,
porqueadvirtieronconclaridadlaverdadlegal.Enestamateria,laCorteSuprema,recin
despusdefallosinjustos,aciertaconlaverdadycambiadejurisprudencia.Lapersistencia
enelerror,despusdesealadoste,noesplausible.Recurdeseloocurridoconsularga
persistencia en negar que la depreciacin monetaria fuese considerada al fijar la
indemnizacinalexpropiado,contrariamentealoquesistemticamenteresolvansobreese
puntolosdemstribunalesdelpas.HoylaCorteSupremarepiteesasituacindeerrore
injusticiaencuantopretendequeelrubrorelativoa"intereses"sloprocedeincluirloenla
indemnizacin si el expropiado solicit expresa y especficamente tal inclusin. Como
acertadamente losostuvoensudisidencia elexmiembrodelaCorteSuprema,doctor
ZavalaRodrguez,yloresolvilaCmaraCivildeApelacionesdelaCapital,dichorubro
va implcito como integrante de la "indemnizacin" "integralmente justa" que le
correspondealexpropiadodeacuerdoconlaLeySuprema.
Lainclusindelos"intereses"paraestablecerlaindemnizacinalexpropiado,norequiere
peticin expresa ni especfica. Esa inclusin procede ante el solo hecho de que el
expropiadohayareclamadoelpagodela"indemnizacin".Reclamadoelpago,lainclusin
delos "intereses" comointegrantesdelaindemnizacin, procededeoficio: norequiere
peticin especfica. Basta con el pedido "genrico" de indemnizacin, en la que van
comprendidostodoslosrubrosqueintegrenelrequisitode"justa"aquehaderesponderla
indemnizacinexpropiatoriadeacuerdoconlaLeySuprema.
Comoyalodijeprecedentemente(n1367),esexigenciaconstitucional,paralajuridicidad
delaexpropiacin,queelexpropiadorecibauna "justa" indemnizacin,loqueasuvez
requierequestasea"integral",comprensivadetodoaquelloqueseamenesterconsiderar
paraqueelvalorquerecibeelexpropianteseaequivalentealvalorconquesecompensaal
expropiadoporlaprdidadelosuyo.
Silaexpropiacinsloesadmisibleprevia"indemnizacin",ysistaenlaespeciehade
ser "integralmente justa", va de suyo que en este concepto de "indemnizacin" queda
incluido el rubro sobre "intereses", pues, de no ser as, la indemnizacin no sera
integralmentejusta.Deahqueelsolopedidooreclamodela"indemnizacin",incluyao
comprenda todos los rubros que han de integrarla constitucionalmente, entre ellos los
"intereses"delcapitaldebidoalexpropiado.
Elprincipiogeneraldederechoprocesal,queinvocalaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,encuyomritolasentenciaslopuederecaersobreloquefuemateriadedemanda
ycontestacin, nadatiene queverconestecaso,quesegobiernaporotrosprincipios,
derivadosstosdelartculo17 delaConstitucinNacional,deacuerdoconelcualla

p.116

expropiacin slo es lcita previa "indemnizacin", cuyo concepto comprende todos

aquellosrubrosindispensablesparaquestasea"integralmentejusta".
La inclusin del rubro correspondiente a "intereses", va implcita al acordarse dicha
"indemnizacin".Alliquidarsestadentrodeljuicio,entrelosrubrosacontemplarhllase
elatinentea"intereses"(509).
Elcarcterde "integralmentejusta" queinexcusablementedebereunirlaindemnizacin
que se le acuerde al expropiado, importa una garanta constitucional establecida en
resguardodelapropiedadprivada.Deahquelosjueces,encumplimientodesuelemental
deberdeprotegerlasgarantasconstitucionales,alacordarlarespectiva"indemnizacin"al
expropiado,handeconsiderarytenerencuentatodoslosrubrosquecaracterizanauna
indemnizacin "integralmente justa", entre los cuales queda incluido el atinente a
"intereses".Advirtasequetodoaquelloqueimpliqueuna"exigenciaconstitucional"esde
ordenpblico.
Demodoquelorelativoalainclusinde "intereses" noesnecesariohaberlorequerido
"especficamente" en la demanda o en la contestacin, pues su admisibilidad es obvia
consecuenciadela "indemnizacin"(latosensu) correspondientealexpropiado.Pediday
acordadadichaindemnizacin,alprocederseasuliquidacinunodelosrubrosaconsiderar
eseldelosrespectivos"intereses"debidosalexpropiado.Siasnosehiciere,laexigencia
constitucional de que la indemnizacin expropiatoria debe ser "integralmente justa"
quedarasoslayada.
1373. Tal como ocurre con la depreciacin de la moneda y con los intereses, como
corolariooconsecuenciadequelaindemnizacinexpropiatoriahadeser,porimperiodela
Constitucin Nacional, "integralmente justa", no es posible gravar con impuestos el
importedelaexpresadaindemnizacin;delocontrariostaseveradisminuida,dejando
entoncesdeserintegralmentejusta.Ladoctrinaestdeacuerdoconello(510)(511).
Tambinlajurisprudenciasepronuncienelsentidoindicado.Aslosostuvorespectoal
impuesto a las "ganancias eventuales" (512) , exencin extensible al supuesto de
"avenimiento" o "cesin amistosa" (513) . Igualmente as lo sostuvo con referencia al
impuestoalos"rditos"(514);peroestoltimosloconrelacinalcapitalquerepresenta
laindemnizacin,noasrespectoalos"intereses"dedichocapitaldevengadosapartirde
ladesposesindelexpropiado,loscualesestngravadosporesetributo(515).Delmismo
modo,lajurisprudenciadeclarquelaindemnizacindebidaalexpropiadonoestgravada
porelimpuestoalos"beneficiosextraordinarios"(516).
Comofundamentodelaexencindepagodelosimpuestosalas"gananciaseventuales",
"rditos" y "beneficios extraordinarios", los tribunales dieron las siguientes atendibles
razones:a)la indemnizacin noleproduceenriquecimientoalgunoalexpropiado:slo
trasuntaun"reemplazo"devalores,puesentreloqueelexpropianteobtieneyloquesele
restituyealexpropiadoattulodeindemnizacindebehaberuna"equivalencia"devalores;
b) la expropiacin se agota en un cambio de valores, realizado coactivamente; c) la
indemnizacin al expropiado no implica "lucro" alguno para ste; d) la referida

p.117

indemnizacin noconstituye ni representa una ganancia proveniente deactividades del

expropiado(vaseelcomplejodefalloscitadosenlasnotas484,485,486y488).
Encambio,lajurisprudencia(CorteSupremadeJusticiadelaNacin),aunqueenlosfallos
fundamentales se observan esenciales "disidencias", ha declarado que el impuesto al
"mayor valor" ("plus vala"), y otros impuestos establecidos por las provincias, deban
aplicarsesobrela"indemnizacin"reconocidaalexpropiado(517),conclusinque,como
loexpresoenlanota,consideroequivocada(518).
1374. Dnde debe decidirse si una carga impositiva puede o no aplicarse a la
"indemnizacin" expropiatoria,dentrodeljuiciodeexpropiacin,alresolversesobrela
indemnizacin,oenotrojuiciodistinto?
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoreiteradamentequeesacuestinno
corresponde resolverla dentro del juicio de expropiacin, por lo que al respecto el
expropiadodebehacervalerenotrojuiciolosderechosquecreaqueleasisten(519).
Nocompartotalpuntodevista.Loatinenteasitalocualcargaimpositivapuedeono
gravarlaindemnizacinqueseleacuerdealexpropiado,constituyeunacuestinpropiadel
juiciodeexpropiacin,quedebeserresueltadentrodelmismo.Eltemperamentocontrario,
apartedeafectarlaexigenciaconstitucionaldequelaindemnizacindebeser "justa" e
"integral", al exigir que esa cuestin se plantee por otra va, desvirta ponderables
principiossobre"economaprocesal"yquiebralaunidadconceptualquedebeexistirenun
juicio de expropiacin, en el que corresponde debatir todas las cuestiones atinentes al
mismo.
1375.Delmismomodoquelaindemnizacinacordadaalexpropiadonopuedeserafectada
odisminuidamediantelaaplicacindeimpuestos,porqueelloafectaraelrequisitodeque
talindemnizacindebeser"integralmentejusta",tampocoesposibledisminuirelmontode
elladeducindolesumaalgunaporelhechodequeelinmuebleexpropiadoestocupado
porterceros.Estoseexpresadiciendoquelaindemnizacin nopuedeserafectada por
raznde"indisponibilidad"delbien,oquealefectodefijaraqullanocorrespondetomar
encuentaloquesehallamado"coeficientedereduccinpordisponibilidad".
Lajurisprudenciaesuniformeenelsentidoindicado(520).Comoacertadarazndeellose
dijoqueelexpropiante puedellevaracaboeldesalojocuandoaslodisponga(521),
afirmacinquehallaapoyoenlosartculos23,24y26delaley13264,equivalentesalos
arts.26,27y28delaley21499.
Enestesupuestoquedacomprendidalaocupacindelinmuebleporcualquiertercero,ya
seaquesteinvoqueuncontratodelocacinuotrocontratoquetuvierecelebradoconel
propietario(ley13264,textoscitados).Conmayorraznquedacomprendidalaocupacin
delostercerosquecarezcandetododerechoparaello.
1376.d)Otrodeloscaracteresdelaindemnizacinenmateriaexpropiatoriaesqueella
debeser"previa"alatransferenciadelapropiedadalexpropiante.Trtasedeuncarcter

p.118

quesurgedeunaexpresadisposicinconstitucional:elart.17delaLeySuprema,encuyo
mrito la expropiacin por causa de utilidad pblica debe ser calificada por ley y
"previamente"indemnizada.
CuandolaConstitucinexigequelaindemnizacinseaprevia,serefierealaoportunidad
enquedebeefectuarseelpago,peronoalcontenidodelamisma(522).
Laindemnizacin "previa"debeserloconrelacinalatransferenciadeldominioafavor
delexpropiante.LapropiaConstitucinNacionalaslodaaentender,puesdicequela
"expropiacin",osealaprdidadelapropiedad,debeserpreviamenteindemnizada.La
mera "desposesin"norequiereimperativamenteque,alllevrselaacabo,elexpropiante
haya depositado el monto total de la indemnizacin que correspondiere: basta con un
depsito de adecuado monto razonable, que despus sera actualizado en la forma
correspondiente, antes del traspaso o transferencia de la propiedad del bien o cosa
expropiado(523).
El requisito de que la indemnizacin debe ser previa constituye, pues, una garanta
constitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.Mercedaello,dijoantaountratadista,
elpropietarionopuedeserprivadoalavezdesubienydelpreciocorrespondiente(524).
Algunas constituciones no establecen en qu momento debe hacerse efectiva la
indemnizacin,esdecir,nodicenqueelladebaser "previa" alaexpropiacin.Entales
casos, la cuestin quedara supeditada a lo que establezcan las leyes formales y la
jurisprudencia (525) . Con todo, la "oportunidad" de dicho pago no podra revestir
caracteresirrazonables,postergndolaosupeditndolaaunplazoquedesvirtelasreglas
generalessobreeltiempoenquedebeefectuarseelpago.Ennuestroderechonoexisteese
problema, dado el texto expreso de la Constitucin Nacional, en cuyo mrito la
indemnizacindebeser"previa"alaexpropiacin.
Unavezfijadoelmontodefinitivodelaindemnizacin,nuestrostribunaleshanestablecido
quesupagodebeefectuarsedentrodelplazodetreintadashbilesapartirdelafechaen
quequedefirmelasentencia(526).
ApesardelorequeridoporlaConstitucinNacional,ensuartculo17,yloexpuestoen
losprrafosqueanteceden,encuyomritoenmateriadeexpropiacinlaindemnizacinal
expropiadodebeser"previa",esdeciranterior,alatransferenciadelapropiedaddelbien
alexpropiante,laleydeexpropiacinn13264,ensuartculo19,establecaqueefectuada
laconsignacinprovisional,ynotificadodeelloelpropietario,eljuezdeclarartransferida
lapropiedad,sirviendoelautoysusantecedentesdesuficientettulotraslativo(527).De
manera que la ley 13264, artculo 19 , contravena lo establecido por la Constitucin
Nacionalensuartculo17,puescontrariamentealcarcter"previo"quesegnstadebe
tener la indemnizacin respecto a la expropiacin, la ley 13264 aceptaba que la
transferencia deldominioseefecte antes delpagodefinitivo delaindemnizacin. La
inconstitucionalidaddelcitadoartculo19 delaley13264eraevidente;aslopusode
manifiesto la doctrina de nuestros juristas (528) . La actual ley 21499 suprimi esa
disposicin.

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1377. e) Finalmente, otro carcter de la indemnizacin en materia expropiatoria, es el

relacionadoacmodebesatisfacerseopagarseaqulla.
Dicha indemnizacin debe pagarse en "dinero" efectivo (529) , salvo conformidad del
expropiadoparaqueleseapagadaenotraforma,porejemploenttulospblicos(530).Es
elcriteriodelaactualley21499,art.12.
Se explica que dicha indemnizacin deba ser pagada en dinero efectivo, porque la
expropiacin apareja para el expropiante la "obligacin" de indemnizar, lo que ha de
efectuarseendinero("moneda"),yaquesloste,porprincipio,extinguelasobligaciones
confuerzadepago.Elrequisitodequetalpagodebarealizarseen"dinero",fluyeimplcito
de la exigencia constitucional de una "indemnizacin" previa, la que entonces debe
efectuarsemediante dinero, dadoelobjetoyfinalidaddeste.La "moneda" dinero es,
oficialmente,lamedidadelosvalores,apartedelvalorqueellamismarepresenta.
Ennuestroordenjurdico,salvoconformidaddelexpropiado,lareferidaindemnizacinno
puede tener lugar en "especie" (531) , ni mediante ttulos, bonos o papeles de crdito
pblico(532).Semejanteformadepago quetienecaracteresdeunaforzadapermuta:
entregadeunacosaenreemplazodeotracosanoestautorizadaporlaConstitucin,nies
lamaneranormaldeextinguirobligaciones.Deahqueesaindemnizacinnopuedaser
compensadaconla"plusvala"queadquieranlosrestantesbienesdelexpropiado(vern
1351,textoynotas),yquenodebatenrselaporsatisfechainvocandola"amortizacin"de
quepuedahabersidoobjetoelbienexpropiado(vern1335,nota375).
En los supuestos de expropiacin, los ttulos o papeles de crdito pblico,
constitucionalmente, no son medios de pago de la respectiva indemnizacin. La "ley
formal"nopodraobligaraqueelexpropiado,attulodeindemnizacin,recibaotracosa
que dinero efectivo, pues la materia expropiatoria est substancialmetne regida por la
ConstitucinNacionalynoporlasleyesformales.Estasdebenrespetarnoslola letra,
sinotambinlos"principios"delaConstitucin.
Unicamenteenelsupuestoderequisicionesmotivadasporlatremendasituacinefectivade
guerra,elentoncesagudo"estadodenecesidad"yelprincipio"saluspopulisupremalex
est", justifican y hacen concebible el pago en bonos o ttulos del Estado, que, al
entregrselesalospropietariosenelactomismodeldesapoderamiento,suplenelrequisito
constitucionaldequelaindemnizacindebeserprevia.Elexcepcionalestadode"guerra"
justificaralaexcepcinalprincipioconstitucionaldequelaindemnizacinexpropiatoria
debeseren"dineroefectivo".
EnBrasil,undecretoleydel31dejuliode1941autorizabaelpagodelaindemnizacinen
ttulosdeladeudapblica,cotizables enlabolsa.Estadisposicinfuecriticadaporla
doctrina(533);alreformarselaConstitucinesanormafuederogada,establecindose,en
cambio,quelaindemnizacinexpropiatoriadebaabonarseen"dinero"(534).
Esdeadvertirqueenalgunospases,enloatinentealallamada "reformaagraria",se
autoriza que la indemnizacin se pague en bonos o ttulos pblicos. As ocurre en

p.120

Venezuela,dondeelloestautorizadoporlaConstitucin(535).Nocompartosemejante
criterio,pues,comolodiceunautor,nohayraznalgunaquejustifiquequeenloscasos
querespondanalallamada"reformaagraria",elpagodelaindemnizacinseefecteen
formadistintaqueenlosdemssupuestosdeexpropiacin (536).Noobstante,noha
faltadoquienconsiderevlidoquela"ley"ynoyalaConstitucindispongaqueentales
casoslaindemnizacinseefectemediantebonosdeladeudapblica(537).Ennuestro
pas,aunenelsupuestodeexpropiacionesefectuadassopretextodereformaagraria,sera
rritaladisposicindeuna "ley" queautorizareelpagodelaindemnizacinenbonoso
ttulospblicosynoendineroefectivo.NuestraLeySuprema,alosefectosdelpagodela
indemnizacinexpropiatoria,nohacedistincinalgunaacercadelacausaaquerespondael
desapropio.
1378.Antesdedarporterminadoloatinenteala"indemnizacin"enmateriaexpropiatoria,
correspondehacerreferenciaala"prescripcin"delaaccinparahacerlaefectiva.Dentro
dequlapsoseprescribelaaccindelpropietariodelbienocosadequeseapropiel
Estado,paraexigirdesteelpagodela"indemnizacin"correspondiente?(538).
Dadoquenicayexclusivamentecuadrahablarde "expropiacin",seasta"regular"o
"irregular",cuandoexistaunaleyquedeclarede"utilidadpblica",yporellosusceptible
deexpropiacin,albienocosarespectivo,alhacerreferenciaala "prescripcin" dela
accinparareclamarelpagodelapertinenteindemnizacin,prescindirdelsupuestoen
que,noexistiendotaldeclaracindeutilidadpblica,elEstadolatosensuseapropiade
unbienocosasinobservarlosrequisitoslegalescorrespondientes:casosasquedanfuera
delmbitodelaexpropiacin.Slomeocupardelossupuestosenque,existiendounaley
quecalifiquedeutilidadpblicaalbienocosa,elEstado,seaporsyantes,oatravsde
la justicia, toma posesin del bien o cosa sin pagar todo o parte de la indemnizacin
correspondiente.Entales casosenqulapsoseprescribelaaccindecobrodedicha
indemnizacin, cuando sta no hubiere sido oportuna y fehacientemente requerida con
anterioridad?
Laaccindereferenciaes"personal",yenmodoalguno"real",pues,existiendounaley
quedeclaredeutilidadpblicaalrespectivobienocosa,elpropietariodestenopuede
pretenderquedichobienocosaleseadevueltoporelEstado:slopuedereclamarelpago
delapertinenteindemnizacin.AslodeclarlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(539).
Tratndose de una accin "personal", en tanto no exista una norma que expresamente
contemplelaprescripcindelaaccinparareclamarlaindemnizacinenlossupuestosde
expropiacin, su prescripcin se regira por la norma general aplicable a las acciones
personales:CdigoCivil,artculo4023,quefijadichotrminoendiezaos.
Portanto,nohabiendoleyquecontempleexpresamenteelcaso,laaccinparaexigirel
pagodelaindemnizacinenmateriadeexpropiacinseprescribiraalosdiezaos(540).
Peroenlaactualidadesaleyexpresaexisteennuestropas,estableciendoelplazodentro
delcualseprescribedichaaccin.Alrespecto,elartculo31delaley21499,deenerode

p.121

1977,diceas:"Laaccindelexpropiadoparaexigirelpagodelaindemnizacinprescribe
a los cinco aos, computados desde que el monto respectivo quede determinado con
carcterfirmeydefinitivo".Enconsecuencia,actualmentelaprescripcindereferenciase
operaaloscincoaos,computadosenlaformamencionada.
SECCIN3DEL"PROCEDIMIENTO"ENLAEXPROPIACIN
SUMARIO: 1379. Qudebeentendersepor"procedimiento"enmateriadeexpropiacin.
Supuestosquecomprende:elavenimientoyelcontencioso."Procedimiento"expropiatorio
y"procesodelaexpropiacin":diferencias.1380.El"procedimiento"expropiatoriosurge
de la "legislacin" y no precisamente de la Constitucin. A. "Cesin amistosa" o
"avenimiento".1381.Surazndeser.Lostextoslegales.Inmueblesybienesquenosean
races. 1382. Naturaleza jurdica de la cesin amistosa o avenimiento. 1383.
Continuacin. Naturaleza jurdica de la "cesin amistosa" o "avenimiento" cuando el
expropianteesunparticularoadministrado,vgr.,unconcesionariodeserviciopblico.
1384.LacesinamistosaoavenimientonosurgendelaletradelaConstitucinNacional,
perosdesuespritu.1385.Lacesinamistosaoavenimientocuandoeltitulardelbien
fuere "incapaz"otuvierealgn impedimento.1386. Lacesinamistosaoavenimientoy
los derechosdeterceros sobrelacosaobien declarado deutilidad pblica. 1387. La
cesin amistosa o avenimiento respecto a la transferencia de inmuebles requiere el
otorgamiento de escritura pblica ante escribano? 1388. La contraprestacin que el
expropiadorecibedelexpropianteenlacesinamistosaoavenimientoconstituye"precio"
y no "indemnizacin". Consecuencias derivadas de ello. B. Del "contencioso
expropiatorio". 1389. Cundo tiene lugar dicho procedimiento? Ausencia de cesin
amistosaoavenimiento.1390.Quinessonlas"partes"endichojuicio?Consecuencias
deesto:situacindelosterceros.1391.Noprocedelareclamacinadministrativaprevia.
1392. Cuestiones que pueden debatirse en el "juicio de expropiacin" (contencioso
expropiatorio). 1393. Caracteres del procedimiento contencioso expropiatorio en la
legislacin nacional argentina. Mencin de los mismos. 1394. Juez competente para
entender en el contencioso expropiatorio. Accin promovida por el Estado y accin
promovidaporeladministradooparticular.Cosasinmueblesycosasquenoseanraces.
1395. Continuacin.Improcedenciadela jurisdiccinoriginaria delaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,cualquierasealodebatidoosolicitadoeneljuiciodeexpropiacin.
Accin promovida por el Estado y accin del administrado o particular. 1396.
Continuacin. El juicio de expropiacin es ajeno al fuero de atraccin de los juicios
universales.1397.Eltrmitedeljuicio.Susnotascaractersticas.Landole"sumaria"del
mismo. 1398. La "prueba".Sobrequdebeversar:a)casonormal; b)casoanormal.
1399. Continuacin.Eltrminode "prueba". 1400. Continuacin.La "prueba".Enqu
puede consistir. 1401. Continuacin. La "prueba". Expropiacin de inmuebles. El
"TribunaldeTasaciones":su"nomeniuris".NaturalezajurdicadedichoTribunalydesus
dictmenes. Grado de imperatividad de estos ltimos; jurisprudencia. Norma que
actualmenterigelaorganizacinyelfuncionamientodeeseTribunal.Elexpropiadoysu
"representante".1402.Continuacin.La"prueba".Expropiacindecosasobienesqueno
sonraces. 1403. La "sentencia".Contenidode sta.Efectos delamisma. Plazopara
cumplirla.1404.Las"costas"eneljuiciodeexpropiacin.Principio"general":elart.28

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delaley13264.Doctrina;jurisprudencia.Diversosprincipios"concretos"establecidospor
lajurisprudencia.Lascostasenlanuevaleydeexpropiacin,n21499 . 1405. Los
"recursos" contra la sentencia definitiva. Apelacin en "tercera" instancia y recurso
"extraordinario de inconstitucionalidad". 1406. La "perencin o caducidad de la
instancia".Principiosquelarigenenmateriadeexpropiacin.1407.El"desistimiento"en
laexpropiacin:principiosquelegobiernan.
1379.Qudebeentendersepor"procedimiento"enmateriadeexpropiacin?
Cuandoenesteordendeideassehablade"procedimiento",seentiendereferiraltrmite
para hacer efectiva la expropiacin dispuesta por el legislador. Dicho "procedimiento"
comprendedossupuestos:a)eldela"cesinamistosa"o"avenimiento";b)eldel"juicio"
de expropiacin, propiamente dicho ("contencioso expropiatorio"), es decir el de la
contiendaentreelexpropianteyelexpropiado.Msadelantemereferiracadaunodeesos
supuestos.
Demaneraqueelexpresado"procedimiento"noserefierealasetapasdelprocesodela
expropiacin,considerado,ensugeneralidad,comoinstitucinjurdica.Esteprocesodela
expropiacin comprende: 1 la calificacin legislativa de utilidad pblica; 2 la
determinacin administrativa del o de los bienes a expropiar, si se tratare de una
declaracin genrica deutilidad pblica;3lossupuestosqueconstituyenelexpresado
"procedimiento" propiamente dicho, en materia de expropiacin ("cesin amistosa" y
"juicioexpropiatorio").
1380.Sibienla "expropiacin" esuninstitutodebase constitucional, elprocedimiento
expropiatorio,propiamentedicho,noestreguladoporlaConstitucin,nisurgedesta.De
modo que al respecto la legislacin tiene amplio campo, pudiendo adoptar y seguir
cualquiercriterio,entantosterespeteloscorrelativosprincipiosbsicoscontenidosenla
LeySuprema:calificacindelautilidadpblicaporleyformaleindemnizacinprevia
(Constitucin,artculo17 ),yacatamientoalasexigenciasdel "debidoprocesolegal"
(Constitucin,artculo18)(541).
As, en nuestro pas, la primitiva ley nacional de expropiacin, n 189 , del 13 de
septiembrede1866,considerabadostiposdeprocedimientocontencioso:eldeurgenciay
elnormalocomn;encambio,laderogadaleynacionaldeexpropiacinn13264,slo
contemplabaelprocedimientode "urgencia".Laactualleynacionaldeexpropiacinn
21499 disponequeeltrmiteserealizarpor "juiciosumario" conlasmodificaciones
establecidasendichaley.Todosesossistemasresultanarmnicosconlasexigenciasdela
Constitucin.
A."Cesinamistosa"o"avenimiento"
1381.Esdebuencriterioqueentantoseaposiblesolucionaramistosamenteunacuestin,
stanoseallevadaalosestradosjudiciales(542),alosquedebeocurrirsecomomedida
extrema.

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Enlossupuestosdeexpropiacin,ellegisladorsehizoecodeesaregladebuensentido,
aceptando la posibilidad de que el expropiante, en lugar de promover un juicio de
expropiacin, llegue a un acuerdo amistoso, o avenimiento, con el titular del bien a
expropiaryadquiera,poresava,lapropiedadodominiodeste.Alrespecto,diceasla
ley21499 :"Declaradalautilidadpblicadeunbien,elexpropiantepodradquirirlo
directamentedelpropietario,dentrodelosvaloresmximosqueestimenaeseefectoel
TribunaldeTasaciones delaNacinparalosbienes inmuebles,olasoficinas tcnicas
competentes que en cada caso se designaran, para los bienes que no sean inmuebles.
Tratndosedeinmuebleselvalormximoestimadoserincrementadoautomticamentey
portodoconcepto,enundiezporciento"(artculo13).
1382. Si no hubiere avenimiento o cesin amistosa, el Estado debe recurrir a la
"expropiacin",propiamentedicha,obteniendolarespectiva"sentencia"queletransfierael
dominioopropiedaddelacosaobien(ConstitucinNacional,artculo17,primeraparte).
Pero si el bien o cosa se transfiere por "cesin amistosa", en la especie no habr
precisamente "expropiacin" aunque se est dentro de su mbito, sino "acuerdo de
voluntades"delaspartes.Dequnaturalezaeseste"acuerdodevoluntades"?Muchose
haescritosobreesto.
Pordepronto,dichoacuerdodevoluntadesseproduceenelcampodelderechopblico,
cuyasreglaslegobiernan.Comobiensedijo,"lacesinamistosanoimplica perse su
extraamientodelmbitoexpropiatorio"(543).
Nofaltquienesequiparenlosefectosdela"cesinamistosa"alosdela"sentencia"quese
dicteeneljuiciodeexpropiacin(544).Talasimilacinesinaceptable,porqueentrela
"cesinamistosa"ylaexpresada"sentencia"noexisteanalogaalguna;msan:sonactos
quesedisociantotalmente,puesmientrasunodeellosapareja"acuerdodevoluntades",el
otroloexcluye,porprincipio.
Hayquienessostienenquesetratadeun "actoadministrativo" (545).Sienrealidadse
tratare de un "acto administrativo" ste sera "bilateral", tanto ms cuanto la "cesin
amistosa"o"avenimiento",sibienhllaseautorizadaporlalegislacin,enelcasoconcreto
nosurgedesta,sinodela "voluntad" delaspartes,delasqueelactoadministrativoes
slo expresin.Enrealidad, esecarcter de "actoadministrativo" atribuido alacesin
amistosaoalavenimiento,noseraobjetablesiseaceptasequelacompraventa,conlaque
dicha cesin amistosa o avenimiento tiene evidente analoga substancial, no es
precisamenteun"contrato",sinounmero"actojurdicobilateral"(vaseeltomo3B.,n
915,pginas190195;adems,n918,pginas204206),tesisannogeneralizadaenla
doctrina,lacualconsideraalacompraventacomo"contrato".
Hayautoresparaquienesla"cesinamistosa"o"avenimiento"noessinouncontratode
compraventa (546) , aunque no aclaran si se trata de un contrato de compraventa de
derechocomnodederechoadministrativo,pueshaycompraventasquepuedenostentar
estecarcter(vaseeltomo3A.,n613,pgina117ysiguientes,letraf;ytomo3B.,n
1222,pginas682683).Noobstante,OttoMayerestimaquesetratadeuncontratode

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compraventa de derecho comn (547) . Se ha sostenido que en estos casos no puede

hablarsede "compraventa" porquenopuedehaberdiscusinencuantoalprecio(548);
estaobjecinnoesdecisiva,pueshaymuchossupuestosdecompraventadondeelprecioes
"fijo",yque,portanto,noadmitediscusionesasurespecto.Contodo,yporlasrazones
queluegomencionar,consideroqueefectivamenteenestoscasosnohaycompraventa
alguna,nisiquierauncontrato"administrativo"decompraventa,pueslaexpresada"cesin
amistosa"o"avenimiento"presentacaracteressingularesquelaalejandelacompraventa.
Hayautoresparaquienesla"cesinamistosa"constituyeun"contrato",aunquenoaclaran
siesdederechopblicooprivado(549).Paraotrosesuncontratodederecho"pblico",
dederecho"administrativo"(550),peronoespecificandequcontratodederechopblico
oadministrativosetrata.
Estimoquela "cesinamistosa" o "avenimiento" esuncontrato"administrativo", stricto
sensu,porrazndesu"objeto",dadalafinalidadaqueresponde.Peroenmodoalgunoes
un contrato administrativo de compraventa. Trtase de un contrato administrativo
"innominado",sindoleaplicableelrgimencorrespondiente(vaseeltomo3B.,n1235,
pgina693).
Nopuedehablarse,aqu,decompraventa,pueshaydoselementosodatosquenoconcurren
enella:1elbienocosarespectivofuedeclaradodeutilidadpblica,yesteantecedentees
labasedelnegocioqueahorasellevaacabomediante "cesinamistosa";2setrata,en
definitiva,deunaetapadelprocesoexpropiatorio,loquetrasuntaunindiscutibletrasfondo
decoaccin,apesardequeeltitulardelbienocosaoptevoluntariamenteporlacesin
amistosaoavenimiento,conlocualevitaeljuicio "expropiatorio",propiamentedicho.
Talesdatosoelementosnosedanenelcontratodecompraventa,seasteadministrativoo
dederechocomn.
Laexpresada"cesinamistosa"o"avenimiento"implica,pues,uncontratoadministrativo
"innominado".Talessunaturalezajurdica.
1383.Culeslanaturalezajurdicadela "cesinamistosa" o "avenimiento" cuandoel
expropianteesunparticularoadministrado,vgr.,unconcesionariodeserviciospblicos?
Hayquedistinguirsegnqueelbienocosaqueseadquieramediantela"cesinamistosa"
quede, "abinitio", como "propiedad" del administrado o particular que acte como
expropiante("concesionariodeserviciospblicos",porejemplo),oquedichapropiedadla
adquiera,tambin"abinitio",elEstado.
Cuando el particular o administrado expropiante adquiere "abinitio", por "cesin
amistosa"o"avenimiento",lapropiedaddelbienocosa,aqulactaensupropionombre,
ejercitandouna atribucin queleconfirielEstado.Entalsupuestoelcontrato("cesin
amistosa") es de derecho comn o privado, no pudiendo hablarse de contrato
"administrativo" porque para ello faltara el elemento "subjetivo": intervencin de la
AdministracinPblica"Estado"comoparteenelmismo.Peroesecontratodederecho
comnoprivadonoseraprecisamentedecompraventa,porquetambinaqusepresentan

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las dos notas extraas adichocontrato, aquehicereferencia enelpargrafoanterior.

Tratarasedeuncontratodederechoprivado"innominado".
Sielparticularoadministradoselimitaatramitarlatransferenciadelbienocosamediante
"cesinamistosa",perolapropiedaddelmismo,"abinitio",lecorrespondealEstado,dicho
particularnoactaensupropionombre,sinoennombreyrepresentacindelEstado.Las
"partes" del contrato son, en realidad, el "Estado" y el expropiado. El contrato sera
"administrativo" e innominado. Militan aqulas mismas razones quecuandointerviene
directamentelaAdministracinPblica,delocualmeocupeneln1382.
1384.LaConstitucinNacional,alreferirseala"expropiacin",nopreviexpresamentela
cesinamistosaoavenimientoaqueserefierenlasleyessobreexpropiacin;peroenmodo
algunoprohibitalprocedimiento.
Por tanto, dicha cesin amistosa o avenimiento hllase implcitamente permitida
(ConstitucinNacional,art.19infine),porque,lejosdeprohibirla,lasleyeslapermiten.
1385. Podra ser que el titular del bien declarado de utilidad pblica a efectos de su
expropiacin,fueseunincapaz,otuvierealgnimpedimentoparadisponerdelbienocosa
mediantecesinamistosaoavenimiento.
En tales supuestos, tal como ocurre en los casos comunes donde una de las partes es
incapaz, osehallare impedida, elobstculolegalqueexistierepodrobviarsemediante
autorizacinjudicial(551).
1386. Si sobre la cosa declarada de utilidad pblica existieren indudables derechos de
terceros, la transferencia de esa cosa al Estado y eventualmente al administrado o
particularqueactecomoexpropiante,porprincipio,deberefectuarseprescindiendode
lacesinamistosaoavenimiento,ysiguiendoelprocedimientojudicial(552),salvoquela
existenciadetales terceros fuesefehacientementeconocidaystosfuesendebidamente
desinteresados.
Tratndosedeinmuebles,automotoresysemovientes,quienactecomoexpropiantedeber
requerirlospertinentescertificadosalosrespectivosregistros;adems,deberinspeccionar
losinmueblesaefectosdecomprobarsienlosmismosexistenpersonasconderechoscomo
inquilinos.Siquienactecomoexpropiantenocumpleconesosrecaudos,incurriren
negligencia,delmismomodoqueeltitulardelacosaquesilencielosderechosdeterceros
respectoaella,incurreenfalta,queinclusopodraserdolosa.
1387.Silacosatransmitidamediantecesinamistosaoavenimientofueseinmueble,para
dar por transferido el dominio se requiere el otorgamiento de escritura pblica, ante
escribano?
No es necesario el otorgamiento de dicha escritura pblica. Basta con que el Poder
Ejecutivoapruebela "cesinamistosa", cuyo "decreto" seinscribirenelRegistrodela
Propiedad.Estainscripcin,elpagodelprecioestipuladoylatradicin,sonelementos
suficientesparatenerportransferidoeldominioafavordelEstado(553).

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1388.Dadoquelanaturalezajurdicadela "cesinamistosa" o "avenimiento" eslade

contratoadministrativoinnominado,vadesuyoquelacontraprestacin(sumadedinero)
queentalescasoselEstadoleentregaaltitulardelacosaobiendeclaradodeutilidad
pblica, no tiene carcter de "indemnizacin", sino de "precio". La indemnizacin
correspondecuandonoexistecontrato;elpreciocuandoexistecontrato.
En materia expropiatoria, la consecuencia prctica que deriva de la distincin entre
"indemnizacin" y "precio",consisteenqueaqulladebeserjudicialmenteintegradapor
diversos rubros considerados por el ordenamiento jurdico; en tanto que el precio lo
establecen"ab initio",enunasumadeterminada,laspartescontratantes,deacuerdoconlo
quelasmismasconvengan.
Adems, dadas las caractersticas de la mencionada "indemnizacin" y del expresado
"precio",aqullaesunadeudade "valor" (vaseeln1337,letrac.),entantoque ste
constituyeunadeudade"cantidad",de"dinero"o"pecuniaria".
B.Del"contenciosoexpropiatorio"
1389.SielbienocosadeclaradodeutilidadpblicanofuesetransferidoalEstado oa
quienactecomoexpropiante porcesinamistosaoavenimiento,elexpropiador,para
logrartaltransferencia,debeentoncesrecurriral juiciodeexpropiacin, promoviendola
respectivaaccinjudicial.
1390.Eneljuiciodeexpropiacinson"partes"nicamenteelexpropiadoryelpropietario
expropiado.
Los derechos que terceras personas tuvieren respecto al bien o cosa que se expropia,
debernhacersevaler porla vaordinaria,enjuicio por separado (artculo 27 ,ley
21499). Esto es as aunque el propietario expropiado hubiere vendido el inmueble,
mediante boletode compraventa, recibido partedel precio yentregado laposesindel
inmueble,perosinhaberotorgadolaescriturapblicadetraslacindeldominio,porcuya
razncontinafigurandocomotitulardelbienenelRegistrodelaPropiedad;aunendicha
hiptesis,elcompradornopuedeintervenircomo "parte" eneljuiciodeexpropiacin,
debiendopromovereljuicioordinarioaquehacereferenciaelartculo27delaley21499
(554).
1391.Yaseaqueelexpropiado,conmotivodeunaexpropiacinrealizadaopromovidapor
elEstado,inicieunaaccinparaqueleseaabonadalaindemnizacincorrespondiente,oya
seaqueeltitulardelbienpromuevaunaaccinde "expropiacinirregular" (algunosle
llaman "expropiacin inversa"), el administrado de referencia est exento de la
reclamacinadministrativapreviaaquehacenreferencialasleyes3952y11634(555).
Enlossupuestosmencionados,esdeciralrealizaropromoverlaexpropiacinyalrealizar
comportamientosquedenlugaralaaccindeexpropiacinirregular,consuactitudel
Estadohabra"expresado"suclaradecisinalrespecto,loqueentonceshaceinnecesaria
esareclamacinadministrativaprevia,cuya"ratioiuris"noconcurreenlaespecie.

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Enesteordendeideas,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhizounadeclaracinque
bienpuedeinvocarsecomoel "principio" querigeestacuestin.DijoelTribunalquela
reclamacinadministrativaprevianoprocede,porserinnecesaria,cuandodedecretosdel
PoderEjecutivo("comportamientos"delmismo)seaobvioquetalreclamacintendrauna
ineficaciacierta(556).
Vadesuyoyessensatosuponerloasqueningunainfluenciapodratenerlareclamacin
deladministradoparaqueelEstadodejesinefectolaexpropiacinpromovidaorealizada,
oparaquedejesinefectolasactitudes hechosoactos quedanlugaraunaaccinde
expropiacinirregular.Setratadehechosya consumados, quesensatamenteautorizana
queselestengapordefinitivos(557)(558).
1392.EneljuiciodeexpropiacinquepromuevaelEstado,eltitulardelbienocosaquese
pretendaexpropiarnohadelimitarseadiscutirelmontodelarespectivaindemnizacin:
tambinpuedeimpugnarladeclaracinlegislativadeutilidadpblica(sosteniendo,por
ejemplo,queenelcasoconcretostanoexiste),yeventualmentetambinpuedeimpugnar
laindividualizacinodeterminacinadministrativadelbienaexpropiar,sisetrataredeuna
declaracingenricadeutilidadpblica.
Todasesascuestionespuedendebatisedentromismodeljuiciodeexpropiacin(559).
Laimpugnacinalacalificacinlegislativadeutilidadpblicaesalgoesencial,debiendo
analizrsela en primer trmino. Si la calificacin de "utilidad pblica" no existiere
jurdicamente,lapretendidaexpropiacinseraimprocedente(560).
Demaneraqueesinaceptablelaafirmacinquesuelenhacerlosautoresacercadequeel
juicio de expropiacin se concreta y limita a una discusin sobre el monto de la
indemnizacin.
1393.Enlalegislacinnacionalargentina(ley21499),loscaracteresdelprocedimiento
expropiatorio("contenciosoexpropiatorio")son:
1Dichoprocedimientoes"sumario"(artculo19delaleycitada).
Juicio"sumario"significaquenoestsometidoalassolemnidadesdeljuicio"ordinario".
Latramitacines,odebeser,rpida,ylostrminos(plazos)sonbreves.
Lainterpretacindelalcancededichocarcter"sumario"nofueuniforme."Esasdiceun
expositorquealgunostribunalesnoadmiten,porejemplo,lapresentacindealegatos,en
tantoqueotroslosconsideranconvenientesynoreidosconelprocedimientosumarioy
verbal"(561).Enefecto:lapresentacindedichosalegatos,apartedenoafectardemodo
alguno el carcter "sumario" del juicio de expropiacin, es de gran utilidad porque
contribuyeaesclarecerlacuestindebatidaenlalitis.Actualmente,vaseley21499,art.
19.
Msan:elcarcter "sumario" deestejuiciosloserefiereasu "tramitacin",noasu
"contenido";deahque,comoloexpresenelpargrafoanterior,endichojuicionosloel

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expropiadopuedeimpugnarel"monto"delaindemnizacin,sinotambinlavalidezdela
declaracindeutilidadpblica,etc.
2Elprocedimientodereferencia,ademsde"sumario",es"urgente".Qusignificaesto?
Significaqueaefectosdequeelexpropiadorpuedadisponerenseguidadelbienocosa,
sta le es entregada sobre la base del depsito de una suma provisional, cuyo monto
definitivoseestablecerdespus.
Enlaprimitiva leydeexpropiacin, n189,las expropiaciones podanserdelas dos
siguientesformas:"normal"yde"urgencia"(art.4deesaley).
De acuerdo con la primera de esas formas o sea la "normal" la expropiacin no se
perfeccionaba mientras no hubiere sido entregada, o judicialmente consignada, la
indemnizacintotal.
Deacuerdoconlasegundadedichasformasosealade"urgencia"laocupacindelbien,
porpartedelexpropiante,tienelugardesdequesteconsigne,adisposicindelpropietario,
elprecioofrecidoynoaceptado,quedandoambosobligadosalasresultasdeljuicio.Eso
ocurraenlaleyn189,hoyderogada.
Paralaleyposterior,n13264,todaslasexpropiacionesdeinmueblestenancarcterde
"urgentes":noreprodujolaformallamada"normal".Deacuerdocondichaley,laposesin
delbienexpropiadolaobtenaelexpropianteporlaconsignacindeunaindemnizacin
"provisional" (arts.18y19).Sisetrataredebienesque noeranraces, elexpropiante
obtena igualmente su posesin inmediata, previa consignacin judicial del valor
determinadoporlatasacinoficialdeellos(art.25).
Laactual leynacional deexpropiacin regula enformaconcreta lorelacionado conel
procedimiento(562).
3Laindemnizacinenmateriade inmuebles esfijadaenbasealasconclusionesdeun
organismoadministrativo,llamado"TribunaldeTasaciones"(art.15).
4Cuandosetratedebienesquenoseanraces,elprecioseestimarmediantetasacina
efectuarseporlasoficinascompetentesdelEstado.Nohabiendoavenimiento,paraeste
solocasopodrsustanciarsepruebapericial(art.17).
5Siexistierenhechoscontrovertidosseabrirlacausaapruebaporelplazoqueeljuez
estimeprudencial(art.19).
6Otorgadalaposesinjudicialdelbien,quedarnresueltoslosarrendamientos,etc.(art.
26).
7Lasresolucionesjudicialessonsusceptiblesdelosrecursosautorizadosporlasleyes
nacionalesdeprocedimiento,inclusiveparalasreparticionesnacionalesdescentralizadas
(art.19,infine).

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8Losderechosdeterceroscontraelexpropiadosesubstanciarnenjuicioporseparado
(art.27).
9Ningunaaccindetercerospodrimpedirlaexpropiacinnisusefectos.Losderechos
delreclamanteseconsiderarntransferidosdelacosaasupreciooalaindemnizacin,
quedandoaqullalibredetodogravamen(art.28).
10Respectoalas "costasdeljuicio",laleyseremitealasnormasdelCdigoProcesal
CivilyComercialdelaNacinyalasrespectivasleyesdearanceles(art.19).
11Siseignoraseeldomiciliodeldemandado,sepublicarnedictosdurantecincodasen
eldiariodepublicacioneslegalesdelaNacinyeneldelaProvinciacorrespondiente(art.
19 ).Sieltitulardelbienaexpropiarfuereincapazotuvierealgnimpedimentopara
disponerdesusbienes,laautoridadjudicialpodrautorizaralrepresentantedelincapazo
impedidoparalatranferenciadirectadelbienalexpropiante(art.14).
Talessonloscaracteresgeneralesdelprocedimientoexpropiatoriodeacuerdoalaleyn
21499.
1394.Enloquerespectaaljuezcompetenteparaentenderenjuiciosdeexpropiacin,han
detenerseencuentadosprincipiosesenciales:
a)Laexpropiacinesunainstitucinintegralmentedisciplinadaporelderechopblico,sin
quealrespectocorrespondadistinguirentrelaetaparelativaala declaracindeutilidad
pblica ylacorrespondienteala indemnizacin.Trtasedeuninstitutohomogneo,de
derechopblicoenambasetapas.Vaseeln1293.Elderechoprivadonotieneaplicacin
enestossupuestos.
b)Laexpropiacinimplicaelejerciciodeunaaccinreal.Vaseeln1294,letrad.
Enmritoalosprincipiosqueantecedenculeseljuezcompetenteparaentenderen
materiaexpropiatoria?
SilaaccinlapromueveelEstadoexpropiante,serjuezcompetenteelque,deacuerdo
conlasituacindelbien,tenga asignadajurisdiccin enlo contencioso administrativo.
Conformealaleynacionaldeexpropiacin,n21499,tratndosedeinmuebles,incluso
por accesin, ser competente el juez federal del lugar donde se encuentre el bien a
expropiarconjurisdiccinenlocontenciosoadministrativo.Tratndosedebienesqueno
seaninmuebles,sercompetenteeljuezdellugarenqueseencuentrenoeldeldomicilio
deldemandado,aeleccindelactor.LosjuiciosenquelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAiresseaparte,tramitarnantelaJusticiaNacionalenloCivildelaCapitalFederal
(art.21).
1395.Delosprincipiosesencialesvigentesenmateriadeexpropiacin,mencionadosenel
pargrafoanterior,surgeunaconsecuenciaprocesaldegrantrascendencia:seaqueeljuicio
lopromuevaelEstado,aefectosdeadquirir,porvaexpropiatoria,laposesinprovisional
yluegoeldominioopropiedaddelacosa,oseaqueeljuiciolopromuevaeladministrado

p.130

oparticularparaobtenerdelEstadolaindemnizacincorrespondiente,enningncasoel
juicio corresponderala jurisdiccin originaria delaCorteSupremadeJusticia dela
Nacin,puesnosetratadeunacausacivil,requisitoindispensableparalaprocedenciade
tal jurisdiccin. En cualquiera de esos supuestos tratarase de una accin
contencioso administrativa, de una causa de derecho pblico, que, por s, excluye,
"rationemateriae",lajurisdiccinoriginariadelaCorteSuprema.Vaseelprecedenten
1293,yeltomo3A.,n614,pgina124ysiguientes,especialmentenota143(563).
1396.Losjuicios deexpropiacin noestnsujetos alfuerodeatraccin delos juicios
universales.Aslodisponaexpresamentelaley17484,delao1967(564).
1397. Una vez promovido el juicio de expropiación, éste debe ser
"tramitado". Al efecto se aplican las reglas cuyas notas características puse de
manifiesto en el n 1393. Ha de tenerse presente la nota esencial de esa litis: su
carácter"sumario".
1398. Va de suyo que, habiendo hechos controvertidos, el juicio debe ser abierto a
"prueba".Sobrequhadeversarsta?
Debedistinguirseeljuiciodeexpropiacin "normal",dondeladiscusinocontroversia
slo se refiere al monto de la "indemnizacin", del juicio de expropiacin "anormal",
dondeelexpropiadoobjetalaprocedenciamismadelaexpropiacin,pornoconcurrirenla
especiela"utilidadpblica"requeridainexcusablementeporlaConstitucin.
Enelsupuestodeexpropiacin"normal"lapruebahadereferirseal valor delosbienes
expropiados.
Enelsupuestodeexpropiacin"anormal"laprueba,siesqueellonosurgedelapropialey
queordenalaexpropiacin,tendrporobjetodemostrarlaausenciadela"utilidadpblica"
alegadaporelexpropiante.
1399.Laleynacionaldeexpropiacinnoestablececuleseltrminoporelquelacausase
abriraprueba.Slodisponequesiexistierenhechoscontrovertidosseabrirlacausaa
pruebaporelplazoqueeljuezestimeprudencial(art.19)(565).
Elhechodequelaleynoestablezcauntrminodeprueba,enmodoalgunosignificaque
stapuedaofrecersedentrodecualquierlapso,porextensoquestefuere.Delocontrario
desvirtuarase el esencial carcter "sumario" del juicio de expropiacin, carcter que
entoncesquedarasinsentido.Pormssilencioqueguardelaley,eltrminodeprueba
debearmonizarconelcarcter"sumario"expresamenteatribuidoaljuiciodeexpropiacin.
Noestandosealadoenlaleypertinenteeltrminodentrodelcualdeberofrecersela
prueba,estodeberefectuarsedeacuerdoconlasreglasqueelCdigoProcesalCivily
ComercialdelaNacinestableceparaeljuiciosumariooparaeljuicioejecutivo,conlo
cuallaspartestendrntiemposuficienteparaaportarloselementosquehaganaladefensa
desuderecho.

p.131

Si ofrecida la prueba, el interesado deja transcurrir un lapso razonable sin producirla,

deber atenerse a los principios generales sobre negligencia en la produccin de las
pruebas.
1400.Los"medios"depruebaquelaspartes,especialmenteelexpropiado,podrnutilizar
eneljuiciodeexpropiacin,dependendeloqueseamateriadelpleito.
Sienesteltimoelexpropiadosostuvierelainexistenciade"utilidadpblica",lapruebade
estopuederealizarseporcualquieradelosmediosaceptadosenderecho.Nohayrestriccin
alguna,ylaleynacionaldeexpropiacinnadadicealrespecto.
Sielpleitoversaresobreel"valor"delosbienesexpropiados,lascosascambian,puesla
leyrespectivacontienedisposicionessobreello,sinperjuiciodeloestablecidotambinpor
lajurisprudenciayporladoctrina.Enesteordendeideas,laleydeexpropiacindistingue
entre "inmuebles" y bienes que "no sean races". As lo pondr de manifiesto en los
pargrafosquesiguen.
1401.Tratndosede inmuebles, alosefectosdeestablecersuvalor,laleyconfiereesa
misinaunorganismoadministrativodenominado"TribunaldeTasaciones"(566).Vase
elartculo15delaley21499.
Apartedeello,ytantomscuantolaleynoloprohbeniloexcluye,elexpropiadopuede
utilizar y ofrecer otros medios de prueba (vgr., testigos, informes, peritos, etc.), sin
perjuiciodela preeminencia, comopruebaesencial,quelecorrespondealdictamendel
TribunaldeTasacionesenmateriadeinmuebles(567).Laley21499admite"otrosmedios
probatorios"(art.15).
No obstante el valor preeminente que de acuerdo con la propia ley nacional de
expropiacioneslecorrespondealdictamendelTribunaldeTasaciones,puedenrecordarse
lassiguientesreglasestablecidasalrespectoporlajurisprudencia.
a)Niaunla unanimidaddelTribunaldeTasacionespuedeincidirobligatoriamenteenla
decisin judicial (568) . El acierto de tal criterio se comprende fcilmente, porque el
"error"puedeserdetodoslosmiembrosdelTribunaldeTasaciones.
b)SielTribunaldeTasacionessehaexpedidoporunanimidad,participandodeesaopinin
losrepresentantesdelaspartes,ystasmanifiestanexpresamentequenotienenobjecin
queformular,correspondedictarsentenciaajustadaalasconclusionesdedichoTribunal
(569).
c)Constituyelapruebaesencialatenerencuenta,peronoesobligatorioparalosjueces.El
tribunaljudicialpuedeapartarsedeldictamendel"tribunaldetasaciones"cuandomedien
motivosqueasloaconsejen(570).
d)Debeestarseasusconclusionescuandonomedianelementosconcretamenteeficaces
reveladoresdeerroruomisinenladeterminacindelvalor(571).

p.132

e) La sola disidencia del representante del expropiado, no desvirta la conclusin del

TribunaldeTasaciones,siensudictamennoseadviertenerroresonotoriasdeficiencias
(572).
1402.Silaexpropiacinversasesobrebienesquenoseanraces,nohabiendoavenimiento,
sinperjuiciodelaintervencindelasoficinastcnicasaquealudeelartculo13,deber
sustanciarsepruebapericial.Cadapartedesignarunperitoyeljuezuntercero,anoser
quelosinteresadossepusierendeacuerdoenelnombramientodeunosolo(ley21499,art.
17).
Laderogadaley13264establecalaactuacindeunperitonico,locualfueimpugnado
comoinconstitucional,perotalobjecinfuedesestimada(573).
Vadesuyoque,talcomoacaeceenmateriadeinmuebles,tratndosedebienesquenosean
raceselexpropiadopodracreditarsuverdaderovalormedianteotrosmediosdeprueba,
apartedelapericial,cuyaoportunaapreciacinquedalibradaalcriteriodeljuzgador.
1403.Unavezconcluidalatramitacindeljuicio,eljuezdebedictar"sentencia".Cules
el"contenido"desta?Dependedelodebatidoenelpleito.
Sielexpropiadoimpugnlaconstitucionalidaddelaexpropiacin,sosteniendoquefaltala
"utilidadpblica" inexcusablementerequeridaparaello,lasentenciahadedecidirsital
"utilidadpblica"existeono.Siexiste,eljuicioserllevadoadelante;delocontrario,la
accinexpropiatoriaserrechazada.
Silodiscutidoenlalitiseselvalordelosbienesexpropiados,lasentenciahadefijarel
montototaldela indemnizacincorrespondientealexpropiado,tomandoencuentatodos
losrubrosqueintegranunaindemnizacin "integralmentejusta",cuestindelaqueme
ocupenpargrafosanteriores.
Qu carcter o efectos tienen las sentencias que condenan al Estado a pagar una
indemnizacin al expropiado? Son meramente "declaratorias" o,por el contrario, son
"ejecutorias"?Talessentenciasson"ejecutorias",porquedeacuerdoconelartculo17de
la Constitucin Nacional la expropiacin debe ser previamente indemnizada. Si tales
sentencias no fueren "ejecutorias" quedara burlada esa exigencia constitucional. En
consecuencia,enestossupuestosnorigeelartculo7delaley3952.Lajurisprudenciase
hapronunciadoentalsentido(574).
Una vez que la sentencia establece el monto definitivo de la indemnizacin, nuestros
tribunales han dispuesto que su pago debe efectuarse dentro del plazo de treinta das
hbilesapartirdelafechaenquequedefirmelasentencia(575),temperamentorazonable
sisetieneencuentaelcarcter"sumario"deljuicio.
1404. Lo relacionado con las "costas" en los juicios de expropiacin, si bien est
contemplado por una norma expresa de la ley, su tratamiento fue objeto de diferentes
criteriosenlalegislacin.

p.133

Laderogadaley13264decaensuartculo28:
"Las costas del juicio de expropiacin sern a cargo del expropiante cuando la
indemnizacinexcedadelaofrecidamslamitaddeladiferenciaentrelasumaofreciday
lareclamada;sesatisfarnenel ordencausado, cuandonoexcedadeesacantidadosi
siendosuperioralaofrecidaelexpropiadonohubiesecontestadolademandaonohubiese
expresado la suma por l pretendida; y sern a cargo del expropiado cuando la
indemnizacinsefijeenigualsumaquelaofrecidaporelexpropiante".
Ladoctrinacriticdichanorma,considerndolavacuaderazonabilidad(576).Inclusose
impugnlavalidezconstitucionaldeesetexto,sostenindosequeviolabalasgarantasde
igualdadantelaleyydelderechodepropiedad;sibienenunprincipioseadmitiesa
inconstitucionalidad(577),reiteradasdecisionesposterioresrechazaronsta,declarandola
validezconstitucionaldeaquelprecepto(578).
Por tanto, en el juicio de expropiacin las costas se imponan conforme al criterio
"general"delartculo28delaley13264(579).
Enloquerespectaalaaplicacin"concreta"delexpresadoartculo28delaley13264,se
tuvieronpresenteslassiguientesconsideraciones:
a)Elrgimendelascostasquepreconizaelartculo28,citado,seaplicasobreelimporte
totaldelaindemnizacinynosobreelvaloratribuidoalbienalafechadeladesposesin
(580).
b)Lascostas,enprimerainstancia,serigenporelartculo28 delaley13264;peroen
segundaytercerainstanciasseregulandeacuerdoconelresultadodelosrecursos(581).
c) En los juicios de expropiacin, aun cuando se trate de una expropiacin irregular
(inversa),laregulacindehonorariosnoserigeporelrespectivoarancel;sufijacinqueda
libradaalprudentearbitriojudicial,tomandolaescalacomopautaorientadora(582).
d)Elart.14delaley13264,enlapartequedisponeelcarcterdecargapblicahonoraria,
slo se extiende a los integrantes del Tribunal de Tasaciones que en l desempean
"funciones",oseaaquienesactanenresguardodeinteresespersonalesyobjetivos;pero
noalrepresentantedelexpropiado,quetiene,as,derechoapercibirhonorarios(583).
Enmritoaesosantecedentesydificultadesaquediolugarelmencionadoartculo28de
laley13264,laleyactualn21499adoptalrespectootrocriterio.Diceas:"Elcargo
delascostasdeljuicio,ascomosumontoyeldeloshonorariosprofesionales,seregirn
porlasnormasdelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacinyporlasrespectivas
leyesdearanceles"(art.19).
1405.Lasentenciaquerecaigaenunjuiciodeexpropiacinpuedeagraviaracualquierade
laspartes:expropianteoexpropiado.Estostienen"recursos"procesalescontraelfallopara
defendersuderecho.Culessonestos"recursos"?

p.134

Por de pronto tienen el recurso ordinario de apelacin para ante la cmara o tribunal
correspondiente.Sobreestonohaydudaalguna.
Peroelordenjurdicotambinreconoceotros"recursos"procesales;vgr.,laapelacinen
tercera instancia ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como as el recurso
extraordinariodeinconstitucionalidadantedichoTribunal.Procedenestosrecursosenel
juiciodeexpropiacin?Culdelaspartespuedededucirlos?
Deacuerdoconelartculo19 delaley21499,laspartespodrninterponertodoslos
recursosadmitidosporelCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacin.
Asuvez,conformealaleyn21708,delao1977,quemodificaldecreto1285/58,la
tercera instanciaprocedeenlas"causasenquelaNacin, directa o indirectamente, sea
parte,cuandoelvalordisputadoenltimotrmino,sinsusaccesorios,seasuperiora$
200.000.000(584).Ydeacuerdoconlaleyn48 ,enlossupuestosqueellaprev,
procedeel recursoextraordinariodeinconstitucionalidad paraantelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin.
Portanto,delostextosprecedentesresulta:
a)Quelosrecursosexistentes tercerainstanciayextraordinariodeinconstitucionalidad,
tantoprocedenafavordelexpropiantecomodelexpropiado(585).
b)Paralaprocedenciadela tercera instancianoesindispensablequeenelpleitoacte
directamente la Nacin: puede hacerlo indirectamente a travs de uno de sus entes
autrquicos,odeentidadesenquelaNacintengaintereses(enelcasosetratabadeuna
sociedaddelEstado)(586).
c)Paralaprocedenciadelatercerainstancia,elmontodeloreclamadoenltimotrmino,
sinsusaccesorios,debesersuperioradoscientosmillonesdepesos.Aestosefectoslos
"intereses"yelndicede"depreciacindelamoneda"nodebenconsiderarse"accesorios",
puessonintegrantesdelconceptomismode"indemnizacin"(ley21499,art.10 ).De
modoqueparaestableceresemnimodedoscientosmillonesdepesos,debencomputarse
dichosinteresesyelndicededepreciacindelamoneda.Ensentidoconcordante:Corte
Suprema,"Fallos",tomo304,pgina919.
Asimismo,paralaprocedenciadela"tercera"instancianohadeserindispensablequeel
recurrenteaporte nuevoselementosoargumentos quepermitanapartarsedelasentencia
apelada. Es suficiente con que insista en argumentos ya propuestos en las instancias
anteriores,yque,asucriterio,fueronmalvaloradosporlosjuecesdeprimeraydesegunda
instancias,cuyasdecisionespuedeentonceslimitarseaimpugnarenla tercerainstancia.
Denoseras,estanuevavaoposibilidadjurdicacareceradetodosentido.
Desdeluego,paralaprocedencia del recursoextraordinariodeinconstitucionalidad es
indispensablequeelagraviadonopuedarecurriralatercerainstanciaordinaria,pues,de
no ser as, no existira la sentencia definitiva indispensable para la promocin del
mencionadorecursoextraordinario.

p.135

(584)SinperjuiciodelaactualizacinsemestralqueefectuarlaCorteSupremadeJusticia
delaNacin(art.4delaley21708).Verresolucin103dedichoTribunal,del16279.
(585)Ensentidoconcordante,respectoalatercerainstancia,puedeverse:CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo225,pginas296298;tomo240,pginas3438;
tomo241,pginas218223;tomo314,pginas129y133.
Enloatinentealrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadenestaclasedejuicios,la
CorteSupremadeJusticiadelaNacindijoqueaunqueelagraviodelrecurrenteaparezca,
enprincipio,referidoacuestionesdendoleprocesal,ellonoobstaalaprocedenciadel
recurso extraordinario, por va de excepcin, si tales cuestiones afectan el fondo del
institutojurdicoenconflictoyresultaverosmilque,envirtuddeellas,lainterpretacin
hechaenlasentenciaimplicaopuedeimplicarlafrustracindelderechofederalquese
alega."Talesloqueocurre dijolaCorteSuprema cuando,planteadaenelmemorial
presentadoalaCmaralacuestinreferentealainfraccindelart.11,infine,delaley
13264, el tribunal no la trat por considerar que debi haber sido propuesta por el
representantedelexpropiadoranteelTribunaldeTasacionesquien,porlodems,haba
manifestado conformidad con el dictamen de dicho organismo" ("Fallos", tomo 242,
pginas1114,sentenciadel1deoctubrede1958).
(586)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo303,pgina1747y
siguientes, in re "Industrias Metalrgicas Pescarmona S.A. c/Agua y Energa Elctrica
SociedaddelEstado",considerando4,yeldictamendelProcuradorGeneraldelaNacin,
Dr.MarioJustoLpez,compartidoporelTribunal.
1406.Procedelaperencinocaducidaddelainstanciaenlosjuiciosdeexpropiacin?
Hay que distinguir segn que las leyes sobre expropiacin establezcan o acepten la
perencinocaducidaddelainstanciaenestaclasedeasuntos(assucedeenlalegislacin
dealgunasdenuestrasprovincias),osegnquedichasleyesnadadiganalrespecto,tal
comoocurraconlaleynacionaldeexpropiacinn13264.
En el primer supuesto va de suyo que la caducidad o perencin de la instancia ser
procedenteenlostrminosenquelaadmitanlasrespectivasleyessobreexpropiacin.
Quocurreenelsegundocaso,esdecircuandolasdisposicionessobreexpropiacintal
comosucediconlaleynacionaln13264guardansilencioalrespecto?
Algunosautoresestimanqueaunenesteltimosupuestolaperencinocaducidaddela
instancia es procedente ante el mero hecho del transcurso de los trminos o plazos
respectivos(587).
Lajurisprudenciasehapronunciadoalrespecto,haciendounadistincin:sielexpropiante
tomonoposesindelbienocosaqueseexpropia.Enelprimercasolaperencino
caducidaddelainstanciaes improcedente; enelsegundosupuesto procede.Trtasede
jurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,cuyasconclusionescomparto
porajustarseaunalgicaestricta,esdecirporserrazonables.

p.136

El alto Tribunal fund sus decisiones en el siguiente argumento: habiendo

desapoderamientodelbienocosaqueseexpropia,"lamateriapropiadelprocesojudicial
contradictorio,quedaasreducidaaladeterminacindelajustaindemnizacinaquetiene
derecho elpropietario comoconsecuencia deldesapoderamiento quesufreen raznde
actosdefinitivosquenopuedecontrovertir.Losealaelart.14delaley13264.Noresulta
entoncesarbitrarioasimilareltrmitejudicialporexpropiacinalasactuacionessobre
ejecucin de sentencia, que han sido excluidas del rgimen de caducidad (art. 8 , ley
14191)"(588).
Portanto,cuandolaleysobreexpropiacinguardesilenciorespectodelaperencino
caducidad de la instancia, para decidir acerca de si tal caducidad o perencin procede
deberaclararsesienlaespecieelexpropiantetomonoposesindelbienocosaquese
expropia,talcomoacertadamenteloharesueltolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
(589).
1407.ElEstado,noobstantehaberdispuestoefectuarlaexpropiacindeunbienocosa,y
dehaberpromovidoeljuiciorespectivo,puedecambiardeactitudyconsiderarpertinente
desistirdeesalitis.Puedehacerlo?
La ley 13264 nada deca al respecto. Slo hablaba del supuesto de "abandono" de la
expropiacin(artculo29),cosamuydistintaal"desistimiento"deljuiciodeexpropiacin.
En aqul la expropiacin dispuesta porel legislador no selleva a cabo; en ste dicha
expropiacintuvocomienzodeejecucinmediantelainiciacindelcorrespondientejuicio,
alqueahorasedeseadejarsinefecto.
Esdedoctrinaqueelreferido"desistimiento"procede.Todoestendeterminarhastaqu
momentodelosprocedimientosjudicialeselloesposible.
Vadesuyoquetaldesistimiento,dadalandoleyfinalidaddeljuiciodeexpropiacin,slo
puedeefectuarloelexpropiante,noelexpropiado(590).
Hastaqumomentoelexpropiadorpuededesistirdeljuicio?Puedehacerloentantola
expropiacin nohayaquedado perfeccionada, locualocurrir cuando jurdicamente se
hubieretransferidolapropiedad(591).Cundoseoperajurdicamentelatransferenciade
la propiedad expropiada? Ello tiene lugar cuando el expropiante, habiendo tomado
posesindelbienocosa,hayapagadolaindemnizacintotalydefinitivadelmismofijada
enlasentencia.Mientrasestonoocurra,laexpropiacinnoestperfeccionada,pudiendo
entoncesdesistirsedelrespectivojuicio.Cuadrarecordaraquque,apesardelodispuesto
enelartculo19delaley13264,acercadequeeldepsitoprovisionalaqueahsehaca
alusinoperabalatransferenciadelacosaexpropiada,estonoesas,porque,comoyalo
expresenunpargrafoanterior(n1376,textoynotas498y499),talpreceptoerarrito
porserinconstitucional;demodoquenoobstanteesaposesindelacosayesedepsito
provisionaldedinero,laexpropiacinenmodoalgunopodaconsiderarse"perfeccionada",
porlocualhastaesemomentoeldesistimientodebaseradmitido(592).

p.137

Desdeluego,silaconductadelexpropiadorquedesistelehubiereocasionadoperjuiciosal
expropiado,stetendrderechoalcobrodedaosyperjuicios(593),apartedequeel
expropiantetendrasucargoelpagodelascostasdeljuicio(594).
Dadaslasreferidasgravesconsecuenciasdel"desistimiento",laexistenciadesteatravs
deactosoconductasdelexpropiantedebeserdeinterpretacinrestrictivaynoampliatoria.
As,porejemplo,sehaconsideradoqueladeclaracindelexpropiantedequehadispuesto
no ejecutar la ley expropiatoria, efectuada al contestar la demanda por expropiacin
inversa, no implica un desistimiento estrictamente tal (595) : esa declaracin del
expropiantesloimplicunamanifestacindel"abandono"delaexpropiacin.
Nocompartolatesisdequienesestimanqueelhechodequeelexpropiantehayatomado
posesindelbienocosaleimpidedesistir(596).Lasolaadquisicindela"posesin"del
bienocosaexpropiado,enmodoalgunoperfeccionalaexpropiacin:paraqueestoocurra
esmenester,adems,eldepsito,encalidaddepago,delaindemnizacintotalydefinitiva
delvalordelbienocosaexpropiado,paralocualserequierelasentenciacorrespondiente.
Mientraslaexpropiacinnoquede"perfeccionada",eldesistimientoesposible.
SECCIN4EL"ABANDONO"DELAEXPROPIACIN
SUMARIO:1408.Advertencia:nopertenecealcontenciosoexpropiatorio.1409.Nocin
conceptual.1410.Ladisposicinlegalvigente.1411.Diferenciaconel"desistimiento",
conla "perencinocaducidaddelainstancia" yconla "retrocesin". 1412. Efectoso
consecuenciasdel"abandono":a)afianzamientodelaseguridadjurdica;b)caducidadde
lapotestadexpropiatoriaenelcasoconcreto.
1408.Losestudiossobreexpropiacinrequierenelanlisisdelllamado"abandono"dela
misma.
Hadeadvertirsequeelexpresado "abandono" delaexpropiacinconstituyeuninstituto
extraoalcontenciosoexpropiatorio.Lanocindetal "abandono" excluyesuinclusin
comotemadelprocedimientojudicialdelaexpropiacin.
1409.El"abandono"dereferenciaconsisteenuncomportamientooconductadelEstado
encuyomritoste,durantedeterminadoslapsosquedependendequbienessetrate,no
ledacumplimientoalaleyqueautorizodispusolaexpropiacin,dejandoentoncesqueel
tiempotranscurrasinpromoverlapertinenteaccinjudicial.
1410.Laderogadaleynacionaldeexpropiacin,n13264,adiferenciadeloqueaconteci
en la antigua ley n 189 , contempl expresamente el "abandono". De su artculo 29
resulta:
"Sereputarabandonadalaexpropiacin salvodisposicinexpresadeleyespecialsiel
sujetoexpropiantenopromueveeljuiciodentro:
a)Delosdosaosdesancionadalaleyquelaautorice,cuandosetratedellevarlaacabo
sobrebienesindividualmentedeterminados.

p.138

b)Decincoaos,cuandosetratedebienescomprendidosdentrodeunazonadeterminada.
c)Dediezaoscuandosetratedebienescomprendidosenunaenumeracingenrica,cuya
adquisicinporelsujetoexpropiantepuedapostergarsehastaqueelpropietariomodifique
ointentemodificarlascondicionesfsicasdelbien.
No regir la disposicin precedente en los casos en que las leyes orgnicas de las
municipalidades autoricen a stas a expropiar la porcin de los inmuebles afectados a
rectificacionesoensanchesdecallesyochavas,envirtuddelasordenanzasrespectivas"
(597).
1411. El "abandono" se diferencia o distingue netamente del "desistimiento", de la
"perencinocaducidaddelainstancia"ydela"retrocesin".
Mientras el "abandono" trasunta inercia total del Estado respecto al cumplimiento o
ejecucindelaleyqueautorizodispusolaexpropiacin,el"desistimiento"consisteenun
acto concreto del Estado, realizado dentro del juicio que promovi llevando a cabo la
expropiacin, en cuyo mrito deja sin efecto la accin expropiatoria promovida. El
"abandono"seproducenohabiendo"juicio"o"litis";el"desistimiento"tienelugardentro
deljuicioolitis.
La"perencinocaducidaddelainstancia"seproduceporlainactividadoparalizacinen
que,dentrodeciertolapso,elexpropiantemantienelaaccinexpropiatoriaquepromovi.
El "abandono",encambio,comoyaloexpres,seconcretafueraoalmargendetoda
relacinlitigiosa.
La"retrocesin"seproduceotienelugarcuandoelexpropianteafectaelbienexpropiadoa
unusooutilidadpblicadistintodelquedeterminlaexpropiacin,onoledadestino
algunodeutilidadpblica.Sudiferenciaconel"abandono"es,pues,evidente.
Enconcordanciaconloexpuesto,conaciertosehadichoque"elnicoactoquepuededar
lasensacinevidentedequelaexpropiacinnoseabandonaeslademandajudicial"(598),
queentoncesactacomoactointerruptivodelabandono.
1412.Cules sonlos "efectos" o "consecuencias" del"abandono"delaexpropiacin?
Talesefectosoconsecuenciassondedosrdenes:
a) Desde el punto de vista ticojurdico, el "abandono" tiene como efecto afianzar la
seguridad jurdica, la certeza del derecho, pues impide que el titular del bien o cosa
declaradodeutilidadpblicaalosfinesdesuexpropiacin,quedesinedieenunasituacin
deincertidumbrerespectoasilaexpropiacinseefectuarono.Sehadichoconraznque
"elmantenimientoindefinidodeladeclaracinlegislativapuederesultarperjudicialyhasta
serunmedioparalegalizarlaconductadefuncionariosdesorbitados.Esasafectaciones
debentener,paranoserdesvirtuadasensupropsito,unplazodecaducidad"(599).

p.139

b)Desdeelpuntodevistajurdicopuro,eltranscursodelrespectivoplazoparatenerpor
operado el abandono, da como lgica consecuencia la "caducidad" de la potestad de
expropiarenelcasoconcreto(600).
Laleynacionaldeexpropiacin,vigenteenlaactualidad,n21499,contieneunextenso
artculoenelcualseestablecequeloreferentealabandononoseraplicableenloscasos
de reserva de inmuebles para obras o planes de ejecucin diferida, calificados por ley
formal(art.34).
SECCIN5EXPROPIACIN"IRREGULAR"
SUMARIO: 1413.Nocinconceptual.1414.Terminologa.El "nomeniuris"aceptado.
1415.Fundamentodelaaccindeexpropiacin"irregular":suorigenes"constitucional",
no "jurisprudencial". 1416. Requisitos para su procedencia. Los diversos actos o
comportamientos estatales que autorizan la promocin de la accin de expropiacin
"irregular".Alcancedeestetipodeaccinexpropiatoria.1417.Continuacin.La"utilidad
pblica"declarada,exigidacomorequisitoinexcusable,puedeser"directa"osimplemente
"refleja".Los supuestos de "propiedadhorizontal". 1418. Para promoverla accin de
expropiacin"irregular"noserequiereeltrmitedelareclamacinadministrativaprevia.
1419.Valoresindemnizablesenlaexpropiacin"irregular".Computacindelosmismos.
"Momento"aconsideraralrespecto."Intereses"."Depreciacindelamoneda".1420.El
"procedimiento" judicialenlaexpropiacin "irregular". 1421. Las "costas" deljuicio.
1422.Prescripcindelaaccinenlaexpropiacin"irregular".
1413. La expropiacin es llamada "irregular" cuando la iniciativa procesal parte del
propietariootitulardelbienocosaaexpropiar,afindequeelEstado elexpropiante
cumpla la decisin por l tomada de adquirir ese bien o cosa al haberlo declarado de
utilidadpblica.Encambio,enlaexpropiacin"regular"dichainiciativaprocesalpartedel
expropiante.
Laexpropiacin "irregular" tiene,pues,elsignificadoindicado,yenmodoalgunoelde
unaexpropiacin"viciada"oeldeunactoilegal.
Porprincipio,sehadicho,laaccinexpropiatoria,ysuejercicio,correspondealEstadooa
quienstehayafacultadoparaejercitarla;enprincipio,entonces,escapaalavoluntaddel
expropiadolapromocindeljuiciopertinente.Peroestareglaseagregasufreexcepcin
cuando la conducta del sujeto expropiante produce menoscabo y lesiona derechos del
propietario del bien afectado. De ah que si, no obstante la respectiva declaracin de
utilidad pblica, el expropiante no promueve la accin de expropiacin, y en cambio
realizaciertosactosoasumeciertaconductalesivosparaeltitulardelbienocosadeclarado
deutilidadpblica,eldueodetalbienocosaestfacultadoparasuplirlainactividad
procesal del expropiante y promover l la accin correspondiente (601) , denominada
entonces"expropiacinirregular",conlocualpodrlograrladefensadesuderecho.
1414. La terminologa en esta materia no es unvoca. Se usan distintas expresiones:
expropiacininversa(602),irregular(603)eindirecta(604).

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Sibienlageneralidaddelosautoresusaesostrminoscomoequivalentes,enelsentidode
quesetratadeunaexpropiacin"instada"porelexpropiado,ynoporelexpropiante,hay
expositoresquealhablar,porejemplo,deexpropiacin"irregular"o"indirecta"entienden
queelloserefierealapoderamientoilcitodelapropiedadprivadaporelEstado,pues
consideranquelaexpropiacin irregular "consisteenlaapropiacindeunacosaporla
AdministracinPblica,sinelprocedimientoconstitucionaldelaleyformalquecalifique
deutilidadpblicaaesacosa"(605),oqueexpropiacin"irregular"eslarealizadasegn
el procedimiento establecido por la ley, "pero incurrindose en errores que lo vician"
(606).Nadadeestoesaceptable,pueslanocindeexpropiacin"irregular"sloserefiere
alapromovidaoinstadaporel expropiado.Elapoderamiento deunacosaobiendel
administradosinlaexistenciadeunaleyquecalifiquedeutilidadpblicaaesacosaobien,
noesexpropiacindeespeciealguna:esunactoilegaldelEstado(607)queinclusopuede
constituirundespojo.Asuvez,laexpropiacinpromovidaytramitadaporelEstado,pero
con viciosdeprocedimiento, noestcnicamenteunaexpropiacin "irregular",sinouna
expropiacin "regular" afectada devicios procesales,queinclusopuedendeterminar la
nulidad de lo actuado. El concepto de "irregular", referido a la expropiacin, es un
conceptotcnicoespecfico,queslotrasuntalaidea,comoyalodije,deunaexpropiacin
cuyo procedimiento ha sido "instado" o "promovido" por el expropiado y no por el
expropiante.
Culeseltrminorecomendable?Expropiacin"inversa","indirecta"o"irregular"?
Lasexpresionesexpropiacin "indirecta" e "inversa" nosonplausibles,pues,aunqueel
accionanteseaelexpropiado,steenmodoalgunopuedeconsiderarsecomo"expropiante",
pues la accin de expropiacin es, siempre, del Estado. El expropiado jams es
"expropiante",aunqueinste opromueva elprocedimiento. El trmino recomendable es
expropiacin "irregular" (608) . Es sta la denominacin utilizada por la actual ley
nacionaldeexpropiacin,n21499,artculo51ysiguientes.
LaterminologautilizadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacines indefinida.Si
bien,tratndosedeunaexpropiacininstadaporeladministradootitulardelbienocosa,
enocasioneshabladeexpropiacin"inversa"(609)o"indirectaoinversa"(610),enotras
haceunaconfusindelosconceptos"inversa","indirecta"e"irregular"(611).
1415.Culeselfundamentodelaaccindeexpropiacin"irregular"?
Sedijoqueesdeorigenjurisprudencial,dadoquedichoinstitutonosehalladisciplinadoen
"ley"alguna(612).(Actualmenteloest).
Talafirmacintrasuntaunaverdadsimplemente"relativa",pues,sibienesexactoquela
"legislacin"noreglamentabalaexpropiacinirregular,noesmenosciertoqueelorigen
destanoeslajurisprudencia,sinolaConstitucin,delaquelajurisprudenciahaceuna
acertadaaplicacin.Silajurisprudenciareconocelaexpropiacinirregular,quecomose
dijoenelpargrafoprecedentealgunosllamaninversayotrosindirecta,esporqueatravs
deellalograrespetolaexigenciaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedadasegurada
porelartculo17delaLeySuprema(613).

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El"apoderamiento"indebido,porpartedelEstado,deunbiendeclaradodeutilidadpblica
a los efectos de su expropiacin, o la indebida "restriccin o limitacin" que la
AdministracinPblicaleimpongaalderechodelpropietarioparasuusoodisposicin,
lesionan ciertamente el derecho de propiedad que garantiza la Constitucin; ambos
constituyendatosquehacenviableodanlugaralaaccindeexpropiacinirregular.
Demaneraquela expropiacinirregular tienesuimplcito origen o fundamento enel
artculo17delaConstitucinNacional.La"jurisprudencia"quehacelugaraesetipode
expropiacin, no implica otra cosa que ejecucin de la Constitucin. El origen de la
expropiacinirregular es,pues,laLeySuprema:lajurisprudenciaslohasidoelmedio
porelqueesanormaconstitucionalsehizoefectivaenloscasospertinentes.
1416.Laprocedenciadelaaccindeexpropiacin "irregular" requierelaconcurrencia
simultneadedosrequisitosinexcusables:
a) Que el bien o cosa respectivos hayan sido objeto de una declaracin legislativa de
utilidadpblica,alosefectosdesuexpropiacin.Sinesadeclaracindeutilidadpblicano
puede haber expropiacin de tipo alguno, pues toda expropiacin, por exigencia
constitucional,requieredichadeclaracin(art.17delaLeySuprema.Vaseeln1417.)
SielEstadoseapoderadeunbienocosadeladministrado,sinquetalbienocosahayasido
objetodelareferidadeclaracindeutilidadpblica,eltitulardeesebienocosanotendr
contraelEstadoaccinalgunadetipo expropiatorio, sinotanslolas dems acciones
resarcitorias,petitorias,posesoriasopoliciales,reconocidasporelordenamientojurdico.
b)QueelEstadosehaya"apoderado"o"posesionado"indebidamentedeunbienocosa
declaradodeutilidadpblica,oleimpongaalderechodeltitulardetalbienocosauna
indebida "restriccin"o"limitacin",queimportenunalesinasuderechodepropiedad
(614).
Concurriendosimultneamenteesosrequisitos,laprocedenciadelaaccindeexpropiacin
"irregular" esobvia,yasfuereconocidoporlajurisprudencia(615)yporladoctrina
(616).
Desde luego, la finalidad de la accin de expropiacin "irregular" es obtener la
"indemnizacin"correspondientealvalordelrespectivobienocosa,peroenmodoalguno
obtenervgr.,enelcasodeunpreviodesapoderamientoporpartedelEstadoladevolucin
enespeciedelrespectivobienocosa.AsloharesueltoacertadamentelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin,haciendounaplausibleaplicacindelosrespectivos "principios"
(617).
Como ya lo expres, los actos estatales que autorizan la promocin de la accin de
expropiacinirregularsonel"apoderamiento"indebidodelbienocosadeladministrado
(ocupacinmaterialdelacosa)ola "restriccin"o "limitacin" indebidasalderechodel
administrado o particular, que importen una lesin a su derecho de propiedad. La
jurisprudenciahizoaplicacindetalesprincipiosennumerososcasos,entrelosque,aparte

p.142

delaocupacinmaterialdelacosa,abundanlosdedenegacininjustificadadelpermiso
municipal para edificar; la autorizacin que aese efecto seconcede condicionada a la
renunciaalmayorvalordelasobrasproyectadas;asimismoseconsiderquelaindebida
negativaaqueseconstruyaoedifiquenoesnecesarioquesurjadeunactoadministrativo
expreso,porcuantotalnegativapuederesultarimplcitadeloactuadoadministrativamente
yestarimpuesta,adems,porelconjuntodeordenanzasydecretosquereglamentanlos
permisos de edificacin en la zona del inmueble objeto del litigio (618) ; tambin la
doctrina menciona los distintos supuestos que hacen viable la accin de expropiacin
"irregular"(619).
1417.Enelpargrafoprecedentequeddichoqueunodelosrequisitosinexcusablespara
laprocedenciadelaaccindeexpropiacin "irregular" esqueelrespectivobienocosa
hayasidolegalmentedeclaradoocalificadodeutilidadpblica.
Peroesadeclaracindeutilidadpblicanoslopuedeser"directa",sinotambin"refleja",
comoocurreenlossupuestosde "propiedadhorizontal",dondeeltitulardelaunidado
departamentointeriorpuedeexigir,enciertoscasos,quelaexpropiacinseadetodoelpiso
ynoslodelaunidaddelfrentecomosehabradispuesto"abinitio".Vaseeln1321,
especialmentetextoynota344bis(620).
1418.Parapromoverlaaccindeexpropiacin"irregular"noesnecesarialareclamacin
administrativaprevia,aquehacereferencialaleydedemandascontralaNacin(621).
Verelart.53 delaley21499.Deestomeheocupadoenunpargrafoprecedente,n
1391,alcualmeremito.
1419.Culessonlosvaloresindemnizableseneljuiciodeexpropiacin"irregular"?A
qu"momento"debenreferirsestos?Verart.54delaley21499.
Esdeprincipioqueenestaclasedejuiciolaindemnizacindebefijarsesegnelvalordel
bienalapocadesutasacinporelorganismorespectivo(622),loqueestantoms
exactonohabiendodesposesinmaterialodesapoderamientodelbien(623).
La expresada "desposesin" o "desapoderamiento" del bien o cosa tiene trascendental
importanciaenloatinentealcobrode"intereses"porpartedeltitulardedichobienocosa.
Sitaldesposesinodesapoderamientotuvieronlugar,eltitulardelbientienederechoa
percibir intereses sobre el valor de la cosa desde la fecha de la desposesin o
desapoderamiento.Desdeluego,sitaldesposesinnoseprodujo,losreferidos"intereses"
nocorresponden(624).
Elaumentodelaindemnizacin,computandoelndicede"depreciacindelamoneda",es
procedente en la expropiacin "irregular" (625) , en tanto se opere la demora que lo
justifique.Rigenalrespectosimilaresprincipiosqueenlaexpropiacinnormaloregular,a
losqueyahicereferenciaenlospargrafospertinentes.
1420.Qu"procedimiento"judicialhadeseguirseenlaexpropiacin"irregular"?Verart.
55delaley21499.

p.143

Porconsiderarquetambinenestossupuestoselbienocosahasidodeclaradodeutilidad
pblica,conacertadasrazonessehadichoqueelprocedimientoencuestineselmismo
queeneldelaexpropiacinregular,oseaeldeljuicio"sumario"aquehacereferenciala
ley21499art.19(626).
Sihubierecontroversiasobrelacalidadde"propietario"dequienpromuevalaaccinde
expropiacin"irregular",lacuestindebetramitarseporvade"incidente",perosiempre
dentrodeljuicio"sumario"(627).
1421.Eneljuiciodeexpropiacin"irregular",lorelacionadoconlas"costas"serigepor
lasdisposicionesdelCdigoProcesalatinentesaladistribucinycargodeaqullas(628).
Esloquesurgedelaactualleysobreexpropiacin(629).
1422.Loatinente ala "prescripcin" dela accin dequien promuevala expropiacin
"irregular"diomargenasolucionesquerespondenadiferentescriterios.
Dentrodequlapsoseproduceuoperaesaprescripcin?
Antetodo,yporqueellodebeservircomopuntodepartidadelrespectivorazonamiento,
cuadrarecordar,comoyaloadverteneln1416,textoynota580,quelanicayexclusiva
finalidaddeesaaccinexpropiatoriaesobtenerla "indemnizacin" correspondienteyen
modoalguno,aunenloscasosdeunprevio desapoderamiento porpartedelEstado,la
devolucinenespeciedelbienocosadequesetrate.
LaCmaraCivildeApelacionesdelaCapitalhadeclaradoquesilaMunicipalidadtom
posesindeuninmueblecondestinoaunaobradeutilidadpblica,elderechoalcobrodel
precioporpartedelpropietariodesposedosubsisteysustituyealderechodereivindicarla
cosa.Enconsecuencia,nopuedetalderechoconsiderarsecomocrditopersonalsujetoala
prescripcindelartculo4023delCdigoCivil.Dichaprescripcinagregaseoperaalos
treintaaosdesdelafechadelaocupacinhastaeldaenquesepromovilademanda
(630).
No comparto el expresado criterio del ilustrado Tribunal. Estimo que lo atinente a la
reivindicacin delacosaobiennadatienequeverenestoscasos,dedonderesultaque
todo argumento o razonamiento que tome en cuenta lo relacionado con esa
"reivindicacin" debedesecharse "inlimine".Si,comoloexpresprecedentemente,ylo
reconoce la propia Cmara Civil de Apelaciones, lo relacionado con la reivindicacin
("accinreal")quedaexcluidodelaaccindeexpropiacin"irregular",cuyafinalidadse
reducealcobrodeuna"indemnizacin"("accinpersonal"),lorelativoalaprescripcinde
estaaccindebecircunscribirseylimitarsealaexpresada"accinpersonal"decobrodela
indemnizacin.Nosetratadequelaaccinparaelcobrodelaindemnizacinreemplacey
entreenlugardelaaccindereivindicacin:sencillamentesetratadequeestaltimano
procede,ydequesloesadmisiblelaaccinpersonalparaelcobrodelaindemnizacin.
Es,entonces,aesteaspectoquedebeceirseloatinentealaprescripcindelaaccinenla
expropiacin"irregular".

p.144

Demodoqueelproblemadelaprescripcindelaaccinqueeladministradoponeen
movimientoenlaexpropiacin"irregular",sereduceadeterminarenqulapsoseextingue
esaaccinpersonal.
Paraello,antetodo,debeaclararsequderechorigealrespectoelprivadooelpblico?
Siendo la expropiacin ya se trate de la "regular" o de la "irregular" una institucin
homognea,exclusivamentedederechopblico,vadesuyoqueloatinentealplazodela
prescripcin de esa accin tambin debe regirse por el derecho pblico, nacional o
provincial,segnlaesferajurdicaenqueselleveacabodichaexpropiacin(631).Slo
en ausencia de normas especficas de derecho pblico, en subsidio, como ocurre, en
general,enderechoadministrativo,sondeaplicacinlasdisposicionesdelderechoprivado,
"civil"enlaespecie(632).
Enmritoaloqueantecede,encuantonoexistannormasespecficasdederechopblico,la
accindeladministradoquepromovilaexpropiacin "irregular" tendienteaobtenerel
pagodelarespectivaindemnizacin,seprescribiraeneltrminodediezaos,queesel
establecidoporelartculo4023 delCdigoCivilparalaprescripcindetodaaccin
personalpordeudaexigible,salvodisposicinespecial(633).
El plazo de referencia se computar desde la fecha en que tuvieron lugar los actos o
comportamientos del Estado que hacen viable la accin de expropiacin "irregular"
("desposesin" o "desapoderamiento" del bien o cosa, o indebida "restriccin" o
"limitacin" del derecho del administrado que determinen un agravio al derecho de
propiedadgarantizadoporlaConstitucin).
Peroenlaactualidadlascosashancambiado,enmritoaloquedisponelanuevaley
nacionaldeexpropiacin,n21499,cuyoartculo56diceasi:"Laaccindeexpropiacin
irregularprescribealoscincoaos,computadosdesdelafechaenquetuvieronlugarlos
actosocomportamientosdelEstadoquetornanviablelareferidaaccin".Demaneraquela
prescripcindereferencia seoperaalos cinco aos,computados enlaformaindicada
(634).
SECCIN6DELA"RETROCESIN"
SUMARIO: 1423. Nocin conceptual. "Desviacin de poder". 1424. Procede no slo
respectoabienestransferidosmercedalprocedimiento "contencioso" delaexpropiacin,
sinotambin respecto alos transferidos por "cesin amistosa" o "avenimiento". 1425.
"Retrocesin"y"abandono"delaexpropiacin.Diferencias.Unaspectoanlogo.1426.El
CongresonopuededelegarenelEjecutivolaatribucindecambiareldestinoatribuidoal
bien a expropiar. 1427. La "retrocesin" en el derecho argentino. Fundamento de la
misma.Lanormalegal.LaConstitucin.1428.Supuestosenqueprocedela"retrocesin".
Mencinyanlisisdelosmismos;requisitosacumplir.Cundo,apesardelcambiode
destinodelbienocosa,laretrocesinesimprocedente? 1429. Continuacin.Bieneso
cosas que habiendo sido expropiados y debidamente afectados al fin que determin la
expropiacin, posteriormente, por haber cumplido su destino y no ser ya necesaria la
satisfaccindelarespectivaactividad,sondesafectadosporelEstadoyutilizadosporste

p.145

enotrosmenesteres.Procedela"retrocesin"respectoaesosbienes?1430.Naturaleza
jurdicadelaaccinderetrocesin.Accin"real"de"derechopblico".1431.Puedeser
objetoderetrocesintodoocualquierbienocosaquehayasidoexpropiado.Laretrocesin
y la expropiacin parcial. Procede la retrocesin de slo una parte del bien o cosa
expropiado? 1432. Lacontraprestacindelexpropiadoparaobtenerlaretrocesindel
bien. El llamado "precio de la retrocesin". El "valor" a restituir por el expropiado.
Situacionesaconsiderar:aumentoodisminucindelvalordelbien;actosdelEstadoy
actosajenosaste. 1433. Continuacin.Elexpropiadonodebe "intereses" porlasuma
quereintegra.1434.Continuacin.La"depreciacindelamoneda"noescomputableen
laretrocesin. 1435. El "procedimiento"enlaretrocesin.Existenciadeunadobleva.
Cundopuede tener lugarla retrocesin? 1436. Continuacin.Retrocesin mediante
simplegestinadministrativa.1437.Continuacin.Retrocesinmedianteaccinjudicial.
Radicacindeljuicio.Juezcompetente.Supuestosaconsiderar. 1438. Continuacin.Se
requiere cumplir con el trmite de la reclamacin administrativa previa. 1439.
Continuacin. A quines le compete el ejercicio de la accin de retrocesin? 1440.
Continuacin. El "procedimiento" aplicable. 1441. Continuacin. Lo atinente a la
devolucinoconsignacindelasumarecibidaconmotivodela"expropiacin".Distintos
casos a considerar. 1442. Continuacin. Plazo dentro del cual el expropiante deber
devolverlealexpropiadoelbienocosaqueexpropi.1443.Continuacin.Supuestoen
que el inmueble a devolverle al expropiado estuviere ocupado por terceros, intrusos.
1444. Loatinenteala"prescripcin"delaaccinderetrocesin.Losdiversoscriterios
propuestos.Plazodelaprescripcinycomputacindelmismo.
1423.Enpargrafosprecedentesqueddichoquelaexpropiacineselmediojurdicopara
queunbienocosasalgacoactivamentedelpatrimoniodesutitularyseadestinadoporel
Estado"latosensu"aundeterminadofindeutilidadpblica,establecidoporellegislador.
Cuandoalbienocosaexpropiadoseledaundestinodiferenteodistintoalprevistoporel
legislador,onoseledadestinoalgunodeutilidadpblica,eldueootitulardeesebieno
cosatienederechoaquetalbienocosalesearestituido.Estoselogramedianteelejercicio
delallamadaaccinde"retrocesin"(635).
Demodoquela "retrocesin" eslafacultaddereclamarladevolucindelbien,previo
reintegro del importe recibido con motivo de la expropiacin, o de la suma que en
definitivaresultesielbienocosahubieresufridociertasmodificacionesqueaumenteno
disminuyansuvalor(vanselosnmeros1432y1441).Laretrocesinimportavolverlas
cosasalestadoanterioralactoqueorigineldesapoderamiento.Taleselconceptode
"retrocesin"(636).
Laretrocesintienesubstancialmentelugararazdeuna"desviacindepoder":elbieno
cosadestinadoporellegisladorparasatisfacerdeterminadouso,parallenarunaconcreta
necesidad de utilidad pblica, es destinado por la Administracin Pblica a un uso o
utilidaddistintos,onoesafectadoausoalgunodeinterspblico.
1424.Laretrocesinnosloprocedeenlossupuestosenqueelbienocosasalidel
patrimoniodelexpropiadomercedalprocedimiento"contencioso"delaexpropiacin,sino

p.146

tambincuandosalidedichopatrimoniomercedalprocedimientodela"cesinamistosa"
o"avenimiento"(637)."Eademratio,idemjus".
1425.Nodebenconfundirse "retrocesin" con "abandono".Trtasedefigurasjurdicas
diferenciadasdentrodelcomplejoexpropiatorio.
El "abandono" seproducejurdicamentecuando, sinhaberpromovidojuicioalguno, el
Estadodejatranscurrirdeterminadolapsosinrequerirlaexpropiacin.
La "retrocesin",encambio,slopuedetenerlugarenlas dos siguientes hiptesis: a)
cuando,despusdelacesinamistosaoavenimiento,odespusdeterminadoeljuiciode
expropiacin, elexpropiante afecta elbienocosaaundestino diferente deltenidoen
cuentaporellegisladoraldisponerlaexpropiacinyhacerlarespectivacalificacinde
utilidadpblica;b)cuandoefectuada lacesinamistosaoavenimiento,oterminado el
juiciodeexpropiacin,ytranscurridociertoplazo,elexpropiantenoledaalbienocosa
destinoalguno.
Comoquedadicho,unodelossupuestosqueautorizanla"retrocesin"tienelugarcuando
elexpropiante,apesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,noafectaelbienrespectivo
aldestinoprevistoalexpropiarlo,dejandoadichobiensinutilizarloparafinalidadalguna
deutilidadpblica.Estaactituddetotalpasividaddelexpropianteguardaanalogaconel
supuestode "abandono" delaexpropiacin, alextremodequealgunos problemas que
plantea el caso de referencia pueden hallar solucin recurriendo a ciertas reglas sobre
"abandono".Vaseeln1428,infine.
1426.VadesuyoqueelCongresonopuede delegar enel Ejecutivo suatribucin de
cambiareldestinodelbienobienesaexpropiarse,aunqueellotrasuntareelcumplimiento
deunafinalidaddeutilidadpblica.
Tal delegacin serarrita,porqueimplicara,departedelCongreso,elrenunciamientoa
unapotestademinentementelegislativa,asconsideradaporlaConstitucinNacionalensu
artculo17(638).
ElPoderEjecutivo,pues,carecedeatribucionesparaafectarelbienocosadelexpropiado
aundestinodiferentedeltenidoencuentaporellegisladoralefectuarlacalificacinde
utilidadpblicaydisponerlaexpropiacin.
1427.Elderechoderetrocesinnoestuvoexpresamentemencionadoenladerogadaleyde
expropiacinn13264.Loestabaenlaleyanterior,n189,artculo19 (639).Pero
aqulla,alderogarsta,nohizoreservaalgunarespectoala"retrocesin".Significaello
queelderechoderetrocesindejdeperteneceralordenjurdicoargentino?Deninguna
manera:apesardelsilenciodelaley13264,esederechoexisti,puesesnsitoanuestro
sistemajurdicopositivo.Laexistenciadelderechode retrocesin nodependede "ley"
formal alguna: surgede la Constitucin, que est por encima de la ley formal. As lo
reconoceladoctrina(640)ylajurisprudencia(641).

p.147

Perolociertoesquelaleydeexpropiacin,n13264,contrariamentealoquesuelen
afirmaralgunosautoresytribunales,nosuprimi,ymenosaun"prohibi",elderechode
retrocesin: simplemente fue silenciado tal derecho, omitindose su tratamiento o
regulacin.La"ley"dereferenciamalpoda"suprimir"o"prohibir"laretrocesin,yaque
elderechoastanonacedela"ley",sinodela"Constitucin",comoimplcitagarantaala
inviolabilidaddelapropiedad.La"retrocesin"esunodelosmediosdehacerefectivala
expresadagarantadeinviolabilidaddelapropiedad.Deestoresultaquesilamencionada
leydeexpropiacinhubiereenverdadsuprimidooprohibido,concretayexpresamente,el
derecho a retrocesin, la norma que as lo hubiera dispuesto sera rrita, por
inconstitucional.Laretrocesin,pues,existiennuestroordenjurdico,apesardelsilencio
queasurespectoguardlaleyn13264.
En nuestro derecho la retrocesin acta como garanta constitucional innominada. Su
fundamentopositivonoesotroqueelartculo17delaConstitucinNacional:constituye
unodelos principios inherentesalsistemaexpropiatorioinstituidoporlaLeySuprema.
Trtase de un corolario de que la expropiacin slo procede mediante calificacin
legislativa de la pertinente "utilidad pblica". Si al bien expropiado se le asigna otro
destino,onoseleasignadestinoalguno,laretrocesinserprocedente, porqueental
supuesto habrase prescindido de la utilidad pblica que sirvi de causa jurdica a la
expropiacin.
La actual ley nacional de expropiacin, n 21499, deenero de 1977, regula expresa y
minuciosamentelorelacionadoconlaretrocesin(artculos3550).
Entrelasmsantiguasleyesquepreceptansobreretrocesin,estnlasdeFrancia,de1833
y1841(642),dedondeelinstitutopasalalegislacindeotrospases(643).
1428.La"retrocesin"procedeendossupuestos:
a)Cuandoelexpropianteledaalbienexpropiadoundestinodistintoaltenidoencuenta
comocausadelaexpropiacin.Estorequiereunaaclaracinacercadecundoeldestino
efectivamenteasignadoalbienpuedeconsiderarse, jurdicamente, distintodeltenidoen
cuentacomocausadeterminantedelaexpropiacin.
b)Cuandoelexpropiante,apesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,noafectaelbien
respectivoaldestinoprevistoalexpropiarlo,dejandoentoncesadichobiensinutilizarlo
parafinalidad alguna deutilidad pblica. Hay,aqu,unaactitud detotal pasividad del
expropiante,anlogaaladel"abandono"delaexpropiacin.Desdeluego,estasituacinde
pasividadodeabandonohallaexpresinatravsdeunlapso,esdecir,deltranscursodeun
espaciodetiempo,cuyaextensinymaneradecomputarlocorrespondedeterminar.
Ladoctrinaestdeacuerdoconquelasdosexpresadassituacionesconstituyensupuestos
queautorizanla"retrocesin"(644).Tambinloestlajurisprudencia(645).Inclusolas
legislaciones,engeneral,siguenesecriterio(646),queeselaceptadoporlaley21499.
Primersupuesto

p.148

Sehadicho,conrazn,quelacircunstanciadeasignarlealbienun destinodiferente del

tenidoencuentaaldisponersuexpropiacin,autorizalaretrocesin,porquedeotramanera
el expropiante se estara convirtiendo en rgano legislativo al cambiar o sustituir la
finalidaddeutilidadpblicaconsideradapordichorgano(647).Como"principio"estoes
exacto,peronopuedeaceptrseleentrminosabsolutos.Todoestendeterminarcundo,
desdeelpuntodevistajurdico,hayefectivamentecambiodedestinonoobstantequecon
elnuevodestinotambinsesatisfagaunrequerimientodeutilidadpblica.Cundoocurre
talcambiodedestino?Cundo,noobstantequeelbiennoesafectadoalespecficoy
concretofindeutilidadpblicaquedeterminsuexpropiacin,debeadmitirsequeesta
finalidaddeutilidadpblicaquedaigualmentesatisfechaorespetada?
Elbienexpropiadodebedestinarseasatisfacerlaespecficautilidadpblicaquefuesu
causaexpropiatoria;delocontrario,laexpropiacinestaraviciadaporfaltadecausa.Tal
es,comodije,el"principio",queadmitenoobstanteunaexcepcincuandoentrelautilidad
pblicadeclaradaporellegisladoryaquellaaqueelbienfueconcretamentedestinadoa
satisfacer,aunquenosetrate"exacta"y"especficamente"delamismafinalidadpblica,
entreladeclaradaporellegisladoryaquellaacuyasatisfaccinfuedestinadoendefinitiva
elbienporlaAdministracinPblicaexistaunaevidenteydirectaconexidad,correlacin
ointerdependencia.Siestoltimoocurre,aunquelaconcretafinalidadpblicaconsiderada
paradisponerlaexpropiacinseadistintadelafinalidadacuyocumplimientoseafecten
definitiva el bien, la retrocesin sera "improcedente", pues aquellas conexidad,
correlacinointerdependenciaobstanaquelasrespectivasfinalidadesseantenidascomo
diferentes o distintas entre ellas (648) . As, por ejemplo, si el Congreso declarase de
utilidad pblica el inmueble A, para el establecimiento de una base naval y el Poder
Ejecutivo lo destinase a una escuela pblica o barrio para vivienda de agentes de la
AdministracinPblica,laretrocesinesprocedente(649),porcuantoentrelareferida
basenavalylamencionadaescuelapblica(oelbarrioparaviviendadeagentespblicos)
noexisteconexidad,correlacinointerdependenciaalgunas.Encambio,silaexpropiacin
deunosterrenossedisponeparaconstruiruna "ciudadhospital",yenlugardestase
instalaenellosuna"coloniadelaborterapia",destinndolosalaproduccinagropecuaria
paraabastecerlasnecesidadesdeesa"ciudadhospital",debetenerseporcumplidoelobjeto
de utilidad pblica de la expropiacin, siendo entonces improcedente la demanda de
retrocesin(650);entalcasolaconexin,interdependenciaocorrelacinentrelafinalidad
deutilidadpblicaquedeterminlaexpropiacinylafinalidadaqueendefinitivafue
afectadoelbienseramanifiesta,resultandodeestolaimprocedenciadelaretrocesinque
sesolicitare.Delmismomodo,tampocoesprocedentelaretrocesindeunterrenoquese
expropiparaconstruirenlunaseccindeuncamino(un"rond point"),enreemplazodel
cual la Administracin General de Vialidad Nacional construy e instal depsitos y
talleres para la misma obra pblica (651) ; tambin existe aqu manifiesta conexidad,
interdependenciaocorrelacinentrelafinalidadquedeterminlaexpropiacinyeldestino
definitivoqueseledioalbienexpropiado.
Determinar si en el caso concreto existen las expresadas conexidad, correlacin o
interdependencia entre la causa de utilidad pblica quedetermin la expropiacin y el

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destinoqueendefinitivaseleasignalbienexpropiado,constituyeunacuestindehecho
quedebedilucidarseencadacasoconcreto.
Segundosupuesto
Laotrahiptesisquehaceprocedentela "retrocesin" consisteenqueelexpropiante,a
pesardehaberllevadoacabolaexpropiacin,mantienealbiensindarledestinoalgunode
utilidadpblica,guardandoasurespectounatotalpasividad,anlogaaladel"abandono"
delaexpropiacin.Qurequisito"formal"debecumplirelexpropiadoparapoderexigirla
retrocesin,oseaqueelbienocosaleseadevueltooreintegrado?Quduracindebe
teneresainactividadopasividaddelexpropiante?
Desdeelpuntodevista "formal" esdeprincipioqueantelainaccindelexpropiante,el
expropiadodebehacerleunareclamacin,intimacinointerpelacinalaAdministracin
Pblica,afindeque,anteel silencio desta,oantesurespuestabasadaenargumentos
irrazonables, transcurridoqueseaelplazo correspondiente sehagalugaralaaccin o
demandaderetrocesin(652).
La referida reclamacin, interpelacin o intimacin puede efectuarse
"administrativamente"o"judicialmente",siesteltimoprocedimientoeselrequeridopor
laley(653).
Dentrodequplazoelexpropiantedebe realizar laobrao comenzar suconstruccin?
(654).Algunasleyesestablecendichoplazo,encuyahiptesishayqueatenersealmismo
(655).Silasleyesnoloestablecen,ladoctrinaconsideraquehadetratarsedeunaplazo
"razonable"o"prudencial",cuyafijacinquedalibradaalprudentearbitriojudicial(656).
Estimo que esta solucin es poco satisfactoria, por lo incierto que el plazo resulta de
acuerdo con ella. Este debe resultar de una norma o disposicin concreta, sea ella de
aplicacinespecficaodeaplicacinsubsidiaria.Cuandonoexistaleyquefijeoestablezca
dichoplazo,stedebeserelquelaleyestableceparauncasoanlogo:elde"abandono",
cuyaaplicacinseimpone.Portanto,nohabiendoleyespecialalrespecto,losplazospara
hacer lugar a la retrocesin cuando el expropiante no le da destino alguno al bien
expropiado, sern los que la ley establezca para los supuestos de "abandono" de la
expropiacin,criterioqueseimponedeacuerdoconlosprincipiossobreanalogajurdica.
Laactualleydeexpropiacinfijaeseplazoendosaos(art.35).
1429.Puedeocurrirqueunbienocosaquefueronexpropiadosyoportunamenteafectados
alfinconcretodeutilidadpblicaquedeterminlaexpropiacin, porhabercumplidosu
destino y no requerirse ms la atencin de la actividad a cuya satisfaccin fueron
destinados, seandesafectadosdeaquellafinalidadporelEstadoyutilizadosporsteen
otros menesteres, totalmente distintos a los que determinaron la expropiacin. En tales
condiciones,eloriginariotitulardeesebienocosapuedeobtenerla"retrocesin"delos
mismos?Larespuestanegativaseimponesinlugaralamenorduda.
Antetodo,conrelacinaunbienocosaqueseexpropia,advirtasequesuafectacin
vlida,seaelloaldominiopblicooalasatisfaccindeunafinalidaddeutilidadpblica,

p.150

enmodoalgunorequierequetalafectacinseaoresulte"perpetua".Sloserequiereque,
enelmomentodelaexpropiacin,efectivamenterespondaalafinalidadquelamotiv,y
continerespondiendomientraselcumplimientodetalfinalidadestuviesependiente.La
desaparicindedichafinalidaddeutilidadpblica,conlaconsiguientedesafectacindel
bienocosa(queentoncesporcircunstanciasinexistentes"abinitio"slohabraresultado
"temporaria"), en modo alguno torna ilegtima la pertinente expropiacin y correlativa
afectacin,requisitoquehabrasidoindispensableparaadmitirla"retrocesin"(657).
Cuandounbienocosaexpropiadocumpleeldestinoparaelquefueafectado,aunquetal
afectacinendefinitivaslohayarequeridounlapsodeterminado,yesenconsecuencia
desafectadodelaoriginariafinalidad,elbienocosanopuedenserobjetode"retrocesin",
porcuantolaexpropiacindelosmismosfuecorrectayporqueeldestinoquearazdeello
selesasigntambinfuecorrecto.Habiendoelbienocosaexpropiadocumplidoconla
finalidadtenidaencuentaalproducirselaexpropiacin,desaparecidaestafinalidad,paralo
sucesivoelEstadoexpropiantepuededisponerlcitamente,conenteralibertad,ycomolo
juzguemejorparaelinterspblico,detalbienocosa,sobreloscualeselanteriortitularha
perdidodefinitivamentetododerecho.La "retrocesin",pues,noprocede.Eselcriterio
seguidoporlaactualleynacionaldeexpropiacinn21499,art.40.
Lageneralidaddeladoctrinasepronunciaenelsentidoexpuesto(658).Astambinlo
decidilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin(659).
Aisladamentealgnexpositorsepronunciaensentidocontrario(660).
1430.Laaccinderetrocesinquelecompeteaquienfuetitulardelbienocosaquese
expropi,afindeobtenersureintegro,esdenaturaleza"real",nopersonal(661).
Dichaaccintieneporobjetoobtenerladevolucindelbienocosa,enespecie,yenmodo
algunolograrunresarcimientodedaosyperjuiciosporlaindebidaafectacindeesebien
ocosaaundestinodiscordanteconlacausaquedeterminsuexpropiacin(662).Nose
trata,pues,deunaaccin"personal".
La correcta calificacin jurdica de la accin de retrocesin es trascendente, pues ello
permitiraplicarlosdebidosprincipiospararesolverlosdiversosproblemasquepuedan
presentarse. As, por ejemplo, para definir lo relacionado con la "prescripcin" de esa
accin, corresponder tener en cuenta los principios correspondientes a las acciones
"reales" yenmodoalgunoalas "personales";lomismocuadradecirrespectoal juez
competente para entender, en principio, en el juicio de retrocesin (juez del lugar de
situacin de la cosa), todo ello sin perjuicio de la conexidad entre tal juicio y el de
expropiacin,cuandoesteltimohubieseexistidoynosetrataredeunatransferenciade
propiedadsobrelabasedeuna"cesinamistosa"o"avenimiento".
Desdeluego,trtasedeunaaccinrealde"derechopblico",puespertenecealcomplejo
jurdicodela expropiacin, institucinexclusivamentedederechopblico,segnqued
dichoenunpargrafoprecedente(n1293).Nosetrata,pues,deunaaccinde derecho
comn,nireguladaporste.Elderechoprivadonadatienequehaceralrespecto.

p.151

Finalmente,laaccinderetrocesin,noobstantesucarcterreal,notrasuntatcnicamente
elejerciciodeunaaccinreivindicatoria,sinolaimpugnacinaunaexpropiacindondela
afectacindelbienocosanosehizoaldestinocorrespondiente(663),porloquedicha
expropiacinresultaencontravencin conlagarantadeinviolabilidad delapropiedad
aseguradaenlaConstitucin.Laaccines"real"porlafinalidadquepersigue:reintegrode
unbienocosa.
1431.Puedeserobjetodelaaccinderetrocesintodoocualquierbienocosaqueasuvez
haya sido objeto de una expropiacin (664) . Slo se requiere que concurran las
circunstancias o supuestos que autorizan la retrocesin, de lo cual me he ocupado
precedentemente(n1428).
Tratndosedeinmuebles,pocointeresaquestoshayansidoexpropiadosensutotalidado
sloenparte(expropiacin"parcial").Enambossupuestoslaaccinderetrocesinpuede
ser viable si concurren los requisitos para su procedencia (665) . Nada autoriza para
establecerdistincionesalrespecto.
Procedelaaccinderetrocesinslorespectoaunapartedelbienexpropiado,esdecir
procede"parcialmente"?Lageneralidaddeladoctrina,avecesinvocandounaleyexpresa,
otras sobre la base de un razonamiento lgico, acepta la procedencia de la accin de
retrocesinejercidaslosobreunapartedelinmuebleexpropiado,entantoasurespectose
d alguna de las circunstancias que tornan viable aquella accin (666) . Es el criterio
seguidoporlaley21499,art.41.
1432.Paralograrqueelbienocosaexpropiadoleseadevueltoarazdelaaccinde
retrocesin,elantiguotitulardedichobienocosadebe,asuvez,reintegrarelimporteque
recibidelexpropiantecomoindemnizacinoprecio,segnquelatransferenciadelbiense
hubiereefectuadomediante"juiciodeexpropiacin"omediante"cesinamistosa"(vase
eln1388).Aesasumaareintegrarsuelellamrsele"preciodelaretrocesin".
Qu importe debe devolver el expropiado? Debe reintegrar el monto que recibi del
expropiante(667).Talesel"principio",perohayexcepciones;stassurgencuandoelbien
ocosahayasufridoalteracionesensuvalorcomoconsecuenciaoconposterioridadala
expropiacin,alteracionesqueasuvezpuedenserobradelexpropianteoserajenasatodo
comportamientodeste(668).
As,sielbienocosahubiesendisminuidodevalorarazdemodificacionesintroducidaso
realizadasporelexpropiante,vadesuyoqueelexpropiadonodebedevolverelequivalente
deesasmodificaciones,yaqueelvalordestasnoleesrestituido(669).Porejemplo:si
paraconstruirunaerdromoseexpropiauninmueblecultivadoconvidocaadeazcar,y
elEstadoaladquirireldominiodelinmuebledestruyeoarrancalasvidesylacaade
azcar,comoastambinloscorrespondientesalambrados,vadesuyoquealpromoverla
accin de retrocesin el actor slo puede pretender que le devuelvan el "terreno", el
inmueble, mas no las plantaciones ni los alambrados, porque stos ya no existen
fsicamente, y ya le haban sido abonados o pagados; correlativamente, slo deber
depositaruofrecerdepositarelvalordelrubro"terreno"queesloqueseledevolver;el

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valordelosotrosrubros "plantaciones"y"alambrados" nocorresponderdepositarlo,

porque,alhaberdejadodeexistir,noserobjetodelaaccinderetrocesin.
A la inversa, si el expropiador hubiere introducido en el bien o cosa modificaciones
("mejoras") que aumenten el valor del bien o cosa, el expropiado debe incrementar el
montodelasumaadevolverenproporcinalvalordeesasmodificacioneso "mejoras"
(670).Delocontrario,elexpropiadoseenriqueceraacostadelexpropiante(671).Desde
luego,sielexpropiadonoestuvieredispuestoareintegrarelvalordetalesmodificacioneso
mejoras,deberopodrabstenersedeobtenerlaretrocesindelbienocosa,yaqueel
ejerciciodeestaltimaaccinessimplementefacultativo(672).
Finalmente,sielbienocosaarestituirhubiere,porsmismosinlaaccindelexpropiante
aumentado de valor, tal mayor valor no es susceptible de reclamacin al antiguo
propietario.Estoesasporque,conformeaunprincipiodederechogeneral,quiendejde
cumplirconlaobligacindedaralacosaeldestinoprevistoporlaley,nopuedelograrun
beneficioeconmicomercedalincumplimientodesudeber(673).Sehadicho,adems,
queenestesupuestoelEstadoquedaasimiladoaunposeedordemalafeysujetoalmismo
rgimenestablecidoparasteporlalegislacincomn(674).Alainversa,sielinmueble,
porsmismosinlaaccindelexpropiantehubieredisminuidodevalor,elexpropiadono
tendraderechoasolicitarunaumentoproporcionaldelooriginariamenterecibido,"pues
elloimportaratantocomoalterarsustancialmentelanaturalezadelaretrocesin,quenoes
nipuedeserasimiladaaunasuertedeventadelexpropiantealexpropiado,asimilacinque
tampoco seproduceen laexpropiacin que,comoinstitucin dederecho pblico, est
regidaporprincipiospropios"(675).
Lasprecedentesconclusioneshansidoincorporadasalaleynacionaldeexpropiacinn
21499,art.42,incisoc.
1433.Elexpropiadoqueejercitalaaccinderetrocesinnodebesatisfacerinteresesporla
sumaqueabonar,dadoquestossecompensanconlosfrutosproducidosoquepudo
producirelbien,frutoscuyapercepcincorrespondealexpropiante(676).
1434.La"depreciacinmonetaria"noescomputableenlaretrocesin.
Sibientaldepreciacindebeserconsideradaenla"expropiacin",noocurrelomismoen
la "retrocesin", por presentar sta caractersticas propias que impiden juzgarla con
idnticocriterioqueaaqulla.Alconsiderarloydecidirloas,dijolaCorteSupremadela
Nacin: "En efecto, obvio parece decir que el fundamento jurdico del instituto de la
retrocesin es distinto al de la expropiacin, como que se origina por el hecho de no
destinarseelbienexpropiadoalfindeutilidadpblicaprevistoporlaley.Siestafinalidad
nosecumple,elexpropiantenopuedepretenderbeneficiarseconelmayorvaloradquirido
porelinmuebleysuderecho,comoprincipio,selimitaarecibirloquepagporl"(677).
Hay,aqu,unarazonableaplicacindelprincipiodederechoencuyomritocadacualdebe
soportarlasconsecuenciasderivadasdesupropiaculpaodesupropiocomportamiento,
todoelloapartedequetambineserubroapareceracompensadoconelvalordelosfrutos
queelexpropiantepercibiopudopercibirmientrastuvolaposesindelbienocosa.

p.153

1435.El"procedimiento"enlaretrocesin.
Laretrocesinpuedelograrsepordosdistintostiposdeprocedimiento:a)administrativo;b)
judicial.
Ambos procedimientos tienen lugar una vez terminado o concluido el trmite de la
expropiacin (678),queasuvezpuedehabersido "contractual" ("cesinamistosa"o
"avenimiento") o "judicial" ("contencioso expropiatorio"). No es concebible ejercer el
derechoderetrocesinsinquepreviamentehayatenidolugarlaexpropiacin,puesaqulla
esconsecuenciadeunincumplimientodelafinalidaddesta.
1436. Nada obsta a que la "retrocesin" se logre sin contienda judicial, mediante una
gestinadministrativa.Ascomolaexpropiacinpuedetenerlugarporcesinamistosao
mediante contienda judicial, del mismo modo la retrocesin retracto puede hallar
cumplimiento por va amistosa "instancia administrativa" o mediante accin judicial.
Existe,pues,entrelaexpropiacinylaretrocesinunevidenteparalelismodelasformasen
queambaspuedenconcretarse.
EsplausiblequesilapropiaAdministracinPblicareconocenohaberledadoalbieno
cosaexpropiadoeldestinoquedeterminlaexpropiacin,seallaneadevolverdichobieno
cosaalexpropiado,sindarlugaraqueparaelloserecurraalainstanciajudicial.Siempre
quepuedaevitarseunpleito,seaelloentrepersonasparticulares,oentrestasyelEstado,
debe hacrselo, lo cual se impone cuando la solucin del respectivo negocio o asunto
depende de personas de buen sentido y bien inspiradas. En tales supuestos, el directo
reintegroodevolucindelacosaporvaadministrativaimplicarunhomenajealderechoy
unapruebaderespetoalasgarantasconstitucionalesalapropiedad.
La "retrocesin" logradadirectamenteensedeadministrativa,sejustificaanmssise
tiene en cuenta que la "retrocesin" promovida ante la justicia requiere la previa
reclamacinadministrativa (vaseeln1438),oportunidadenquelasautoridadesdela
Administracin Pblica, haciendo lugar a dicha reclamacin, pueden acceder a la
devolucindelrespectivobienocosa.
Desde luego, para la procedencia de la "retrocesin" que disponga la Administracin
Pblicaserequiereelpertinente"decreto"delPoderEjecutivo,salvolaexistenciadeuna
normavlidaqueleatribuya"competencia"paraelloaunorganismodelaAdministracin.
Vaseelart.38delaley21499.
1437. Si el expropiado no obtuviere que la Administracin Pblica le reintegre
directamente el bien o cosa que se le expropi, debe requerir tal devolucin mediante
demandajudicialporretrocesin,promoviendoeljuiciorespectivo.
Dndedeberadicarsedichademanda?Hayquedistinguirsegnquelaexpropiacinse
hayaefectuadopor"cesinamistosa"o"avenimiento"omediante"juiciodeexpropiacin".
En el primer supuesto expropiacin llevada a cabo mediante "cesin amistosa" o
"avenimiento"laaccinderetrocesindeberpromoverseanteeljuezquedeberahaber

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entendidoenelcasodequehubieseexistidoun"juiciodeexpropiacin".Entalsentido,la
leydeexpropiacindelaProvinciadeBuenosAires,n5708,artculo46,dicequeel
juicioderetrocesin"deberventilarseanteelmismojuezqueintervinoenlaexpropiacin
odebiintervenirenella"(679).Vaseelart.43delaley21499.
En el segundo caso expropiacin llevada a cabo mediante "juicio" la demanda de
retrocesin deberadicarseanteelmismojuezqueintervinoeneljuiciode expropiacin
(680).Estoesasportratarsededosjuiciosentrelosqueexisteunaobvia "conexidad"
(681).
1438.Paraquelaaccinjudicialderetrocesinquesepromuevaseaviable,requireseque
el titular del bien o cosa que ahora gestiona su reintegro, realice el previo reclamo
administrativo aqueserefierelaleydedemandascontralaNacin(682).Seconsidera
quedichareclamacinadministrativapreviaconstituyeunrequisito"formal"delaaccin
de retrocesin (683) . Por lo dems, debe considerarse que se trata de un requisito
"general",comna toda accinderetrocesin,seastadirigidacontralaNacin,contra
unaprovinciaocontraunamunicipalidad,inclusolaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires(684).Landoledela accinderetrocesin justificaesaexigencia,queaparece
entoncescomo"razonable".Vaseelart.39,infine,delaley21499.
1439.Aquinlecompeteelejerciciodelaaccinde"retrocesin"?
Vadesuyoqueelejerciciodetalaccinlecorrespondeaquienfuetitulardelbienocosa
expropiado,yasus"derechohabientes"attulouniversal(685).Algunasleyes,comolan
5708,artculo45,delaProvinciadeBuenosAires,dicenqueesaaccinlecompeteal
"propietario expropiado"; pero razones obvias extienden esa atribucin a los
derechohabientes a ttulo universal (686) . En Brasil, sobre la base de textos legales
expresos,sesostienequeelderechoderetrocesines"personalsimo",notransmisible,por
tanto,alosherederos,nisusceptibledeserobjetodecesin(687).
Elderechoderetrocesintambinlecompetealsucesorattulo "singular",aquienel
propietario expropiado hizo cesin "expresa" de su derecho de retrocesin, presente o
futuro."Loquenodebeadmitirseesqueeladquirentedelaporcinremanente,cuandola
expropiacinhayasidoparcial,tengattulosuficiente,porelsolohechodesuadquisicin,
a ejercer aquel derecho si no le ha sido trasmitido de manera especial y en trminos
expresos"(688).
Finalmente, correspondeadvertirquenodebenconfundirseoasimilarse los "sucesores
particulares" del expropiado, con las personas que tengan celebrado con ste algn
contrato (arrendamiento,sociedad,anticresis,etc.),pueslosderechosdeestas personas
estncontempladosenlosartculos27y28delaley21499."Sucesoresparticulares"del
expropiadosonsussucesoresenel "dominio" dealgunodesusbienes,verbigraciaenel
"remanente"delaporcinexpropiada.
1440.Culesel"procedimiento"aplicableeneljuiciode"retrocesin"?

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Nohadeolvidarsequetaljuicioesconsecuenciadeotroquerevisticarcter"sumario",
circunstancia que debera influir en el juicio de "retrocesin", tanto ms cuanto son
conocidaslascuestionesquemotivarnelposibledebateentaljuicio:a)laprescripcin,si
seopusiere;b)sihamediadoonoabandonoocambiodeldestino;c)sisehandestruidoo
introducidomejorasydeterminacindelvalordelasmismas,ensucaso(689).
Si bien las circunstancias expuestas aconsejan que el juicio de retrocesin sea de
tramitacin "breve",habindosellegado asugerirelprocedimiento establecido paralas
excepciones dilatorias (690) , no falta quien, ante la inexistencia de un texto expreso,
sostengaqueeltrmitedebeserelcorrespondientealjuicio"ordinario"(691).Enrealidad,
enlaprcticaesesteltimoelprocedimientoquegeneralmentesesigue,admitindose,
incluso,quelaspartespresenten"alegatos"sobreelmritodeloactuado.Peroinsistoen
que,aunnohabiendountextoexpresoqueestablezcael"procedimiento"aseguirenestos
casos, la circunstancia de que el juicio de retrocesin es resultado del juicio de
expropiacin,quefue"sumario",debesertenidabienencuentaalosefectosdeltrmitede
laaccinderetrocesin.Noseolvidequeentreambosjuicioseldeexpropiacinyelde
retrocesinexisteunaobviaconexidad.
Por tanto, aun en el supuesto de que al juicio de retrocesin se le asigne carcter de
"ordinario",losantecedentesmencionadosrequierenquelos "incidentes" sereduzcanal
mnimo y que su procedencia sea de interpretacin restringida. Esto contribuir a la
celeridaddeljuicioderetrocesin.Vaseelart.47delaley21499.
1441.Sabidoesqueelaccionantepor"retrocesin",paraobtenerladevolucinoreintegro
delbienocosaqueseleexpropi,deberestituirlealexpropiantelasumaquestepagpor
la expropiacin. Esta suma debe ser consignada a la orden judicial al promoverse la
demanda.Talesloqueocurrecuandoelbienocosasehamantenidoenelmismoestadoen
quefueexpropiado;peroelprocedimientocambiacuandodichobienocosahubieresido
objeto, por parte del expropiante, de modificaciones que alteren suvalor en ms oen
menos.Enestesupuesto,elaccionanteporretrocesindebedevolveralexpropianteuna
sumamenoromayordelaquestepagconmotivodelaexpropiacin.Ellorequierela
previafijacindelvalorcorrespondiente.Vaselodichoeneln1432.
Deloexpuestoresultaquesielbienocosaquemotivalademandaderetrocesinhubiese
sido objeto de modificaciones por parte del expropiante, al presentar la demanda de
retrocesin el actor debe limitarse a ofrecer el inmediato depsito de la suma
corespondiente, tan pronto como se conozca su monto. En estos casos, pues, no
corresponde la previa consignacin de la indemnizacin oportunamente recibida del
expropiante(692).Vanselosarts.42,letrac.,y48delaley21499.
Unavezfijadodefinitivamenteelpreciodelaretrocesin,elquedemandstadeber
consignar el importe correspondiente dentro del plazo que seale el juez, bajo
apercibimientodecaducidaddelaaccin(693).Consignadoelprecio,eljuezdeclarar
transferidoelbien,acordandountrminoprudencialalexpropianteparasudevolucin
(694).

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1442.Dentrodequplazoelexpropiantedebedevolverlealexpropiadoelbienocosaque
expropi?
Ellodependerdelascircunstanciasdelcasoconcreto;peronuncaeseplazodeberser
muyextenso,puesellodesvirtuaralaesenciamismadeljuicioderetrocesin,quedebe
considerrseleinfluidoporelcarcter"sumario"deljuiciodeexpropiacin,delqueesuna
consecuencia.
En general, los tribunales de justicia suelen fijar el plazo de treinta das para que el
expropiante devuelva al expropiado el bien o cosa respectivos (695) . Es un trmino
razonable.Vaseelart.48delaley21499.
1443.Sielinmueblequeelexpropiantedebedevolveralexpropiadoconmotivodela
accinderetrocesinestuvieseocupadoporterceros,encalidadde"intrusos"(esdecir,sin
"ttulo" alguno),elinmuebledebeserdevuelto "desocupado",porloquetales intrusos
debenserpreviamentedesalojadosporelexpropiante.Enelsentidoindicadosepronunci
laCmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,pormayora,pueshubodisidencia(696).
Vaseelart.49delaley21499.
LamayoradedichoTribunal,parafundarsudecisin,invocelartculo24 delaley
13264,queconsideraplicableenlaespecie.Elvocaldisidenteconsiderinaplicabledicha
norma,porqueeldesalojodelosintrusosnosellevaraacabopararealizar "laobrade
bien pblico perseguido por el juicio de expropiacin", sino para el caso inverso:
"restituir"elbienexpropiadoasuantiguodueo.Compartolaposicindelamayorade
dicho Tribunal: a) en primer trmino, porque si el inmueble, aunque indebidamente,
estuviere afectado al dominio pblico, el Estado, en ejercicio de sus potestades de
"autotutela" puede proceder, por sy ante s sinrecurrir ala justicia, al desalojo de
quienes ocupen el bien careciendo de ttulo para ello (697) ; b) porque entre la
expropiacinylaretrocesinhayunaobvia "interdependencia";c)porqueladevolucin
deunbienasudueo,obedeciendoello comoocurreenlaretrocesin aunimplcito
mandatoconstitucional,esdeinterspblico,tantomscuantoellocontribuyeaafianzarla
seguridadjurdica,quealafianzarla "justicia" contribuyealcumplimientodeunodelos
grandesfinespreconizadosenelprembulodelaConstitucinporlosredactoresdela
misma.
1444.Antesdedarporterminadoeltratamientojurdicodela"retrocesin",corresponde
hacerreferenciaalaprescripcindelarespectivaaccin.
Advirtase que voya referirme a la prescripcin dela accin deretrocesin, no a la
prescripcin adquisitiva que pueda invocar el expropiante respecto al bien o cosa que
expropi. Trtase de cuestiones distintas, todo ello sin perjuicio de cul sea la norma
aplicable,ensubsidio,paradefinirlorelativoalaprescripcindelaaccinderetrocesin
cuandoalrespectonoexistaunanormaespecfica.

p.157

Es prescriptible la accin deretrocesin quepromueva elexpropiado para obtener el

reintegroodevolucindelbienocosaquelefueexpropiado?Encasoafirmativoqu
plazocorrespondeaplicar?Desdecundodebecomputarseelplazodelaprescripcin?
Ningunanormalegalespecficaserefierealaprescripcindelaaccinderetrocesinenel
orden nacional. Debe entonces buscarse una norma adecuada de aplicacin subsidiaria
(698).
Diversoscriteriosfueronexpuestosalconsiderarloatinenteaestaprescripcin.
a)Sedijoqueesaaccines"imprescriptible"(699).Comofundamentodetalafirmacin
sesostiene:1quesetratadeunarelacindederechopblico,queimpideaplicarleotras
normasquelasderivadasdesupropiocarcter,imposibilitandoasimismoqueeltranscurso
deltiempopuedaliberarporprescripcinalEstadodesuobligacindecumplirconla
finalidad de utilidad pblica (Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn); 2 "la
retrocesinseimponeporqueseexhibeunactoinconstitucional,porqueesrepugnanteala
Constitucin,yestonosesalvarconlaprescripcin"(Fiorini).
b)Sedijo,asimismo,quelaaccinderetrocesinseprescribealostresaos,porserste
elplazoquefijaelartculo1381delCdigoCivilparalaretroventa,alaquesevincula
por"analoga"laretrocesin(700),criterionocompartidoporlajurisprudencia(701),y
queenefectodebedesestimarsedeplano,puesnilaexpropiacin,nilaretrocesin,pueden
considerarseniequipararsealacompraventadelderechoprivado.
c)Quesiendolaaccinderetrocesinunaaccin"real",noesposibleaplicarlelasnormas
sobreprescripcindeacciones "personales",vgr.,laqueestableceelartculo4023 del
CdigoCivil.Queesaplicablelaprescripcinadquisitivadediezaosdelartculo3999
dedichoCdigo.Eljustottuloconqueelexpropianteadquirielinmueblehasidola
sentenciadefinitivaquehizolugaralaexpropiacin(arts.4010 y4011)ysubuenafe
surge de la existencia de la ley que autoriz la expropiacin y de los propsitos que
motivaronsusancin,dedestinarelbienalaconstruccindelaobrapblica,propsitos
queporlomenosexistieronalpromoverseeljuicioyobtenerlaposesin(arts.4006 y
4008)(votodelDr.EduardoA.OrtizBasualdo,comomiembrodelaCmaraFederalde
Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1966IV, pgina 186 y
siguientes, especialmente pgina 190, in re "Juan J. Blaquier c/Gobierno Nacional",
sentenciadel21deabrilde1966)(702).
d)Sesostuvoquelaprescripcindelaaccinderetrocesinseoperaalos30aos(artculo
4016delCdigoCivil,redaccindeVlezSarsfield)(703);peroesdeadvertirqueese
plazofuereducidoa veinte aosporlaleyn17711 del22delabrilde1968,sobre
reformasalCdigoCivil(704).Noobstante,dichopreceptocareceaqudeaplicacin,por
cuanto,comobiensehadicho(verelprecedentepuntoc.),enestoscasosdebeadmitirse,al
menoscomo"principio",quelaadquisicindelbienocosaporpartedelEstadocontcon
eljustottuloylabuenafeaquehacereferenciaelartculo3999delCdigoCivil.

p.158

Qudecir,pues,deloscriteriosexpuestosenloatinentealaprescriptibilidaddelaaccin
deretrocesin?
Contrariamentealoquesehasostenido,consideroprescriptibledichaaccin.Apesarde
tratarse de una accin de carcter "pblico", emergente de la Constitucin Nacional
(artculo17),ellanodejadeserunaaccindecarcter"patrimonial"(705):elderecho
pbliconoobstaalaexistenciadeprerrogativasjurdicasdeesandole;enesembito
abundan los derechos pblicos subjetivos. Esto es elemental. Y nada impide que tales
derechospblicossubjetivosse extingan por prescripcin.Sialrespectonohubiereuna
especficanormadederechopblicoaplicable,deacuerdoconloqueocurre,engeneral,en
derecho administrativo, cuando una cuestin no halle solucin aplicando normas de
derechopblico,puederecurrirseparaelloanormasde derechoprivado, entantostas
seancompatiblesconlacuestindederechopblicoquesedebate.
Pero dentro de qu lapso se prescribe la accin de retrocesin? Al respecto juzgo
pertinenteelrazonamientodequedicuentaenelpuntoc.(votodelDr.OrtizBasualdoen
la Cmara Federal de Apelaciones de la Capital): tratndose de una accin "real", no
correspondeaplicarlelasnormassobreprescripcindeaccionespersonales.Esentoncesde
advertirque,sibienelartculo4023delCdigoCivil,ensuactualredaccin,tampoco
admite la prescripcin de la nulidad absoluta (carcter que reviste todo aquello que
impliqueviolacindelaConstitucin)queentoncesesimprescriptibledichotextoslose
refierealasacciones "personales",noalas "reales",comoladeretrocesin(706).Por
tanto,talcomoloexpreselmagistradomencionado,yporlosfundamentosdadosporel
mismo, ante la falta de un texto de derecho pblico que contemple expresamente la
cuestin, laaccinderetrocesinseextingueporprescripcinalos diez aos(art.3999
del Cdigo Civil), pues en la especie no es posible desconocer que la adquisicin del
dominiodelbienporelEstadocontconjustottuloybuenafe(argumentosdelvotodel
Dr.OrtizBasualdo).Laprescripcindelaaccinderetrocesinseopera,entonces,alos
diezaos.Peroactualmente,dadolodispuestoporlaleydeexpropiacinn21499,las
cosashancambiado,segnloexpresaralfinaldeestepargrafo.
Desdecundosecomputaeselapsodediezaos?Puedenpresentarsedossituaciones:a)
albienocosaexpropiadoseleasignaundestinodistintoaldispuestoenlaleyenquese
orden la expropiacin; b) al bien o cosa expropiado no se le asigna destino alguno,
guardandoelexpropiantetotalpasividad.
Enelprimersupuesto,elplazodelaprescripcinsecomputadesdequealbienocosa
expropiadoseleasignundestinoajenoalquedeterminsuexpropiacin(707).
Qudecirrespectoalsegundocaso?VillegasBasavilbasohaceunadistincin:1sila
obranoseiniciaporfaltadefondos,laaccinderetrocesinesimprocedente;2silano
ejecucindelaobrarespondealadecisindelexpropiante,laprescripcindelaaccinde
retrocesincomienzadesdequeelexpropiadoesnotificadodeladecisindelexpropiante
denorealizarlaobra.Enunoyenotrodelossupuestos,VillegasBasavilbasoconsidera
queelexpropiadodebehacerleunainterpelacinjudicialalexpropianteparasaberqu
decidesteyporqu(708).Pordepronto,consideroinadmisiblesemejante"interpelacin

p.159

judicial". La falta de fondos para ejecutar la obra, en modo alguno podr impedir la
retrocesin,puesesasituacinrevelagraveculpadelEstado,quiennuncadebiexpropiar
sincontarcondichosfondos.Ysielexpropiantedecidinodarledestinoalgunoalbieno
cosaexpropiado,elextitulardestenotieneporquefectuarlealgnemplazamientoal
Estado,yaqueenestahiptesislaretrocesinsebasa,precisamente,enla negligencia o
pasividaddelexpropiante,siendoentoncescontrariaalaesenciamismadelaretrocesin
semejante "interpelacin". En este caso (no asignacin de destino al bien o cosa
expropiado,cualquierasealacausadeello),laprescripcindelaaccinderetrocesin
comienza desde que la expropiacin qued jurdicamente perfeccionada (709) . (La
reclamacinadministrativaprevia,comorequisitoparaquelaaccinderetrocesintenga
curso,escuestindistintaaladela"prescriptibilidad"deesaaccin).
Todoloqueantecede,actualmente slorevisteinters informativoodidctico, puesla
nuevaleynacionaldeexpropiacinharesueltoexpresamentelorelacionadoconlareferida
prescripcin.Elartculo50delaley,alcualdebeatenerseelintrpretepararesolverlos
problemassobreprescripcin,diceas:"Laaccinporretrocesinprescribealostresaos,
computados desde que, habiendo quedado perfeccionada la expropiacin en la forma
previstaenelartculo29,albienseledioundestinoajenoalqueladetermin,odesde
quenohabindoseledadoalbiendestinoalguno,hubierentranscurridolosplazosprevistos
enlosartculos35y39.Eltrmiteprevistoenelartculo39suspendeelcursodeesta
prescripcin".
CAPTULOV"OCUPACINTEMPORNEA"
SUMARIO: 1445. Nocin conceptual. 1446. Su importancia institucional. 1447. El
"nomen iuris". Terminologa. 1448. Su diferencia con otras figuras jurdicas: a)
expropiacin;b)servidumbreadministrativa;c)requisicin;d)secuestropolicial.1449.La
"ocupacintempornea"ysuvigenciaenelderechoprivado.Textosquelacontemplanen
ste.1450."Caracteres"jurdicosdelaocupacintempornea.a)Aspectosdelderechode
propiedad que resultan afectados. Ocupacin tempornea que afecte lo "perpetuo" del
derechodedominio:actosqueimpliquenunaalteracinmaterialyeconmicadefinitivade
lacosa(extraccindetierra,arena,etc.).b)"Duracin"determinadaodeterminable.1451.
Continuacin. "Duracin" o "plazo" de la ocupacin tempornea en el orden nacional
argentino. 1452. Requisitos que deben concurrir para la procedencia de la ocupacin
tempornea.Mencindelosmismos. 1453. Continuacin.La "utilidad pblica" como
requisito indispensable en la ocupacin tempornea. 1454. Continuacin. La
"indemnizacin"comorequisitoenlaocupacintempornea.Carcterdelaindemnizacin
encuantoalaoportunidaddesupagoyasucontenido.Rubrosquelaintegran.Loatinente
a"ocupacionestemporneas"paraextraertierra,piedras,arenas,rboles,etc.Ocupaciones
temporneasqueexcluyenelderechoaindemnizacin. 1455. Naturalezajurdicadela
ocupacintempornea. 1456.Fundamentojurdicopositivodelaocupacintempornea.
ConstitucinNacional;CdigoCivil.Nacinyprovincias.1457.Supuestosquejustifican
yhacenprocedentelaocupacintempornea. 1458. Elbienocosaocupadonopuede
destinarse a otro uso que el que motiv la ocupacin. 1459. "Sujetos" de la relacin
jurdica en la ocupacin tempornea. 1460. El "objeto" sobre el cual puede recaer la

p.160

ocupacin tempornea. 1461. Laocupacin tempornea ylos derechos de "terceros".

1462. La ocupacin tempornea puede hacerse efectiva por "cesin amistosa" o
"avenimiento", o con intervencin de la autoridad judicial. 1463. Los dos tipos de
ocupacin tempornea: "anormal" y "normal". Caracterizacin de los mismos. El
procedimiento aplicablesegneltipodeocupacintempornea dequesetrate. 1464.
Derechosdelpropietariodelbienocosaocupadomientrasdurelaocupacindelmismo.
1465. Conclusin o terminacin de la ocupacin tempornea. Circunstancias que la
determinan. 1466. Jurisdiccin y competencia en "contiendas" o "controversias"
motivadasporlaocupacintempornea.1467.Loatinentealareclamacinadministrativa
previa.1468.AqurganoestatalEjecutivooJusticialecorrespondehacerefectivala
"ocupacintempornea" encasodeoposicindelpropietariodelbienocosa?Distintos
supuestos: ocupacin "anormal" y ocupacin "normal". 1469. "Prescripcin" de las
acciones del propietario en la ocupacin tempornea (cobro de la indemnizacin y
devolucindelacosa).
1445. "Ocupacin tempornea" es una limitacin a la propiedad, en cuyo mrito la
AdministracinPblicaseposesionamaterialmente,yenformatransitoria,deunbieno
cosaajenoparasatisfacerunrequerimientodeutilidadpblica.
Laexpuestaconstituyeen general, lanocinde ocupacintempornea aceptadaporla
doctrina(710).
1446.Porlasaplicacionesdequeessusceptible,porlasnecesidadesquemedianteella
puedensatisfacerse,laocupacintemporneaesunafigurajurdicadeobviaimportancia
institucional.
Muchasveces,porsabersedesdeunprincipioquelanecesidadasatisfaceresmeramente
transitoria,talnecesidadpuedehallaradecuadasatisfaccinmediantelasimple"ocupacin
tempornea",sinqueseamenesterqueserecurraala "expropiacin",queextingueel
dominio del administrado respecto al bien sobre el cual recae. Es conveniente para el
administrado que se recurra a la ocupacin tempornea cuando pueda evitarse la
expropiacin, pues as aqul conserva surespectivo derecho de dominio, y es tambin
convenienteparaelEstado,quienentoncesnotendrqueadquirirlapropiedaddeunbieno
cosaquenoleesnecesario.
1447.Laterminologa,el "nomeniuris",deestalimitacinadministrativaalapropiedad
privadanoesunvoca.Seladenominadediversasmaneras:ocupacintempornea(711),
ocupacintemporaria(712)yocupacintemporal(713).Apartedeello,enotrospases,
comoItalia,seledenomina"ocupacindeurgencia"(714).
Estimoquetodasesasexpresionessoncorrectasyquetraducenconclaridadlaideaque
con ellas quiere expresarse. No obstante, la que tiene un uso ms generalizado es
"ocupacintempornea".

p.161

1448. Es oportuno distinguir la "ocupacin tempornea" de otras limitaciones a la

propiedad, vgr., de la "expropiacin", de la "servidumbre administrativa", de la
"requisicin",del"secuestropolicial".
a)Ladiferenciaentreexpropiacinyocupacintemporneaesclarayterminante:1la
expropiacinextingueeldominiodeltitulardelbienexpropiado;laocupacintempornea
slotransfierealocupanteelusoygocedelbienocosaocupado;2enlaexpropiacinla
satisfaccindelautilidadpblicaquelamotivanotiene,"abinitio",limitacinalgunaen
cuanto al tiempo, pues la afectacin del bien se efecta, por principio, con carcter
definitivo,permanente,sinperjuiciodequedespus,porcircunstanciassobrevinientesyno
tenidasencuenta,niexistentes,enelmomentodelaafectacin,stanodebamantenerse
paralosucesivo(vaseeln1429);encambio,enlaocupacintempornealaafectacin
delbienocosaaunafinalidaddeutilidadpblicaestransitoria,yestosesabedesdeun
principio.Poresoesquela expropiacin noprocedeparalossupuestosenquehayaque
satisfacer un requerimiento de utilidad pblica de duracin transitoria: en este caso se
imponelaocupacintempornea.
Esasmarcadasdiferenciasentre"expropiacin"y"ocupacintempornea"noobstan,sin
embargo,aqueladoctrinasealeentreambosinstitutosunantimacorrelacin,alextremo
deconsiderarloscomoinstitutosengranmedidaconexos(715)yafinesentres(716).Pero
no obstante esa conexidad y afinidad existentes entre expropiacin y ocupacin
tempornea,estaltima,lomismoquelaexpropiacin,esunafigurajurdica"autnoma"
(717)dentrodelasespeciesdelimitacionesadministrativasalapropiedad.Demodoque
as como la "expropiacin" no podr considerarse como una "ocupacin tempornea",
tampoco sta podr considerarse como una "expropiacin": cada una tiene su propia
finalidady,desdeluego,enloesencial,supropiorgimen.Expropiacinesunacosa,y
ocupacintemporneaesotracosa.
Lodichoenelprrafoqueantecedenoobstaaqueciertahiptesisquemuchosautores
consideran como "ocupacin tempornea", verbigracia ocupacin de un inmueble para
extraerdeltierra,piedras,pedregullo,arena,arbustos,etc.,otrosexpositores,conbuen
criterio,considerencomo"expropiacin"dedichosproductos.Deestovolveraocuparme
alreferirmeala"indemnizacin"enmateriadeocupacintempornea.
b)Entrelaocupacintemporneayla"servidumbreadministrativa"lasdiferenciasson:a)
la ocupacin tempornea slo tiene, desde un comienzo, una duracin limitada; la
servidumbrenoaparejaesacaractersticaencuantoasuvigencia,yaquetantopuedeser
perpetuacomotemporaria.b)Laocupacintemporneapuedeimplicarunaprivacintotal
del usoy goce dela cosa mientras est impuesta: las servidumbres slo implican una
privacinparcialdelusoygoce(718).
c) La diferencia entre "ocupacin tempornea" y "requisicin" ha preocupado a los
expositores,enquienesseobservadisparidaddecriterios.
Nadaseaclaracondecirquela ocupacintempornea esuna requisicin delusodeun
inmuebleydelapropiedaddeciertosmaterialesparalaejecucindeobraspblicas(719),

p.162

o que la ocupacin temporal es substancialmente un supuesto de requisa de bienes

inmuebles(720).Talesexpresionesahondanelestadodedudaquesuscitaelproblema.
Unaprimeradiferenciaentreambosinstitutos,compartidaportodoslosintrpretes,esla
siguiente:laocupacintemporneasloserefierealderechodepropiedad,entantoquela
requisicin puede comprender prestaciones de servicios, es decir puede comprender la
actividad humana (721) . Pero la cuestin aparece cuando se trata de distinguir la
ocupacin tempornea y la requisicin, referidas ambas a un bien o cosa objeto de
propiedad.Qucriteriodedistincinhadeaceptarse?
Zanobiniestimaqueladistincinhadebasarseenundatoquelllama "exclusivamente
jurdico": el carcter de acto constitutivo de derechos reales, propio de la ocupacin
temporneayquefaltaencualquierformaderequisicin(722).Nocompartoestecriterio,
pues enla requisicin elEstado tambin puede adquirir underecho realsobrela cosa
respectiva(vgr.,requisicindesemovientesenpropiedad).
Tampoco considero aceptable establecer la diferencia entre ocupacin tempornea y
requisicin sobre la base del distinto "procedimiento" adoptado por la legislacin para
hacerlas efectivas, como lo estiman algunos expositores (723) . Tal criterio no es
"cientfico",porcuantolosdistintos"procedimientos"quealefectoestablezcanlasleyes
sonsimpleselementoscontingentes,sinvalorde"principios".
Ami criterio, ladiferencia entre "requisicin" y "ocupacin tempornea" radica enlo
siguiente:
Larequisicines,porprincipio,unamedidadeaplicacin"general",que,conestealcance
general,sehaceefectiva,yseconcreta,sobrelosbienesdecualquierpersonaquerequieran
laaplicacindeesamedida,paraasconjurarlosefectosdeunasituacinpblicageneral:
vgr.:a) trastornoseconmicos queprovocan,opuedenprovocar,alzasindebidasenlos
preciosdelosproductosdeprimeranecesidad,locualpuedejustificarlarequisicinde
stos;b) estadodeguerra, queexige,porpartedelEstado,lainmediataadquisicinde
determinados bienes, por ejemplo, ganado vacuno o lanar para consumo de su carne,
automotores,caballosparausodelejrcito,etc.Larequisicin,pues,seponeenprcticaa
razdeunasituacin"general"existente.
Encambio,laocupacintemporneaesunamedidadecarcter"particular",queseaplica
cuandoenelcasoindividualyaisladoqueseproduce,seamenesteradoptaresasolucin
paraasdarlesatisfaccinaundeterminadoyconcretorequerimientodeutilidadpblica:
vgr.,ocupacindeuninmuebleparainstalarenleldepsitodelosmaterialesdeunaobra
pblicaoedificioaconstruir;etc.,etc.Laocupacintempornea,pues,seponeenejercicio
arazdeasrequerirlounasituacin"particular","aislada".
Demaneraquelarequisicinesunmediojurdicoparasolucionarproblemascreadospor
unasituacin"general",queafectaatodalasociedadoaunsectordeella;laocupacin
tempornea, en cambio, es un medio jurdico para solucionar problemas aislados,
"particularizados"o"individualizados"(724).

p.163

Desdeluegoque,apartedeesadiferenciaesencialentredichas"figurasiuris",existenotras
diferencias; por ejemplo: la requisicin puede tener carcter definitivo, verbigracia
requisicindeproductosalimenticios,requisicindeganadoparaconsumodelapoblacin
odelejrcito;laocupacintemporneaslopuedeser transitoria, siendostesurasgo
fundamental.
d)Tambinsedistinguela"ocupacintempornea"del"secuestropolicial".
Untratadistaconsideraqueelartculo2512delCdigoCivilnocontempla,precisamente,
lameraocupacintempornea,sinoelsecuestropolicial(725).Estimoquenoesas,pues
elsecuestropolicialdeunacosatienelugarcuandoesacosaestvinculadaaunhecho
delictuoso,o,porlomenos,aunhechoilcito;denoseras,dichosecuestrooincautacin
esinconcebible.Conimpropiedad,desdeluego,enelcitadoartculo2512 delCdigo
Civilsehablade"expropiacin",locualbastadesuyoparaexcluirdeesesupuestotoda
alusinal"secuestropolicial".
Ladiferenciabsicaentre"ocupacintempornea"y"secuestropolicial"seraentoncesla
siguiente: la primera tiene lugar para satisfacer ciertas exigencias particularizadas de
utilidad pblica; el segundo tiene lugar cuando la cosa o bien del administrado fue
utilizado,oestvinculado,aunhechodelictuosooaunhechoilcito,cuyoesclarecimiento
osancinrequierequelaAdministracinPblicaseincautededichobienocosa.
1449.Enelderechoprivado,aunquecatalogadasbajootrosrubros,tambinsecontemplan
situacionesquesubstancialmenteimplicanuna "ocupacintempornea" deuninmueble
porelpropietariovecinoalmismo.Desdeluego,trtasede"ocupacionestemporneas"que
guardanrelacinconlaesferadelderechoenquesedesenvuelven,porloquedifierendela
"ocupacintempornea"regidaporelderechopblico,"administrativo"enlaespecie:la
distincin esencial radica en la "causa" de cada uno de esos tipos de ocupaciones
temporneas,comoasenla"finalidad"destas.
Esloqueocurreconlossupuestosaquehacenreferencialosartculos2627y3077del
Cdigo Civil, respectivamente ubicados en el ttulo de las "restricciones y lmites del
dominio"yenelcaptulosobre"servidumbresdetrnsito".
Deacuerdoconelprimerodedichostextos,"siparacualquierobrafueseindispensable
ponerandamios,uotroservicioprovisorioenelinmuebledelvecino,eldueodesteno
tendrderechoparaimpedirlo,siendoacargodelqueconstruyeselaobralaindemnizacin
deldaoquecausare".
Segnelsegundodedichostextos,"elqueparaedificarorepararsucasatenganecesidad
indispensabledehacerpasarsusobrerosporladelvecino,puedeobligarasteasufrirlo
conlacondicindesatisfacerlecualquierperjuicioqueselecause"(726).
Lasdisposicioneslegalestranscriptasimplican,substancialmente,supuestosde"ocupacin
tempornea", establecidos por el derecho privado, en inters de una persona sobre el
inmuebledesuvecino.Comodije,trtasedeocupacionestemporneasque,porcierto,se

p.164

diferenciandela"ocupacintempornea"contempladaporelderechopblico,puessus
modalidades estn de acuerdo con el derecho privado, que en la especie no trata de
satisfacerrequerimientosde"utilidadpblica",sinode"utilidadprivada".
Contodo,esinteresantelareferenciaaloscitadosartculos2627 y3077 delCdigo
Civil,porquepermitenadvertirquela"ocupacintempornea"aunqueconmodalidadeso
caractersticasdiferentesalasdelderechopblicotambintieneaplicacinenelmbito
delderechoprivado.Demodoquela ocupacintempornea aquehacenreferencialos
artculos2627 y3077 delCdigoCivil,escorrelativaala ocupacintemporneadel
derechopblico,todoellosinperjuiciodelas modalidades ocaracteres quedistinguen
dichafigurajurdicaencadaunodeesosmbitosdelderecho.
Noslola "ocupacintempornea" delderechopblicohallasucorrelativafiguraenel
derechoprivado.Lomismoocurreconvariasotrasfigurasdelderechopblico.Esloque
sucede,porejemplo, conelcontratoadministrativo deobrapblica, queenelderecho
privadotienesucorrelativoenlalocacindeobra(727);conelcontratodesuministro,que
substancialmenteesunacompraventa(728);conelcontratodeemprstitopblico,quees
elparalelodelcontratodeprstamocivilocomercial(729);etc.
1450. Despus de lo expresado en los pargrafos que anteceden, pueden indicarse los
"caracteres"jurdicosdelaocupacintempornea.
a)Enprimerlugar,ellasloafectalo"absoluto"ylo"exclusivo"delderechodepropiedad
(730).Enmodoalgunoafectaalcarcter "perpetuo" deeste ltimo,yasetratedela
totalidaddelacosaodealgunadesuspartesconstitutivas(731).
b) Es, siempre, de duracin determinada o determinable (732) . No se concibe una
"ocupacintempornea"deduracinindefinida,permanenteodefinitiva;siasnofuere,y
se estableciere una "ocupacin tempornea" de duracin indefinida, permanente o
definitiva, ella, como tal, sera rrita, porque su procedencia resultara desvirtuada. El
propio "nomeniuris" delinstituto "ocupacintempornea" estsignificandoquehade
tratarsedealgoqueslopuededurarunlapso,esdecirunperododetiempodeterminadoo
determinable.
En Francia, laocupacintemporneanopuedetenerunaduracinmayorde cinco aos
(733).En Italia nopuedeexcederde dos aos(734),pasadosloscuales,sinpoderse
restituirlacosaasudueo,deberecurrirsealaexpropiacindelamisma(735).EnBrasil
la ley no establece el "plazo" de duracin de la ocupacin tempornea, por lo que la
doctrinaconsideraquetalocupacindebecesaralconcluirlaconstruccinquelamotiv;
elplazo,pues,noestdeterminado,peroes"determinable"(736).
1451. Cul es en nuestro pas, en el orden nacional, la situacin respecto al plazo o
duracindela"ocupacintempornea"?
Ningunanormageneralcontemplaelpunto(737).Enconsecuencia,habrqueatenerseal
plazoconcretoquesefijareencadacasoparticular;delocontrario,elplazosurgirdela

p.165

ndole de la ocupacin de que se trate (plazo que entonces sera "determinable"),

debindosetenerpresenteque,parasuvalidez,dichoplazodebeser "razonable" ensu
duracin, es decir no debe ser o resultar de una amplitud que exceda lo comn en
situacionessimilares;denoserasseestaraenpresenciadeunaactitudarbitrariadela
Administracin Pblica, que incluso podra dar lugar a la accin de ilegitimidad de la
ocupacin,oalaaccinde expropiacinirregular enfavordeltitulardelbienocosa
ocupado. (Recurdese que en Italia, por ejemplo, cuando ha vencido el plazo de la
ocupacinyelbienocosanopuedeserledevueltoaldueo,laAdministracinPblica
debeexpropiarlo;vaseprecedentemente,textoynota693).
Entrenosotros,nohabiendounanormaconcretaquecontempleelpunto,todoloatinentea
laextensindelplazodelaocupacintempornea,todoloatinenteasuduracin,debeser
deinterpretacinrestringida,esdecirdebetenderalimitarrazonablementeeselapso(738).
1452. Para la procedencia de la ocupacin tempornea requirese la concurrencia
inexcusablededosrequisitos:utilidadpblica,queesla "causa" jurdicadeaqulla,e
"indemnizacin"altitulardelbienocupado.
Ambosrequisitosactancomo "garantasconstitucionales" alderechodepropiedaddel
titulardelbienqueseocupar.
Losrequisitosdereferenciadebenconcurrirsimultneamente.
1453. No se concibe una ocupacin tempornea para fines que no sean de "utilidad
pblica"(739).Estoseexplicafcilmente,puescomoloadvertirenotropargrafoel
fundamento de la ocupacin tempornea es anlogo al de la expropiacin, cuya
procedenciaslosejustificaporcausadeutilidadpblica.Nohadeolvidarsequetantola
ocupacin tempornea, como la expropiacin, son especies dentro de las limitaciones
administrativasalapropiedadporrazonesde"interspblico".
Laocupacintemporneaquenorespondaaunaraznocausadeutilidadpblicanoser
otracosaqueunactoilcitodelEstado,uncomportamientoabusivooarbitrariodelmismo
(740).
Enqupuedeconsistiresa "utilidadpblica" queactuarcomo "causajurdica" dela
ocupacintempornea?Esimposibleagotarenunaenumeracinlossupuestosquepueden
servircomo"causa"delaocupacintemporneaportrasuntarutilidadpblica.Infinidadde
situacionespuedenquedarcomprendidasenella.As,el"estadodenecesidad"espropicio
paradarlugaraunaocupacintemporneavlida;vgr.,ocupacindeunautomotor,enla
calle,paraeltrasladourgentedeunenfermograveodeunaccidentadoaunhospital(ver
precedentemente, texto y nota 682); ocupacin de un ingenio azucarero, cerrado por
hallarsesudueoenestadodeconvocatoriadeacreedores,conelobjetodepoderentonces
realizarlainmediatazafraprxima,conlocualseledaratrabajoalpersonaldelmismo,a
lavezqueselemantendraelmercadoconsumidordesusfrutosalosproductoresdecaa
de azcar de la zona, que venden habitualmente esos frutos al aludido ingenio. En el
ejemplodado,alevitarselaconmocineconmicosocialqueseproducirasisedejasesin

p.166

trabajoagrancantidaddepersonas,yalosproductoresdecaadeazcardelazonasin
mercadoconsumidordesusfrutos,quedaampliamentesatisfechoelrequisitode"utilidad
pblica"delarespectivaocupacintempornea,cuyajuridicidadseraentoncesobvia.La
mencindeejemplosocasosconcretosqueporimplicarutilidadpblicajustificaranla
ocupacintemporneaes,pues,deimposibleagotamiento.Elbuensentido,yladignidad
deprocederes,handeserlamejorguaparaestablecersienlaespecieconcurrelautilidad
pblicaindispensableparaunaocupacintemporneavlida.
1454. Otro requisito inexcusable en una ocupacin tempornea es la respectiva
"indemnizacin" altitulardelbienocupado.Esto,en general, nadieloniega,esdecirla
doctrinaestcontesteenello,aunquenosiempreseahondeneltratamientodeltema.Hay
aspectosodetallesdelmismoquerequierenunareferenciamsprecisa.
La procedencia de esa "indemnizacin" es unnimemente aceptada como corolario de
obvios principios jurdicos, por cuanto la ocupacin tempornea importa un verdadero
sacrificio para el titular del bien ocupado, sacrificio que se concreta en un
desmembramientodelapropiedad,quedisminuyeelvaloreconmicodelbien(741).Pero
ennuestropas esaindemnizacinseimponecomolgica consecuencia de "principios
constitucionales".Culessonestos"principios"?SonlosquelaLeySupremacontieneen
loatinentea"expropiacin",pues,comolomanifestenotrolugardeestaobra,loquela
Constitucinestablecerespectoaindemnizacinenmateriadeexpropiacin,constituyeun
principiogeneraldederecho,aplicableatodaslashiptesisenqueunderechopatrimonial
cedeporrazonesdeinterspblico(742).
Portanto,ennuestropas,talcomotambinocurreenmateriadeexpropiacin,enmateria
deocupacintempornealaindemnizacindebeser"previa"yno"aposteriori",todoello
sinperjuicio de que,provisionalmente, elpago odepsitoseefecte porunadecuado
montorazonable,quemsadelanteseraactualizadoporlajusticia.Astambinocurreen
materiadeexpropiacin.Estacuestinnoapareceuniformementeresueltaenlalegislacin
delosdistintosEstados.En Francia laindemnizacines "aposteriori" (743).En Italia
debeser"previa"(744).EnBrasilseconsideraquepuedeser,vlidamente,"aposteriori"
(745).Peroennuestropas,porimperiodelartculo17 delaConstitucinNacional,
cuyosprincipiossobreexpropiacinsonaplicablesenmateriadeocupacintempornea,la
indemnizacindestadebeser"previa",sinperjuiciodelasalvedadquecorrespondehacer
respectoaloscasosdelallamada"ocupacintempornea"anormal,dondetodoocurreyse
desarrollacontalrapidezyurgenciaquenoesposibleatenerseanormasdeprocedimiento
preestablecidas,porimpedirlolagraveyagudasituacinaresolverdeinmediato(Deesto
meocupareneln1463,alreferirmealasespeciesdeocupacintempornea:normaly
anormal).
Asimismo, tal como acaece en materia de expropiacin, en materia de ocupacin
tempornealaindemnizacindebeser"integral"y"justa".Qurubroshadecomprender?
Ladoctrina,conbuencriterio,consideraalrespecto:

p.167

a)Engeneral,debecomprenderelpreciodelusodelbienduranteellapsodelaocupacin
(746);mientrasmayorseadicholapso,mayordeberserlaindemnizacin.Vaseelart.62
delaleyn21499.
b) Disminucin del valor del fundo, producida como consecuencia de la ocupacin
tempornea y de modificaciones o alteraciones efectuadas en l a raz de sta (dao
emergente).
c)Prdidadelosfrutospendientes(daoemergente).
d)Cualquierotracircunstanciacomputable,entrelasquehadetenerseencuentael"valor
venal esdecir,elprecioenelmercado delosmaterialesextradosdelfundo" (747).
Vaseelartculo62delaleyn21499.
Noobstante,el "lucrocesante" nodebeintegrarlosrubrosindemnizablesenmateriade
ocupacintempornea,puestampocolosintegraenmateriadeexpropiacin(ley21499,
artculo10),cuyosprincipiossonaplicablesenlaespecie.
Cuando se trata de la "ocupacin tempornea" de un inmueble, dispuesta para extraer
tierra,piedras,pedregullooripio,arena,rbolesoarbustos,etc.,condestino,porejemplo,a
laconstruccinoreparacindeunaobrapblica,seestimaqueah,msqueunamera
ocupacintempornea, hayunaverdadera expropiacin, alaqueseranleaplicableslas
reglas pertinentes (748) . Ciertamente, la extraccin de esos elementos y la alteracin
materialquesufrenloslugaresenqueellosseencontraban,excedenelmbitodelasimple
ocupacintempornea(749).Contodo,laadecuadaindemnizacinaltitulardeldominio
obsta a que la distinta o equivocada calificacin de la figura jurdica ("ocupacin
tempornea" en lugar de "expropiacin"), produzca lesin en el patrimonio de dicho
propietario.
Todo tipo de "ocupacin tempornea" apareja derecho a indemnizacin? Como lo
expresar ms adelante, en otro pargrafo, hay dos tipos de ocupacin tempornea: el
normal y el anormal, segn que estn determinados por una urgencia o necesidad no
inminentes,oporunaurgenciaonecesidadinminentes,muyintensasyhastaangustiosas.
Noseponeendudalaprocedenciadelaindemnizacinenelprimersupuestodeocupacin
tempornea,esdecirenelcaso"normal".Perolascosascambianconrelacinalsegundo
supuesto,oseaenloatinentealallamadaocupacintempornea"anormal";porejemplo,
laocupacinoincautacindeunautomotor,enlacalle,paratransportarunenfermograve
ounaccidentadohastaunhospital.Elpropietariodeeseautomotor,tienederechoaser
indemnizadoporelexpresadousodedichoautomotor?Estimoquenotienetalderecho,
pues se est en presencia de un elemental deber de solidaridad social, que hace
improcedentesemejanteindemnizacin.Unarazn "moral" apoyatalconclusin.Noes
concebible ychocaatodosentimientodelicado quealguienpretendaserresarcidocon
dineroporelhechodehabercontribuidoasalvarlavidadeunenfermograveodeun
accidentado.Unapretensinsemejanteseracontrariaalamoral,justificandoentoncesla
intervencin delosmagistrados paranegarle apoyo(argumento delartculo 19 dela
ConstitucinNacional).Lasolidaridadsocialtambintienesusimperativosyexigenciasen

p.168

unasociedadculta.Perosilaautoridadpblica,alutilizarelautomotordeladministradolo
daaseodeteriorase,elpropietariodelmismotendrindiscutiblederechoaquetalesdaos
leseanresarcidos:aquseestfueradelasexigenciasdelasolidaridadsocial,ydentrode
losprincipiosderesponsabilidadporculpa(750).
1455.Culeslanaturalezajurdicadelaocupacintempornea?Alrespectoladoctrina
noesuniforme.
Algunostratadistasconsideranquelaocupacintemporneaimplicaunderechorealque,
sinidentificarseconlasfigurasdelderechoprivadodeusoydeusufructo,hacepartedelas
servidumbres personales (751) , criterio no aceptable, porque entre la "ocupacin
tempornea"ylas"servidumbres",inclusolas"administrativas",haynotablesdiferencias
(vaseeln1448,letrab).Otrostratadistasnieganquesetratedeun"derechoreal"(752).
Hay quien pretende que se trata de un "arrendamiento forzado" (753) , criterio hoy
abandonado,porqueubicalacuestin enel mbito delderechoprivado, siendoquela
ocupacintempornea,dequeestoyocupndome,correspondealderechopblico(754).
Otrosconsideranquesetratadeunafigurajurdica "autnoma",queseconcretaenun
poderdelEstadoparaobtenerlaposesincoactivadeunbien(755).
Cul es, pues, la naturaleza jurdica de la ocupacin tempornea? No es posible
desconocerqueellasetraduceenunapotestaddelEstadosobreelbienocosaobjetodela
ocupacin,potestadreferidaalusoygocedeesebienocosa("jusutendi"y"jusfruendi").
Trtasedeun "derechoreal"delEstadosobreelbienocosaqueseocupa.Perodadoel
mbitojurdicoenqueseproducenodesarrollanloshechosoactos,comoasdadala
finalidad de stos, ese "derecho real" es de evidente carcter "pblico": trtase de un
"derechorealadministrativo".Nuestradoctrinacompartetalcriterio(756).
1456.Laocupacintemporneatienesuimplcitofundamentopositivoenelartculo17de
laConstitucinNacional,especialmenteenlos"principios"emergentesdelmismo.
Sidichotextoadmitela"expropiacin",queeslamximalimitacinalapropiedadprivada
eninterspblico,evidentementeadmitetambinlasimple"ocupacintempornea",que
enmateriadelimitaciones alapropiedadesdegradomuchomenor.Pordepronto,la
expropiacinespara"siempre",perpetua;entantoquelaocupacintempornea,comosu
nombreloindica,sloesporunplazoolapsodeterminadoodeterminable.Adems,la
expropiacinserefiereal"dominio"ytodossuselementos(jusutendi,fruendiyabutendi),
entantoquelaocupacintemporneasloserefierealjusutendiyaljusfruendi.
Demodoqueelfundamentojurdicopositivodelaocupacintemporneaeselmismoque
eldelaexpropiacin:elartculo17delaLeySuprema.Tiene,pues,baseconstitucional.
Autorizadadoctrinacompartedichocriterio(757).
El hecho de que entre nosotros no exista una ley reglamentaria de la ocupacin
tempornea,ennadaobstaalaprocedenciadesta,pues,surgiendoelladelaConstitucin,
caberecordarqueparalaaplicacindelospreceptosyprincipiosconstitucionalesnoes
necesarioqueelloshayansidoreglamentadosporleyalguna:lospreceptosyprincipiosde

p.169

laConstitucintienenoperatividadporsmismos.Vaseeltomo1delapresenteobra,n
58,pginas200202(758).
Va de suyo que implicando la ocupacin tempornea una cuestin de derecho
administrativo, lapotestaddelegislarasurespectoes,porprincipio,decarcter "local",
provincial,porsersalandoledelderechoadministrativoennuestropas,sinperjuiciode
la indiscutible potestad de la Nacin para legislar sobre ello en cuanto sea de su
incumbencia constitucional (vase el tomo 1, n 33, pginas 149150). De modo que
respectoalapotestadparalegislaroestatuirenmateriade "ocupacintempornea",tal
comoocurreenmateriadeexpropiacin,hayconcurrenciadefinesentrelaNacinylas
provincias: cada una de ellas puede legislar al respecto dentro de la esfera de su
competencia.
Laocupacintempornea,comolimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico,esy
debe ser materia ajena al Cdigo Civil, ya que en ste, como lo advirti el propio
Codificador(notaalartculo31delCdigo)sloselegislasobrederechoprivado(759).
Este criterio, de indiscutible exactitud, aparece corroborado por el artculo 2611 del
CdigoCivil,segnelcuallasrestriccionesimpuestasaldominioprivadosloenelinters
pblico,sonregidasporelderechoadministrativo.Noobstante,enelCdigoCivilsehizo
referencia a la "ocupacin tempornea" por causa de utilidad pblica: as resulta del
artculo2512 delmismo,quecontemplaelcasodeocupacintempornea "anormal"
(760).Lageneralidaddeladoctrinaestcontesteenquedichoartculo2512serefierea
la ocupacin tempornea (761) . Este precepto, por implicar una norma de derecho
administrativo,slotienevigenciaenlugaresdondelaNacintengajurisdiccin,oparael
cumplimientodefinalidadesqueestnacargodelaNacin.
1457.Sonmuchos los supuestos que puedendarlugar ala ocupacin temporrea por
razones de utilidad pblica. Si bien, como lo expres en un pargrafo precedente, es
imposible agotar la referencia a esos casos pues ellos dependen de la infinidad de
situacionessusceptiblesdepresentarseenlavidadiariapuedenindicarselossiguientes,a
ttulodeejemplos.
Esossupuestosrespondenadosgrandesgrupos:
a) Ocupacin tempornea para responder a exigencias del "estado de necesidad" (en
general,ocupacintempornea "anormal")(762).Enestecasolaocupacintempornea
serprocedentenoslocuandosehaya"producidoundesastre",sinotambincuandohaya
"peligrodedesastre"(763).
Apartedelosdiferentessupuestosquealrespectomencionaladoctrina(vaselanota716),
cabemencionarespecialmentecomoposiblecasodeocupacintemporneaporrazonesde
urgencia imperiosa, sbita (ocupacin "anormal"), la incautacin u ocupacin de un
automotor,enlacalle,paratrasladarunenfermograveoaccidentadohastaunhospital
(vaselaprecedentenota682).

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b)Ocupacintemporneaparasatisfacerrequerimientosdeutilidadpblica,paraloscuales
noseamenesterrecurriraotrasfiguras,vgr.,alaexpropiacin (engeneral,ocupacin
tempornea"normal").
Entrelosnumerososcasosquepuedenencuadrarseenestasegundahiptesisdeocupacin
tempornea(ocupacin"normal"),caberecordar:
1Ocupacindeuninmuebleparapermitirofacilitarlaconstruccin,oelmantenimiento
de una obra pblica (764) . As, el inmueble ocupado puede destinarse a depsito de
materiales, a la colocacin de andamios, etc. El derecho privado, en relaciones
interindividuales entre particulares, tambin reconoce la ocupacin tempornea con
finalidadessimilaresalaindicada(vaseeln1449).
Silaocupacintemporneadelinmuebletuvieseporobjetoextraerdeste,condestinoala
construccinoalmantenimientodeunaobrapblica,tierra,arena,piedras,pedregulloo
ripio, arbustos, rboles, etc., el caso no debe juzgarse precisamente como "ocupacin
tempornea",sinocomo"expropiacin".Vaseeln1454,textoynotas704y705.Desde
luego, al propietario del inmueble de donde se extraigan dichos materiales deber
indemnizrseleporelsolohechodeextraerlosmismosdesufundo,sinquelaprocedencia
detalindemnizacindependadequeelpropietarioexploteoutilicedichosmateriales,ysin
que para la procedencia de la indemnizacin el propietario deba demostrar que los
materiales en cuestin tienen valor econmico en el mercado, pues esto ltimo va
presupuesto.Slosetrataradeacreditar,encasodecontroversia,elverdaderovalordelos
materiales de referencia, tal como ocurre, en general, en los casos de expropiacin,
propiamentedicha.Locontrarioocurreenlalegislacinespaola(765),cuyocriterionose
ajustaraalaletrayalespritudenuestraConstitucin,puessemejante temperamento,
aparte de otras deficiencias, importa confundir "derecho adquirido" con "derecho
ejercido".Ennuestropas,paraelresarcimientodeunderechoquecedeporrazonesde
utilidad pblica, basta con que se trate de un derecho "adquirido", aunque no sea
"ejercido".Estoltimopodrincidirenel"monto"delaindemnizacin,peronuncaensu
"procedencia".
2Lavidarealofreceinfinidaddesituacionescuyasolucinpuedelograrseatravsdela
ocupacintempornea.Entreesoscasospuedemencionarseelsiguiente,queesilustrativo:
lostitularesdeuningenioazucarerohallbanseenestadodeconvocatoriadeacreedores,
por cuya circunstancia el ingenio dej de funcionar, causando ello un impacto
econmicosocialmuygrandeymuygrave,pues,apartedequeunacantidadconsiderable
depersonasquedsintrabajo,otracantidadconsiderabledeproductoresdecaadeazcar
quedsinmercadoconsumidordelamisma,pueshabitualmenteselavendanadicho
ingenio.ParaobviartaningrataylamentablesituacinsedispusoqueelEstado,mediante
indemnizacinprevia,seincautaratemporariamentedelusoygocedelaludido"ingenio",a
efectosdeatenderlazafrainmediata,conlocualseledaratrabajoatodoelpersonal,
abonndoleloscorrespondientessueldosyjornales,alavezqueseabonaraelpreciodela
caadeazcaralosproductoreszonalesquelaentregarenalingenio.Entalformase

p.171

conjuraba,almenostemporalmente,lagravecrisismencionada,sinquefuesemenester
recurriralaexpropiacindelingeniodereferencia.
3Enfin,muchasotrassituaciones,aunquenorevistanniaparejen urgenciaimperiosa,
puedenhallarsolucinrecurriendoalaocupacintempornea(766).Setratadesupuestos
deocupacintempornea"normal".
1458. En un pargrafo precedente qued dicho que no obstante ser la "ocupacin
tempornea"unainstitucin"autnoma"dentrodelaslimitacionesalapropiedadprivada
eninterspblico,tenaunaobviaconexidadoafinidadconla"expropiacin",queesotra
especiedentrodelasmencionadaslimitaciones.Deahquemuchos"principios"vigentes
enmateriaexpropiatoriatenganvirtualaplicacinenmateriadeocupacintempornea.
Conformealoqueantecede,yporanlogasrazonesqueenmateriadeexpropiacin,en
materiade"ocupacintempornea"noesposibledarlealbienocosaocupadoundestino
diferentealquemotivodeterminlaocupacin(767).Lacontravencinaestecriterio
puedetraeranlogasconsecuencias queenelmbitodelaexpropiacin,cuyorgimen
jurdicoseraaplicableenlopertinente.Elloesascualquieraseaeltipodeocupacin
temporneadequesetrate,esdeciryaseestenpresenciadeunaocupacintempornea
"normal"odeuna"anormal".Encualquieradeestossupuestoshaderespetarselacausa
concretaquedeterminlaocupacintempornea.
As,tratndosedelaincautacindeunautomotor,enlacalle,paratrasladarunenfermo
grave o un accidentado a un hospital (ocupacin "anormal"), despus de lograda tal
finalidad,elautomotornopodraserutilizadoporlaautoridadpblicaparaotromenestero
destino;porejemplo,dichaautoridadnopodraocuparesevehculoparatrasladarseasu
domicilioparticular,opararealizarotradiligenciatotalmenteajenaalaquedeterminla
ocupacin.Msan:sielautomotorfueseutilizadoparaunmenesterajenoalquedio
origenalaocupacin,mientras duretalnuevodestinoelEstadodebesertenidocomo
ocupante de "mala fe", lo que aumenta su responsabilidad en el supuesto de que el
automotorsufrieradaosodeterioros.Vadesuyoquelodichoacercadelaresponsabilidad
delEstadoenestossupuestos,essinperjuiciodelaresponsabilidaddelagentepblico
(empleadoofuncionario)queactuenestascircunstancias.
Delmismomodo,siuninmueblefueocupadoaefectosdeutilizarloparacolocarandamios
ycomodepsitodematerialesdetipocomnogeneralparalaconstruccindeunaobrao
edificio pblico (ocupacin "normal"), dicho inmueble no podra ser afectado a otro
destino,vgr.,depsitodecombustiblesoinflamablesextraosenabsolutoalaconstruccin
delareferidaobraoedificio.Mientrasseprolongueel indebido destinodelbienocosa
ocupado,alEstadodebeconsiderrselecomoocupantedemalafe,conlasconsecuencias
respectivas.
Todoloexpresadorespectoalcambiodedestinodelbienenlaexpropiacin locualfue
analizadoconreferenciaala "retrocesin" esaplicable,enprincipio,enloatinenteala
"ocupacintempornea".

p.172

Elcriterioparadeterminarsienlaocupacintemporneahayonocambiodedestino,esel
mismoqueelaplicableenmateriadeexpropiacin.
1459. Los posibles "sujetos" de la relacin jurdica en la ocupacin tempornea son
exactamentelosmismosqueenlarelacin"expropiatoria"(768).
Porlotanto,ennuestropas,talcomolopusedemanifiestoalreferirmealaexpropiacin,
dichossujetosson:
a)Sujetoactivo.Unentepblicoestatal(Nacin,provincia,etc.).
b)Sujetopasivo.Unapersonaprivada(individualojurdica),ounentepblico,estatalo
noestatal.
Vaselodichoenmateriadeexpropiacin:nmeros13091315.
1460.Acercadel"objeto"susceptibledeocupacintemporneanoexisteuniformidadenel
mbitolegislativonienelmbitodoctrinario.
Destacadosjuristas,invocandolalegislacindesupas,estimanqueslolos"inmuebles"
sonsusceptiblesdeocupacintempornea(769).Diversosautoresargentinos,aunqueen
nuestro pas no existe norma alguna que as lo autorice, sostienen que la ocupacin
temporneasloprocederespectoa"inmuebles"(770).
Nocompartolasideasprecedentes.Nohabiendounanormalegalvlidaqueexpresamente
limitealos "inmuebles" laocupacintempornea,stapuedetenerlugarsobrecualquier
bien o cosa con el que haya de satisfacerse un determinado requerimiento de utilidad
pblicadeduracintemporaria.El "objeto" sobreelcualrecaelaocupacintempornea
puedeser,pues,cualquierbienocosa,talcomoenmateriadeexpropiacin.Tododepende
delrequerimientodeutilidadpblicaasatisfacer.Puedetratarse,entonces,deinmuebles,
demuebles,derechos,etc.Vaseelart.57delaley21499.
Frecuentemente,porserelcasomsgeneralocomn,laocupacintempornearecaer
sobreun "inmueble".Peronadaobstaaquerecaigasobreunacosa "mueble".Esloque
sucedecuandolaautoridadpblicaseincauta,enlacalle,deunautomotorparaeltraslado
urgentedeunenfermograveodeunaccidentadohastaunhospital.Esteesunsupuestode
"ocupacintempornea" yenmodoalgunode "requisicin".Vaseprecedentemente,n
1448,textoynota682.
Otrosupuestodondela ocupacintempornea puedecomprenderacosas "muebles",es
cuandodichascosasmuebles automotores,vehculosdetraccinasangre,semovientes,
herramientas de trabajo, etc. integran una universalidad jurdica, vgr., establecimiento
agrcolaganaderoovitivincola,uningenioazucarero,unafbricaindustrial,etctera.
Comoyaloexpresenunpargrafoprecedente(n1456,textoynotas714y715),el
artculo2512 delCdigoCivilcontemplaunsupuestode "ocupacintempornea" por
razndeutilidadpblica(ocupacin "anormal" enestecaso).YaunqueelCdigoCivil

p.173

nadatienequehacerenestamateriaporserajenaalderechoprivado,dichoartculo2512
corroboraquelaocupacintemporneatantopuedereferirseainmueblescomoamuebles,
pueshabladeurgenciadela"expropiacin",institutostequetantocomprendeinmuebles
comomuebles.
1461.Laocupacin deunacosaenlos supuestosde "ocupacin tempornea" tambin
puededaaroafectarlosderechosqueterceraspersonastuvierenrespectoadichacosa,a
raz,porejemplo,decontratoscelebradosconeltitulardeella.Cmoseprotegenlos
derechosdeesos"terceros"?
Los derechos de stos se protegen por los mismos medios que en materia de
"expropiacin" (771),donde aigualqueenmuchasotraslegislaciones laleynacional
argentinasigueelsistemadela"unicidad",encuyomritolosderechosdelostercerosse
consideran transferidos a la indemnizacin, quedando libre la cosa en s. Vanse los
nmeros1338y1390.
Ser difcil o poco frecuente que se produzcan cuestiones planteadas por "terceros"
respecto a ocupaciones temporneas "anormales", determinadas por una exigencia de
utilidadpblicasbitacuyasatisfaccinaparejeurgenciaygranpremura,mximecuando
enalgunodeestossupuestosdeocupaciones "anormales" eltitulardelacosaocupada
carecedederechoaserindemnizado(vereln1454infine).
Pero la reclamacin o queja del "tercero" puede tambin tener lugar en supuestos de
ocupaciones temporneas "normales", donde el titular del bien o cosa ocupado tendr
derechoaserresarcido.Entalhiptesis,losderechosdelos "terceros" debernhacerse
valersobreelimportedela"indemnizacin",talcomoocurreenmateriadeexpropiacin,
cuyasreglassonaplicablesenlofundamental.Vaseelart.67delaley21499.
1462. Tal como ocurre en la "expropiacin", figura afin y conexa a la "ocupacin
tempornea",nadaobstaaqueestaltimasehagaefectivaporlosmismosmediosque
aqulla:cesinamistosaoavenimiento,odelocontrariopordecisindelajusticia(eneste
ltimocaso,"ocupacincontenciosa").Vaseelart.61delaley21499.
Las mismas razones que hacen procedentes esos procedimientos en materia de
expropiacin,subsistenparasuadmisinenmateriadeocupacintempornea.
1463. Como surge de lo dicho en pargrafos precedentes, hay dos tipos de ocupacin
tempornea:el"anormal"yel"normal".
Ambos tienen la misma "causa jurdica": la "utilidad pblica". Pero sta, en un caso
(ocupacin"anormal")semanifiestaotraduceenunanecesidadquerequieresersatisfecha
concarcterurgente,premioso,sinlugaralamenordemoraodilacin.Trtasedeuna
hiptesissimilaralaqueprevielcodificadorVlezSarsfieldenelartculo2512 del
CdigoCivil.Encambio,enlaocupacin"normal"lanecesidadasatisfacernorenelos
caracteresdelaquedalugaralaocupacin"anormal":enlaocupacin"normal"noexiste
aquellapremiosaurgencia;laocupacin,sibiendeberealizarse,debeserloypuedeserlo

p.174

cumpliendo con los indispensables requisitos de "forma" exigidos por las reglas del
"debido proceso legal". En este supuesto no concurren las razones que justifican la
prescindenciadelasreglasdeldebidoproceso.
Siencualquieradelosdostiposdeocupacintemporneafaltarela"utilidadpblica"que
esla"causa"queledajuridicidadalaocupacin,ynoobstantesellevaseacabodicha
ocupacintempornea, elEstadodeberresponderporlasconsecuenciasdesuilegtimo
comportamiento.
Esos dos distintos tipos de ocupacin tempornea dan lugar a dos diferentes
"procedimientos"parahacerlaefectiva.
Cuandoelprocedimiento no estuviereonofuere "reglado" o "vinculado",laocupacin
tempornea "anormal" efectivamente tal puede lograrse por decisin directa de la
autoridad administrativa, procediendo por s y ante s. En esta hiptesis el acto de la
Administracin Pblica tiene ejecutoriedad propia (772) . La urgencia y premura
("urgenciaimperiosa")delanecesidadasatisfacer,el "estadodenecesidad",ensuma,
justificanyexcusanqueenelcasoseprescindadeciertasformalidadescuyaobservanciaes
ineludibleenlossupuestosnormalesporasexigirlolasreglasdeldebidoprocesolegal.Es
loque,siguiendolasenseanzasdeDemolombe(773),establecielcodificadorVlez
Sarsfieldenelartculo2512 delCdigoCivil,quediceas:"Cuandolaurgenciadela
expropiacintengauncarcterdenecesidad,detalmaneraimperiosaqueseaimposible
ningunaformadeprocedimiento,laautoridadpblicapuededisponerinmediatamentedela
propiedadprivada,bajosuresponsabilidad"(774).
Si se tratare de una ocupacin tempornea "normal" y el procedimiento no estuviere
"reglado" o "vinculado",aunastalprocedimientodeberllevarseacaborespetandolas
reglasesencialesdeldebidoprocesolegal,puesstasderivandelaConstitucinNacional.
Slo la ocupacin "anormal" excusa el cumplimiento y observancia de las reglas del
"debidoprocesolegal".Dichoprocedimientoseasemejaenmuchoalvigenteenmateriade
expropiacin: si no hubiere avenimiento o cesin amistosa, se seguirn los trmites
esencialesdelcontenciosoexpropiatorio,queconcuerdanconlosrequerimientosbsicos
deldebidoprocesolegal:a)declaracindeutilidadpblicaoseaexpresindela"causa"
delaocupacin,efectuadamediante"leyformal".Tratndosedeun"sacrificio"impuesto
alapropiedadprivada,serequiereimprescindiblementelaintervencindellegislador:no
basta el mero decreto del Poder Ejecutivo; b) indemnizacin previa, siguiendo en lo
pertinenteelmismotemperamentoqueenmateriadeexpropiacin(depsitoinicialdeuna
razonablesumadedineroparacubrirprovisionalmentelaindemnizacin,cuyoimporte
definitivo lofijaroportunamente laautoridad judicial), sinperjuicio delas salvedades
propiasoparticularesrequeridasporla"ocupacintempornea"(775);c)intervencinde
la autoridad judicial para autorizar la ocupacin efectiva del bien o cosa. Adems,
tratndose de una "ocupacin tempornea", al disponerse sta debe quedar claramente
establecidoellapsodeduracindelamisma,oresultarimplcitodicholapsodelandole
delaocupacin,puescomoqueddichoenpargrafosanteriores,ellapsodeduracindela
ocupacintemporneadebeestardeterminadooserdeterminable.

p.175

Cuandoelprocedimientoparalaocupacintemporneaestuviere"reglado"o"vinculado",
lasrespectivaslegislacionesestablecencriteriosotrmitesdistintossegnquesetratede
ocupacin "normal" o "anormal". Tales criterios responden, en general, a las ideas
precedentes(776).Vanselosarts.61y65delaley21499.
1464.Elpropietariodelbienocosaocupadomantiene,mientrasdurelaocupacinporel
Estado,elejerciciodetodoslosderechosinherentesasucalidaddepropietario,entantotal
ejercicio sea compatible con la "ocupacin tempornea" existente; por tanto, puede,
incluso, enajenar su propiedad, hipotecarla, como as ejercer todo otro derecho que en
modo alguno obstaculice los derechos correspondientes al titular de la "ocupacin
tempornea"(777).
En materia de ocupacin "tempornea" no rige, como ocurre en la "expropiacin", la
indisponibilidaddelbienocosa.Estoseexplica,porqueenlaexpropiacinelpropietario
"pierde" definitivamente su derecho de tal, circunstancia que no se produce en la
"ocupacintempornea".Vaseeln1290,letrac.
1465.La"ocupacintempornea"terminaoconcluyepordiversascausas:
a)Sisetrataredeunaocupacin "anormal",porelcumplimientodelafinalidadquela
determin.As,porejemplo,sisetratdelaincautacinuocupacindeunautomotorpara
trasladarunenfermograveounaccidentadohastaunhospital,laocupacincesaunavez
queelenfermooelheridohayansidotrasladadosalhospital.
b) Si se tratare de una ocupacin "normal", por vencimiento del trmino expreso
establecido,oporvencimientodeltrminoimplcitoresultantedelandoledelaocupacin.
c) Por declararse "ilegal" la ocupacin. Esa ilegalidad puede ser declarada por la
AdministracinPblica"revocandoporilegitimidad"elactoadministrativoquedispusola
ocupacin, o por la autoridad judicial disponiendo la "nulidad" de dicho acto
administrativo.
Desde luego, el efecto fundamental de la conclusin o terminacin de la ocupacin
temporneaconsisteenlaobligacindelocupantededevolverleasudueoelbienocosa
ocupado;sinolohaceas,apartirdeentoncesseconvierteenocupanteilegtimo,con
todassusconsecuencias(778).
1466.La"ocupacintempornea"quedispongalaAdministracinPblicapuededarlugar
acontiendasocontroversiasdeterminadasporunadisconformidaddelpropietariodelbien
ocosaquesepretendeocupar.Estascuestionespuedenconsistirenlaafirmacin,departe
delpropietariodelbienocosa,dequeenlaespeciefaltala "utilidadpblica" quedebe
servirde causa delaocupacin,oenladisconformidadconlaindemnizacinquesele
ofrece.Dndedebendirimirsetalescuestiones?
La"ocupacintempornea"aquemeestoyrefiriendoseimponeporrazonesde"inters
pblico".Estregidaporelderechoadministrativo,ramadelderechopblico.Nadatiene
quehaceralrespectoelderechoprivado.

p.176

Por tanto, la jurisdiccin donde han de tramitarse dichas cuestiones es la

"contencioso administrativa". Ello es as ya se trate de lo atinente a la existencia o
inexistenciade "utilidadpblica",oalmontodela indemnizacin.Puedeverseloque,
sobreunacuestinsimilar,expuseeneln614,pginas124131,deltomo3A.,cuyos
argumentos bsicos tambin tienen vigencia en esta oportunidad. Aqu rigen iguales
principiosqueenmateriadeexpropiacin:vaseeln1394.Advirtasequelaexpresada
"ocupacintempornea"esuninstitutodederechopblico,homogneoentodassusetapas
ycontenido,talcomoocurreenmateria deexpropiacin: nocabedisociarlaetapa de
imposicin delaocupacintemporneadelaetapacorrespondienteala indemnizacin;
ambaspertenecenalamismaesferajurdica:elderechopblico.
Ladoctrinanoesuniformealrespecto.Hayasentimientoacercadequelorelacionadocon
laimposicindelaocupacintempornea,comoastodacontroversiasobresienlaespecie
existe o no la "utilidad pblica" necesaria, corresponde debatirlo en la jurisdiccin
contencioso administrativa (779) . En cambio, se sostiene que lo atinente a la
"indemnizacin",porconstituir unacuestin patrimonial,civil, debetramitarse antelos
tribunalesordinariosdejusticia(780).Porlasrazonesdadasalcomienzodeestepargrafo,
consideroequivocadoesteltimopuntodevista.Insistoenqueinclusotodolorelacionado
conla "indemnizacin" hadetramitarseenlajurisdiccincontenciosoadministrativa,tal
comoocurreenmateriadeexpropiacin.Vaseelart.65delaley21499.
Vadesuyoqueesajurisdiccin "contencioso administrativa" sernacionaloprovincial
segnculdeesasautoridadeshayadispuestolaocupacintempornea.
Loexpresadoprecedentementerigeparalossupuestosde"ocupacintempornea"normal.
Enlossupuestosdeocupacin"anormal",dadala"premiosaurgencia"queladetermina,
dadalarapidezconquedebeactuarse,laautoridad judicial notieneintervencinenlo
relacionadoconla"imposicindelaocupacintempornea""anormal",dispuestaporla
AdministracinPblica,cuyoactoodecisintiene"ejecutoriedadpropia".Lasituacines
similaralaqueprevielcodificadorVlezSarsfieldenelartculo2512delCdigoCivil
(781).
1467.Lascuestionesqueplanteeopromuevaelpropietariodelbienocosaconmotivode
la "ocupacintempornea",estnexentasdela reclamacinadministrativaprevia, cuya
va,portanto,nohadepretendersequesea"agotada"pordichopropietario.Estehllase
liberadodetalreclamacin.Vaseelart.68delaley21499.
Aqu ocurre lo mismo que en materia de expropiacin, institucin afn y conexa a la
"ocupacintempornea".Enconsecuencia,tngasepresentelodichoeneln1391.
Loqueantecede, quees exacto conrelacin alos dos tipos deocupacin tempornea
normalyanormal,esobviorespectoalaocupacin "anormal",dondeel propietario
prcticamenteadquiereconocimientodelasituacinenformasimultneaconlaocupacin
yunavezqueloshechosyafueronconsumados.

p.177

Un tratadista insina que en materia de reclamaciones del propietario acerca de la

"imposicin" de la ocupacin tempornea, dicho propietario debe haber agotado la va
administrativa(782).Porlasconsideracionesdadasprecedentemente,estimoinadmisible
talcriterio.Afirmoquelareferidareclamacinadministrativapreviaesimprocedenteen
estossupuestos.
1468. La ocupacin tempornea plantea tambin el siguiente problema: en caso de
oposicin delpropietariodelbienocosaaqurganoestatal EjecutivooJusticia le
correspondehacerefectivadichaocupacin?
Hayquedistinguirentreocupacintempornea"anormal"y"normal".
Respectoalaprimera ocupacin "anormal",dadassuscaractersticas,vadesuyoque
dichorganodelEstadosersiempreelEjecutivo,oalgunodelosorganismosmenoreso
reparticiones dependientes delmismo.Vanselosnmeros1463y1466.Todoellosin
perjuiciodelasconsecuenciasquederivendeuneventualcomportamientoilegtimopor
partedelaautoridadpblica.
Sisetrataredelaocupacintempornea"normal"lacuestinvara.Enestesupuestotienen
pleno imperio los requerimientos del debido proceso legal, situacin que no ocurre
tratndosedelaocupacin tempornea "anormal".QurganodelEstadodebehacer
efectivalaocupacinenelsupuestodeoposicindelpropietariodelbienocosa?
Untratadista,sindistinguirentreocupacintempornea"normal"y"anormal",estimaque
dichorganoestataleslaAdministracinPblica,quien,incluso,podrarecurrirparaello
alusodelafuerza(783).Disiento contal opinin enloquerespectaalaocupacin
tempornea"normal".
Sielpropietariodelbienocosasobreelcualrecaeralaocupacintemporneaseopusiere
aello, ysetratare de unaocupacin "normal",el rgano estatal habilitado parahacer
efectivadichaocupacineselrganoJusticia,quieninclusopuedeserlaseccindesta
queenlaespecie tengajurisdiccin ycompetencia enlo "contencioso administrativo".
Perohadetratarsedelaautoridad"judicial".Qurazonesmilitanparaello?Lasmismas
que expuse al referirme a idntica cuestin en lo que respecta a "servidumbres
administrativas": vase el n 1270, al cual me remito. Indudablemente se trata de una
materiacuyodebatejurisdiccionalintegralafuncindela"justicia".
1469.Antesdedarporterminadoeltratamientodelaocupacintempornea,corresponde
hacerreferenciaalaprescripcindelasaccionesquelecorrespondanalpropietariodel
bienocosaocupado,paraobtenerdelEstadoelpagodelarespectivaindemnizacinyla
devolucin del bien o cosa. Son prescriptibles dichas acciones? En caso afirmativo,
dentrodequlapsosseoperalaprescripcin?
Ennuestroordenjurdiconacionalnoexistetextoalgunoqueserefieraespecficamentea
esasprescripciones.Peroestonoobstaalasolucindelacuestindereferencia(784).

p.178

Debeconsiderarseseparadamentelaprescripcindelaaccinparaobtenerelpagodela
indemnizacin,delaprescripcindelaaccinparaobtenerladevolucindelbienocosa
ocupado.
Ambasacciones,aunquedederechopblico,sondetipo"patrimonial",siendo,portanto,
prescriptibles. Tal es el "principio" que impera en derecho y recibido en nuestro
ordenamientojurdico(argumentodelartculo4019delCdigoCivil).
Loatinentealaprescripcindelaaccinparaobtenerelpagodelaindemnizacinserige
por los mismos criterios que en materia de prescripcin de la accin para obtener la
indemnizacin en los supuestos de "expropiacin". As lo exiga el silencio de la
legislacinnacionalylosprincipiossobreanalogajurdica.Portanto,tratndosedeuna
accin"personal"deldueodelbienocosaocupadoparaobtenerdelEstadoelpagodela
indemnizacin, dichaprescripcinseoperabaalos diez aos(artculo4023 delCdigo
Civil).Vaseloexpuestoeneln1378.Vaseelart.69delaactualley21499.
Dentrodequlapsoseprescribelaaccinparaobtenerla "devolucin" delbienocosa
ocupado?Trtasedelejerciciodeunaaccin "real".Elocupante Estado seincautdel
bienconcarcter"temporario",requisitosinequanondelaocupacintempornea.Ensu
mrito,unavezvencidoelplazoenquedebidevolverelbienocosa,elEstadonopuede
alegaroinvocar"buenafe"enlaposesin,puessudeberoriginarioconsistiendevolverla
cosaalfenecerdichoplazo.Esporelloquenoesposibleinvocaraqulosprincipiossobre
prescripcindelaaccinde retrocesin, lacual,"abinitio",aparejaohacepresumiresa
buenafe(vaseeln1444).Enconsecuencia,tratndosedeunaaccin"real"devolucin
oreintegrodeunacosalaprescripcindelaaccinseoperabaalosveinteaos,queesel
plazoparaadquirirlapropiedaddecosasinmueblesydemsderechosreales,sinnecesidad
debuenafe(CdigoCivil,artculos4015y4016)(785).Perohoydichosupuestoserige
porelart.70delaley21499quefijaelplazodecincoaos.
CAPTULOVI"REQUISICIN"
SUMARIO:1470.Nocinconceptual.1471.Sudiferenciaesencialconlaexpropiaciny
la ocupacin tempornea. 1472. "Contenido" o "alcance" de la requisicin. 1473.
Orgenes; evolucin. 1474. Terminologa: requisicin y requisa. 1475. Especies de
requisicin. 1476. "Sujetos" delarelacincreadaporlarequisicin. 1477. El "objeto"
("bienocosa")susceptiblederequisicin.Loatinentealarequisicinde"inmuebles"en
propiedad. 1478. Naturaleza jurdica de la requisicin. 1479. Fuente jurdica de la
requisicin (fuente "inmediata" yfuente "mediata").Larequisicin ennuestroderecho
positivo nacional. Requisicin permitida y requisicin prohibida. 1480. Potestad
constitucional para legislar sobre requisiciones. Nacin y provincias. Deslinde
jurisdiccional.Distincionesaefectuar. 1481. Requisitosdelarequisicin.Mencinde
ellos. 1482. Continuacin. a) La "utilidad pblica" en la requisicin. Qu efecto
produce? 1483. Continuacin. b) La "indemnizacin". Su ineludible procedencia.
"Contenido" de la misma. Fijacin de su monto. Debe ser previa o puede serlo a
posteriori?;distincionesaefectuar.Elpagodelaindemnizacindebeserloen"dinero"o
puede efectursele en especie o en ttulos pblicos?; distinciones a efectuar. 1484.

p.179

Continuacin. c) Lo atinente a formalidades "escritas": en cuanto a la "orden de

requisicin" y en cuanto a la "recepcin" de los bienes o cosas requisados. 1485.
Continuacin.d)El "procedimiento" enmateriaderequisicin.Supuestosaconsiderar.
Principiosesencialesdetodoprocedimiento.Normasycriteriosaplicables.1486.Elacto
administrativo que ordene o disponga una requisicin tiene "ejecutoriedad propia"?
Distincinaefectuar.Trascendenciadelacuestin.1487.Laaccinde"retrocesin"enla
requisicin. Es procedente? 1488. Organo estatal habilitado para disponer y hacer
efectivalarequisicin.1489."Contiendas"motivadasporlarequisicindebienes.Enqu
puedenconsistir.Jurisdiccinantelacualdebendirimirse.
1470.La"requisicin"esunaespeciedentrodelaslimitacionesalapropiedadprivadaen
interspblico.
PuededefinrselacomolaocupacinoadquisicincoactivadeunbienporelEstado,a
efectosdesatisfacerexigenciasdeutilidadpblicaoriginadasporunasituacin"general",
queafectaatodalasociedad,oaunsectordeella.
Esecarcter "general" delasituacinquedalugaralarequisicin,esloquedistingue
esencialmente astadeotrasespeciesdelimitacionesalapropiedadprivadaeninters
pblico,vgr.,expropiacinyocupacintempornea,segnloadvertir enelpargrafo
siguiente.
Tales,amicriterio,lanocinjurdicaderequisicin.
Otrosexpositores,alexpresartalnocin,utilizanotropuntodevista:as,hacenresaltar
culessuposible "contenido" o "alcance" (prestacindeservicios,adquisicindecosas
muebles,utilizacindeinmuebles),oalgunodelosrequisitos("causa"e"indemnizacin")
(786).Peroajuiciomoenunadefinicindeloquehadeentendersepor "requisicin"
consideradacomolimitacinalapropiedadnocorrespondemencionarsu"contenido"ni
sus "requisitos": todo esto resultar o surgir despus al estudiar orgnicamente la
institucin.Porlodems,loatinenteala"prestacindeserviciospersonales"("actividad
humana"),comocontenidoposibledelarequisicin,nocorrespondeanalizarloalestudiar
larequisicincomolimitacinala "propiedad",sinoalestudiarlacargapblicaolos
diversoscasosdeprestacionespersonalesobligatorias.
1471.Despusdelodichoencaptulosprecedentesacercadelanocinde"expropiacin"
yde "ocupacintempornea",fcilesdaroponerdemanifiestoladiferencia "esencial"
queexisteentreellasylarequisicin.
Tantolaexpropiacincomolaocupacintemporneasonmediosjurdicosdeaplicacin
"particular",atravsdeloscualesseresuelveosatisfaceunanecesidaddeutilidadpblica,
determinadaporunasituacinindividualyaislada(vgr.,expropiacindeuninmueblepara
construirunaescuela;ocupacin deuninmueble parainstalar en leldepsitodelos
materialesdeunaobrapblicaoedificioaconstruir).

p.180

Encambio,larequisicines,porprincipio,unamedidadeaplicacin"general",que,con
estealcancegeneral,sehaceefectiva,yseconcreta,sobrelosbienesdecualquierpersona
querequieranlaaplicacindeesamedida,paraasconjurarlosefectosdeunasituacin
pblica general; vgr.,a) trastornoseconmicos queprovocan,opuedenprovocar,alzas
indebidasenlospreciosdelosproductosdeprimeranecesidad,locualpuedejustificarla
requisicindestos;b) estadodeguerra, queexige,porpartedelEstado,lainmediata
adquisicindedeterminadosbienes.
Larequisicin,pues,seponeenprcticaarazdeunasituacin "general" existente,que
afectaatodalasociedadoaunsectordelamisma.Encambio,enlaexpropiacinyenla
ocupacintempornealanecesidadasatisfacernoprovienedeunasituacin "general",
sinodeunasituacinparticular,individualoaislada.Vaseeln1448,letrac.
1472. El "contenido" o "alcance" de la requisicin es variado: puede responder a la
adquisicindelapropiedaddelbienocosa,asumerousooutilizacine,incluso,puede
responderalaprestacinobligatoiadeserviciospersonales("actividadhumana"),aunque
este ltimo aspecto no corresponda examinarlo en esta parte de la presente obra, slo
referidaalaslimitacionesala"propiedad".
1473.Ensusorgenes la "requisicin" fueunmediojurdico desatisfacerlasurgentes
necesidades de la "guerra". Sus antecedentes son, pues, "castrenses". Constitua un
procedimientoexclusivamentemilitar(787).
Del mbito castrense, la requisicin se desplaz al mbito civil: ya no se la limit a
satisfacer las necesidades de la guerra. Se la utiliz como instrumento jurdico para
satisfacerotrostiposdenecesidadesgeneralesquesurgandentrodelasociedad(788);
vgr.,enciertoscasosde trastornoseconmicos susceptibles deprestarsealaelevacin
inconsultadelospreciosdelosartculosdeprimeranecesidad,larequisicinfueysuele
utilizarsecomomedioparaimpedirelagio,puesmedianteellaelEstadoseincautadelas
respectivasmercaderasqueluegoredistribuyeapreciosadecuados;etc.(789).
1474.Laterminologanosiempreesunvocaenmateriaderequisicin.
Algunos autores suelen hablar de "requisa" (790) , aunque la mayora habla de
"requisicin".
Enrealidad,ambasvocesseusancomosinnimas,siendomsusualelempleodelavoz
"requisicin".LaConstitucinNacionalhablade"requisiciones" (artculo17 ,infine),
circunstanciaqueaconsejaelusodeestaltimaexpresin.
1475.Despusdelodichoeneln1473,resultaobvioqueexistendosclasesotiposde
requisicin: la militar y la civil, segn que tengan lugar en ocasin de "guerra" o en
determinadascircunstanciasdela"paz"(791).
Lasrequisiciones militares sonlasdestinadasasatisfacerlasnecesidadesdelasfuerzas
armadas(792),enelcumplimientoespecficodesusfunciones.Lasrequisiciones civiles
son las que tienden a satisfacer necesidades determinadas o creadas por una situacin

p.181

general queafectaalasociedad,conprescindenciadelestadodeguerra(vgr.,trastornos
econmicos).
Ladiferenciaesencialentreellasradicaenel"procedimiento"parahacerlasefectivas.La
requisicin militar, dadas las circunstancias en que se la efecta y la ndole de las
necesidades asatisfacer,admite queselallevevlidamente acabosinunacatamiento
rigurosooestrictoalasreglasdeldebidoprocesolegal("saluspopulisupremalexest").La
requisicin civil requiereparasuvalidezeltotalrespetoalasreglasdel debidoproceso
legal:lasgarantasconstitucionalesalapropiedadasloimponen,salvoquelanecesidada
satisfacer mediante la requisicin aparejase una urgencia imperiosa, de inaplazable
cumplimiento. Ocurre aqu algo similar a lo que sucede en materia de ocupacin
tempornea:laocupacinnormalrequiereelrespetoalasreglasdeldebidoprocesolegal,
en tanto que la ocupacin "anormal" permite prescindir de un acatamiento riguroso a
dichasreglas(vaseeln1463).
1476.Los"sujetos"enlarelacinjurdicacreadaporlarequisicinsondos:elEstado,que
disponelarequisicinylallevaacabo,yeladministradotitulardelbienrequisado(793).
1477.Culesel"objeto"("bien"o"cosa")susceptiblederequisicin?
Sabidoesquelarequisicinpuedetenerporobjetonoslo "cosas" y "derechos",sino
tambinlaprestacindeserviciospersonales,osealaactividadhumana.Peroestoltimo
nocorrespondeanalizarloenestapartedelapresenteobra,pueslohasidoalestudiarla
colaboracin forzosa de los administrados o particulares en la prestacin de servicios
pblicosyalestudiarelingresoforzadoalafuncinpblica("cargapblica"o"prestacin
personalobligatoria").Vaseeltomo2,pgina189ysiguientes,yeltomo3B.,nmeros
908,909y922.
Conreferenciaconcretaalarequisicinde"cosas"y"derechos",ladoctrinaesuniformeen
elsentidodequelarequisicinpuedecomprendertantolapropiedadcomoelusodecosas
"muebles",inclusosemovientes,comoasla utilizacin temporariadecualquierclasede
bienes, inclusive "inmuebles". La propiedad de estos ltimos no se adquiere por
requisicin,sinoporexpropiacinocesinamistosa(794).
Asimismo, la requisicin puede comprender "derechos", como patentes de invencin e
industriales(795).
Ennuestropas,laleyn16970,sobredefensanacional(796),estableceque"cuando
necesidadesdelaseguridadaslodispongan,sepodrrecurriralarequisicindebienes"
(noespecificadequbienessetrata)(artculo36).Agregaquelarequisicinde bienes
podrejercitarseattulodeuso,deconsumoodedominio(artculo38).
Deacuerdoconlosmencionadostextosdelaexpresadaley16970,ennuestropaspueden
requisarseen "propiedad"bienesinmuebles?Apesardelostrminosampliosdedicha
norma,estimoquela"requisicin"deinmueblesenpropiedadesimprocedente.Sihubiere
unagraveyurgentecausaquejustifiquelaocupacininmediatadeuninmuebleporel

p.182

Estado,stepuedeocuparlo,pueselEstadopuederequisaruninmueblealosefectosdesu
uso o utilizacin.Perounavez "ocupado" elinmueble,conlocualsehabralogradoel
objetivo o finalidad primordial de la requisicin, si el Estado necesita adquirir la
"propiedad"dedichoinmuebledeberpromoverla "expropiacin"pertinenteolograrsu
transferenciaporcesinamistosa(797).
1478.Ladeterminacindelanaturalezajurdicadelarequisicindiolugaravacilaciones.
Anteciertasexpresionessehizonotarqueellanoconstituyeun "impuesto" (798),pues
stenoaparejaparaquienlopagaalgunacontraprestacindirectaeinmediata.Elbeneficio
que recibe quien paga un impuesto es indirecto y mediato, resultante de la adecuada
atencin, por parte del Estado, de los intereses generales o pblicos. En cambio, el
administradoaquienselerequisaunbienocosarecibe,enformadirectaeinmediata,una
contraprestacin:larespectivaindemnizacin.
Adems, desde el punto de vista "tcnico", la requisicin de bienes o cosas tampoco
constituye una contribucin forzosa (799) , ya que sta, en principio, no apareja
indemnizacin.
Lanaturaleza jurdica dela "requisicin" noes otra quela deunaespecie del gnero
limitaciones alapropiedadprivadaeninterspblico.Sehadicho,conrazn,quela
requisicinesdelamismacategoraoesenciaquela expropiacin, alextremodequela
teoradelaexpropiacin puedeservirpararesolverdiversosproblemasquesurjancon
motivodelarequisicin(800).Concordandocontalcriterio,unautoritaliano,refirindose
alarequisicin,lellama:"istitutoprossimoallespropriazione"(801).
Jurdicamente,larequisicinesunalimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico.
Talessunaturaleza.
1479. El fundamento jurdico positivo inmediato de la requisicin es la ley formal.
Ningunarequisicinesprocedentesinleyquelaautorice(802).Talesel"principio"enla
materia, que puede tener su excepcin cuando una urgente e imperiosa necesidad, de
satisfaccininaplazable,requieraqueelEstadoseincautedeunbienocosadeterminado:
laConstitucinnoseoponeaesto.
Loexpuestoesasporque,importandolarequisicinun "sacrificio" patrimonialparael
titular del bien requisado sacrificio que responde al inters o utilidad pblicos, por
aplicacindel"principio"generalquealrespectocontienelaConstitucinNacionalensu
artculo17,talsacrificiosloprocedesobrelabasedeunaleyformalqueaslodisponga.
Comoyasedijovariasvecesenelcursodeestaobra,loquelaConstitucinestableceenel
artculo17,enmateriadeexpropiacin,importaunprincipiogeneralaplicablecadavez
queunderechopatrimonialcedeporrazonesdeutilidadpblica.Estoltimoocurreen
materiade "requisiciones".Deahquelarequisicintengasufundamentooriginarioo
mediatoenlaConstitucinNacional.

p.183

Por tanto, respetando los principios bsicos contenidos en el artculo 17 de la

Constitucin, la legislacin puede instituir la requisicin (803) . De ah que, en las
condicionesmencionadas,lasleyespuedaninstituirrequisiciones"militares"y"civiles".
Ennuestropas,enelordennacional,existelaleyn16970,publicadael10deoctubrede
1966,sobredefensanacional,queautorizarequisiciones(804).Estaleypodraserobjetada
porlafrmulaambiguayvagaqueempleacomo causa genricadelarequisicin. Al
respecto,diceas:"Cuandonecesidadesdelaseguridadaslodispongan,sepodrrecurrir
a la requisicin de bienes" (artculo 36 ). As como en materia de expropiacin, la
calificacindeutilidadpblicanoquedasatisfechacuandoellegisladornoespecificani
concretala"causaexpropiante",limitndose,porejemplo,enformaambiguaeincierta,a
facultaralPoderEjecutivo"paradestinarotransferirlosbienesqueseexpropianafinesde
inters general" (vase el n 1304, letra B., punto 4), tambin en materia de
"requisiciones"lacausaquelasautoricedebeaparecerconcretayclara,yenmodoalguno
vagayambigua,puesestotrasuntaunejercicioarbitrariooirrazonabledelarespectiva
potestad(805).
De manera que la Constitucin Nacional, lejos de prohibir el instituto jurdico
"requisicin",lesirvedefundamentomediatouoriginario.La"requisicin"hallasubase
enlaLeySuprema.
Noobstante,lapropiaConstitucin,ensuartculo17infine,condenayrepudiauntipode
requisicin,quemsquetalesunactodepillajeodedespojo,medidasstasdesprovistas
delamenordosisde"juridicidad",entantoquela"requisicin",propiamentedicha,esuna
institucinjurdica,comoqueesunaespeciedelimitacinalapropiedadprivadaeninters
pblico.QutipoderequisicinprohbelaConstitucinNacional?
El artculo 17 , in fine, de la misma, dice as: "Ningn cuerpo armado puede hacer
requisiciones,niexigirauxiliosdeningunaespecie".Desdeluego,estetextonoserefierea
lossectoresregularesdelasfuerzasarmadasque,encumplimientodesumisinofuncin
especfica,seveanconstreidosaefectuarrequisiciones,encuyocaso,seaqueactenono
enbaseauna"ley"queautoricetalesrequerimientos,stossellevarnacaborespetando
lasgarantasesencialesestablecidasenlaConstitucinparaquelapropiedadprivadadelos
habitantescedaporrazonesdeutilidadointerspblico.Lasfuerzasarmadas"regulares",
esdecirlasque,perteneciendoalaNacin,yencarnandolaautoridadlegtimadesta,
realizan su actividad como rganos de la misma, pueden constitucionalmente efectuar
requisiciones.LaConstitucinnoseoponeaesto.
Perocules sonlos "cuerpos armados" que "no" puedenhacer requisiciones? A qu
"cuerposarmados"serefierelaLeySuprema?Setratadecuerposarmadosquenotienen
nirepresentanautoridadlegtimaalguna,quenoactanporcuentadelaNacinsinoen
nombre propio y para sus propios fines. Ciertamente, para prohibir que semejantes
"cuerposarmados"efectuasenrequisicionesnoeramenesterquelaConstitucinNacional
expresamenteaslodispusiere,pues,norepresentandodichos"cuerposarmados"autoridad
pblica alguna, es de advertir que la requisicin, como institucin jurdica, slo y
nicamente puede realizarla el Estado ("lato sensu", autoridad estatal) (806) . Pero el

p.184

amargorecuerdodehechosdenuestrahistoriahizoquelosconstituyentesinsertaranenla
LeySupremalaclusulaqueprohibaaloscuerposarmadoshacerrequisiciones.Dequ
"cuerposarmados"setrata?Refirindoseadichaclusulaconstitucional,diceJoaqunV.
Gonzlez:"Setrataderequisicionesyauxiliosdedinerouotrasespeciesdebienesdelos
particulares, que en la poca de la desorganizacin nacional acostumbraban exigir las
fuerzas armadas de los caudillos despojados de toda autoridad que se fundase en la
voluntaddelpueblo.Estaformadeapropiacinquesloelestadodeguerradeunanacin
constitudasueleautorizar,enhomenajealasalvacindetodos,ysiempreconcargode
indemnizacin equitativa, era la que pretendan para s aquellas fuerzas que ninguna
autoridadlegtimainvestan, sinoelsimplevnculodelaobedienciapersonalasujefe.
Importabantalesrequisicionesyauxiliosverdaderosimpuestosyexpropiacionesordenados
porpersonasparticularesojefesmilitares;yeran,porconsiguiente,contrariasatodoorden
yatodaideadegobierno.Enconsecuenciadelainviolabilidaddelosbienesprivados,la
Constitucinhasuprimidoesainjustaformadetributo,quenobeneficiabanialasociedad
nialEstado,yque,adems,seproducaporelimperiodelmiedo,porlafuerzadelas
armasysinintervencindejuezencasoalguno"(807).
Sibien,comoexpresaJoaqunV.Gonzlez,elreferidopreceptoconstitucionaltuvopor
principalesdestinatariosalasfuerzasarmadasdelosantiguos"caudillos",quecarecande
toda autoridad, esa prohibicin de la Ley Suprema es estrictamente aplicable en la
actualidadalasfuerzasarmadasregularesque,abusandodesusituacindehecho,haceno
pretendenrequisicionescuandoactanalmargendesusfuncionesespecficas,esdeciral
margendelalegalidad,verbigraciaencasodeenfrentamientosdedistintossectores,grupos
ocuerposdelasfuerzasarmadasentres.Actostalessondelictuosos:importanunagravio
alalibertadindividualyalderechodepropiedad,prerrogativasque,precisamente,deben
sersostenidasydefendidasporlasfuerzasarmadas.Elpodermilitarnoestdadoparaque
ungrupoenfrenteyseimpongaaotrogrupo,sinoparaqueelconjuntodeellosactecomo
custodiodelordenpblicoinstituidoporlaConstitucin.
1480.Ennuestropasaquinlecorrespondelegislarsobrerequisiciones?AlaNacino
alasprovincias?
Hay que distinguir entre requisicin militar y civil; a su vez, dentro de estas ltimas
corresponder hacer una nueva distincin basada en la causa y en la finalidad de la
requisicin.
Enmateriaderequisiciones "militares" slopuedelegislarlaNacin.Estoesasporque
importandoellounamanifestacindelos "poderesdeguerra",esdeadvertirquestos
fuerondelegadosporlasprovinciasalaNacin(ConstitucinNacional,artculos67 ,
inciso21,y86 ,inciso18).SilaLeySupremafacultaaquelosrganosdelgobierno
nacionalCongresoyEjecutivodeclarenlaguerra(textoscitados),vadesuyoque,entales
circunstancias,alasautoridadesrespectivaspuedeserlesnecesarioefectuarrequisiciones,
puesstassongeneralmenteindispensablesparalaadecuadaconduccindeaqulla.
En cuanto a las requisiciones "civiles", la jurisdiccin para legislar acerca de ellas es
compartidaporlaNacinylasprovincias,locualdependedelacausaydelafinalidada

p.185

querespondalarequisicin.Porprincipio,tericamente,lapotestadparalegislarsobreesta
clase de requisiciones es "provincial" o "local", pues se trata de una limitacin a la
propiedad privada en inters pblico, materia ciertamente regida por el derecho
administrativo,queesunderecholocal.Esloqueocurriracuandomediantelarequisicin
setratedesatisfacernecesidadesestrictamentelocales,circunscriptasalmbitointernode
una provincia. Desde luego, no deben confundirse los supuestos que autorizan una
expropiacinounaocupacintempornea,conlosqueautorizanrecurriralarequisicin
(808).Attulo deejemplos dondeunaprovinciapodrarecurriralarequisicin,cabe
mencionar:a)laincautacindeganadoparaalimentaraunsectordelapoblacinqueaslo
requieraarazdeunagransequaoarazdeunainundacin(fenmenosextremosque,no
obstante, pueden producir idnticas consecuencias) (809) ; b) la incautacin de ciertos
medicamentos,odeciertoselementosdecuracin,paraatenderlaspersonasheridasenun
desastrecomnogeneral(vgr.,terremoto);etctera.
Perocuandolarequisicin"civil"tengaporfinalidadlasatisfaccindeunanecesidadque
noes"local"o"provincial",sinoqueleinteresaatodoelpas,lajurisdiccinparalegislar
sobre tal tipo de requisicin es nacional; as ocurrira con las requisiciones que se
establezcanparaimpediroreprimirelagio(810).Elfundamentodelapotestaddela
Nacinparadictartalleyseraelartculo67,incisos11,12,16y28,delaConstitucin:
asimismo,cuadramencionarelartculo108delaConstitucin,encuantolesprohbealas
provinciasexpedirleyessobrecomercio.Elagioesunadeformacindelcomercio,porque
implica unejercicio anormal delmismo.Vadesuyoqueparaelcumplimiento desus
cometidosconstitucionales,laNacintieneyejercelaadecuadaocorrelativacompetencia.
1481. Para la validez de la requisicin tienen que concurrir inexcusablemente ciertos
requisitos.Estosson:
a)La"utilidadpblica",queactacomocausaomotivodelacto.
b)La"indemnizacin"alrequisado.
c) "Constanciaescrita" dela "ordenderequisicin" quedebeentregarleelrequisadoral
requisado,comoasdelarecepcindelbienocosarespectivo.
d)El"procedimiento"quedebeobservarseenlarequisicin.
Loatinente ala "indemnizacin",ascomoalareferida "constancia escrita" quedebe
otorgrselealrequisado,yal "procedimiento",serelacionanconla "forma" delactode
requisicin.
1482.Desdequelarequisicinesunadelasespeciesdelimitacionesalapropiedadprivada
eninterspblico,vadesuyoquela"causa"("motivo")detodarequisicinvlidahade
serunanecesidadcuyasatisfaccinseade"utilidadpblica".Esta"utilidadpblica"puede
sermuydiversaovariada(811),talcomotambinocurreenmateriadeexpropiacinode
ocupacin tempornea. Lo fundamental es que en el caso concreto exista esa utilidad
pblica, cualquierasealamaneracomostasemanifieste,siemprequeelhechoquela

p.186

determinesea"general",yaqueesa"generalidad"eslaquehaceprocedentelarequisicin
(vaseelnmero1471),distinguindolaentoncesdela"expropiacin"ydela"ocupacin
tempornea".Cadatipooespeciede"limitacin"alapropiedadrespondeaunaparticular
expresin,aunparticularrequerimientodela "utilidadpblica",aunautilidadpblica
"diferenciada".
Como dije, la utilidad pblica a satisfacer puede ser muy variada o diversa. As, la
necesidaddeimpediroreprimirel"agio"puedeser"causa"delarequisicin(812).Asu
vez,laactualleyn16970,sobredefensanacional,publicadael10deoctubrede1966,al
expresarla"causa"quepuededarlugaralarequisicin,diceas:"Cuandonecesidadesde
laseguridadasloimpongan, sepodrrecurriralarequisicindebienes"(artculo36)
(813).Lafrmulaempleadaalrespectoporestaleyeshartovagaeimprecisa,porloque,
enmritodeella,podrancometersearbitrariedades.Estolerestajuridicidad.Lafrmula
dereferenciafueacertadamenteobjetadaporirrazonable(814).Vaseeln1479,textoy
notas756y757.
Qu efecto produce la "declaracin de utilidad pblica" en materia de requisiciones?
VillegasBasavilbaso,refirindosealarequisicinenpropiedad,estimaqueeseefectoes
producirla"indisponibilidad"delbienocosarespectivo(815).Nocompartotalopinin.
Consideroque,salvoexpresadisposicindelaley,ladeclaracindeutilidadpblicaalos
efectosdelarequisicinnoconvierteenindisponibleelbienocosa:esadeclaracinslo
tieneporefectotornarvlidalaincautacindelbienocosa,peronolovuelveindisponible.
Esto es as: 1 porque el dominio o propiedad sobre las cosas apareja el derecho de
disponer de ellas, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio (Constitucin
Nacional,artculo14);portanto,lalimitacindeesederechorequiereuntextoexpreso
queaslodeclare;2porquela"requisicin"enmodoalgunoquedaperfeccionadaconla
sola emisin de la ley que la autorice o disponga: se requiere el acto administrativo
concretoquelahagaefectiva.Demodoque,salvoexpresadisposicindelaleyformal,la
soladeclaracindequeentalocualcasoprocedelarequisicin,enmodoalgunotorna
indisponibleelrespectivobienocosa.
1483.Lavalidez dela requisicin sujuridicidad requiere que elpropietario delbien
objetodelarequisicinseaindemnizado.Ladoctrinaesuniformealrespecto(816).Delo
contrariotratarasedeundespojo,deunasubstancial"confiscacin".
Laprocedenciadetalindemnizacinesobvia,yasetratedelarequisicinmilitarodela
civil, pues la causa que justifica cualquier tipo de requisicin es, siempre, la utilidad
pblica,enalgunadesusmanifestaciones.Portanto,conformeal"principio"delartculo
17delaConstitucinNacional,debeindemnizarseentodosloscasosenqueunderecho
patrimonialcedeporrazonesdeutilidadpblica.Laleyn16970,sobredefensanacional,
expresamenteestableceque"todarequisicindaderechoaindemnizacin"(artculo37).
Culesel "contenido" deeseresarcimiento?Enprincipio,elmismoqueenmateriade
expropiacin.Aigualqueensta,tampocoprocedeindemnizarporlucrocesante(artculo
37,infine,delaley16970),coincidiendoasconlodispuestoenelartculo10delaley
nacionaldeexpropiacinn21499.

p.187

Cmoseestableceel"monto"delaindemnizacin?Quautoridadintervienealrespecto?
Deacuerdoconlaley16970,laindemnizacinserfijadaadministrativamenteconforme
alprocedimientoquesesealeenlareglamentacinrespectiva.Encasodedisconformidad
conlaindemnizacinfijada,laspartesinteresadas,enaccinindividual,podrnrecurrirala
justiciafederal(artculos39y40).
En qu oportunidad debe pagarse dicha indemnizacin? Debe o no ser previa al
desapoderamiento?Hayquedistinguir.
Enlasrequisiciones"militares",dadalacausaquelasmotiva,esdedoctrinaqueelpagode
laindemnizacinpuedeser"aposteriori"(817),loque,apartedelasituacin "general"
quesirvedebasealarequisicin,encuentraplenajustificacinantelascircunstanciasen
queesasrequisicionessellevanacabo.La"urgencia"yla"necesidadimperiosa"explican
queenlaespecieelpagonosea "previo",sino "aposteriori" ("saluspopulisupremalex
est").Encambio,enmateriade"expropiacin",dondelaindemnizacindebeser"previa",
la utilidad pblica a satisfacer, aparte de responder a una situacin "particular" o
"individualizada",siempreesmenosagudayurgentequeenmateriaderequisiciones.
En las requisiciones "civiles" el pago de la indemnizacin debe o no ser "previo" al
desapoderamiento? Tambinaqudebehacerseunadistincin, segnquelarequisicin
respondaonoaunanecesidadurgenteeimperiosa.Silanecesidadasatisfacertuvieseeste
carcter,laindemnizacinpuedeser"aposteriori",puesalrespectoconcurrenlasmismas
razones que en materia de requisiciones militares, o que en materia de "ocupaciones
temporneas"anormales."Eademratio,idemjus".Establecersienelcasoconcretoexiste
o no urgencia y necesidad imperiosa, constituye una cuestin de hecho, que debe ser
resueltasobrelabasedelbuenyrectosentido,conespritujustoynoarbitrario.Sila
necesidadquejustificarlarequisicincivilnotuvierecarcterurgenteeimperioso,la
indemnizacin debe ser "previa" al desapoderamiento. As lo exige el "principio"
establecidoporelartculo17 delaConstitucinNacional,delqueslocorresponder
apartarse en los casos de extrema e imperiosa urgencia, pues entonces prevalece otro
"principio":"saluspopulisupremalexest".
Laindemnizacindebepagarseendineroopuedeserloenespecieoenbonosottulos
pblicos? Hay que distinguir. En las requisiciones "militares" dicho pago puede ser
efectuadoenbonosottulosdelEstado.Enlasrequisiciones "civiles",quenotrasunten
"urgenciaimperiosa",elpagodebeinexcusablementeefectuarseen dineroefectivo, pues
aslorequiereel"principio"constitucionalcontenidoenelartculo17delaLeySuprema.
Paraloatinenteasielpagodelaindemnizacinenmateriaderequisicionesdebeonoser
efectuado en dinero efectivo, tngase presente lo que al respecto dije en materia de
"expropiacin"(n1377).
1484.Laseriedadconquedebellevarseacabotodarequisicinjustificaque,enciertos
aspectosdesutrmite,seobservenformalidades "escritas",queactancomootrastantas
"garantasjurdicas"paraelparticularoadministradopropietariodelosbienesrequisados
(818).

p.188

Laformalidad"escrita"seimponeendosaspectosesencialesdelarequisicin:
a)Enloscasos"normales"exentosdeurgenciasbita,imperiosaeinaplazable,laorden
derequisamientodebedarsepor"escrito"yestarfirmada(819).Conraznsehadichoque
elloconstituyeuna"garantamnima"quedebedrselealadministradotitulardelbieno
cosarequisado(820).Estoservirparadeterminarsiquiendispusolarequisicinesono
"autoridadcompetente"parahacerlo(821).
b)Encualquiercaso,esdecirauncuandosetrataredeunarequisicin"militar"odeuna
requisicin"civil"anormal(urgenteeimperiosa),alincautarsedelosrespectivosbieneso
cosaselEstadodebe, simultneamente, entregarlealtitulardelosbienesrequisadosuna
constanciaescritaespecificandoenquconsistendichosbienes,culessuestado,etc.Esto
servirparaqueeltitulardelbienocosarequisadopruebeojustifiquequelarequisicin
tuvolugaryleservirademscomoelementobsicoparagestionarlaindemnizacin.Con
acertadocriterio,laleyn16970,sobredefensanacional,alrespectodicetextualmente:
"Todarequisicindaderechoaindemnizacin. Lasautoridadescompetentesdebern,en
todosloscasos,extenderlosrecibosocomprobantescorrespondientes(artculo37)".El
agente pblico empleado o funcionario, militar o civil que se negare a otorgar esa
constanciaescritaincurrirenresponsabilidad,porqueellotrasuntarunejercicioirregular
delasobligacioneslegalesasucargo(822).
1485.Comoyaloadverteneln1475,el "procedimiento" aseguirenlarequisicin
dependedelandolemilitarocivildelamisma,odeque,siendo "civil",lanecesidada
satisfaceraparejeunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento.
En el primer supuesto requisicin "militar" y en la requisicin "civil" anormal que
aparejaunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento,landoledelasnecesidades
entoncesasatisfaceradmitequeselaslleveacabosinunacatamientorigurosooestrictoa
las reglas del "debido proceso legal". As, por ejemplo, la "indemnizacin" cuya
procedencia es un imperativo constitucional puede efectuarse "a posteriori" del
desapoderamientodelbienocosarequisado,nosiendoindispensablequeselaefecte"a
priori".
En el supuesto de requisicin "civil" normal, es decir donde no existe esa urgencia
imperiosadeinaplazablecumplimiento,lasreglasdel "debidoprocesolegal" debenser
rigurosamenteobservadas.As,enestecasolaindemnizacindebeser"previa",requisito
quequedarcumplidosiguiendoenlopertinenteelmismotemperamentoqueenmateriade
expropiacin.
Noobstante,portratarsedeunagarantaconstitucionalconsubstanciadaconelEstadode
Derecho,yvigenteenlospasescivilizados,entodosloscasosderequisicineltitulardel
bienarequisardebeser odo.Porello,aunenlossupuestosderequisicin "militar" en
plenasituacindeguerra,laautoridadmilitarnopuedepenetrarporsalapropiedaddel
titulardelbienocosaaefectosdeapoderarsedesteporpropiadecisin,porsyantes:
debedirigirseadichopropietarioyponerloenantecedentesdeloquesetrata,tantoms
cuantoestopuededarlugarauna "cesinamistosa" o "avenimiento",temperamentosen

p.189

modoalgunoreidosconeltrmitedelarequisicin.Lasgarantasconstitucionalesrigen
inclusodurantelasituacindeguerra,porquedurantestatambintienevigenciaplenala
Constitucin(823).
Elactoconcretodelarequisicindebeserdispuestouordenadoporautoridadcompetente.
De lo contrario podran resultar requisiciones que, de tales, slo tengan el nombre,
pudiendoencambioencubriractosdepillajeodedespojo.Nocualquierautoridadpuede
disponeruordenarrequisiciones(824).
Del mismo modo, deben ser escrupulosamente observadas cualquiera sea el tipo de
requisicinlasreglasquetiendenalaproteccindelapropiedad.As,altitulardelbieno
cosa que se requise debe drsele, simultneamente con el acto de requisamiento, una
constanciaescritayfirmadadejandoestablecidoqueentalfechaselerequisaronadicha
personatalesocualesbienes,debindose,adems,dejarconstanciadelestadoenquelos
mismosseencontraban.Estopermitirqueelpropietariodeesosbienespuedagestionarel
pago de la respectiva indemnizacin, con lo cual se habra respetado la garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.
En general, en cuanto a las reglas esenciales a que debe ajustarse todo procedimiento
administrativo,inclusoeldelarequisicin,vaseeltomo2,nmeros407y408,pginas
304310.
La ley n 16970 , sobre defensa nacional, seala algunas normas de procedimiento en
materiaderequisiciones(artculos36 y43),queciertamentedeberntenersepresentes,
perosinolvidarlosprincipiosesencialesquequedanexpuestos.
Finalmente,recurdeseque,siendola expropiacin yla ocupacintempornea institutos
afinesalarequisicin,losprincipiosvigentesenmateriadeexpropiacinydeocupacin
tempornea pueden aplicarse para resolver los correlativos y similares problemas que
suscitelarequisicin.
1486. Ciertas decisiones de la Administracin Pblica, ordenando o disponiendo una
requisicin,constituyenactosadministrativosdotadosde"ejecutoriedadpropia",contodas
sus consecuencias (825).Portanto, esos actos administrativos secumplen ysehacen
efectivosporlapropiaydirectaactividaddelaAdministracinPblica,quienalefectose
valedesuspropiosmedios.
El acto administrativo que ordene o disponga una requisicin tendr "ejecutoriedad
propia"cuandosetratedeunarequisicin"militar"odeunarequisicin"civil"anormal,es
decir cuando la necesidad a satisfacer sea urgente e imperiosa, de inaplazable
cumplimiento.
Elactoqueordeneodispongaunarequisicin "civil"normal,nogozade"ejecutoriedad
propia"; en consecuencia, ante la eventual oposicin del respectivo administrado, la
Administracin Pblica debe recurrir a la autoridad judicial a efectos de lograr que la
requisicinsehagaefectiva.

p.190

Elexpuestoes,asimismo,elcriterioqueimperaenFrancia,dondelospertinentesactos
administrativos que ordenen o dispongan requisiciones gozan o aparejan lo que ah se
denomina"actiondoffice"ou"pralable"(826),entendiendopor"privilgedupralable"
o "excution doffice" laposicinquetiene laAdministracin Pblicaalatenerse asu
propiadecisin"antes"detodaverificacinporlajusticia(827).
La ley n 16970 , sobre defensa nacional, sigue el criterio expuesto, pues, luego de
establecerquesilaparteinteresadanoestuvieredeacuerdoconlaindemnizacinfijada,
puederecurriralajusticiafederal,agrega:"sinperjuiciodequelarequisicincontineen
todosuvigor,lacualnodeberinterrumpirseencasoalgunopordesacuerdodelas
partes"(artculo40).
1487.Esprocedentelaaccinde"retrocesin"enmateriade"requisiciones"?
Hayquiensostienelaimprocedencia dela retrocesin enestossupuestos.Paraellose
aduce:
a)Lanoexistencia,entrelospresupuestosdelarequisa,deunadeclaracinpreventivay
especficaacercadeldestinoadaralascosasrequisadas.
b)Lanecesidad,teniendoencuentalascircunstanciasenqueseoperalarequisa,deuna
ampliadiscrecionalidaddelaAdministracinparalaeleccindelosmediosconloscuales
debesatisfacerseelintersgeneral.
c)La naturaleza delas cosas requisadas,que enmuchas oportunidades sonmuebles y
generalmente consumibles, por lo que carecen de una caracterstica propia que pueda
justificar un inters efectivo del propietario a recobrarlas en su misma naturaleza,
transcurridoeltiemponecesarioparasatisfacerlasnecesidades(828).
Nocompartoelcriterioqueantecede.Estimoquelaaccinderetrocesines,porprincipio,
procedenteinclusoenlossupuestosde"requisiciones".Elloporlasrazonessiguientes:
1Esinexactoquealefectuarselarequisicinnoexistaunadeclaracinacercadeldestinoa
darlesalascosasrequisadas.Noseconcibeunarequisicinconsemejantealcance,pues
ello implicara dejar librada la propiedad o fortuna de los habitantes al capricho o
arbitrariedaddelasautoridadespblicas.El"destino"adarlesalosbienesquesernobjeto
de requisicin va sobreentendido: ha de ser inexcusablemente la satisfaccin a una
necesidadde "utilidadpblica".Silasnormasreguladorasdelarequisicinnadadijeren
acerca de ese destino, ste igualmente surgir en forma tcita de las enseanzas de la
doctrinacientfica,quealexpedirsehabrvaloradolosrequerimientosdelordenjurdico
positivoydelosprincipiosracionalesvigentesenlospuebloscivilizados.
La "requisicin" tiene un fundamento implcito o virtual: la "utilidad pblica". La
"validez" de toda requisicin exige que en cada caso concurra la "causa" jurdica
pertinente,causajurdicaquenoesotraqueunaespecficamanifestacindela "utilidad
pblica" (vase el n 1482). Si la requisicin no respondiere a esa manifestacin de
"utilidad pblica", ella sera "inconstitucional", pues, como limitacin a la propiedad

p.191

privadaeninterspblico,encuantoasu "procedencia" yprincipalesconsecuenciasse

rigeporlos "principios" delartculo17 delaLeySuprema,quesloaceptalacesin
coactivadelapropiedadpor causadeutilidadpblica.Demaneraquesiseefectauna
requisicinystanorespondierea"utilidadpblica",larequisicinhabrsidoarbitraria,
procediendo entonces la accin de "retrocesin", que en este caso sera el medio de
restablecerelimperiodelajuridicidad.
Sloseconcibelarequisicincuandorespondaaunacausadeutilidadpblica.Enestos
casos,elapoderamientocoactivodelosbienesdelosadministrados,quenorespondierea
satisfacernecesidadesde"utilidadpblica",sercualquiercosamenos"requisicin".
Elapoderamientocoactivodebienesdelosadministrados,invocandoparaelloelinstituto
"requisicin", pero cuyos bienes en lugar de ser destinados a satisfacer las respectivas
necesidadesdeutilidadpblica,sedestinasenasatisfacernecesidadesprivadas,odeinters
particular, o totalmente distintas a las que motivaron la requisicin, importa utilizar el
instituto "requisicin" para fines distintos a los admitidos al respecto por la doctrina
cientficayporelderechopositivo,locualimplicaunadesviacindepoder,unatraicinal
finlegal.
2Sibien,alosefectosdela"requisicin",cuadrareconocerlealaAdministracinPblica
unaamplia"discrecionalidad",estotienesuslmitesracionales,quejamspuedenllegara
confundir discrecionalidad con "arbitrariedad". De ah que todo bien requisado deba,
efectivamente,destinarseasatisfacerlanecesidadde utilidadpblica quediolugarala
requisicin;siasnofuere,ydichobiensedestinareasatisfacer,porejemplo,necesidades
de utilidad privada, o de inters particular, o distintas a las que determinaron la
requisicin,la retrocesin serprocedente,porqueinvocandola "requisicin" sehabra
agraviado al orden jurdico, hacindoles perder indebidamente a los propietarios la
titularidaddesusbienes.Nohadeolvidarsequeennuestroderecholaretrocesinactua
comogarantaconstitucionalinnominada(vaseeln1427).
3Laobjecinbasadaenlanaturalezaondoledelascosasrequisadas,queenmuchos
casos sedice sonmuebles ygeneralmente consumibles,pierdetodovalorcuandolos
bienesrequisadosnotuvierenesanaturalezaocaracterstica.
Adems,auntratndosedecosasmueblesconsumibles,elhechodehaberlasrequisadopara
unfindeutilidadpblicay,noobstanteello,haberlasdestinadoasatisfacernecesidadesde
utilidad privada o de inters particular, o total y absolutamente distintas a las que
determinaronlarequisicin,lacircunstanciadequesetratedecosasmueblesconsumibles
enmodoalgunohacedesaparecerlagroserailegitimidaddesemejantecomportamiento,
que,enltimainstancia,siporrazonesmaterialesofsicasnopudiereserdejadosinefecto
mediantelaaccinderetrocesin,porlomenosdejaasalvootraaccin:ladedaosy
perjuicios,que,noobstanteserunaaccin distinta aladeretrocesin,enestesupuesto
especial,ademsdelresarcimientoqueimplica,tieneunsignificadodesancintica,que
porlafuerzadelascosasvieneasustituiralaaccinderetrocesin.

p.192

4Tngasepresentequelaaccinderetrocesinennadainterfierealarequisicin,puesse
ladeducedespusquestatuvolugaryunavezquesetieneeldatodefinitivodequelos
bienesrespectivosnofueronafectadosasatisfacerunanecesidaddeutilidadpblica.
1488.Dentrodelosrganosesenciales integrantes delaestructuraestatal Legislativo,
Judicial y Ejecutivo a cul de ellos le corresponde disponer y hacer efectiva la
requisicin?
Separte delabasedeque,dentrodelordenjurdicodelEstado,la procedencia dela
requisicinhllase autorizada poruna leyformal, requisitoindispensableportratarsede
unalimitacinimpuestaalderechodepropiedad(vaseeln1479).
Elrganoestatalque,enloscasosconcretos, disponeyhace efectivalarequisicinesla
AdministracinPblica.Estoesasporquelaactividaddestaes"inmediata",yaqueno
sloemitedecisiones,sinoqueellamismalashacecumplir.Encambio,laactividaddelos
rganoslegislativoyjudiciales"mediata",puestalesrganos,sibienemitendecisionesy
disposiciones,nosonellosquieneslascumplenyhacenefectivas:paraestodebenrequerir
laintervencindelaAdministracinPblica.Vaseeltomo1,n5,pgina57.Talesel
"principio".
Tratndosedeunarequisicin "militar",odeunarequisicin"civil" anormal esdecir
dondeexisteunaurgenciaimperiosadeinaplazablecumplimiento,elprincipiooreglaque
antecedeesriguroso:entalescasos,larequisicinladisponeyhaceefectivalaautoridad
administrativa,cuyadecisin,porlodems,tienealrespecto"ejecutoriedadpropia"(vase
elnmero1486).
Lascosascambiancuandosetratedeunarequisicin"civil" normal, oseacuando "no"
existaunaurgenciaimperiosa.Enestesupuesto,sihubiereoposicindeltitulardelbien
quesepretenderequisar,ladecisindelaAdministracinPblicanotieneejecutoriedad
propia,porloquelaAdministracindebedirigirsealaautoridadjudicialafindequesta,
conlasgarantaspropiasdeldebidoprocesolegal,decidalopertinente.Estosejustificay
explica porque la cuestin que en tal supuesto promueva el titular del bien a requisar
constituye una materia cuyo estudio y decisin pertenece a la actividad de la justicia,
implicando el ejercicio de funciones judiciales, vedadas stas al rgano Ejecutivo de
Gobiernoporelartculo95delaConstitucinNacional.Vase,asimismo,eln1486yel
tomo2,n438,pginas379381.
Ladoctrinaestdeacuerdoconloqueantecede(829).
En concordancia con lo que dejo expuesto, la ley n 16970 , sobre defensa nacional,
establecequelarequisicinserdispuestaporelPresidentedelaNacinyejecutadapor
lasautoridadesadministrativasconcompetenciaenlosdistintoslugares.Paralossupuestos
de extrema gravedad y urgencia, estas ltimas autoridades administrativas, bajo su
responsabilidad,podrnadoptarporslasmedidastendientesalarequisicindelosbienes
necesariosparasatisfacerlasituacin,hechoquedeberncomunicarinmediatamenteala
superioridad(artculo36).

p.193

1489.Laimposicindeunarequisicinpuededarlugaracontroversiasentreeltitulardel
bienocosarequisado,oquesepretenderequisar,yelEstado.
Talescontroversiaspuedenversarsobrelaprocedenciaoimprocedenciadelarequisicin
(cuestinde"legalidad")osobreelmontodelaindemnizacin.Dndedebentramitarse
esascuestiones?
Dadoquelarequisicinesunalimitacinalapropiedadprivadaeninterspblico,regida
porel derechoadministrativo, vadesuyoquecualquiera seala ndoleomotivodela
controversia, sta debe ser dirimida por la autoridad jurisdiccional (judicial) con
competenciaenlo contencioso administrativo (830),puestodoelprocesooetapadela
requisicin lo mismo que en materia de "expropiacin" constituye una unidad
homognea, regida por el derecho pblico. Tal es el "principio". Por excepcin, si el
pretendidoactoderequisicinfueseimpugnadoporaparejarunagroseraviolacindela
legalidadqueloconvierteen"vadehecho",eseactocomotodaslas"vasdehecho",por
nosertcnicamenteunactoadministrativo,esenjuiciableantelajusticiacomnuordinaria
(831).Sobretodoloatinentealas"vasdehecho",vaseeltomo2delapresenteobra,n
376,pginas212216.
Laleyn16970,sobredefensanacional,establecequelaindemnizacinaquedarlugarla
requisicin de bienes, ser fijada administrativamente, con derecho de apelar ante la
justiciafederal(artculos39y40).Lareferenciaala"justiciafederal"debeserentendida
como la que, dentro de ese fuero, tenga atribuida competencia en lo
contencioso administrativo.
Enotrospases,comoItalia,lascontroversiasaquedalugarlarequisicindebienes,son
dirimidasporrganosjurisdiccionalescolegiadosdeconstitucinheterognea:magistrados
yrepresentantesdeentidadesconcompetenciatcnicayeconmica(832).
CAPTULOVII"DECOMISO"
SUMARIO: 1490. Ambitodeaplicacin deldecomiso. Nocinconceptual delmismo.
1491. Terminologa: decomiso; comiso. 1492. "Ratio iuris" del decomiso. 1493.
Naturaleza jurdica. 1494. El "objeto" ("cosa" o "bien") susceptible de decomiso. Lo
atinente a "inmuebles": observaciones al respecto. 1495. "Fundamento" positivo del
decomiso. Constitucionalidad del mismo. 1496. "Fuente" inmediata del decomiso. Lo
atinente a la "ley". 1497. El decomiso no apareja derecho a indemnizacin. 1498.
Eventual accin de daos y perjuicios del administrado contra el Estado, o contra los
agentespblicos,conmotivodeldecomiso.1499.Elactoadministrativoquedispongael
decomisoes"ejecutorio".La"ejecutoriedadpropia".1500.Potestadconstitucionalpara
legislarsobre"decomiso".Nacinyprovincias.Deslindejurisdiccional.
1490.El"decomiso"esunafiguraiurisdeampliocampodeaplicacin.Seleencuentraen
elderechopenalsubstantivoyenlalegislacinaduanera,comoasenel"iuspolitiae"en
materiadeseguridad,moralidadysalubridadpblicas(833).Puedeactuarcomomedidao
sancinprincipal, ocomomedida osancin accesoria,segnloscasos (834),locual

p.194

muchasvecesdependerdelos "valores" enjuego(verbigracia,importedeunaeventual

"multa"frentealvalordela"cosa"decomisada).
En la presente obra el "decomiso" interesa especialmente como sancin de "polica";
eventualmente interesa como sancin "aduanera", dada la ndole administrativa de la
autoridadqueloaplica.
Conreferenciaal"iuspolitiae",eldecomisoeslaprdidadefinitivadeunacosamueble
por razones de seguridad, moralidad o salubridad pblicas (835) . Tal es su nocin
conceptual.
1491.Tantoenlasobrasdedoctrina,comoenlostextoslegales,laterminologanoes
unvocaenmateriadedecomiso:unasvecessehablade"decomiso"yotrasde"comiso".
Culeslavozadecuada?
Setratadesinnimos(836).Ladoctrinaestdeacuerdoenello(837).Noobstante,es
msgeneralizadoelempleodelapalabra"decomiso".
1492.Peroporqu,enloscasoscomprendidosenlanocinconceptualde "decomiso",
procedeste,contodassusconsecuencias,entrestaslafaltadederechodeldueodela
cosadecomisadaaserindemnizadooresarcido?
Segnqueddichoprecedentemente(n1490)eldecomisoeslaprdidadefinitivadeuna
cosamueble,porrazonesdeseguridad,moralidadosalubridadpblicas.
Enesossupuestoseldecomisoprdidadefinitivadela"cosa"procedecomomediopara
mantenerelordenjurdicosocial.Nadietieneelderechodeposeercosasnocivas(838)o
peligrosas (839)paralosdems,oqueafectenla moralidad (840),puessuderechode
propiedad "no"seextiende aeso.Porello, aunquela propiedad enesos casos nosea
tomada para usos pblicos sino, por el contrario, para ser "destruida" procede el
decomiso,sinindemnizacin,desdeluego.Entalessupuestos,lagarantaconstitucionala
la propiedad no ejerce su imperio (841) , pues las cosas que se encuentran en esas
condicionesnosereputanen "estadolegal",segnlafelizexpresindeFreund(842):
estnalmargenyfueradelaproteccindelderecho.
Sibienenel"decomiso"lapropiedadnoestomadapara"usospblicos",lamedidasedicta
porrazonesconsideradasde"utilidadpblica":loprimerojustificalafaltaoimprocedencia
deindemnizacin al dueodela cosadecomisada; losegundojustifica la procedencia
mismadelamedida.
1493.El "decomiso" constituye,desdeluego,una "limitacinalapropiedadprivadaen
interspblico".Talessunaturalezajurdica.
No obstante, en el mbito del derecho administrativo, el decomiso aparece como una
sancinde "polica".Estonodebellamar laatencin, pues,sibien "limitaciones ala
propiedadprivadaeninterspblico"y"medidasdepolicadelapropiedad"constituyen

p.195

nociones distintas, la diferencia entre ambas es meramente conceptual, dado queen lo

atinentealrgimenjurdicotaldiferenciaesmuypocoperceptible(843).
Demaneraqueeldecomisoesuna"limitacinalapropiedadprivadaeninterspblico"
quesehaceefectivacomo"medidadepolicadelapropiedad".
Siendoesalanaturalezajurdicadeldecomisoqucarcterosubstanciatieneelmismo
consideradocomomedidadepolicadelapropiedad?Lasubstanciadeldecomisoeslade
"sancinpenal",de carcter "preventivo represivo";asuvez, comosancin puedeser
"principal"o"accesoria"(844).
Peroeldecomiso,comomedidadepolica,nosiemprerequiere"culpa"ymenosandolo
enelpropietariodelacosadecomisada.Paralaprocedenciadeldecomisobastaconla
infraccin"formal"delanorma.As,cuandounanimalcontraeunaenfermedadpeligrosao
contagiosasinculpadesudueo,laautoridadcompetentepuedeigualmentedisponersu
sacrificio("decomiso").Desdeluego,conmayorraznserprocedenteeldecomisocuando
lainfraccinobedezcaaculpaodolodelpropietariodelacosa;verbigracia,cuandoun
animaladquiereunaenfermedadpeligrosaocontagiosapornegligenciadesupropietario
que no adopt las medidas profilcticas pertinentes. Como bien se hizo notar, "las
transgresionesconsistentesenelincumplimientodereglamentos,ordenanzas,edictos,no
siempreimplican faltas conscientes odeliberadas deundeberjurdico deconvivencia"
(845).
1494. Como "limitacin a la propiedad privada en inters pblico", es decir como
institucintpicadederechoadministrativo,eldecomiso,encuantoal "objeto" sobreel
cualpuederecaer("cosa"),tienelugarrespectoacosas"muebles"(vgr.,alimentosenmal
estado de conservacin destinados a la venta al pblico, animales afectados de
enfermedadescontagiosasopeligrosas,mercaderasintroducidaseninfraccinalasnormas
fiscales,etc.).Laprocedenciadeldecomisorespectoacosas "muebles" esadmitidasin
discrepanciasenladoctrina.
Peroqudecirdelaprocedenciadeldecomisoenmateriade"inmuebles"?Puedenstos
ser decomisados? La doctrina no se ocup de esta cuestin, a pesar de que existen
situacionesquehacenvacilaralintrprete.Esloqueocurre,porejemplo,conlademolicin
deedificiosomurosqueamenacenruina,conladestruccindeunedificio,opartedel,
construido dentro del ejido sin autorizacin de la Administracin Pblica o en
contravencin a los reglamentos existentes. Estos supuestos pueden racionalmente ser
consideradoscomo"decomiso"?Enelterrenodoctrinario,comoyaloadvert,noseanaliz
estacuestin.Alcontrario,enalgunodesusmsdestacadosexpositoresseadvierteuna
manifiesta contradiccin. As, Villegas Basavilbaso que es quien se ocup ms
orgnicamentedelorelacionadoconel"decomiso",despusdeafirmarquesteserefiere
a"muebles"(846),aldarejemplosdelmismo,entreotrossupuestos,menciona:unmuro
que amenaza inminente peligro de desmoronamiento, es peligroso y ofensivo, y su
decomisoodestruccinseimponeporrazonesdepolica(847).Lacontradiccinnopuede
sermsevidente,pueslos"muros"soncosas"inmuebles".

p.196

Enlossupuestosquehemencionadode destruccin deinmuebles edificioomuroque

amenazanruina:edificio,opartedelmismo,construidodentrodelejidosinautorizacinde
laAdministracinPblicaocontraviniendolosreglamentosexistentes,nopuedehablarse
de"decomiso",aunquelos"efectos"deladestruccindedichos"inmuebles"coincidancon
losdeldecomiso,propiamentedicho,delascosas "muebles" que,attulodeejemplos,
mencionalcomienzodeestepargrafo.Enamboscasoshay "destruccin" dealgoque
aparececomopropiedadprivada,aunqueenlaespecienosetrateprecisamentedeuna
"propiedad legal" (ver n 1492). Pero las "causas" que en dichos casos determinan la
medidasondistintas.
Aldestruirseunedificio,opartedel,porhabersidoconstruidosinautorizacindela
AdministracinPblica,oconmenoscabodelareglamentacinenvigor,loesencialmente
sancionadoeslaviolacinalordenjurdicocometidaalprescindirdelaautoridadpblica
enmateriadesuincumbencia,violacinqueigualmentequedaperfeccionadaaunqueel
edificioquesemandadestruirnoofrezcapeligroalguno.Aqu,pues,nosesancionauna
conductaporelpeligroqueellaaparejeparael"pblico",puestalpeligropuedenoexistir;
sesancionalamerainfraccinalordenjurdicovigente,aunquetalinfraccinnoproduzca
perjuicioalguno,seaal"pblico"oaltesoropblico.
Enelcasodelademolicindeunedificioodeunmuroqueamenacenruina,ladestruccin
delosmismosnoseefectaattulode"decomiso",sinoattulodemedidadepolicasobre
lasvasocallespblicasconquelindanlosreferidosedificioomuro.Estoesasdadaslas
consecuenciasqueelmalestadodetalesedificios,odetalesmuros,puededeterminarenel
usodelascallesycaminos.Basterecordarqueelestadoruinosodeunedificionoslo
puedecausarvctimasentrelostransentesalderrumbarsesobrelavapblica,sinoque,
adems,puedeobstruiruobstaculizarelusodesta(848).Ladestruccindeeseedificioo
de ese muro no constituye "sancin" alguna, sino una medida de "seguridad" que,
esencialmente, tiende a la custodia o proteccin de una cosa dominical o del dominio
pblico:lacalleocamino.Nohabiendo"sancin"tampocohay"decomiso",puesstees
"sancin"(vaseeln1493).Esa"custodia"o"proteccin"deldominiopblicoconstituye
una prerrogativa propia del Estado e incluso un "deber" suyo (849) , por lo que, al
ejercitarlaycausarconelloladestruccinrespectiva,noincurreenresponsabilidad,porque
sehabralimitadoaejercerunadesuspotestadespropias(deahqueenelcasonoexista
obligacin de indemnizar al propietario del edificio o muro que se destruye). Tiene
aplicacin el "principio" dederechogeneralincorporadoalCdigoCivilenelartculo
1071.
Tampocohabra "decomiso" silaAdministracinPblica,enatencinalaamenazade
ruina,ordenalademolicindelaparteinteriordeunedificio,esdecirdelapartequeno
lindaconlacalleocaminopblico.Taldemolicinenmodoalgunoimplica"sancin"al
propietariodelinmueblequeseordenademoler,pues,dadalaubicacin "interior" dela
parteademoler,nopuedepresumirsedaoaterceros,alpblico.Tambinaqusetratara
de una simple medida de seguridad dispuesta en ejercicio del poder de polica. No
habiendo"sancin"tampocohay"decomiso",puesstees"sancin"segnqueddichoen
unpargrafoprecedente(n1493).Laautoridadpblica,sibiennopuede "sancionar" a

p.197

quien es negligente consigo mismo en el orden patrimonial, puede impedirle que siga
sindolosiesopuedeponerenpeligrosuvida.Ocurreaqualgosimilaraloqueacaececon
el"suicidio":sibienelEstadonopuedecastigar("sancionar")alsuicida,puedeencambio
impedirlequesesuicide.
Eldecomiso,pues,procederespectoacosas"muebles",norespectoacosas"inmuebles".
1495.Culesel"fundamento"positivodeldecomiso?
Para contestar lo que antecede, corresponde establecer si el "decomiso" est o no
consentidoporlaConstitucinNacional.Encasoafirmativo,el"fundamento"positivodel
decomisoserlaLeySuprema,porloque,enprincipio,tratarasedeunamedidavlidapor
ser"constitucional".
Larespuestaafirmativaesindudable:eldecomisovlidoquedispusierelaleyencuadraen
lospreceptosdelaConstitucin.Estoesasporquetaldecomisoimplicarunlmiteala
respectivaactividadjurdicadeloshabitantes,lmitecuyaposibilidaddeestablecerlosurge
delartculo14delaLeySuprema,encuantostadisponequeloshabitantesdelaNacin,
gozan de los derechos que ah menciona "conforme a las leyes que reglamenten su
ejercicio".Esasleyes"reglamentarias"constituyenunlmitealejerciciodetalesderechos,
entrestoselde"propiedad"sobreelcualrecaeel"decomiso".Lasreglamentacionesde
referenciasernvlidasentantosean"razonables".
Todoaquelloqueexcedaloaceptadoporlasnormasreglamentariasaquehacereferenciael
artculo14 delaConstitucin,regulandoelejerciciodelderechodepropiedad,queda
fuera del mbito jurdico del habitante y no goza, en consecuencia, de la garanta
constitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad(850).Portanto,siunaleyreglamentaria
prohbe, bajo sancin de decomiso, que en los domicilios particulares se guarden o
mantengananimalessalvajesdetipoferoz(vgr.,unpuma),oquesemantengananimalesde
especie domstica (vgr., vacas, ovejas, caballos, perros) afectados de enfermedades
contagiosasopeligrosas,quienposeaanimalesenesascondicionesnopodralegarsobre
ellosuna"propiedadlegal"garantizadaoprotegidaporlaConstitucin.Estanoprotegela
propiedadsobrecosasqueseencuentranenesasituacin:elinterssocialsesobreponeal
"intersindividual"dequienesposeancosasensemejantescondiciones.
Desdeluego,yestoesdefundamentalimportancia,la procedencia delasdisposiciones
legales reglamentarias que establezcan el "decomiso", la "validez" de tales normas, su
juridicidad,quedalibradaconstitucionalmenteaquesean"razonables",puessetratadeuna
manifestacindelejerciciodelpoderdepolica,queseencuentrasometido,porcierto,al
controlconstitucionalderazonabilidad(851).
De manera que el "decomiso" tiene su base o fundamento positivo en la Constitucin
Nacional.
1496.Paraqueeldecomisoseaaplicableenuncasoconcretoesmenesterqueunanorma
vlida,dictadaenmritoalartculo14 delaConstitucinNacional,aslodispongao

p.198

autorice.Dequtipohadeseresanorma?Hadetratarsedeunaleyformalodeunaley
material("reglamento"delPoderEjecutivo")?
Ladoctrinaargentinaestdividida.VillegasBasavilbasoestimaquelosreglamentosde
"ejecucin"ylosreglamentos"delegados"quesonleyesenelsentido"material"pueden
serfuentesdeldecomisoennuestroderecho(852).Encambio,Diezconsideraqueel
decomisodebeserimpuestopor leyformal ynoporleymaterial(853).Compartoesta
ltimaposicin,peronoporlasrazonesqueexpresaDiez.
Este ltimo sostiene que como la Constitucin Nacional, artculo 18 , establece que
ningnhabitantedelaNacinpuedeserpenadosinjuiciopreviopordelitosanterioresal
hechodelproceso,surgedeelloqueelcomisocomosancindebetenersufuenteenlaley
(op.yloc.cit.)(854).Dichadisposicinconstitucionalnadatienequehacerconlandole
de la norma que ha de establecer o instituir el decomiso en el mbito del "derecho
administrativo",dondeotrasnormasdelaLeySupremadanlarespuesta.
El decomiso, por ms que la cosa decomisada no se destine a uso pblico, tiene por
inexcusable"causa"lautilidadpblica("latosensu")(vaseelnmero1492).Esenmrito
aunaexpresindestaqueeltitulardelacosadecomisadapierdesupropiedadsobrela
misma.Demodoqueeldecomisoimplicaprdidadefinitivadelapropiedadsobreunacosa
por causa de utilidad pblica. Esa prdida de la propiedad debe surgir de una ley
reglamentariadelartculo14 delaConstitucin.Dequndolehadeseresta "ley"?
Debertratarsedeunaley"formal"opodrtratarsedeunaley"material"("reglamento"
delPoderEjecutivo)?
Dosrazonesjustificanquehadetratarsedeunaley"formal":
a)Laprdidaoprivacindelderechodepropiedadporcausade"utilidadpblica"requiere
laexistenciadeunaley "formal" queasloautorice(argumentodelartculo17 dela
Constitucin).
b)Cuandoelartculo14delaConstitucinhablade"leyesquereglamentensuejercicio",
ha entendido referirse, por principio, a leyes formales, es decir emanadas del rgano
Legislativo degobierno:cuandolaConstitucin hablade "leyes",seentiende que,por
principio,serefierealeyes"formales".Por"excepcin",cuandosetratedelaregulacinde
una materia cuya competencia le corresponda privativamente al rgano Ejecutivo de
gobierno,porimplicarestoelejerciciodeunaatribucinintegrantedelazonadereserva
de la Administracin, la norma pertinente debe ser un reglamento "autnomo"
(constitucional o independiente) y en modo alguno en este caso un reglamento de
"ejecucin"ounreglamento"delegado".Detodoestomeheocupadoeneltomo1,n59,
pginas202204,yn77,textoynotas332y333,alcualmeremito.Peroalemitirnormas
queautoricenodisponganel"decomiso"deuna"cosa",noseejercenatribucionespropias
delrgano Ejecutivo degobierno,sinoatribucionesexclusivasdelrgano Legislativo de
gobierno,quienexpresaotraducesuvoluntadatravsdelaley "formal",loqueeneste
caso se corrobora con la referencia del artculo 14 de la Constitucin a "leyes" que
reglamentensuejercicio.

p.199

Portanto,ydesdequeeldecomisoimplicalaprdidadefinitivadelderechodepropiedad
sobreunacosa,vadesuyoquesuimposicinrequiereinexcusablementelaexistenciade
una"leyformal"(artculos14y17delaConstitucin).Talesynoelartculo18dela
LeySupremasonlasnormasconstitucionalesaplicablesparajustificarlanecesidaddeuna
leyformalcomofuenteinmediatadeldecomiso.
Mal puede admitirse que el decomiso surja de un reglamento de "ejecucin" o de un
reglamento"delegado".Enelprimercaso,porqueelreglamentode"ejecucin"nopuede
establecero imponer un"decomiso"quenohayacontempladolaleyrespectiva,encuyo
supuestoeldecomisonosurgirdedichoreglamento,sinodeesaley.Enelsegundocaso,
porqueel"decomiso"quedispongalaAdministracinPblica,aunquenotomeencuenta
un "delito penal", dada su esencia jurdica de sancin preventiva represiva, no puede
"surgir"deunreglamento"delegado",sinodelaleypertinente,pueselrganoLegislativo
nopuededelegaratribucionesparaqueelrganoEjecutivoestablezcalos"hechos"quehan
de ser reprimidos y las sanciones que hayan de aplicarse (vase el tomo 1, n 69,
especialmentepginas251252).
NoobstantequeeldecomisodispuestoporlaAdministracinPblicaenejerciciodel"ius
politiae" es, indudablemente, una "sancin", el artculo 18 de la Ley Suprema, que
especialmenteserefierealasancinpenalaplicadaporlosjuecesdelrganoJudicialde
gobierno,noesmenesterinvocarloenestecasoniaunattulode"principio"puesotras
normasdelaConstitucinartculos14y17resuelvenadecuadamentelacuestin.
Eldecomiso,pues,debehallarsufuenteinmediataenlaleyformal.
1497.Eldecomiso,dadaslasrazonesycircunstanciasquelohacenprocedente,noapareja
derechoa"indemnizacin"algunaparaeltitulardelascosasdecomisadas.Estoesas:
1Porqueenestoscasoslapropiedadprivadanoesprecisamentetomadaparadestinarlaa
usospblicos,sinoparaevitarquemedianteellalasociedadosusintegrantessufranlesin
fsica,econmicaomoral(855).
2Porquelapropiedadprivadaquedlugaraldecomiso,pornohallarseen"estadolegal",
notieneelamparoconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.
Vaseloqueexpuseeneln1492.
1498. En ejercicio de sus poderes de polica, el Estado puede, sin duda, disponer
"decomisos".Perosialrespectosuconductanoseajustareaderechoydeahresultareun
daoparaeladministradoqueseveindebidamenteprivadodelosuyo,elEstadoincurrir
en responsabilidad hacia dicho administrado, quien entonces tendr contra aqul y
eventualmentecontralosrespectivosagentespblicos una accindedaosyperjuicios.
Tratarase de un supuesto de responsabilidad aquiliana, extra contractual, del Estado,
comotambin deunsupuestoposiblederesponsabilidad delrespectivo agentepblico
(856).

p.200

No obstante, como consecuencia del carcter "ejecutorio" del acto que disponga el
decomiso cuestindelaquemeocupoenelpargrafoprximo,esdeadvertirquela
expresadaaccindedaosyperjuiciosessiempredeejercicio posterioralaejecucino
cumplimientodeldecomiso(857).
1499. En mrito a la "ratio iuris" del decomiso, y a su naturaleza jurdica (sancin
preventivarepresiva),elactoadministrativoquelodispongatiene"ejecutoriedadpropia";
portanto,eldecomisopuedehacerseefectivodirectamenteporlaAdministracinPblica,
sinqueparaelloseanecesarioquestarecurraalaautoridadjudicial(858).
Comoconsecuenciadeloexpuesto,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindesestim
una accindeamparo contraelactodelaAdministracinPblicaque,porrazonesde
policasanitaria,dispusola destruccindeaves depropiedaddelrecurrente;elTribunal
sostuvoquedichoactoadministrativonoadolecadeilegalidadmanifiesta(859).
1500.Parafinalizareltratamientojurdicodel"decomiso",correspondehacerreferenciaa
la potestad constitucional para legislar sobre el mismo. A quin le corresponde dicha
atribucinalaNacinoalasprovincias?
Desde el punto de vista del derecho administrativo que es el que fundamentalmente
interesa en esta obra, legislar sobre decomiso es legislar sobre "aduanas" (institucin
"administrativa") encuyorgimenlegislativohllaseestablecidoel"decomiso" ysobre
"poder de polica", que en la especie se concreta en la "seguridad", "moralidad" y
"salubridad"pblicas.
El ejercicio del poder de polica, como principio general, ha sido reservado por las
provincias al constituir la unin nacional. Por tanto, las provincias pueden legislar al
respecto,dentrodesusrespectivasjurisdiccionesoseccionesterritoriales,yentantonose
tratedeunamateriaque,porsundole,siempreafecteopuedaafectar,alaNacinenterao
a ms de una provincia (ejemplo de esto ltimo, la "moralidad" en materia de
cinematgrafo).
A su vez, y esto es obvio, la Nacin puede legislar sobre polica y, por ende, sobre
decomiso en materias que le hayan sido expresamente delegadas en la Constitucin
(verbigracia,sobre"aduanas",artculo67,inciso1),comoasenloslugaresdondetiene
jurisdiccinexclusiva(talesseran,deacuerdoconelartculo67,incisos14y27dela
Constitucin:loslugaresadquiridosporcompraocesinencualquieradelasprovincias;la
CapitalFederal;elTerritorioNacionaldeTierradelFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdel
AtlnticoSur)(860).
Enconsecuencia,alasprovinciaslescorrespondelegislarsobre"decomiso",dentrodesus
respectivosterritorios,enlasmateriascomprendidasenelpoderdepolica,cuyoejercicio
sehanreservadoalconstituirlauninnacional(seguridad,moralidadysalubridad).
AlaNacinlecorrespondelegislarsobre "decomiso":a)entodoloqueelmismopueda
vincularsealrgimenaduanero,puesalaNacinlecorrespondelegislarsobreaduanas

p.201

"exteriores"(ConstitucinNacional,artculo67,inciso1);b)enloslugaresdonde,de
acuerdoconlaConstitucin,ejerzajurisdiccinexclusiva;enestoslugareslalegislacin
sobredecomisotendrlugarconmotivodelejerciciodelpoderdepolica;c)enloscasos
que,porsundole,"siempre"afectenatodoelpas,ynosloalaCapitaloaunaprovincia;
vgr.,policadelcinematgrafo,cuyamoralidaddebesercontroladaporlaNacin,quien,
incluso,puededisponereldecomisodepelculasinmorales.Lafuerzaexpansivadelcine,
sucarcterdeuniversalidad,esreconocidoporlosestudiosos(vaseeln1534).
Aparte de lo anterior, hay ciertas "materias" a cuyo respecto pueden legislar
simultneamente laNacinylasprovincias,porexistiruna concurrenciadefines entre
ellas.Setratadesituacionesque,aunestandolocalizadasenunaprovincia,ohabiendosido
originadasenunadestas,"pueden"extenderseaotraprovinciaoatodoelpas;vgr.,la
sarnaovina,laaftosa,lagarrapataovinaobovina,etc.Sobreestascuestiones,lalegislacin
tantopuedesernacionalcomoprovincial,conelconsiguiente"decomiso"delosanimales
cuyo estado de infeccin as lo aconseje. En el caso de este tipo de leyes, si hubiere
incompatibilidadoconflictoentreellas,vadesuyoque,deacuerdoconelartculo31de
laConstitucin,lasupremacalecorresponderalasleyesdelaNacin.
De acuerdo con lo expuesto, para determinar si la legislacin sobre polica debe ser
"exclusiva" delaNacin,odictadaen "concurrencia" entrestaylasprovincias,debe
distinguirse segn que la materia "siempre" afecte a toda la Nacin (ejemplo: el
cinematgrafo),osegnqueslo"pueda"afectaramsdeunaprovincia(ejemplo:sarna
ovina,aftosa,garrapataovinaobovina,etc.).Enelprimercaso,lalegislacinpertinente
slopuedeser "nacional";enelsegundotantopuedesernacionalcomoprovincial,ode
ambassimultneamente.
La doctrina se pronuncia en trminos concordantes con lo manifestado en los prrafos
precedentes(861).
CAPTULOVIII"CONFISCACIN"
SUMARIO: 1501. Nocinconceptual.Diversasmanerasdepresentarselaconfiscacin.
1502. Continuacin. Nocinconceptual.Jurisprudencia. 1503. Antecedentes ennuestro
pas. 1504.LaconfiscacinenlaConstitucinNacional. 1505.La confiscacin noslo
puede resultar de normas de tipo "penal", sino tambin de normas de ndole "civil",
"administrativa", "fiscal", etc. 1506. Confiscacin establecida en forma "expresa" y
confiscacinresultantede"hecho"o"indirectamente".1507.Naturalezajurdica.1508.
Sudiferenciaconeldecomiso.
1501. "Confiscacin" es el apoderamiento de "todos" los bienes de una persona, que
entoncespasanapoderdelEstado.Eselconceptoclsicodeconfiscacin,yserefiereala
confiscacindetipopenal,propiamentedicho.Desdeluego,talapoderamientoserealiza
sincompensacinoindemnizacinalgunaparaeldueodelosbienes.

p.202

Lanotapropiadeeseconceptodeconfiscacinesquecomprendea"todos"losbienesde
unapersona.Elactoqueslocomprendabienes"determinados"noser"confiscacin",
sinoalgunaotrafigurajurdica,vgr.,"decomiso".
AlconsiderarselarespectivaclusuladelaConstitucinenelCongresoconstituyentede
1853,elconvencionalZavala"pidiqueenelincisosobreconfiscacindebienessedijese
confiscacin general, para que no se creyera que se hablaba de comisos, multas y
embargos,queerantambinconfiscaciones,lcitas,cuandoseimponencomopenascon
arreglo a la ley". Pero Gorostiaga, miembro informante de la comisin, dio algunas
explicacionesreducidasaprobarque,"cuandolasconfiscacionessonparticulares,tienen
esos nombres especiales,comomultas, embargos,comisos,etc.;yqueseentiende por
generallaconfiscacin,siemprequenollevealgunodeesoscalificativos".Puestoelinciso
avotacindespusdeestasaclaraciones,fueaprobadoporunanimidad(862).
Demodoque"confiscacin",enelconceptoclsico,eselapoderamientode"todos"los
bienes de unapersona (863), que entonces sehace pasara propiedad del Estado, sin
compensacinalgunaparaeltitulardedichosbienes.
Laconfiscacinnoslopuedesurgirdeunacto"expreso"delEstado;puederesultarde
"hecho"o"indirectamente"(esdecir,enformanoprecisamentedeseadaoquerida),como
lo har ver ms adelante. Cuando es expresa siempre aparece como una represalia o
venganzailcitas,desdeluego contraunenemigooadversario(864).Lahistoria,tanto
argentina,comoextranjera,aslocorrobora(865).
Taleslanocingeneralizadade"confiscacin":apoderamiento,porelEstado,detodoslos
bienesdeunapersona,sincompensacinalgunaafavordesta,apoderamientorealizadoa
ttulo de supuesta "sancin" al comportamiento o conducta del titular de los bienes
confiscados,peroqueenrealidadserealizaattuloderepresaliaovenganza.Estaesla
nocinde"confiscacin"enelmbitopenal,yqueapareceexpresamenteprohibidaporla
ConstitucinNacional,aldecirstaensuartculo17que"laconfiscacindebienesqueda
borradaparasiempredelcdigopenalargentino".Trtasedeunaconfiscacin"expresa",
deliberadamentequeridaybuscada.Perojuntoaesetipodeconfiscacinexisteotro,que
resultade"hecho"o"indirectamente",cuandounanormaseastacivil,administrativao
fiscal,porelexageradomontodelasancinqueimponeodeltributocuyopagoexige,al
absorber una parte esencial del capital, o de la renta, o por exceder de un porcentaje
razonable,resultaagraviantealagarantadeinviolabilidaddelderechodepropiedad,por
loqueentoncesseleconsidera"confiscatoria";habraahunagravioalosartculos14y
17 de la Ley Suprema en cuanto sta asegura el derecho de usar y disponer de la
propiedadconformealasleyesquereglamentensuejercicio(artculo14),yencuanto
aseguralainviolabilidaddelapropiedad(artculo17)(866).
De modo que hay dos tipos de "confiscacin"; el expreso, que se concreta en la
confiscacin"penal",propiamentedicha,ylaconfiscacinde"hecho"o"indirecta",que
derivadenormas seanciviles,administrativasofiscales irrespetuosasdelagarantade
inviolabilidadquelaConstitucinleaseguraalderechodepropiedad.

p.203

1502. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se refiri muchas veces a la

"confiscacin",intentandocaracterizarlatcnicamente.
Endosantiguosyconocidosfallos,laCorteSupremadijo:
"LasconfiscacionesprohibidasporlaConstitucin,sonmedidasdecarcterpersonalyde
finespenales,porlasquesedesapoderaaunciudadanodesusbienes;eslaconfiscacin
delCdigoPenal,yenelsentidoampliodelartculo17eselapoderamientodelosbienes
deotro,sinsentenciafundadaenley,pormedioderequisicionesmilitares;perodeninguna
maneraloqueenformadecontribucionesparafinespblicospuedaimponerelCongresoo
los gobiernos locales, salvo en los casos en que los impuestos fueran a todas luces
arbitrarios o inspirados en un espritu manifiesto de hostilidad contra determinadas
personasoclases,ocuandosumontoalcanzaseaunapartesubstancialdelapropiedadoa
larentadevariosaosdecapitalgravado,puesentalescasosnoseranimpuestossino
despojo"(867).
Enunfalloreciente,elaltoTribunalsostuvoquesilanormaestableceunasancin,attulo
de"pena"enlaespeciesecastiglamaliciosaconductaprocesaldelsancionado,dadala
naturalezapenaldelasancinnoesatendiblelatachadeinconstitucionalidaddeducidaen
razndeconsiderarconfiscatoriosumonto(868).
Si bien, en general, dichos fallos dan la nocin conceptual de "confiscacin", estimo
indispensableefectuarlassiguientesobservaciones,afindeevitarequvocos:
a)Lasconfiscacionesnoslopuedenresultardemedidasdecarcterpersonal(individualo
singular), pues, en forma simultnea, pueden resultar agraviados por la confiscacin
muchoshabitantes(plural).
b)Laconfiscacin noslopuedeconfigurarseatravs demedidas decarcter yfines
penales,sinotambinatravsdenormasquenorevistanestecarcter;vgr.,impuestosde
montoexorbitante.Vaseeln1505,enespecialtextoynota819.
c) El hecho de que el desapoderamiento resulte de una sentencia fundada en ley (por
ejemplo, sentencias de primera y segunda instancias), no es decisivo para excluir la
existencia de una confiscacin, pues la circunstancia de que exista de por medio tal
sentencianohacedesaparecer,jurdicamente,laconfiscacin,sila"ley"enquesebasla
sentencia ahora impugnada (vgr., ante la Corte Suprema) contuviere una disposicin
confiscatoria.
d) La confiscacin no slo puede resultar de requisiciones militares, sino tambin de
exigenciasabusivasdelasautoridadescivilesdelEstado.
e)Enel terreno delos principios puros,resultainaceptable laafirmacin deque sila
sancin impugnada por confiscatoria reviste carcter "penal", tal impugnacin resulta
improcedente. Vase el n 1505. Tambin las normas penales, o de substancia penal,
pueden resultar confiscatorias si agravian sensiblemente el derecho de propiedad. Los

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"principios" de la Ley Suprema estn por encima de toda interpretacin o afirmacin

(869).El"excesodepunicin"viciaelactojurdicodederechopblico.
1503.Ennuestropaslaconfiscacindebienesofreceingratosantecedentes.Precisamente,
paraquestosnoserepitieren,losconvencionalesde1853introdujeronenelartculo17
delaLeySupremalaclusulaquelaprohbeparasiempre.Comolodiceuntratadista,tal
disposicin tuvo por objeto impedir que tanto las leyes penales como los gobernantes
argentinos pudieran repetir en el futuro los actos del gobierno de Rosas y de algunos
caudillos del interior que se apoderaban violenta e ilcitamente de los bienes de sus
adversariospolticosattulodevenganza(870).
Otrotratadista,refirindoseaestacuestin,dice:lapenadeconfiscacindebienesexisti
en la antigua legislacin espaola, subsistiendo en nuestro pas durante los primeros
tiempos de vida independiente. Abolida en la letra de diversas leyes y constituciones
provinciales,enlaprcticafuefrecuentementeaplicadapormotivospolticos,fueradelos
casos previstos por derecho, que eran los delitos de hereja, suicidio, falsificacin de
moneda,homicidioenlapersonadeunmagistrado,reincidenciaenlausura,matrimonio
clandestino,oincesto.Porirona,correspondiaRosassuscribirundecreto,el20demayo
de1835,declarandoabolidalaconfiscacingeneraldebienes,sinexcepcinalguna.Pero
elmismoRosasanulesedecretoel16deseptiembrede1840.Durantesugobiernofue
casi regla la confiscacin de los bienes de los unitarios, sin forma alguna de juicio.
DerrocadoRosas,elgobiernodeBuenosAiresdictundecreto,el16defebrerode1852,
declarandodepertenenciapblica"todaslaspropiedadesdetodogneropertenecientesa
donJuanManueldeRosas".Pocotiempodespus,el7deagostodelmismoao,eldirector
provisorio de la Confederacin Argentina, general Justo Jos de Urquiza, aboli la
confiscacin;yenlamismafechafuedictadootrodecretomandandoquetodoslosbienes
pertenecientesaRosasfuerenentregadosasuapoderado.Mas,separadalaprovinciade
BuenosAiresdelaConfederacin,sulegislaturasancionunaley,el29dejuliode1857,
manteniendolaconfiscacindelosbienesdeRosas(871).
Comoconsecuenciadelosexpresadosantecedentes,alconstituirselauninnacional,los
miembrosdelaConvencinconstituyenteintrodujeronenunodelosprrafosdelartculo
17delaConstitucinlaclusulaqueprohibaparasiemprelaconfiscacindebienes.
1504.LaConstitucinNacionalestableceenelartculo17:"Laconfiscacindebienes
quedaborradaparasiempredelcdigopenalargentino".Trtase,pues,delaconfiscacin
detipo"penal".
ComoloadvierteGonzlezCaldern,"aunquelosmsnoblespropsitosinspiraronalos
constituyentesalincluirdichoincisoennuestrobilldederechos,nopuedeocultarsealque
conozcanuestrahistoriainstitucionalquecometieronunasensibleinexactitudaldecir,enel
artculo17 ,quelaconfiscacindebienesquedaba borrada delCdigoPenal,porque
nuncalohuboantes deque,en1886,fuerasancionadoporelCongresoNacional.Tal
declaracin impresionar mal, sin duda, a quienes ignoren los antecedentes que la
motivaron.NoquieredecirellaquealdictarselaContitucinhubierauncdigonacional
queautorizaralaconfiscacindebienes,sinoquenilasleyespenalesnilosgobernantes

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argentinospodranrepetirenelfuturoaquellosactosinicuosdeladictaduradeRosasyde
algunoscaudillosdelinteriorqueseapoderabanviolentaeilcitamentedelosbienesdesus
adversariospolticos,comocruelvenganzaparamortificarlos.Nofueotroeldesigniode
lossabiosconstituyentesdel53"(872).
Pero es de advertir que aparte de esa confiscacin de neto contenido "penal", la Ley
Suprema tambin prohbe la confiscacin que, sin tener ese carcter, implica un
desconocimientodelderechodepropiedad,seaportratarsedenormasquealestableceruna
sancinlafijanenunmonto irrazonable, oquealfijaruntributoloestablecenenun
porcentajequeresultaunagravioalexpresadoderecho.Talescircunstancias hacenque
tambinestetipodeconfiscacinsearepugnantealaConstitucinNacional.Vanselos
nmeros1505y1506.
1505.Laconfiscacindebienes,comoyaloanticipeneln1501,noslopuederesultar
de normas penales represivas (incluso de "multas" aplicadas a ttulo de sancin), sino
tambin de normas que no sean de ese tipo, sino de ndole "civil", "administrativa",
"fiscal",etc.Landoledelanormanoesdecisivaenlaespecie:sloeslaincidenciaque
dichanormatengaenelpatrimoniodeladministrado.
Unaleyodisposicin"civil","administrativa"o"fiscal",puederesultarconfiscatoriasial
establecerunasancinpecuniaria(aunqueelloseaattulode"pena"),oalexigirelpagode
untributo,lohaceenformaopresiva,fijandoalrespectounmontocuyoporcentajeexceda
dedeterminadolmite razonableoabsorbatodoogranpartedelcapitalorentadequien
resulteobligadoasemejantepagoocontribucin(873).
Adems,laconfiscacinnoslopuederesultar"expresamente"como"pena"establecidaen
elCdigoPenaloenunaleypenalespecial,sinoquetambinpuederesultarde"hecho"o
"indirectamente"atravsdeunaleyodisposicincivil,administrativaofiscal,querena
los caracteres mencionados en el prrafo que antecede. En uno de esos casos, la
confiscacinserrritaporquecontrariarelartculo17delaLeySupremaencuantosta
dispone que "la confiscacin de bienes queda borrada para siempre del cdigo penal
argentino"; en el otro caso, la confiscacin ser inconstitucional porque contrariar el
artculo14 delaLeySuprema,encuantoaseguraelderechodeusarydisponerdela
"propiedad",conformealasleyesquereglamentensuejercicio,yporquecontrariarel
artculo17 delaConstitucinencuantoestablecequelapropiedadesinviolable.Una
normaodisposicincivil,administrativaofiscalque,attulodesancinodetributo,exija
unpagocuyoporcentajeomontoresulteopresivo,constituyeunaexigencia irrazonable
que, por tanto, debe considerrsela en pugna con la garanta constitucional de
inviolabilidaddelapropiedad.SonnumerososlossupuestosenquelaCorteSupremade
Justicia de la Nacin declar la inconstitucionalidad de un tributo o impuesto (norma
"fiscal" y no penal) porque el monto de ste, al ascender a determinado porcentaje,
constituaunaconfiscacin,yaquerestringaexcesivamentelosderechosdepropiedadyde
testarquelaConstitucinconsagraensusartculos14,17y20(874).
Elcarcter"confiscatorio"deunadisposicinlegal,seaquestaestablezcaalrespectouna
"sancin"("civil"o"penal")oexijaelpagodeun tributo, noderiva nodebehacrsele

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derivar delandoleosubstanciadelanorma(esdecirpenalocivil, administrativa o

fiscal),sinodel"contenido"deella,seaporsuelevadoporcentajeopornoguardarrelacin
conelcapital,orenta,gravados.LajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacinaquehicereferenciaprecedentemente(textoynota819),corroboraloquedejo
expuesto.
Autorizadadoctrinaargentinaestdeacuerdoconloquedejodicho.Entalordendeideas,
VillegasBasavilbasoescribe:"FueradelmbitodelCdigoPenalpuedenexistirsanciones
confiscatorias?Larespuestaesabsolutamentenegativa.Elartculo17consagralagaranta
delapropiedad:nadiepuedeserprivadodeellasinoenvirtuddesentenciafundadaenley,
niexpropiadosinoporcausadeutilidadpblicaypreviamenteindemnizado;ningncuerpo
armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna especie. En su
consecuencia, ninguna legislacin sea o no penal con sujecin al artculo 17 17 del
EstatutoFundamentaldeSantaFe,puedeestablecernormasconfiscatorias"(875).De
modoquenienelmbito"penal",nienelmbito civil,administrativo o fiscal, pueden
existiryaceptarsenormasconfiscatorias.
Noobstante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunfalloreciente(ao1967)
sostuvoquesilanormaestableceunasancin,attulodepenaenlaespeciesecastigla
maliciosaconductaprocesaldelsancionado,dadalanaturalezapenaldelasancinnoes
atendiblelatachadeinconstitucionalidaddeducidaenrazndeconsiderarconfiscatoriosu
monto(876).
Considerado como expresin de un "principio", por las razones que expuse
precedentemente, disiento con el criterio del alto Tribunal: la circunstancia de que la
referidasancincivilfuereimpuestaaunlitiganteattulodepena,ennadaobstaaque,si
enrealidadlasancinfuereconfiscatoriaporrazndesumonto,asselodeclare(877).La
Constitucinrepudia todo tipodeconfiscacin,seasta"penal"ocivil,administrativao
fiscal.Alailicituddeunanormapenalresultantedesucarcterconfiscatorio,seagregara
lailicituddedichanormapor"excesodepunicin":lanormapunitivaquenoguardase
relacin con el hecho o conducta reprimido, y con las circunstancias del caso, sera
irrazonable, derivando de ah su posible inconstitucionalidad. Y si bien nuestra Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,consureconocidaautoridad,hadeclaradoquetratndose
de multas penales no es admisible alegar confiscatoriedad por razn de su monto, la
ConstitucindelosEstadosUnidosdeNorteamrica,tambinconsualtaautoridad,ensu
enmienda VIII,sindistincin alguna,establece que noseimpondrnmultasexcesivas.
Insistoenqueunamulta,cualquierafuesesuespecie,deexageradomontoquebienpuede
implicarporellounsupuestodeexcesodepunicinresultairrazonable,derivandodeesto
sueventualinconstitucionalidad.
1506.Enunpargrafoprecedenten1505dijequelaconfiscacinpuederesultardeuna
norma"expresa"queaslodisponga,vgr.,"pena"establecidaenelCdigoPenaloenuna
leypenalespecial.Estaesunaconfiscacin,sibien"expresa",burda,cuyanulidadresulta
delasolalecturadelrespectivoprrafodelartculo17 delaConstitucinNacional,en

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cuantoestableceque"laconfiscacindebienesquedaborradaparasiempredelcdigo
penalargentino".
Perotambinadvertquelaconfiscacinpuederesultarde"hecho"o"indirectamente"de
unanorma seastacivil, administrativaofiscal que,sinhacerreferenciaalgunaala
confiscacin,alestablecerunasancinpecuniariaoalexigirelpagodeuntributo,lohaga
enformaopresiva,fijando alrespectounporcentaje queexceda dedeterminado lmite
razonable oabsorbatodoogranpartedelcapitalorentadelbienopropiedaddequien
resulteobligadoasemejantepagoocontribucin.Estesegundotipodeconfiscacin,lade
"hecho"o"indirecta",esasimismorrito,porque,comotambinloadvert,eneln1505,
habraahunacontravencinalosartculos14y17delaLeySupremaencuantosta
garantizalainviolabilidaddelapropiedad.Vaseelexpresadon1505,textoynota819,
dondehagoreferenciaadosfallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enlosque
sta, respectivamente, declar inconstitucionales por confiscatorios un impuesto que
alcanzabaal50%delvalordelbiengravadoyunacontribucindemejorascuyomonto
importabaunaprivacincasicompletadelapropiedadgravada.
Demaneraquenoslolaconfiscacinpuederesultardeunanorma"penal",propiamente
dicha,yaseaquestaestcontenidaenelCdigoPenaloenunaleypenalespecial,sino
quetambinpuederesultardeunanormaquenorevistaesecarcterestrictamentepenal,o
quenorevistacarcterde sancinpunitiva (vgr.,multa):tambinpuederesultardeuna
normacivil,administrativaofiscal(vaseeln1505).Adems,elcarcter"confiscatorio"
delanorma,comosurgedeloexpuestoenlosprrafosqueanteceden,puedesurgiren
formaexpresadedichanormaoresultarde"hecho"o"indirectamente"desustrminoso
expresiones.
1507.Culeslanaturalezajurdicadelaconfiscacinennuestroderecho?
Noconstituyeuna"limitacin"alapropiedad,puesstassondisposiciones"lcitas",enel
sentidodetenerplena"juridicidad".
La"confiscacin"estfueradenuestroordenjurdico:1porquelaConstitucinNacional
laprohbeexpresamenteenelmbitopenal,ylarechazaenelmbitocivil,administrativo
ofiscal (vanselosnmeros1505y1506);2porque,noconsintindolalaConstitucin,
ellaimplicaraunactoinconstitucional,ilcito,excluidodelordenjurdicodelaRepblica
(878).
1508.Entrela"confiscacin"yel"decomiso"lasdiferenciassonevidentes:
El"decomiso",jurdicamente,implicauna"sancin",medida"jurdica",encuadradaenel
ordenamientolegaldelpas.Esunasancinlcita,porprincipio.
La confiscacin, en cambio, cuando se la aplica como sancin, es una sancin ilcita
(Constitucin Nacional, artculo 17 ), repudiada por el ordenamiento jurdico de los
EstadosdeDerecho;esunasancinexentade juridicidad.Ycuandoellanosurgecomo
"sancin",sinoqueaparecede"hecho","indirectamente",porincidiropresivamenteenlos

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bienes o propiedad del imputado, ella asimismo carece de validez, pues aun entonces
resultaenabiertacontravencinagarantasconstitucionales.
Porlodems,el"decomiso"serefiereabienesconsideradosen"particular",entantoque
la"confiscacin"penalserefierea"todos"losbienesdeunapersonaoinfluyesobretodos
esosbienes.
CAPTULOIX"SECUESTRO"
SUMARIO: 1509. Nocin conceptual. 1510. Naturaleza jurdica. No constituye una
"limitacin"alapropiedad.Razndelareferenciaalmismoenestaobra.1511.Diferencia
conel"decomiso".
1509.El "secuestro" dequeaqusetrataeslaincautacinprovisionaldeunbienocosa
muebleporlaautoridadpblica,aefectosderestablecerelimperiodelalegalidad.Los
"inmuebles" no se "secuestran": su indisponibilidad se logra por medios especficos:
embargo,anotacindelitis,inhibicin.
As,porejemplo, el "secuestropolicial" de unacosatiene lugar cuandoesacosa est
vinculadaaunhechodelictuoso,o,porlomenos,aunhechoilcito,cuyoesclarecimientoo
sancinrequierenquelaAdministracinPblicaseincautededichobienocosa.
Desdeluegoqueel"secuestro"queahoraconsidero,nadatienequeverconel"secuestro"
utilizadocomo"sancin"enmateriade"contratosadministrativos".Vaseeltomo3A.,
n741,pginas418419.Esteltimo "secuestro" tienelugarcuandolaAdministracin
Pblicaantedeficienciasenelcumplimientodelcontratoporpartedelcocontratante,toma
directamenteasucargolaejecucindelcontrato,dandolugaralallamada "ejecucin
directa".
1510.Tcnicamente,elsecuestronoesuna"limitacin"alapropiedad,puesnotienepor
objetoniporfinalidad afectarelemento algunodeldominio.Noobstante,enestaobra
cuadrahacerreferenciaalmismoafindecaracterizarloydejarestablecidoquenointegra
las"limitaciones"alapropiedadqueseanalizaronenloscaptulosprecedentes.
El secuestro sloconstituyeunamedidaque, latosensu, tieneporobjetoreestablecerla
legalidad,seadevolvindoleoreintegrndoleunacosaasudueo(879),seaobligandoa
steacumplircondisposicioneslegales(vgr.,secuestrodeunautomotorcuyopropietario
nosatisfizoonopaglapatentecorrespondientealmismo),etc.
Conacierto,pues,pudodecirsequeelsecuestroesunmedioynounfin(880).
1511.Elsecuestrosediferenciadel"decomiso".
Aqulimplicaunamedidameramentetransitoria,vgr.,incautacindeunautomotorquese
hallare en infraccin a los reglamentos municipales, incautacin que cesar al drsele
cumplimientoadichosreglamentos;el decomiso, encambio,esunamedida "definitiva"
(vaseeln1490).

p.209

TTULONOVENOPOLICA.PODERDEPOLICA
CAPTULOICONSIDERACIONESYPRINCIPIOSFUNDAMENTALES
SUMARIO: 1512. Planteamiento del problema. Situacin general de lo atinente a la
actividad"policial"("polica"y"poderdepolica").1513."Polica"y"poderdepolica".
Trtasedenocionesdistintas. 1514. El "poderdepolica".Estencrisislanocindel
mismo?Razonesalegadasparaello.Debeseguirhablndosede"polica"yde"poderde
polica"? 1515. "Poderdepolica".Nocinconceptual.Potestaddellegislador. 1516.
"Polica"y"poderdepolica".Origendeambasexpresiones.1517."Polica".Significado
y contenido: evolucin de stos. 1518. "Estado Polica". Origen y sentido de esta
expresin. 1519. "Medidasdepolicadelapropiedad" y "limitacionesalapropiedad
privada eninters pblico".Diferencia entre ambas nociones. 1520. "Contenido" del
poderdepolica.Lacuestinennuestropas.Policadela "emergencia" ypolicadela
"prosperidad". 1521. Continuacin.Losdoscriteriosexistentesrespectoal "contenido"
del poder de polica. Criterio "restringido" ("narrow") y criterio "amplio" ("broad and
plenary").1522.Continuacin.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinysuconcepto
sobreelpoderdepolica.Evolucindelajurisprudencia. 1523.Fundamentos,jurdicoy
positivo,delpoderdepolica.1524.Loatinenteala"transferencia"delpoderdepolica:
a) enajenacin; b) delegacin. 1525. Las normas de polica tanto pueden imponer
obligaciones negativas como positivas. 1526. Formas jurdicas en que se traduce el
ejerciciodel"poderdepolica"ydela"polica".
1512.Todoloatinentealaactividad"policial"(policaypoderdepolica)constituyeuna
materiacuyoconceptoycontenidoaparecenimprecisos.Deestohzoseecoladoctrina
(881).
Conceptualmente, "polica" y "poderdepolica" sonconsideradoscomocosasovalores
distintos,aunqueapreciadosdemuydiversamaneraporlostratadistasyporlostribunales
dejusticia.Deahlasmarcadasdiferenciasconceptualesacercade"polica"yde"poderde
polica"queseobservanenelmundojurdico,atravsdeltiempoydelespacio.Porde
pronto,noesigualelconceptodeestoenEuropaqueenAmrica;enaqullaelconceptoes
restringido("narrow"),enstaesamplio("broadandplenary").
Desdeluego,hayexpositoresquediscurrensinhacerdistincinalgunaentre"polica"y
"poder de polica". Hablan simplemente de "poder de polica", lo que, al menos
didcticamente no es plausible. Otros escritores critican yobjetan esta distincin. Pero
advirtasequeinclusolaaparicindeambostrminos,comoexpresindelosrespectivos
conceptos,temporalyespacialmenteesdistinta:lanocinde"polica"apareceenFranciaa
principiosdelsigloXV,pasandoluegoaAlemaniaafinesdedichosiglo;laexpresin
"poderdepolica"esdecreacinmoderna,puesapareceen1827enlajurisprudenciadela
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmrica,atravsdeunasentencia
deleminenteMarshall.
Dadoel"contenido"queselesasignatantoala"polica"comoal"poderdepolica",seha
consideradoquetalesconceptosonocionesdebensereliminadosdelcampodelderecho,

p.210

porque nada hay que permita diferenciar ntidamente la actividad "policial" de otras
funcionesestatales.Deahquesehablede"crisis"delanocindepolica.
Taleselcuadrogeneralqueofreceestainstitucinjurdica.
Contodo,sehaceindispensableunestudiosistemticodelorelacionadoconla"polica"y
conel"poderdepolica".
1513.Enelterrenodoctrinarioaparecenlasexpresiones"polica"y"poderdepolica".Se
tratadenocionesequivalentes,sinnimas,o,porelcontrario,implicanconceptosdistintos?
Lageneralidaddeladoctrinasostienequesetratadeconceptosdiferentes: "polica" es
funcinoactividad "administrativa",quetieneporobjetolaproteccindelaseguridad,
moralidadosalubridadpblicas,ydelaeconomapblicaencuantoafectedirectamentea
laprimera; "poderdepolica" esunapotestadatribuIdaporlaConstitucinalrganoo
"poder" legislativo a fin de que ste reglamente el ejercicio de los derechos y el
cumplimientodelosdeberesconstitucionalesdeloshabitantes(882).Talpuntodevistaha
sidoobjetado(883).
Consideradaensuaspectodidctico,laexpresadadistincinentre "polica" y "poderde
polica"esaceptable,puessuministraunabasequepermitedistinguirloque,enesteorden
deideas,estrictamenteleincumbealaAdministracinyloqueleincumbealLegislador.
1514.Sinperjuiciodelodichoenelpargrafoprecedente,desdehacetiempodiversos
autoressostienenquela"nocin"mismadelpoderdepolicaestencrisis,porloqueel
concepto de polica debe eliminarse del campo jurdico. No niegan la existencia de la
actividad delEstado quehabitualmente seencuadra enelconcepto de polica; peros
nieganqueesaactividadseadenaturalezadistintaalaactividadgeneraldelEstado,porlo
queentoncesnoesmenesterrecurriralanocindepolicaodepoderdepolicaparahacer
referenciaalamisma.Sediceque"noexistehoyendaunanocinautnomaysuficiente
depoderdepolica;noexisteporqueesafuncinsehadistribuidoampliamentedentrode
todalaactividadestatal"(884).
Enconcordanciaconloexpuesto,otroautor,queescribienVienaenelao1927,dijoque
ningunadelasnotasdiferenciativasaportadas,nilasumadetodasellas,permitedestacarla
policadiferencindoladelrestodelaactividadestatalgeneralydelrestodelapropia
actividad administrativa. Como consecuencia de esto se impone la "eliminacin del
conceptodepolica".Todoloquesedigadelaactividadpolicialestambinaplicablea
otrasfuncionesreconocidamentenopoliciales(885).
Se niega, pues, que la actividad de "polica" tenga notas especficas o propias que la
distingandelademsactividadestatal.
Lasprecedentesobjecionesalanocinde "polica" yde "poderdepolica" sonexactas,
puesefectivamenteloqueseencuadraenelconceptode"polica"yde"poderdepolica"
substancialmente no difiere de las restantes actividades y funciones del Estado: tanto
aquellas como estas actividades y funciones estatales hllanse subordinadas al orden

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jurdico fundamental del pas, y tienen sus respectivos idnticos fundamentos, como
tambinsusobviaslimitaciones.Enrealidad,parareferirseatalesactividadesyfunciones
nohabraparaqurecurriralasnocionesautnomasoespecficasde"polica"yde"poder
de polica", pues bastara hacer mrito de las pertinentes atribuciones de los rganos
legislativoyejecutivo.Parajustificartalafirmacin,basteadvertirquelalocucin"poder
depolica" seladacomosinnimade "poderdelegislacin",yqueconlaexpresin
"polica" se hace referencia a una parte de la habitual actividad o funcin de la
AdministracinPblica(886).
Noobstante,comoloadvierteunautor,"eltrminopolicatieneunalargatradicinenla
literaturapublicsticaquejustificaelmantenimientodesuempleo,inclusofrenteaotros
trminos(porejemplo:intervencionismooactividaddelimitacin)quizmsacordescon
lamodernasistemticadelDerechoAdministrativo"(887).
1515.El"poderdepolica"esdefinidoporladoctrinacomounapotestadreguladoradel
ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales de los
habitantes.
Dicho"poder",dadaslaslimitacionesqueaparejaenlaesferajurdicadeloshabitantesdel
pas, es una atribucin perteneciente al rgano legislativo de gobierno, nico con
competenciaparaestablecertaleslimitaciones.
Ladoctrinahllasedeacuerdoconloexpuesto(888).
AdvirtasequelaConstitucinNacional,alreferirsealaregulacindelejerciciodelos
derechosesencialesdelhabitante,noemplealasexpresiones"polica"o"poderdepolica":
slohabladelas"leyesquereglamentensuejercicio"(artculo14);el"poderdepolica",
pues,seconcretaenlapotestaddellegisladorpararegularelejerciciodeesosderechos
individuales(889).
1516.Lasexpresiones"polica"y"poderdepolica"sondedistintoorigen.
Lanocinde"polica"apareceenFranciaaprincipiosdelsigloXV.Serefierenaellaunas
ordenanzas reales del ao 1415, que hablan de la prosperidad pblica, del bienestar
colectivo.AfinesdedichosigloesaexpresinpasaaAlemania(890).
Lalocucin"poderdepolica"esdefecharelativamentereciente.Apareceenelao1827
enlajurisprudenciadelaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmrica,
atravsdeunasentenciadeJohnMarshall,quienensuvotoserefirial "policepower"
(891).
1517.El"contenido"y"significado"de"polica"havariadoconeltiempo.
"Polica"vienede"poltica".Engriego"politeia"significabagobiernooadministracinde
laciudad.La polica griegasereferaatodaslasformasdiferentesdegobierno.Eraun
conceptodeampliocontenidoequivalenteaactividadtotaldelEstado;luegoselimita
actividadtotaldelaAdministracinPblica,yactualmentesloimplicaraunapartedela

p.212

actividaddesta(892).Enelterrenodoctrinal diceGarcaOviedo fuePtterquienpor

vezprimeradefendielcriteriorestrictivodelapolica:sostuvoquelapromocindelbien
comnnopertenecealaesferadelapolica(893).
1518.Enlasobrasolibrosdederechoescomnhacerreferenciaal"Estado polica".De
dndeprovieneyaqurespondeestaexpresin?
EllaseorigincomoconsecuenciadelsistemaqueimperenAlemania.Segnloadvierte
GarridoFalla,habaah"unaseriedeasuntoscivilescuyadecisinestabaenmanosdelos
Tribunales de Justicia; para otros asuntos, en cambio, estos Tribunales no tenan
competencia.Ascomolosasuntoscivilesjudicialesestndominadosporelprincipiode
legalidadyporlaposibilidadderecurrirsiempreaunainstanciajudicialindependiente,hay
otrosasuntosqueresuelveinapelablementeelPrncipeenvirtuddelviejoprincipio im
Polizeisachen gilt Keine Appellation (en los asuntos de polica no hay apelacin). La
existenciadeesteimportantepoderdiscrecionalenmanosdelPrncipe agregaelautor
citadoesunrasgotanfundamentaldelrgimen,quelaliteraturajurdicopolticaulterior
lohaconfiguradoporantonomasiacomo Estado polica" (894).Taleselorigendela
expresin.Eralapocadel Estadoabsoluto, porloqueEstadoabsolutofueidentificado
comoEstadodepolica(895).
1519. Conviene distinguir las nociones de "medidas de polica de la propiedad" y
"limitacionesalapropiedadprivadaeninterspblico".
La ciencia jurdica presenta como nociones distintas las "limitaciones a la propiedad
privadaeninterspblico"ylas"medidasdepolicadelapropiedad".Noobstante,trtase
deconceptosinterdependientes,alextremodequenosiempreserfcilafirmarsiseest
enpresenciadeunaodeotradeesaslimitaciones.
La "medidadepolica" esdemayoramplitudoalcanceposiblesquela"limitacinala
propiedadprivadaeninterspblico",pueslamedidadepolicanoslopuedereferirseal
ejerciciodelderechode"propiedad",sinotambinalejerciciodela"libertad"individual.
Deestacuestinmeheocupadoeneln1237,textoynotas,alcualmeremito.
1520.Ennuestropas,el"contenido"queseleasignaal"poderdepolica"esamplsimo,
decontornosdifcilesdeestablecer,puesenrealidadtal"poder"seconfundeconel"poder
delegislacin"(896):lainvalidezdequepuedaadolecerunaleyllamadade"polica"esla
mismadequepuedeadolecercualquierotraley,loquenoesdeextraar,puesunasyotras
sonexpresindelasoberanadelEstado.Ms:inclusorespectoala "emergencia",que
tambinseinvocacomofundamentodelaleyde"polica",laCorteSupremadeJusticiade
la Nacin dijo que est sujeta en un Estado de Derecho a los mismos principios que
amparanlapropiedadenpocasnormales(897).
Tanamplioeselmbitoatribuidoal"poderdepolica"que,apartederecurrirsealanocin
de"emergencia"parajustificarla"validez"desuejercicio,serecurretambinalanocin
de"prosperidad",conceptosambosimprecisosycarentesdelmitesfijos.

p.213

Demodoque,ademsdelosobjetivostradicionalesdelapolicaseguridad,salubridady
moralidad habra, tambin, una polica de la "emergencia" y una polica de la
"prosperidad".Aesta ltima sela fundamentaenelprembulo delaConstitucin, en
cuantohablade"promoverelbienestargeneral"yenelartculo67 ,inciso16,dela
misma, en cuanto atribuye al Congreso la facultad de proveer lo conducente a la
prosperidaddelpas"(898);laprimera policadela"emergencia"selajustificaporel
"razonable" ejercicio de la atribucin de reglamentar las garantas y derechos
constitucionales(899).
La "emergencia" como resulta comprensible se caracteriza por lo "transitorio" de la
situacinquelamotiva.Perolociertoesque,aveces,leyesllamadasde "emergencia",
comolasdelocacionesurbanas,porejemplo,tienenunaduracinmuylarga(900),loque
es inconcebible. Un pas que viva en estado o situacin de "emergencia" es un pas
institucionalmenteenquiebra(901).La"emergencia"sloseconcibeparalapsosbreves
quetrasuntanunaanormalsituacinaguda.Desdeluego,la"emergencia"puederesponder
amuydiversasyvariadascausas,sean stasfsicas,econmicas,polticas,etc.(902)
(903).
Sibienalgunosautoresexcluyenlapromocindela"prosperidad"comocontenidodelas
leyesdepolica(904),lociertoesquetalcriterionoseavienecondisposicionesdenuestra
Constitucin(905).
1521.Enelterrenodelajurisprudenciaydeladoctrinaaparecendoscriteriosacercadel
contenidoposibledelpoderdepolica:elcriterio"restringido"yelcriterio"amplio".
Elprimero,tambinllamadoeninglscriterio"narrow",imperaenEuropa,especialmente
enFranciayenItalia;elsegundo,llamadotambineningls "broadandplenary",rige,
actualmente,enlosEstadosUnidosdeAmricadelNorteytambinennuestropas(vase
eln1522).
Deacuerdoconelcriterio restringido ("narrow"),elpoderdepolicalimtaseamedidas
tendientesaprotegerlaseguridad,moralidadysalubridadpblicas.
Conforme al criterio amplio ("broad and plenary"), el poder de polica aparte de los
objetivosindicados,extindesealadefensaypromocindelosintereseseconmicosdela
colectividadyalbienestargeneraldelamisma(906).Deahqueseadmitaunapolicade
la"emergencia"yunapolicadela"prosperidad".Vaseeln1520,textoynotas.
Diraseque,arazdelampliocontenidoasignadoactualmenteal "poderdepolica",su
nocinconceptualvuelvealoriginariopuntodepartida:gobiernodelaciudad;totalidadde
lasactividadesestatales;actividadpblicaoestatal;totalidaddelaAdministracininterna.
Vaseeln1517(907).
1522.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinevolucionensuconcepcindelpoderde
polica.

p.214

Originariamente,enunasentenciabreveyclara,considerincluidaenelpoderdepolicala
facultaddeproveerloconducentealaseguridad,salubridadymoralidadpblicas.Poreso
estimcorrectalaleydictadaporlaProvinciadeBuenosAiresqueprohibalascorridasde
toros(908).ElaltoTribunal, atravsdesureferidasentencia, aparecesosteniendoel
criterio"restringido"("narrow")depoderdepolica.
Pero posteriormente, ao 1922, la Corte Suprema ampli su concepto sobre poder de
polica,sosteniendoqueelEstadonoslotenalaobligacindeatenderala seguridad,
salubridadymoralidaddeloshabitantes,sinoquetambintenaeldeberdeprotegerlos
intereseseconmicos delacomunidad.Fueasquedeclarvlidalaleyn11157,que
prohiba cobrar, durante dos aos contados desde su promulgacin, por la locacin de
casas,piezas ydepartamentos,destinados ahabitacin, comercio oindustria,unprecio
mayorqueelquesepagabaporlosmismoselprimerodeenerode1920.DijoelTribunal
que tal proteccin de los intereses econmicos se justifica ante el requerimiento de la
comunidad amenazada por el aprovechamiento abusivo de una situacin excepcional
(909).DemodoqueatravsdeestepronunciamientolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin abandon el criterio restringido ("narrow") de polica, para adoptar el criterio
amplio ("broadandplenary"),temperamentoquemantienehastaelpresente.Vaseeln
1520.
1523.Culessonlosfundamentos,jurdicoypositivo,delpoderdepolica?
Aunque la Constitucin Nacional en parte alguna menciona dicho poder (funcin o
potestad),stesurgenoobstantedesustextos.Vaseeln1515.
Antetodo,advirtasequeelpoderdepolicaesinherenteatodogobierno.CampbellBlack
citadoporGonzlezCaldern dijoquetalpoderesunatributonecesarioeinherentea
toda soberana, anterior a las leyes, y nonecesita ser concedido ni reconocido porlas
constitucionesporqueesinalienable(910)."Elpoderdepolicaes,desdeluego,comolo
reconocentodoslosautores,underechoincontrovertibledetodasociedadjurdicamente
organizada, esencial a su propia conservacin y defensa, y pertenece a todo gobierno
constituido seadelaNacin,seadelasprovincias paraasegurarellogrodelosfines
socialesmedianteelusodelosbienesqueaeseefectoseanadecuados"(911).
Enelderechoargentino,elfundamento"jurdico"delpoderdepolicaradicaenelcarcter
relativo, y en modo alguno absoluto, de las prerrogativas del individuo, verbigracia
"libertad"y"propiedad"(912).
Desdequela"polica"aparejaesencialmenteunpoderde"reglamentacin"delejerciciode
losdeberesyderechosconstitucionalesdeloshabitantes,vadesuyoqueelfundamento
"positivo"deesepodereselartculo14delaLeySuprema,encuantodisponequetodos
loshabitantes delaNacingozandelossiguientes derechos conformealasleyesque
"reglamenten"suejercicio(913).
Talessonlosfundamentos,"jurdico"y"positivo",delpoderdepolicaenelordenamiento
constitucionalargentino.

p.215

1524. Puede ser "transferido" el llamado "poder de polica", o sea la atribucin de

reglamentacinlegalquelimplica?
Esa"transferencia"requiereelanlisisdedossupuestos:la"enajenacin"delarespectiva
atribucin;la"delegacin"delamisma.
Elejerciciodelpoderdepolicanopuedeserenajenado;es inalienable, pues,siendoun
atributodelasoberana(vern1523),esinseparabledelamisma(914).Deahqueel
rganoLegislativonopuedetransferirloaindividuosoasociaciones(personasindividuales
ojurdicas)(915).Dicha"inalienabilidad"relacinaseconpersonasdederecho privado,
surgiendoelladesuperioresprincipiosdendoleconstitucional.
Peroelejerciciodelpoderdepolicapuedeser"delegado"porelrganoLegislativoenel
rganoEjecutivodegobiernooenrganosadministrativosmenoresdependientesdeste,
verbigraciaenlas"municipalidades"?Comoseadvierte,la"delegacin"contrariamentea
lo que ocurre con la "enajenacin" de la atribucin refirese al rgano Ejecutivo del
Estado o a organismos administrativos menores; no se refiere a personas de derecho
privado.
Yaenotrolugardeestaobradijequdebaentenderse,tcnicamente,por"delegacin"de
funciones(tomo1,n69).Meremitoalodichoeneselugar(916).Por principio, tal
delegacin es improcedente.Por excepcin, laCorteSupremadeJusticia delaNacin
acepta la validez de la delegacin, cuando las facultades o atribuciones normativas
otorgadas al rgano Ejecutivo lo sean dentro de un mbito cierto y determinado
expresamente(vaseeltomo1,lugarindicado).
Perotambinhedichoenotrolugardelapresenteobraque,sintratarseprecisamentede
una"delegacin"defunciones,puedetratarsedeuna"imputacindefunciones"odeuna
"atribucindecompetencia"(tomo1,n195,pginas558559).Estoltimo,porprincipio,
esprocedentedesdeelpuntodevistaconstitucional,inclusotratndosedeejerciciodel
poderdepolica.
Enconsecuencia,sibienelrganoLegislativonopuededelegar("traspasar"elejercicio
delafuncinenelrganoEjecutivooenunrganoadministrativomenor,verbigraciauna
municipalidad, descargando su respectiva atribucin en stos), s puede asignarle al
Ejecutivooaunamunicipalidad,porejemplo,laatribucindeestatuirsobredeterminadas
materiasdentrodeciertoslmitespreestablecidosenlaleyqueefectaesaimputacinde
funcionesoqueatribuyeesacompetencia.Vaselanota34.Deah,verbigracia,queel
Congresoolaslegislaturaspuedanfacultaralasmunicipalidadesparaquestas,dentrode
lmites precisos,estatuyanenmateriasde "polica" (salubridadlocal,moralidadpblica,
ornato,trnsito,etc.),ysancionenlasinfraccionesrespectivas,debindosetenerpresente
quelaconfiguracindelaspertinentesfigurasdelictivas,porlevesquesean,yloslmites
delassancionesdelcaso,debenserestablecidasporelrganoLegislativo(917).
En sntesis: a) El ejercicio del poder de polica es "inalienable"; b) es, asimismo,
"indelegable",peroasurespecto,enlascondicionesindicadas,puedeserobjetodeuna

p.216

"imputacindefunciones" odeuna "atribucindecompetencia",alrganoEjecutivode

gobiernooaunrganoadministrativomenor,verbigraciauna"municipalidad".
1525.Lasnormasdepolicatantopuedenimponerobligacionesnegativas(denohacer,de
abstenerse),comopositivas(dehacer).
Sibiensonmsfrecuenteslasobligacionesdenohacer,excepcionalmentepuedenconsistir
enobligacionesdehacer(918).Comoejemplosdeestasltimaspuedenmencionarse:la
decombatirciertasplagasenlosanimales,verbigracialasarnaovina;ladevacunarse;lade
identificarlasmercaderasoproductos;ladeinstalarserviciosdecloacasyaguapotable;la
depintarodistinguircondeterminadoscoloreslosautomotoresdealquiler("taxmetros");
ladeusardeterminadaindumentaria,impuestaaquienesejercenciertasactividades.Slose
requierequelamedidaexigidaseajustayrazonable(919);etc.
1526. Ya en pargrafos precedentes (nmeros 1513 y 1514) qued dicho que toda la
actividad"policial",sealaejercidaporelrgano"legislativo"degobiernoatravsdelas
respectivas leyes reglamentarias del ejercicio de los derechos y cumplimiento de los
deberesconstitucionalesdeloshabitantes("poderdepolica"),olaejercidaporelrgano
"ejecutivo"degobiernoatravsdeactosadministrativos(actividad"policial",propiamente
dicha), en nada difiere de la restante actividad legislativa o de la restante actividad
administrativa del Estado. Si alguna diferencia existe, sta refirese al "objeto" del
respectivoactolegislativooadministrativo,peroenmodoalgunoserefiereal rgimen
jurdico de los mismos. Este "rgimen jurdico" es esencialmente igual en todos los
respectivossupuestos.Deahquelosrequisitosparalavalidezdelas"leyes"depolica,o
delos actosadministrativosdecontenidopolicial,seansubstancialmentelosmismosque
paralavalidezdelasdemsleyesydelosdemsactosadministrativos.
Ocupndosedeestascuestiones,Merkldijoacertadamente:"Enloqueserefierealaforma
delderechodepolica,stepuedemanifestarse,fundamentalmente,entodaslasfuentes
jurdicasenqueapareceelderechoadministrativo.Noexisteningunafuenteespecialdel
derechopolicaco.Ysilapolicanosediferenciadelrestodelderechoadministrativopor
la forma de la norma, tampoco existir, desde este punto de vista, ninguna necesidad
sistemticaparadesglosarlodelcomplejototaldelaadministracin.Ciertoqueelderecho
depolicasediferenciadeotrasramasdelderechoadministrativoporelhechodepreferir
determinadas fuentes jurdicas. Peroestosignifica unadiferencia de grado,peronode
esencia,ynoimplicaunacisuraprofundaentreelderechopolicacoyelrestodelderecho
administrativo, sino que revela una insensible transicin hacia esas otras secciones del
derechoadministrativo,quesecomportanigualmenteenloqueserefierealasfuentes"
(920).
Portanto,elejerciciodel"poderdepolica",alimplicarlimitacionesaderechosesenciales
delindividuo("libertad"y"propiedad"),requiereunaleyformal,entantoquelaactividad
"policial", propiamente dicha, slo requiere la existencia de un acto administrativo,
poltico ode gobierno, queporprincipiodebehallarfundamento enunanorma "legal
formal"; excepcionalmente puede fundarse en un reglamento autnomo o en un acto
administrativo,polticoodegobierno,originario,decontenidoindividual.Comoejemplo

p.217

demedidadepolicaexpresadaenunactooriginario,decontenidoindividual,emanadodel
Poder Ejecutivo, puede mencionarse la conmutacin de pena (Constitucin Nacional,
artculo86,inciso6),quenoesacto"administrativo",sino"poltico"ode"gobierno"
(921).Trtasedeunacto "originario" delPoderEjecutivo:suexistencianodependede
"ley formal" alguna, su fuente directa es la Constitucin Nacional. La potestad de
"conmutar" penas pertenece a la zona exclusiva reservada ala Administracin Pblica
("PoderEjecutivo")porlaLeySuprema.
Ensuma:larespectiva actividad "policial" delEstadoseexpresaatravs deidnticos
instrumentos jurdicos queladems actividad delEstado.El "rgimenjurdico" delos
respectivosactoses,entodosloscasos,elmismo:la"ley"depolicanotieneunrgimen
juridicodistintoaldelasdemsleyes;el"actoadministrativo","poltico"ode"gobierno",
emanadoenejerciciodeunaactividad "policial" tieneelmismorgimenquelosdems
actos administrativos, polticos o de gobierno: todos estos tienen idnticos "elementos
esenciales"cuyaobservanciaesfundamentalparalavalidezdelacto.
Deacuerdoconloexpuesto,elactoadministrativodecontenido"policial",tantopuedeser
de"alcance"general,comode"alcance"individualoparticular(922).
Encuantoalas"formas",elactoadministrativodecontenido"policial"puedeserexpreso,
carcterquesemanifiestaatravsdelaescritura,delapalabraoralodeactitudes,gestosy
seas(comportamientosmaterialesdelaAdministracin),pudiendoprovenirestosltimos
directamentedelagenteoagentespblicos(verbigracia,indicaciones deuninspectoro
agentedetrnsito;actitudasumidaporpersonaldelapolicadeseguridadqueimpideuna
manifestacin pblicaounareunin),odelascosasdequesevalelaAdministracin
(verbigracia, semforos). El acto puede tambin contener una declaracin "tcita" o
"implcita"delavoluntaddelaAdministracin(923).
Finalmente, cuadra advertir que la actividad "policial" de la Administracin Pblica,
conceptualmente,segnloscasos,puedeconcretarseenactosadministrativosoenactosde
gobiernoopolticos(ejemplodeestoltimo:medidasdepolicaadoptadasenelcursode
unaguerra,contralosextranjerosoriginariosdelpascontraelcualseestenguerra)(924).
CAPTULO II JURISDICCIN NACIONAL Y PROVINCIAL RESPECTO AL
PODERDEPOLICA:SUDESLINDE
SUMARIO:1527.Elprincipiogeneral.Laexcepcin.1528.Elejercicio"concurrente"del
poderdepolica.Cundoprocede?1529.Lospoderesconcurrentesenmateriadepolica
yla"regulacindelcomercio".AmbitodelasprovinciasymbitodelaNacin.Comercio
"interno"delasprovincias;comercio"interprovincial".Trficointerprovincialdefrutosy
productosdelaganaderaydelaagricultura(ganadoenpie,carne,leche,cueros,lana,
frutas, granos, hortalizas, vinos, azcar, maderas). Transporte de personas y cosas.
Comunicaciones."Doctrinadelacorrientedelcomercio".1530.JurisprudenciadelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinsobreregulacindelcomercio"interno"delasprovincias
e "interprovincial". 1531. Deslinde jurisdiccional entre la Nacin y las provincias en
materia"impositiva"."Poderdepolica"y"poderdecrearimpuestos".El"principio"ysus

p.218

"excepciones". Los artculos 10 y 11 de la Ley Suprema. Circulacin "territorial" y

circulacin "econmica". La "produccin agropecuaria". Transacciones sobre frutos y
productos.Elcomercioconlasnacionesextranjerasydelasprovinciasentres:diversos
supuestosquecomprende.JurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
1532. Concesindeserviciopblicodetransporte, interprovincial, depersonasycosas,
otorgadaporlaNacin.Jurisdiccin:supuestosaconsiderar.Pasajerosqueasciendeny
desciendendentrodelmismoterritoriodeunadelasprovinciasqueatraviesalaempresa
interprovincial. 1533. Otras actividades que requieren una aclaracin acerca de la
autoridad, nacional o provincial, competente para reglamentar su ejercicio. 1534. a)
Actividadcinematogrfica.1535.b)Atribucinparalegislarsobre"decomiso".1536.c)
Legislacin sobre "trabajo". 1537. d) Profesiones liberales. 1538. e) Actividades
profesionales.1539.f)Fijacindeprecios.1540.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Jurisdiccinpertinente.Lasnormas.El"decomiso"ylaindemnizacin.Las"sanciones"en
materiadesanidadanimal:observacionesalrespecto.1541.h)Elpoderdepolicaenlos
lugaresadquiridosporlaNacin,porcompraocesin,enlasprovincias.
1527. Desde el punto de vista constitucional, el ejercicio del poder de polica est
distribuidoentrelaNacinylasprovincias.Enunossupuestos,tantolaNacincomolas
provincias lo ejercitan en forma exclusiva y excluyente; en otros casos en forma
concurrente, porexistir "concurrencia defines".Tododepende dela actividad decuya
regulacinsetrate.
Por principio general, el poder de polica corresponde a las provincias: trtase de una
potestadquestassereservaronalconstituirlauninnacional. Excepcionalmente, dicho
poderlecorrespondealaNacin,cuandostaejerciteatribucionesquelaConstitucinle
otorgaexpresamente,oimplcitamente,ocuandoelejerciciodeidnticasatribucionespor
lasprovinciasresulteincompatibleconigualejercicioporpartedelaNacin.
Sibienlasprovinciassehan"reservado"elpoderdepolica,puesnolohan"delegado",la
Nacingozaigualmentedetalpoderparaelcumplimientodelosrespectivosfinespuestos
asucargoporlaConstitucin.Enestoltimodebeverse,departedelasprovincias,una
delegacinexpresaoimplcitadelarespectivaporcindelpoderdepolica.
Lasafirmacionesprecedentessoncompartidasporladoctrina(925)yconfirmadasporla
jurisprudencia(926).
1528. El poder de polica puede ser de ejercicio "concurrente" entre la Nacin y las
provincias.
En sentido tcnico dice Gonzlez Caldern "poderes concurrentes" significa que, en
determinadoscasos,ciertospoderespuedenserindiferentementeejercidosporlaNacino
por las provincias. Son consecuencia tales facultades concurrentes de la armona de
conjunto,delaunidaddefinesyconcordanciadepropsitosquesuponenuestrorgimen
degobierno(927).

p.219

Cundo el poder de polica ser de ejercicio "concurrente" entre la Nacin y las

provincias?CundoelejerciciosimultneodeesepoderporlaNacinylasprovincias
resulta"incompatible"?Enunamismaactividadomateriaaqupuedereferirseelpoder
delaNacinyaqueldelasprovincias?
Esaspreguntasaparecencerteramentecontestadas,yaclaradas,porlaCorteSupremade
JusticiadelaNacinenunasentenciarelacionadaconlaindustriaycomerciovitivincola,
sentenciacuyasconclusionessonvlidasparatodoslossupuestosdeejerciciodepoderes
concurrentes entre la Nacin y las provincias. Dijo el Tribunal: "De acuerdo con lo
preceptuadoporlosartculos67,incisos16y107delaConstitucin,tantoelCongreso
comolasprovinciastienenelpoderdedictarleyessobrepromocindelaindustria,estoes,
funciones concurrentes; el Congreso, en virtud de la delegacin conferida por las
provinciasalaNacin;lassegundas,porquelohanreservado.Cabe,entonces,preguntarse
culeseldeslindedelejerciciodeestospoderesdelegislacinsobrelamismamateria?
Enqucasoshayincompatibilidadenestaslegislacionesdictadasporrganosdistintos?
"EstaCortetienedeclaradoalrespecto:paraqueresulteincompatibleelejerciciodelosdos
poderes("Fallos":137:212,consids.5y8)noesbastantequeelunoseaeldecrearo
protegeryelotrodeimponerodestruir...,sinoqueesmenesterquehaya repugnancia
efectiva entreesasfacultadesalejercitarse...encuyocasoysiemprequelaatribucinse
hayaejercitadoporlaautoridadnacionaldentrodelaConstitucin,prevalecerelprecepto
federal,porsucarcterdeleysuprema.
"Queenelcasodeautos,laProvinciadeMendozaenejerciciodesupoderdepolicasobre
laindustriavitivincola(Const.Nac.,art.107 )hapodidodictarlaleyn47quetiene
exclusivamenteimperiodentrodesuterritorio, yelCongresoenejerciciodelpoderde
policadelegadoporlasprovinciasalaNacin(Const.Nac.,art.67,inc.16)hatenido
facultadesparadictarlaley12372 quetieneporfinalidad proveerloconducenteala
prosperidaddelpas.
"Son,as,funcionesconcurrentesquemantenindoseensuspropiasesferasjurisdiccionales
permitensucoexistencialegislativa,y,porlotanto,noaparecerepugnanciaefectivaentre
laleynacionalylaleylocal.
"Queencuantoalapolicadelcomerciovitivincolaquelaley12372hadisciplinadocon
aplicacinentodoelterritoriodelaNacin(art.1),esdesealarquedichocomerciose
refiere, con arreglo al art. 67 , inc. 12, de la Ley Fundamental, al interprovincial e
internacional,noalcomerciointernodelasprovinciascuyapolicanohasidodelegadaal
GobiernodelaNacin.
"EsteTribunalenreiteradasdecisioneshasentadoladoctrinadequecorrespondealas
provinciaslapolicadelcomercioylaproduccinlocales,yalaNacinlegislarsobrelos
aspectos de las actividades interiores de las provincias susceptibles de menoscabar u
obstruirelcomerciointerprovincialyexterior,operturbarelbienestargeneralenelorden
nacional("Fallos":178:308;182:170;201:336).

p.220

"Queestainterpretacinfinalistaquedavalidezalaleyprovincialn47,eslaquese
deducedeldebateparlamentariodelproyectodeley12372,comobienlohaanotadola
sentenciadel"aquo",enelcualquedaclaradoenmodoindubitablequelaatribucindel
Congresodereglarelcomerciointerprovincialeinternacionalnosignificabaprivaralas
provincias del ejercicio de su poder de polica, en materia de industria y comercio
vitivincola,dentrodesusrespectivoslmitesjurisdiccionales(Vid:DiariodeSesionesde
laCmaradeDiputados,1935,IV,738).
"Que,enconsecuencia,laProvinciadeMendoza,enejerciciodesupoderdepolicaha
podidodictarvlidamentelaleyn47ysusreglamentacionesconelobjetodepromover
su industria vitivincola, garantizando al pblico la genuinidad y calidad del producto,
estableciendounnecesariocontrolenellugardelaelaboracin.Comolodicelameditada
sentenciaenrecurso,mientraselartculoseproduzca,vendayconsumaenlaprovincia,es
unfenmenodelconsumointerno,sometidoalajurisdiccinlocal.Esalegislacin(lato
sensu)secircunscribeyseaplicaexclusivamenteenelterritorioprovincial.
"Queesacompatibilidaddelegislacionesdedistintoordenycondistintasfinalidadesque
permite su coexistencia est de conformidad con la doctrina de este Tribunal, que ha
establecidoelsiguienteprincipio:ElGobiernodelaNacinnopuedeimpediroestorbara
las provincias el ejercicio de aquellos poderes de gobierno que no han delegado o
reservado,porqueporesavapodrallegarseaanularlosporcompleto("Fallos":147:239).
"Queenelcasodeautos,laactorahadispuestodeunapartidadevinointervenidaensu
bodegaporlaautoridadprovincialhechoirrevisibleenestainstanciaextraordinariayeste
hechoconstitutivodeinfraccinalaleylocalesloquehaoriginadolamultaimpuestaala
recurrente.
"Lacircunstanciaalegadaporelapelantedehabersenegociadocondestinoalexteriordela
provinciaunvinoconanlisisdelaOficinaQumicaNacional,cualquierasealaexactitud
deesaafirmacin,porotrapartenodemostradaenautos,esajenaalacorrectaaplicacin
de la ley local n 47 . Ese producto estaba intervenido por la autoridad competente
provincial,noporlanacional,porquenoestabaencondicionesdeaptitudparaelconsumo,
estoes,parasercomercializado.Mientrasesevinopermanecabajolavigilanciadela
administracin pblica local, quedaba sujeto a las disposiciones de la legislacin
provincial"(928).
1529.Elejerciciodelosllamados"poderesconcurrentes"hallaintensaaplicacinenlo
atinente ala regulacindelcomercio.Alrespectoculeselmbitodeaccindelas
provinciasyculeldelaNacin?
Elcomercio meramenteinterno delasprovinciascorrespondequeseareguladoporstas
(artculo 108 de la Constitucin, que al prohibir a las provincias dictar leyes sobre
comercio interior se ha referido al comercio "interprovincial") (929) . El comercio
interprovincialointernacionalcorrespondequeseareguladoporlaNacin(art.67,inc.
12, de la Constitucin). Pero qu ha de entenderse por comercio "interno" de las
provinciasyquporcomercio"interprovincial"?

p.221

Comercio"interno"delasprovinciaseselexclusivamente"local"decadaunadeellas,
realizado estrictamente dentrodeloslmites territoriales delarespectiva provincia,sin
conexin de especie alguna con otra provincia, con la Capital Federal o con un pas
extranjero(930).Hoy,estonoaparejadificultades.
Encambio,lanocinde"comerciointerprovincial",porsermscompleja,requiereser
detenidamenteaclarada.Quhadeentendersepor"comerciointerprovincial"?Ladebida
aclaracin de esto es trascendental para la vida econmica de nuestro pas y para los
derechosdeloshabitantes:eltrficointerprovincialadquieretrascendenciaenmateriade
frutos y productos delaganaderaydelaagricultura;verbigracia:ganadoenpie,carne,
leche,cueros,lanas,frutas(uvas,manzanas,naranjas,sandas,melones,etc.),granos(trigo,
maz, etc.), hortalizas (papas, etc.), vinos, azcar, maderas. Asimismo, el comercio
interprovincial puedeexpresarseatravsdeotrasmateriasoactividades: transporte de
personasocosas,inclusoelectricidad;comunicaciones,seanstaspostalesotelegrficas(a
hilosoradioelctricas).Etctera.Eltrficodetodosesosbienesocosasdeunaprovinciaa
otra,oalaCapitalFederal,oalexterior,olarealizacindeactividadesquetrasciendanlos
lmites de una provincia, suscita problemas que requieren ser resueltos por el jurista,
cuandosetratadeestablecerlavalidezoinvalidezdelasleyesqueenalgunamaneralos
contemplan.
Dichasleyessernvlidassi,procediendodelaLegislaturadeunaprovincia,serefieren
exclusivamente alcomercio"interno"delarespectivaprovincia,comerciocuyoconcepto
qued expresado precedentemente (texto y nota 48). Pero qu ha de entenderse por
"comerciointerprovincial"?
Larespuestaaestefundamentalinterroganteyaantaofuedadaporelpresidentedela
SupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,JohnMarshall,enel
conocidocaso"Gibbonsv.Ogden".Losprrafosesencialesdeesasentenciamemorable
son:"Elpodersobreelcomercio,incluyendolanavegacin,fueunodelosprincipales
objetosqueelpueblodeAmricatuvoenmiraparaadoptarsugobiernoactual,yquefue
contempladoparacrearlo...Aquespeciedecomerciopuedeextenderseestepoder?La
Constitucinnosinformasobreesteparticular:alcomercioconlasnacionesextranjeras,y
entrelosdiversosestados,yconlastribusindias...Lamateriaaqueelpoderenseguidase
aplicaesalcomercioentrelosdiversosestados.Lapalabra"entre"significaentremezclado
con("intermingledwith").Unacosaqueestentreotrasestentremezcladaconellas.El
comercioentrelosestadosnopuededetenerseenloslmitesexterioresdecadaEstado,sino
quepuedeintroducirseenelinterior.Nointentamosdecirqueestaspalabrascomprendan
aquelcomercioqueescompletamenteinterno,queserealizaentreunhombreyotroenel
EstadooentrediferentespartesdelmismoEstado,yquenoseextiendeaotrosEstadoso
no los afecta. Tal poder sera inconveniente, y, ciertamente, es innecesario. Por ms
comprensivaquesealapalabra"entre",debeellamuypropiamenteserrestringidaaaquel
comercioqueconcierneamsdeunEstado....Elcomerciocompletamenteinternodeun
Estado,porconsiguiente,debeserconsideradocomoreservadoalmismoEstado.Peroal
reglarelcomercioconlasnacionesextranjeraselpoderdelCongresonopuededetenerse
antelaslneasjurisdiccionalesdelosdiversosEstados.Seraunpoderintilsinopudiera

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pasardeesaslneas....SielCongresotieneelpoderparareglarlo,estepoderdebeser
ejercido donde quiera que tal cosa exista. Si existe dentro de los Estados, si un viaje
exteriorpuedecomenzaroterminarenunpuertodentrodeunEstado,entonceselpoderdel
CongresopuedeserejercidodentrodeunEstado.Esteprincipio,siesposible,esanms
clarocuandoseaplica al comercio "entre los diversos Estados"...Llegamos ahoraala
siguientepreguntaquesestepoder?Eselpoderparareglar;estoes,paraprescribirlas
reglas porlas queelcomercio esgobernado.Estepoder,comolosotrosconferidos al
Congreso,escompletoensmismo,puedeserejercidohastasumsgrandeextensinyno
reconoceotroslmitesquelosqueestndeterminadosenlaConstitucin(931).
Taleslanocinde"comerciointerprovincial"originariamenteconcebidayexpresadapor
elafamadochiefjusticedelaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadel
Norte,JohnMarshall,enelclebrecaso"Gibbonsv.Ogden",nocinqueposteriormentela
jurisprudenciayladoctrinaprecisaronyconcretaronmsan,aclarandosusentido.Cuadra
tenerpresentequelaclusuladelartculo67 ,inciso12denuestraConstitucin,fue
tomadaporlosconstituyentesargentinosdelaConstitucindelosEstadosUnidos,loque
ledatrascendenciaentrenosotrosalainterpretacinqueadichaclusulaseledioensu
pasdeorigen(932).
Esdeadvertirquenosloconstituye"comercio"eltrficodelasmercaderas,sinotambin
todos los medios o instrumentos que se utilizan generalmente para ese objeto. El
"transporte" y las "comunicaciones" son, por cierto, una de las principales formas del
comercio:transporteporferrocarril,poragua,porcarreteras,poraire;comunicacionespor
correo, telgrafo, telfono, radiotelegrafa, televisin. Las diferentes "transacciones" o
"negociaciones" (compraventas, permutas, etc.) sobre mercaderas, cosas o bienes son,
ciertamente,"comercio"(933).
Quhadeentenderse,entonces,por"comerciointerprovincial"?Porstehadeentenderse
laproduccin,transaccin,negociacin,trfico,transporteocomunicacin,cuyosefectos
oincidenciastrasciendanloslmitesterritorialesdelaprovinciadeorigen,incidiendoenlos
intereseseconmicosgeneralesdelpas,esdecirenlosinteresesdela Nacin toda.Esta
ideabsica,aceptadahoysindiscrepancias,esoriginariadelaSupremaCorteFederalde
losEstadosUnidosdeNorteAmrica,pasdecuyaConstitucinfuetomadalaclusula
contenidaenelartculo67,inciso12denuestraLeySuprema.Esloqueactualmentese
llama"doctrinadelacorrientedelcomercio".ComoloadvierteBidegain,"estadoctrina
aportuncriteriomselsticoqueeldelasfrmulasanteriores,enfavordelpoderdel
Congresoderegularaspectosque,consideradosaisladamente,escapabanala rbitadel
comercio interestatal, pero con el cual estaban estrechamente vinculados" (934) . "El
comercioentrelosestados dijolaexpresadaSupremaCorteFederal noesunconcepto
tcnicolegalsinoprctico,extradodelcursodelosnegocios.Cuandoseenvaganado
paralaventa,desdeunlugardeunEstado,conlaprobabilidaddequesutrnsitotermine
despus de la compra en otro (Estado), y cuando ocurre as en efecto, con slo la
interrupcinnecesariaparaencontraruncompradorenloscorrales,ysteesuncasotpico,
constantementerepetido,lacorrienteasexistenteesunacorrientedecomercio entre los
Estados y la compra del ganado es una parte y un incidente de tal comercio" (935) .

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Confirmando tal doctrina, dijo en otro fallo la Suprema Corte Federal de los Estados
Unidos:"Loscorralesnosonlugaresdedescansoodedestinofinal.Milesdecabezasde
ganadoenpiearribandiariamenteencamionesyentrenesydebenservendidas,colocadas
ymovidasrpidamenteparadejarlugaraltrficoqueafluyeconstantementeyquepresiona
desde atrs. Los corrales no son sino la garganta de la que fluye la corriente y las
transaccionesqueallocurrensonsloincidentesdeestacorrientedelOestealEsteydeun
Estadoaotro.Talestransaccionesnopuedenserseparadasdelmovimientoalqueellas
contribuyenycuyocarcter adquieren.Loscomisionistas sonesenciales parahacer las
ventas,sinlascualeselcursodelacorrienteresultaraobstruido,noimportandoqueellas
seanhechasafrigorficosoaintermediarios.Losintermediariossonesencialesparalas
ventasalosganaderosyalosalimentadores.Lasventasnosonenesteaspectomeras
transacciones locales. Es cierto que crean un cambio local de ttulo, pero no paran la
corriente;cambiansimplementelosinteresesprivadosenelsujetodelacorriente,perono
interfierenenellasinoque,porelcontrario,sonindispensablesparasucontinuidad.El
origendelganadovivoestenelOeste;sudestinofinal,conocidoysobreentendidopor
todoslosquesededicanaestenegocio,estenelMedioOesteyenelEste,yaseacomo
productosdelacarneocomoganadoparaalimentacinyengorde.Esteeselcursodel
negociodefinidoybienentendido.Loscorralesylasventassonfactoresnecesariosenla
mitaddeestacorrientedecomercio"(936).
Lodichoenlosprrafosqueantecedenserefierealcomerciode ganadoenpie, yalde
carne.Aidnticasconclusionessellegaconsiderandootrosfrutosoproductos,verbigracia
losgranos.Alrespecto,diceA.WlterVillegas:"Elcomerciodegranoshadesbordadoen
nuestro pas los mbitos locales, para constituir, por sus caractersticas, trfico
interprovincialeinternacional.Tantolosindustriales,quetransformanlamateriaprima,
comolosexportadores,quenegocianconelextranjero,adquierenlosgranosdentroyfuera
del territorio provincial en que se encuentra el lugar de ejecucin del contrato; y los
vendedores cumplen su obligacin entregando mercadera producida o depositada en
cualquierlugar,siemprequeseajustealaclasificacingeneralexistenteyqueprovengade
lazonarespectiva.Enmateriadegranosnohay,prcticamente,operacioneslocales.Todo
elpasconstituyeungranmercado,divididoenzonasquenoseajustanalasdelimitaciones
provinciales". ..."Dada la gran extensin territorial argentina productora de granos yla
importanciaquesutrficoimportaparanuestraeconoma especialmenteenelcomercio
internacional,alrepresentarlamayorpartedelasexportaciones,todasycadaunadelas
operaciones que con esos productos se realizan influyen en el conjunto, sin que en el
supuestodeuncontratontegramentelocalseaposiblecircunscribirsusefectosalterritorio
provincialdentrodelcualserealiz.Directaoindirectamente,todalanegociacindelos
granosimportacomerciointerprovincialointernacional"(937).
Loexpuestoacercadelganado,delacarneydelosgranos,esenterayabsolutamente
aplicable a las "lanas" y "cueros". Lo mismo cuadra decir de la "leche", "frutas" y
"hortalizas",cuyocomercioimplicatrfico"interprovincial",mximesiseadvierteque
tantolalechecomolasfrutasyhortalizasqueseconsumenenlaCapitalFederal,proceden
siempredeotrasjurisdiccionesterritoriales.Similaresconsideracionescorrespondehacer
respectoaltrficodel"vino","azcar"y"maderas".

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Loreferenteal"transporte"yalas"comunicaciones",aefectosdeconsiderarlosonocomo
constituyendo"comerciointerprovincial",esmssencilloqueloatinenteaigualcuestin
respectoalosfrutosyproductosdelaagriculturaydelaganadera,puesaqullostrasuntan
un solo hecho objetivo de fcil comprobacin. Los transportes y las comunicaciones
implicarn"comerciointerprovincial"o"internacional"cuandoellosponganencontacto
provincias entre s, o stas con la Capital Federal, o sta o aqullas con algn pas
extranjero.
Laregulacindel"comerciointerprovincial",o"internacional",estacargodelaNaciny
no de las provincias. Estas ltimas slo pueden reglar su propio comercio "interno" o
"local",cuyoconceptoquedexpresadoenprrafosprecedentes.
1530.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsehapronunciadoenconcordanciacon
las conclusiones bsicas mencionadas en el pargrafo que antecede. En tal sentido, el
Tribunalreconocilossiguientes principios, queciertamentesonaplicablesa todas las
hiptesissimilares:
a)Lasnormasreguladorasdictadas porunaProvincia,respectoalremovidodeganado
exclusivamentedentrodesuspropioslmitesterritoriales,correspondenalacompetencia
constitucionaldelasprovincias(938).
b)"Cuandoexisteunacorrientedetrficocomercialentredosomsprovinciascomoen
elcasoocurreconlaventa de ganado vacunodeSantiagodel EsteroenCrdoba,la
situacinjurdicaquedeellodimanaesunadelasprevistasenelart.67,inc.12,dela
Constitucin Nacional, desde que hay comercio interprovincial establecido y,
consiguientemente,lasprovinciasnopuedeninterrumpirloconprohibicionespermanentes
o transitorias sin exceder la esfera de competencia que les es propia". ...La industria
ganadera"porsusproyeccionessobrelaeconomadelpasysobreelconsumopopular,se
encuentrarelacionada,demaneradirectayvital,confinesfederalesdemximajerarqua
("Fallos":199:483,pgs.527y529).Dedondesesigueque,auncuandoseaadmisibleque
lasprovinciasregulenciertasmanifestacionesparcialesdeella,loquenopuedeaceptarse
es que tengan atribuciones para suprimirla o prohibirla. Porque todo lo que afecte la
existencia misma de esa industria, o la de las diversas actividades que la integran
transporte,comercializacin,etc.sobrepasaellmitedelomeramenteprovincial,y,enla
medidaenquecompromete altos intereses nacionales,representaunbienjurdico cuya
tutelacorrespondealosrganosdotadosdelacompetenciaydelosmediosmateriales
indispensables,esdecir,alosdelgobiernofederal(art.67,inciso16,delaConstitucin
Nacional)"(939).
1531. El deslinde jurisdiccional entre la Nacin y las provincias requiere una especial
referenciaenmateria"impositiva".Culeselmbitoenquealrespectopuedenactuarlas
provinciasyculelquelecorrespondealaNacin?
Ciertamente, "poder de polica" y "poder de crear impuestos" son cosas o nociones
distintas, aunqueaveces aparecen simultneamente, porqueseconfundeunocon otro.
Advirtasequelafinalidaddeambospoderesesdistinta:elpoderimpositivoesejercido

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conelpropsitodeobtenerrenta,mientrasqueelpoderdepolicaseejercedirectamente
para obtener bienestar pblico, mediante la respectiva reglamentacin, bienestar que, a
veces, puede ser logrado mediante la imposicin de gravmenes. El poder de polica
coexisteconelpoderimpositivo,peroenningunamaneradependedeste(940).Comolo
expresaunautor,eldistingoentreambostiposdepoderesoatribucionestieneparticular
importanciaalosefectosdedilucidarsi,bajounamedidaimpositiva,noseencubreen
realidadunaregulacinpolicial(941),oalainversa,esdecir,sibajounamedidade
policanoseencubreelejerciciodelpoderimpositivo.LaCorteSupremadeJusticiadela
Nacindejestablecidoquelasprovinciasnopuedenlograrconmedidasfundadasenel
poderdepolicaloquelesestprohibidorealizarmedianteelejerciciodelpoderimpositivo
(942).
Elpuntodepartidaenestamateria es,comoloadvierteGonzlez Calderncitando y
transcribiendounfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"quelacreacinde
impuestos,eleccindeobjetosimponiblesyformalidadesdepercepcin,sondelresorte
exclusivo de las provincias" (943) . Tal es el "principio" que, desde luego, tiene sus
"limitaciones"constitucionales.
Detales"limitaciones",lasquesuscitaronmayorescontroversiassonlasdelosartculos10
y11delaLeySuprema(944).Comosurgedeestospreceptos,lasprovinciasnopueden
gravarlacirculacindelosefectosdeproduccinofabricacinnacional,ascomoladelos
gnerosymercancasdespachadasenlasaduanasexteriores.Todoest,pues,enaclararel
significadoosentidodelapalabra"circulacin"empleadaporlaConstitucin.Yaantao,
en1893,laCorteSuprematuvooportunidaddepronunciarsealrespecto,conmotivode
unaleydeimpuestosdictadaporlaprovinciadeSantaFe,cuyoartculo1deca:"Toda
transaccinsobretrigosolinosqueseefecteenlaprovincia,pagarporunasolavezun
impuestodepesosmonedanacionalcursolegal0,10porcada100kilosdetrigoypesos
0,10porcada100kilosdelino".Laleyfueimpugnadacomoinconstitucional,criterio
rechazadoporlaCorteSuprema.Esta,ensufallo,advirtiqueelalcancequedebedarsea
la palabra circulacin es la clave con que ha de buscarse la inteligencia que los
constituyentesargentinosdieronalaclusulaquelacontiene.ElaltoTribunalestableci
quela"circulacin",cuyalibertadaseguralaConstitucin,esla"circulacinterritorial",
pero en manera alguna la libertad de "circulacin econmica", que forma la base del
comercioyquetieneporfineslastransacciones,actosycontratos,conelobjetodeadquirir
ytransmitirlascosassujetasalcomerciodeloshombres.Deahquelasprovinciaspuedan
establecerimpuestossobretodaslascosasque,incorporadasalapropiedadcomndesus
habitantes,integransuriquezageneral,formandopartedelapropiedadentregada alas
transaccionesdelcomercio(945).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclarado,asimismo,"queparalosfinesde
laConstitucin,esriquezapblicaimponibleencadaprovincialaquenoestdetrnsitoen
lamismanirecinimportada,ocorrespondealaNacinoformapartedeinstitucioneso
empresascreadasporleyesnacionalesenejerciciodelasfacultadesconcedidasalPoder
FederalparafomentarelprogresodelaRepblica"(946).AgregelTribunalqueson
vlidoslosimpuestoslocalesalcomercioexclusivamenteinterno(947).

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Tambin declar la Corte Suprema que cuando se gravan productos o mercaderas

introducidas de fuera, pero sin el propsito de gravar el transporte o el comercio
interprovincial, sino algunos de los productos derivados de su elaboracin o
transformacin,elimpuestonoescontrarioalasdisposicionesdelaConstitucin(948).
Elimpuestoalaproduccinagropecuaria,queafectauniformementeatodoslosocupantes
delosprediosrsticos dentrodelajurisdiccin delaprovincia,noesrepugnanteala
Constitucin(949).
OtroprincipiodefundamentalimportanciasentadoporlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,sobrelabasedeunaacertadainterpretacindelostextosconstitucionales,consiste
enque,entantolaventaserealiceunavezquelahaciendaseencuentraenotrajurisdiccin
provincial, escapa al gravamen establecido por la provincia de donde proviene dicho
ganado(950).Lasconclusionesdeesteexcelentefallo,relativasaventasdehaciendao
ganado,sonenteramenteaplicablesaotrosfrutosoproductosdelasindustriasganaderao
agrcola,verbigracia"lanas","cueros","vinos","azcar",etc.Demodoquelasprovincias
nopuedengravarlasventasefectuadas"fuera"desujurisdiccin,deproductosofrutos
obtenidos "en" su jurisdiccin. Va de suyo que, tratndose de una actividad que,
claramente,constituya"comerciointerprovincial",larespectivaactividadquedaexcluida
de la potestad tributaria provincial, pues tratarase de una materia perteneciente a la
jurisdiccin nacional (Constitucin, artculo 67 , inciso 12) (951) . Ya Joaqun V.
Gonzlez dijo al respecto: "Sera inconstitucional la injerencia de una provincia que
siguieseconsulegislacinaunacosa,productoomercaderadestinadoalaexportacin,
despus que hubiese entrado en las vas de transporte interprovincial o internacional"
(952).
Enfin,la"limitacin"delpoderimpositivodelasprovincias,sobrelabasedelartculo
67 , inciso 12, de la Constitucin ("comercio martimo y terrestre con las naciones
extranjeras,ydelasprovinciasentres")fuedeclaradaporlaCorteSupremadeJusticiade
laNacinconreferenciaalasmsvariadascircunstancias.Asporejemplo:
1 En cierta oportunidad declar que el consumo de energa elctrica necesario para
transmitiryrecibirmensajes,haciaydesdeelexterior,noconstituyeunhechosusceptible
desergravadoporlaProvinciadeBuenosAires,atentaladesvinculacindeesosactoscon
elcomerciointernodedichoEstado.Parallegaratalconclusin,elTribunaldijo:"Las
atribuciones impositivas de las provincias, derivadas de los poderes no delegados a la
Nacin, reconocen las limitaciones que surgen de lo dispuesto en el art. 108 de la
ConstitucinNacionalyenaquellas clusulas mediante lascuales sehaconferidoala
Nacin,entreotros,elpoderdereglarelcomercioconlasnacionesextranjerasydelas
provincias entres(art.67 ,inciso12),conelobjeto, precisamente enunciado enel
Prembulo,depromoverelbienestargeneral".AgregelTribunal:"ningunadudacabeque
siendoelsistemadecomunicaciones(enelcaso,inalmbricasde"TransradioInternacional
S.A.")interprovincialesointernacionalunaliadoindispensabledelcomercio,elderechode
reglamentarlocorrespondedemodoexclusivoalgobiernocentral"(953).

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2PorigualesrazoneslaCorteSupremadeclarinconstitucionalelimpuestoprovincial
sobrelossegurosmartimos(954).
3 Asimismo, por similares razones declar inconstitucionales las multas aplicadas y
cobradasporunaprovinciaaunaCompaadeTransporteAutomotorinterprovincial(955)
. Si bien es cierto que las "multas" por infracciones a normas sobre trnsito no son
expresindelpoderimpositivo,valelapenamencionarestefalloporqueconcuerdaconlos
"principios"quefluyendelaConstitucin.
4Delmismomodo,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarimprocedenteel
impuestoprovincialalasactividadeslucrativasrespectoaunaempresadetransporteareo
internacionaleinterprovincialdepasajerosycargas(956).
1532. Las facultades de la Nacin y de las provincias requieren ser delimitadas,
debidamentedeslindadas,cuandoseestenpresenciadeunaconcesinotorgadaporla
Nacinparaqueunaempresapresteelserviciopblicodetransportedepersonasocosasa
travsdelaCapitalFederalyunaomsprovincias,oatravsdevariasprovincias.
Despusdelodichoenlospargrafosanteriores,nohaydificultadalgunacuandosetrate
depasajerosocosastransportados atravs dedosoms jurisdicciones territoriales: la
jurisdiccinentalcasoesexclusivamentedelaNacin.Perolacuestinaparececuandola
empresadetransporteinterprovincialtambinaceptapasajerosqueasciendenydescienden
dentrodeunamismaprovinciaojurisdiccinterritorial,orecibecosasquesoncargadasy
descargadas dentro de una misma provincia o jurisdiccin territorial. En estos ltimos
supuestosalaprovinciarespectivalecompetealgunajurisdiccinsobredichotransporte?
Hay quien considera que en tales supuestos la respectiva provincia tiene jurisdiccin
exclusiva en ese aspecto del trnsito, porque trasunta, dice, "comercio interno de la
provincia"ynocomercio"entre"lasprovincias(957).Disientocontalopinin.
Estimoque,aunenelcasomencionado,lajurisdiccines nacional.Comoloadvirtien
unodesusvotosenlaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeNorteAmricael
juez Hughes, "el pleno control por el Congreso de los asuntos sometidos a su
reglamentacin no debe ser negado o desfigurado entremezclando las operaciones
interestataleseinfraestatales"(958).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,refirindoseaserviciospblicosdecarcter
"interprovincial", dijo que la jurisdiccin nacional comprende tambin el aspecto
meramente"local"delosservicios,sielserviciointerprovincialyellocal formasenun
complejo "inescindible" dentro del cometido del concesionario (959) . La aclaracin
concretadetodoestoconstituyeuna"cuestindehecho"quedebeserresueltaencadacaso
particular. Como lo expres el alto Tribunal en el caso mencionado, el complejo
inescindiblepuederesultardequeenlosdosmodosenquesepresteelserviciodentrode
una sola jurisdiccin territorial o dentro de dos o ms jurisdicciones el concesionario
ocupaelmismopersonal,utilizaunmismomaterialylafinanciacindelconjuntoesnica.
Porello,como principio, estimoquelosserviciosqueimpliquenadmitirpasajerosque

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asciendanydesciendandentrodeunamismajurisdiccinterritorial,cuandolaempresa
prestaelserviciodetransporte"interprovincial",paraelconcesionarioconstituyeunsolo
servicioquenoadmiteescisinalgunaentreelrecorridodentrodeunasolajurisdiccin
territorialyelqueabarquemsdeunadetalesjurisdicciones,tantomssieltextodela
respectivaconcesinnohacereservaalgunadelaeventualjurisdiccinlocaloprovincial.
Por otra parte, no siempre ser fcil establecer si el traslado del pasajero se efectu
estrictamentedentrodeloslmitesdeunaprovincia,pues,enocasiones,elviajeempezary
terminar"enelcamino",ynoprecisamenteenpueblosoestacionesterminales(960).La
situacinestarsiempreregidaporelartculo67,inciso12,delaConstitucinNacional.
1533.Haydiversasotrasactividadesquerequierenunaaclaracinrespectoaquautoridad,
nacionaloprovincial,tienejurisdiccinparareglamentarsuejercicio.Esloqueocurrecon
lasquemencionoenlospargrafosquesiguen.
1534.a)Actividadcinematogrfica.
Esta no tiene carcter ni influencia simplemente "local", sino nacional; ms an:
"universal".Yalaencclica"VigilantiCura",deS.S.PoXI,del29dejuniode1936,habla
dela"accinuniversal"delcine,desu"universalidad",desufuerzaexpansiva(961).
Deahquelaregulacindelcinequeendefinitivaesunaexpresindel"comercio"(962)
competaprincipalmentealaNacin,sinperjuiciodelasatribuciones reconocidasalas
provincias(963).
Yaeldecretoleyn8205/63pusobajolaautoridaddelaNacinlaregulacindelcine,sin
perjuiciodelasatribucionesdecarcter"policial"ahreconocidasalasprovincias(964).
Laley17741 ,del30demayode1968,reiteralajurisdiccin nacional enmateriade
regulacindelaactividadcinematogrficaentodoelterritoriodelaRepblica.Tngase
presentelaleyn23052.
Qudecirdela"calificacinpreviadelaspelculas",respectoala moralpblica, para
que, en mrito a ello, se autorice o no su exhibicin libre? Esa exigencia vulnera la
prohibicinconstitucionaldelacensurapreviaalaprensa?Elrequisitodeesa"calificacin
previa"novulneragarantaalgunadecarcterconstitucional,porloquesuprocedenciaes
jurdicamente inobjetable. Ensentidoconcordante, refirindose aestacuestin,diceun
tratadista:dicha calificacinpreviadelapelcula "noesunaformadecensuraquedeba
reputarseprohibidaporanalogaconlainterdiccinconstitucionaldelacensurapreviaala
prensa". Pero esa calificacin "no debe estar exenta de control judicial para rever la
eventual arbitrariedad" de la misma. "El examen a cargo de un organismo calificador,
efectuadoconcarcterprevioparaanalizarlamoralidaddelaspelculas,yfuncionando
como requisito obligatorio para autorizar la posterior exhibicin en caso de opinin
favorable,noconstituyecensuracinematogrficaquepuedaequipararsealacensuraprevia
prohibidaparalaprensa"."CreemosqueennuestraConstitucin,elcontrolpreventidode
moralidadquerecaeenlaspelculasnoesinconstitucional,ypuedefuncionarvlidamente
enrazndemoralidad pblica" (965).Finalmente, recurdese quela proteccindela
"moral pblica" queda bajo la autoridad de los magistrados (Constitucin, art. 19 ).

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Aparte de ello, recurdese que en opinin de Burdeau, el cinematgrafo pertenece al

dominiodel comercio ydela industria msquealdela libertaddeexpresin (verla
precedentenota79).
1535.b)Atribucinparalegislarsobre"decomiso".
Eneln1500delpresentevolumenmehereferidoaestacuestin.Advertque,segnde
qusetrate,dichalegislacinser"nacional"o"provincial".Meremitoaloexpuestoenel
pargrafoindicado.
1536.c)Legislacinsobre"trabajo".
La Constitucin Nacional reconoce el derecho de "trabajar", conforme a las leyes que
reglamentensuejercicio(artculo14).
Existennumerosasnormaslegalesquereglamentantalejercicio:enprimerlugarelCdigo
Civil,dictadoporlaNacinenmritoaloquedisponeelartculo67,inciso11,delaLey
Suprema,seocupadela locacindeservicios, queensubstanciaimplicael"contratode
trabajo"(artculo 1623 ysiguientes), elcualtiene lugarcuandounadelas partes se
obligareaprestarunservicioylaotraapagarleporeseservicioun precio endinero.
Existen,adems,muynumerosasdisposicionesrelacionadasconlallamada"polica"del
trabajo(verbigracia,entreotras,normasquetienenporobjetovelarporlasalud,seguridad
ymoralidaddelaspersonasquetrabajan).
Enpresenciadeesecomplejonormativoatinenteal"trabajo",cuadraestablecercules,al
respecto, el mbito correspondiente a la Nacin y cul a las provincias, ya que stas
conservantodoelpodernodelegadoalGobiernoFederal.
Ladoctrinadenuestropasesuniformeenelsentidodeque,enestamateria,alaNacinle
correspondelegislarsobretodoaquelloquedirectamenteserelacionaconel"contrato"de
trabajoens,mientrasquealasprovinciaslescorrespondedictarlasreglasreferentesalas
condicionesopolicadeltrabajo(966).Poraplicacindetalcriterio,yporreferirseelloal
"contrato"detrabajoensynoala"polica"deltrabajo,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacindeclar inconstitucional unaley delaProvincia de Mendozaqueestableca un
salariomnimoobligatorioparalosparticulares(967),puesel"salario"relacinaseconel
"precio"enelcontratodetrabajo,materiapropiadelalegislacinsubstantivaodefondo.
Noobstante,siempreexistieroncuestionesdecompetencialegislativaentrelaNacinylas
provinciasenestamateria.EllodiolugaraqueelGobiernoNacionaldictarelaley18608,
del26defebrerode1970,delimitandolasrespectivasatribucionesencuantoaesteaspecto
delpoderdepolica(968).
Conformealart.1,"elGobiernoNacionalejercerentodoelterritoriodelpaselpoder
depolicaenelordenlaboralconrelacinaloslugaresymateriascomprendidosenlas
disposicionesdelapresenteley".

p.230

De acuerdo con el art. 2 , "en los lugares sujetos a jurisdiccin federal exclusiva,
conformealoestablecidoporelart.1 delaley18310,elindicadopoderseejercer
respectodetodaslasactividadesquesedesarrollenenlosmismos".
Elart.3diceas:"Enloslugaressujetosajurisdiccinprovincial,elejerciciodelpoder
depolicaporpartedelorganismonacionaltendrlugarcuandosetrate:
a)Actividadesqueporsuscaractersticasestnvinculadasalcomerciointerprovincialo
internacional. La reglamentacin enumerar las actividades que corresponda tener por
comprendidasenelpresenteinciso.
b)EmpresasqueactenenvirtuddeconcesionesotorgadasporelGobiernoNacionaloque
realicenlaboresparaelmismocomoconsecuenciadecontratosadministrativoscelebrados
condichoGobierno.
c)Establecimientosubicadosenlugaresque,norevistiendoelcarcterindicadoenelart.2
, sean de propiedad del Gobierno Nacional y se encuentren afectados a servicios o
explotacionesqueestnvinculadosalagestinqueelmismocumple.
d)Funcionesquelehayanotorgadonormasdecarcternacionalylasqueenelfuturole
atribuyanconreferenciaamateriasycasoscomprendidosenlosincisosanteriores".
Elartculo5admitelacelebracindeacuerdosentrelaNacinylasprovincias,aefectos
deque,recprocamente,tomenasucargofuncioneslaboralesquelecorrespondanaunade
ellas.
1537.d)Profesionesliberales.
Elejerciciodelasprofesionesllamadas"liberales",quepresuponenestudiosuniversitarios,
puedeserreglamentadotantoporlaNacincomoporlasprovincias,expidiendoambaslos
diplomas o ttulos que acrediten la obtencin del respectivo "status" (de mdico, de
abogado,etc.)porhabercumplidoconlosrequisitosrespectivos.Losdiplomasottulos
expedidos por la Nacin, habilitan el ejercicio profesional en todo el mbito de la
Repblica; los expedidos por las provincias habilitan dicho ejercicio nicamente en
jurisdiccindelaprovinciaquelosemiti(969).
LapotestaddelaNacinparaexpedirlosdiplomasatinentesaprofesionesliberalessurge
delartculo67,inciso16,delaConstitucin,encuantoahsefacultaalCongresopara
"dictarplanesdeinstruccingeneralyuniversitaria".Lapotestaddelasprovinciaspara
expedir tales diplomas, pero con eficacia exclusiva dentro de sus lmites territoriales,
constituyeunodelostantospoderesreservadosporellasynodelegadosalaNacin,yque
noleshasidoprohibidoporlaLeySuprema.
Las provincias pueden "reglamentar" el ejercicio de las profesiones liberales
correspondientesadiplomasottulosotorgadosporlaNacin,peroenmodoalgunotal
reglamentacinpuedeimplicarunaalteracinomenoscabodelderechoreconocidoenel
diplomaotorgadoporlaautoridadnacional.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin

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declarquelasprovinciaspuedenreglamentarelejerciciodelasprofesionesliberales,a
cuyo respecto la Nacin haya otorgado el correspondiente diploma, siempre que esa
reglamentacinnoimpliqueenervarelvalordelttuloniinvadirelrgimendelacapacidad
civil;portalesrazoneselaltoTribunaldeclarinconstitucionalunaleydelaProvinciade
Jujuyqueimpedaalosprocuradoresconttulonacionalejercersuprofesinenelterritorio
de aqulla mientras no probaren haber residido en el mismo durante los dos aos
inmediatamenteanterioresalpedidodeinscripcinenlamatrcularespectiva(970).
Hadetenerse presenteque elpoder depolica de las provincias sobre las profesiones
liberales,noincluyelaatribucindedeterminar,ensusjurisdicciones,los"alcances"delos
ttulosalefectoexpedidosporUniversidadesNacionales;tal"alcance"loestablecenlas
propiasUniversidadesemisorasdelosttulos,porserestonsitoalaatribucindeexpedir
losdiplomaspertinentes.Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
315,pgina1014.
1538.e)Actividadesprofesionales.
Existenciertas actividadesprofesionalesacuyorespectoelCongresoNacionalconsider
oportunolegislar, porestimarlas trascendentes dentrodelaactividad civil ocomercial.
Cuandoelloocurre,ylarespectivaactividadestincluidayreguladaenalgunodelos
cdigossubstantivosdictadosporlaNacinenmritoalodispuestoenelartculo67,
inciso11,delaConstitucin,lasprovincias,sibienpueden"reglamentar"elejerciciode
esasactividadesdentrodesusjurisdicciones,enmodoalgunopuedenmodificaroalterar
substancialmentelosrequisitosquealefectoexijalanormanacional,puessta,respectoa
lanormaquedictarelaprovincia,es"suprema"conformelodisponelaConstitucinensu
artculo31.
Esloocurridoennuestropasconlaactividadoprofesinde"martillero",o"rematador",
reguladaenelCdigodeComercio(artculo113ysiguientes)(971).LaProvinciadel
Chaco,alreglamentarelejerciciodeesaprofesin,exigielcumplimientodeunrequisito
noexigidoporelCdigodeComercio:poseerttulossecundarioscompletos.Llevadoel
caso a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sta declar
inconstitucionalesaexigenciadelaleydelChaco,desdeque"incorporaunacondicin
nueva y extraa a las requeridas por la ley nacional, excediendo por tanto la facultad
reglamentariaquecompetealosgobiernosdeprovinciaentodoloreferentealgobiernoy
organizacindelamatrculadequesetrata"(972).EstefallodelaCorteSupremafue
emitidopor"mayora";la"minora",encambio,considervlidalaexigenciadelaley
provincialimpugnada,puesestimqueloexigidoporstaera"razonable".Compartoel
voto de la "mayora", pues la referida exigencia de la ley del Chaco, considerada
"razonable"porla"minora"delTribunal,enrealidaddebiserimpuestaporellegislador
nacional.
1539.f)Fijacinde"precios".
Todolorelacionadoconlafijacinde"precios",porserellounelementoesencialdel
respectivocontratoseastedelocacindeservicios,decompraventa,etc.,constituyeuna

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materia reservada ala Nacin, quees aquien lecorresponde legislar sobre cuestiones
substantivas.Elreferidoprincipioesinclusoaplicableenmateriadeleyesrepresivasdel
agio,puesste,endefinitiva,esunadeformacindelcomercio,materiacuyalegislacinle
correspondealaautoridadnacional.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinasloha
entendido(973).
1540.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Enmateriadepolicasanitaria,yasetratedesanidadanimalovegetal,cuandoelmalo
plaga aunsiestuvierelocalizadoenunaprovincia,ohabiendosidooriginadoenunade
stas,"puede"afectaramsdeunaprovincia(ejemplos:sarnaovina,aftosa,garrapata
ovina o bovina, filoxera, etc.), hay "concurrencia" de facultades entre la Nacin y las
provinciasparalegislaralrespecto,dadalaconcurrenciade"fines"existenteenlaespecie.
En tales supuestos, ambas pueden legislar simultneamente; pero si hubiere
incompatibilidadoconflictoentreesasleyes,vadesuyoque,deacuerdoconelartculo31
de la Constitucin, la supremaca le corresponder a las leyes de la Nacin. No debe
olvidarsequeenestoscasos esdecirqueafectenamsdeunaprovinciaoalaNacin
entera lapotestadparalegislarsobrepolicasanitaria,animalovegetal,constituyeuna
preeminenteatribucinnacional(974).
Diversasnormaslegalessancionadasporlaautoridadnacional,leatribuyencompetenciaa
laNacinenmateriadesanidadanimalovegetalcuandosetratedeenfermedadesoplagas
extendidasamsdeunaprovinciaoque,aunquereveladasenunasola,ofrezcanelpeligro
depropagarsefueradeella(975).
Son numerosas las disposiciones legales dictadas por la Nacin en materia de sanidad
animalyvegetal(976).
Siconmotivodelaaplicacindenormassobresanidadanimalovegetalseprocedieseal
"decomiso" (destruccin, en el caso) de la respectiva cosa (animal, rbol o planta), la
"indemnizacin"alpropietario,salvoquelaleyexpresamentelodispongaoautorice,noes
procedente.Vaseeln1497.Laleydesanidadanimal,n3959(artculo24)ylaleyde
defensaagrcola,n4863(artculo15),autorizandichaindemnizacin,mientrasquelaley
2384,sobresanidadvegetal,relativaala"filoxera"(enfermedaddelasvides)disponeque
noseabonarindemnizacinalgunaalpropietarioporlascepasatacadasdefiloxeraquese
ledestruyan(artculo2)(977).
Loatinentealassancionesporinfraccionesalaleydesanidadanimal,actualmenteresulta
inorgnicoyconfuso,debidoalassucesivasnormasquefuerondictndose,delascuales
unasresultanmodificatoriasdelasotras.Sibienlacalificacinodeterminacindeloque
ha de entenderse por infraccin, continu rigindose por la ley 3959 , la penalidad
aplicable,apartirdelasancindelactualCdigoPenal(ao1922),noserigeporaquella
ley,sinoporesteCdigo,cuyoartculo206serefiereaestacuestin,ycuyoartculo305
derogtodadisposicin"queseopusiereaesteCdigo";asuvez,laley17567,delao
1968,quemodificadichoCdigo,tambinmodificelexpresadoartculo206,tantoenla
penalidadaplicablecomoenla materia incriminada(978).Peroyaconposterioridadal

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ao 1922, fecha de sancin del Cdigo Penal vigente, se haban dictado diversas
disposiciones donde se insiste en la aplicacin de multas o prisin, en supuestos de
infraccionesalaleydepolicasanitariaanimal(verbigracialeyes12566 y15945 ;
adems,decretoley6134/63).
Elactualrgimendelas sanciones enmateriadeinfraccionesalalegislacindelucha
contrala"garrapata"bovina,apartedeinorgnico,carecedelgica:segnconquzona
(infestada, de lucha o indemne) se relacione la infraccin cometida, sta deber ser
considerada originariamente porelPoderEjecutivoNacionaloporelJuezFederaldel
lugar. No hay razn para que esto ocurra: el juzgador debe ser siempre el mismo,
cualesquieraseanlaszonascomprendidasenlainfraccin(979).
Enmateriadesancionesporinfraccionesalasleyesdepolicasanitaria,tantoanimalcomo
vegetal,seimponeunordenamientoydepuracindelostextos.
1541.h)ElpoderdepolicaenloslugaresadquiridosporlaNacin,porcompraocesin,
enlasprovincias.
AquinlecompetelegislarenesoslugaresalaNacinoalasprovincias?Existeal
respectounpoderconcurrente?
De acuerdo con el artculo 67 , inciso 27, de la Constitucin, la Nacin ejerce una
legislacinexclusivaentodoelterritoriodelaCapitaldelaRepblica,"ysobrelosdems
lugaresadquiridosporcompraocesinencualquieradelasprovincias,paraestablecer
fortalezas,arsenales,almacenesuotrosestablecimientosdeutilidadnacional".
A pesar de la aparente claridad de ese texto, su aplicacin dio lugar a dificultades
interpretativas(980).
Eneldeseodeterminarconesaincertidumbre,en1967elGobiernoNacionaldesignuna
Comisinparaestudiarlacuestinprovocadaporlainterpretacindelmencionadotexto
constitucional.Deahsurgielproyectodeloquehoyconstituyelaleyn18310 ,de
agostode1969(vaseelmensajeconqueseacompaeseproyecto)(981).Estaleyfue
objetodecomentarios,favorables(982)yadversos(983).Vaselaactualleyn22006.
LaposicindelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,expresadaenlaltimadesus
sentencias(984),noesexactamentelaseguidaenlaley18310.Estoposiblementedar
lugaranuevascontroversias quepondrnendiscusinlavalidezdelopreceptuadoen
dichanorma.(Vasemsadelante,nota99bis).
Desdeluego,comoelintrpretefinaldelaConstitucinnoeselrganoLegislativo,sinola
CorteSuprema,vadesuyoquesistaconsiderasequelaley18310 noseajustaala
exgesiscorrespondientealinciso27delartculo67delaLeySuprema,puededeclararla
inconstitucional,conloqueendefinitivaelverdaderoalcanceysentidodelcitadoinciso27
noloestablecerelrganoLegislativo,sinoelrganoJudicial,respresentadoenlaespecie
por la Corte Suprema. Por tanto, a pesar de lo dispuesto por la ley 18310 , resulta
fundamentalypreeminentelajurisprudenciadelaltoTribunal.Esdedesear,entonces,que

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stemantenga sudecisinatravs deltiempo,paraascontribuiralacertidumbredel

derechoyalaseguridadjurdica,valoresindispensablesparaelgoceefectivodelalibertad.
(Vasemsadelante,nota99bis).
Ensultimoytrascendentepronunciamiento,laCorteSupremadeJusticiaestablecilos
siguientes principios acercadelsentidoyalcance delinciso27delartculo 67 dela
Constitucin:
"Queelrecurrentecuestiona,enefecto,laconstitucionalidaddelasmultasquelefueron
aplicadasporautoridadlocalconmotivodesupuestasinfraccionesaleyesdepolicadel
trabajodelaProvinciadeSantaFe,noobstantehallarseubicadosuestablecimientodentro
delPuertodelmismonombre.
"Queyaen`Fallos:103:408estaCortedejsentadoque:`esladestinacindeloslugaresa
laconstruccinenellos defortalezas, arsenales,almacenes uotrosestablecimientos de
utilidadnacional,loquedeterminayjustificaelejerciciodelalegislacinexclusivadel
Congreso,osea,lajurisdiccindelasautoridadesfederales(art.67,inc.27,Constitucin
Nacional).
"Que interpretando tambin esta clusula, en `Fallos: 154:312, se ha dicho que de su
propiotextosedesprendesindudaque:`adiferenciadeloqueocurreenEstadosUnidos,
dentro de nuestras instituciones no es indispensable la intervencin de las legislaturas
provinciales para que el Congreso ejerza el derecho de legislacin exclusiva sobre los
lugares adquiridos por compra o cesin, en cualquiera de las provincias, para el
establecimiento de fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad
nacional,puescuandolaConstitucinhaqueridoquelaslegislaturasdensuconsentimiento
paralacesindeterritorios,lohadichoexpresamente,comoseconsignaenlosarts.3y
13.
"...Si el Poder Ejecutivo o el Congreso, hubiesen de esperar el consentimiento de las
legislaturasprovincialesparaelejerciciodetalesfacultadesylasquedeellassederivan,
hubirasecreadounaintervencinextraaydestructivadeaqullasylaNacinaparecera
subordinada a las provincias, para desenvolver sus planes generales de obras pblicas,
canales,ferrocarriles,arsenales,camposdemaniobras,todavezqueparaelloesnecesario
laadquisicindeldominiodeinmuebles...Lafacultaddelegislarexclusivamentequese
estudia, no significa la de hacerlo respecto de todos los inmuebles adquiridos por el
GobiernoNacional,sinosloenaquellosdestinadosaobjetosdebiengeneral,demanera
quedominioyjurisdiccionnosonsiempreconceptosequivalentes nicorrelativos,pues
puedeexistirunosinlaotrayviceversa(`Fallos:103:403;111:179).Queconarregloa
estosprincipiosresultaclaroynocontradictorioelpropsitodenuestraConstitucin:se
necesitaelconsentimientodelasprovinciasparadisponerdeterritoriossituadosenellas
condestinoadesmembracionespolticas(arts.3y13);nosenecesita,paralacomprao
cesindeaqulloscuandosondestinadosaobjetosdecarcternacionalydebienpblico
general.

p.235

"Que,porelcontrario,tratndoseenlaactualidaddeunlugaradquiridoalaProvinciade
SantaFeporcompraocesin,enelquefuncionaunestablecimientocuyautilidadnacional
no puede discutirse porque indudablemente un puerto reviste tal carcter como lo
demuestraladisposicindelart.67 ,inc.9,delaConstitucin,correspondeenel sub
iudicedeterminarsilaProvinciadeSantaFehaconservado,noobstanteeltraspasodela
propiedaddelpuertoalaNacin,poderesdeinspeccinenestecaso:policadetrabajo
sobrelosestablecimientosprivadosexistentesendicholugar.
"Queesciertoqueen`Fallos:240:311;248:824;259:413,considerando7;262:186
yotros,seestableciquelasfacultadeslegislativasyadministrativasdelasprovinciasno
quedanexcluidasdeloslugaresaqueserefiereelart.67 ,inc.27,sinoentantoyen
cuantosuejerciciointerfieraenlarealizacindelosfinesdeutilidadnacionaldelaobray
laobstedirectaoindirectamente.
"Quesinembargo,sonevidenteslasdificultadesqueentraalaadopcindetalcriterio
porque siempre, en alguna medida, la coexistencia de las jurisdicciones nacionales y
provincialessobreunmismombitodalugarasuejerciciosuperpuesto,comolodemuestra
lacantidaddecuestioneslitigiosasquesehansuscitadocontalmotivo.
"Queporesarazn,interpretandoconfidelidadlaletrayelespritudelart.67,inc.27,
estaCortezanjtodoproblemaalrespectoen`Fallos:155:104,cuandorefirindosealos
establecimientosdeutilidadnacionalmencionadosenelart.67,inc.27,afirmque:`En
cuantoalapretendidalimitacindelafacultaddelegislarexclusivamente,enelmodoy
formadichos,yasehaexpresadoquesuextensineslamismaquelaejercidaporel
Congreso sobre la Capital Federal, y que slo a ste corresponde fijar su alcance. En
consecuencia si la Nacin adquiri de la provincia, adems del Puerto, los terrenos
adyacentes quereput tiles,nodebesuponersedichautilidad comoreferidaalinters
privado de la Nacin, sino en cuanto aqullos son convenientes para el mejor
desenvolvimientodelosinteresesnacionalesogeneralesdelpas.Porotraparte,constituye
unerrorpensarquelajurisdiccinnacional,enelpuertoysuzona,nacedelacesinquela
provinciahagaalefectoalaNacin,envirtuddelaleyexpresa;no,ellanacedelimperio
propiodelaConstitucinNacional,delhechodelaadquisicinyenvirtuddeunodelos
poderes delegados en aqulla. Que tratndose de la cuestin de poderes nacionales y
provincialesnohayqueperderdevista,unsolomomento,elhechofundamental,dequela
unidadnacionaleselobjetivoesencialdelaConstitucinyquenuncapuedeseratentatorio
alrgimenautnomodelasprovincias,elejerciciolegtimoporlaNacindelasfacultades
quelehansidoexpresamentedelegadasenaqulla,pormsquestasdebanejercitarseen
elpropioterritoriodelosEstadosautnomos.
"Queestatesisfueenfticamenteratificadaen`Fallos:168:96y197:292,sobretodoenel
primerodetalescasos,cuandosesostuvo:`Quelaextensindelajurisdiccinnacional,en
elPuertodeLaPlata,noesrestringida,sinoampliayexclusiva,yellaseejerceporel
Congresoylasautoridadesadministrativasenlamismamedidaquesobreelterritoriodela
CapitalFederal,comofluyeclaramentedeltextoyespritudelinc.27,art.67 ,dela
ConstitucinNacional.LafacultaddelCongresoparalegislarexclusivamente,eliminatoda

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otralegislacinconcurrente,ynopuedeadmitirselgicanilegalmente,queunalegislatura
provincialpuedaestablecerimpuestos sobreterritorios nacionales.Laautonoma delos
Estados,cedeantelasoberananicadelaNacin,amparadaporlaConstitucincomo
principiofundamentaldelaunidad,delaRepblica,dentrodesurgimenfederativo(art.
31delaConstitucinNacional).
"Queasfijadoelsentidointergiversabledelapalabraexclusivaquequieredecirnica,y
nocompartida,resultaclaroquesloelGobiernoFederaltienelapotestaddelegislar,
ejecutar y de juzgar en los lugares que la Constitucin ha querido reservar para su
jurisdiccinenrazndelautilidadcomnqueellosrevistenparatodalaNacin.Delocual
sesiguequetalpropsitoresultarafrustradosiseadmitieraelejerciciosimultneode
poderesprovincialesenlosestablecimientosdequesetrata.
"QuedeloexpuestoestaCorteconcluyequelaclusula delart.67 ,inc.27,dela
ConstitucinNacionalimportareservaralaNacinelderechodeejercersujurisdiccin
exclusivayexcluyenteentodosloslugaresadquiridosporcompraocesin,encualquiera
delasprovincias,parainstalarestablecimientosdeutilidadnacional;yporlotanto,quetal
exclusividadimplicalanegacindelejerciciosimultneodepoderesprovincialesenesos
lugares;mxime siseconsideraquelos establecimientos deutilidad nacional hansido
colocadospordichaclusulaenunpiedeigualdadconlosarsenalesyfortalezas,lugares
stosenlosque,porrazonesobvias,nuncapodraaceptarseinjerenciadeningunaespecie
porpartedelasprovincias.
"Que,enconsecuencia,correspondedeclararviolatoriasdelaConstitucinNacionallas
sancionesaplicadasporsupuestasinfraccionesaleyeslocalesdelaProvinciadeSantaFe
cometidasporlafirmaMarconettiLtda.S.A.I.C.conasientoenelPuertodeesaprovincia"
(985).
Encambio,laley18310establecelosprincipiosquesiguen:
Art. 1 "La jurisdiccin ejercida por la Nacin sobre las tierras adquiridas en las
provincias slo es exclusiva en los casos de cesin dentro de los procedimientos
constitucionales que producen la desmembracin de territorio con prdida del dominio
eminente; o en los casos de transmisin por compra o en otra forma legal de lugares
destinadosafinesdedefensanacional".
Art. 2 "Tratndose deadquisiciones hechas porla Nacin de tierras situadas en las
provincias para establecimientos de utilidad nacional, imperar la jurisdiccin y leyes
nacionalesnicamenteenloafectadooinherenteaesautilidadnacionaldestinadosaservir
objetos expresamente encomendados al Gobierno Federal por la Constitucin y leyes
nacionales.
"Tambinimperarnlajurisdiccinyleyesnacionalesenaquelloscasosenqueeseusode
utilidadpblicanacionalseefectaporgestinprivadaenvirtuddeunaconcesinotorgada
porlaAdministracinNacional".

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Art.3 "Enlonocomprendidoeneseuso,lasprovinciasmantendrnsujurisdicciny
podrn ejercer los actos que de ella se deriven, en tanto no interfieran, directa o
indirectamenteenlasactividadesnormalesquelautilidadnacionalimplique,siempreque
nohubierenhechorenunciaexpresadeesepodermedianteelprocedimientoestablecidoen
larespectivaconstitucinprovincial".
Art.4"Alosfinesdesolucionarlosproblemasdehechoquesepuedenpresentarenla
aplicacin de la presente ley, la Nacin celebrar con las provincias involucradas los
conveniosquefuerennecesarios".
EntreloestablecidoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenelfallotranscriptoy
lodispuestoporlaley18310,hayfundamentalesdiferencias(986).
Perorecientemente,conunanuevacomposicindelTribunal,laCorteSupremadeJusticia,
sinpronunciarsesobrelainconstitucionalidaddelaley18310 (verconsiderando7del
fallo),pormayorapueselPresidentevotendisidencia,dejsinefectoladoctrinaque
sentenelrecordadocaso"S.A.MarconettiLtda.".Vaselasentenciadel30demarzo
de1978,dictadaen"CompaaSwiftdeLaPlataS.A.c/ProvinciadeBuenosAires"("La
Ley",t.1978C,pgina296).Taleselestadoactualdeestacuestin.Ensntesis,elfallo
llegaalaconclusindequeen"losdemslugares"aquehacereferenciaelart.67,inc.
27, de la Constitucin Nacional, pueden coexistir las dos jurisdicciones: nacional y
provincial(987).
CAPTULOIIILA"CONTRAVENCIN"
SUMARIO:1542.Nocinconceptual.1543.Terminologa.1544.Puedeconsistirenuna
accinoenunaomisin. 1545. La "falta" norequiere culpa ymenosan "dolo" enel
infractor. 1546."Delito"y"contravencin".Diferencias.Lasprovinciasylalegislacin
sobrefaltas. 1547. La "contravencin" o "falta" policialrequiereinexcusablementeuna
"ley" quelaconfigure. 1548. Clasificacindelascontravencionesofaltas. 1549. El
"sujeto activo" de la infraccin policial. Personas jurdicas y personas fsicas. Los
incapaces.1550.Potestadparalegislarsobrecontravencionesyfaltas.Lasprovinciasyla
Nacin.
1542.La "contravencin" latosensu seconfiguraporunasituacindehechoencuyo
mritounapersonaapareceencontradiccinconlodispuestoenunanormadepolica.
Paraquesurjalacontravencinnoesnecesarioquelaexpresada"situacindehecho"haya
sido provocada o querida por quien aparece en conflicto con la norma policial. Como
advertirluego,lacontravencin norequiereindispensablemente "culpa",ymenos aun
"dolo", de parte de quien aparezca como infractor. De ah que, en ocasiones, puede
aplicarseuna"sancin"sinqueelhechosancionadosedebaaculpaodolodelapersona
querecibe lasancin.Vaseeln1545.Algunasveces lanormapolicial exige, como
mnimo,el"obrarculposo"paraqueseconsiderepuniblelafalta(verbigracia,Cdigode
ProcedimientosdeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,aprobadopor

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eldecretoleyn6637/63,artculo5).Perocomodije,puedehaber"infraccin"sinculpa
(988).
1543.La"contravencin"policialtambinrecibeotrosnombres:"falta","transgresin"o
"infraccin".
ElCdigodeProcedimientosdeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires
establecequelostrminos"falta","contravencin"e"infraccin"seusanindistintamente
endichoCdigo(artculo3).
1544.Talcomoocurreconel"delito"delderechopenalsubstantivo,tambinla"falta"o
"contravencin"policialpuederesultardeunaaccinodeunaomisin.
Todoloquelospenalistashandichoalrespectoenmateriade"delitos"esaplicablealas
"faltas",porqueestructuralmente"delito"y"falta"seidentifican.
1545.Comoyaloexpres(n1542),paraquesurjala"contravencin"o"falta"policial,y
apareje la consiguiente "sancin", no es necesario que la "situacin de hecho" que
configurelacontravencinofaltahayasidoprovocadaoqueridaporquienapareceen
conflictoconlanormapolicial.Puedeaplicarseuna"sancin"depolicaaquiennohaya
actuadoculposamenteymenosaundolosamente(989).
Bielsa,advirtiendoloqueantecede,escribilosiguiente:"Lastransgresionesconsistentes
en el incumplimiento de reglamentos, ordenanzas, edictos, no siempre implican faltas
conscientesodeliberadasdeundeberjurdicodeconvivenciaadiferenciadeldelitonide
preceptos de moralidad media observados en la sociedad en que la reglamentacin se
aplica;poresociertasdisposicionessonaveceshastaarbitrariasyextraasatodosentido
deprudenciaymoral"(990).
La "sancin",pues,nosiemprerequiereculpaenquienaparezcaendescubiertoconuna
normadepolica.Asocurriracuandounanimalcontraeunaenfermedadcontagiosao
peligrosasinculpadesudueo,yarazdetalenfermedadlaautoridadpblicadisponeel
sacrificiodedichoanimal.El"decomiso"essubstancialmenteuna"sancin".
Desdeluego,lasancindepolicatambinpuederespondera "culpa" dequienresulte
"infractor"; verbigracia, cuando un animal adquiere una enfermedad contagiosa por
negligencia del propietario que no adopt las medidas profilcticas pertinentes, y a
consecuenciadeellolaautoridadpblicadisponeelsacrificiodeeseanimal.
Yaeneln1493,textoynota795,alreferirmeal "decomiso",hicemritodelasideas
precedentes.Dijeahqueel"decomiso"puedeprocederantelamerainfraccin"formal"de
lanorma.
1546.Ascomo mero "infractor" es distintoa "delincuente",delmismomodo "falta",
"contravencin","transgresin"o"infraccin"esmuydistintoa"delito".

p.239

El delincuente comete delitos. El infractor comete faltas. El "infractor" es socialmente

menospeligrosoqueel"delincuente".
Inclusoeltratamientorepresivocorrespondientealosinfractoresyalosdelincuenteses
distinto.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestablece
que en los supuestos de arresto, en ningn caso el contraventor ser alojado con
delincuentes(artculo20).
Pero qu distingue, concretamente, el "delito" de la mera "falta" o "contravencin"?
Muchosehaescritosobreesto.Entrenosotros,lacuestindebeexaminarsesinolvidarlas
particularidades denuestraestructurajurdicopoltica, circunstancia que,comosever,
facilitalasolucinbuscada.Sibienla Nacin puedelegislarsobre "delitos" yenciertos
casossobre "faltas",las provincias slopuedenlegislarsobrefaltas yenmodoalguno
sobre delitos. As surge de "principios" contenidos en nuestra Constitucin Nacional.
Cundo, entonces, las provincias pueden considerar "falta" o "contravencin" a una
determinadaconductaoaunasituacindehecho?
Ennuestropas,el delito trasuntaunhechodeposiblerealizacin "general" entodala
Repblica;las "faltas",porprincipio,relacinanseconinfraccionesdetipo "local",pues
tienenenmirastransgresionesrelacionadasconelambienteparticulardecadalocalidado
provincia:deahquesucastigoorepresincorrespondealasprovinciasynoalaNacin
(991).
Deloexpuestoresultaqueeldelitotrasuntamayorgravedadquelafalta,loquesetraduce,
engeneral,enunapenalidadmayorparaeldelito.Deahquelasancin sedijoseaun
"ndice"importanteparasabersiunhechoesjuzgadocomodelitoocontravencin(992).
Estructuralmente nocabefundardistincionesentre "delito" y "falta":ambosofrecen,en
principio, los mismos elementos constitutivos, todo ello sin perjuicio de que un hecho
puedaaparejar"sancin"(vgr.,decomisodeunanimalenfermo)sinquemedie"culpa"de
quienresultesancionado(993).
Tampococreoprocedentecaracterizarlaconductacontravencional"comolaomisinde
prestar ayuda a la actividad administrativa tendiente a favorecer el bienestar pblico
estatal"(994),puesnosiemprelasancinpolicialcorrespondeaunaconductadeltipo
expresado.
Sehasostenido,asimismo,queladiferenciaentre"delito"y"contravencin"radicaenel
sujetopasivodelainfraccin:enlosdelitoslavctimainmediataeseltitulardelderecho
atacado, mientras que en las infracciones o faltas el sujeto pasivo es la sociedad o
comunidad (995) . Esta posicin doctrinaria fue objetada por Diez, quien dice as:
"EntendemosqueestateoranoesaceptableydecimosasporcuantoelCdigoPenal
configuraunaseriededelitosenlosqueladirectamenteafectadaeslacomunidadynoun
sujetoenparticular.Asporejemplo,elCdigoserefierealosdelitoscontralosmediosde
transporte y de comunicacin, a los delitos contra la salud pblica, que afectan
evidentemente a la sociedad y no a una persona determinada. Si siguiramos la tesis

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propiciadaporRojasPellerano,nosencontraramosfrenteaunacontravencin,cuandoen
realidadsetratadeverdaderosdelitos"(996).
Porsuparte,Diezdistinguelacontravencindeldelitoteniendoencuentaelrganoque
aplicalapena.Sielrganofueraadministrativo,seestarafrenteaunacontravencin;si
fuesejudicial,frenteaundelito(997).Peroestatesisesasimismoobjetable,porquela
calificacin deuncomportamiento comodelitoocontravencin dependeradelarbitrio
legislativo,yaqueelLegisladorpodraconfiareljuzgamientodeuna "contravencin" al
rganojurisdiccionaljudicial,conloque,deacuerdoconlaexpresadatesis,esa"falta"o
"contravencin"noseratalsinoundelito.Lareferidaposicindoctrinariacarecedebase
lgica.
Ennuestropas,dadoslosrecprocos poderes delaNacinydelas provincias, puede
afirmarsequesilaNacinatravsdelCdigoPenalodeleyespenalesespeciales,creauna
figura "delictiva", las provincias no podrn considerar a esa figura como "falta" o
"contravencin",yportantonopodrnreprimirlaconsulegislacin.SielCdigoPenal
legislasobre"homicidio",sobre"hurto",etc.,considerandoesoshechoscomodelitos,las
provinciasnopodrnreprimirlosconsiderndolos "faltas" o "contravenciones",puesello
implicaraunaviolacindelartculo108delaLeySuprema,encuantoprohbequelas
provincias dicten, entre otros, el Cdigo Penal, despus que el Congreso lo hubiese
sancionado.
Las provincias pueden considerar como "contravencin" o "falta", dentro de sus
jurisdicciones,acualquiersituacin,hechooconductaque,nohabiendosidoconsiderado
"delito"porellegisladornacional,impliqueunaalteracinefectivadelordenjurdicoode
lasreglasdeconvivenciadentrodesusrespectivosmbitos,pudiendoasimismoestablecer
laspertinentespenalidadesosanciones,respetandoalefectolasreglasderazonabilidado
de buen sentido, reglas que hallan su fundamento en principios constitucionales. Sera
irrazonable y,porende,rrita unapenalidadexcesivaporunamerainfraccindetipo
policial(998).Cmoaceptarlavalidezdeunacondenaamsdeunaodeprisin,por
ejemplo,arazdeunasimpleinfraccinanormassobretrnsitourbano?Porotraparte,una
"multa" excesiva puede resultar rrita por confiscatoria. Tngase bien presente que la
imposibilidad de que las provincias establezcan sanciones que resulten "irrazonables"
debidoasuelevadomontoogravedadpor"faltas"o"contravenciones",nosurgedeley
algunadictadaporelCongreso,sinodeprincipioscontenidosenlaConstitucinNacional.
Estoesfundamental.
Ennuestroordenamientojurdico,pues,son "delitos" lasinconductasincriminadasenel
Cdigo Penal, o en leyes penales especiales dictadas por la Nacin. Son "faltas" o
"contravenciones"loscomportamientosque,noestandocontempladosenelCdigoPenal
nienleyespenalesespecialesdelaNacin,estnvlidamentereprimidosyaseaporla
Nacinenloslugaresdondestatengajurisdiccinexclusivaoporlasprovinciasdentro
desurespectivombito.LarecprocapotestaddelaNacinydelasprovinciasparalegislar
sobre"delitos"ysobre"faltas"o"contravenciones"surgedelaConstitucinNacional.Si
bien las provincias delegaron en la Nacin la facultad de legislar sobre "delitos", se

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reservaron el poder de legislar sobre faltas o contravenciones. Todo est en que las
provincias,alejercerestaatribucinreservada,noladesvirtenconsancionesexorbitantes
que conviertan la conducta castigada en verdaderas figuras "delictivas", excediendo el
mbitodelomeramente "contravencional".Estoltimoserarrito:noesposiblehacer
indirectamenteloquenopuedehacersedirectamente(999).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en certera sentencia, ha establecido que,
dejandoensalvoelmbitodelalegislacincomn(ConstitucinNacional,artculo6767,
inciso 11) y el debido respeto a las garantas constitucionales, el poder de polica
correspondealasprovincias,yquelosactosdestasnopuedenserinvalidadossinoen
aquelloscasosenquelaConstitucinconcedealCongresoNacionalentrminosexpresos
unexclusivopoder,oenlosqueelejerciciodeidnticospodereshasidoexpresamente
prohibidoalasprovincias(1000).EstadeclaracindelaltoTribunalconfirmaloexpuesto
enlosprrafosqueanteceden:a)lasprovinciasnopuedenlegislarsobredelitosporquetal
facultadhllasedelegadaalaNacinquienlaejercitaldictarelCdigoPenalydems
leyespenalesespecialesyprohibidaalasprovincias(ConstitucinNacional,artculos67
,inciso11,y108);b)quelasprovinciasnopodrancastigarinfraccionespolicialescon
penalidades exorbitantes verbigracia "multas" cuyo monto resultase confiscatorio;
"arresto"o"prisin"cuyolapsoexcedieredetoda"razonabilidad",etc.,puesestosera
agravianteagarantasconstitucionales;c)respetandoloslmitesmencionadosenlospuntos
ayb,elpoderdepolicacorrespondealasprovincias,quienes,portanto,dentrodeese
mbitojurdicopuedenlegislarestableciendoqusupuestosconstituyen"contravenciones",
"infracciones"o"faltas"policiales.
1547.Lapenadepolica aplicableaunacontravencin,alimplicarunmenoscaboala
libertad individual o a la propiedad privada, de acuerdo con el "principio general"
contenidoenelartculo18delaConstitucinNacional,debesurgirdeuna"ley"anterior
alhecho,pueslapenadepolica,lomismoquelapenadelderechopenalsubstantivo,
asintaseeneldogma "nullumcrimennullapoenasinelege" (1001).Trtasedelaley
"formal", que, segn los supuestos, puede emanar del Congreso Nacional o de las
legislaturasprovinciales.
Lasautoridades administrativas, nacionalesoprovinciales,cualquieraseasujerarquao
rango,carecendeimperioparaconfigurarocrearfigurascontravencionalesofaltas.Tal
configuracin o creacin debe ser, indefectiblemente, obra del legislador: el Poder
Ejecutivoyconmayorraznsussubordinadostanslopodrreglamentaresaley,alos
efectosdesuejecucinocumplimiento,perocuidandosiempredenoalterarsuespritu.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en una sentencia medulosa, consagr los
principios que dejo expuestos. Sobre la base de un extenso y meritorio dictamen del
Procurador General de la Nacin, doctor Sebastin Soler, el alto Tribunal declar
inconstitucionaleslosedictospoliciales,vigentesenlaCapitalFederal,sobre"desrdenes"
y "escndalo" porque stos, al no basarse en "ley", vulneraban principios de la
Constitucin.ElTribunaldijo:

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"EstaCortehaestablecidotambinencausasqueversabansobremateriasanlogas(se
referaapenasestablecidasenedictospoliciales),queesunadelasmspreciosasgarantas
consagradasporlaConstitucinladequeningnhabitantedelaNacinpuedeserpenado
sinjuiciopreviofundadoenleyanterioralhechodelproceso("Fallos":136:200);quetoda
nuestraorganizacinpolticaycivilreposaenlaley.Losderechosyobligacionesdelos
habitantes as como las penas de cualquier clase que sean, slo existen en virtud de
sancioneslegislativasyelPoderEjecutivonopuedecrearlasnielPoderJudicialaplicarlas
sifaltalaleyquelasestablezca("Fallos":178:355);yquelaconfiguracindeundelitopor
levequesea,ascomosurepresin,esmateriaquehacealaesenciadelPoderLegislativo
yescapadelarbitadelasfacultadesejecutivas.Nadieestobligadoahacerloquelaley
nomandaniprivadodeloqueellanoprohbe(art.19delaConstitucin).Deahnacela
necesidaddequehayaunaleyquemandeoprohbaunacosa,paraqueunapersonapueda
incurrirenfaltaporhaberobradouomitidoobrarendeterminadosentido.Yesnecesario
quehaya,almismotiempo,unasancinlegalquereprimalacontravencinparaqueesa
personadebasercondenadaportalhecho(art.18).Estosdosprincipiosfundamentalesy
correlativosenelordenpenal,imponenlanecesidaddequeseaelPoderLegislativoquien
establezcalascondicionesenqueunafaltaseproduceylasancinquelecorresponde,ya
queelP.E.solamentepuedereglamentarlaley,proveyendoasuejecucin,perocuidando
siempredenoalterarsusentido(art.86,inc.2)("Fallos":191:245).
"Que la necesidad de queel rgimen de faltas tenga carcter legislativo yemane, por
consiguiente,delCongresocomolegislaturalocalparalaCapitalyTerritoriosNacionales,
y de las Legislaturas provinciales para sus respectivas jurisdicciones, fue asimismo
reconocidaydestacadaenlosantecedentesdelCdigoPenalenvigor(confr.,Rodolfo
Moreno,hijo,ElCdigoPenalysusantecedentes,t.I,nms.93ysiguientes).
"Que,conformeaestadoctrina,la`leyanteriordelagarantaconstitucionalcitadaydel
principio`nullumcrimen,nullapoenasinelege,exigeindisolublementeladobleprecisin
porlaleydeloshechospuniblesydelaspenasaaplicar,sinperjuiciodequeellegislador
deje a los rganos ejecutivos la reglamentacin de las circunstancias o condiciones
concretasdelasaccionesreprimidasydelosmontosdelaspenasdentrodeunmnimoy
mximo ("Fallos": 148:430). En el sistema representativo republicano de gobierno
adoptadoporlaConstitucin(art.1)yqueseapoyafundamentalmenteenelprincipiode
la divisin de los poderes, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder
Ejecutivooenreparticionesadministrativaslatotalconfiguracindelosdelitosnilalibre
eleccindelaspenas,pueselloimportaraladelegacindefacultadesquesonporesencia
indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lcito, so pretexto de las facultades
reglamentariasqueleconcedeelartculo86,inciso2,delaConstitucin,sustituirseal
legisladoryporsupuestavareglamentariadictar,enrigor,laleypreviaquerequierela
garantaconstitucionaldelartculo18.
"Queesinnegablelanecesidaddemantenerestrictamentelavigenciadelprincipio`nullum
crimen,nullapoenasinelege,contenidoenlagarantaconsagradaporelartculo18dela
Constitucin, no slo porque se trata de un principio constitucional y esta nica
consideracinbastaraparaaquelefectosino,tambin,porqueesnotorioquelasmodernas

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formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos policiales como uno de los
instrumentos ms eficaces para la opresin de los ciudadanos y la restriccin de las
libertadespblicas"(1002).
Ya anteriormente la Corte Suprema de Justicia de la Nacin haba declarado la
inconstitucionalidad de la condena aplicada a quien mat de un tiro a un perro en la
ProvinciadeSantaFe(multadecienpesoso,ensudefecto,quincedasdearresto,y
prdidadelarmaempleada).LasentenciadelaCortesefundenquetalcondenafue
aplicadanoenmritoaunaleydelaLegislaturaqueconfiguraseesehechocomo"falta"o
"contravencin",sinosobrelabasedeunreglamentodelPoderEjecutivo(1003).
1548.Lascontravencionesofaltassuelenclasificarseenlassiguientesespeciesprincipales
(1004).
a)Instantneas,permanentesycontinuadas.Estaclasificacinserefiereala"duracin"de
lainfraccin.
Contravencinofalta"instantnea"eslaqueseagotaenelmomentomismoenquesecrea
oconfigura.Ejemplo:desviacineneltrnsito,comoseraeladelantarseaotrovehculoen
unlugaropuntoprohibidoalefecto.
Contravencinofalta"permanente"esaquellaenqueelinfractorpersisteensuconducta
durantelarespectivaunidaddetiempo.Ejemplo:actituddelcomerciantequemantiene
abiertoalpblicosunegociodurantetodoeldaenqueunanormaloprohbe.
Contravencinofalta "continuada" eslaqueserelaciona conlateora delaunidady
pluralidaddedelitos.Vaseeltomo1,n39,pginas161162,nota60.
Estostiposdecontravencionessegobiernanporlosmismosprincipiosdelderechopenal
substantivo,quetambintienenvigenciaenderechoadministrativo.As,porejemplo,esa
clasificacinservirdebaseparaaplicarlasreglassobre "prescripcin" delasacciones
punitivas.Lomismocuadradecirrespectoalateorasobre unidadypluralidad delos
delitos,aefectosdedeterminarsienelcasoconcretohayunaomsinfraccionespunibles
(1005).
Ladeterminacinespecficadeltipodeinfraccinofaltadequesetrate,constituyeuna
cuestindehechoquedeberesolverseencadacasoquesepresente.
b)Contravenciones ofaltas por accin opor omisin, segnquesetrate deunhecho
positivoodeunaabstencin.
1549.Elsujeto activo delainfraccinpolicialtantopuedeserla personafsica (persona
"individual")comolapersonajurdica.
Enderechoadministrativolaresponsabilidadseextiendealaspersonasjurdicas(1006).
Deahquelasancindepolicalesseaaplicablealassociedadesocompaas.

p.244

Una persona jurdica "sociedad annima", por ejemplo puede ser sancionada por
infraccin a reglamentos de polica sanitaria animal o vegetal, o por infraccin a
reglamentossobretrnsito,etc.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAires somete asus disposiciones alas personasjurdicas odeexistencia ideal
(artculo 12). Los tratadistas que estudian las diferencias actuales entre delito y
contravencin,sealanquelasancinenlacontravencinpuedeseraplicadaapersonade
existenciaideal,mientrasquelasancineneldelitoesaplicablealhombre(1007).
Vadesuyoqueaunapersonajurdicaslopodraplicrselepenalidadescompatiblescon
sunaturaleza.Portanto,sibiennopodraaplicrselelapenadearresto,spuedeaplicrsele
lasdemulta,decomiso,etc.
Encuantoalaspersonas"fsicas",paraquepuedansertenidascomosujetosactivosdela
infraccinpolicial,debedistinguirseentrepersonaplenamentecapazypersonasincapaces.
Lapersonaplenamentecapazesobvioquepuedeser sujetoactivo delainfraccin.La
capacidad aconsideraralefectoeslaquelereconoceelderechoprivado,segnlohar
notarenseguida.
En cuanto a los incapaces su aptitud para ser sujetos activos de la infraccin o falta,
dependedequesetratedeunasancincuyaaplicacinnorequiera"culpa"enelautordel
hecho.As,porejemplo,aunmenordeedady,engeneral,aunincapaz,lessonaplicables
lassancionespolicialesporinfraccinalasleyessobresanidadanimal(multaporviolacin
alasleyesoreglamentossobreluchacontralasarnaovina;decomisodeanimalesatacados
deaftosa,hidrofobia,etc.).Estoesasporqueenlaespecieseprescindedela"voluntad"
delsujetoactivo,elementoquedenoserasobstaraalaimputabilidaddeunainfraccino
faltaaunincapaz.Vaseeln1545.Puedeverseelart.1,infine,delCdigodeFaltasde
laMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Enlasinfraccionesquerequieranejerciciodela"voluntad",paraqueellasseanimputables
a la perona individual, presunto infractor, es menester que tal sujeto activo tenga la
adecuada"capacidad"paraserimputableaundentrodelderechoadministrativo.Cules
esacapacidad?Yaenotrolugardeestaobradijeque,enprincipio,talcapacidadeslaque
la legislacin substantiva o de fondo (en este caso, Cdigo Civil) le reconozca a la
respectiva persona,pues,porprincipio, eladministrado concurrealcampo delderecho
administrativo con la capacidad bsica que le otorga la respectiva legislacin de la
Repblica(1008).Deahqueelincapazdehechonopuedasersujetoactivodeestetipo
deinfraccionesofaltaspoliciales,yaquenopuedeexpresarunavoluntadvlida(1009),
todo ello sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil que corresponda a sus
representanteslegaleseinclusoalguardinjurdicodelacosa(verbigracia,unautomotor)
conqueelincapazdehechohayacometidolasupuestainfraccin.
Lalegislacinlocal,delasprovincias,nopodraalterarvlidamentelasreglasbsicasdela
capacidadcivil,pueselloesmateriadelegadaporlasprovinciasalaNacin(LeySuprema,
artculo67,inciso11),quienejercitlarespectivaatribucinaldictarel CdigoCivil,
expresindelderechoprivado,queesdondecorrespondelegislarsobrecapacidaddelas

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personas; por lo dems, tal facultad les est vedada a las provincias, a quienes la
ConstitucinnacionallesprohbedictarelCdigoCivildespusdequestehubieresido
sancionadoporelCongreso(artculo108).YalaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
declarquelalegislacindepolicaquedictarenlasprovincias,servlidaentantodejen
ensalvoelmbitodelalegislacincomn(ConstitucinNacional,artculo67,inciso11)
(1010).
1550. Las provincias, si bien han delegado en la Nacin la potestad de legislar sobre
"delitos", pues le han conferido la atribucin de dictar el Cdigo Penal (Constitucin
Nacional, artculo 67 , inciso 11), se han reservado la potestad de legislar sobre
"contravenciones" o "faltas" depolica,estableciendoenquconsistirnstas.Talesel
principio.
Pero cundo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, las provincias pueden
legislarsobre"faltas"o"contravenciones"sinqueelloimpliqueinvadirlaspotestadesdela
Nacinparalegislarsobredelitos,osinqueelloimpliqueunactorrito?
Detodoestomeheocupadoprecedentemente,n1546,especialmentetextoynotas108y
109.Meremitoadicholugar.
CAPTULOIVLA"PENA"CONTRAVENCIONAL
SUMARIO:1551.Nocinconceptual.1552.Dedndesurgelapotestadparaestablecere
imponer dicha pena? 1553. La configuracin o creacin de penas o sanciones
contravencionalesodepolicarequiereinexcusablementebaselegal.1554.Jurisdiccinde
laNacinydelasprovinciasparalegislarsobre"penas"contravencionalesodepolica.
1555.Delasdiferentesespecies tericamenteposiblesdepenasdepolica. Mencinde
las mismas. 1556. a) Multa. Su carcter jurdico. La "ejecutoriedad" del acto
administrativoqueimponemulta.Lmitejurdicodelamulta.Laregla"solveetrepete"y
lamultaporfaltasocontravencionespoliciales.Lasmultasyla"prescripcin"delaaccin
y de la pena. 1557. b) Privacin de la libertad. Prisin y arresto trasuntan alguna
diferencia?El"lapso"deprivacindelalibertadenlasfaltasocontravenciones.1558.c)
Decomiso.1559.d)Inhabilitacin.1560.e)Clausura.1561.f)Amonestacin.1562.g)
Caducidad.1563.h)Retirodelapersonerajurdica.1564.Extincindelaspenasde
polica.Mencindelascausalesrespectivas. 1565. La prescripcin delaaccinydela
penacontravencional.1566.Laaplicacindesancionespolicialesylasreglasdel"debido
proceso legal". Lo atinente al recurso extraordinario de inconstitucionalidad. 1567.
Continuacin.ElTribunaldeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Naturaleza jurdica. Decisiones de ltima instancia de este Tribunal y el recurso
extraordinariodeinconstitucionalidad.1568.La"condenadeejecucincondicional"yla
"libertad condicional" en las contravenciones de polica. 1569. Concurso de
contravenciones. 1570. La reincidencia enlacontravencin. 1571. La tentativa enla
contravencin.
1551.La pena contravencionalodepolicaeslasancinquelaleyestableceparaquien
incurraenunaaccinoenunaomisinconsideradacomoinfraccinofalta(1011).

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1552.Lafacultaddeestablecerpenasporcontravencionesadisposicionespolicialesse
consideracomoun complementonaturaleinseparabledelejerciciodelpoderdepolica
(1012).
NobastaconquelaAdministracinPblicacompruebelaexistenciadeinfraccionesde
tipo policial. Es menester darle los medios para reprimir esas faltas, lo cual se logra
mediantelaaplicacindepenascontravencionales.
Noes,pues,necesarioqueunanormaautoriceexpresamentealEstadoparaestableceresas
penalidades:estoesnsitoalpoderdepolica.Sinlaposibilidaddeestableceryaplicartales
penas,dichopodercareceradesentido.
1553. Como consecuencia del principio "nullum crimen nulla poena sine lege", la
configuracinocreacindepenasosancionesdepolicarequiereinexcusablementebase
"legal".
Deestomeheocupadocondetenimientoenotropargrafo,n1547,alcualmeremito.
1554. La jurisdiccin para legislar estableciendo "penas" o "sanciones" para las
contravencionesofaltaspoliciales,escorrelativaalapotestaddelegislarsobre"polica"
(ejerciciodelpoderdepolica).Vaseeln1552.Deahqueendeterminadossupuestos
esapotestadlecorrespondaalaNacinoalasprovincias,oaambassimultneamente
(ejercicio"concurrente"delpoderdepolica).
CundoelejerciciodetalpoderlecompetealaNacinycundoalasprovincias,oa
ambassimultneamente?Deestomeheocupadoenpargrafosanteriores:nmeros1527y
siguientes,1546y1550.Meremitoaloexpuestoenesoslugares.
Quien,pues,enelcasoconcretotengajurisdiccinparalegislarsobre"polica"tiene,por
implicancia, el respectivo poder de legislar configurando o creando figuras
contravencionalesyestableciendolascorrespondientespenalidadesparaesasinfracciones.
Jurisdiccin sobre "polica" y jurisdiccin para crear figuras contravencionales y sus
correlativas sancionesopenas, sonatribuciones interdependientes.Unamaneradehacer
efectivoelpoderdepolicaconsisteensancionarlasfaltasocontravencionesrespectivas.
1555.Desdeelpuntodevistaterico,laspenasdepolicapuedenserdedistintasespecies.
Estrestas cabemencionar:a)multa; b)privacindelalibertad(arrestooprisin);c)
decomiso; d) inhabilitacin; e)clausura; f)amonestacin; g)caducidad; h)retiro de la
personerajurdica.
1556.a)Multa.
Sehadichoquela"multa"eslapenatpicadelacontravencinofalta(1013).Estoes
exacto;perohadeadvertirsequesibienlamultaeslapenatpicadelacontravencin,no
eslanicadeesaspenas,pueshaymuchasotras(vaseeln1555),apartedequenotodas
lascontravencionessonsancionadasconmulta.

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Trtase efectivamente de una "pena" (1014) . La circunstancia de que la multa pueda

convertirseen"arresto"(privacindelalibertad),aclarasuefectivocarcterde"pena":de
locontrarioestarasefrenteaunsupuestode"prisinpordeudas",temperamentoodiosoy
noaceptadoennuestroordenamientojurdico.Noobstante,sehasostenidoquelamultano
esunasancinpenal,yqueporestoesposiblesancionarapersonasmorales(1015);
disientocontalcriterio:laposibilidaddesancionarconmultasalaspersonasjurdicasno
esotracosaqueunaconsecuenciadeladistincin entre"delito"y"falta"(vaseeln
1549);lasancindela"falta"seextiendealaspersonasjurdicas;trtasedeunasancin
penaldetipoadministrativo,perosancinpenalendefinitiva.
Elactoadministrativoqueimponelasancinde"multa"carecedeejecutoriedad"propia";
deahqueencasodefaltadepagoporpartedelsancionado,elcobrocompulsivodebe
gestionarlolaAdministracinPblicaanteelrganojudicial.Vaseeltomo2,n438,
pginas379381.
Lapotestaddeestablecerlapenademultatienesulmitejurdico:lamultanopuedeser
"confiscatoria"(loqueasuvezaparejara"irrazonabilidad")(1016).Peroestoserefiereal
monto de la multa correspondiente a cada infraccin, y no al conjunto de idnticas
infracciones quehubiere cometido eladministrado oacuyaconfiguracin stehubiere
dadolugar(1017).
Cuando se impugne judicialmente la aplicacin de una multa impuesta como pena de
polica, y no como pena fiscal, para la promocin del recurso o accin judicial no se
requiereel"pagoprevio"delamulta:norigeentalcasoelprincipio"solveetrepete".La
multafiscalparticipadeloscaracteresdelosimpuestos,cuyapercepcintiendeaasegurar
paraquenoseinterrumpanlosserviciosdelEstado:deahlaexigenciadelpagoprevioala
accinderepeticin.Peroenmateriademultasadministrativasdepolica,elpagoprevio
sloprocedeexcepcionalmentecuandolanormarespectivaaslodisponga(vgr.,multas
por infracciones de trnsito, cuyo pago previo se justificara por la inseguridad de la
posteriorpercepcin)(1018).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha establecido que ningn precepto
constitucionalseoponeaqueelCongresofacultealPoderEjecutivoaobrarcomojuez
administrativoeimponersancionesdemulta,siemprequesedejeexpeditalainstancia
judicial(1019).
Tantola"accin"paraimponermultascomola"pena"demultaquesehubiereaplicado,
sonsusceptiblesdeextinguirseporprescripcin(1020).Desdeluego,paradeterminarsien
uncasodadolaaccinolapenaestnprescriptas,enprimertrminoelintrpretedebe
recurriralaleyrespectiva,puesstasueleconteneralgunadisposicinalrespecto;as,el
CdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,modificadoporlaley
n21318,establecequelaaccinpenalseprescribealosdosaosdecometidalafalta,y
quelapenaseprescribealosdosaosdedictadalasentenciadefinitiva.
1557.b)Privacindelalibertad.

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Otrapenadepolicaeslaprivacindelalibertadpersonal,osealaprisinoelarresto.
Algunos tratadistas distinguen en este mbito la prisin del arresto. Dicen que los
contraventores condenados a "prisin" estn sujetos a trabajo obligatorio (1021) . No
comparto esta afirmacin. Estimo que en materia contravencional la penalidad no se
extiende a la imposicin del "trabajo forzado" al infractor; la propia ndole del hecho
incriminadoexcluyesemejantegravesancin,quesloseconciberespectoadelincuentes
enelderechopenalsubstantivo,dondelapenadeprisinsedistinguedeladereclusinen
queestaltimaaparejaeltrabajoobligatorioparaelcondenado.Enlarepresindemeras
"faltas",respectoalaprivacindelalibertad,"prisin"y"arresto"significanlamisma
cosa.
Vadesuyoquelaexpresada"privacindelalibertad"debesertemporariay,dentrode
esto, por breve lapso, no pudindose privar de la libertad por un trmino que, por su
duracin,msresultepropiodelarepresindeun"delito"quedeuna"falta":estosera
rritopor"irrazonable".Vaseeln1546,textoynotas108y109.Noesadmisibleque,de
hecho,seconfundanoasimilenelmerocontraventorconeldelincuente.
1558.c)Decomiso.
Deesta"figuraiuris"meheocupadocondetenimientoenlospargrafosnmeros1490a
1500.Meremitoaellos.
1559.d)Inhabilitacin.
Estaconsisteenlaincapacidadparaelejerciciodedeterminadosderechos.Puedeserpena
principal o accesoria. Desde el punto de vista de su duracin, puede ser perpetua o
temporaria (1022) . Por lo general incide en el retiro de la autorizacin dada por la
Administracineimplicaunactoextintivodelamisma(1023).SegnelCdigodeFaltas
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, las inhabilitaciones pueden ser
temporariasodefinitivas(art.15,infine).
1560.e)Clausura.
Estaimportaunasancinaccesoriaoconjunta:verbigracia,clausuradeunestablecimiento
ganaderoporinfraccinalalegislacindesanidadanimal(luchacontralasarnaovina,por
ejemplo),clausuraqueasuvezpuedeaparejarlaaplicacindeunamulta.
Significa la cesacin, o suspensin, del ejercicio de una actividad, ya sea comercial o
industrial de cualquier tipo. Puede ser definitiva o temporaria (1024) , o por tiempo
indeterminado:estoltimoesloqueocurreconlaclausuradeunestablecimientoganadero
por infraccin a la legislacin sobre sanidad animal (lucha contra la sarna ovina, por
ejemplo), en cuyosupuesto laclausura es "levantada" odejada sinefecto cuando se
compruebequelainfeccindelosanimaleshadesaparecido.ElCdigodeFaltasdela
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestablecequelasclausurasqueseimpongan
podrnsertemporariasoportiempoindeterminado(art.15).

p.249

Laclausurarecaesobreellocaloestablecimientodondeseejercelaactividadquedio
margenalasancin(1025).
1561.f)Amonestacin.
Tratndose deunainfraccin nograve,puede aplicarse, attulo desancin nica, una
"amonestacin". Es lo que ocurre, por ejemplo, con ciertas contravenciones a los
reglamentosdetrnsitourbano.ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudadde
BuenosAirescontienelapenaqueahsedenomina"amonestacin"(art.15).(1026).
1562.g)Caducidad.
Sielcontraventoraquiense"inhabilita"paraelejerciciodelarespectivaactividad,ejerca
staarazdeuna"autorizacin"(vgr.,"permiso"deusodeldominiopblico),lareferida
"inhabilitacin"puedeaparejarlaextincindeesaautorizacinopermiso,recurriendopara
ello a la "caducidad" de tal permiso, si el contraventor hubiere incurrido en algn
incumplimientodesusdeberesytalincumplimientolefuereimputable.
1563.h)Retirodelapersonerajurdica.
En los supuestos de "inhabilitacin" definitiva, si se tratare de una persona jurdica
autorizada por el Estado, dicha inhabilitacin puede aparejar, adems, a ttulo
complementario,elretirodelapersonerajurdicaqueselehubiereotorgadoconmotivo
delejerciciodelaactividadquemotivalasancin.
1564. Las sanciones policiales tanto en lo atinente a la accin, como a la pena se
extinguenpordiversascausas,entrestas:a)elcumplimientodelasancin;b)elperdn;c)
ladeclaracindeilegitimidaddelasancin;d)lamuerte;e)elpago;f)laprescripcin.
En todo aquello no expresamente previsto en las especficas y respectivas normas
policiales, los principios generales del derecho penal substantivo tiene plena vigencia
(computacindeplazos,etc.).
Detodasestasposiblescausalesdeextincindelaaccinydelapenameheocupadoal
referirme a la extincin de las sanciones disciplinarias aplicables a los agentes de la
Administracin Pblica (funcionarios y empleados). Vase el tomo 3 B., n 1067 y
siguientes,pgina439ysiguientes,acuyoslugaresmeremito,puesdichascausalesson
asimismovlidasparalassancionesopenascontravencionales(1027).
Noobstante,correspondehacerunareferenciaespecialalaprescripcin.
Encuantoal"perdn"o"condonacin",cuadraadvertirqueelCdigodeFaltasdela
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresloadmiteexpresamente(artculo10).
1565.Laprescripcindelaaccinodelapenaenmateriacontravencionalesadmitidapor
lageneralidaddenuestradoctrina(1028),apartedequediversasdisposicioneslegalesla
aceptanexpresamente(1029).

p.250

Algunostribunaleshannegadolaprocedenciadelaprescripcinenmateriade"faltas"
cuando la ley pertinente no la admite en forma expresa. Para ello han invocado dos
argumentos:1quelaomisindedisposicionessobreprescripcinenleyesdepolica,no
puedesersuplidaporanalogarecurriendoaotrasleyes;2quelaprescripcinenmateria
penalnoesunainstitucinqueporsunaturalezaestimplcitaenlasbasesdenuestro
ordenamiento jurdico o proceda de alguna garanta constitucional (1030) . Juzgo
equivocadoslosdosargumentos.
Esinexactoqueanteelsilenciodelarespectivaleydepolicaacercadelaprescripcin,no
puedarecurrirseporanalogaalodispuestoenotrasleyes,verbigraciaenelCdigoPenal
delaNacin(argumentodelSuperiorTribunaldeJusticia deCrdoba).Talaplicacin
analgica es procedente, porque la analoga prohibida es la que d como resultado un
aumentodelapretensinpunitivadelEstado,yenmodoalgunolaqueresultefavorableal
imputado,comoocurraconlaprescripcin.
Considero,asimismo,inexactoquelaprescripcinenmateriapenalnoseaunainstitucin
queporsunaturalezaestimplcitaenlasbasesdenuestroordenamientojurdicooproceda
dealgunagarantaconstitucional(argumentosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
ydelSuperiorTribunaldeJusticiadeCrdoba).Comoyaloexpresenotraoportunidad,
no habiendo una norma que declare imprescriptible una accin, dicha accin es
prescriptible.Noserequierequeuntextoexpresoautoricelarespectivaprescripcin.Todo
estoesunaobviaconsecuenciadelrespetoal"debidoprocesolegal",garantaimplcitao
innominadacontenidaennuestraConstitucinNacional,garantaquetiendealaproteccin
absolutamenteintegraldelaesferajurdicadelindividuo.El"derechoalalibertadintegral
del ciudadano" tiene, entre nosotros, sustento constitucional, y encuentra aplicacin
concretaatravsdediversasinstitucionesjurdicasactuales,entrestaslaatinenteala
prescriptibilidaddelasaccionespunitivas(1031).
Portanto,silaleydepolicaencuestinnadadijereacercadelaprescripcindelaaccino
delapena,lasancinpertinenteesprescriptible.
Culeseltrminodelaprescripcinenmateriacontravencionalodefaltas?Sidicho
trminoestuviereprevistoenlarespectivanormadepolica,esobvioquehayqueatenerse
almismo.Siesanormanadadijerealrespecto,dadalanaturaleza"penal"delasancinde
polica,seaplicanensubsidiolasreglasestablecidasporelCdigoPenal(1032).
1566.Laaplicacindesancionesopenaspolicialesrequiereelrespetoal"debidoproceso
legal".
Deahquenoslolasancinopenadebahallarseestablecidaenunaleyanterioralhecho,
sinoquealinfractoroimputadodebeorseleparaqueexpongasudefensayofrezcalas
pruebaspertinentes(1033).Respectoaljuzgamientoyaplicacindepenasdepolicarigen
substancialmente las mismas garantas que enel procesopenal para el juzgamiento de
"delitos"(1034).

p.251

En materia de "prueba" de las contravenciones, se ha resuelto que la declaracin

testimonialdelosempleadosdepolicaintervinienteshacefe,mientrasnoexistapruebaen
contrario (1035) . Esto se justifica ante la "presuncin" de legitimidad de los actos
administrativos,presuncinque,noobstante,noesabsoluta:puedeserdesvirtuadaporel
interesado,demostrandoqueelactocontroviertealordenjurdico(1036).
Elacto definitivo delaAdministracinPblicaencuyomritoseapliqueuna sancin
penal por contravencin a normas de polica, si no existiere un recurso de apelacin
ordinarioantelaautoridadjudicial,essusceptibledeserimpugnadoantelaCorteSuprema
medianteelrecursoextraordinario(ley48,artculo14),siemprequedichoactoaparejeun
agravioaunderechoogarantaconstitucional(1037).Noobstaaellolacircunstanciade
tratarsedeejerciciodelpoderdepolica,puesentalejerciciolaAdministracinPblicano
estexentadeldeberdeobservarla"juridicidad":la"polica"noesuninstitutoextralegal,
nimetajurdico.
Si bien la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por principio general, acepta la
procedenciadelrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadcontraactosadministrativos
que hayan sido emitidos en ejercicio de una actividad jurisdiccional, la doctrina, con
sobradarazn,sostienequetalrecurso,contralosactosadministrativos,tambindebeser
admitido aunque dichos actos no se hubieren dictado en ejercicio de una actividad
jurisdiccional, bastandoquehayansidoemitidosporlaAdministracin"activa"sitales
actos,noexistiendolaposibilidadderecurrirenapelacinordinariaantelajusticiajudicial,
agravianunderechoounagarantaconstitucional(1038).
1567.Conrelacinalagarantadel"debidoprocesolegal"enmateriadejuzgamientode
contravenciones de polica, corresponde hacer referencia al "Tribunal de Faltas" de la
Municipalidad delaCiudad deBuenos Aires.Cul es lanaturaleza jurdica dedicho
Tribunal?Esconstitucional?Cabealgnrecursocontralassentenciasdeltimainstancia
delmismo?(1039).
Trtasedeuntribunal"administrativo",peronoporesoinconstitucional (1040),pues
dichotribunalnojuzganisanciona"delitos",sino"faltas"o"contravenciones",materia
propiadelajurisdiccinadministrativa.
SiladecisindeltimainstanciadeeseTribunalimplicaseunagravioomenoscabode
algn derecho o garanta constitucional, procedera contra esa decisin el recurso
extraordinario (ley 48, artculo 14 ), tanto ms cuanto la Corte Suprema siempre ha
aceptadolaprocedenciadetalrecursocontraactosadministrativos,si stossehubieren
emitidoenejerciciodeunaactividadjurisdiccional(1041).
1568.Tienenaplicacinla"condenadeejecucincondicional"yla"libertadcondicional"
enlascontravencionesdepolica?
Lalibertadcondicionaltienepocombitodeaplicacin,esdecirescasatrascendencia,en
elderechocontravencional,dadoelcortolapsoqueabarcanenllaspenasprivativasdela

p.252

libertadpersonal,apartedeque,enelderechodepolica,generalmenteexistelaalternativa
desustituirlaprivacindelalibertadporelpagodeuna"multa".
Encambio,lacondenadeejecucincondicionalesimportanteenelderechodepolica,por
cuantosielinfractorcondenadocondicionalmentenocometeotrafaltaduranteeltrmino
paralaprescripcindelapena,noserconsideradoreincidenteenelsupuestodeunanueva
infraccin,locualaparejadiversasventajas.
Ciertamente,silarespectivanormapolicialnoloprohibiere,tantolalibertadcondicional
(1042)comola condenadeejecucincondicional (1043)sonprocedentesenelcampo
contravencional; tericamente nadaseoponeaello.Regirnlos"principios"delCdigo
Penal substantivo. Pero si a texto expreso la pertinente norma de polica prohibiere la
libertadcondicional ola condenadeejecucincondicional, stasnoseranaplicablesen
talescasos.(1044)
1569.Unapersonapuedeincurrir enloqueelderechopenal denomina"concurso"de
delitos,quepuedeser"ideal"o"real":loprimeroocurrecuandoelagente,conunasola
actividad,secolocaenmsdeunafiguradelictual;losegundosucedecuandoelagente
cometevariosdelitosindependientes.EsloqueprevelCdigoPenalensusartculos54y
55.
Esasituacinposibleenelderechopenalsubstantivo,puedeasimismodarseenelderecho
contravencional,encuyosupuesto,pararesolverelcaso,silanormadepolicaguardare
silencio, puederecurrirsealosprincipioscontenidosenelCdigoPenal(artculos54 y
58)(1045).ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,enlos
artculos2425,contemplayresuelveconcretamentelorelacionadoconlos"concursosde
faltas".
Finalmente, ha de recordarse que la pluralidad de contravenciones cometidas por una
mismapersonanotiene otronexoqueeldesujuzgamiento alosefectos deunasola
condena.Portanto,cuandolasdiversasinfraccionessecometierenendistintasprovinciaso
municipiosy,enconsecuencia,debanserjuzgadospordistintasautoridades,lasnormas
reguladorasdelconcursosoninaplicables(1046).Desdeluego,esto ltimorefireseal
concurso"real".
1570.ElCdigoPenalcontemplalafiguradenominada"reincidencia",quelatosensuse
producecuandounapersonacondenadaporsentenciafirmeporcualquiertribunaldelpas,
cometiereunnuevodelito(artculo50).Esamismasituacinpuedeocurrirenmateriade
faltasdetipopolicial.Peroenesteltimombitoesdifcilqueunapersonapuedaser
tenida como reincidente a raz de "faltas" cometidas en otra jurisdiccin (provincia o
municipio), pues no existiendo an en nuestro pas el registro nico decontraventores
policiales,eltribunalquejuzguelaltimafaltapuedeignorarlasqueanteriormentehubiere
cometido elinfractor. Poreso,enmateria contravencional, lareincidencia seconfigura
prcticamenteporlarepeticindehechoscometidosenjurisdiccindelmismotribunalu
organismoqueintervieneyjuzgaenelcasoconcreto.

p.253

Silarespectivanormadepolica nada dijeresobre"reincidencia",sonaplicables, enlo

pertinente,losprincipiossobrereincidenciacontenidosenelCdigoPenal;delocontrario
seaplicarnlasdisposicionesespecialesdelaleydepolicaqueseconsidere,yenloque
stanopreceptuaseseaplicarnlasnormasdelCdigoPenal(1047).
Engeneral,salvodisposicinexpresaencuantoalagraduacindelapena,lareincidencia
enmateriadefaltasdacomoresultadocalificarcomo"buenos"o"malos"losantecedentes
delinfractor, loquepuedetenertrascendencia eneltratamiento legalquea stesele
dispense(1048).
1571. De acuerdo con el Cdigo Penal, hay "tentativa" cuando alguien, con el fin de
cometer un delito determinado comienza su ejecucin, pero no lo consuma por
circunstanciasajenasasuvoluntad(artculo42).
Enmateriacontravencionallatentativaesposibletratndosedeunaaccindolosa(1049).
Silaleydepolicareprimela"tentativa",habraqueestaraloquedichaleyestablezca;
subsidiariamentecorrespondertenerpresenteslos"principios"contenidosenelCdigo
Penal(1050).
Silaleycontravencionalnohubiereprevistolafiguradelatentativa,ellanoespunible,por
aplicacindelprincipiogeneraldequenohaypenasinley(1051).Conmayorraznla
tentativanoserpunibleenelmbitocontravencionalsilaleypertinenteaslodeclaraen
formaexpresa(1052).
CAPTULOVCLASIFICACINDELAPOLICA
SUMARIO: 1572. Consideraciones generales. Clasificaciones que se proponen:
advertencias al respecto. 1573. Clasificacin por razn de "jurisdiccin". 1574.
Clasificacinporrazndelas"formasomediosdeactividad"(preventivayrepresiva).
1572.Elmuyampliocamposusceptibledeserobjetodelpoderdepolica,sucontenidotan
vastoyheterogneo,correlativamenteseprestaadiversasclasificaciones dela polica,
orientadasendireccionesdistintas.
Seexponenlasclasificacionessiguientesquerespondenadiferentescriterios:
1Porrazndelosfines,puedeserjudicial,administrativaydegestin(estaltimasela
vinculaalosserviciospblicos).
2Porrazndelamateria.Enesteordendeideas,selarelacionaconelobjetodelamisma
(vgr.,seguridad,moralidadysalubridadpblicas:policaagraria,industrial,etc.).
3Porrazndelajurisdiccin,puedesernacional,provincialomunicipal.
4Porlasformasomediosdeactividad,puedeserpreventivayrepresiva(1053).

p.254

Notodasesasclasificacionestienenverdaderaniigualimportancia.Estimoqueslola
tienenlasqueclasificanlapolicaatendiendoala"jurisdiccin"yalas"formasomedios
deactividad":ambastienenimportanciaennuestropas(1054).
1573.Laclasificacinbasadaenrazonesdejurisdiccintieneverdaderatrascendenciaen
nuestropas,comoconsecuenciadenuestrosistemapolticojurdicodegobierno.
Ya en pargrafos anteriores qued dicho que el poder de polica, de acuerdo con los
principios de nuestra Constitucin Nacional, est distribuido entre la Nacin y las
provincias,quienesenunoscasosloejercenenformaexclusivayexcluyenteyenotrosen
formaconcurrente.Vaseeln1527ysiguientes.
Adems, en el orden municipal las provincias les atribuyen a las municipalidades la
competencianecesariaparaestatuirsobrediversasexpresionesdelpoderdepolica.Lo
mismoocurreconlaNacinrespectoalmunicipiodelaCapitalFederal,acuyorespectoel
Congreso,obrandocomoLegislaturalocal,lehaatribuidocompetenciaendeterminados
asuntosde"polica"alaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.
Deahquelaclasificacindelapolicaporrazonesdejurisdiccin,ennacional,provincial
omunicipal,tengaobviointersprcticoentrenosotros.
1574.Enatencinalasformasomediosdeactividad,lapolicapuedeser preventiva y
represiva.Espreventivacuandonomanejasinolaamenazadelacoaccin,yrepresiva
cuandolaactualiza(1055).
Lapolicapreventivatienelugar"apriori";larepresiva"aposteriori".
CAPTULOVI ALGUNOSSUPUESTOSPARTICULARESDEEJERCICIODEL
PODERDEPOLICA
SUMARIO:1575.Justificacindeestecaptulo.1576.a)Regulacindelcomercio.1577.
b) "Transporte": Servicio pblico de transporte interprovincial. 1578. c) Actividad
cinematogrfica. 1579. d) Legislacinsobre"trabajo". 1580. e) Profesionesliberales.
1581.f)Fijacindeprecios.1582.g)Policasanitaria:animalyvegetal.1583.h)Polica
decultos(cultual).Ceremoniasreligiosas.1584.i)Policadelalibertaddeimprentaode
prensa.Diversascuestionesquedebenanalizarse. 1585. 1Textosconstitucionalesque
contemplan lacuestin.Antecedentes.Alcance dedichos preceptos. 1586. 2Enqu
consistelalibertaddeimprenta?"Libertaddeprensa"y"libertaddeimprenta".Palabra
escritaypalabraoral.Lalibertadde"expresin".1587.3La"censuraprevia".Enqu
consiste? Otros comportamientos incompatibles con la libertad de prensa. 1588. 4
Responsabilidadposteriorporpublicacionesdelictuosas.1589.5Quhadeentenderse
por"delitodeimprenta"ode"prensa"?Criterioparacaracterizarel"delitodeimprenta".
Competenciaconstitucionalparaesto.1590.6Lapolicadelalibertaddeprensapuede
ser, segn los casos, "a priori" o "a posteriori", "preventiva" o "represiva". 1591. 7
Jurisdiccinycompetencia enmateriadepolicadela "libertaddeimprenta".Naciny
provincias.Jurisprudenciaantiguayactual.1592.8Acercadel"derechoderplica"ode

p.255

"respuesta".1593.j)Policadel"derechodereunin".1Nocinconceptualde"derecho
dereunin"."Reunin"y"manifestacin".1594.2La"reunin"frenteaotrasnociones:
"aglomeracin"y"asociacin".1595.3El"derechodereunin"enelderechopblico
argentino:a)nacional;b)provincial.1596.4Clasesoespeciesde"reuniones".Notasque
las caracterizan. Criterio paraestablecer el carcter privado o pblico deunareunin.
Importanciadeesto. 1597. 5 "Objeto" posibledelareunin. 1598. 6Elderechode
reuninestsujetoalimitacionesreglamentarias.Elinstrumentojurdicodestas.Enqu
puedenconsistirlasreglamentaciones.Requisitosacumplirsegnloscasos(reunionesen
lugarpblico,abiertoalpblicoycerrado;reuninpblicayreuninprivada).Presupuesto
"sinequanon"detodareuninparaseramparadaporelderecho.1599.7Recursoscontra
actosadministrativosqueprohban,uobstaculicen,elejerciciodelderechodereunin.
1600.8Jurisdiccinycompetenciaenmateriadepolicadelderechodereunin.Naciny
provincias.1601.k)Policadeseguridad(preventivayrepresiva).Aclaracinalrespecto.
1602.1 PolicaFederal. 1603.2 GendarmeraNacional. 1604.3 Policamartimay
fluvial.Lapolicalacustre.
1575.Existendiversasmateriasuobjetoscomprendidosenel "poderdepolica",acuyo
respectocorrespondeponerdemanifiesto,yhacerresaltar,suscaracteresprincipales:ello
contribuiradeslindarelmbitodeejerciciodeaquelpoder.
Enlosprrafossiguientesmencionaresasdiferentesmaterias:
1576.a)Regulacindelcomercio.
Enlosnmeros15291531meheocupadodeestacuestin.Meremitoaloexpuestoen
esoslugares.
1577.b)"Transporte":serviciopblicodetransporteinterprovincial.
Estacuestinfueestudiadaeneln1532,alcualmeremito.
1578.c)Actividadcinematogrfica.
Eneln1534mehereferidoalaactividadcinematogrficaensuvinculacinconelpoder
depolica.Portanto,correspondetenerpresenteslasconclusionesahmanifestadas.
1579.d)Legislacinsobre"trabajo".
Eneln1536hicereferenciaaestacuestin.Meremitoadicholugar.
1580.e)Profesionesliberales.
Lo atinente a la atribucin para reglar el ejercicio de las profesiones liberales lo he
consideradoeneln1537.
1581.f)Fijacindeprecios.
Eneln1539mehereferidoaestacuestin.

p.256

1582.g)Policasanitaria:animalyvegetal.
Lorelacionadoconlapolicasanitaria,animalyvegetal,loheanalizadoeneln1540,al
cualmeremito.
1583.h)Policadecultos(cultual).Ceremoniasreligiosas.
Lalibertaddeconcienciaylalibertaddecultosoncosasdistintas(1056).Laprimeraest
exentadelaautoridaddelosmagistrados(ConstitucinNacional,artculo19);lasegunda
no.Lalibertaddeconcienciaes absoluta: nadiepuedeserobligadoa pensar o creer en
determinadaforma,tantomscuantolos "pensamientos" o "creencias" deunapersona,
mientras se mantengan en lo interno de la mente, no pueden producir trastorno social
alguno;elEstadodeDerechogarantizaesalibertad(1057).Encambio,lalibertaddeculto
es relativa (1058) , pues hllase sujeta a las leyes que la reglamenten (Constitucin
Nacional,artculo14).
Deloexpuestodedcesequelasceremonias"cultuales"(prcticaoprofesindel"culto")
noestnexentasdecontrolpolicial.Elloesastantoenloquerespectaalcultocatlico
apostlicoromano,comoaldelasiglesiasocredosdeotrasreligiones.
Elcontrolpolicialpuedehacerseefectivoenmateriadeseguridad,salubridadymoralidad
pblicas (1059) , pero con esta salvedad: dicho control, con la amplitud conceptual
mencionada,seextiende,sindudaalguna,aloscultosnocatlicos,entantoquerespectoa
esteltimoelcontrolpolicialsecircunscribeala "seguridad" y "salubridad".Talesel
principio.Elcontrolde "moralidad" excluyealcultocatlicoapostlicoromano,pues,
siendo este culto "sostenido" por el Gobierno Federal (Constitucin Nacional, artculo
2),sepresumequesusprcticassonmorales(1060).Noobstante,sienelejerciciode
dichaactividadcultualdentrodelasiglesiascatlicassecomprobasequelossacerdotesu
oficiantesrealizaron,oconsintieron,actosohechosajenosoextraosalareligin(1061),
orealizaroncomportamientosoactosadversosanuestroordeninstitucional,adversosalos
principiosrectoresdeltradicionalmododevidadelacomunidadargentina,todolocual
trasuntarauna"inmoralidad",entonceselpoderdepolicaylaactividaddepolicapueden
ydebenmanifestarseinclusosobreelaspecto"moralidad"auntratndosedelcultocatlico
apostlicoromano(1062).
Laposibilidaddelexpresadocontrolpolicialsobrelasceremonias"cultuales"surge,pues,
denuestraConstitucin,alasegurarstaatodosloshabitanteselderechode "profesar
librementesuculto",conformealasleyesque"reglamenten"suejercicio(artculo14).
Asuvez,laintensidaddelcontrolpolicialdelasceremoniascultualesvarasegnquese
refieraaceremoniasefectuadasdentroofueradeltemplooiglesia.Peroestadistincinrige
principalmenteparalasceremoniascatlicas,pueslascorrespondientesaotroscredos,por
principio,seefectan dentro desustemplosoiglesias(1063). Dentro delasiglesiasel
control de la autoridad policial se limita a la seguridad, salubridad y, eventualmente,
moralidadpblicas(1064);lorestante,osealaregulacindetodoloquesevinculaalas
ceremonias religiosas, propiamente dichas, dentro de las iglesias, corresponde a la

p.257

respectivaautoridadreligiosa(1065).Fueradelasiglesiaselcontrolpolicialseextiendea
lafielobservanciadelosreglamentosdictadosporlaAdministracinPblicarespecto,por
ejemplo, a "tranquilidad" pblica (vg.,toques o taidos de campanas), a disposiciones
sobre"trnsito"(vgr.,procesionesreligiosas),etc.(1066).
Aquinlecorrespondeennuestropaselejerciciodelpoderdepolicasobreceremonias
religiosas (actos "cultuales") a la Nacin o a las provincias? Rigen al respecto los
principiosgeneralessobredistribucindelpoderdepolicaentrelaNacinylasprovincias.
Por tanto, siendo el poder de polica una potestad "reservada" por las provincias al
constituirlauninnacional,suejercicioenmateriadeceremoniasreligiosaslescompete,
porprincipio,alasprovincias;excepcionalmentelecorresponderalaNacincuandose
tratedelugaresdondestaejerzaunajurisdiccinexclusiva,osetrataredeunaactividad
religiosaatribuidaalaNacinporlaLeySuprema(1067).
1584.i)Policadeprensaodeimprenta.
Lapolicadeprensa,odeimprenta,planteadiversosycomplejosproblemas,queasuvez
requierenelanlisisdesusdistintosaspectosonotas.
Enlospargrafosquesiguenharreferenciaaesasdistintascuestionesrelacionadasconla
"libertaddeprensa",cuestionescuyosentidoosignificadoesnecesarioaclararparallegar
aconclusionesoresultadosciertos.
1585.1Loatinentealalibertaddeimprentaactualmente hllasecontemplado endos
preceptos de la Constitucin Nacional: a) el artculo 14 , en cuyo mrito todos los
habitantesdelaNacintienenelderechode"publicarsusideasporlaprensasincensura
previa",conformealasleyesquereglamentensuejercicio; b)elartculo32 ,encuyo
mrito "ElCongresoFederalnodictarleyesquerestrinjanlalibertaddeimprentao
establezcansobreellalajurisdiccinfederal"(1068).
El primero de estos textos ya figuraba en la Constitucin de 1853; el segundo fue
incorporadoarazdelareformade1860,arequerimientodelaProvinciadeBuenosAires.
ElpropsitoclarodeestareformaeraexcluirdelacompetenciadelCongresolaposibilidad
dequestereglamentaselalibertaddeprensaconcarctergeneralparatodoelpas."La
Constitucinde1853 diceVillegasBasavilbaso,refirindosealareformade1860 slo
consagrabalapublicacindelasideassincensuraprevia,perocomolasprovinciashaban
delegadoenlaNacinlacodificacinenmateriacivil,comercial,penalydeminera,la
nicaformadedaraesareglamentacincarcterlocaleraconsignarlaexpresamente.De
estemodolosdelitosdeimprentanopodranestarlegisladosporelcdigodelamateriani
dictarseleyesespecialessobrelosmismos"(1069).
Distinguidostratadistaspiensan,sinembargo,queladisposicindelartculo32delaLey
SupremanoobstaaqueelCongresolegislesobreimprentayespecialmentesobredelitos
cometidospormediodelaprensa para toda laNacin,contaldequeno restrinja esa
libertad, en cuyo caso tales delitos seran juzgados por las jurisdicciones locales, sin
perjuiciodelajurisdiccinfederalsobreelloscuandoascorrespondiere(1070).Otros

p.258

destacadosjuristassostuvieronlocontrario,oseaque,enmritoalaletradelartculo32
de la Constitucin, aclarada y precisada por los antecedentes del mismo, el Congreso
carecadepoderparalegislarsobreimprentaconalcancegeneralparatodalaRepblica,
pudindolohacernicamentecomo legislaturalocal,sinextendersuimperioalterritorio
de las provincias (1071) . La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido
firmementeestaltimaposicin(vasemsadelante,n1591),queserobustecefrentealas
siguientespalabrasdelmiembroinformantedelaConvencindeBuenosAiresdondese
propusieron lasreformas quedespusacept laConvencinNacional de1860,doctor
DalmacioVlezSarsfield;stemanifest:"Lareformaimportadecirquelaimprentadebe
estarsujetaalasleyesdelpuebloenqueseusedeella.Unabusodelalibertaddeimprenta
nuncapuedeserundelito,diras,nacional.ElCongresodandoleyesdeimprentasujetara
eljuicioalostribunalesfederales,sacandoeldelitodesufueronatural"(1072).
1586. 2 En qu consiste la libertad de imprenta? Es el derecho de toda persona a
manifestarsusopinionesopensamientosporescritosimpresos,cualquieraseasuforma:
libro,opsculo,revista,diariooperidico,sinqueesasopinionesopensamientosestn
sujetosaningunaautorizacinocensuraprevia(1073).
Desdeelpuntodevistaconstitucional,lasexpresiones"libertaddeprensa"y"libertadde
imprenta"sonsinnimas(1074).
Lalibertaddeprensa,odeimprentacomprendeslolapalabraescritaotambinlaoral?
Unsectordetratadistas,distinguiendolosconceptosdelibertaddeimprentaodeprensa,y
libertad de "expresin", sostiene que la expresada libertad slo se refiere a la palabra
"escrita" (1075).Otrosectordeexpositoresincluyeenesalibertadlaproteccindela
palabra"oral"(1076).Siseadviertequeelartculo32denuestraConstitucinNacional
fuetomadodelaConstitucindelosEstadosUnidosdeAmricadelNorte,queprohbeal
Congresofederaldictarleyesquerestrinjanlalibertaddelapalabraodelaprensa(1077),
yqueenelinformedelacomisinrevisorasedijo:"Siendolapalabraescritaohablada
unodelosderechosnaturalesdeloshombresquederivandelalibertaddepensar,lse
hallacomprendidoentrelosderechosintransmisiblesdequesehahablado"(1078),estimo
quelapalabra"hablada"u"oral"cuenta,entrenosotros,conlamismaproteccinquela
palabra "escrita", tanto ms cuanto tal proteccin concuerda con los principios
fundamentales de respeto total a la personalidad humana contenidos en nuestra Ley
Suprema(1079).
1587.3LaConstitucinNacional,alreconoceraloshabitanteselderecho"depublicarsus
ideasporlaprensasincensuraprevia"(artculo14),simultneamenteprohbesta.
Qu debe entenderse por "censura previa"? Por tal ha de entenderse la exigencia de
cumplirdeterminadosrequisitosantesdequeseefectelapublicacindeunartculo,libro,
etc.;vgr.:sometimientodelartculo,libro,etc.,alprevioexamenyaprobacinporpartede
laautoridadestatal(1080).El"nihilobstat"notieneimperioenelderechoconstitucional
argentino(1081).ConaciertodijoBatbie:"Lalibertaddeprensanoexistedondeellaest
sometida a restricciones preventivas: la autorizacin previa, aun confiada a unhombre
liberal,esinconciliableconelderechoqueeslacondicinesencialdelalibertad"(1082).

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Perolalibertaddeprensa,propiamentedicha,nosloexcluyela censuraprevia, quese

refiere a lo intelectual, moral o ideolgico de la publicacin, sino tambin todos los
comportamientos o conductas que, materialmente, impidan, obstruyan o dificulten el
ejerciciomismodelderechodeprensa,medidastangravescomolapropiacensurayque,lo
mismoquesta,hyansevacuasdejuridicidad.Entretalesmedidascabemencionar:la
expropiacintotaldelpapelsincausaexpropiante,porquefaltaralautilidadpblica;las
trabaspuestasalalibrecirculacindellibro,diariooperidico(1083);lacensurapostal,
policialoporcualquierpersonaoautoridadpblica;laexpropiacininfundadadeundiario
operidico;laexigenciadeunacaucin,fianzaodepsito,aefectosderesponsabilidades
ulteriores;distribucinoficialdelascuotasdepapel;lastrabasexcesivasalainstalacinde
imprentas;elmonopoliodelosmediosdedifusinperiodstica;ladificultadqueseponga
para llegar a las fuentes de informacin; la distribucin oficial de las noticias; la
prohibicinirrazonable,porloarbitrariaoinconsulta,depublicardeterminadasnoticias;la
imposicincoactivaenlapublicacindeavisosoficialesoprivados;laobstruccinpara
quelosperiodistascumplansusfunciones;etc.(1084).DiversasConstitucionesdenuestras
provincias hacen referencia a comportamientos o actitudes como los mencionados,
prohibindolos.
1588.4Sibientodosloshabitantestienenelderechodepublicarsusideasporlaprensa,
sin censura previa, nadie est exento de las responsabilidades civiles y penales que la
publicacinpudiereaparejar,unavezefectuada.Sobreestohayuniformidadenelcampo
jurisprudencial(1085)ydoctrinal(1086).
DijoalrespectolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Puedeafirmarsesinvacilacin
quenienlaConstitucindelosEstadosUnidosnienlanuestrahaexistidoelpropsitode
asegurarlaimpunidaddelaprensa.Silapublicacinesdecarcterperjudicial,siconella
sedifamaoinjuriaaunapersona,sehacelaapologadelcrimen,seincitaalarebelino
sedicin,sedesacataalasautoridadesnacionalesoprovinciales,nopuedeexistirduda
acercadelderechodelEstadoparareprimirocastigartalespublicacionessinmenguadela
libertaddeprensa,comonolahayrespectodelapalabrahabladacuandostaesusadaen
los mismos casos para incitar a la accin que perturbe la seguridad del gobierno u
obstaculice elejercicio eficiente desus podereslegales. Esunacuestindehechoque
apreciarn los jueces en cada caso, la de saber si una ley dictada por la legislatura
castigandooreprimiendociertaspublicacionespeligrosasparalatranquilidadindividualo
paralapazyseguridaddelgobierno,constituyenonorestriccionesaportadasalalibertad
deprensa.Conestesistema,queeseladoptadoporlosEstadosUnidos(Willoughby,731,
2edicin, tomoII),seconfa alos tribunales dejusticia elevitar quelaslegislaturas
excedanloslmitesconstitucionalesaldefinirloqueconstituyeuncrimen.Lacausadela
libertaddepalabraydeprensaestampliamentecustodiadaporlasmayoraslegislativasy
porlosjueces,tantodelordenlocalcomonacional,yfueallsindudadondedesearon
colocarla los que forjaron la Constitucin (Corwin: "Libertad de palabra y de prensa",
citadoporWilloughby)"(1087).
Blakstone,citadoporGonzlezCaldern,dicequelalibertaddeprensa"esverdaderamente
esencialalanaturalezadeunEstadolibre;peroloquelaconstituyeeslaexencindetodo

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obstculo, detodarestriccin antes de lapublicacin, ynodetoda represin,detodo

castigodespusdelapublicacin,sisuobjetoescriminal"(1088).
JoaqunV.GonzlezdijoquelaConstitucin"asegurala absolutalibertad deemitirlas
ideas,peronolaimpunidaddelasofensasalamoral,alordenpblicoyalosderechosde
tercero"(1089).
GonzlezRouraexpres:"Nihayparaquperdertiempoendemostraralosquepretenden
quelaprensasehallafueradelalcancedelaley,quelalibertaddeprensanoeslomismo
quelalicenciaolalibertaddeinjuriar,calumniarocometercualquierotrodelito,comosi
lalibertad,decualquierespeciequesea,pudieseserunderechocuandoseconvierteen
instrumentodelcrimen,queeslanegacindelderecho"(1090).
1589.5Quhadeentendersepor"delitodeimprenta"ode"prensa"?
Loquedistingueeldelitocomndeldelitodeimprentaodeprensaesqueesteltimose
realizaatravsdelaimprentaoprensa.Seraabsurdopensarenundelitodeimprentaode
prensa siestaltimaestuviereausenteenlaexpresindeaqul.Lanota especfica del
delitodeimprentaodeprensaeslapresenciadestaenlarespectivarelacin.Portanto,
delitodeimprentaodeprensaeselqueserealizaocometeatravsomediantelaimprenta
oprensa.Lajurisprudencia(1091)yladoctrina(1092)compartentalcriterio.
Lostrminos "abuso" delalibertaddeimprentay "delitos" cometidospormediodela
prensasonsinnimos."Laviejadistincindeabusosdelalibertaddeimprentaydelitos
cometidospormediodelaprensa,dijounexpositor,hasidorechazadaporladoctrina
uniformedelostratadistas,yjamsseaceptenlasdiversasleyespatriasquehanregidoen
elpas.Lamismadoctrinaseconsagraentodaslasleyesdeimprentaquehansancionado
lasprovinciasargentinas(1093).Precisamente,esos "abusos" delalibertaddeimprenta
sonlasconductassusceptiblesdedeterminar"delitosdeimprenta".
Pero cundo a un hecho o acto exteriorizado a travs de la imprenta o prensa debe
tenrselocomo"delito"?Quindeclaralafaltadejuridicidaddetalhechooacto?Qu
criteriodebetenerseparaconfigurarel"delito"deimprenta?
Yaenpargrafosprecedentesqueddichoquelacompetenciaparacrearfigurasdelictivas
enmateriadeprensaoimprenta,lescorrespondealasprovincias,yquealrespectoel
CongresoslopuedelegislarcomoLegislaturalocalparalaCapitalFederalyterritorios
nacionales(actualmenteslorevisteesteltimocarcterel"TerritorioNacionaldeTierra
delFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdelAtlnticoSur")(1094).
Qu criterio han de tener las provincias, y eventualmente el Congreso, para declarar
"delictivos"algunoshechosoactosexteriorizadosatravsdelaimprentaoprensa?Ante
todo,tngaseencuenta,comoaoshaloexpresTomsJofr,queatravsdelaprensa
puedencometersediversosdelitos,ynoslolosdeinjuriaocalumnia;entalsentidodijo
esedestacadojurista:"DebemosadvertirqueelCongresosehaquedadocortoalestablecer
lasalvedadsloparalosdelitosdecalumniaeinjuriacometidospormediodelaprensa,

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desdeelmomentoquelaConstitucincontieneensuartculo32 unareglageneralque
comprendetodoslosdelitossusceptibles deperpetrarseporesemedio.Elprincipiodel
artculo114 delCdigoPenales,pues,aplicable, entreotroscasos,alaviolacin de
secretos(art.155),alaapologadeldelito(art.213),aldesacato(art.244),alosfraudes
alcomercio(art.300),etc.,etc."(1095).Enconcordanciaconesto,laCorteSupremade
JusticiadelaNacin,dijo:"Queelcriteriodeloqueespermitidoalaslegislaturasen
materiaderepresindepublicacionesdebebuscrselo,comodiceCooleyenlosstandards,
suministrados por las leyes comunes que regan cuando se establecieron las garantas
constitucionales,y,sienmritodeaqullaseraundelitolainjuria,lacalumnia,eldesacato,
lasedicin,larebelin,nopuedecreerseseriamentequesedesconozcalalibertaddeprensa
porqueselosreprimacuandosecometanpormediodeella"(1096).
Demodoqueellegisladorrespectivo(provincialonacional)puedeconsiderar "delitode
imprenta",antetodo,losdelitoscomunesprevistosenelCdigoPenalsusceptiblesdeser
cometidos por medio o a travs de la imprenta, y, adems, toda otra conducta o
comportamientoagravianteparaelsentircolectivosusceptibledehallarexpresinmediante
laprensaoimprenta.
1590.6Lapolicadelalibertaddeimprentaseejerce,porprincipio,"aposteriori";ental
casoacta comopolica "represiva".Trtasedeunaconsecuenciadelaprohibicinde
censura "previa" enestamateria,alavezquedelobvioprincipiodeque,exclusinde
censuraprevia,enmodoalgunosignificairresponsabilidadulteriorsilapublicacinfuese
delictuosa(1097).
Excepcionalmente,la polica delalibertaddeprensapuedeser "apriori";verbigracia,
prohibicinhechaaunapersonade notorios e indubitables malosantecedentesparaque
instaleunaimprentadestinadaalaedicindeundiario.Enestecaso,tratarasedeuna
medidadepolica"preventiva".
1591.7Elejerciciodelpoderdepolicaparareglarla "libertaddeimprenta" polica
"represiva"y"preventiva"(poderdelegislarydejuzgar),lescorrespondealasprovincias
dentro de sus respectivas jurisdicciones, y a la Nacin donde sta tenga jurisdiccin
exclusiva o cuando se tratare de hechos que impliquen una violacin de las leyes
nacionales,esdecirqueeldelitoafectealaNacinoaunintersnacional.
LaexpresadajurisdiccincorrespondientealasprovinciasoalaNacincomprende,pues,
elpoderde legislacin yla potestaddereprimir(juzgar) losexcesosdelalibertadde
imprenta;esdecir,enlopertinentecomprendelapotestadlegislativaylajudicial.Deah
quelajusticiafederal,noobstantelaletradelartculo32delaConstitucin,sea,aveces,
competenteparaentenderenlarepresindedelitoscometidosutilizandolaimprenta,aun
cuandoestoocurriereenterritorioprovincial(1098).
EnlaCapitalFederal,tratndosedeundelitocometidoutilizandolaprensa,peroqueno
afectealaNacinoalintersnacional,sujuzgamientolecompetealajusticiaordinaria,no
alafederal,pudiendoaplicarseelCdigoPenalsinohubiereunaleyespecialalrespecto

p.262

(1099).SieldelitocometidoenlaCapitalFederal,pormediodelaprensa,lesionaseala
Nacin,oaunintersnacional,deberserjuzgadoporlajusticiafederal(1100).
En las provincias, para el juzgamiento de delitos cometidos utilizando la prensa, la
represin de los mismos requiere una ley local (1101) ; el Cdigo Penal slo podra
aplicarseafaltadeesaleylocal,siemprequelaprovinciarespectivalohubieredeclarado
parte integrante de su propio complejo legislativo (1102) . En varias oportunidades la
justicia declar inconstitucional la condena, efectuada por tribunales provinciales, por
delitoscometidosutilizandolaprensa,cuandotalcondenasebasenlasdisposicionesdel
CdigoPenalystenohabasidorecibidoalefectoporelordenamientojurdicolocal:se
considerqueenlaespecie,al noexistir, enrealidad,la "ley" correspondiente,sehaba
infringidolagarantaconstitucionalqueexigequelascondenassebasen"enleyanterioral
hechodelproceso"(1103).
Es de advertir que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin no
siemprefuelaindicadaprecedentemente,esdecir,enmateriajudicial,nosiempreaceptla
jurisdiccinfederalparaeljuzgamientodedelitoscometidosmediantelaprensa.Nuestros
autoresdistinguenenestodosetapasenlajurisprudenciadelaltoTribunal(1104),locual
tambinesreconocidoporste(1105).Enlaprimeradestas,conexcepcindelacausa
seguidacontraelSargentoMayorBenjamnCalvete,autordeunartculopublicadoenel
diario "El Pueblo", en cuya causa la Corte sostuvo que el juicio de las infracciones
cometidas por medio de la imprenta contra la Constitucin Nacional y las leyes del
Congresocorrespondealajusticiafederal(1106),conexcepcindeesasentencia,deca,
lasdecisionesdelaCorteSupremafueronconstantesenelsentidodequelajusticiafederal
es incompetente paraelconocimientoyjuzgamientodelosdelitosdeimprenta(1107).
Recinenelao1932comienzodelasegundaetapaelaltoTribunalcambidecriterio,
volviendo al fallo primigenio (tomo 1, pginas 297301, in re "Benjamn Calvete"),
estableciendoquelajusticia federal escompetenteparajuzgarlosdelitoscometidospor
mediodelaprensaenviolacindelasleyesnacionales,crmenesqueofendenlasoberana
ylaseguridaddelaNacin,auncuandotaleshechosfuerenrealizadosenelterritoriodelas
provincias(1108).
1592.8Enmateriadeofensas,odemerasimputaciones,directasoindirectas,hechaspor
laprensa,lacienciajurdicareconoceloquesedenomina "derechoderplica",quelos
franceses cuya legislacin lo admite desde hace ms de un siglo llaman "droit de
rponse", cuyo fundamento, segn se ha dicho, no es otro que la "legtima defensa"
(defensadelhonor,delnombre,delaverdad).
Enquconsisteesederecho?
Consiste en la prerrogativa de todo habitante designado, aludido o nombrado, en una
publicacinperiodsticaarectificarenelmismorganodepublicidadloserroresenque
stepuedahaberincurridoenrelacinasupersona.Desdeluegonosetratadeunderecho
ilimitado. Quien responda o replique tiene el deber de observar las exigencias de la
juridicidad(legalidad,moralidad,etc.)(1109).

p.263

Sibienennuestropaslalegislacinnacionalannoconsagrel"derechoderplica",la
doctrinadenuestrosautoresseinclinaenfavordesurecepcinlegislativa.Taleslaopinin
general(1110),quenoobstantecuentaconlaopininadversadeunescritorquienjuzga
inconvenienteeinnecesarioestableceresederecho(1111)(1112).
Como lo expres, nuestra legislacin nacional an no consagr, en forma concreta y
expresa,elderechoderplica.Porello,lostribunales,enelsupuestodeunapublicacin
quedaeinjustamente los intereses deunapersona,slolehanreconocido a stauna
accindedaosyperjuicioscontraeltitulardeldiario(1113).Noobstante,estimoqueel
artculo 114 del Cdigo Penal, al obligar a los editores a insertar en los respectivos
impresos o peridicos, a costa del culpable, la sentencia o satisfaccin, admite un
"principio"o"comienzo"parcializadodederechoderplica.
Enelmbitoprovincialelderechoderplicaoderespuestaaparecereconocidoenalgunas
constituciones(1114).
1593.j)Policadel"derechodereunin".
1Por"derechodereunin"hadeentenderselaprerrogativareconocidaaloshabitantes,
quienes al efecto podrn actuar en grupos ms o menos numerosos, de concurrir
simultneamenteaunlugardeterminado,concentrndoseenlconelobjetodetrataro
resolverunasuntoocuestin(1115).
La "reunin" puede tener lugar y celebrarse en un mismo lugar, sin que el grupo de
personassedesplaceaotrolugar.Esloquecomnmenteacaece.Peropuedeocurrirquela
concentracin"reunin"delaspersonasseefecteenunpuntoolugardeterminado,para
luegodesplazarseporlascallespblicasaotrolugar,vgr,allugardondeseencuentreuna
autoridadpblicaalacualdeseeexpresrseleunaideaoformulrseleunpedido.Cuandoel
grupodepersonasreunidassedesplazaaotrolugar,seestarfrentealoquesellama
"manifestacin",quenoesotracosaqueunareuninenmarcha(1116).Comoloshechos
materialesqueexpresanlasimple"reunin"yla"manifestacin"sondistintos,elrgimen
jurdicodeambaspuedediferirencuantoalosrequisitosacumplirparallevarlasacabo
(1117).Enbuenosprincipios,elderechodehacer "manifestaciones" puedeconsiderarse
como un corolario del derecho de peticionar a las autoridades, pues el "derecho de
reunin" fluye,entreotros,delderechodepeticin, elcual,comoloexpres laCorte
SupremadeJusticiadelaNacin,asumeloscaracteresdeldereunincuandolapeticinse
hacecolectiva(1118).
1594.2Debedistinguirsela "reunin" efectuadaenejerciciodelrespectivoderecho,de
otrasnociones,vgr.,"aglomeracin"y"asociacin".
La "reunin" sellevaacabooserealiza deliberada o voluntariamente.Suduracines
breve,circunstancial:terminaosedisuelvealcumplirseelobjetivoqueladetermin(1119)
.

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La"aglomeracin",encambio,seproducecuandoelagrupamientodepersonasescasual,
impensado,noquerido,fortuito.Obedeceacircunstanciasaccidentalesajenasalavoluntad
o deseo de las personas aglomeradas. Tambin suele llamrsele "congestin".
Prcticamente,notienelapsodeduracin,puesdesapareceoconcluyealdesaparecerlas
causasocircunstanciasocasionalesquelaprodujeron.Ladoctrinaitalianadistinguecon
precisinla"aglomeracin"dela"reunin"(1120).
La "asociacin" obedecealagrupamientodepersonasque,poresemedio,persiguenla
satisfaccindesusrespectivosintereses.Es consciente ydeuna duracin quepuedeser
msomenoslarga(1121).
Ciertamente, el rgimen "policial" de la reunin, aglomeracin y asociacin, difiere
esencialmentedadalaformadeexpresarsecadaunadeellasenlavidadiaria.Lapolicade
la "aglomeracin" es la menos orgnica, pues se limita a medidas circunstanciales y
discrecionalestendientesalograrquela"aglomeracin"o"congestin"desaparezca.
1595.3El "derechodereunin" noestmencionado expresamente enlaConstitucin
Nacional.Perosuexistencia,comoderechoesencial,surge implcita delacoordinacin
razonadadediversostextosdelaLeySuprema.Asloreconoce,sindiscrepancias,nuestra
doctrina (1122) .La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica del Norte, ensu
enmienda1ra.,reconoceexpresamenteelderechodereunin.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enconstructivassentencias,hareconocidola
virtual e indubitable existencia del "derecho de reunin" en nuestro ordenamiento
constitucional.DijolaCorteSuprema:
"QuesibienlaConstitucinnocontienedisposicinotextoalgunoporelcualsehaya
afirmadodirectamenteelderechodelosciudadanosohabitantesareunirsepacficamente,
la existencia de tal derecho fluye no slo del principio general segn el cual las
declaraciones, derechos y garantas que aqulla enumera no sern entendidas como
negacindeotrosderechosygarantasnoenumerados,peroquenacendelprincipiodela
soberanadelpuebloydelaformarepublicanadegobierno(art.33),sinotambindel
derechodepeticionaralasautoridades(art.14),queasumeloscaracteresdeldereunin
cuandolapeticinsehacecolectiva,yespecialmentedeloestablecidoporelartculo22
de la Carta Fundamental en cuanto implcitamente admite las reuniones de personas
siemprequenoseatribuyanlosderechosdelpueblonipeticionenasunombre,y,desde
queningnhabitantedelaNacinpuedeserprivadodeloquelaleynoprohbe(artculo
19).
"Que,enrealidadelderechodereuninnoesunderechoespecfico:noesotracosa,afirma
Dicey,queunaconsecuenciadelamaneracomoesconcebidalalibertadindividualdela
personaydelapalabra.Cadaciudadanoohabitantetienelalibertaddeiradondeleplazca
ydeexpresarsusideasenprivadooenpblicoylareunindeestehabitanteociudadano
enunlugardondehayotrosconelmismoderechoparaunfinpermitido,quepuedeser
poltico, social, econmico, religioso, y de una manera legal, es lo que esencialmente
constituyeelderechodereunin.Smein,pg.578"(1123).

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Enotropronunciamiento,dijoelaltoTribunal:"quesibienelderechodereuninnoest
enumeradoenelart.14delaConstitucinNacional,suexistencianacedelasoberanadel
pueblo y de la forma republicana de gobierno y resulta implcito, por lo tanto, en lo
establecidoporelart.33delamisma.Elderechodereunintienesuorigenenlalibertad
individual,enlalibertaddepalabra, enlalibertaddeasociacin.Noseconcibecmo
podranejercerse estosderechos,cmopodranasegurarselosbeneficios delalibertad
`paranosotros,paranuestraposteridadyparatodosloshombresdelmundoquequieran
habitarenelsueloargentino, segnlos trminos consagratorios delPrembulo, sinla
libertad de reunirse o de asociarse, para ensear o aprender, para propagar sus ideas,
peticionaralasautoridades,orientarlaopininpblicaytratarotrosfineslcitos"(1124).
Talesloquesucedeconelderechodereuninenelmbito"nacional".
Enelderechopblico"provincial"lascosasocurrenenformadiferente,pueselderechode
reunin est "expresamente" reconocido en la casi totalidad de las constituciones de
nuestrasprovincias(1125).
1596.4Ladoctrinadistinguedosclasesdereuniones:las privadas ylas pblicas, cuya
regulacinjurdicaesdiversa(1126).
Lacorrectacaracterizacindeambostiposdereuninesfundamental,pueselrgimen
jurdicodepolicaaplicableaunoyaotroesdistinto.
Lareunines"privada"siseefectaenunlugarprivado,cerrado(especialmentedomicilio
delconvocante),medianteinvitacinpersonal(1127).Algunostratadistas,paratenercomo
"privada"aunareunin,exigen,adems,questanoseanumerosa(1128).
Estaltimaexigenciaesdecir,quelareuninnoseanumerosanoesaceptadaporotros
juristas. As, Bielsa, despus de afirmar que las reuniones privadas pueden ser
numricamentemayoresquelaspblicas,agrega:"Eslanaturalezadelareunin,ynoel
nmerodelosconcurrentesoasistentesloquedefineelcarcterlegaldeella"(1129).
Pero qu ha de entenderse por "concurrencia numerosa" o por "escaso nmero de
personas",aefectos deconsiderar, sobrelabasedeesedato,pblica oprivadaauna
reunin? Trtase de una nota imprecisa, de valorizacin subjetiva, susceptible de
determinarunasolucinoresultadoarbitrario,esdecirirrazonable:puedenhaberreuniones
privadasdenumerosaconcurrencia,yreunionespblicasdeescasosasistentes.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinnoconsiderreunin"pblica",alosfinespoliciales,la
celebrada sinpermisooautorizacindelaautoridadpolicial paraorunaconferencia
sobreuntemaculturalenunaentidadsocial:"AteneoRenacimientoEspaol",enesecaso,
dondeelnmerodeasistentes,porrazonesdelugarydelanaturalezadelacto,nohabr
sidotan pequeo, ciertamente (1130) .El nmero ocantidad de concurrentes no debe
considerarse como dato esencial, sino complementario de otras notas, vgr., de la
relacionadaconla ndoledellugar enquesellevaacabolareunin,oconel objeto de
sta.Decidiracercadelcarcterprivadoopblicodeunareunin,sobrelabaseexclusiva
delnmeroocantidaddeasistentesaella,dadoloimprecisodeesedato,implicaraunmal

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mtodo,porqueatentaracontrala"certeza"quedebeexistirentodasolucinjurdica.La
incertidumbrelegalagravialalibertad.
Lareunines "pblica":a)siserealizaenun lugarpblico (calle,plaza,etc.);b)sise
efectaenunlugarabiertoalpblico(vgr.,teatros,iglesias).Advirtase,entonces,queuna
cosaes"lugarpblico"yotradistinta"lugarabiertoalpblico".c)Sisellevaacaboen
unacasaparticular,alaquecualquierapuedaconcurrirsininvitacinpersonal;d)tambin
sueleconsiderarsepblicalareuninrealizada,aunporinvitacin,cuandoporellugaren
queselaefecta,porelnmerodepersonasqueconcurrenyporelfinuobjetodela
reunin, sta tenga carcter de reunin no privada (1131) . Hay tratadistas que para
determinarelcarcter"pblico"deunareuninledantrascendenciaalhechodequeasta
puedaasistircualquierpersona,sininvitacinpersonal;noleatribuyenimportanciaallugar
olocaldelareunin(1132).
Culeselcriterioqueendefinitivacorrespondeseguirparacaracterizarcomo"privada"o
"pblica" una reunin? En esto tienen manifiesta importancia los dos criterios que la
doctrinaproponealrespecto:elquetomaencuentaquinespuedenasistiralarespectiva
reunin y el que considera el lugar en que la misma se celebrar. Dada la obvia
trascendenciadeesoscriteriosonotas,estimoprudenteyaconsejablequeparacaracterizar
como "privada" o "pblica" una reunin se tomen en cuenta, simultneamente, ambos
puntosdevista.Segnqueenelcasoconcretoprevalezca unoyotro,lareuninser
privadaopblica,correspondiendoaplicarleentonceselcorrelativotratamientolegal.
1597.5Las "reuniones" quetrasuntanejerciciodelderechodereunin puedentener
cualquierobjeto,contaldequestesealcitoysetratedelograrloenformapacfica,lo
que entonces excluye la concurrencia a la reunin haciendo ostentacin de armas o
simplemente portndolas. Idnticos requisitos deben satisfacer las "manifestaciones" o
"marchas",yaquestasnosonsino"reuniones"enmovimiento.
Noseralcitaunareunindondelosconcurrentesseatribuyanlosderechosdelpuebloy
peticionenanombredeste.Unaactitudsemejantehllasesancionadaporelartculo22
delaConstitucinNacional,queconsideratalcomportamientocomodelitodesedicin.La
peticindequienesasistanalareunindebeser"jureproprio".
Tampocosera lcita una "reunin" enlaqueseincitealderrocamientoviolentodelas
autoridadesconstituidas,oalcambiodenuestroordenjurdicofundamentalpormedios
ajenosalosaceptadoseinstituidospornuestraLeySuprema.
Fueradeesossupuestosdeilicitud,la "reunin" puedetenercualquier objeto: poltico,
social,econmico,religioso,segnlopusodemanifiestolaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin(1133),cultural,deportivo,etc.AgregelaltoTribunalque"tantolaaprobaciny
elaplausocomolacrticaserenaymesuradarespectodelaactuacindelosfuncionarios
delgobierno,puedenconstituirelobjetodelderechodereunin"..."Seraunaburla,deca
Mr. Foxel ao 1797, reconocer al pueblo el derecho deaplaudir, de regocijarse yde
reunirse cuando es feliz, y negarle ese mismo derecho para censurar o deplorar las
desgraciasysugerirelremedio"(1134).

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EnotrasentenciadijolaCorteSupremaquelareuninpuedetenerporobjetopeticionara
lasautoridades,orientarlaopininpblicaytratarotrosfineslcitos(1135).
Ensuvinculacinconlapolicadeseguridad,enelcaso,lasreunionesquemsinteresan
sonlas polticas,yaqueporsunaturalezapropendenalaexacerbacindelosnimos,
perturbandoopudiendoperturbarelordenpblico(1136).Generalmente,stasconstituyen
tiposdereuniones"pblicas",loqueentoncesjustificaelmximocontroldelaautoridad
policial.
1598. 6 El derecho de "reunin", aun cuando no est expresamente reconocido en la
Constitucin,talcomoocurrecontodoslosderechos,noesabsoluto:hllasesometidoalas
leyesquereglamentensuejercicio(principiodelaConstitucinNacional,artculo14).
De ah que el derecho de reunin, tal como surge de la Constitucin y lo aceptan la
jurisprudenciayladoctrina,estsujetoa"limitaciones"jurdicas,autorizadasporlapropia
LeySuprema(arts.14 y28 ),tendientesapreservarel orden, laseguridadyla paz
pblica(1137).
Dichaslimitacionesrequieren,pues,baselegalformal,esdecirunaleydelCongresoode
larespectivalegislatura.Tales,enprincipio,elinstrumentojurdicodelaslimitacionesal
derechodereunin.Estoesasporquesetratadeunaprerrogativadeloshabitantesde
carcter "poltica", de base constitucional; no se trata de un derecho de carcter
"administrativo":deahquelaAdministracinPblicanopuedareglamentar,atravsde
unreglamento "autnomo" o "independiente",elderechodereunin,puesnosetratade
algopertenecienteala"zonadereservadelaAdministracin"(1138).
Desdeluego,las "limitaciones" queelrganoLegislativo yeventualmenteelEjecutivo
impongaalejerciciodelderechodereunin,nopuedenser"arbitrarias":debenrespetarel
requisitode "razonabilidad",talcomoocurreentodaregladederecho(1139).Eneste
ordendeideas,resultanasimismodeinterslassiguientespalabrasdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin:"Que,desdeluego,lasreunionesnopuedenprohibirseenrazndelas
ideas,opinionesodoctrinasdesuspromotores,sinoenrazndelosfinesconquehansido
convocadas.NosiendoelfindelareunincontrarioalaConstitucinNacional,alasleyes,
alamoraloalasbuenascostumbres,onosiendoporcircunstanciasdeoportunidadode
hechopeligrosasparaelordenylatranquilidadpblicos,nopuedenserprohibidas.Las
ideas,doctrinasuopinionesestnfueradelcontralordelapolica"(1140).
Paradisponerogozardelamparodelderecho,la"reunin"hadecontar,inexcusablemente,
condosrequisitos:debeserpacfica,realizadasinuso,ostentacinniportacindearmas
(1141)yhadeser lcita.Sobreestosrequisitos,vaseeln1597.Loquesedigadela
"reunin" propiamente dichaesaplicablealas "manifestaciones",o "marchas",yaque
stasnosonotracosaquereunionesen"movimiento".
La reglamentacin del ejercicio del derecho de reunin no es unvoca. Vara de una
jurisdiccin a otra. Esencialmente, todo depende del derecho positivo vigente en cada
localidad (1142) . Por cierto que si una Constitucin local contuviere disposiciones al
respecto, stas deben ser cumplidas y respetadas, si tales normas no implicasen un

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desconocimiento o menoscabo, sea ste abierto o velado, de la pertinente garanta

constitucional(vaselanota244).El "lugar" dondehaderealizarselareunininfluye,
ciertamente,enelalcanceycontenidodelareglamentacin(1143).
Losrequisitosdemayortrascendencia,acumplirparaelejerciciodelderechodereunin,
serefierenalanecesidad,ono,dedarsimplemente aviso alaautoridadpolicial,ode
obtenerdestaelcorrespondiente"permiso".Tambinenestoexistevariedaddecriterioen
lasnormasreglamentarias;perolaCorteSupremasehaexpedidoalrespecto(1144).
Puede afirmarse que para que la reglamentacin del derecho de reunin no vulnere
principioalgunodeordenconstitucional,debeajustarsealsiguientecriteriofundamentalen
loquerespectaal"permiso"policialoal"aviso"alaautoridadpolicial:
a)Tratndosedeunareuninacelebrarseenunlugarpblico,esdecirdeldominiopblico
(calle,plaza,etc.),losorganizadoresdelareunindebenobtenerelrespectivo"permiso"de
laautoridadpolicial(1145).Peroeste"permiso"nopodrdenegarsearbitrariamente,sino
cuandoelfindelareuninfuesecontrarioalaConstitucin,alasleyes,alamoraloalas
buenascostumbres,ocuandocircunstancias "ciertas" deoportunidadlahaganpeligrosa
paraelorden,laseguridadylapazpblicas;encambio,sielobjetodelareunineslcito,
ellanopuedeserprohibida(1146).
Advirtasequelasreunionesenelinteriordelasiglesiasytemplosactosdecultoestn,
porprincipio,exentasdelcontrolpolicialalas"reuniones"(1147).
b)Tratndosedeunareuninacelebrarseenun lugarabiertoalpblico (vgr.,teatro,
cinematgrafo,etc.),yasetratedeunareuninpblicaoprivada,debedarse"aviso"ala
autoridadpolicial.
c) Tratndose de una reunin acelebrarse en un lugar cerrado (verbigracia, domicilio
particulardelconvocante,teatroespecialmentealquiladoalefecto,etc.),ytratndosede
unareunin privada, stapuedecelebrarse sinnecesidaddeobtener "permiso" policial
alguno,nidedar"aviso"algunoalaautoridadpblica(1148).
LasconclusionesprecedentesestndeacuerdoconloresueltoporlaCorteSupremade
JusticiadelaNacin(vanselaspalabrasdelamisma,transcriptasenlanota249).
1599.7Contralosactos administrativos,emergentes delJefedePolica delaCapital
Federal,quedenieguen,uobstruyan,elejerciciodelderechodereunin,losafectadospor
talesactostienenasudisposicinelejerciciodelassiguientesvas:a)apelacinantela
CmaraFederal,salaenlocontenciosoadministrativo(decretoleyn1285/58,artculo33
,segundaparte); b)eventualmente, recurso extraordinario deinconstitucionalidad para
antelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin.
Deestotambinmeheocupadoenotrolugardelapresenteobra,alcualmeremito(1149).

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1600. 8 A quin le corresponde la jurisdiccin y la competencia para emitir normas

policiales reguladoras del ejercicio del derecho de reunin? A la Nacin o a las
provincias?
Alrespectorigenlosprincipiosgeneralessobreejerciciodelpoderdepolica,delocualme
heocupadoprecedentemente,n1527,alcualmeremito.
Portanto,lapolicasobreelderechodereuninlescorresponde,enformaexclusivay
excluyente,ensusrespectivasesferas,alaNacinyalasprovincias(1150).
1601.k)Policadeseguridad(preventivayrepresiva).
Lorelacionadoconlapolicadeseguridad(preventivayrepresiva)requiereunaaclaracin,
dadala aparente superposicindefuncionesentrelaNacinylasprovinciasaquehace
pensarlaexistenciadeorganismos comola policafederal yla gendarmeranacional.
Desdeluego,tal superposicin defunciones es tansloaparente, pues tantolapolica
federalylagendarmeranacional,comolosorganismosdelapolicadeseguridaddelas
provincias,semuevendentrodesurespectivombitoconstitucional.
Tambincabehacerreferenciaalapolicamartimayfluvial.
1602.1Policafederal.
EstafueoriginariamenteinstituidaporundecretodelPoderEjecutivoNacional,dictadoen
AcuerdoGeneraldeMinistros,quellevaeln32265del9dediciembrede1944.Fue
ratificadoporlaley13030.
Elmencionadodecretofuereemplazadoporeldecretoleyn333,del14deenerode1958,
queasuvezfueobjetodenumerosasmodificaciones(1151).
Deacuerdoconlosartculos1y2,"laPolicaFederalcumplefuncionesdepolicade
seguridadyjudicialenelterritoriodelasprovinciasyCapitaldelaNacin,dentrodela
jurisdiccin del Gobierno de la Nacin". "Depende del Poder Ejecutivo Nacional por
intermediodelMinisteriodelInterior".
De las minuciosas disposiciones del decretoley n 333/58, surge claramente que la
competenciaahatribuidaalaPolica Federalseconcretaa cometidosconstitucionales
propiosdelaNacin,yqueenmodoalgunotalcompetenciaimplicauncercenamientode
lasatribucionesdelasprovinciasenmateriadepolicadeseguridad,todoellosinperjuicio
dela"cooperacin"quelaPolicaFederalpuedaprestarlesalosorganismossimilaresde
lasprovincias.Sabidoes,ynadieloniega,quelajurisdiccinenmateriadepolicade
seguridad, dentrodelordenlocal, les correspondealas "provincias",porimplicar una
potestad"reservada"porstasalconstituirlauninnacional(LeySuprema,artculos104
y105).
En el decretoley n 333/58 se estableca que la Jefatura y SubJefatura de la Polica
Federal,ydeCoordinacinFederal,debanserdesempeadasnecesariamenteporoficiales

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superioresyjefesdelasfuerzasarmadasdelaNacin(arts.13,14y15);perotalrequisito
fuesuprimidoporeldecretoley9937/62(1152).
Laley16979 ,deoctubrede1966,pusoacargodelaPolicaFederallacompetencia
exclusiva para ordenar y dirigir el trnsito urbano en la Ciudad de Buenos Aires,
competenciaqueincluyelaaplicacin,fiscalizacinycomprobacindeinfraccionesalas
ordenanzasmunicipalesynormasvigentesqueserefieranaestamateria(art.1).Con
anterioridaddichasfuncionesestabanacargodelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires(1153).
Enloatinentealcarcter"nacional"o"local"delosfuncionariosyempleadosdelaPolica
Federal,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclar:
a)LatransformacindelaPolicadela"Capital"enPolicaFederal,alextendersuradio
deaccinalterritoriodelasprovinciasendeterminadascircunstancias,nohamodificadoel
carcterlocaldelasfuncionesquelecorrespondanconarregloasuorganizacinanteriory
quecontinanasucargo.Portanto,elconocimientodeunacausaporundelitocomn
imputadoaunfuncionariodelaPolicadelaCapital,nocorrespondealJuezFederalsino
alJuezdeInstruccinenloCriminal(1154).
b)LosintegrantesdelpersonalsubalternodelaPolicaFederalqueprestanserviciosenla
CapitaldelaRepblica,desempeanfuncionesdenaturalezalocal,adiferenciadeloque
ocurreconelJefeyelSubjefedeaquellareparticin,cuyaactuacintrasciendeloslmites
delaCiudaddeBuenosAiresydeterminaelcarcterfederaldesusfunciones(1155).
1603.2GendarmeraNacional.
Enelao1938,mediantelaley12367,secrela"gendarmeranacional".Posteriormente
surgimenorgnicoestuvocontempladoeneldecretoley3491/58,queltimamentefue
modificadoporlaley15901,deoctubredelao1961(1156).
Ensuorigen,laGendarmeraNacionalfueuncuerpoarmadodeactuacinenlas zonas
ruralesfronterizasdelosentoncesTerritoriosNacionales.
Actualmenteconstituyeun"cuerpomilitarauxiliar,deseguridad,integrantedelaFuerza
Ejrcito, sometido alas leyes yreglamentos de staenloqueseanaplicables yenlo
especficoalasdisposicionesdelapresenteley"(art.1,ley15901).
Dada la naturaleza de la "Gendarmera Nacional" cuerpo auxiliar del Ejrcito, su
actuacin nopuede ofrecer dificultades frente a las atribuciones correspondientes a las
provinciasenmateriadepolicadeseguridad,delmismomodoquedichasdificultades
tampocoseproducenentrelas fuerzas delEjrcito, propiamente dicho,ylapolica de
seguridadprovincial(1157).
De acuerdo con la actual naturaleza de la Gendarmera Nacional, sus integrantes, en
principio,hllansesometidosalajurisdiccinmilitar,sindolesaplicable,enloscasosde
quecometandelitos,elCdigodeJusticiaMilitar(1158).

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1604.3Policamartimayfluvial.Lapolicalacustre.
Lapolicamartimayfluvial,deacuerdoconlaleyn3445,estacargodelaNacin,a
travsdelaPrefecturaGeneralMartimaydelasSubprefecturasyAyudantasdestas.
Trtasedelasaguasmartimasydeloscursosdeaguanavegablesoflotablesquesirvanal
trficointerprovincialointernacional.LarespectivajurisdiccindelaNacinlimtasea
reglarla "navegacin" y "flotacin" interprovincial ointernacional;entodaslas dems
materias, la jurisdiccin policial sobre el mar y cursos de agua, navegables o no, les
correspondealasprovincias(1159).
Aunquelaley3445 nomencionalos "lagos",lajurisdiccin nacional sobreellosexiste
igualmenteparalosmismosefectosqueenmateriadecursosdeagua,esdecirparareglar
lanavegacininterprovincialointernacional.Paratodoslosdemsfines,lajurisdiccines
localoprovincial(1160).
CAPTULOVIILIMITACIONESALAPOLICAYALPODERDEPOLICA
SUMARIO:1605.Elejerciciodelpoderdepolicahllasesujetoalimitacionesjurdicas.
1606.Enqudebeconsistirla"reglamentacin"depolica.Qusignifica"reglamentar"un
derecho. 1607. Diversas "limitaciones" al poder de polica. 1608. a) El respeto a
"normas" o "principios" constitucionales. 1609. b)Lalibertaddecontratar.Uncasode
jurisprudencia("CineCallao"). 1610. c)Necesidaddeuna "ley"formal.Loatinenteala
ley "material". Poder de polica y actividad policial. 1611. d) El "principio de
razonabilidad".1612.e)Conexinefectivayverdaderaentrelanormareglamentariayel
fin aparente perseguido con sta. 1613. f) La limitacin policial debe referirse a lo
estrictamentenecesario,yoportuno,paralograrelfindeseado.1614.g)LaNacindebe
respetarlaesferajurdicoconstitucionaldelasprovincias,ystasladeaqulla.1615.h)
Elrespetodebidoalaactividadprivada("vidaprivada", "vidantima").Eldomicilio.El
"derecho a la libertad integral del ciudadano". 1616. i) Inviolabilidad de la
correspondencia epistolar y de los papeles privados. 1617. j) Lo atinente a la
"transferencia"("enajenacin"y"delegacin")delpoderdepolica.1618.k)Elejercicio
delpoderdepolicaylasituacinde "emergencia".Lmites adichoejercicioenestos
casos.Jurisprudencia.
1605.El"poderdepolica",ylaactividadpolicial,enmodoalgunoconstituyenpotestades
estatalesabsolutasoilimitadas.EllocontrariaralospostuladosdelEstadodeDerecho.Se
hadichoacertadamentequeelpoderdepolicanoeselpoderomnmododelEstadopara
hacerloqueleplazcaconlasimpleinvocacindelinterspblico,encuyonombrepodran
cometerselosmsgravesexcesosydesconocersetodoslosderechosygarantas(1161).
LapolicaestanslounaspectodelaactividaddelEstado(1162);peroenelEstadode
Derechotalactividadnoesmetajurdica,pueshllasecondicionadaporelderecho.Deah
queelprincipiodelalegalidadseapliquealaactividadpoliciallomismoquealarestante
actividaddelEstado,seastalegislativaoadministrativa;alosumocomoexpresaMerkl
podrhaberunadiferenciaenlaaplicacindelprincipiodelalegalidadenestamateria,
perolaaplicacindetalprincipioesindudable(1163).

p.272

Elejerciciodelpoderdepolica,pues,hllasesujetoa"limitaciones"quesurgendelorden
jurdicogeneraldelEstado.
Como el poder de polica se hace efectivo a travs de normas "reglamentarias" que
pueden consistir en leyes formales o en leyes materiales, al hacer referencia a las
"limitaciones" alpoderdepolica, porlgica implicancia cuadrahacerreferencia alas
"limitaciones"adichasnormasreglamentarias.
1606. Qu significa "reglamentar" un derecho de ndole constitucional? Significa
supeditar el ejercicio deesederechoauncriteriorazonable; enmodoalgunosignifica
"cercenar"o"suprimir"elejerciciodelderechorespectivo.
"Reglamentar" un derecho significa disponer la manera cmo ese derecho ha de ser
"ejercido"(1164).
La"reglamentacin"deunderechosupone,pues,"ejercicio"deesederecho.La"prdida"
deste,dispuestaporunaleyreglamentaria,excedeloslmitesconceptualesdeloqueha
deentenderseconstitucionalmentepor"reglamentacin".Taleselsentidodelartculo28
delaConstitucinNacional.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacincomparteelcriterioprecedente.Dijoelalto
Tribunalque"reglamentarunderechoeslimitarlo,eshacerlocompatibleconelderechode
losdemsdentrodelacomunidadyconlosinteresessuperioresdeestaltima",...pero
"esafacultadreguladoratieneunlmite"(LeySuprema,artculos14y28)(1165).Todo
estoescontingente.Dependedelamateriaoaspectosdestaobjetosdelaregulacin,lo
queenunoscasosadmiteunalimitacinmsextensayenotrosmenosextensa;estoltimo
sucede en circunstancias excepcionales en que incluso se acepta la validez de la
reglamentacindeprecios,inspiradastaenelpropsitodelibraralpblicodeopresiones
otiranasdeordeneconmico(vgr.,regulacindeloatinentealpreciodelosalquileresde
inmueblesurbanos(1166),ycomojustificadamentepodrallegaraserlolaregulacindel
precio de los medicamentos, pues lucrar con stos es lucrar conla vida misma de las
personas).
Demodoquesibienningnderechoesabsoluto,pues,comoloexpreslaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,"underechoilimitadoseraunaconcepcinantisocial"(1167),
tampocounanormareglamentariapuededestruir,porsusdisposiciones,esederecho(1168)
.
1607.Comoquedexpresadoeneln1605,elpoderdepolicanoesdeejercicioilimitado;
alcontrario,tienesuslimitacionesjurdicas.
Inclusoenelamplio sistemaamericano ("broadandplenary"),dichopoder"tiene por
fronteraslosderechosconstitucionalesdelindividuo"(1169).
Apesardesuamplitud,elpoderdepolicaest,pues,sometidoadiversaslimitaciones
tendientes,todas,aevitarlaarbitrariedadensuejercicio.Lasmedidasdepolicadebenser,

p.273

siempre,"razonables"yrespetuosasdelasdeclaraciones,derechosygarantascontenidos
enlaConstitucin.
Enlospargrafosquesiguenharreferenciaalasprincipaleslimitacionesdequeesobjeto
elpoderdepolica.
1608.a)Lalimitacinbsicaalpoderdepolicaconsisteenquestenodebecontrariar,en
suejercicio,normaoprincipioconstitucionalalguno.
As, en cierta oportunidad, la Cmara Civil de Apelaciones de la Capital revoc una
decisindelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,porlaque staledeneg
autorizacinaunaentidadparalaconstruccindeunaclnica("ClnicaSanLuisS.A."),en
determinado barrioodistrito delaciudad.Lasentencia delaCmarasebasenque,
habindole dado la Municipalidad autorizacin a otra firma para la construccin e
instalacin de una clnica en dicho barrio odistrito, la negativa ala Clnica SanLuis
implicabaunaviolacinalprincipioconstitucionaldeigualdadantelaley(1170).
1609.b)Otralimitacinalpoderdepolicaserefierealaincidenciadesteenlalibertad
decontratar.
PuedeelEstado,invocandoparaelloelpoderdepolica, "obligar" aquedeterminado
sectordepersonascontrateconciertaspersonas,porejemplo,alospropietariosdesalas
cinematogrficasaquecontratenconlosllamadosartistasde"nmerosvivos"afindeque
stosactenendichassalas?Elcasosehapresentadoentrenosotrosyfueresueltoporla
CorteSupremadeJusticiadelaNacinenunjuicioqueadquirinotoriedad(1171).El
Tribunaladmitilavalidezdesemejanteexigencialegal.
Elpropietariodel"CineCallao"sostuvoquelaexpresadaobligacindecontrataraartistas
de "nmeros vivos" era violatoria degarantas yderechos constitucionales: garanta de
inviolabilidaddelapropiedad(usarydisponerdesta)yderechodecomerciar(artculos
14y17delaConstitucinNacional).
LaCorteSupremaconsiderconstitucionalmentevlidadichaobligacinimpuestaalos
propietarios de cinematgrafos. Sostuvo el alto Tribunal que, despus de haber l
abandonadolatesisrestrictiva,dentrodelosobjetospropiosdelpoderdepolicahade
estimarse comprendida junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pblica la
defensaypromocindelosintereseseconmicosdelacolectividad.Estadoctrina,dijo,ha
tenidosiempre,enelderechoargentino,lafirmebasedesustentacindelart.67,inciso
16,delaConstitucinNacional.AgreglaCorteSuprema:"Quedentrodeesaespeciedel
poder de polica ha de considerarse legtimamente incluida la facultad de sancionar
disposicioneslegalesencaminadasaprevenir,impedir,morigerarocontrarrestar,enforma
permanente o transitoria, los graves daos econmicos y sociales susceptibles de ser
originadosporladesocupacinenmedianaogranescala".FinalmenteexpreselTribunal:
"Quecomoexplicanlosprecedentescitadosyladoctrinaquelosfunda,eslcitoaseverar
que,obligacionesdelanaturalezadelassealadasenelconsiderando6,nocontraran,por

p.274

vadeprincipio,ningunagarantaoderechoconstitucional,entantorepresentanmedios
vlidosdeactuacindelpoderdepolica"(1172).
QudecirdeesefallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dictadoenmayora,
pueshubounaconstructivadisidencia?ElTribunalinvoccomofundamentodelmismoel
artculo67,inciso16,delaLeySuprema,encuantofacultaalCongresoaproveerlo
conducentealaprosperidaddelpas.Masesdeadvertirqueestepreceptonofunciona
aisladaoseparadamenterespectoalosdemspreceptosdelaConstitucin,entreloscuales
cabe recordar los artculos 14 y 17 ya citados. El artculo 67 , inciso 16, sera
fundamentoidneoparalaconclusinqueenbasealmismoseadopt,si,ensuaplicacin,
fuerenrespetadaslasgarantas yderechosquelapropiaConstitucin les aseguraalos
habitantes,locualnoocurrienelcasoencuestin(1173).Estimoqueladecisindela
Corte Suprema no es plausible: el artculo 67 , inciso 16, en modo alguno puede
concebirsecomounmedioque,paraalcanzarlasfinalidadesquecontempla,autoricea
dejardeladolasgarantasyderechosreconocidosporlaLeySuprema:laprosperidaddel
pasconstituyeunafinalidadquehadelograrsesobrelabasedelrespetuosoacatamientode
loquelaConstitucindisponeenelcaptulosobredeclaraciones,derechosygarantas.No
es posible tergiversar las disposiciones constitucionales so pretexto de interpretarlas.
Nuestradoctrinasehapronunciadoencontradelatesisjurisprudencialaceptadaenel
expresadofallo,puesconsideraquelaleyaplicadaenlaespecie(n14226)vulneralas
garantasjurdicasalderechodepropiedad,aldeejercerindustrialcita,aldecomerciarya
la libertad personal en general (1174) ; adems, por sus grandes valores cientficos,
correspondemencionareldictamendelProcuradorGeneraldelaNacin,doctorSebastin
Soler, y el voto del juez del Tribunal, doctor Luis Mara Boffi Boggero, totalmente
adversosaladecisindelamayoradelaCorteSuprema(1175).La "obligacin" de
contratarimpuestacoactivamenteporunaleydepolica,implicaunagravioalderechode
propiedad (derecho de usar y de disponer de sta), a la vez que una injuria a la
"personalidad".
NuestraCorteSupremaenciertoscasosqueconsiderde"emergencia"habareconocido
validezyeficaciaalejerciciodel"poderdepolica"para"alterar"contratosyacelebrados,
oseacontratosexistentes(vgr.,contratosdelocacinoalquilerdeinmueblesurbanosyde
prstamoshipotecarios)(1176),loquedeporsesalgomuygrave,dadoelataquequeello
implicaala"seguridadjurdica"yalareglabsicadequelasleyesnopuedenalterarlas
obligacionesnacidasdeloscontratos;peroatravsdelasentenciadictadaenelcasodel
"CineCallao"elaltoTribunalllegaalgomsgravean:areconocerlavalidezyeficacia
deleyesencuyomritose "obligaba" acontrataraciertaspersonas(1177).Siaquella
"alteracin"deloscontratosconstituyeunseriogolpealordenjurdico,alaseguridadque
ste debe implicar, la "obligacin" de contratar excede todo lmite concebible en una
sociedad o comunidad cuya vida esencial reposa en una Constitucin poltica como la
nuestra,dondeelderechodepropiedad ysusmanifestaciones constituyeyaparejauna
garantainviolabley,donde,comoobviaconsecuencia,todoloatinentealalibertadde
contratar,ono,implicaunaprerrogativaconsubstanciadaconelementalesderechosala
personalidad (1178) . Advirtase: no slo se admite la validez de la "alteracin" de
contratos"existentes",sinoqueseadmitetalvalidezalaobligacindecontratar,impuesta

p.275

coactivamenteporunaley,oseaalaobligacinde"celebrar"contratosauncuandounade
laspartesnoestdispuestaaello.Estoesinconcebibleysuperatodasolucinaceptableen
unEstadodeDerecho:laancestralteoraatinenteala "formacin" deloscontratos,yla
correlativagarantadeinviolabilidaddelapropiedadqueincluyelainviolabilidaddelos
contratos,yalderechodecomerciar,aparecensubvertidasydesconocidas.Parecieraque
el "Estado Polica" resurgiera, olvidando las conquistas saludables del "Estado de
Derecho"(1179).Lainvocacindel"poderdepolica"jamspuedesermedioidneopara
obligar a que alguien celebre un contrato contra su voluntad: lo contrario raya en lo
absurdo,pues,alvulnerargarantasyderechosconstitucionalesesenciales,excededetoda
limitacinaceptablealaesferadelibertadindividualenquepuedemanifestarsela"medida
depolica".
Porlodems,advirtasetambinqueadoptarlatesis"amplia"depoderdepolica"broad
andplenary"slosignificaqueelpoderdepolicaabarcaroseaplicarconrelacinaun
extensocampo,peroenmodoalgunosignificaque,paralograrsuspropsitos,laautoridad
pblica Congreso o Ejecutivo pueda prescindir de garantas y derechos esenciales
acordados por la Constitucin a los habitantes del pas; va de suyo que una de esas
garantasconsisteenquenadiepuedeserobligadoacontratarcontrasuvoluntad,quees
precisamenteloocurridoenelcasodel "CineCallao",dondese oblig alpropietariode
dichocine acontratar, contra lavoluntad de l, artistas para "nmeros vivos".Esto es
inconcebible.
1610.c)Elejerciciodel"poderdepolica",dadalalimitacinqueproduceenlaesferade
prerrogativasesencialesdelindividuolibertad,propiedad,etc.requierebaselegalformal.
Elartculo14delaConstitucin,alreconocerlosderechosqueahmenciona,agregaque
ello es conforme a las "leyes" que reglamenten su ejercicio; por lo dems, cuando la
Constitucinhablade"leyes"refirese,porprincipio,alaleyformal(1180);noobstante,
puedenhaberexcepcionesaeseprincipio(1181).
Ladoctrinaestdeacuerdoconloqueantecede(1182).
Loexpuestorefiresealejerciciodel"poderdepolica".
Encuantoalaactividadpolicial,propiamentedicha,slorequierelaexistenciadeunacto
emanadodelaAdministracinPblica(quepuedeseracto administrativo,poltico ode
gobierno), que por principio debe hallar fundamento en una norma "legal formal";
excepcionalmentepuedefundarseenunreglamentoautnomooenunactoadministrativo,
poltico ode gobierno, originario,decontenidoindividual.Vaseloqueexpuseeneln
1526,textoynotas.
1611.d)Otralimitacinesencialalasnormasquetrasuntenejerciciodelpoderdepolica
consisteenquedebenrespetarel"principioderazonabilidad".
Esdedoctrinaqueel"poderdepolica"nopuedeserejercidoenforma"irrazonable",o
seaquenopuedeejercerse "arbitrariamente" (1183).Tambinlajurisprudenciaacepta
invariablementeese"principio":todoestendeterminarsienelcasoconcretoseobservo

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noelpatrnderazonabilidad(1184)."Razonabilidad" y"arbitrariedad" sonconceptos

opuestos.
Peroques"razonabilidad"?Estaconsisteenlaadecuacindelosmediosutilizadospor
ellegisladoralaobtencindelosfinesquedeterminanlamedidaaefectosdequetales
medios no aparezcan como infundados o arbitrarios, es decir no proporcionados a las
circunstancias que los motivan ya los fines que se procura alcanzar conellos. En tal
sentidoseexpidelajurisprudencia(1185)ytambinladoctrina(1186).Trtase,pues,de
unacorrespondenciaentrelos"medios"propuestosylos"fines"queatravsdeellosdesea
alcanzarse(1187).
Establecer, pues, si en un caso dado se observ o no el "principio de razonabilidad"
constituyeunacuestindehecho,queendefinitivaseresuelveenunacuestinde"buen
criterio",de"rectojuicio",aplicadosalcasoconcreto.Yprecisamenteestoconstituyeuna
cuestindehecho,paracuyasolucinpuedeserdecisivaladignidaddelrazonamiento
utilizado, la ecuanimidad de quien emita el fallo valorativo. Todo ello envuelve una
cuestin de sensatez, de acertada visin de la vida. De ah que se haya dicho que la
estimacinderazonabilidadesunacuestin"opinable"(1188).
1612.e)Vale,asimismo,como"limitacin"alejerciciodelpoderdepolicaelrequisitode
unaobvia,verdaderayefectivaconexinentrelanormareglamentariadepolicayelfin
aparentequesepersigueconsta.Trtasedeuncorolariodequeelejerciciodelpoderde
policadeberespetarel"principioderazonabilidad"(1189).
1613.f)Elpoderdepolicaslopuedeimponerlimitacionesreferidasaloestrictamente
necesario y oportuno, para obtener el fin deseado. As, sera improcedente el empleo
inmediatodemedidasextremascontraamenazashipotticasomalexpresadas.Debeexistir
proporcionalidadentrelosmalesaevitarylosmediosaemplearparaprevenirlos(1190).
Losmediosempleadosnodebenirmsalldelasnecesidadesdelcaso(1191).Todoesto
seexplica,porcuantolalimitacinaunderechoyasetratedelalibertad,delapropiedad
odeotroderecho debetenderalarestriccinmnimadelaplenituddelmismo.Seha
dicho que las limitaciones a la libertad y lo propio debe decirse de la de los dems
derechos sonde aplicacinrestrictiva, debiendointerpretrselasensentidofavorableal
respectivoderecho(1192).
1614.g)Otralimitacinalejerciciodelpoderdepolicaconsisteenquecadaunodelos
sectorespolticojurdicosintegrantesdelaRepblica,esdecirlaNacinylasprovincias,
debeejerceresepoderdentrodesurespectivaesferaconstitucional,sinavanzarsobrela
esfera ajena: la Nacin no puede arrogarse el ejercicio de atribuciones o poderes
correspondientesalasprovinciasyviceversa(1193).
As,porejemplo, las provincias nopuedenimpedir,sobrelabasedereglamentaciones
dispuestas por ellas, la publicacin de avisos en la gua telefnica publicada por una
empresasujetaajurisdiccinnacional,porqueenmodoalgunolasprovincias,enejercicio
desupoderdepolica,puedeninterferirlafacultadexclusivadelaNacinparaarreglarel
comercioylascomunicacionesinterprovincialesqueleotorgaelart.67,incisos12y13,

p.277

delaConstitucinNacional(1194).Delmismomodo,lasprovinciasnopuedenexigirpara
el ejercicio de una actividad profesional (verbigracia, "martillero" o "rematador") otros
requisitosbsicosquelosexigidosalrespectoporlaNacinenejerciciodesusatribuciones
constitucionales(1195).
1615.h)Otralimitacinfundamentalalejerciciodelpoderdepolicaestdadaporloque
comnmentesellama "vidaprivada","vidantima",delhombre,quegeneralmente pero
nosiempretienepormbitoelhogar,eldomicilio.Enesembitoelindividuogozadeun
mnimo de libertad, que es inviolable, y, en principio, inaccesible al poder del Estado
(1196)."Cuandoenmicasameestoy,reymesoy",diceunantiguorefrnespaol.Todo
esoformapartedel"derechoalalibertadintegraldelciudadano",quecomprendenoslo
lalibertad"material"o"fsica",sinotambinlalibertadespiritual,moralypsquica,quea
suvezinvolucraelderechoavivirenpaz,sininjustasinquietudes,sinzozobras(1197).
"Todoslospueblosorganizados bajoelrgimendederecho,consagranensusleyes la
inviolabilidaddeldomicilio,lasoberanadelasaccionesprivadas.
"Elpodersocialnopuedefranqueareselmitesinoennombredelordenpblicoodela
seguridadindividual,cuandolasaccionesprivadas,asumiendoformasilcitas,daanala
sociedadoaterceros.
"LaexpresinformaldeesteconceptonoslosuministralaConstitucinNacionalensu
artculo19,cuandoestablecequelasaccionesprivadasdeloshombresquedeningn
modoofendan alordeny alamoral pblica,ni perjudiquen auntercero,estnslo
reservadasaDiosyexentasdelaautoridaddelosmagistrados"(1198).
Lo expuesto es consecuencia del principio general de que la polica debe considerar
circunstanciassocialesdetrascendenciaocarcter"pblico",nodebiendoocuparsedelos
interesesmeramenteprivadosdelosindividuos(1199).Talesel"principio";agregndose
que,paradarlugaralaaplicacindelpoderdepolica,lasperturbacionesdelordenpblico
debenser"graves"(1200).
La "vida privada", la "vida ntima" de los habitantes "las acciones privadas de los
hombres", como dice la Constitucin Nacional en su artculo 19 queda, pues, por
principio,almargendelaslimitacionesqueseimponganenejerciciodelpoderdepolica;
excepcionalmente ese mbito soportar tambin las consecuencias de tales limitaciones
cuandoelcomportamientodelosindividuosafectareelordenpblico,olosderechosde
tercerosoimplicareunaconductadelictuosa.
1616. i) Constituye, asimismo, una trascendente "limitacin" al ejercicio del poder de
policalagarantaconstitucionalde"inviolabilidad"delacorrespondenciaepistolaryde
lospapelesprivados,comoaslanecesidaddequeuna"ley"formaldetermineenqucasos
yconqujustificativospodrprocederseasuocupacin(ConstitucinNacional,artculo
18).

p.278

TrtasedeotrolmiteimpuestoporlaLeySupremaalaactividadpolicial,enmateriade
intimidad (1201);talgarantaconstitucionalescomplementodel"derechoalalibertad
integraldelciudadano".
Advirtasequelaexpresadagarantaconstitucionalnosloabarcaocomprendelospapeles
que impliquen especficamente "correspondencia epistolar", sino tambin toda otra
especiedepapelesprivados(1202),inclusolospapelesenqueseconcreteelejerciciode
unaprofesinliberal(vgr.,abogado,contador,etc.),unaactividadcomercial,industrial,etc.
1617.j)Constituyeindudablementeuna "limitacin" alamaneradeejercerelpoderde
polica,laimposibilidaddequetalejerciciosea"transferido"porsutitular("enajenacin"
y"delegacin"detalpoder).
Deestomeheocupadoprecedentementeeneln1524,alcualmeremito.
1618.k)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhareconocidoquelasituacinde
"emergencia"puedesermateriaeintegrarel"contenido"delpoderdepolica.Vaseeln
1520.
Lapolicadela"emergencia"selajustificaporel"razonable"ejerciciodelaatribucinde
reglamentarlasgarantasyderechosconstitucionales.Vase,asimismo,elcitadon1520.
Porcierto,ycomoconsecuenciadelfundamentoqueseleatribuyealallamada"policade
laemergencia",escomprensiblequeelejerciciodetalaspectodelpoderdepolicatenga
suslimitacionesconstitucionales.Enesesentido,laCorteSupremadeJusticiadelaNacin
haestablecidolassiguientes conclusiones tericas, quehandetenersepresentesenlos
casosconcretosafindequestosseanencuadradosenaqullas:
a) "La emergencia est sujeta en un Estado de Derecho a los mismos principios que
amparanlapropiedadenpocasnormales"(1203).
b)"Sibienla emergencia justifica,conrespectoalospoderesconcedidos,unejercicio
plenoyavecesdiversodelordinario,enconsideracinalascircunstanciasexcepcionales
quelaconfiguran,ellanoautoriza,sinembargo,...elejercicioporelgobiernodepoderes
quelaConstitucinnoleacuerda"(1204).
c)"Lapropiedadpuedeserregulada,comoasimismoloscontratos,cuandounasituacinde
emergencia calificada por el Poder Legislativo imponga esa regulacin por razones de
ordenpblico,previstaenelpoderreglamentariodelosartculos14y67,inciso28dela
ConstitucinNacional;pero...esindispensableladeclaracinporleydeesaemergenciay
deeseordenpblico.Nielpoderadministrador,nilaadministracincomunalpuedenpor
syantesmodificar las condiciones deloscontratos,restringiendo oencareciendo el
preciodeservicioslibrementeconvenidos"(1205).
d)"ElTribunalhareconocidoapartirdeFallos:172:21,quelalegislacinnacionalde
emergencia, con base en el poder estatal de polica, no puede descalificarse
constitucionalmente,enlamedidaenquelasituacindepenuriatransitoriaaqueobedece

p.279

noseadecreacinarbitrariaylarestriccinqueseimponealosderechosindividualesno
resultecaprichosaniinicua"(1206).
e)"Dentrodenuestrorgimenconstitucional,todogobierno enelcaso,setratedeun
gobierno regular o de un gobierno revolucionario est facultado para establecer la
legislacinqueconsidereconveniente,tantoenlassituacionesordinariascomoenlasde
emergencia,conellmitedequetallegislacinsearazonableynodesconozcalasgarantas
individualesolasrestriccionesquelamismaConstitucincontieneensalvaguardiadelas
institucioneslibres"(1207).
Enloreferenteala"necesidad"yala"urgencia"quejustificaranlaemisinvlida,porel
PoderEjecutivo,delosrespectivosreglamentosodecretosde "necesidadyurgencia",la
doctrinaexpusocriteriosyrequisitoscuyadebidaobservanciaocumplimientotornaran
aceptablelaexistenciadetalesnormasysuencuadredentrodenuestroordenconstitucional
(1208) . Lamentablemente, en la prctica administrativa esos criterios y requisitos no
siempre fueron observados con prudencia, dando lugar as a injustas y generalizadas
crticas negativas acerca de la validez constitucional de los expresados reglamentos o
decretos(1209).
Tngase presente la ley 23696 , del 23 de agosto de 1989, que hace una amplia y
pormenorizadadeclaracindeemergenciadelEstado(artculo1).Asimismo,vaselaley
23990,del23denoviembrede1991,artculo42.
CAPTULO VIII EL PODER DE POLICA Y LA RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO
SUMARIO: 1619. El poder de polica y los daos causados en su ejercicio. Ejercicio
regular yejercicio irregular dedichopoder.El principio yla excepcin encuantoala
responsabilidaddelEstadopordaoscausadosenejerciciodelpoderdepolica.
1619.Elejerciciodelpoderdepolica,porsslo,nodalugararesarcimiento;valedecir,
el ejercicio del poder de polica, por s, no genera responsabilidad del Estado por los
perjuiciosquedeelloresulten,puestalessupuestos"perjuicios"nosignificanotracosaque
efectos de las lcitas y normales limitaciones al respectivo derecho del administrado:
menoscabossemejantesnoconstituyenjurdicamentedaosresarcibles.
Lo expuesto refirese al ejercicio "regular" de dicho poder. Pero si se tratare de un
ejercicio "irregular" esevidente quelosdaos seranindemnizables,seaporel propio
Estado o por los agentes del mismo que hubieren intervenido en el procedimiento.
Concurriran aqu los requisitos que jurdicamente fundamentan la responsabilidad en
general:tratarasedeunsupuestoderesponsabilidadpor"culpa".
Loqueantecede eslgicoyfcilmente comprensible, pues el poderdepolica es una
"potestad"propiadelEstado,quienlaejercecuandoloestimaconvenienteparasatisfacer
exigenciasdebienpblicoodeintersgeneral;portanto,talcomoloexpresaelartculo
1071 delCdigoCivil queenlaespecienotraduceunexclusivoprincipiodederecho

p.280

privado,sinoun"principiodederechogeneral",elejercicioregulardeunderechopropio
y,conmsraznan,elejercicioregulardeuna potestaddelEstado noconvierteen
ilcitoaactoalguno,debiendoentoncesrecordarsela presuncindelegitimidad detodo
actoadministrativo.
Demaneraquelosmenoscabosquerecibaelhabitanteporelmero,lcitoyregularejercicio
del poder de polica por parte del Estado, no hacen responsable a ste. S lo hacen
responsableporelejercicio"irregular"delexpresadopoder(1210).
Lodicho es sinperjuicio deque, engeneral, la responsabilidad "extracontractual" del
Estadopuedaexistirconcurriendoonoculpaquehayadeserleimputable.Vaseloqueal
respectohagopresentealreferirmeenconcretoala"responsabilidaddelEstado"(n1636)
(1211).
CAPTULOIXDELASCONTIENDASENMATERIADEPOLICA
SUMARIO:1620.PosiblescontroversiasentreelEstadoylosparticularesconmotivodel
ejercicio del poder de polica. Medios jurdicos de impugnacin. 1621. a) Recurso
administrativo, reglado o no reglado. 1622. b) Accin contencioso administrativa. El
"recurso"contencioso.1623.c)Recursoextraordinariodeinconstitucionalidad.
1620.Los habitantes oadministrados pueden considerarse ilegalmente afectados porel
ejerciciodelpoderdepolicaporpartedelEstado:puedenconsiderarquelanormade
policaesilegtimaoque,siendolegtima,ensuaplicacinirregularelEstadolescausun
dao.Dequmediospuedenvalerselosadministradosparadefendersuderecho?
1621.a)Antetodo,tienenasualcanceunrecursoadministrativo,regladoonoreglado,
segnloestablezcaelrgimenjurdicodellugar.
1622.b)Sielrecursoadministrativonopusieresatisfactoriamentefinalacuestin,el
administradotienealrespectounaaccincontencioso administrativa(1212).Estaltima
esprocedentedadalaesferadelderechoenqueenlaespecieactaelEstado(derecho
pblico),dadoelobjetoyfinalidadatribuidosalanormaimpugnada(proteccindelinters
pblico), y dada la actividad pblica en cuyo ejercicio el Estado habra causado los
eventualesdaos.Laaccinparaimpugnarlosactosysusconsecuenciasasemitidospor
elEstadoesunaaccin "pblica",que,comotodaslasdesundole,correspondehacer
valerenlajurisdiccincontenciosoadministrativa.
Paraalgunossupuestos,lalegislacinsueleotorgarun "recurso" ynoprecisamenteuna
"accin"decarctercontenciosoaejerceranteuntribunaljudicial,alqueentoncessele
confierelarespectivacompetenciaenlo"contencioso administrativo".
Encuantofuerepertinente,cuadratenerencuentalodichoenotrolugaracercadelcontrol
jurisdiccionaldelaactividaddiscrecionaldelaAdministracinPblica.Vaseeltomo2,
n468,pginas443448.

p.281

1623.c)Eventualmente,eladministradotendrasudisposicinelrecursoextraordinario
deinconstitucionalidad,siladecisinfinaldictadaconmotivodelejerciciodelpoderde
policamantuvieseunagravioaunagarantaoaunderechodecarcterconstitucional
(1213).
TTULODCIMORESPONSABILIDADDELESTADO
CAPTULOIPRINCIPIOSFUNDAMENTALES
SUMARIO:1624.Arazdequapareceelproblemadela"responsabilidaddelEstado".
1625. Tiposde"responsabilidad"delEstado:contractualyextracontractual.Puedesurgir
decomportamientosdecualquieradelostresrganosesenciales:Ejecutivo,Legislativoy
Judicial. 1626. Recepcin de la "responsabilidad" del Estado en los diversos
ordenamientosjurdicos.1627.EvolucindelateorasobreresponsabilidaddelEstadoen
el mbito del derecho pblico. 1628. Fundamento atribuido antao a la
"irresponsabilidad"delEstadoenlaesferadelderecho"pblico".La"soberana".1629.
Fundamentodela "responsabilidad" delEstado.Criteriosexpuestos;mencindestos.
1630. a) Criterio de los "riesgos sociales". 1631. b) Criterio basado en la ley formal
expresa. 1632. c)Criteriodelareglaimplcitadelgicajurdica. 1633. d)Criteriodel
complejodeprincipiosdederechopblicoinherentesalEstadodeDerecho.Mencinde
esosprincipios. 1634. El "fundamento" delaresponsabilidaddelEstadoessiempreel
mismo,cualquieraseaelrganopblicocausantedelalesinjurdicaaladministrado.
1635. Ejemplos deeventualessupuestosquepuedenser "causa" deresponsabilidaddel
Estado.1636.LaresponsabilidaddelEstadonorequiere,indispensablemente,laexistencia
de"culpa",niqueserecurraalaideade"riesgoobjetivo",nialade"enriquecimientosin
causa". Actividad "ilcita" y actividad "legal" del Estado. 1637. El "perjuicio"
indemnizable. Sin "perjuicio" no hay responsabilidad. Requisitos; caracteres. 1638. a)
Debe acreditarse la existencia efectiva del perjuicio. 1639. b) Relacin "directa" e
"inmediata"decausaaefectoentreeldaoalegadoylaconductaestatal.1640.c)Eldao
debe serle jurdicamente imputable al Estado. 1641. d) El dao tanto puede afectar
"derechos" como "intereses". 1642. e) La reparacin del dao "moral" (o "no
patrimonial").1643.Continuacin.El"dao"puramentemoral.1644.Continuacin.El
"dolor moral". 1645. Continuacin. Los "sufrimientos fsicos". 1645 bis. f)
ResponsabilidaddelEstadoporsusactitudes"omisivas".1646.g)Loatinenteasieldao
debeser"especial"o"singular"ositambinpuedeser"universal"o"general".1647.La
responsabilidad extracontractual del Estado es "directa". 1647 bis. Extensin de la
responsabilidad extracontractual del Estado. Dao emergente y lucro cesante. 1648.
Derecho que rige la responsabilidad extracontractual del Estado. Derecho pblico o
derechoprivado?Lasnormasoprincipios aplicables. 1649. JurisprudenciadelaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin respecto a las normas aplicables en materia de
responsabilidadextracontractualdelEstado.
1624. En el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus actividades, es
comprensiblequeelEstadolleguealesionaralosadministradosoparticulares,seaensus
derechos patrimoniales o no patrimoniales. De ah surge el problema de la

p.282

"responsabilidaddelEstado".Essteresponsableporlosdaosqueocasione?Deesta
fundamentalcuestinmeocuparenelpresentettulo.
1625.LaresponsabilidaddelEstado,comoengeneralladetodoentejurdico,puedeserde
dostiposesenciales:a)contractual;b)extracontractual,segnqueella,respectivamente,
obedezcaonoalincumplimientodeobligaciones"convenidas".
Esosdostiposderesponsabilidad,asuvez,puedenregirseporelderechopblicooporel
derechoprivado,loquedependerdelandoledelacuestinquelapromueva.
Laresponsabilidad "extracontractual" delEstadotanto puedeoriginarseosurgirdeun
comportamiento del rgano Ejecutivo de gobierno, como del rgano Legislativo o del
rgano Judicial. La actuacin de cualquiera de estos rganos comnmente llamados
"Poderes"debesiempreimputrseleal Estado,puesencadacasoconcretodebeversea
steactuandoespecficamenteatravsdeunodesusrganosodepartamentosdegobierno.
EnelpresenteTtuloslomeocupardelaresponsabilidad"extracontractual"delEstado,
ydentrodeella,preferentemente,delaoriginadaenlaesferadelderechopblico,puesla
originadaenelcampodelderecho privado noplantemayoresdificultades,yaquefue
admitidadesdelosprimerostiempos.
Nomereferiralaresponsabilidad"contractual"delEstado,puesdeellameheocupado
en el tomo 3, volmenes A. y B., al considerar la teora general de los contratos
administrativos y los contratos administrativos en particular. Por lo dems, tngase
presentequelaresponsabilidad"contractual"delEstado,yasetratedeuncontratoregido
por el derecho pblico o por el derecho privado, se impone inexcusablemente por
elementalesnocionesdemoralydederecho:loscontratos cualquieraseasundole se
formalizanparasercumplidos,noparaserdesconocidosoviolados.
1626.Ya antao LenDuguitdijoqueloatinentealaresponsabilidaddelEstadorecin
ltimamente penetr en la conciencia jurdica del hombre civilizado; y agreg que en
muchas legislaciones positivas, aun avanzadas, sus aplicaciones son todava
extremadamentelimitadas(1214).EstaspalabrasdelexDecanodelaFacultaddeDerecho
deBordeauxanhoytienenvigencia,pueslasituacinaludidaporlsemantiene,en
general,actualmente.
Asocurretambinennuestroderecho,dondelorelacionadoconlaresponsabilidaddel
Estado no surge precisamente de una regulacin positiva orgnica expresa, integral y
concreta,sinodelajurisprudencia,delasenseanzasdeladoctrinacientficaydenormas
positivasdispersasyparciales.Puedeafirmarsequetales,asimismo,lasituacinexistente
enlamayoradelospases.
Perolociertoes,comoloafirmaunautor,queunsistemadederechoadministrativonoes
completo sino cuando el ciudadano tiene el medio de obtener una reparacin por los
perjuiciosqueleocasioneelEstado(1215).Deahloimperiosoyconvenientedequeel
sistemaderesponsabilidaddelEstado,ensustresdirecciones actividaddelosrganos

p.283

Ejecutivo,LegislativoyJudicial,yentodossusaspectos,seaexpresamenteconsiderado
desdeelpuntodevistapositivo.Sloaslacertezadelderechoylaseguridadjurdica
aparecerndebidamenteresguardadas.
1627.LaaceptacindelaresponsabilidaddelEstado,cuandostedesarrollasuactividad
enelmbitodel derechopblico, fuedetardaaparicinenlahistoria.Peroascomo
originariamentela"irresponsabilidad"delEstadoconstituael"principio",enlaactualidad
dicha "irresponsabilidad" constituye la "excepcin". Tan grande fue la evolucin
conceptualenestamateria!
"Abinitio"sloseadmitilaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenelcampodel
derecho privado, pues al Estado soberano considerbaselo irresponsable, salvo casos
especialmenteprevistosporlaley(1216).ElEstadosoberano,sedeca,nopuededaar.
Sin embargo, puede afirmarse que la "irresponsabilidad" es un concepto arcaico,
anacrnico(1217)."Delpreceptothekingcandonowrongnoquedanadaenelderecho
moderno del sistema democrtico" (1218) . Posteriormente, poco a poco, comenz a
admitirseesaresponsabilidadentodoslosrdenes.
Enuncomienzo regaelprincipio delairresponsabilidad delEstadoydesusagentes
pblicos(funcionariosyempleados).Mstardeseaceptlaresponsabilidaddelagente
pblico,noasladelEstado.Luegoladeambos(agenteyEstado),yfinalmenteladel
Estadoenformadirecta.
Tal es, a grandes rasgos, la evolucin que tuvo lo atinente a la "responsabilidad del
Estado"enelcampodelderechopblico(1219),cuyaprocedenciaeshoyaceptadaporla
generalidaddeladoctrina.
1628.La irresponsabilidad delEstadocuandoactuabaenelcampodel derechopblico,
concepcincaractersticadelsiglopasado,aparecacomouncorolariodela"soberana",
criterio,ste,queretardlaaceptacindelaresponsabilidadestatal.
Tratbase de ideas equivocadas: pretender que la soberana implica infalibilidad es un
absurdo(1220)."Nuncasoberanapuedesersinnimodeimpunidad.Soberanasignifica
el ejercicio de poderes superiores pero siempre dentro del derecho, dentro de normas
legalesoconstitucionalesquefijanlaconductaaobservarporlosfuncionariosdelEstado;
todoactorealizado almargendelaConstitucin odelaleyserunactoinvlido,no
pudiendoenningunaformainvocarseparasuvalidezlasoberanadelEstado"(1221)."El
sistemadelairresponsabilidaderaelsistemaregaliano,dandoalaideadesoberanaun
alcanceinadmisible"(1222).Sisoberananoimplica "infalibilidad",menosantrasunta
"impunidad":deahlaposibleresponsabilidadestatalporsusdiversoscomportamientos.
Laideaoconceptode"soberana",pues,nuncapodrinvocarseeficazmenteparaexcluirla
responsabilidaddelEstadoporincumplimientodecontratos,comisindehechosilcitos,o
simplementedaosos,oejercicioirregulardesusfuncionesesenciales.

p.284

Resabiode todas esas ideas fuela necesidad dela "venia" oanuencia legislativa para
demandaralEstadocuandosteactuabaenelmbitodelderechopblico,requisitoque
tambinrigiennuestropas(leyn3952,del6deoctubrede1900,art.1 ),despus
dejadosinefectoporlaleyn11634,del11deoctubrede1932.
El"EstadodeDerecho"presuponeunaautolimitacindesuspropiospoderesporpartedel
Estadoquepermite,frenteal,unensanchamientodelaesferajurdicadeladministrado,
ensanchamiento que incluye la responsabilidad estatal por actos o hechos que le sean
jurdicamenteimputables.
1629.Aceptada,comoprincipio,laresponsabilidaddelEstadoculessu"fundamento"?
Alrespectosesostienenloscuatrocriteriosquemencionoenlospargrafossiguientes,sin
perjuiciodequeexistencalificadosjuristasque,sinexpresarconcretamentelosmotivosen
quesebasan,auspicianasimismolaaceptacindelaresponsabilidaddelEstado(1223).
1630.a)UnprimercriterioconsideraquelaresponsabilidaddelEstadoporlosdaosque
ste ocasione halla su fundamento enlos "riesgos sociales",lo cual implica excluir la
"culpa"estatalcomofundamentodesudeberderesarcirlosdaosqueseproduzcanporlos
hechosoactosqueleseanimputables(1224).
ComoloexpresaEntrenaCuesta,ysinperjuiciodequeclaramenteestetratadistaadvierte
que la responsabilidad del Estado ha sido certeramente calificada de ltima ratio del
"EstadodeDerecho",desdeelpuntodevistaprcticobastarecordarlasproporcionesdel
actualintervencionismoadministrativoparapercatarsedelacasipermanentesituacinde
riesgoenquelosparticularesseencuentransituados(1225).Laexistenciadeeseriesgoes
exacta.Alrespectohoyocurretodolocontrarioaloqueacontecaantaoconlaactuacin
del Estado liberal, cuya intervencin dejaba casi libre la esfera de actividad de los
administrados, circunstancia que entonces explicaba la tolerancia de la idea de
"irresponsabilidad"delEstado(1226).
Losexpresados"riesgossociales",aunexistiendo,podrnserla"causa"delosrespectivos
daosyperjuicios,peroenmodoalgunoconstituyenel"fundamento"delaresponsabilidad
estatal (obligacin de resarcir al damnificado). La especfica "teora del riesgo" queda
absorbidaporlasconsecuenciasdel"EstadodeDerecho",cuyosprincipios,endefinitiva,
fundamentan laresponsabilidad delEstado, enelcampodelderecho pblico,segnlo
pondrdemanifiestoenunpargrafoprximo.Vadesuyoqueloscomportamientos y
conductasdelEstadodeDerechohandehallarseplenosdejuridicidad.
1631.b)Unsegundocriterio,comofundamentodelaresponsabilidaddelEstado,exigela
existenciadeunaleyformalqueexpresamentelareconozca.Eslaposicinqueennuestro
pasadoptBielsa(1227)yquefueseguidaporotrosexpositores(1228).
CuadraaclararqueBielsanuncasostuvoquealEstadodebatenrselepor"irresponsable":
lonicoquesostuvofueque,parareconocertalresponsabilidad,eramenesterqueesto
surgieradeunaleyformal(1229).

p.285

LaexpresadatesisdeBielsa,ydequieneslacompartieron,fuecerteramenteobjetadapor
Fiorini(1230)ytambinporColombo(1231).
ParaBielsa,laresponsabilidaddelEstadocarecedeunfundamentojurdicopropio(1232).
Paramesefundamento,comolopondrdemanifiestoenunprximopargrafo,existey
noesotroqueelcomplejodeprincipiospropiosdelEstadodeDerecho.Peroocurreque
Bielsa, apartndose de la generalidad de la doctrina moderna, al efecto impugna,
equivocadamente,variosdeesosprincipios;esascomoobjetalaaplicacinextensivaen
esta materia de los principios sobre expropiacin por causa de utilidad pblica, de
proporcionalidadenlascargaspblicas,etc.(1233).
1632.c)UntercercriterioconsideraquelaaceptacindelaresponsabilidaddelEstadopor
actos suyos lesivos de la esfera jurdica de los administrados, se impone como regla
implcitadelgicajurdica.
Comoexponentedetalposicinpuedentranscribirselassiguientespalabrasdeunjurista
espaol:"...laraznquejustificaunaresponsabilidaddelaAdministracinnoes,nitendra
raznningunaparaserlo,distintadelaquejustificalaposibilidaddeaplicarlamisma
institucinalaspersonasprivadas",porque"desdeelpuntodevistajurdicoloquesera
precisojustificarseralasolucincontraria,esdecir,elprincipiodeunainmunidaddela
Administracin respecto a la responsabilidad de los daos causados por su actuacin"
(1234).
Sin negar la exactitud del razonamiento que antecede, en derecho no es conveniente
limitarse a efectuar una manifestacin, sino que es recomendable demostrar toda
afirmacinqueseefecte.Estorodeadejuridicidadalassolucionesquesepropongany
excluyequeunaafirmacinpuedasertachadadearbitraria.
1633.d)Ningunodelostrescriteriosexpuestosenlosrespectivospargrafosprecedentes
sirve,pors,comofundamentodelaresponsabilidaddelEstado.
Talfundamentonoesotroqueel"EstadodeDerecho"ysuspostulados,cuyafinalidades
protegerelderecho.Esdeesosprincipios,opostulados,queformanun complejo yque
tienden,todos,alograrlaseguridadjurdicayelrespetodelderechodelosadministrados,
de donde surge el fundamento de la responsabilidad estatal en el campo del derecho
pblico.
Los"principios"aludidosresultandelaConstitucinNacional,comoasdelasgenerosas
expresionesdesuPrembuloydeciertos principios capitalesdelderecho("nodaara
otro";"daracadaunolosuyo")que,porcierto,tambinintegrannuestroordenamiento
jurdico,comoeldetodopascivilizado.Haderecordarse,porlodems,que,comolo
expres la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "las disposiciones constitucionales
establecidasengarantadelavida,lalibertadylapropiedaddeloshabitantesdelpas,
constituyen restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones de los
poderespblicos"(1235).

p.286

Entretales"principios"puedenmencionarse:
1Elrespetodelderechoala"vida"y,engeneral,alaintegridadfsicadelhombre,pues
talderecho,aunquenoexpresamente,surgeimplcitamentedelaLeySuprema,yaquesu
existenciayreconocimientoesrequisito"sinequanon"paraqueelhombregocedetodos
losdemsderechosexpresamentereconocidosporlaConstitucin.El derechoalavida
actacomoobviagarantaconstitucionalinnominada:sinlnoesposibleelejerciciode
ningunodelosotrosderechosreconocidosexpresamente.Recurdeseque,comoalguien
dijo,lavidaesparaelderechoylalibertadloqueparaloscuerposelespacio,loquepara
loshechoseltiempo(1236).Elrespetodebidoalderechoala "vida" yala integridad
fsica delhombrees,ensntesis,elfundamentodelaresponsabilidaddelEstadoporla
muerteolesinfsicacausadaaunapersonaalsersta,porejemplo,embestidaconun
automotordepropiedaddeaqul mximesienlaespecienohuboprecisamente "culpa"
delEstado,oalrecibirunaheridadebalaporlaactuacindeunguardindelorden,etc.
(1237).
2Elrespetoalos"derechosadquiridos"o,enotraspalabras,elrespetoala"propiedad",
todolocualsurgedelartculo17delaConstitucin.
3Lasespecficasnormassobre "expropiacin" porutilidadpblica,calificadaporleyy
previamenteindemnizada.Estasnormasconstituyenun"principiogeneral",deaplicacin
nosloenlossupuestosespecficosde"expropiacin",sinoentodoslossupuestosenque
underechoindividualcedeosufremenoscaboporutilidadointerspblico.
4Laigualdadantelascargaspblicas.
5El"afianzamientodelajusticia".
6Elreconocimientodederechosesenciales(mencionadosenelartculo14).
7Lasgarantasalalibertad(artculo18).
8Elquesurgedelartculo15delaLeySuprema,encuyomrito"enlaNacinArgentina
nohayesclavos;lospocosquehoyexistenquedanlibresdesdelajuradeestaConstitucin;
yunaleyespecialreglarlasindemnizacionesaquedlugarestadeclaracin"(1238).Esa
"ley" nunca se ha dictado, lo cual, como dice Bullrich recordando a un parlamentario
brasileo,posiblementeobedeciaquenosesabasilaindemnizacinseotorgaraalos
amosoalosesclavos...;perolociertoesqueesetextodelaConstitucinevidenciaquelos
constituyentessancionaronahunaspectodelaresponsabilidaddelEstado(1239).
9Elartculo100delaLeySuprema,delcualdedceselaposibilidaddesometerajuicio
alEstado.
Laresponsabilidadestatalenelcampodelderechopblico,porsusactosohechosdaosos
es, pues, una consecuencia lgica del complejo de principios propio del "Estado de
Derecho".NoesconcebibleunEstadodeDerecho"irresponsable".Locontrarioimplicara
uncontrasentido."EstadodeDerecho"y"responsabilidad"son,enesteordendeideas,

p.287

conceptos correlativos. Tal responsabilidad existe cualquiera sea el rgano estatal

Legislativo,EjecutivooJudicialcausantedelagravio,puescualquieradeesosrganos,al
actuar,lohaceennombredel"Estado",acuyaestructurapertenece.
Ladoctrina cientfica, tantoargentina (1240),comoextranjera (1241),fundamenta la
"responsabilidad"delEstadoenelcomplejodeprincipiospropiosdelEstadodeDerecho.
Yasesefectivamente.
1634. El "fundamento" de la responsabilidad del Estado, a que hice referencia en el
pargrafoanterior,essiempreelmismoensuesencia,cualquieraseaelrganopblico
Ejecutivo,LegislativooJudicialcausantedelalesinjurdicaaladministrado.
Lo que antecede es as porque, en cualquier supuesto, siempre se tratar del Estado
actuandoatravsdeunodesusrganosodepartamentosdegobierno.
Cualquierdiferenciaquehubiereencuantoalacalidaddelalesinodaocausadoporla
actuacinestatal,oenlamaneradehacerefectivalapertinenteresponsabilidad,ennada
alterael fundamento "general"delaresponsabilidadextracontractualdelEstado.Nohay,
pues,unfundamento"especfico"paralaresponsabilidaddel"EstadoAdministrador",del
"EstadoLegislador" o del "EstadoJuez": el fundamento esencial es siempre el mismo
(1242).
1635.La responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derechopblico,
cualquieraseaelrganodelmismo(Ejecutivo,LegislativooJudicial)causantedeldaoo
lesin,puedesurgirdeinfinidaddesituaciones,cuyanminaseradifcilagotar.Attulode
ejemplos,puedenmencionarselasquesiguen:
a)Leyformalquecauselesinenelpatrimoniodelosadministrados;verbigracia,leyque,
sinestablecerindemnizacinalguna,declaradel"dominiopblico"bieneshastaentonces
del"dominioprivado"(1243).Elcambiodelderechoobjetivopuede,pues,sercausade
responsabilidadextracontractualdelEstado.
b) Sentencia judicial que, por error, conden a un inocente, circunstancia reconocida
despusporotrasentencia.
c)MuerteolesionescausadasconautomotoresdelEstado,yasetratedeunautomotordela
AdministracinPblicacivilodelaAdministracinPblicamilitar(1244).
d)DaosocasionadosporelEstadopornegligenciaenlaguardiaocustodiadesuscosas.
As,porejemplo,elEstadofuecondenadoapagarunaindemnizacinporlamuertedeuna
personaquesedesplomconunascensor,cayendojuntoconstealvacoporelhueco
destinadoasudesplazamiento(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo247,
pgina607ysiguientes).
e)Sedeclar,tambin,laresponsabilidaddelEstadoporhechosilcitosdesusempleados;
verbigracia:1porsubstraccindemercaderasdedepsitosfiscales(CorteSupremade
Justicia delaNacin,"Fallos",tomo273,pgina 404 ysiguientes);2porinformes

p.288

errneossuministradosporelRegistrodelaPropiedad(CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo273,pgina75ysiguientes;tomo278,pgina224ysiguientes);3
porlacancelacinanmaladeunahipotecaenelRegistrodelaPropiedad(CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo273,pgina75ysiguientes)(1245).
f) Asimismo se declar la responsabilidad del Estado cuando ste se extralimit en el
ejerciciodesusatribuciones(enlaespecie,laProvinciadeSantiagodelEsteroprohibi
ilegalmentequeseextrajereganadovacunodesuterritorio,causandoconellounperjuicio
alactor).Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pgina39y
siguientes,especialmentepginas48y50,considerandos14y16.
g) La responsabilidad extracontractual del Estado existira, asimismo, por los daos y
perjuiciosresultantesdenohacerfuncionarunserviciopblicoya creadoyorganizado.
Vaseeltomo2,pgina160,textoynota204,ypgina163.
h)ExistetambinresponsabilidadextracontractualdelEstadocuandounenteautrquicono
puedecumplirsusobligacionesdebidoainsuficienciaofaltadeactivo.Vaseeltomo1,
pginas420421(1246).
i)Implicaunsupuestoderesponsabilidad "extracontractual" delEstadolaobligacinde
stedeindemnizarenloscasosde "hechosdelprncipe".Vaseeltomo3A.,n774,
pginas495500.
j)ConstituyetambinuncasoderesponsabilidadextracontractualdelEstado,laobligacin
destedeindemnizarcuandoelvalordelbiendeunadministradosevedisminuidoacausa
deunaoperacinadministrativa(1247).Eselcasofrecuentedeperjuicioscausadosala
propiedadprivadaporlaconstruccindeobraspblicas (vgr.,construccindecalles o
puentesquealteranlosnivelesexistentes)(1248).
k)Igualmente constituye un supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado la
obligacindestedeindemnizaraloscolindantescondependenciasdeldominiopblico
(vgr.,calles,ros,etc.),sitalesdependenciasdominicalesfuerendesafectadasdesudestino
alusopblico,conloquedichoscolindantessevenprivadosdeventajasdequeantes
gozaban(1249).
1636.Deacuerdoconel"fundamento"delaresponsabilidad"extracontractual"delEstado,
aquehicereferenciaeneln1633,dicharesponsabilidadnorequiere,indispensablemente,
laexistenciade"culpa"o"dolo"imputablealEstado.Desdeluego,paralaprocedencia
detalresponsabilidad,tampocoesmenesterrecurriralaideade"riesgo"objetivo,ymenos
analade "enriquecimientosincausa" (1250).Laresponsabilidadextracontractualdel
Estado, con la correlativa obligacin de indemnizar, puede existir sin las expresadas
nocionesde"culpa"(o"dolo"),"riesgoobjetivo"y"enriquecimientosincausa".
Dicha responsabilidad estatal tanto puede resultar de su actividad legal como de su
actividad ilcita, valedecirexistaono "culpa" enlaespecie.Deahqueambostiposde
responsabilidad osealaqueprovienedeunaactividadocomportamiento lcitoylaque

p.289

proviene de una actividad o comportamiento ilcito deben ser estudiadas en comn,

conjuntamente,altratardelaresponsabilidaddelEstado(1251),puesstaexistironocon
totalprescindenciadelalicitudoilicituddelarespectivaactividadocomportamiento.
La doctrina estdeacuerdoenlaprocedenciadelaresponsabilidad extracontractual del
Estado,yenlarespectivaobligacindeindemnizaracargodeste,existaonoculpaquele
seaimputable;valedecir,seaceptaquetalresponsabilidadesprocedenteyasetratede
perjuicios o menoscabos ocasionados por el Estado en ejercicio de una actividad o
comportamientolcitoodeunaactividadocomportamientoilcito(1252).Tambinla
jurisprudenciaactualhllasedeacuerdoenello(1253).
Algunos tratadistas, posiblemente para soslayar la aparente oposicin entre "licitud" y
"responsabilidad",enlugardereferirsea "responsabilidadporactoslcitos",hablande
"responsabilidadpordaoscausadosenelejerciciolegaldelPoderPblico"(1254).
1637.AceptadalaprocedenciatericadelaresponsabilidadextracontractualdelEstadoen
el mbito del derecho pblico, su admisin en los casos concretos depender de que,
respectoaldaooperjuiciocuyareparacinsepretenda,encadasupuestoconcurranose
acreditenlosrequisitosacercadesuexistencia,imputacindelmismoalEstado,relacin
decausalidad,monto,etctera.
Loscaracteresdelperjuicioson,engeneral,losmismos,cualquierasealaespeciedeaqul.
As,sibienelorigendelagravioessusceptibledevariar,puesstepuedeprovenirdeun
comportamientooactodelrganoEjecutivo,delrganoLegislativoodelrganoJudicial,
taldiversidaddeorigennoalcanzaaalterarloscaracteresesencialesdel"perjuicio".
Paraquela "responsabilidad" sehagaefectiva,esmenesterlaexistenciadeundaoo
perjuicio que deba ser reparado (indemnizado o resarcido). Sin la existencia de ese
menoscaboodeteriorolaresponsabilidadnoseponeenmovimiento.El"perjuicio"esun
elementoesencialdelaresponsabilidad.Comobiensedijo,sinlaexistenciade"perjuicio"
noexisteresponsabilidad(1255).
Por tanto, el "perjuicio" indemnizable debe reunir los caracteres que menciono en los
pargrafossiguientes.
1638.a)Enprimerlugardebeacreditarselaefectivaexistenciadelperjuicio.
Unsectordetratadistasexigequetaldaoseaactualycierto;nofuturoyeventual(1256).
Pero la generalidad de la doctrina, si bien excluye el dao "eventual" (o sea el dao
contingente,quepuedeonoproducirse),tambinaceptaelresarcimientodeldao"futuro"
pero de inevitable produccin; es lo que algunos denominan "dao futuro necesario"
(1257).
1639.b)Entreeldaoalegadoylaconductaestataldebeexistiruna relacindirectae
inmediatadecausaaefecto.Esloqueendoctrinadenomnase"relacindecausalidad",
"causacinocausalidadadecuada"(1258).

p.290

Elperjuicionodebeser"mediato",ni"indirecto".Muchasveces,ladeterminacindesiel
"dao"esdirectooindirectoconstituirunacuestindehecho.
1640.c)Losdaosproducidosdebenserlejurdicamente imputables alEstado.Estoes
obvio. De ah que los daos producidos por caso fortuito o fuerza mayor no generen
responsabilidadestatal(1259);ejemplo:deteriorosimprevistosysorpresivoscausadospor
multitudesdesorbitadas(1260).
1641.d)Alguiensostienequeparaqueeldaosearesarcible,debeafectarun "derecho
subjetivo"yno"merosintereses"(1261).Nocompartosemejanteposicinrestrictiva.
Si en la doctrina incluso se acepta que, en ciertos supuestos, el Estado tambin deba
responderextracontractualmente porel dao "moral",noseadvierte porqunohade
responder por la lesin de meros "intereses" si ello causa perjuicios materiales al
administrado.
LageneralidaddeladoctrinanosigueelcriteriorestrictivodeForsthoffyotros;comparte,
encambio,elcriterio queacabodeexponer:acepta laresponsabilidaddelEstadoante
daosmaterialesocasionadosaladministrado,perosindistinguirsitalesdaosprovienen
delagravioaunderechosubjetivooaunmerointers.Eldao"material"noslopuede
provenirdelagravioaunderechosubjetivo,sinotambindelmenoscaboinferidoaun
merointers(1262).
Paraqueeldaosearesarciblebasta,pues,conquelocasioneperjuicios"materiales",sin
quealrespectodebadistinguirseentreagravioaunderechosubjetivooaunmerointers.
1642.e)LaresponsabilidadextracontractualdelEstado,enelmbitodelderechopblico
incluyeoadmitelareparacindeldao"moral"o"nopatrimonial"?
Puededecirsequehayunanimidadensentidoafirmativo,oseaensentidodereconocerel
"dao moral" como rubro indemnizable al hacer efectiva la responsabilidad
extracontractual del Estado en la esfera del derecho pblico; esto es as especialmente
cuandoelagraviomoralessusceptibledeengendrarperjuicios materiales o econmicos
(1263).
Enelordendeideasmencionadoprecedentemente,elConsejodeEstadodeFrancia,conel
comentariofavorabledeladoctrinadedichopas,hizolugaralareparacindeldaomoral
encasoscomolossiguientes,quemencionoattulodeejemplos,pronunciamientosque
biencabendentrodelsistemajurdicoargentino:
1)Agraviosala reputacin, especialmenteprofesionaloartstica,cuandoelagravio,al
hacerse pblico, convierte en "cierto" y verosmil el perjuicio (verbigracia, artista que
demanda por un hecho de la Administracin Pblica que perjudica su reputacin;
desembarcodeuncapitn,alquefalsamente sehizoaparecercomodesembarcadopor
razones de carcter disciplinario; funcionario irregularmente dejado cesante y no
reintegradoasucargoapesardelarespectivadecisinjudicial).

p.291

2) Perjuicio esttico provocado por una herida en la cara, que puede obstaculizar la
actuacinprofesionaldelavctima(1264).
Enlossupuestosmencionadoslajurisprudenciaacuerdaunaindemnizacinglobalqueno
permitediscriminarlapartedelperjuicioespecficamentemoral(1265).
1643.ElConsejodeEstadofrancstambinaceptresarcirel"dao" puramentemoral,
desprovistodetodoelementomaterial;verbigracia,agraviooperturbacinaunalibertadde
ordenespiritual(tratbasedeunaordenilegaldadaporunalcaldeaunsacerdoteparaque
hicieratairlascampanasporunentierrocivil).
Si bien, como lo advierte un destacado tratadista, en estos casos la justicia limita la
reparacin a una cifra mnima y simblica, ello no impide afirmar que el dao moral
comprometeentalcasolaresponsabilidaddelEstado(1266).
1644.El"dolor" moral, porssolo,nofuereconocidocomobasedeunresarcimiento
(verbigracia,dolorquepuederesultardelamuertedeunserquerido).ElConsejodeEstado
francssigueelcriteriodeque "laslgrimasnosemonetizan".Noobstante,lascosas
puedenresultardeotromodosidetalmuertesurgeunperjuiciomaterial,jurdicamente
computable(1267).
1645. Los "sufrimientos fsicos" son resarcibles, de acuerdo con la jurisprudencia del
ConsejodeEstadodeFrancia,cuandosetratadesufrimientosexcepcionalespadecidosa
consecuenciadeunaccidente;verbigracia,encasodequemadurasgraves.ElConsejode
Estadoconsideraquetalessufrimientosconstituyen"perturbacionesenlascondicionesde
existencia"(1268).
Esdeadvertirquetratndosedeunsufrimientopadecidopersonalmenteporlavctima,y
que afecta un derecho extrapatrimonial, al crdito correspondiente a la respectiva
indemnizacinseloconsideraintransferible(1269).
Ennuestropas,elfundamentodelaobligacindeindemnizardichossufrimientosfsicos
deriva del derecho alavida yala integridad fsica, prerrogativas stas desubstancia
constitucional(vaseeln1633,punto1,textoynota23).
1645 bis. f) Lo relacionado con la responsabilidad extracontractual del Estado por las
consecuenciasdesuactitud"omisiva"constituyeuntemaqueennuestroderechopblico
hllase vacuo de normas positivas que lo rijan. Por ello, su tratamiento jurdico debe
efecturselo recurriendo a normas analgicas, y a algn principio general de derecho,
contenidosenelderechoprivado(civil),dondeexisteunanorma "genrica" (art.1074),
quepermiteubicarespecficamenteenellaeltemadela"responsabilidad"delEstadopor
sus comportamientos o actitudes omisivas o de abstencin, todo ello no obstante la
necesidaddeconsiderarycumplimentartodoslosdemsrequisitos,decarctergeneral,
quedebansatisfacersetratndosedeunaaccinpordaosyperjuicios(1270).
Dadoque,comoloadvertir luego,lafuentedelartculo 1074delCdigoCiviles la
pertinentedoctrinacientficadeFrancia,resultafundamentaleindispensablelareferenciaa

p.292

lamisma(1271),sinperjuiciodetenerpresenteaToullier,autorprimigeniocuyaopinin
fueobjetadayrechazadaporsuseminentescolegas(1272).
Reiteroquelafuentedelart.1074 delCdigoCivilargentinoesla doctrinacientfica
francesa,nosuderechopositivo,queenlaespecieestrepresentadoporlosartculos1382
y1383delCdigoCivildeFrancia(1273),decuyaexpresinliteralseapartladoctrina
delosautores.VlezSarsfieldseinspircategricamenteentaldoctrina(notaalexpresado
artculo1074),noenelCdigonapolenico.
Enelcampotericohayquienhacenotarlapocaatencinque,entreloscivilistas,ha
merecido el estudio de diversos temas relacionados con la omisin, lo que explican
diciendoquesetratadeunafiguracompleja(1274).
La"falta"oilcitosancionable(1275)puederesultardeunhechoomisivo,"inomittendo",
comotambindeunhechodecomisin,"incommitendo".Hechopositivoodecomisin;
hechonegativoodeomisin.Hecho"activo"elprimero;hecho"pasivo"elsegundo.Slo
meocupardelhecho omisivo, odeabstencin,queleinteresaralderechoentantoel
hechoomisivoconstituyaundeberjurdicoqueelsujetoomisodebicumplir.Siestedeber
jurdico,esaobligacinlegal,noexistiere,elhechoomisivocarecedesancinyelderecho
sedesentiendedel,porquenosehabraafectadounderechoajeno(1276).Es,pues,
fundamentaldistinguirloshechosdeomisindeloshechosdecomisin.
Enestamateriaelprincipiooreglaconsisteenquesielhechoomitidonoimplicaundeber
jurdico que el sujeto omiso dej de cumplir, la omisin carece de sancin. Tal es el
principio.La"intencin"quepuedahaberllevadoalomisorasuabstencinnoesdecisiva
pararesolveresteproblema;cualquierafuereesa "intencin",silaomisin noimplica
violacindeundeberjurdico,laintencinconqueselallevacaboresultairrelevante,
porprincipio.Determinarestoconstituyeunacuestindehechoaresolverencadacaso.
Enelcampoterico,pararesolverloatinentealaresponsabilidadquepudierederivardel
actodeomisinaparecierondostesisoposiciones.Unaamplia,sostenidaaprincipiosdel
siglopasado,principalmenteporeljuristafrancsToullier,yotramslimitadasostenida
porjuristasposteriores,entrestosAubryetRau,quienesobjetaronlaposicindeToullier.
Segnlaposicindeesteltimo,sielquepudiendoactuarparaevitareldaonoacta,se
loconsideraresponsablecomoautordeldao.
De acuerdo con el criterio adverso al anterior, el que por cualquier omisin hubiese
ocasionadounperjuicioaotro,sloserresponsablecuandounadisposicindelaleyle
impusierelaobligacindecumplirelhechoomitido.EslaposicindeAubryetRau,y
demsjuristasfranceses,aceptadaexpresayconcretamenteporVlezSarsfield(artculo
1074delCdigoCivilysunota).
Parafundarsutesis,Toulliersostenaqueelquepudiendoevitareldaonoloimpeda,
incurraenunaespeciedecomplicidadquelotornabaresponsableporlasconsecuenciasde
suomisin(1277).Suafirmacinfuerechazadaporlosdemsjuristasdesupas,quienes

p.293

estimaronquesuproposicin,alcolocarloshechosdeomisinenlamismalneaquelos
hechosdecomisin,resultabademasiadomuygeneral.Sibienconsiderabanquedesdeel
puntodevistafilosficoymorallaabstencinconstituyefrecuentementeunaverdadera
falta,noocurrelomismoconrelacinalaleypositiva,antelacuallasimpleabstencinno
engendraresponsabilidad.Nosotrosdebemosresponderdecandeacuerdoconlasreglas
delderechopositivo,ysegnstasslohayresponsabilidadanteelincumplimientodeun
deberjurdico (1278).Comoyaloexpres, saes la posicin queimpera ennuestro
derecho.
Talcomoquedexpresado,enelderechopblicoargentinonoexisteuntextoespecfico
quecontempleloatinentealaresponsabilidaddelEstadoporlasconsecuenciasdesus
hechosoactosdeomisinodeabstencin.Encambio,enelderechoprivadoexisteun
textoque,genricamente,contempla esesupuesto,preceptodeestrictaaplicacin enel
derechopblico.Merefieroalartculo1074delCdigoCivil,quediceas:"Todopersona
que por cualquier omisin hubiere ocasionado un perjuicio a otro, ser responsable
solamentecuandounadisposicindelaleyleimpusierelaobligacindecumplirelhecho
omitido".EstepreceptodelCdigoCivil derechoprivado contemplaunasituacinque
igualmenteseproduceenderechopblicoconrelacinalEstado,resultandoentoncesante
lafaltadetaltextoexpresoenderechopblicoaplicableenesteltimombitojurdicoen
mritoaloestablecidoenelartculo16delCdigoCivil,preceptosteque,noobstante
su ubicacin, pertenece a la llamada parte general del derecho, aplicable en todos los
sectoresdelmismo(1279).Demaneraque,portratarsedesupuestossimilares,deacuerdo
conloestablecidoenelartculo16delCdigoCivil,elmencionadoartculo1074de
dicho Cdigo resulta aplicable analgicamente para resolver, en derecho pblico, lo
atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado por las consecuencias de su
omisinoabstencin(1280).
Porprincipio,ysalvoalgunaexcepcinquecorrespondiere,todoloquesedigaenderecho
privadorespectoalartculo1074delCdigoCivil,esdeaplicacinrespectoalEstadoen
laesferadelderechopblico.
El mencionado artculo 16 , al establecer la manera de resolver los supuestos que
contempla, supedita la decisin a la analoga ya los principios generales del derecho,
estableciendo el orden de prelacin que, en los casos ocurrentes, han de aplicarse la
analogaylosprincipiosgeneralesdelderecho,dndoleprelacinaunquenoexclusividad
alaanalogasobredichosprincipios.Alrespectoeltextocitadonoofrecedudaalguna.Por
tanto,silaaplicacinanalgicanofueresuficienteyhubierealgunadudapararesolverla
cuestin lo que constituye una cuestin de hecho, se recurrir luego a los principios
generalesdelderecho, teniendoenconsideracinlascircunstanciasdelcaso (art.16 ,
citado). La aplicacin de los principios generales del derecho, para fundar la
responsabilidad delEstadoporsuhechooactoomisivo,talcomosurgedelexpresado
artculo16,es,pues,slosecundariaosubsidiaria,significandomsunaaclaracinque
unafundamentacin.Nohayraznalgunaparaqueestetipoderesponsabilidadtengaun
fundamentopositivoyunalcancedistintoqueeldelaresponsabilidadgeneraldelEstado
porsushechosoactosdecomisin.

p.294

Correspondeinsistirenqueelmencionadoartculo1074denuestroCdigoCivil,sibien
provienedelderechofrancs,noprocededesuderechopositivo,delCdigoCivil,sinode
ladoctrinacientficadedichopas.EldoctorVlezSarsfieldtomeseartculodelaobra
deAubryetRau,nodelCdigoCivilfrancs.Lanotapuestaalpiedelpreceptolegales
claraalrespecto.Elartculo1383delCdigoCivildeFrancia yatranscripto tieneuna
redaccinliteraldistintaaladelartculo1074delCdigoCivilargentino.Elalcancedel
artculo1383delCdigofrancsfuefijadoporladoctrinaylajurisprudenciadedichopas.
Demanera que, ennuestro pas, la responsabilidad extracontractual del Estado porlas
consecuencias desus hechos oactos deomisin, producidos en el mbito del derecho
pblico,serige,porprincipio,porladisposicin genricadelartculo1074delCdigo
Civil,cuyaamplitudconceptualcomprendeoinvolucraalageneralidaddelossupuestos
omisivosquepuedenpresentarse;encambio,ensupuestosespecficos,comolosreferentes
ahechosuomisionesdelosfuncionariospblicosenelejerciciodesusfunciones,porno
cumplirsinodeunamanerairregularlasobligacioneslegalesquelesestnimpuestas,rige
lodispuestoenelartculo1112delCdigoCivil.
Elartculo1074 delCdigoCivildisponequetodapersonaqueporcualquieromisin
hubiereocasionadounperjuicioaotro,serresponsablesolamentecuandounadisposicin
dela"ley"leimpusierelaobligacindecumplirelhechoomitido.Quhadeentenderse
aqupor"ley"?Laleyformalordinaria?Nolocreoas,ytampocolocreeladoctrinaen
general.Esetrmino"ley"trasuntaycomprendelasomisionesqueconstituyansituaciones
antijurdicas, latamente consideradas, sin que incluyan o comprendan deberes pura y
simplementemoralesoespirituales,puesenestossupuestoslaleypositivanolosampara.
Desdeluegoquelamencionadaleynoslopuedeserla"formal"ordinaria,sinotambinla
ley"material"(reglamento).Peronoslolaleyformalomaterialpuedecontenerundeber
cuyo incumplimiento puede determinar que una omisin sea sancionable y obligue la
responsabilidad del autor de la misma. Concretar todo esto constituye una cuestin de
"hecho"cuyaaceptacindependedelarazn,delcorrectoyhonestosentidoconquedeben
interpretarseloshechosenunpueblocultoycivilizado(1281).Incluso,enocasiones,
ciertosdeberesocomportamientossocialesineludiblesentrepersonaseducadasycultas
puedenconstituir undebercuyo incumplimiento generara responsabilidad. Haynormas
morales, principios ticos, cuyo acatamiento resulta espontneamente sobreentendido e
ineludible entre personas de niveles culturales acendrados, personas cuya actuacin se
desenvuelvedentrodedelicadoscarrilesdedignidad(1282).Losjuecesdebernestablecer
sielcasosometidoasudecisinconstituyeonounsupuestosemejante(1283).
Demaneraquelaobligacinlegaldiraseeldeberjurdicodecumplirelhechoomitido
puedeestar expresa oimplcitamenteestablecida.Tododependedelascircunstanciasdel
casoconcreto.Perolaobligacinlegal,eldeberjurdico,anlaobligacinimplcita,debe
resultaroaparecersindudaalguna,plenamentefundadaenlarazn,enelbuensentido.
Lostribunalesdejusticiahantenidooportunidaddepronunciarseendemandaspromovidas
contraelEstado,alqueseleimputaba responsabilidad porlasconsecuencias deactos

p.295

omisivos.Enmipublicacinmencionadaenlanotaa)deestepargrafohagoreferenciaa
diversasdecisionesjudicialesrecadasencontiendasdeestandole.
LaresponsabilidaddelEstadoderivadadelodispuestoenelartculo1074 delCdigo
Civilcorrespondealaactividadilcita(1284).Asuvez,laresponsabilidadquesurgedel
hechoodelactodeomisinodeabstencines"objetiva"(1285).
Algunosescritoresleatribuyenfundamentalimportanciaala "faltadeservicio" (artculo
1112delCdigoCivil)comofundamentoformaldelaresponsabilidaddelEstadoporsu
comportamientoomisivo.Noobstante,dadoqueesadisposicinlegalcontemplasupuestos
particulares o especficos de omisiones referidas al comportamiento de funcionarios
pblicos en el ejercicio de sus funciones, estimo que a los efectos mencionados ese
preceptoespecficocedetrascendenciaoimportanciaalartculo1074delCdigoCivil,
queesunanorma genricacomprensivadecualquierposiblecomportamientoomisivo,y
quedebeconsiderarsecomoelfundamentoformaldelaresponsabilidadextrancontractual
delEstadoporsusabstenciones(1286).
1646. g) En doctrina es casi unnime la opinin de que, para que el Estado sea
extracontractualmenteresponsabilizadoporeldaoquelefuereimputable,taldaodebe
serindividualizadoconrelacinaunapersonaogrupodepersonas,esdecirqueeldao
debeserespecial,particularosingularynouniversalogeneral(1287).
Nocompartotalpuntodevista,quejuzgoinaceptableenelsistemajurdicoconstitucional
argentino(1288).
Comoelexpresadorequisitodela "especialidad", "particularidad" o "singularidad" del
daotambinesinvocadocomoesencialparaadmitirlaresponsabilidaddelEstadopor
actolegislativocriterioqueasimismoconsideroequivocadoenesembito,meocuparde
lalreferirmealaresponsabilidaddelEstadoporactolegislativo.
Quiz la posicin que exige que el dao sea "particular" o "especial" provenga,
originariamente,detratadistasoautoresque,anteelsistemaconstitucionalvigenteensus
respectivos pases,noconsideran "suprema",enelsentidonorteamericano yargentino,
exclusivamente a la Constitucin, sino tambin a la ley formal. De ah el error que
implicara aplicar en nuestro pas semejante tesis. Entre nosotros la "ley" jams puede
alterar o modificar la Constitucin vigente, cuya reforma requiere un procedimiento
especial,distintoaldeemanacindelaleyformal.Laconstitucin rgida sereformade
mododistintoaldelaconstitucinflexible.LaConstitucinargentinaesunaconstitucin
rgida:laleyordinarianopuedealterarlanireformarla.
Desdeluego,parcemeinaceptablelaafirmacindequeelperjuicioodao"general"noes
indemnizable porque constituye una carga pblica. Cuando tal perjuicio "general" se
concretaenla prdida definitivadelapropiedadsobreunacosa,verbigraciadisposicin
legislativaquedeclaradeldominio pblico peroguardandosilencioenloquerespectaa
indemnizacin ciertas cosas que hasta entonces eran del dominio privado de los
administrados, tal disposicin no trasunta, tcnicamente, una "carga pblica", sino un

p.296

despojo o una confiscacin, lo que en manera alguna armoniza con disposiciones

constitucionalesquegarantizanlainviolabilidaddelapropiedad.Pretenderqueelloesuna
"cargapblica"significatergiversarelconceptojurdicodelamisma.Eltraspasodebienes
privadosaldominiopblico,porejemplo,tienecarcterdefinitivoopermanente;siendo
entoncesdeadvertirquelacargapblicatienecomorasgotpico,apartedesu"gratuidad",
especialmentesucarcter"temporario"omeramentetransitorio:siasnofuese,elpueblo
dondeimperaresemejantergimenseconvertiraenunpueblodeesclavos,debindose
recordarquelospuebloscivilizadosabolieronparasiempretodorestodeesclavitud.De
modoquenopuedeinvocarseaqu,paranegarlaresponsabilidaddelEstadoporsusactos
legislativos, el "principio de igualdad ante las cargas pblicas", pues no se est en
presenciadeunacargapblica,apartedequela "desigualdad" endichascargasnoesel
nico fundamento posible de la responsabilidad del Estado, ya que otro de esos
fundamentospuedeserelrespetoalosderechosadquiridos,oelrespetoalderechode
propiedad.
Portanto,siuna"ley"causaunperjuicio"general"ynomeramenteparticular,ytalley
resultaenoposicinoenviolacindeunadeclaracin,garantaoderechoconstitucional,
dichaleydebedeclararseinconstitucionalodebeadmitirselaresponsabilidaddelEstado
porelperjuicioodaoquearazdeellaseocasionaenelpatrimoniodelosadministrados.
1647.Noobstantequetodocomportamientooconductaestatalesobradeunfuncionarioo
empleado pblico ("agente pblico"), el Estado es responsable por las consecuencias
daosas de tal comportamiento o conducta. Esa responsabilidad es "directa", no
"indirecta",apesardequeelperjuiciosehayaproducidoporlaactuacindeunagente
pblico(funcionariooempleado).LaresponsabilidadextracontractualdelEstadoes,pues,
"directa",valedecirpresuponeunhechooactopropiamentesuyo.
Loqueantecede esasporquelosagentes pblicos (funcionarios oempleados)noson
mandatariosnirepresentantesdelEstado,sino"rganos"suyos,integrandoenestaltima
calidad la estructura misma del Estado. De ah que la conducta, actuacin o
comportamientodedichosrganosleseadirectamenteimputablealEstado,alextremode
quetalconducta, actuacin ocomportamiento valencomosifuesendelEstadomismo
(1289).
Sera un contrasentido hablar aqu de responsabilidad "indirecta", pues los expresados
"rganos" (funcionariosyempleados)noson terceros respectoalEstado,sinopartesdel
mismo,comoquesonsus propiosrganos atravsdeloscualesdebeinexcusablemente
obrar,puesesatravsdeellosqueelEstadoexpresasuvoluntadysuaccin.Laactividad
estatalsloseconcibeatravsdeaccionesuomisionesdesusrganos(funcionariosy
empleados).
Unicamentecabehablarderesponsabilidad "indirecta" cuandoaunsujetodederechole
seanimputableslasconsecuenciasdehechosoactosdeotrosujetodederecho;verbigracia,
responsabilidad del patrn, persona fsica o individual, por el hecho o acto de su
dependiente. Pero esto no ocurre en materia de responsabilidad estatal, dado que los
agentespblicos(funcionariosyempleados),enelordendeideasqueaquseconsidera,no

p.297

sonsujetos distintos alEstado,sino,porelcontrario,constituyenpartesdelmismo,en

calidadderganossuyos.
Si bien entre "funcionarios" y "empleados" pblicos existe una diferencia conceptual
(1290),estonoadmite quelaresponsabilidad del Estadoseconsidere "directa" enel
supuestodehechosoactosdesus"funcionarios"e"indirecta"enelsupuestodehechoso
actosdesus"empleados",pues,comoqueddicho,ambossonigualmente "rganos"del
Estado.
Tampocoladistincinentre "actos" y "hechos" delaAdministracinPblicasirvepara
considerar"directa"suresponsabilidadenelsupuestodelosprimeros(actos)e"indirecta"
eneldelossegundos(hechos)(1291).Taldiferenciacincarecedebaselgicojurdica,
porquelaactividadordinariaynormaldelaAdministracinPblica(Estado),atravsde
sus agentes pblicos, no se concreta ni agota en especficos actos, sino que incluye
"hechos",loqueentoncesimpideque,sobrelabasedeesadistincin,enunoscasossu
responsabilidadseconsidere"directa"yenotros"indirecta"(1292).
La responsabilidad extracontractual del Estado es, pues, "directa". Tal es, tambin, la
opinindeladoctrinadominante(1293).Algunosautoresestimanque,enciertoscasos,la
responsabilidadextracontractualdelEstadoessimplemente"refleja"("indirecta")(1294);
peroalsostenerestoseolvidaqueelagentepblicoesespecficamenteun "rgano" del
Estado (no un mandatario o representante), con sus correlativas consecuencias. Otros
autores,haciendounadistincinentreelrganodeunapersonafsicayeldeunapersona
moral, en el sentido de que el rgano del cuerpo humano no tiene iniciativa alguna,
contrariamentealoqueocurreconelrganodeunapersonamoralquetieneimpulsose
iniciativaspropios,sostienenqueelloobligaadiscernirqucomportamientosdelrgano
sonimputablesalapersonamoralyculesalapersonafsica(1295);noobstante,en
generalycomoprincipio,nadadeelloimpidequelosdaoscausadosporelEstadoatravs
de la actividad de sus funcionarios o empleados, actuando stos como tales, le sean
directamenteimputadosaaqul.
1647bis.Loatinenteal lucrocesante comorubroaconsiderarenlasindemnizaciones
dispuestasacargodelEstado,entrenosotrosesmateriacontrovertidatantoenladoctrina
comoenlajurisprudencia.Deesetemameheocupadoenmitrabajo"Ellucrocesanteen
lasindemnizacionesacargodelEstado.Loatinentealarevocacindeactosocontratos
administrativos por razones de oportunidad, mrito o conveniencia", publicado en "El
Derecho",el22dejuliode1985,tomo114,pgina949.
LajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinnosebasaenconceptos
claros,precisosyaceptables;lejosdeello,enuncaso hizolugar alpagodeeserubro
("lucro cesante"), segn resulta de la sentencia dictada en el juicio "Eduardo Snchez
Granel Obras de Ingeniera S.A. c/Direccin Nacional de Vialidad", publicado en "El
Derecho",el20deseptiembrede1984,tomo111,pgina551,solucinqueparaesecaso
juzgoequivocada,porcuantolanaturalezadelderechoagraviado(derechodeorigeny
naturaleza"administrativo")yquemotiveljuicio,noaceptabaesasolucin;encambioen
otrojuicio rechaz elpagodellucrocesante("MotorOnceS.A.c/Municipalidaddela

p.298

CiudaddeBuenosAires",fallodel9demayode1989,publicadoen"LaLey",1989D,
pginas 24 y 55), criterio que, para ese caso, tambin juzgo equivocado, porque la
naturalezadelderechoahagraviado(derechodeorigenynaturaleza "comn")requera
otrasolucin.AmbasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,amicriterio,
son objetables, pues el Tribunal, en ambos supuestos, no tuvo en cuenta como debi
haberlatenido el "origen" yla "naturaleza" delderechoagraviadoencadaunadeesas
situaciones o circunstancias, y cuya reparacin determin la promocin del respectivo
juicio.
Comoloexplicoenmirecordadotrabajo,conrelacinalEstado,ennuestroactualorden
jurdicolareparacindellucrocesantesloprocedecuandoelderechoagraviadoporla
Administracinesdenaturalezacomn(civilocomercial),noascuandoesederechoesde
origenynaturaleza "administrativo".Sloenelmbitodelderechoprivado,otratndose
dederechosdeesandole,lareparacinpatrimonialesporprincipiointegral,comprensiva
tantodeldaoemergentecomodellucrocesante.Enmirecordadotrabajopublicadoen"El
Derecho" expuse los argumentos o razones que apoyan mi afirmacin. Por lo dems,
advirtasequeenelcitadocasode"SnchezGranel",elfallodelaCorteSupremade
JusticiadelaNacinestuvodivididoenmayorayminora;laminorarepresentadaporel
presidente del Tribunal, doctor Jos Severo Caballero, y por el doctor Carlos S. Fayt
sostuvoendefinitivaladoctrinaosolucinqueconsideropertinente,opininstadespus
seguida por otros tribunales del pas, entre stos la Suprema Corte de Justicia de la
ProvinciadeBuenosAireseneljuiciopromovidoporMarioYabracontralaMunicipalidad
deVicenteLpez,fallado,enmayora,el22deoctubrede1985(setratabadelaextincin
orevocacindeunpermisoparaedificar).Demodoquepararesolverloatinenteala
extensin delaresponsabilidad extracontractual del Estado, es decir para decidir sital
responsabilidadcomprendertambinlorelacionadoconellucrocesante,elintrpretedebe
aclarar previamente si el derecho agraviado es de naturaleza y origen comn o
administrativo.Sitalderechofuesedeorigencomn(civilocomercial)lareparacin,por
principio, ha de ser integral; en cambio, si ese derecho fuese de naturaleza y origen
administrativo,sureparacin,tambinporprincipio,debelimitarsealdaoemergente,con
exclusindellucrocesante.
Deacuerdoconloquedejoexpresado,cuandoelCdigoCivil derechoprivado ensu
artculo1638 ,tantoenlaredaccinoriginariadelcodificador,doctorVlezSarsfield,
comoenladelaleyn17711 ,delao1968,estableceyaceptalaindemnizacindel
"lucrocesante"("utilidadquepudiereobtenerporelcontrato")enfavordellocadoro
constructordelaobra,dichoCdigoprocedeacertadamente,porcuantoelderechoah
agraviadoycuyareparacinampliaeintegralseestablece,esdeorigenynaturalezacomn
("civil").Talcriterioes,entonces,aplicableparasupuestosenqueelderechoagraviadoes
de origen y naturaleza "comn" (civil o comercial), pues, como lo expres el propio
codificadorenlanotaalartculo31delCdigoCivil,enstenosetratasinodelderecho
privado.Elderechopblicoquedaalmargendelmismo.
Ladistincinentreelcarcter"administrativo"oelcarcter"civil"delderechocuestionado
no slo es decisiva para resolver lo atinente a la extensin de la responsabilidad

p.299

extracontractualdelEstado,esdecirpararesolversitalresponsabilidadslocomprendeel
daoemergenteotambinellucrocesante,sinoqueesfundamentalpararesolverotras
cuestionesrelacionadasconesaramadelderecho.As,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacintomencuentalandole"administrativa"olandole"comn"(civilocomercial)
del derecho cuestionado para establecer si en el caso la litis deba ser considerada
"contenciosoadministrativa"u"ordinaria".Ver"Fallos",tomo164,pginas186187.De
modo que est lejos de ser arbitraria la expresada distincin basada en el origen
administrativoocivil delderechoobjetodelalitis.Trtasedeunarazonablesolucin
basadaenladistintanaturalezayeneldistintorgimendelderechoaplicable.Puedeverse:
CorteSuprema,"Fallos",tomo314,pgina620,inre"SidecoAmericanac/Provinciadel
Chubut".
Enloreferentealpuntodevistadoctrinario,estacuestinnoespacficaennuestropas.
Mientras el Dr. Rodolfo C. Barra defiende la tesis en cuyo mrito, por principio, la
reparacindellucrocesanteesadmisibleendemandascontraelEstado,yosostengoque,
tambin por principio, el lucro cesante no es computable en esa clase de acciones
tratndosedelareparacindeperjuiciosderivadosdelalesinaunderechodeorigeny
naturalezaadministrativo(1296).Porcierto,mediantenuevaspublicaciones,tantoelDr.
Barracomoyocontinuaremoselanlisisdeestetrascendentetema,puesentendemosque
los recprocos y respectivos argumentos aun deben ser confrontados profundizando su
anlisis.
1648. Qu derecho, el pblico o el privado, rige lo atinente a la responsabilidad
extracontractualdelEstado?Seaplicanalrespectonormasoprincipiosdederechoprivado
odederechopblico?
Ambos tipos de derecho, de normas o principios, pueden tener aplicacin en estos
supuestos:tododependedelaactuacindesplegadaporelEstado,esdecirsisteactu
ejercitando su normal capacidad (competencia) de derecho pblico, o si ejercit su
capacidad (competencia) excepcional de derecho privado. En ambas esferas jurdicas
pblicaoprivadapuedeactuarelEstado.
DemaneraquelaresponsabilidadextracontractualdelEstadopuedeestarregidaporel
derechopblicooporelderechoprivado:tododependedelandoledelcomportamientoo
conductageneradordelaresponsabilidad(1297).
CuandolaactuacindelEstadotienelugarenlaesferadelderecho privado, sueventual
responsabilidadextracontractualserigeporlasmismasnormasdelderechocivilaplicables
alaspersonasprivadas(fsicasojurdicas)(1298).As,porejemplo,sisetrataredela
responsabilidaddelEstadoporlasconsecuenciasde"vasdehecho",alnoconstituirstas
"actosadministrativos",talresponsabilidadrgeseporelderechoprivado(1299).
Encambio,cuandolaactuacindelEstadotienelugarenelmbitodelderechopblico,su
eventual responsabilidad extracontractual se rige, substancialmente, por normas o
principios dederecho pblico ynoporlos dederecho privado,salvoque corresponda

p.300

recurrirastossubsidiariamentepornohabernormasespecficasdederechoadministrativo
(1300).Ladoctrinaestdeacuerdoconloqueantecede(1301).
Las normasoprincipios querigenlaresponsabilidad extracontractual delEstadoenel
campodelderechopbliconoson,pues,lasnormasoprincipiosdelderechocivil,yaque
enelCdigoCivil,comolopusodemanifiestosuautordoctorDalmacioVlezSarsfield
sloselegislasobreelderechoprivado(notaalartculo31).LaactuacindelEstado,en
sucalidadespecficadetal, enmodoalgunoserigeporelderechoprivado,civilenla
especie,pueselEstado,porprincipio,esunapersonadederechopblicoqueactadentro
deste.Inclusolapropia "personalidad" delEstado, ensucalidadespecficadetal, no
surgedelCdigoCivil,sinodelaConstitucinNacional(vaseeltomo1,n107,pginas
363364).LaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenelcampodelderechopblico,
serigeporprincipiosdederechopblico,quefundamentalmentehllansecontenidosenla
LeySuprema(vaseeln1633),yque,porellomismo,sonjerrquicamentesuperioresa
loscontenidosenelCdigoCivil,oserigeporprincipiosquelateorageneralconsidera
como"preceptoscapitalesdelderecho".
1649. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, al admitir la responsabilidad
extracontractualdelEstadohacialosadministrados,lohizoaplicandonormasdelCdigo
Civilrelacionadasconla"culpa"o"negligencia"(1302).EnunodeesoscasoselEstado
habaactuadoensuespecficocarcterdetal,esdecirenlaesferadelderechopblico
(1303);enotrodeelloshabaactuadoenelmbitodelderechoprivado(1304).
EntodosesossupuestoselaltoTribunalfundsusdecisionesenlosartculos1109y1113
delCdigoCivil,quepresuponen"culpa"o"negligencia"delresponsable.Alprocederas,
laCorteSupremalohizoacertadamente,pues,enefecto,laresponsabilidaddelEstado
derivabaenesoscasosdehechos "culposos" o "negligentes".Enelsupuestoenqueel
Estadohabaactuadoenelmbitodelderechoprivado(vernota71),eraevidenteque
correspondaaplicarlosmencionadostextosdelCdigoCivil,yenloscasosenquehaba
actuadoespecficamentecomoEstado,enlaesferadelderechopblico(vernota70),la
aplicacindeesospreceptosseimponaattulosubsidiario.
En todas las sentencias mencionadas (notas 70 y 71), la Corte Suprema excluy la
aplicacindelartculo43 delCdigoCivil(hoymodificadoporlaley17711 ).Tal
criterio del Tribunal es plausible, pues aquella disposicin legal, aun con respecto al
derechoprivado,noobstabaalaresponsabilidadextracontractualdelEstado(1305).Enlos
supuestosenqueelEstadohabaactuadoenelcampodelderechopblico,lanoaplicacin
delartculo43 delCdigoCivilrespondiprecisamenteaesacircunstancia,tantoms
cuantoenelCdigoCivilsloselegislasobrederechoprivado(notaalartculo31).
Ahorabien:aceptadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinlaresponsabilidad
extracontractualdelEstado,tantocuandosteactaenelmbitodelderechoprivadocomo
en el plano del derecho pblico, y aceptado asimismo por el alto Tribunal que esa
responsabilidadtantopuedeexistirenlossupuestosdeactos"lcitos"como"ilcitos"(ver
precedentemente nota 39), todava falta que la Corte Suprema exprese cul es el
fundamentopositivodelaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenloscasosenque

p.301

dicharesponsabilidadderivedeuncomportamiento legal,lcito, imputablealEstado,es

decircuandoastenopuedaatribursele "culpa", "negligencia" o "dolo" desusagentes
pblicos.TodoestoconstituyetareaparaprximasdecisionesdelaCorteSuprema,pues
hastahoyelTribunalnotuvoocasinadecuadaparapronunciarsealrespecto,dadoquela
generalidaddeloslitigiossometidosasudecisinbasbanseenla"culpa"delosagentes
delEstado,loquejustificadarecurrir directamente enunoscasos, subsidiariamente en
otrosalosrespectivospreceptosdelCdigoCivilsobreresponsabilidadpor"culpa".
Ciertamente,elfundamentopositivoquelaCorteSupremadeberinvocarparaestablecer
laresponsabilidadextracontractualdelEstado,actuando stecomotalenelmbitodel
derechopblico,tratndosedeconsecuenciasdaosasderivadasdeactoslcitos,deberser
algunodelosprincipiosintegrantesdel complejodeprincipiosinherentesalEstadode
Derecho, de lo cual ya me he ocupado en un pargrafo anterior (vase el n 1633),
principios que surgen esencialmente de la Constitucin Nacional o de su calidad de
preceptoscapitalesdelderecho(1306).
CAPTULOIIRESPONSABILIDADDELESTADOPORHECHOSOACTOSDE
LA"ADMINISTRACINPBLICA"
SUMARIO: 1650. Cuantitativamente, sta constituye la mayor fuente de casos de
responsabilidad del Estado hacia los administrados o particulares. 1651. Qu debe
entenderse aqu por Administracin Pblica. La consideracin material, objetiva o
substancial de Administracin. 1652. El comportamiento lesivo de la Administracin
Pblicapuedetraducirseen"actos"oen"hechos".1653.Evolucindelaresponsabilidad
extracontractual del Estado en la esfera del derecho pblico, por hechos o actos de la
AdministracinPblica:a)enladoctrina;b)enlajurisprudenciadelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin:lostresperodosenlaevolucindesta.
1650.DetodoslostiposderesponsabilidadenquepuedeincurrirelEstadoconmotivodel
comportamiento de sus rganos esenciales, desde el punto de vista "cuantitativo" ste
constituyeelmsimportante,pueslaAdministracinPblicaeselrganodegobiernoque,
porlandoledesusfuncionesyactividades,estmsencontactoconlosadministrados,
derivando de ello la posibilidad de que el roce de intereses, al causar "dao", genere
responsabilidadextracontractualdelEstadohacialosadministradosoparticulares.
Yaenotrolugardeestaobraqueddichoquelaactividadadministrativa,contrariamentea
lo que ocurre con la actividad legislativa y con la actividad judicial, es actividad
"inmediata":larealizanyllevanacabolospropiosrganosadministrativos;encambio,el
legisladoryeljuez,porprincipio,noejecutanporssuspropiasdecisiones,sinoquele
requierensucumplimientoalaAdministracin.Adems,laactividaddelaAdministracin
es"prctica".Finalmente,laactividaddelaAdministracines"permanente"o"continua",
entantoquelalegislacinylajusticiasonactividadesintermitentesodiscontinuas.Todas
esascaractersticasdelaactividaddelaAdministracinPblicaaumentanlaposibilidadde
que,suejercicio,causedaosyquedeahderiveunaresponsabilidadhacialosparticulares
oadministrados(1307).

p.302

1651.AlhablardelaresponsabilidadextracontractualdelEstadoporhechosoactosdela
AdministracinPblica,merefieroalaactividad administrativadel"Estado",cualquiera
seaelrganodesteatravsdelcualseexterioricetalactividad(Legislativo,Judicialo
Ejecutivo),pues,enlapresenteobra,lanocindeAdministracincorrespondealpuntode
vistamaterial,objetivoosubstancial,ynoalcriterioorgnicoosubjetivo(1308);demodo
que no slo puede haber "administracin" en la actividad del rgano Ejecutivo, sino
tambinenladelosrganosLegislativoyJudicial.
La doctrina est de acuerdo en que la responsabilidad extracontractual del Estado por
hechosoactosdelaAdministracin,comprendetambinlosrespectivoscomportamientos
oconductasdelosrganosLegislativoyJudicial(1309).
Asuvez,alreferirmeenparticularalaresponsabilidaddelEstadoporactolegislativoy
poractojudicial(EstadoLegisladoryEstadoJuez,respectivamente),entiendoreferirmea
la actuacin especfica de los rganos legislativo y judicial, es decir a la respectiva
actividadporactos"legislativosformales"ypor"actosjurisdiccionalesjudiciales".
1652.Las funciones delaAdministracin Pblica, suactividad, noslosetraducen o
expresan en "actos",sino tambin en "hechos" (1310) .De ah que la responsabilidad
extracontractual del Estado, como consecuencia de la actividad de la Administracin
Pblica,puedasurgirde"actos"ode"hechos"imputablesalamisma(1311).
1653. En el mbito jurdico de nuestro pas, la aceptacin de la responsabilidad
extracontractualdelEstado,actuandosteenlaesferadelderecho pblico, tuvoobvias
vicisitudes,tantoenelplanodoctrinalcomojurisprudencial.
a)Ladoctrina
Enesteaspecto,laopininhallbasedivididaendosgruposirreductibles.
Unodeellos,auspiciadoporelDr.RafaelBielsa,sostenaque,sibiendebaaceptarsela
responsabilidad extracontractual del Estado en el campo del derecho pblico, ello slo
podaserasentantounaleyformallodispusiera(1312).
El otro grupo, representado por el Dr. Rodolfo Bullrich entonces profesor titular de
DerechoAdministrativoenlasFacultadesdeDerechodelasUniversidadesNacionalesde
La Plata y de Buenos Aires, sostena que el Estado poda ser responsabilizado
extracontractualmenteenlaesferadelderechopblico,sinnecesidaddequeunaleyformal
admitieretalresponsabilidad.Sostenasequeelfundamentodestahallbaseenunaserie
deprincipiosdederechopblico,inherentesalEstadodeDerecho(1313).
Esta ltima orientacin doctrinaria gan terreno entre nosotros, y se impuso, siendo
aceptada por juristas posteriores (1314) . Es tambin la que prevalece en el derecho
extranjero(1315).Asdebiser,puesreposaenunalgicaincontrovertible.
b)Lajurisprudencia

p.303

EnesteordendeideasslomereferiralasdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiade
laNacin,que,dadoelcarcter "final" deellas,sonlasqueresolvanen definitiva las
cuestionespertinentes.
En la jurisprudencia del alto Tribunal advirtense tres perodos o etapas netamente
diferenciados(1316).
EnelprimerodeesosperodosnoadmitalaresponsabilidadextracontractualdelEstado
enelplanodelderechopblico.
Para sostener esa irresponsabilidad, la Corte Suprema procedi as: 1 partiendo de la
doctrinadeladoblepersonalidaddelEstadohoyabandonadaporlacasitotalidaddelos
autores,sostuvoqueelEstado,comoPoderPblico,esirresponsableporqueobraenvirtud
desu "soberana".2Como personajurdica (queradecirse: "enelmbitodelderecho
privado"), sostvose que el Estado slo es responsable contractualmente, pero no
extracontractualmente(supuestodedelitosocuasidelitos),porquelaspersonasjurdicasno
respondenporlosactosilcitosdesusrepresentantes(artculos36y43delCdigoCivil)
(1317).3AceptabalaresponsabilidaddelEstadocuandostasurgadeunaley(1318).
Esa posicin de la Corte Suprema tena dos deficiencias esenciales: al aplicar
indebidamente la inadmisible teora de la doble personalidad del Estado, en un caso
rechazaba categricamente la responsabilidad (supuesto de actuacin del Estado en el
mbito del derecho pblico) y en el otro caso en parte la aceptaba (responsabilidad
contractualenelplanodelderechoprivado);alaplicarnormasdelCdigoCivil,artculos
36y43,exclualaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenlaesferadelderecho
pblico.
Enelsegundoperodo,laCorteSuprema,cambiandodecriterio,admitelaresponsabilidad
extracontractualdelEstadoenelmbitodelderechopblicoenlossupuestosde"culpa"
imputables a ste.Invoclosartculos 1109 y1113 delCdigoCivil.Esdecir,el
Tribunal admiti la responsabilidad estatal como consecuencia de un comportamiento
ilcito queleeraimputable.Novolviainvocarelartculo43 delCdigoCivil(sobre
esto,vase:n1649,textoynota72)(1319).
En el tercer perodo, que es el actual, la Corte Suprema, para responsabilizar
extracontractualmentealEstadoenelmbitodelderechopblico,prescindedequelos
daos deriven de un comportamiento "ilcito" (vgr., "culposo" o "doloso"), pues tanto
admite esaposible responsabilidad enelsupuestodedaos derivados deunaconducta
ilcitacomodelejercicio"legal"desusprerrogativasopotestades(1320).
Lo cierto es que, como la propia Corte Suprema lo ha declarado expresamente, dicho
TribunaladmiteahoralaresponsabilidadextracontractualdelEstado,tantoenelderecho
privadocomoenelderechopblico(1321).
CAPTULO III RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS "ACTOS
LEGISLATIVOS"EL"ESTADOLEGISLADOR"

p.304

SUMARIO: 1654. LoatinentealaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos.

Consideraciones generales. 1655. La "doctrina" cientfica y la responsabilidad del
EstadoLegislador.La "jurisprudencia" francesaysuinfluenciaenelmundooccidental.
Pases de Constitucin "flexible" y pases de Constitucin "rgida": diferencia de
situaciones.1656.El"dao"puederesultardeunaley"vlida"odeunaley"invlida".
1657.Continuacin.Elagravio,daooperjuiciotambinpuederesultardeuna"reforma"
constitucionalviciada. 1658. Laresponsabilidadestatalporsusactoslegislativospuede
asimismoderivardeuncomportamiento "culposo". 1659. Laleydeterminantedeldao
puedeser "formal" o "material" (el"reglamento"). 1660. Puedenser "personalmente"
responsabilizados los miembros del Poder Legislativo (legisladores)? 1661. El
"fundamento" de la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad
legislativa. 1662. Situacionesquepuedenpresentarseconrelacinalaleydeterminante
del dao yal resarcimiento de ste. 1663. El "perjuicio" emergente de la ley formal.
Hiptesis a considerar al respecto: a) prohibicin de ejercer una actividad o industria
consideradanocivaocontrariaalintersgeneral;b)destruccinodecomisodebieneso
cosaspeligrososparalasaludoseguridaddeloshabitantesonocivosparalaeconoma
pblica; c) monopolizacin de actividades hasta entonces de libre ejercicio por los
administrados;d)daosresultantesdelcambiodelderechoobjetivo.1664. "Caracteres"
quedebereunireldaocausadoporelactolegislativoparaserresarcible.Loatinenteaque
el dao debe ser "especial", "particular" o "singular" y no "general" o "universal".
Rechazodeestatesis.
1654.ElEstado,enejerciciodesuspoderesde"legislacin",puedelesionarelderechode
loshabitantes.
Cuadra,entonces,preguntaresresponsableelEstadoporlosdaosquelesocasionealos
administradosoparticularesenejerciciodesupoderdelegislacin,esdecirporlasleyes
queemita?Estoesloquesueledenominarse "responsabilidaddelEstado Legislador" o
"responsabilidaddelEstadoporactoslegislativos".
Comoloadvertirluego,lageneralidaddeladoctrinaactualadmiteoaceptalaposible
responsabilidad del Estado por sus actos legislativos, mxime cuando hoy est
definitivamente abandonada la tesis de que el Estado era "irresponsable",
extracontractualmente,enelmbitodelderechopblico,porqueahactuabaejercitandosu
"soberana"(vaseeln1628),siendoentoncesdeadvertirquelaactividad"legislativa"es
expresintpicadelpoder"soberano"delEstado.Apesardeestoltimo,hoynosepone
endudalaposibilidadtericadelaresponsabilidaddelEstadoLegislador.
PerosibienlageneralidaddeladoctrinaaceptaqueelEstadopuedaserresponsabilizado
porsusactosdelegislacin,paraqueellosehagaefectivosueleexigirseunrequisitoque
juzgoinadmisible.Esloqueocurreconlapretensindeque,enestembito,eldao,para
serresarcible,debeser"particular"o"especial"ynouniversalogeneral.
1655.EnuncomienzonegbaselaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos
(1322).

p.305

Talcriteriosebasabaenque"legislar"implicaejerciciodelasoberana,entantoquelos
agravioscausadosporelsoberanonosereparan.Inclusollegadecirsequelaley,causa
del perjuicio, es la expresin de la voluntad general y por consiguiente tambin de la
voluntad de los que sufren el dao (1323) . Tratbase de argumentos equivocados y
especiosos,hoyabandonados(vaseeln1628).
Noobstante,Duguit,desdeunprincipio,partiendodeque,respectoalosadministrados,el
Estadoactacomoaseguradordetodoriesgoresultantedesuactividadgeneral,sostuvo
quedichosegurocubretambinelriesgoqueresultabadelaaplicacindeunaley.Deah
que considerase responsable al Estado por las consecuencias de sus actos legislativos
(1324) . La generalidad de la doctrina actual admite la posibilidad terica de la
responsabilidaddelEstadoporsusactosdelegislacin(1325).
EnFrancia,hastaelao1938,noseaceptlaresponsabilidaddel"EstadoLegislador",
salvoqueelpropiolegisladoraceptaretalresponsabilidad(1326).Elloocurrienuncaso
que,porimplicaruncambiotrascendentalenlasprcticasjurdicasdeFrancia,adquiri
grannotoriedad,yquedadoelprestigiodelConsejodeEstadodeFranciayloplausiblede
ladecisinadoptada,ejercigraninfluenciaenelmbitojurdicodelmundooccidental.
MerefieroalcasorelacionadoconlaSociedadLaFleurette,precedentementedenominada
"laGradine",queeraelnombredelproductoqueellafabricaba.Esteconsistaenuna
cremacompuestadeleche,aceitedemanyyemadehuevo.Enjuniode1934sedictuna
ley protectora de los productos lcteos. Esta ley prohiba vender y fabricar, exportar,
importar o introducir en trnsito, bajo la denominacin de crema, seguido o no de un
calificativo,productoalgunoquenoproviniereexclusivamentedelaleche.Talprohibicin
afect,entreotras,alamencionadaSociedadLaFleurette,quien,paraelejerciciodesu
industria,habarealizado unaapreciable inversindecapital. Arazdelaparalizacin
forzosadesuactividad,dichaSociedadsolicitadministrativamenteunaindemnizacin,
requerimientoquenotuvoxito.AcudientoncesalConsejodeEstado,quien,alhacer
lugaralademanda,condenalEstadoporlasconsecuenciasdelexpresadoactolegislativo.
ElTribunalconsiderquelaprohibicinestablecidaporlaleyde1934respondiauna
exigenciadelintersgeneral,porloquesusconsecuenciasdebansersoportadasporla
colectividadtoda;adems,elTribunalhizopresentequelaactividadprohibidanoeraen
modoalgunonociva,habiendosidohastaentoncesperfectamentelcita(1327).
EsmuyposiblequequienesrechacenlaresponsabilidaddelEstado,porlasconsecuencias
de actos legislativos, estn influidos por el rango de la ley formal en los pases de
Constitucinflexible,dondeindiscutiblementelaleyformalfrentealaLeySuprematiene
unajerarquamuydistintaaladelaleyformalenlospasesde Constitucinrgida.En
estosltimoscomoelnuestro,silaleyagraviaalgnderechoogarantareconocidospor
laConstitucin,laleydereferenciadeberserdeclaradanulasifuereinconstitucionaly,si
fuerevlidaporser constitucional, secondenaralEstadoalpagodedaosyperjuicios
comoconsecuenciadesuresponsabilidadpordichoactodelegislacin(1328).
1656.EldaoqueelEstadoocasioneenejerciciodesufuncinlegislativapuederesultar
deunaley"vlida"odeunaley"invlida",puestambinenestembitorigeelprincipiode

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que el comportamiento daoso o lesivo del Estado es posible que derive del ejercicio
"invlido"(vgr.,ley"inconstitucional")odelejercicio"normal"desuspotestadeslegales
(vgr.,leyquemonopolizaunaactividadlcita,desdeluegoquehastaentonceseradelibre
ejercicioporlosadministrados).
Lo que antecede repercute en los medios de fiscalizar jurisdiccionalmente la actividad
legislativa,controlquepuederealizarseatravsdedosdistintasvas:a)simpledeclaracin
de inconstitucionalidad delanorma,sistaannohubierecausado "perjuicio" material
por no haber sido puesta efectivamente en ejercicio; b) condena al pago de daos y
perjuicioscausadosporleyesque,siendoconstitucionales,causanundaopatrimonial,o
porleyesinconstitucionalesquealseraplicadascausandao(1329).
1657.LaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativosnoslopuedederivardeuna
leyformalordinaria, comolopusedemanifiestoprecedentemente,sinotambindeuna
reformaconstitucionalque,siimplicareunagravioaprincipiosesencialescontenidosenla
Constitucinoriginaria,resultaraviciadadenulidad("inconstitucionalidad")(1330).
Bienentendidoquemerefieroalaeventual "reforma" delaConstitucinvigente,yen
modo alguno a la aceptacin, sancin o establecimiento de la Constitucin originaria
(1331).
Enunpasconstitucionalmenteorganizado,laulteriorreformadelaConstitucinnopuede
despojar es decir, privar sin indemnizacin a parte de los habitantes de derechos
esencialesquelaConstitucinoriginarialesatribuy.Lacomunidadtieneeldeberjurdico
deseguirrespetandolasconsecuenciasdelooriginariamenteconcebidoyestablecidocomo
reglabsicadeconvivencia.Porlodems,esdesuponerquetoda"reforma"constitucional
tieneporobjetosatisfacerrequerimientosdeintersgeneralodeinterspblico,dedonde
se deriva la obvia necesidad de resarcir los daos que los administrados reciban en
semejantescondiciones.Estoscriteriosbsicosnopuedenserdesconocidossinagraviar
elementales principios de ticajurdica, valor, ste, inapreciable en la estructura de un
Estado, dado el apoyo que, a travs de la garanta de seguridad, implica como factor
estimulanteparaasegurareltrabajohonestoyelprogreso,loqueindiscutiblementeintegra
los "fines" del Estado. Resolver o pretender lo contrario implica un agravio a la
civilizacin,cuyosadelantosrequierenelrespetoalosprincipiosinmanentesdeculturaque
tantohancontribuidoalbienestardelahumanidad,bienestarquesetraduceenlavariedad
debienes(materiales,cientficos,morales)queesposibleesperardeunasituacindepaz
moralparaeldesarrollodelasactividadesyejerciciodelosderechos.
1658.SibienunsectordoctrinalestimaquelaresponsabilidaddelEstadoporsusactos
legislativosexcluyelaculpa,esevidentequeenloscasosdeleyes"inconstitucionales"tal
culpa existe,yaquelaleyinconstitucionalpuedeimplicaruncomportamiento "culposo"
(1332).ClaroestqueestoocurrirasenlospasesdeConstitucinrgida,dondeesfcil
concebirlaexistenciadeleyesinconstitucionales,quepuedenseranuladasporlaautoridad
judicial.

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DemodoquelaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativostambinpuedederivar
deunaconducta"culposa"deaqul.
1659.EndoctrinasueleplantearselacuestindesilaresponsabilidaddelEstadoporsus
actos legislativos comprende solamente a las leyes formales o tambin a las leyes
"materiales",vgr.,"reglamentos".
Sibiensecontestaquetalresponsabilidadpuedeemanardeambostiposdenormas(1333),
esdeadvertirqueesacuestincarecedetrascendencia,pues,siendolos "reglamentos"
actosadministrativos decontenidogeneral(1334),laresponsabilidaddelEstadoporlas
consecuenciasdetales reglamentos quedacomprendidaenlaresponsabilidaddelEstado
por hechos o actos de la Administracin Pblica, materia de la que me he ocupado
precedentemente(nmeros16501653).
1660.PuedenserpersonalmenteresponsabilizadoslosmiembrosdelPoderLegislativo,es
decirloslegisladores?
Sibienesacuestincarecedetrascendenciaenelpresente Ttulo, dondesetratadela
responsabilidaddelEstado,ynodelaresponsabilidadpersonaldellegislador,queentonces
sereferiraaunsupuestoderesponsabilidaddel"funcionario",resultainteresanteaclararsi
loslegisladoressonono civilmente responsablesporlasopinionesqueemitierenenel
Congresoysirvierendebasealarespectivaley.
LaConstitucinNacionalcontemplaelcasoenelartculo60,encuyomrito"ningunode
losmiembrosdelCongresopuedeseracusado,interrogadojudicialmente,nimolestadopor
las opiniones o discursos que emita desempeando su mandato de Legislador".
Interpretando dicho texto, nuestra doctrina afirma la "irresponsabilidad" civil de los
legisladoresporlasopinionesqueemitierenenelCongresoenejercicioyconmotivode
susfunciones,irresponsabilidadqueperduraandespusdeterminados susrespectivos
mandatos.Esloquesehallamado"inmunidaddeopinin"(1335).
Lasopinionesdelos "legisladores" danlugaralasancindelas leyes, ystastrasuntan
ejercicioefectivodepoderesinherentesala "soberana".Laeventualresponsabilidadde
los legisladores queda, entonces, absorbida por la eventual responsabilidad del
"Estado Legislador". No hay responsabilidad personal del legislador, pero s podra
haberladelEstadoquesancionlarespectivaley.Sehadichoquelaleyinconstitucional
puedeconstituiruna"falta"(comportamiento"culposo").Verprecedentemente,n1658y
nota97.
1661.El "fundamento"delaresponsabilidadextracontractualdelEstadoporsuactividad
legislativa,eselmismoqueeldelaresponsabilidadextracontractualporhechosoactosde
laAdministracinPblica(vaseeln1634),osea alguno delosprincipiosdelderecho
pblicointegrantesdelcomplejodeprincipiosinherentesalEstadodeDerecho,aloscuales
yamehereferido(vaseeln1633).

p.308

ElEstadoesunosoloysiempreelmismo,cualquieraseaelrganoesencialatravsdel
cualexpresesuactividad,voluntad,conductaocomportamiento;deahquesicausaun
"dao"queleseaimputable,elfundamentodelaobligacindereparacinsiempreserel
mismo: el conjunto de principios o alguno de stos integrante del complejo de ellos
inherentes al Estado de Derecho. Cualquiera sea el rgano estatal cuya actividad haya
generadoresponsabilidad(rganosEjecutivo,LegislativooJudicial),siemprestaleser
imputadaal"Estado"ynoalrespectivorganoenparticular.
El "fundamento" de la responsabilidad del "Estado Legislador" no difiere, pues, del
fundamentodelaresponsabilidadextracontractualdel"Estado Administrador";enambos
supuestos trtase de lo mismo: de la obligacin de reparar un dao causado, con
prescindenciadetodavinculacincontractual.Cualquiereventualdiferenciaquehubiere,
enesoscasos,parahacerefectivalaresponsabilidad,oparademostrarlaexistenciadel
dao,etc.,enmodoalgunoalteraloesencialdelprincipioexpuesto.
Perotngasebienpresenteque,tantoenelsupuestoderesponsabilidaddelEstadoporsus
actos de legislacin, como por hechos o actos de la Administracin Pblica, el
"fundamento"concretodetalresponsabilidaddepender,asuvez,deloqueconstituyael
casoparticularqueseconsidere.Segndequsetrateenelcasoconcreto,asserel
"principio" o "fundamento" a aplicar para fundar la tesis de la responsabilidad. En un
mismo caso,difcilmentecorresponderaplicarparaello todos los"principios"aceptados
objetivamenteporladoctrina,puesesimprobablequeunsolocasoofrezcatantosmatices
que,parasusolucin,requieralaconcurrenciadetodosaquellosprincipios.Seaplicarelo
losprincipiosquefuerenpertinentes.Lociertoesquegeneralmenteuncasoserdistinto
delotro,alextremodequesiunodeellosrequierelaaplicacindeun "principio" para
fundar la tesis de la responsabilidad, el otro probablemente requerir para ello un
"principio" diferente. As, por ejemplo, la obligacin de indemnizar no puede basarse,
siempreyexclusivamente,enelprincipiodelaigualdadantelascargaspblicas,porque,
delocontrario,cuandojurdicamentesedaareatodosloshabitantes,oaunagranparte
deellos, nohabraresarcimiento,loqueparamesinaceptable,segnloadvertirenun
pargrafoprximo.Elexpresado"principio"delaigualdadantelascargaspblicasrigey
esaplicableenalgunossupuestosparticulares,peronoen todos lossupuestos,puesen
algunosdestosesinaplicableylasolucindelcasorequierelaaplicacindealgnotro
principio,conexclusindeaqul.
1662.Conrelacinalanormalegaldeterminantedeldaoolesinjurdicaaladministrado,
yalresarcimientodetaldaoolesin,puedenpresentarsetressupuestososituaciones:
a)Lapropialeyreconoceelderechoalaindemnizacin.
b)Laleyguardasilencioalrespecto.
c)Laleyniegaderechoalresarcimiento(1336).
Enelprimersupuesto,esdecircuandolaleyreconoceelderechoalaindemnizacin,no
existir problema alguno. Todo consistir en adecuar luego el resarcimiento al dao

p.309

efectivamente producido. En este caso el juez no tendr dificultades, pues su labor se

limitara"cumplir"o"ejecutar"laleyenloquerespectaalaindemnizacin(1337).
Enlasegundahiptesis,oseacuandolaleyguardasilencioacercadelresarcimiento,lo
atinentealaprocedenciadestedependerdequeelcasoconcretoadmitalaaplicacinde
algunodelosprincipios jurdicosinherentes alcomplejodeellospropiodelEstadode
Derecho,encuyomritoresulteobvioelotorgamientodeunaindemnizacin(1338).En
Francia, donde habase mantenido firme la tesis de la irresponsabilidad del
EstadoLegislador,silapropialeynoreconocaelderechoalarespectivaindemnizacin,
enelao1938,enunsupuestodondelapertinenteleynadadecaacercadelresarcimiento,
elConsejodeEstado,dadaslascaractersticasdelcaso,cambidecriterio,yadmitila
indemnizacinafavordeladministrado:seinvocel"principiodederecho"queestablece
laigualdadantelascargaspblicas:tratbasedelcasodelaSociedad"LaFleurette",aque
yahicereferenciaeneln1655(1339).
Eneltercersupuesto,oseacuandoenlapropialeyellegisladorniegatodoresarcimientoa
losadministrados,lascosasadquierenuntonomsgrave,pueseldamnificadonoslo
debergestionarelotorgamientodelaindemnizacin,sinotambinladeclaracindeque
sunegativadispuestaenlaleyagraviaalgnprincipioesencialderangoconstitucional
(1340) . Sayagus Laso hace resaltar que una disposicin legal semejante afectara la
competencia propia del Poder Judicial, decidiendo por va legislativa un conflicto de
derechoentrepartes(1341).Noes,pues,procedenteelcriteriodealgunosautorescuyos
pases hllanse regidos por una Constitucin "flexible", en cuanto afirman que si el
legislador neg toda reparacin, el juez, supeditado a la supremaca de la ley, debe
inclinarse ante sta (1342) . En pases como el nuestro, de Constitucin "rgida", esta
ltimasolucinesinaceptable:laleydebesupeditarsealaConstitucin,porhallarsedebajo
deella.
1663.Conreferenciaalresarcimientodeldaooperjuicioquelaaplicacindeunaleyles
ocasione a los administrados, pueden mencionarse las cuatro siguientes hiptesis
esenciales:
1Leyqueprohbeorestringe,paraelfuturo,elejerciciodeunaactividadoindustria
consideradapeligrosaolesivaparalasaludolamoralpblicas.Ejemplos:prohibicinde
ejercer la industria de saladera de cueros y carnes en forma que atente, manifiesta e
indubitablemente, contra la salud de los vecinos de los respectivos establecimientos
saladeros(1343);prohibicindefabricar"ajenjo",bebidaalcohlicaconsideradacomoun
verdaderovenenoparalaspersonas(1344);prohibicindeejercerlaprostitucin(1345);
leyquetuvieseporobjetoyfinalidadsuprimirprcticasfraudulentas("contrabando"de
mercaderas,enlaespecie)(1346);etc.
Laspersonasafectadasporesasprohibicionescarecendederechoaserindemnizadas,por
cuantosehaconsideradoqueelquebrantoeconmicoquesufrensedebeasupropiaculpa,
porloquetalesconsecuenciasdebenimputrselasasmismas(1347).Porlodems,no
resultandosemejantesactividades "legalmentehonestas",quieneslasejercitennopueden
pretenderelamparodelderecho.Nohay,enestoscasos,responsabilidadalgunadelEstado

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hacia los administrados oparticulares comprendidos enla norma prohibitiva. Comolo

advirtiDuguit,enestashiptesislaresponsabilidaddelEstadosurgira,msbien,sino
hubieresancionadolaleydereferencia(1348).
2Destruccinodecomisode cosasmuebles (seanonosemovientes)peligrosasparala
saludoseguridaddeloshabitantesoparalaeconomapblica.Talesseranlossupuestos
desacrificiosdeperroshidrfobos,devacunosatacadosdeaftosa,devidesatacadasde
filoxera, etc. La destruccin de tales cosas no apareja responsabilidad alguna para el
Estado,porque,dadalacondicinenqueseencuentran,noconstituyenunapropiedadque
sehalleen"estadolegal",porloqueentoncesnotienenlaproteccindelordenjurdico:no
gozandelamparoconstitucionalalainviolabilidaddelapropiedad.Vaseeln1497.No
toda titularidad sobre una cosa implica "propiedad" en sentido "legal": de ah la
"irresponsabilidad"delEstadoensupuestosdesacrificioodestruccindeesascosasyla
correlativaimprocedenciadetodoresarcimiento,salvoqueelEstadoespontneamentelo
otorgue.
3Leyque,aldisponerelmonopolioestataldeunaindustrialcita,queennadaafecteala
saludfsicaomoraldelpueblo,lesprohbesuejercicioparaelfuturoalosadministrados
quehastaentonceslaejercan.Esloquesueleocurrirconactividadesquesondeclaradas
serviciospblicos(provisindeelectricidadparaalumbradoyfuerzamotriz;suministrode
gas;serviciotelefnico;etc.),ocomosucedienpasesextranjerosconciertasactividades
industriales y comerciales: fabricacin de fsforos (1349) ; seguros de vida (1350) ;
tabacos,etc.
La actitud que as asume el Estado es perfectamente lcita, y corresponde a sus
prerrogativasconstitucionales.Perolosdaosquetalprohibicinlegallesocasionealos
administradosquehastalasancindelaleyejercanesasactividades,sonindemnizablesy
constituyensupuestosevidentesderesponsabilidaddelEstadoporsusactosdelegislacin.
Estaobligacin deindemnizar esunlgicocorolario delagaranta constitucional ala
inviolabilidaddelapropiedad,alderechodeejercertodaindustrialcitaydecomerciar.La
doctrinaesunnimeenelsentidoindicado(1351).
4Elcambiodelderechoobjetivo,encuantoproduzcaunperjuicioenelpatrimoniodelos
administrados es causa de responsabilidad del Estado? Debe ste indemnizar a los
administradosquesufrendaosconmotivodeesecambiodelderechoobjetivo?Talsera
elsupuestodeunaleyquedeclaredel"dominiopblico"bienesocosashastaentoncesdel
dominioprivadodelosparticulares;vgr.,aguassubterrneasofreticas;aguasquenacen
enunaheredadprivadayexcedenloslmitesdetalheredad;etc.
SibienelEstadopuedellevaracaboesoscambiosenelderechoobjetivo,noesmenos
cierto que ello slo ser eficaz mientras cumpla con las exigencias que surjan de la
Constitucin Nacional, lo que es tanto ms exacto en un pas, como el nuestro, de
Constitucinrgida,dondelaleyformalestabsolutamentesubordinadaalaLeySuprema.
Por ello considero evidente que en estos casos el Estado es responsable por las
consecuencias de la aplicacin de una ley como la indicada, ya que el particular o
administrado,conmotivodelcambiodelderechoobjetivodispuestoenlamisma,"pierde"

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latitularidaddeunbienocosaquehastaentoncesfuedesupropiedad,siendodeadvertir,
entonces,questanopuedesustraersedelpatrimoniodesutitularsinocumpliendoconel
inexcusablerequisitodelaadecuadaindemnizacin,talcomosurgedel"principiogeneral"
quelaLeySupremaestableceensuartculo17 paraelsupuestodequelapropiedad
privadadebacederporrazonesdeutilidadointerspblico.Todoestovinclase,tambin,
conloreferenteasiparaqueexista"responsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos",
eldao quereciba el administrado debe ser "individual" o "particular",comomuchos
pretenden,osi,porelcontrario,puedetambinserlo"general"o"universal";deestome
ocuparenelpargrafoprximo(1352).
Elcambiodelderechoobjetivo,pues,encuyomritosedetermine,porejemplo,eltraspaso
aldominiopblicodetodaunacategoradebieneshastaentoncesdepropiedad"privada"
deloshabitantes,sloserlcitoysemantendrdentrodeloslmitesdelajuridicidaden
tantonoseafectenderechosdendolepatrimonial,puesstoshllanseprotegidosporla
garantaconstitucionaldeinviolabilidaddelapropiedad.Eldominioes"perpetuo",y,no
contandoconelasentimientodelinteresado,onoexistiendohechosimputablesalmismo
quelehaganperdersuderecho,steslopuededesaparecermedianteexpropiacin.
1664.Paraqueeldaoocasionadoporunaleysearesarcible,aquldebereunirciertas
notasocaracteres.Estos, "latosensu",sonsiemprelosmismos,cualquieraseaelrgano
esencialdelEstado(Ejecutivo,LegislativooJudicial)atravsdecuyaactuacinsehaya
producidoel "perjuicio".Deellomeocupenlosnmeros16371646,aloscualesme
remito.
Perocomoloadverteneln1646,endoctrinaescasiunnimelaopinindeque,paraque
elEstadoseaextracontractualmenteresponsabilizadoporeldaoresultantedelaaplicacin
deunaley,taldaodebeindividualizarseconrelacinaunapersonaogrupodepersonas,
esdecirqueeldaodebeser especial, particular o singular yno universalogeneral
(1353).Expresahmitotaldisensinconsemejantepuntodevista,quealmenosjuzgo
incompatibleconelsistemajurdicoconstitucionalargentino(1354).
Enelpargrafomencionado(n1646),sostuve:
1Quelaposicinqueexigequeeldaosea "particular", "especial" o "singular" yno
"general" o "universal" proviene, originariamente, de tratadistas o autores que, ante el
sistemaconstitucionalvigenteensusrespectivospases,noconsideran "suprema",enel
sentidonorteamericanoyargentino,exclusivamentealaConstitucin,sinotambinalaley
formal,puesenaquellospasesel"poderconstituyente"prcticamenteseconfundeconel
"poderlegislativo".Deahelerrorqueimplicaraaplicarennuestropassemejantetesis.
Entre nosotros la "ley" jams puede alterar o modificar la Constitucin vigente, cuya
reformarequiereunprocedimientoespecial,distintodelaemanacindelaleyformal.La
Constitucin rgida se reforma de modo distinto al de la Constitucin flexible. La
ConstitucinargentinaesunaConstitucinrgida:laleyordinarianopuedealterarlani
reformarla, en modo alguno. En nuestro pas, la legislacin hllase inexcusablemente
subordinadaalaConstitucin.Ennuestroordenamientojurdico,contrariamentealoque
ocurreenotrosordenamientos,laestabilidadyexistenciadelosderechospatrimonialesno

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surge ni depende precisamente dela legislacin, sinode la Constitucin, que est por
encimadelalegislacin.
2 Que resulta inaceptable la afirmacin de que el perjuicio o dao "general" no es
indemnizable porque constituye una carga pblica. Cuando tal perjuicio "general" se
concretaenla prdidadelapropiedadsobreunacosa,verbigraciadisposicinlegislativa
que declara del dominio pblico pero guardando silencio en lo que respecta a
indemnizacin, ciertas cosas que hasta entonces eran del dominio privado de los
administrados, tal disposicin no trasunta, tcnicamente, una "carga pblica", sino un
despojoounaconfiscacin,loqueenmaneraalgunaarmonizacondisposicionesdela
Constitucin Nacional. Pretender que ello constituye una "carga pblica" significa
tergiversarelconceptojurdicodelamisma.Demodoquenopuedeinvocarseaqu,para
negarlaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos,el "principiodeigualdad
antelascargaspblicas",puesnoseestenpresenciadeunacargapblica,apartedeque
la "desigualdad" en las cargas pblicas no es el nico fundamento posible de la
responsabilidaddelEstado,segnqueddemanifiestoenunpargrafoprecedente(otrode
esosfundamentospuedeserelrespetoalosderechosadquiridos,oelrespetoalderechode
propiedad,etc.).
Portanto,siuna"ley"causaunperjuicio"general",esdeciraungrannmerodepersonas
ynounperjuiciomeramenteparticular,ytalleyresultaenoposicinoenviolacinde
una declaracin, derecho o garanta constitucional, dicha ley debe declararse
inconstitucionalodebeadmitirselaresponsabilidaddelEstadoporelperjuicioodaoque
arazdelaaplicacindeellaseocasionaenelpatrimoniodelosadministrados.
Advirtase, adems, que es muy difcil casi imposible que el perjuicio patrimonial
ocasionadoporunaleyseaefectivamente"general"(universal),puesnuncalosefectosde
unaleyincidirnsobre todos loshabitantesdelpas:alosumoslogravitarnsobreun
sector de personas, que podr o no ser ms o menos extenso; por ejemplo, sobre las
personasquefuerentitularesdeldominiodeunacosaqueahorasedeclaradeldominio
pblico: notodosloshabitantesdelpassufrirnquebrantoporlaaplicacindetalley;
nicamentelosufrirnlosqueseanpropietariosdecosascomolasahoradeclaradasdel
dominiopblico(1355).
Demaneraquesiunaleyprovocaunperjuicioodaoquenoseaprecisamente"particular",
"especial"o"singular",sino"general"o"universal"enelsentidodequenoafectaaunao
pocaspersonas,sinoaungrannmerodeellas,ytalleyestuviereenoposicinaalguna
declaracin,derechoogarantaestablecidosenlaConstitucin,aquellaleyseraentonces
rritaporinconstitucional,ysifuereaplicadaantesdequeseproduzcaladeclaracinde
inconstitucionalidad,elEstadodebeserresponsabilizadoporlosdaosqueelloproduzca,
condenndoseleasatisfacerlaindemnizacincorrespondiente.
Enpasescuyosistemajurdicoconstitucionalseacomoelnuestro(Constitucinrgida),la
limitacindelaresponsabilidaddelEstadoalossupuestosenqueeldaosea"especial",
"singular"o"particular",ylaexclusindetalresponsabilidadcuandosetratedeundao
"general" (quecomprendaa muchas personaso aungransector de stas),noresulta

p.313

justificada,nisurgedeprincipioalgunodederechoodelgicajurdica.Talposicinno
pasadeunaafirmacinarbitraria,vacuadefundamento,y,enlageneralidaddeloscasos,
contradictoriadelaLeySuprema(1356).
Algunosexpositoressostienenqueparalaprocedenciadelaindemnizacin,eldao,porsu
especialidadyporsugravedad,debeexcederlonormaldelossacrificiosimpuestosporla
legislacin(1357).Cabeentoncespreguntarqumayorexcesoque"privar"totalmentede
losuyoaloshabitantesdelpas,declarandocomointegrantesdeldominiopblicobienes
hastaentoncesdeldominioprivadodelosadministrados,guardndosesilenciorespectoa
lacorrespondienteindemnizacin?
Otros autores, para justificar de acuerdo con su criterio que el dao, para resultar
indemnizable, debe ser particularizado, especial, no general, sostienen que si el acto
legislativonoconstituyeunverdaderosupuestoexpropiatorioelresarcimientonoprocede
(1358).Cuadrapreguntarexcedeonotodosupuesto expropiatorio lacircunstanciade
que,sinindemnizacin,setransfieraaldominiopblicotodaunacategoradebieneshasta
entoncesdeldominioprivadodelosparticularesohabitantes?
Finalmente,hayquienesalafirmarque,paraquesurjalaresponsabilidaddelEstadoporsus
actoslegislativos,lalesinodaodebeser"especial"yno"general",nodebiendoincidir
sobretodoelncleosocial,ponencomoejemplodeestoltimoelcobrode "impuestos"
(1359).Piensoqueestesmiloejemplonoesacertado(1360),pueslaatribucinde
establecer impuestos constituye una potestad estatal expresamente contenida en la
Constitucin. Por tanto, va de suyo que los administrados no pueden pretender que el
respetoasusderechosreconocidosporesamismaConstitucinprescindadelorelacionado
conelcobrodeimpuestosporpartedelEstado,yconlaobligacindepagarlosporpartede
ellos,yaquecualquiermenoscaboqueestolesocasione,nuncaconstituirun "perjuicio
resarcible"desdeelpuntodevistajurdico,salvoelcasodeunimpuestoconfiscatorio.La
irresponsabilidaddelEstadoporeldeterioronormalqueelcobrodeimpuestosproduzca
enelpatrimoniodelosadministradosoparticulares,nadatienequeverconelproblemade
laresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos.
La "ilegalidad" y consecuente "responsabilidad" del Estado no desaparece porque el
agravionoseleinfieraaunooapocos,sinoa todos.Unagraviosemejanteesaunms
grave:comprometemsintereses.Esunagravioquedejadereferirseal"individuo",para
referirseala"sociedad"toda.LaConstitucinargentina,alestablecerlainviolabilidadde
la propiedad, no distingue entre agravio cometido en perjuicio de uno, de algunos, de
muchosodetodosloshabitantes;esterminante:dicequeningnhabitante delaNacin
puedeserprivadodesupropiedad.Lalocucin"ningnhabitante"comprendetantoaun
habitantecomoatodosloshabitantes.Laprohibicinconstitucionaldeviolarelderechode
"propiedad"comprendenoslolossupuestosespecficosde"expropiacin",sinotambin
todosaquellosquedeunauotramaneralesionenlaesferajurdicadelosadministrados.
Tampocoobstaaloquedejoexpuesto,elhechodequelosbienesprivadosquesehubieren
declaradopblicosparalosucesivo,nohayansidoutilizadosanporsustitulares.Ello,sin
duda,influirenelmontodelaindemnizacin,peronoalteraelprincipioacercadesu

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procedencia.Pretenderquesilosbienes privados delosadministrados quesedeclaren

pblicosparalosucesivonohubierensidoutilizadosanporsustitulares,stosnopueden
considerarseagraviadosporsemejantemedida,nipuedenpretenderindemnizacinalguna,
implicaunaconfusinentrelosefectosdelderecho"adquirido"ydelderecho"ejercido".
Tratndosedeuna"propiedad",lagarantaconstitucionaldeinviolabilidadsehaceefectiva
antelaexistenciamismadelderechodepropiedad,esdeciranteelderecho "adquirido",
siendoirrelevantequetalpropiedadestonoexplotada,queestonoutilizadaporsu
dueo(derecho"ejercido").Existiendoelderechodepropiedad("derechoadquirido"),su
titular no puede ser privado del mismo sin previo cumplimiento de las exigencias
constitucionales sobreexpropiacin.Lacircunstancia dequedichapropiedadestono
utilizada porsudueo,dequeseaexplotada por ste("derechoejercido")influir,sin
duda,enelmontodelaindemnizacin,perojamsensu"procedencia",locualesevidente.
Acasoeldueodeuncampo,odeunedificio,puedeserprivadodeldominiodeellossin
indemnizacinporelhechodequenolosutilice?Enmodoalguno,deacuerdoconnuestro
ordenamientojurdico.Lomismoocurreconlasaguassubterrneasyconlasaguasde
vertientesomanantialesencuanto,atravsdeunmerocambiodelderechoobjetivo,selas
pretendasustraerdeldominioprivadodelossuperficiariosparaincluirlasenel dominio
pblico.Elhechodequeelpropietariodeunbienocosanoloutilice,noloconvierteen
bienvacante.
Lageneralidaddelagravio,pues,nocubrenipurgalaantijuridicidaddelcomportamiento
lesivo.Lageneralidaddelagravionunca,enterrenoalguno,puedeactuarcomocausade
inimputabilidaddeterminantedeirresponsabilidad.As,porejemplo,elhomicidioadquiere
caracteresandemstrgicagravedadcuandoseconvierteengenocidio,porloquesus
autoresquedanincursosenundelitodelesahumanidad.Delmismomodo,noslotrasunta
unaconductaajurdicaelagraviopatrimonialaunaovariaspersonasdeterminadas,sino
tambin,yconmayorrazn,amuchasoatodaslaspersonas:elprimeroesunagravioal
individuo,elsegundoesunagravioquetrasciendealgruposocial.
Esinconcebibleque,paraaceptarlaresponsabilidaddelEstadoporsusactoslegislativos,la
lesinpatrimonialdebaser"especial","individual"o"particular"yno"general".
CAPTULO IV RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS "ACTOS
JUDICIALES"(JURISDICCIONALES)EL"ESTADO JUEZ"
SUMARIO:1665.Planteamientodelacuestin.Antecedenteshistricos.La"rutadelos
mrtires". Situaciones que se exponen como eventuales causas de responsabilidad del
EstadoJuez. 1666. LaresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudicialesenel mbito
"penal"yenelmbito"civil"o"comercial".1667.Unicasituacinquepuedesercausade
responsabilidad del Estado por sus actos judiciales, en el fuero penal. 1668. La
responsabilidaddelEstadoJuezenelcampodoctrinal.Loatinenteala"cosajuzgada",al
recursode"revisin"yalanecesidaddequeunaleyexpresaadmitalaresponsabilidad.
1669. "Fundamento" de la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales
("jurisdiccionales"). 1670. La responsabilidad del Estado Juez existe aunque no haya

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"ley" formalquelareconozcaoacepte. 1671. LaresponsabilidaddelEstadoJuezenel

derechopositivoargentino.Nacinyprovincias.Ambitopenalymbitocivil.
1665.DesdetiemposmuyantiguosfueconsideradolorelativoalosdaosqueelEstado
podra producirles a los administrados en su funcin de administrar justicia (1361) .
Concretamente,elproblemaselocircunscribaalareparacinalasvctimasde"errores
judiciales",especialmenteenelmbitopenal.
Ellodiolugaraloquehoybajounrubromsgenricoquecubretodoslossupuestosde
daosquederivandelaactividad judicial delEstado sedenominaresponsabilidaddel
Estado por sus actos judiciales de tipo jurisdiccional, o sea responsabilidad del
"EstadoJuez".
Sehablade"actosjudicialesdetipojurisdiccional",porqueelrgano"Judicial"tambin
puedeemitiractosnojurisdiccionales,quesonentoncesactos"administrativos",emitidos
pordichorgano,actosstosquequedanincluidosenlaresponsabilidadatinentealos
"actosadministrativos"(vaseeln1651).
El"errorjudicial"enelmbitopenal,resultantedehabercondenadoauninocente,que,
apartedepasaraosprivadodesulibertad,inclusopodraperderlavidaenlossupuestos
decondenaamuerte,setraduce,pues,enunatragedia. Estodetermin quesemejante
destino de los inocentes condenados fuese llamado "la ruta de los mrtires", por los
ejemplosdolorososquelajalonan(1362).
Actualmente,hayexpositoresquepretendenadscribirala"responsabilidaddelEstadopor
susactosjudiciales",noslolosdaosemergentes de "erroresjudiciales" (verbigracia,
condenapenaldeuninocente),sinotambinlasconsecuenciasquepuedanderivardeotros
tiposdecomportamientosdelEstadoJuez;porejemplo,consecuenciasderivadasdeactos
procesalesquenoconstituyenprecisamente"sentencias"definitivas;daosocasionadospor
laconductadolosadeljuzgador;condenaenprimerainstanciaqueesdejadasinefectoen
segunda instancia; detencin y procesamiento de quien es despus sobresedo
definitivamenteoabsuelto;detencinpreventivaexageradamenteprolongada;publicidad
indebidaarazdeunprocesopenalenelqueelimputadoessobresedooabsuelto;etc.
Puedenadmitirsetodosestosactosocircunstanciascomocausaderesponsabilidaddel
Estadoporsusactosjudiciales?Deellomeocuparenunpargrafoprximo(n1667).
1666. Cuadra advertir que, desde el punto de vista terico, a la responsabilidad del
EstadoJueznoselacircunscribeolimitaasuactividadenelmbito"penal";sepretende
extenderlaalmbito"civil"o"comercial"(1363).
Ennuestropas,enelordennacional,unadelasrarsimasnormasquepuedenrelacionarse
conestamateriaserefierealcomportamientodaosodeljuzgadorenelmbito civil: el
artculo515,inciso4,delCdigoCivil,consideraobligaciones "naturales"contodas
susconsecuencias"lasquenohansidoreconocidasenjuicioporfaltadeprueba,ocuando
elpleitosehaperdidoporerroromaliciadeljuez".Desdeluego,estanormanopuede
mencionarse como supuesto de recepcin de la responsabilidad del EstadoJuez, pues

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fundamentalmente slo regla las relaciones delos administrados entres, considerados

como"partes"deunacontiendajudicialcivil.
Pero, sea lo que fuere, lo relacionado con la responsabilidad del Estado por sus actos
judicialesofreceunmatizyunaperspectivatotalmentedistintossiseconsideranelproceso
"penal" oelproceso "civil".LaeventualresponsabilidaddelEstadoenelfuero "civil" o
"comercial"aparecemuyatenuada,puesenlelEstadoactacomo"tercero"quedirime
unacontiendapatrimonialentrepartes,siendostasquienesllevanelcontroldelprocesoa
travs del ejercicio de sus respectivas acciones y excepciones; en cambio, en el fuero
"penal"elcontroldelprocesoestacargodel"Estado"ynodelimputado;deahquela
responsabilidadestataltengamayorasiderorespectoalaactuacindelmismoenelmbito
penal.
Ensntesis:sibienlaresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudicialesenelmbitopenal
seimpone racionalmente, nopuededecirselomismodeesaresponsabilidadreferidaal
fuero"civil"o"comercial".
1667.Comolopusedemanifiestoenunpargrafoanterior(n1665),hayexpositoresque
extiendenoamplanconsiderablementelossupuestosenque,enelmbitopenal,elEstado
hallaraseenlaobligacinderespondereindemnizaralosadministrados arazdelos
daosoperjuiciosqueestosrecibanconmotivodelejerciciodelafuncinjudicial.
Noobstanteelloablepropsitoqueconellosepersigue,disientoconesatesis,que,dadasu
amplitud,considerocontrariaarazonablesprincipiosdederecho.Porlodems,sisequiere
asistiraltriunfodefinitivodelatesisqueauspicialaresponsabilidaddelEstadoporsus
actos judiciales, la cuestin debe ser ubicada en el lugar correspondiente, evitando
pretendidas exageraciones ensuaplicacin,puesestopodradeterminar elfracasooel
retardodelaaceptacindelabuenadoctrina.
Estimoque,enelmbitopenal,laresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales,ysu
correlativodeberdeindemnizaralagraviado,naceenelsupuestoespecficoyclsicode
"errorjudicial",oseacuandoalguienfuedefinitivamentecondenado,sufriprisinyms
adelante,al"revisarse"lasentenciacondenatoriaseadvirtilatragediadehabercondenado
auninocente,quienrecinentoncesesliberadooaquienrecinentoncesselereconocela
correccindesuconducta,rehabilitndolomoralmente.Esenestoscasosdondepuedey
debehablarsederesponsabilidadporactojudicialerrneoenelmbitopenal.Lasms
elementales nociones de justicia, equidad, derecho, requieren inexcusablemente que el
Estado resarza a la vctima de su gran error todos los perjuicios que ste le ocasion
(1364).
EnunEstadodeDerechonopuedeconcebirseotrasolucin.Peroenmodoalgunodebe
admitirseresponsabilidaddelEstado,conlacorrelativaobligacindeindemnizar,cuando
alguienhayaestadoprivadodesulibertad durantelasubstanciacin delprocesoysea
finalmente puesto en libertad sobresedo o absuelto por el rgano jurisdiccional de
primera, de segunda o eventualmente de tercera instancia, dentro del curso normal u
ordinariodelproceso(1365).

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Ellapsoqueunapersonapermanezcaprivadadesulibertadarazdelasubstanciacinde
unprocesopenal,enelquedichapersonaesfinalmentesobresedaoabsuelta,nodebedar
lugararesponsabilidadalgunadelEstado,osea,nopuedegenerarderechooresarcimiento
afavordequienseasobresedooabsuelto.Talperjuicioodaodebeserabsorbidoporel
imputadoenesteproceso(1366),tantomssieltrmitedequestefueobjetonopresenta
anormalidades que lo tornen irrazonable y, especialmente, si el sometimiento de esa
personaaprocesoobedeciacircunstanciasatendibles,debidasalaaparenteactuacino
comportamientodeella.Entalsituacin,elmenoscabosufrido,apartederesponderala
propiaconductadetalpersona,noesmsqueeltributodebidoportodoslosintegrantesde
lacomunidad alainstitucionalizacin delajusticia,al "afianzamiento" desta.Enlas
circunstancias mencionadas, el dao sufrido por la privacin de la libertad no es
jurdicamenteresarcible:a)enprimerlugar,porquenadiepuedeinvocarsupropiatorpeza,
osupropianegligencia,paracrearseunttulodecrdito;nohadeolvidarsequeunodelos
tradicionalespreceptoscapitalesdederechorequiere"vivirhonestamente",locualexcluye
aparentessituacionesequvocas.Unaviejaexpresinlatinadicequeunhombredebien
buscalascosashonestas(verJosA.N.Rasqun"Ellatnjurdico",pgina84).b)En
segundolugar,porqueenlaespecie,elEstadohabraselimitadoalestrictocumplimientode
su "deber" constitucionaldeadministrarjusticia ydevelarporelmantenimientodela
plenituddelordenjurdico,valores,estosltimos,quehabransidodebidamenterespetados
alabsolverosobreseeraquienendefinitivasecomprobquenohabavioladoreglaalguna
de derecho. Ese es, precisamente, uno de los aspectos caractersticos y propios de la
funcinde"administrarjusticia",laque,parallevarseacabo,frecuentementerequiereque
elimputadopenalmentepermanezcaprivadodesulibertadpersonal.c)Entercerlugar,la
conductadel"Estado"recinapareceexpresadaoconcretadaconlasentenciadefinitivay
firmedictadaenelcursonormaluordinariodeunproceso;antesdeello,lasentenciade
primera instancia no constituye manifestacin de la conducta estatal, la que recin
aparecer cuando, en mrito a los recursos deducidos, se haya expedido el respectivo
organismo judicial de ltima instancia; mientras este ltimo organismo no se haya
expedido,nadahayquepuedaimputrselealEstado,pueshastaesemomentosuvoluntado
conductanoaparecetcnicamenteexpresada,porcuantoelprocesodeformacindetal
voluntadoconductanoestconcluidooterminado.Entalsituacin,lapersonaqueestuvo
privadadesulibertadarazdelprocesopenal,yquedespusfueabsueltaosobreseda,no
podapretenderqueeldaoquehabasufridoimpliqueun"daojurdicamenteresarcible".
Otracosamuydistintaocurrecuandosecondenaauninocenteyste,despusdehaber
sufridoporelloprisininjusta,espuestoenlibertadporhabersecomprobadosuinocencia
enunprocesoorecursoderevisin;aquexistiraunamanifiestaconductaindebidadel
"EstadoJuez", que indudablemente obliga suresponsabilidad (1367). Ms trgico an
dirase "macabro" resultara el caso en que, a raz de la condena, el inocente as
condenadohubiereperdidolavida(condenaamuerte),loquetornaraimposibleotorgarle
unareparacinpersonal,que,entonces,alosumoslopodrabeneficiarpecuniariamentea
losderechohabientesdequienhabraseperdidoparasiempreenla"rutadelosmrtires".

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1668. Lo relacionado con la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales
jurisdiccionales,conelalcanceaquehicereferenciaenelpargrafoprecedente,hllase
controvertidoenelcampodoctrinal.
Unsectordetratadistassostienequetalresponsabilidadnoesadmisible,poroponersea
ello el propio carcter del acto jurisdiccional, que al adquirir valor de "cosa juzgada"
(presuncindeverdadlegal)obstaaquepuedavolversesobreelmismo,cosastadicen
queserasocialmenteimposible.Algunosagreganqueestairresponsabilidadseimpone
comounanecesidadsocial(1368),admitindoselaresponsabilidaddelEstadoslosiuna
leyaslodispusiereoestableciere(1369).
Encambio,otrosectordeexpositores,porelfundamentoqueda,sostienequeelEstadoes
responsableporlasconsecuenciasdesusactosjudicialeserrneosenelmbitopenal(vgr.,
condenadeuninocente)(1370).
La posicin de quienes niegan la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales
jurisdiccionalesnoesslida,enmodoalguno;alcontrario,laconsiderodeleznable,tanto
en lo atinente al argumento basado en los efectos de la cosa juzgada, como en lo
relacionadoalaexigenciadequeunaleyexpresaadmitaoreconozcaesaresponsabilidad.
El argumento de la "cosa juzgada" pierde todo valor cuando un acto jurisdiccional
posterior, emitido a raz de una "revisin" del proceso, deja sin efecto la condena
impugnada,reconocindose,as,elerrorjudicialencuyomritohabasecondenadoaun
inocente(1371).Correspondeinsistirenquetodorazonamientoquetiendaaadmitirla
responsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales,partedelineludiblesupuestodequela
injustadecisinencuyomritohabasecondenadoauninocente, hayasidodejadasin
efecto.
Noobstante,sehadichoque,noexistiendoentrenosotroselrecursode "revisin" enel
ordennacional,onosiendoprocedentetalrecurso,latesisresarcitoriabasadaenelmismo
esdeimposibleaplicacin(1372).Estimoqueesterazonamientonoesaceptable,porque
lasleyesargentinas,deaplicacinenelordennacional,hicieronreferenciaalexpresado
recurso de "revisin" (1373) ; tambin hacen referencia a ste diversas constituciones
provinciales(1374).
Lorelacionadoconlanecesidaddequeunaleyadmitaoreconozcaesaresponsabilidad,no
esprocedente.Partodelsupuestodequelainjustasentenciacondenatoriafuedejadasin
efectoalrevisrsela.Conellohabradesaparecidola"cosajuzgada"ysusconsecuencias.
Puede,entalcircunstancia,responsabilizarsealEstadoporlosperjuiciossufridosporel
inocentequeestuvocondenado?Paraqueestaresponsabilidadsehagaefectivaserequiere
queunaleylaadmitaoacepte?
Noesmenesterlaexistenciadetalley,porcuantolaexpresadaresponsabilidaddelEstado
como lo indicar ms adelante, en otro pargrafo no tiene por fundamento a la ley
ordinaria,sinoalaConstitucinNacionalconsustextosy"principios",loscualesposeen
"operatividad" por s mismos, siendo innecesaria la existencia de una "ley" para que

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puedanteneraplicacin(1375).Habratantainconsecuenciaenexigirlaexistenciadeuna
leyexpresaparaadmitirlaresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales,comoantao
lahuboparaaceptarlaresponsabilidaddelmismoporhechosyactosdelaAdministracin
Pblica,tantomscuantoenambossupuestosel"fundamento"detalresponsabilidadesel
mismo,oseaalgunodelosprincipiosqueintegranelcomplejodestosinherentealEstado
deDerecho;trtasede "principios" quesurgendelaConstitucinNacional,yque,por
tanto,hllanseporencimadelaleyordinaria,disponiendo,comodije,de "operatividad"
porsmismos.
1669. El "fundamento" de la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales,
jurisdiccionales, debe hallrsele en alguno de los "principios" de derecho pblico
integrantesdelcomplejodeellosinherentealEstadodeDerecho,principiosquemencion
enotrolugardeestaobra(vaseeln1633)(1376).Pordepronto,advirtasequehabra
ahunagravioinjustoaunderechoesencial:lalibertad,delaqueelinocentecondenado
habrasidodespojado.
Deloexpuestodedcesequeelfundamento,"latosensu",deestetipoderesponsabilidades
elmismoqueenlossupuestosdehechosoactosdelaAdministracinPblicaodeacto
legislativo(1377).Siladoctrinaconsideracomouna"falta"(comportamientoculposodel
legislador)lasancindeunaleyinconstitucional(vern1658,nota97),poranlogao
mayorraznhadeconsiderarsequeincurreen"falta"eljuezquecondenaauninocente,
derivandodetodoellolacorrelativaobligacindelEstadodeindemnizaralaspersonas
daadas.
1670.EnpargrafosanterioresmanifestquepararesponsabilizaralEstadoporsusactos
judiciales, enmodoalgunoserequierelaexistencia deuna "ley" queadmita,acepteo
reconozcatalresponsabilidad.Sloserequierequeunacto"jurisdiccional"dejesinefecto
elactodecondenaalinocente,puesentalformadesaparecela"cosajuzgada"queimpeda
invocarlainocenciadelcondenado.Logradoesto,alaresponsabilidaddelEstadoJuez
puedehacrselaefectivasinnecesidaddequeexistaleyalgunaquelaacepteoadmita
(1378).
Lo que antecede es as porque, hallndose el "fundamento" de la responsabilidad del
EstadoJuezenlaConstitucin,esderecordarquestatieneoperatividadporsmisma,no
requirindose ley alguna para que sus preceptos o principios sean aplicados. La
Constitucinestporencimadelaley,porloquelaausenciaofaltade stanopuede
impedir la vigencia efectiva de aqulla. La ley depende de la Constitucin, pero la
Constitucinnodependedelaley.
Adems,comotambin loexpresprecedentemente, enelhechodeexigir queparala
procedenciadelaresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudicialesexistauna ley que
admita tal responsabilidad, habra tanta inconsecuencia como la hubo antao cuando
tambinsepretendilaexistenciadetalleypararesponsabilizaralEstadoporloshechoso
actosdelaAdministracinPblicaoporsusactoslegislativos.

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1671. Lo atinente a la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales no est
integralmentetratadoenelderechopositivoargentino.Enesteaspecto,muchasprovincias
seadelantaronalaNacin.
En el orden nacional, exclusin hecha de los eventuales textos y principios
constitucionales que constituyen el virtual "fundamento" de la responsabilidad del
EstadoJuez,slocabemencionarladisposicindelartculo515 ,inciso4delCdigo
Civil,referente alcomportamiento daosodeljuzgadorenelmbito civil.Dichotexto
considera obligaciones "naturales" con todas sus consecuencias "las queno han sido
reconocidasenjuicioporfaltadeprueba, ocuandoelpleitosehaperdido,porerroro
maliciadeljuez".Pero,comoloadvertenunpargrafoprecedente(n1666),dichanorma
nopuedemencionarsecomosupuestoderecepcindelaresponsabilidaddelEstadoJuez,
pues fundamentalmente slo regla las relaciones de los administrados entre s,
consideradoscomo"partes"enunacontiendajudicialcivil(1379).
En el mbito provincial las cosas cambian. Muchas provincias, en sus Constituciones,
incluyeron textos consagrando la responsabilidad del EstadoJuez. Trtase de la
responsabilidaddelEstadopor"errorjudicial"enelprocesopenal,errorqueresultarade
haber condenado a un inocente (1380) , aunque una provincia establece dicha
responsabilidadenelsupuestodequealguienhayaestadodetenidopormsdesesentadas
yfuese absuelto o sobresedo definitivamente (1381).Otraprovinciaresponsabilizaal
EstadoJuezsindistinguiralrespectoentrefueropenalocivil,porlosdaosyperjuicios
queocasionenlosjuecesdetribunalesporloserroresquecometan(1382).Laleyn8132
delaProvinciadeBuenosAires,vigentedesdeabrilde1974,consagralaresponsabilidad
del Estado a favor de toda persona que hubiese sido condenada por error a una pena
privativadelalibertad,unavezresueltodefinitivamenteasufavorelrecursoderevisin.
CAPTULO V SUPUESTOS PARTICULARES DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO
SUMARIO:1672.Planteamientodelacuestin.1673.1)Guerra:situacionesaanalizar.
Loatinenteala"declaracin"deguerra."Hechosdeguerra"y"requisicionesmilitares".
1674. a) Ejercicio de los "poderes de guerra". Propiedad considerada "enemiga" y
propiedad de argentinos y de otras personas "no" consideradas "enemigas". 1675. b)
"Hechosdeguerra".Sunaturalezajurdica.Nocindeellos;ejemplos.Fundamentodela
responsabilidad del Estado por "hechos de guerra". El "dao" resarcible: caracteres y
requisitos. "Hechosdeguerra" producidosporel "enemigo". 1676. 2) Responsabilidad
internacionaldelEstado.Ubicacindeltema.Lacuestinenlaactualidad.
1672.DentrodelaactividaddelEstado,existenciertossupuestosespecialesdelosque
puedenderivarperjuiciosparalaspersonasparticulares,dentromismodelpasofuerade
ste. Incluso tales perjuicios pueden afectar a un Estado extranjero. Se plantea as el
problemadelaresponsabilidadquepuedecorresponderlealEstadopordichosdaos.
Esos supuestos especiales, a que hago alusin, vinclanse a la "guerra" y a la
responsabilidadinternacionaldelEstado.Deellomeocuparenlospargrafosquesiguen.

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1673.1Guerra.
Ladeclaracindeguerraconstituyeunacto"institucional".Eselmsgravedetalesactos
(1383).Contraellolosadministradoscarecendeaccin;peronoocurrelomismoconlas
consecuencias que deriven de la aplicacin de dicho acto, es decir con los llamados
"hechos" o "actos" de guerra, ya que stos pueden incidir en la esfera jurdica de los
administrados(1384).
Al analizar la "guerra", como eventual fuente de responsabilidad, debe examinarse lo
atinentealejerciciodelos "poderesdeguerra" yalasconsecuenciasdelos "hechos" o
"actos"deguerra.
Esdeadvertirque"hechosdeguerra"y"requisicionesmilitares"soncosasabsolutamente
distintas desde el punto de vista jurdico. El "hecho de guerra", determinante de
responsabilidad estatal, generalmente es una consecuencia no querida o nobuscada en
formaexpresa,peroquederivadeunaconductaexpresamenteasumidaporlaautoridad
pblica.Encambio,la"requisicinmilitar"essiempreunactodeliberadoyconscientepor
partedelEstado.Tcnicamente,la"requisicinmilitar"noconstituyeundaocausadopor
laconductaestatal,pormsquealllevrselaacabodebaresarcirsealpropietariodelbieno
cosaobjetodelarequisicin.Lejosdeconstituirun"dao",larequisicinmilitaresun
mediojurdico delqueelEstadopuedevalerseparacumplirfinalidadesasucargo.En
cambio,los"hechosdeguerra",comofuentesderesponsabilidad,generanconcretamente
"daos",cuyoresarcimientonoserigeporlasreglasdelarequisicinmilitar.Portanto,al
resolvercuestionesoproblemasderivadosdedaosporhechosdeguerra,debendejarsede
ladolasnormasespecficasdelarequisicinmilitar.
1674.a)Ejerciciodelos"poderesdeguerra".
El ejercicio de estos poderes, que est a cargo del Congreso y del Poder Ejecutivo
(ConstitucinNacional,artculo67 ,incisos21,23,24y25,yartculo86 ,incisos
1518),encuantoalaresponsabilidadquedeellopuedederivarparaelEstado,dalugara
distintascuestiones.
Elacertadotratamientodeestorequierequeseconsidereseparadamentelaincidenciaque
elejerciciodeesospoderespuedetenerenlapropiedadllamada"enemiga"(pertenecientea
unpasconelqueseestenguerraoanacionalesdeesepas)ylapropiedaddelosdems
habitantesdelpas(argentinosodenacionalidadesnopertenecientesaunpasconsiderado
"enemigo").
Con relacin a la propiedad considerada "enemiga", de acuerdo con la jurisprudencia
reiterada delaCorteSuprema deJusticia delaNacin,lasgarantas constitucionales
ceden,dejandodeteneraplicacin.Conformeaello,elEstadopuedeincautarsededicha
propiedad, actuando directamente, porsyante s,la autoridad ejecutiva titular de los
poderesdeguerra,"todoellosinobligacinderecurrirpreviamentealosestradosjudiciales
osintenerqueafrontaranteestosltimos,juicioderesponsabilidadcivilpropiaodela
Nacinporlacomisindeaquellosactos",sinperjuiciodeque,terminadadefinitivamente

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la guerra, las personas alcanzadas por las medidas dispuestas y que se consideraren
agraviadas en el goce de sus derechos, intenten las acciones judiciales que crean
convenientesparareducirasusjustoslmiteslosefectosproducidos(1385).
Deacuerdocontaljurisprudencia, elEstadonoesresponsable porelejercicio desus
"poderesdeguerra"respectoalapropiedadconsiderada"enemiga".Estagenricayamplia
declaracindelaltoTribunalmereceymereciobjeciones.
Enefecto,enprimerlugar,silos "poderesdeguerra" fuerenejercidossinfundamento
alguno,irregularmente, yestoloreconoceelpropioEstado,vadesuyoque stedebe
responderporsuconductaabusivaeimprocedente.Esloocurridoconlaincautacinde
ciertos bienes so pretexto de que constituan "propiedad enemiga", circunstancia que
posteriormenteelpropioEstadocomprobydeclarquenoeraas,noobstantelocualla
CorteSupremainsistiendeclarar,aunentalsituacin,elprincipiodeirresponsabilidad
delEstado(1386).
En segundo lugar, como sensatamente lo advierte Linares Quintana, aparte de que las
garantasconstitucionalesalapropiedad,seastadeargentinosodeextranjeros,subsisten
tantoentiempodepazcomodeguerra,"laaplicacinlisayllanadelprocedimientode
ocupacinyliquidacin delapropiedadenemiga instituidoporlosdecretosleyescuya
constitucionalidad declar la Corte Suprema en el caso Merck Qumica Argentina
c/GobiernodelaNacin,podrahaberconducido,enelcampohipottico,alextremode
hacerposibleladisposicindebienesdeciudadanosalemanescontrariosaladictaduranazi
yhastavctimasdelamismaquebuscaronrefugioennuestrapatria"(1387).
ConrelacinalapropiedaddelasdemspersonasohabitantesdelaRepblica,seanstos
argentinos o de nacionalidades no pertenecientes a un pas considerado "enemigo", la
responsabilidaddelEstadoporlosdaosqueocasioneejercitandosus"poderesdeguerra"
subsisteevidentemente,entantotalesdaosimpliquenunagravioaunderechoasegurado
porlaConstitucinyleyesdictadasensuconsecuencia.Estoesasporqueelfundamento
de la responsabilidad extracontractual del Estado radica en alguno de los principios
integrantesdelcomplejodeellosinherentealEstadodeDerecho,cuyafuenteesencialesla
ConstitucinNacional,siendoentoncesdeadvertirque,comoreglageneral,laConstitucin
tieneplenoimperiotantoentiempodepazcomoentiempodeguerra(1388).
1675.Laefectivaactividadblicasiempretrasuntaactividad "administrativa"delEstado.
Tal es su naturaleza. De manera que lo atinente a la responsabilidad de aqul porlos
hechosoactos deguerra constituye, enrealidad, unaspectodelaresponsabilidad del
EstadoporhechosoactosdelaAdministracinPblica(1389).Perodadalaespecialidad
desemejanteactividad,yantelonotoriodequenosetratadelaactividadcomnogeneral
delaAdministracinPblica,porrazonesdemtododidcticasesrecomendableanalizar
encaptuloapartelorelacionadoconlaresponsabilidaddelEstadoensurelacinconla
guerra.Talcriteriocontribuyealaclaridaddelaexposicin.
Quhadeentendersepor"hecho"deguerra?Portalhadeentendersetodoactomaterial,
realizado por autoridades militares, con motivo de la guerra, del que resulte dao o

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perjuicio para las personas o sus bienes. Verbigracia, muerte de civiles resultante de
ejercicios militares ydelaactuacindelEjrcito;destruccindeedificios arazdeun
bombardeo;incautacinviolenta,ysinguardarlasformaslegales,debienesprivadospara
alimentarsoldados,oparaserutilizadosporlasfuerzasmilitares;incendiosdecampospara
evitarsuutilizacinporelenemigo;etc.
Durante laguerrasigueimperandolaConstitucin (vaselaprecedente nota149).Por
tanto,desdequelosprincipiosfundamentalesdederechopblico,inherentesalEstadode
Derecho,quesirvendefundamentoalaresponsabilidadextracontractualdelEstado,surgen
esencialmente de la Constitucin, va de suyo que el Estado es, por regla general,
responsabledelosdaoscausadosporlconmotivodelos"hechosdeguerra"(1390).En
lageneralidaddeloscasos,elfundamentoconcretodelaresponsabilidadextracontractual
delEstadopor"hechosdeguerra"serelprincipiodeigualdadantelascargaspblicas
(1391),sinperjuiciodelalgicayposibleaplicacindeotrosprincipios,verbigracia,el
que obliga a indemnizar al propietario cuando supropiedad hacedido pormotivos de
intersgeneral,etc.
Los caractereso requisitos deldaoderivadodel "hechodeguerra",paraserresarcible,
sonlosmismosquedebereunireldaoengeneralparadarlugaralaresponsabilidad
extracontractualdelEstado(1392).
Finalmente,esdeadvertirqueelhechodeguerrapuedeserllevadoacaboporelenemigo.
Nosetratara,pues,deunhechorealizadoporelEstadonacional,sinoporun tercero
extraoalmismo(elEstadoenemigo,enlaespecie).Correspondeestablecer,entonces,siel
Estado nacional es o no responsable de las consecuencias de tal hecho de guerra.
Tcnicamente, tratarase, no obstante, de un "hecho del hombre",que slo excluira la
responsabilidad del Estado nacional en el supuesto de que la actuacin de ese tercero
constituyeseefectivamenteunsupuestode"casofortuito"ode"fuerzamayor",loqueas
ocurrira si al Estado nacional no le fuese imputable la conducta o agresin de dicho
tercero (1393).Elanlisisdelascircunstanciasocurridasdeterminarsiseestonoen
presencia de un supuesto de caso fortuito o de fuerza mayor que excluya el deber de
indemnizaracargodelEstadonacional(1394).
1676.2ResponsabilidadinternacionaldelEstado.
LaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenelmbito internacional noesmateria
cuyoestudiolecompetaalDerechoAdministrativo,sinoalDerechoInternacionalPblico,
encuyasobrasgeneraleshasidoefectivamenteanalizada(1395).
Comoloadvierteuntratadista,laresponsabilidad internacional delEstadoseoriginaen
ciertoscasosenquesufrenlesinlosderechosdeotroEstado,olosnacionalesdesteensu
personaobienes,acausadeunactouomisindelosrganosodelosfuncionariosdel
Estadolocaloporhechodesushabitantes,acondicindequeelacto,omisinohechose
considerenilcitosdesdeelpuntodevistainternacional(1396).

p.324

La nocin de "responsabilidad" en el derecho internacional es relativamente nueva, al

extremo de que an no est debidamente metodizada. La expresin "responsabilidad
internacionaldelEstado" apareceenlasltimasdcadasdelsigloXIX.Antesdeellola
reparacindelosdaosaqueunEstadoseveaconstreidoseencarabaconotrocriterio.
La introduccin del vocablo "responsabilidad" no fue cuestin de mera terminologa:
importunacontecimientoqueseallaaparicindeunanocinjurdica.Peroloatinente
alaresponsabilidadinternacionaldelEstadocontinasiendo,engranparte,unproblema
jurdico.Deahqueexistanopocaconfusindeideasenladoctrina,yquelassoluciones
en la prctica, aun las de los fallos arbitrales, resulten contradictorias y a veces
desconcertantes(1397).
Enfin,esalosrespectivos"principios"vigentesenderechointernacionalalosquehade
recurrirseparasolucionarlorelacionadoconla"responsabilidad"delEstadoenesembito
yconlosmediosparahacerefectivatalresponsabilidad.
Lociertoesque,desdeelpuntodevista extracontractual, losderechosqueunEstado
poseeensucarcterdepersonadelderechointernacionalseconsideranlesionadosporel
Estadoqueviolalos "deberes" quetienehacialcomoconsecuencia delosprincipios
fundamentalesquerigenlavidaderelacininternacional(1398).Peromuchasveceslo
complejoserestablecersilaconductadeunEstado,allesionaraotroEstado,importaono
laviolacindeun"deber"asucargo(1399).
DadoloinorgnicodelsistemajurdicodelaresponsabilidadextracontractualdelEstadoen
elplanointernacional,sehapensadoensistematizarestamateria,sometindolaareglas
concretas.Entalsentido,laOrganizacindelasNacionesUnidashllaseempeadaenla
preparacin de un "cdigo" sobre tan importante materia, que, sin duda, contribuir a
"mantenerlasrelacionespacficasentrelosEstados"(1400).
CAPTULOVILARESPONSABILIDADEXTRACONTRACTUALDELESTADO
ENLEGISLACIONESEXTRANJERAS
SUMARIO:1677.Alemania.1678.Brasil.1679.Espaa.1680.EstadosUnidosdeNorte
Amrica.1681.Francia.1682.Inglaterra.1683.Italia.1684.Uruguay.
1677.Alemania.
LaleydeintroduccindelCdigoCivilalemndispusoensuartculo77:"Semantienen
lasdisposicioneslegislativasdelosEstadossobrelaResponsabilidaddelEstado,delas
comunas ydeotras asociaciones comunales (asociaciones provinciales, asociaciones de
distritos,asociacionescantonales),poreldaocausadoporsusfuncionariosenejerciciodel
poderpblicoquelesestconfiado;asimismo,semantienenlasdisposicioneslegislativas
delosEstadosqueexcluyenelderechodelapersonadamnificadaareclamaralfuncionario
lareparacindeldao,sielEstadoolaasociacincomunalesresponsable".
Por su parte, la primera Constitucin republicana (Weimar, 14 de agosto de 1919),
estableciensuartculo131:"Siunfuncionario,enelejerciciodelpoderpblicoquele

p.325

est encomendado, infringiere su deber profesional con respecto a tercera persona, la

responsabilidadrecaerprimariamentesobreelEstadoolacorporacinacuyoserviciose
halle el funcionario, quedando reservada la accin contra ste". Tericamente, pues, el
Estadoeradirectamenteresponsablehacialaspersonasparticulares.
Eltextoprecedente,salvodetalles,fuesubstancialmentereiteradoporelartculo34dela
ConstitucindelaBundesrepublik,del23demayode1949.
DemodoqueelEstadorespondedirectamenteantelosadministrados,sinperjuiciodela
ulterioraccindeaqulcontraelagentepblicoaquienleseaimputableeldao(1401).
1678.Brasil.
LaresponsabilidadextracontractualdelEstadohllaseexpresamenteaceptadaenBrasil.
AsresultadesustresltimasConstituciones:lasde1946,1967y1969(1402).
Deacuerdo con el artculo 194 de la Constitucin de 1946, "las personas jurdicas de
derechopblicointernosoncivilmenteresponsablesporlosdaosquesusfuncionarios,en
su calidad de tales, causen a terceros. Tienen accin regresiva contra los funcionarios
causantesdeldao,cuandohayahabidoculpadeellos".
Reiterando el concepto anterior, la Constitucin de 1967, artculo 105, establece: "Las
personasjurdicasdederechopblicorespondenporlosdaosquesusfuncionarios,ensu
calidaddetales,causenaterceros.Corresponderaccinregresivacontraelfuncionario
responsable,enloscasosdeculpaodolo".
Asuvez,laConstitucinde1969,artculo107,conpequeoscambiosdetipogramatical,
reprodujoeltextoanterior.
Por tanto, habiendo dao imputable al Estado, surge la responsabilidad de ste,
correspondiendoentonceselpagodelaindemnizacinaldamnificado(1403).
1679.Espaa.
Hastaelao1954,enqueel16dediciembresepromulglaleydeexpropiacinforzosa,lo
atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado hallbase deficientemente
consideradoenEspaa.Aldictarsedichaley,seaprovechlaoportunidaddeconsiderare
incluirenellaloreferentealaresponsabilidadextracontractualdelEstado.
Untratadistadicealrespecto:
"Ellegisladorestimquelaoportunidadqueestaleyofrecadeponerremedioaunadelas
ms graves deficiencias de nuestro rgimen jurdico administrativo... no debiera
malograrse(exposicindemotivos).Envistadeello,atravsdelcaptuloIIdesuttulo
IV, que lleva la rbrica de la indemnizacin por otros daos, estableci un rgimen
decididamenteprogresivo,y,portanto,radicalmenteopuestoalhastaentoncesvigente.

p.326

"Segnelart.121delcitadotextolegal,darlugaraindemnizacintodalesinquelos
particularessufranenlosbienesyderechosaquedichaleyserefiere,siemprequeaqulla
sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos o la
adopcin de medidas de carcter discrecional no fiscalizables en va contenciosa, sin
perjuiciodelasresponsabilidadesquelaAdministracinpuedaexigirasusfuncionarios
con tal motivo. En todo caso, advierte el artculo 122, el dao habr de ser efectivo,
evaluado econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de
personas" (1404) . Tal responsabilidad es siempre "directa", por lo que el particular
lesionadonotieneporqudirigirsepreviamentecontraelfuncionario(1405).
"Sinembargo,agregaEntrenaCuesta,laproteccinquelaleyconfierenoescompleta:
comohemosvisto,suartculo121contemplaexclusivamentelaslesionesenlosbienesy
derechos a que aqulla se refiere. Y, como la vida y la integridad fsica no son
expropiables, una interpretacin estricta podra llevar a excluir la responsabilidad por
lesiones ocasionadas en aqullas. Esta posibilidad desaparece al promulgarse el
Reglamento,cuyoartculo133extiendeelderechoaindemnizacinalaslesionesquese
produzcanencualquierclasedebienesoderechos"(1406).
1680.EstadosUnidosdeNorteAmrica(1407).
"Ab initio" rigielprincipiodelairresponsabilidadextracontractualdelEstadoFederal,
debiendolosadministradosaccionarcontralosrespectivosfuncionarios.Talcriterionose
debialaforismo"theKingcandonowrong",sinoalaconsideracindequeelEstadono
podaserjuzgadoporsuspropiosrganosyaquetodadecisinqueleimpusieraelpagode
una obligacin deba ser autorizada por el rgano legislativo. Como consecuencia, los
particulares deban ocurrir al Poder Legislativo para obtener el pago de cualquier
indemnizacin, sistema que produjo malos resultados. En mrito a esto, en 1855 el
Congresocrela"CourtofClaims".
En su origen dicha Corte no ejerci poderes jurisdiccionales: limitbase a preparar
proyectosderesolucionesquedebanconsiderarlasCmaraslegislativas.Peroen1866una
leylediopoderesjurisdiccionalespropios;contrasusresolucionespodarecurrirseala
SupremaCorteFederal.
En los diferentes Estados la legislacin no era uniforme. No obstante, predomin el
principio de irresponsabilidad en todo lo relacionado con el ejercicio de potestades
pblicas.
En 1946, al dictarse la Federal Court Claims Act, se modific el sistema tradicional
respecto a la responsabilidad del Estado Federal. Dicha norma, en general, admiti la
responsabilidad extracontractual del Estado. Esto se refiere a hechos o actos de la
AdministracinPblica.
Conrelacinalos actosjudiciales, excepcindeloscasosprevistosenunaleydelao
1938,imperaelprincipiode"irresponsabilidad".Algosimilarcuadradecirrespectoalos
actoslegislativos(1408).

p.327

1681.Francia.
Antao, dijo Duguit: en Francia, lo atinente al desarrollo de las teoras sobre
responsabilidaddelEstadollegaungradotaldeprogresoquehonraanuestropas,asus
juristasyasustribunales(1409).EstaspalabrasdelexDecanodelaFacultaddeDerecho
deBordeaux,anhoyexpresanlamsabsolutaverdad:Franciafuerectoraenestamateria.
Dirasequeelespritudemocrticoyliberaldeesegranpas,acelerlaaceptacindela
responsabilidadextracontractualdelEstado.
Elprogresodelsistemafrancsenestamateriaesdebidoalajurisprudenciayaladoctrina,
msquealalegislacin.
Paraelsistemafrancstienetrascendencialaseparacindelaresponsabilidadpersonaldel
agentepblicoyladirectadelaAdministracin.Deahlosconceptosde"faltapersonal
delfuncionario" ("fautedtachabledelexercicedesfonctions")y "faltadeservicio" en
questeincurra;enelprimercaso,laaccindebedirigirsecontraelfuncionario;enel
segundocontralaAdministracinPblica(1410).
Desdeluego,unadelasetapasocircunstanciasquejalonanelprogresodelsistemafrancs
en esta materia, es la que para fundar la responsabilidad extracontractual del Estado
recurrianormas,principiosocriteriosdederechopblico,abandonandolosdederecho
privado.
En Francia no slo se ha aceptado la responsabilidad extracontractual del Estado por
hechosoactosdela AdministracinPblica, sinotambinpor erroresjudiciales, como
asimismoporlasconsecuenciasdeciertosactoslegislativos.Detodoellomeheocupado
enlosrespectivoscaptulosdeesteTtulo,dondesiemprehubooportunidadderecordarla
jurisprudenciadelConsejodeEstadoolaopinindeloseminentesjuristasdeaquelpas.
1682.Inglaterra(1411).
Hastaelao1947,elsistemaahimperantesobre"responsabilidad"delEstadoasentbase
enelviejoprincipio "theKingcandonowrong",encuyomritonoseadmitaquela
Corona incurriese en responsabilidad por delitos o cuasidelitos cometidos por sus
funcionarios.Adems,enesesistemanoseadmitaquelaCoronafuesellevadaajuiciopor
losadministrados.Comoconsecuenciadeello,losparticularesafectadosdebanaccionar
contralosfuncionarioscausantesdeldao.Estoocurraenelmbito"extra contractual".
Enelplano"contractual"seadmitalaposibleresponsabilidaddelaCorona.Peroaefectos
de hacerla efectiva, recurrase a un procedimiento que ms tena de "ficcin" que de
"jurdico":comolaCoronanopodaserenjuiciada,debautilizarsela"PetitionofRight",
encuyomritoaqullaautorizabaalparticularparaquelademandarajudicialmente.
Todoesesistema resabiodeideasdelpasado rigihastaqueen1947sepromulgla
"CrownproceedingsAct",queentrenvigenciael1deenerode1948,introduciendo
modificacionessubstanciales(1412):

p.328

a)EnelmbitocontractualsesuprimilaexigenciadelaPetitionofRight.
b)Enelaspecto extracontractual seadmiti laresponsabilidad delictual delaCorona,
salvoalgunasexcepcionesexpresamentecontempladasenaquellaley.Deacuerdoconel
prrafo5,seccin2,desta,noseaceptalaresponsabilidaddelEstadoporsus actos
judiciales.
1683.Italia.
ElrgimenjurdicoitalianosobreresponsabilidaddelEstadoseorientpornuevosrumbos
msclarosyprecisosapartirdesuConstitucinde1948,cuyosartculos28y113tratan
deestamateria.
Elartculo28diceas:"Losfuncionarios ylosdependientes delEstadoydelosentes
pblicos son directamente responsables, conforme a las leyes penales, civiles y
administrativas, de los actos realizados en violacin de derechos. En tales casos la
responsabilidadseextiendealEstadoyalosentespblicos".
Porsuparte,elart.113expresalosiguiente:"ContralosactosdelaAdministracinPblica
essiempreadmisiblelatutelajurisdiccionaldelosderechosydelosintereseslegtimos
ante los rganos de jurisdiccin ordinaria o administrativa. Tal tutela jurisdiccional no
puedeserexcluidaolimitadaaparticularesmediosdeimpugnacinoparadeterminada
categoradeactos.Laleydeterminarculesrganosdejurisdiccinpuedenanularlos
actosdelaAdministracinPblica,enloscasosyconlosefectosprevistosenlapropia
ley".
LostextosdereferenciasuscitaronunapolmicaenItalia,acercadesilaresponsabilidad
extracontractualdelEstado,ahadmitida,eradirectaeinmediata,principalyprimaria,o
simplementesubsidiariaoindirectaconrelacinalaresponsabilidaddelfuncionario(1413)
. Aunque hay opiniones adversas, autorizada doctrina sostiene que la referida
responsabilidaddelEstadoesdirectaeinmediata,principalyprimaria(1414).
1684.Uruguay.
EnUruguay,laresponsabilidad extracontractual delEstadotieneantiguosantecedentes,
pues ya las Constituciones de 1934 y 1952 se ocuparon de la materia. La actual
Constitucin,de1966,reiteralasnormasalrespecto.
Estaltima,ensusartculos24y25,expresalosiguiente:
Art.24. "ElEstado,losGobiernosDepartamentales,losEntesAutnomos,losServicios
Descentralizadosy,engeneral,todorganodelEstado,serncivilmenteresponsablesdel
daocausadoaterceros,enlaejecucindelosserviciospblicos,confiadosasugestino
direccin".
Art.25. "Cuandoeldaohayasidocausadoporsusfuncionarios,enelejerciciodesus
funcionesoenocasindeeseejercicio,encasodehaberobradoconculpagraveodolo,el

p.329

rgano pblico correspondiente podr repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en
reparacin".
LaresponsabilidaddelEstado,aquehacemencinelcitadoartculo24,refireseala
funcinadministrativa.SayagusLaso,comentandountextosimilarquellevabaelmismo
nmero delaConstitucinde1952,dicequeelpreceptoconstitucionalnoutilizaesas
palabras,puesserefiereala"ejecucindelosserviciospblicos",peroquesusentidoesel
expresado(1415).Noabarca,pues,dichopreceptolaresponsabilidadporactolegislativo
nipor actojudicial, cuyasprocedenciassedeterminansobrelabasedeotrostextosyde
otrosprincipios(1416).
Porlodems,talcomosurgedelart.24,trtasedeunaresponsabilidad"directa"delEstado
(1417).
CAPTULO VII DE LAS "CONTIENDAS" SOBRE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO("CONTENCIOSODELARESPONSABILIDAD")
SUMARIO: 1685. Trascendencia de esta materia. Cuestiones que suscita. 1686.
Jurisdiccincompetenteparaobtenerladeclaracinderesponsabilidadextracontractualdel
Estado.Actividadestataldesarrolladaenlaesferadelderechopblicoyenladelderecho
privado. Naturaleza del derecho a ser indemnizado por el Estado. Jurisdiccin
contencioso administrativayjurisdiccinordinariaocomn.1687.Continuacin.Aqu
respondequeladeclaracinderesponsabilidadextracontractualdelEstadoenunoscasos
competaalajurisdiccin contencioso administrativa yenotrosalajurisdiccin civilu
ordinaria. 1688. Continuacin.La jurisprudencia delaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin en materia de jurisdiccin competente para declarar la responsabilidad
extracontractual del Estado. 1689. Continuacin. Las reglas sobre "competencia"
jurisdiccionalparadeclararlaresponsabilidadextracontractualdelEstadosonsiemprelas
mismas,yasetratedehechosoactosdelaAdministracinPblica(EstadoAdministrador),
deactoslegislativos(EstadoLegislador)odeactosjudiciales(EstadoJuez).Cuestiones
que se suscitan al respecto. 1690. La demanda judicial para que se declare la
responsabilidadextracontractualdelEstadoyloatinenteala reclamacinadministrativa
previa.Situacionesaconsiderar.1691.La"prescripcin"delaaccinporresponsabilidad
extracontractualdelEstado.Eltextoaplicable.Nacinyprovincias.
1685. Las contiendas a que puede dar lugar la "responsabilidad" extracontractual del
Estado ya se trate de las consecuencias de comportamientos o conductas de la
Administracin Pblica, del rgano Legislativo o del rgano Judicial conllevan un
problema esencial: la determinacin de la jurisdiccin competente para declarar tal
responsabilidad. Esto, como bien se ha dicho, tiene una enorme importancia prctica:
evitarlesaloslitiganteslapromocindeaccionesanteautoridadesincompetentes,yaque
estosetraduceenprdidadetiempoydedinero(1418).Deahquehayapodidodecirse
que el contencioso de la responsabilidad tienda a ocupar un lugar trascendente en el
contenciosoadministrativo(1419).

p.330

De manera que el primer problema que plantean las contiendas sobre responsabilidad
extracontractualdelEstado,consisteendeterminarlaautoridadcompetenteparadeclarar
dicharesponsabilidad.
Hay, asimismo, otros problemas fundamentales; verbigracia: si procede o no la previa
reclamacinadministrativa; enquplazose prescriben lasaccionesderesponsabilidad
extracontractualcontraelEstado.
Enlospargrafosquesiguenmeocupardeesascuestiones.
1686.ElderechoaserindemnizadoporelEstadoesun"derechosubjetivo".Perocomoel
Estado,sibientieneunasola"personalidad",poseeunadoble"capacidad",queesloque
lepermiteactuarenelmbitodelderechopblico,desplegandoahsunormalyespecfica
capacidadde Estado, yenelmbitodel derechoprivado, comportndoseenstecomo
podrahacerlounparticularoadministrado(1420),elmencionadoderechosubjetivoaser
indemnizadoporelEstado,enunoscasosesunderechosubjetivo"pblico"reguladopor
elderechopblicoyenotros"privado",reguladoporelderechoprivadoocomn(1421).
Sobre la base de lo expuesto cul es la autoridad competente para declarar la
responsabilidad extracontractual del Estado? Depende de que ste haya actuado
especficamentecomotal,desplegandoentoncessucapacidadenel mbitodelderecho
pblico, oquehayaactuadoenelmbitodelderecho privado o comn, comportndose
comopodrahacerlounparticularoadministrado.
ElderechoaserindemnizadoporelEstado,comoconsecuenciadehechosoactosqueste
hayarealizadoensucalidadespecficadeEstado,actuandoportantoenel mbitodel
derechopblico,constituyeun derechopblicosubjetivo(1422),nacidoenlaesferadel
derechoadministrativo.Esto es trascendente: el derecho aserindemnizado naceen la
esferadelderechoadministrativoyesunderechodenaturalezaadministrativa.
En consecuencia, para obtener que se declare la responsabilidad extracontractual del
Estadocuandostedesplegsuespecficacapacidaddetal,escompetentelajurisdiccin
"contencioso administrativa". Varias razones determinan esta conclusin: a) el Estado
acta ahen laesfera del derecho pblico; b)elderecho aobtener esaindemnizacin
constituyeunderecho"pblico"subjetivo,dendoleadministrativa,regidoporelderecho
pblico; c)sibienlaactividaddelEstadoseexpresaatravsdesus"rganospersonas"
("agentespblicos"),esaaccinderesponsabilidadesejercida "directamente" contrael
Estadoensucalidaddetal,comoconsecuenciadelaactuacindedichosrganos;adems,
trtasedeunsupuestodondelaactuacinirregulardelagentedeterminantedeldaoyde
lacorrelativaresponsabilidadsedesenvuelvedentrodelmarcoobjetivodesufuncin,o
seasetrataraderesponsabilizaralEstadodebidoaqueunodesus "rganos",actuando
irregularmente, caus un dao ejerciendo la funcin a su cargo (1423) . Todos esos
elementos o datos ubican la cuestin debatida en el mbito del derecho pblico, cuyo
juzgamientoespropiodelostribunalesconjurisdiccinenlocontencioso administrativo.
La doctrina est de acuerdo con lo expuesto (1424) . Tambin lo est el Cdigo
AdministrativodePortugal(1425).

p.331

Encambio,porobviaconsecuencia,cuandolaresponsabilidadextracontractualquesele
imputaalEstadoobedecierealaactuacinde steenlaesferadel derechoprivadoo
comn, dicha responsabilidad hllase regulada por normas de este derecho, en cuyas
circunstancias el juzgamiento de los hechos para declarar la responsabilidad estatal
correspondealosjuecesdelajurisdiccincomnuordinaria(civilocomercial)(1426),
como si se tratare de una controversia entre particulares o administrados. Tambin la
doctrinahllasedeacuerdoenesto(1427).
1687. Todo lo expuesto acerca de la jurisdiccin competente para declarar la
responsabilidadextracontractualdelEstado,segnquestehayadesarrolladosucapacidad
en la esfera del derecho pblico o en la del derecho privado, es obvio corolario del
principioencuyomritolasaccionesparticipandelanaturalezadelderechoqueconellas
se protege. Una accin que protege un derecho "pblico" subjetivo es una accin de
naturaleza "pblica",cuyojuzgamientolescorrespondealostribunalesconcompetencia
en lo contencioso administrativo. A la inversa, una accin que protege un derecho
subjetivo "privado" es una accin de naturaleza "privada", cuyo juzgamiento les
correspondealostribunalesconcompetenciaen derechoprivado, oseaalostribunales
comunesuordinariosconcompetenciaenlocivilocomercial,sinperjuiciodel "fuero"
federal,civilocomercial,portratarsedela"Nacin".
Lasconclusionesprecedentesyafueronexpuestasenotrolugardeestaobra,alreferirmea
lajurisdiccin competente parael juzgamiento delas acciones nacidas de los distintos
contratos de la Administracin. Dije ah que dichas acciones participan del carcter
"administrativo"ode"derechocomn"delrespectivocontrato.Vaseeltomo3A.,n
614,pgina124ysiguientes,cuyasconclusionesesencialessondeestrictaaplicacinenlo
atinente a la jurisdiccin para declarar los distintos supuestos de responsabilidad
extracontractualdelEstado.
1688. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin no siempre tuvo presentes las
conclusionesdelospargrafosprecedentes,puesencasosque,porelorigendelacuestin,
evidenciaban una accin de carcter pblico ejercida para obtener la declaracin de
responsabilidadextracontractualdelEstado(accinqueentonceshallbaseregidaporel
derechoadministrativo),consideradichaaccincomo"civil",alextremodeadmitirenla
especielajurisdiccin originaria delTribunal (basadaenelart.101 ,infine,dela
ConstitucinNacional,yenlaleyn48,artculo1,inciso1)(1428).Uncasoas,porla
obvia ndole "administrativa" de la actividad determinante del dao y consiguiente
responsabilidad, no corresponda a la jurisdiccin "originaria" de la Corte Suprema,
porque no constitua una "causa civil". El juzgamiento de dicha causa corresponda al
pertinentetribunalconjurisdiccinenlo"contencioso administrativo".Tngasepresentelo
expresadoenlaanteriornota185,infine.
1689.Sibiennohaydisensionesenloqueataealaautoridadcompetenteparadeclararla
responsabilidadextracontractualdelEstado cuandosteactaenelmbitodelderecho
pblico porhechosoactosdela AdministracinPblica (vanselosnmeros1686y
1687), tampoco se plantea tal disensin en lo que respecta a la declaracin de la

p.332

"responsabilidad" del Estado por sus actos legislativos, pues, incluso en Francia no
obstantelanaturalezayelorigendelConsejodeEstadoseaceptaqueparadeclararesta
ltima responsabilidad es tambin competente la justicia administrativa (1429) . La
excepcinatodoestorequiereuntextolegalexpresoqueestablezcalocontrario.
NoocurrelomismotratndosededeclararlaresponsabilidaddelEstadoporsus actos
judiciales. Al respecto hay disensiones. As, en Francia, invocando la separacin o
independenciadelasautoridadesadministrativasyjudiciales(principiodeseparacinde
lospoderes),elConsejodeEstadosedeclaraincompetenteparaconocerentaleslitigios,
queentoncesdebenserconsideradosyresueltosporlostribunalesjudiciales ordinarios
(1430).TodoestosecomplicaenFranciaantelaposicindequienessiguensosteniendola
irresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales,cuandonoexistaleyqueadmitatal
responsabilidad, criterio ste predominante en los tribunales judiciales ordinarios. De
modoquepuededecirseque,enFrancia,elproblemadelrganocompetenteparaentender
en la declaracin de responsabilidad del EstadoJuez, hllase estrechamente ligado al
problemadefondosobresitalresponsabilidaddebeonoaceptarseenelterrenodoctrinal:
dirasequesetrataahdedosaspectosdeunmismoproblema(1431).
No obstante, como ya lo manifest, en Francia la competencia para declarar la
responsabilidadextracontractualdelEstadoporsus "actoslegislativos" lecorrespondeal
juez administrativo (competencia contenciosoadministrativa) (1432) . Exactamente lo
mismo,porquenoexisteraznalgunapararesolverlocontrario,debeocurrirenloque
respectaaladeclaracindelaresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales.Nohade
olvidarsequelacompetenciadeltribunalenlo "contencioso administrativo" comprende,
"lato sensu" y por principio, los supuestos donde se enjuicia al Estado cuando ste
desarrollasuactividadespecficadetal,esdeciractuandoenlaesferadelderechopblico,
que es lo que ocurre cuando se responsabiliza al Estado por sus actos judiciales. La
competencia del tribunal conjurisdiccin enlo contencioso administrativo salvo texto
legalexpresoencontrarionoselimitaajuzgarlasconsecuenciasdehechosoactosdela
Administracin Pblica: se extiende al juzgamiento de todas las consecuencias de
conductasdelEstadooriginadasensuactuacinespecficadetal,loqueentoncesincluyea
losactoslegislativosyjudiciales.
Alosefectosdelajurisdiccin"contencioso administrativa",nadatienequever,entonces,
que, por tratarse de actos "legislativos" y de actos "judiciales", no se trate de
responsabilidad "administrativa",pueslaresponsabilidadextracontractualdelEstadono
slopuedesurgirdesuconducta "administrativa",sinotambin desucomportamiento
"legislativo" o "judicial". Precisamente, aqu se est analizando lo atinente a la
competencia para declarar la "responsabilidad del Estado", lato sensu, y no slo su
responsabilidadporhechosoactosdelaAdministracinPblica.Cuandoselerequiereal
Estadounaindemnizacinporlasconsecuenciasdaosasderivadasdelaactuacindeuno
desusrganosesencialesenparticular,noseestenjuiciandoalrespectivorganoesencial
(Ejecutivo, Legislativo o Judicial), sino al "Estado", a quien le son imputables las
consecuenciaslesivasdeloscomportamientosdecualquieradesusrganosbsicos.Nose
tratardedemandas contraelPoderEjecutivo,nicontraelPoderJudicial,nicontrael

p.333

PoderLegislativo,sinocontrael "Estado",nico,porlodems,demandableporposeer
"personalidad",yaquesusexpresadosrganosesenciales,sibientienen"competencia"
asignada, carecen de "personalidad". Nada hay, pues, que obste a que la justicia con
competenciaenlo "contencioso administrativo",declarelaresponsabilidaddel "Estado",
sea por eventuales consecuencias daosas de sus hechos o actos administrativos,
legislativosojudiciales.Locontrario,comoyalodije,slopuederesultardeuntextolegal
expresoqueestablezcaunaexcepcinalprincipio.
Loqueantecedeestantomsexactoenpasescomoelnuestrodondecontrariamentealo
queocurreenFrancia,el"contencioso administrativo"esdetipo"judicialista",oseaque
dichacompetencialeestconstitucionalmenteatribuidaaunrganointegrantedelPoder
Judicial,loqueentoncesobstaaquepuedainvocarse,conelalcanceindicado,elprincipio
deseparacindelospoderes(1433).
1690. Para obtener judicialmente la declaracin de responsabilidad extracontractual del
Estadoporlosdaosquestehayaocasionadoesnecesariohabercumplidoconlaprevia
reclamacinadministrativa?
Estacuestin,relacionadaconlasdemandascontraelEstado("Nacin")hallbasereglada
porlasleyes3952 y11634 (1434),querequerantalreclamacinyasetratarede
demandascorrespondientesalaactuacindelEstadoenelmbitodelderecho privado o
delderechopblico(alrespectolaley11634hablade"personajurdica"yde"personade
derecho pblico"). Tal era el principio, que, por va de interpretacin, fue admitiendo
algunasexcepciones,entrestaslaquesurgadeldecreton28211/44(1435).Perohoylas
cosashancambiadoenmritoalodispuestoporlaleyn19549,del3deabrilde1972,
sobreprocedimientoadministrativonacional.
Elexpresadodecreto28211/44disponaque,enlossupuestosqueenlsecontemplaban,el
PoderEjecutivonoadmitirsuresponsabilidadporvadegestinadministrativa.Deesto
sededujo contodalgica lainutilidad prctica deunareclamacin administrativa en
semejantescondiciones,pueselresultadoadversodeellaseconoca"ab initio"atravsde
lapropialetradeldecreto(1436).
Comoyaloexpres,hoylascosashancambiado,pueslaleyn19549,ensusartculos30
,31y32,seocupadeloatinente alareclamacin administrativapreviaendemandas
judiciales por daos y perjuicios contra el Estado, disponiendo que tal reclamacin
administrativaprevianoesnecesaria(artculo32,incisod).
Todo lo relacionado con la reclamacin administrativa previa fue objeto de atinadas
aclaracionesporpartedelajurisprudencia(1437).
1691.LaaccinparaexigirlaresponsabilidadextracontractualdelEstado(accincontra
el Estado) por las consecuencias daosas de los hechos o actos de la Administracin
Pblica, delosactos legislativos odelosactos judiciales,esprescriptible.Nohayrazn
alguna para que no lo sea. Tampoco existe norma alguna que establezca su
imprescriptibilidad. Al contrario, el artculo 142, primera parte, del decretoley de

p.334

contabilidaddelaNacin,n23354/56,dacomoposible,engeneral,laprescripcindelas
accionescontraelEstado(1438198)(1439).
Dentrodequlapsoseprescribenlasaccionesporresponsabilidad extracontractual del
Estado,cuandostehayaactuadoenlaesferadelderechopblico?Qutextoesaplicable
enlaespecie?
Sibien la cuestin corresponde al derecho pblico "administrativo",en este orden de
ideas,esdeadvertirqueennuestrorgimennacionalnoexisteunanormaespecficaque
establezca el lapso en que se opera dicha prescripcin. Por tanto, tal como ocurre
generalmenteenlossupuestosdesilenciodelderechoadministrativo,corresponderecurrir
subsidiariamentealasnormasdelderechoprivado,"civil"enelcaso(1440).Qunorma
dederechocivilhadeaplicarse?Ciertamente,hadeserlolaquetengamsanalogaconla
responsabilidadextracontractualdelEstado.
No corresponder tomar en consideracin, entonces, norma alguna que, directa o
indirectamente,contemplelaresponsabilidadcontractualocuasicontractualdelEstado.
Porlodems,comoqueddichoenelpargrafocorrespondiente,laresponsabilidaddel
Estado por las consecuencias daosas de sus comportamientos o conductas, en modo
alguno requiere indispensablemente la existencia de culpa y menos aun de dolo. La
responsabilidaddelEstado,fueradelcontratoocuasicontrato,puedeseronoculposa,lo
cualexcluyequedebahablarsede"delitos"o"cuasidelitos"deresponsabilidaddelictualo
cuasidelictualcomorequisitoindispensableparaquequedeperfiladatalresponsabilidad.
Puedehaberresponsabilidadextracontractualsinculpaysindolo.
Yasetratedecomportamientos delEstadorealizados atravsdehechosoactosdela
AdministracinPblica, deactos legislativos odeactos judiciales, slosetratardeuna
responsabilidad"extracontractual"latosensu,quecomprendetantolasconsecuenciasde
conductas culposas como no culposas. La responsabilidad a considerar es, pues, la
"extracontractual",quecomprendecualquiersupuestodeella,existaonoculpaodoloen
elcomportamientolesivo.Nohayporqureferiresaresponsabilidadala"culpa"oal
"dolo",nialdelitonialcuasidelito.
Enconsecuencia,lanormadelCdigoCivilaconsiderarpararesolverloatinenteala
responsabilidad extracontractual delEstadoeslareferentealaprescripcindelaaccin
porresponsabilidadextracontractual.Alrespecto,elCdigoCivilestableceensuartculo
4037 (textoreformadoporlaley17711 ): "Prescrbesepordosaos,laaccinpor
responsabilidadcivilextracontractual".Taleslanormaaaplicarytalellapsodentrodel
cualprescrbeselaresponsabilidadextracontractualdelEstado.
Dichoplazoregirinclusoparalaprescripcindelaaccinconquesereclameelpagode
los daos y perjuicios causados por actos judiciales ("errores judiciales"). El plazo de
referenciacomenzaracorrerapartirdelafechaenqueelactoosentenciaquereconozca
elerrorjudiciallehayasidonotificadoalinteresado.

p.335

Lo que antecede refirese especialmente al orden jurdico "nacional". Pero lo mismo

cuadradecirdelordenjurdico "provincial",puessilarespectiva Provincianohubiere
sancionado un texto estableciendo el plazo de la prescripcin de la accin por
responsabilidadextracontractualdelEstado cuandosteactaenelmbitodelderecho
pblico,tambinentoncespodrrecurrirsealaaplicacinsubsidiariadelospreceptosdel
CdigoCivil,talcomosucedeenlaesferanacional.MassilaProvinciahubieresancionado
dichotexto,deberaplicarsesteynootro.
Lasprovincias tienencompetenciaconstitucionalparaestablecerelplazoenquehade
prescribirselaaccinporresponsabilidadextracontractualdelEstadocuandosteacteen
laesferadelderechopblicodesplegandosucalidadespecficadeEstado.Estosurgedelos
artculos104y105delaLeySuprema,encuyomritolasprovinciasconservantodoel
podernodelegadoalGobiernoFederal;sedansuspropiasinstitucioneslocalesyserigen
porellas.TodoloatinentealaresponsabilidadextracontractualdelEstado,cuandoste
haya desarrollado o ejercido su especfica calidad de Estado, o sea cuando ste haya
actuado en la esfera del derecho pblico, constituye un poder no delegado por las
provinciasalGobiernoFederal,puesintegraelderechoadministrativo,queesunderecho
local,yacuyorespectolasprovinciasconservansuspoderesdelegislacin(1441).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,encuantoalanormaaplicableparaestablecer
elplazodelaprescripcindelaaccinporresponsabilidadextracontractualdelEstado,
sigueelcriterioqueexpongoeneltexto,oseaaplicandoelart.4037 delCdigoCivil
(1442).Paralamaneradecomputareseplazo,vaseCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,sentenciadel20demarzode1986, inre "AguarGanaderayIndustrialS.A.C.
c/ProvinciadeBuenosAires"("ElDerecho",4deseptiembrede1986,pgina3).
Vadesuyoqueelplazodelaprescripcindelaaccinderesponsabilidadeselmismo,ya
setratedeactosde"comisin"odeactosde"omisin".

p.336

(1)Unautordijoacertadamentequeciertas"restricciones"alapropiedadprivadaeninters
pblicoestnubicadasenunazonalinderaentrelaslimitacionesala"propiedad"yala
"libertad individual": de ah la existencia de numerosas restricciones que resultan de
medidas de polica (Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano",
pgina534,Milano1960).
(2)DiceGarridoFalla:"Ladoctrinasueleadmitirquelapolicaadministrativapuedetomar
comoobjetodesuslimitacioneslapropiedadparticular.Ahorabien,elcondicionamiento
total que la propiedad privada encuentra en el sistema jurdico vigente no puede ser
completamente explicado mediante la institucin jurdica de la polica" ("Las
transformaciones del rgimen administrativo", pgina 131, Madrid 1954). Para dicho
tratadista la expropiacin forzosa y las servidumbres administrativas no constituyen
limitaciones de polica en el sentido tcnico que esta expresin tiene (op. y loc. cit.).
Agrega Garrido Falla: "Queda reducida, por tanto, la polica de la propiedad a aquel
conjunto de medidas administrativas que limitan o traban la actividad personal del
propietarioencuantotalpropietario,oimponenalamismaunsentidodeterminado"(op.y
loc.cit.).
Dice Fiorini: "El tema de las restricciones a la propiedad privada, en el derecho
administrativoargentino,sepresentacomouncaptulodistintodelpoderdepolica"..."El
mencionadocaptulo,sinpretenderfundarunatesisnovedosa,debeencuadrarsecomouna
variacindelaactividadpolicialdelaAdministracinPblicaacentuadadentrodelmbito
municipal" ... "La importancia adquirida por la propiedad individual especialmente
inmobiliaria,hasidolacausadesuseparacindelcaptulodelapolica"..."Elcaptulo
sobrelasrestriccionesadministrativasalapropiedadprivadaintegra,entonces,uncaptulo
delaactividadadministrativadepolica..."("ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,
pginas847848).
ExpresaBielsa:"Unaimportantefuentederestriccionesresultadelejerciciodelpoderde
policaensusdiversasmanifestaciones"("DerechoAdministrativo",tomo3,pgina398,
BuenosAires1947).Agrega:"Lasobligacionesdehacer,impuestasporlaautoridaden
razn de necesidad o utilidad pblica, pueden ser contribuciones, medidas de polica,
etctera,peronoservidumbresnirestriccionesalapropiedad"(op.cit.,pgina409).
(3)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina41.
(4)Paraalgunosexpositoresla"expropiacin"noconstituyeuna"limitacin",sinouna
prestacinobligatoriadelosparticularesinnatura.Vase:Alessi:"Sistemaistituzionaledel
diritto amministrativo italiano", pgina 615, Milano 1960; Garrido Falla: "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo2,pgina245.Nocompartoestepuntodevista,segnas
loharveralocuparmeenparticulardela"expropiacin"porcausadeutilidadpblica.
Estimoquelanaturalezajurdicadelaexpropiacinseexplicasatisfactoriamenteatravs
delaideade"limitacin".
(5)Apartedeloexpuestoeneltexto,puedeverse:Bielsa:"Limitacionesimpuestasala
propiedadeninterspblico.RestriccionesyServidumbresAdministrativas",pginas48y
6065,BuenosAires1923,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas390393,Buenos
Aires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas4546y62
63.
(6)Sobrelorelacionadoconlas"fuentes"delart.2611 delCdigoCivil,vanselas
referencias de Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 46 y

p.337

siguientes.
(7)Segnestosjuristas"elinterspblicopuedeexigirqueelejerciciodetalocualdelas
facultades inherentes por su naturaleza al derecho de propiedad, sea completamente
prohibidoalpropietario,onoleseapermitidosinobajociertascondiciones...Estamateria
pertenecemsbienalderechoadministrativoquealderechocivil"(AubryetRau:"Cours
dedroitcivilfranaisdaprslouvrageallemanddeC.S.Zachariae",tomo2,pginas168
169,prrafo193,Paris1863).
(8)Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelosDerechosReales",tomo2,pgina9,Buenos
Aires1944.Adems:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina42.
(9)Lafaille,op.cit.,tomo2,pgina10.
(10)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina389,BuenosAires1947;Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina44.
(11)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina389,BuenosAires1947,quien
suministraelsiguienteejemplo:silosruidosolasemanacionesnauseabundasquecausa,
verbigracia,unestablecimientoindustrial,perjudicanalosvecinos,perotambinafectan
unazonadelapoblacin,encuyocasoyanosetratadevecindadenelsentidodelCdigo
Civil,procedelaintervencindelaautoridadadministrativa(op.yloc.cit.,nota16).
(12)Enigualsentido:Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.
RestriccionesyServidumbresAdministrativas",pgina47,BuenosAires1923.
(13)Enigualsentido:Bielsa,citadelanotaprecedente,pginas4748.
(14)Bielsa:"Limitaciones impuestas alapropiedadeninters pblico.Restricciones y
ServidumbresAdministrativas",pgina48.
(15)Acercadelallamada"tuteladelpaisaje",odelas"bellezasnaturales",puedeverse:
MarioGrisolia:"Arteebellezenaturali",pgina107ysiguientes,Milano1959,Giuffr
Editore.
(16)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina301.
(17)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina409,BuenosAires1947;Alessi:
"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina533.
(18) DAlessio: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 2, pginas 3132;
Hely Lopes Meireles: "Limitaes urbansticas ao uso da propriedade", en "Revista de
DireitoAdministrativo",volumen53,pgina5,textoynota,RiodeJaneiro1958,edicin
FundacinGetlioVargas;Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",pgina35;Bidart
Campos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina370.
(19)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas6667;Gordillo:
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina380;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo4,pginas175y179180.
(20) Vase DAlessio: "Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 2, pginas
3132.Sibienesciertoqueesaobligacindepintarelfrenteyeltechodelosedificios
permite que el "pblico" es decir, "terceros" disfrute de una ciudad o pueblo cuyos
edificios ostentan armona y buenos cuidados lo que en cierta manera representa
"belleza",ellonopermiteubicarlacuestinenelmbitodela "servidumbre",puesla

p.338

finalidadprincipalquesebuscaalobligarquelosfrentesytechosdetalesedificiossean
pintados,noesladequeelpblico"admire"o"contemple"eso,o"disfrute"deello,sino,
simplemente,mantenerenciertonivelelambienteestticodelaciudadopueblo.Con
raznsehadichoqueel urbanismoactual es"artesocial",artederealizarelbienestar
colectivo(vase:HelyLopesMeireles:"Limitaesurbansticasaousodapropriedade",en
"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen53,pgina1,RiodeJaneiro1958,edicin
FundacinGetlioVargas).
(21)Alosganaderosencuyosestablecimientoso"estancias"lahaciendaestinfestadade
sarna,porejemplo,seles"clausura"elestablecimiento,loquetieneporefectoimpedirles
eltrasladodelosrespectivosfrutosyproductos,puesnoselesotorga"guadecampaa"
paraeltransportedecueros,lanasyganadomientrasduredicha"clausura";starecines
levantadaodejadasinefectocuandolasautoridadessanitariascompruebanquelainfeccin
desarnahadesaparecido.
(22)Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",pgina35.
(23)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n175,pginas
269270.
(24)Puedeverse:Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina380.
(25)Vase:Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas300301,302y312.
(26)Comoejemplopuedemencionarselareglamentacindelderechodeautor(propiedad
intelectual).Segnlaleyvigente,laduracindeesederecho,respectoalosherederosdel
autor, queda limitada o restringida a treinta aos, pasados los cuales los "derechos"
("obras")seincorporanaldominiopblico(ley11723,artculos5y84).
(27)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina302.
(28)Apartedeloqueexpuseeneln1245,alquemeremito,puedeverse:Mayer:"Ledroit
administratifallemand",tomo3,pginas309310;Bielsa:"Limitacionesimpuestasala
propiedad en inters pblico. Restricciones y Servidumbres Administrativas", pginas
7679y8082;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas6667;
Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",pginas3536;Bullrich:"CursodeDerecho
Administrativo",tomo2,n346,pgina261;Gordillo:"DerechoAdministrativodela
Economa",pginas379380.
(29)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo17,pgina472ysiguientes.
(30)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,n346,pgina261,Buenos
Aires1932.
(31) Vase: "Fallos" de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tomo 31, pginas
273284(casodelos"saladerosdeBarracas,ProvinciadeBuenosAires").

p.339

(32)Bielsacaracterizalas"relacionesdevecindad"comolasdelospropietariosdefundos
colindantes o vecinos ("Limitaciones impuestas a la propiedad en inters pblico.
Restriccionesyservidumbresadministrativas",pgina29,BuenosAires1923).
(33) Bullrich expresa que en el derecho pblico las restricciones se fundan, no en el
derecho de vecindad sino en el inters general de la comunidad ("Curso de Derecho
Administrativo", tomo 2, pgina 257, Buenos Aires 1932). En sentido concordante:
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas6062.Conaciertodijo
Mayerquelasrestriccionesdederechopbliconoenfrentanalospropietariosentres,sino
alospropietariosconlaAdministracinPblica.("Ledroitadministratifallemand",tomo
3, pgina 301). Por su parte, Hely Lopes Meireles dijo que las restricciones civiles
amparan alos vecinos, recprocamente considerados ensus relaciones individuales; las
limitaciones administrativas protegen a la colectividad en su generalidad ("Limitaes
urbansticasaousodapropriedade",en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen53,
pgina4,RiodeJaneiro1958,edicinFundacinGetlioVargas).
(34)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina534.
(35)Comoresultadeloqueexpongoeneln1261,loatinenteala"jurisdiccin",encaso
decontiendasmotivadaspor"restricciones"alapropiedadprivadaeninterspblicoyen
intersprivado,requiereeltratamientodelossiguientespuntos:a)antequautoridaddebe
acudirse para impugnar la procedencia de una "restriccin" administrativa, es decir
impuestaporrazonesdeinterspblico;b)quautoridadescompetenteparaobtenerque
sehagaefectivaunarestriccinalapropiedadprivadaporrazonesde"interspblico";c)
qu autoridad es competente para obtener que se haga efectiva una restriccin a la
propiedadprivadaporrazonesde"intersprivado",auncuandoelejerciciodelaactividad
queresultadainahayasidoautorizadoporlaAdministracinPblica.Asuvez,encada
casodeberestablecerseelalcancedeladecisindefinitivaquesedicte.
(36)Deahquehayapodidodecirsequelasolaprivacindeventajasdequegozabaun
vecinonobastaparaconsideraratacadosuderechodepropiedad(Bielsa:"Limitaciones
impuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",
pgina43,BuenosAires1923).
(37)Ensentidoconcordantealindicadoeneltexto,vase:Mayer:"Ledroitadministratif
allemand",tomo3,pginas300,312,314y315;Bielsa:"Limitacionesimpuestasala
propiedadeninterspblico.Servidumbresyrestriccionesadministrativas",pginas53y
6668, y "Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 394395, Buenos Aires 1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas66,letraA.,y7174;
BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pginas369370;Gordillo:"Derecho
Administrativo de la Economa", pginas 378379, nmeros 3 y 4, y 382, punto 3.
Adems,puedeverse:Alessi:"Sistemaistituzionale deldirittoamministrativo italiano",
pgina533.
(38) Vase lo que al respecto escribe Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo6,pginas7274.

p.340

(39) Sin perjuicio de lo dicho en el texto en cuanto a los lmites de una medida
administrativaparaquelamismapuedaconsiderarsecomo"restriccin",esdeadvertirque
la"restriccin",propiamentedicha,parasuvalidezjurdicadebe,asuvez,ser"razonable".
Vaseeln1252.
(40) En igual sentido: Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 3, pgina 313;
Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadprivadaeninterspblico.Restriccionesy
servidumbresadministrativas",pgina68,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina
395,BuenosAires1947.
(41)Vaseeltomo5delapresenteobra,nmeros1780y1782.
(42)Ensentidoconcordante:Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina
315;Bielsa:"Limitacionesimpuestas alapropiedadeninters pblico.Restricciones y
servidumbres administrativas", pginas 6972; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo6,pginas72y73;Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",
pgina36;LopesMeireles:"Limitaesurbansticasaousodapropriedade",en"Revistade
Direito Administrativo", volumen 53, pgina 5, Ro de Janeiro 1958, edicin de la
FundacinGetlioVargas;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas
381382.
(43)As,Gordillo,citandoaBielsa,dicequesilanecesidadquesevaasatisfaceresqueel
pblicosepaculessonlascalles,yparaesafinalidadcolocanuncarteldetaltamaoque
obstruyelavistadeunaventanaenlacasaenqueesubicado,entoncesexisteunaevidente
desproporcionalidad entre elmedioqueseemplea yelfinolanecesidadquesevaa
satisfacer.Cuandoexistaesadesproporcionalidad,larestriccinesantijurdica(op.cit.,
pgina381).
Seraasimismocontrariaaderecho,porirrazonable,laexigenciadeque,paraextinguirla
infeccindesarnaodegarrapatasexistenteenunaestancia"clausurada"(sobreestovase
eln1245,letrac.,textoynota21),lahaciendadebaserbaadautilizandoelgarrapaticida
o sarnfugo de determinada marca, no obstante haber varios de marcas oficialmente
tambinaprobados.
Qudecirdelaexigenciadequeparaaprobarunplande"loteo",eldueodelinmueblea
loteardeba donarle alEstadolosespaciosparacallespblicas?Lajurisprudenciaseha
inclinadoafavordelavalidezdetalexigencia.Enuncasosostuvoqueelpropiohechode
lapresentacindelosplanosdesubdivisin,dondeconstabanlosespaciosparacalles,
prueba la respectiva conformidad del propietario. En otro caso sostuvo que cuando la
aperturadecallesessolicitadaporlospropietariosdelosterrenosasubdividir,laexigencia
delEstadodequetalescallesseletransfierangratuitamente,esvlidaynovulneragaranta
constitucionalalguna.Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo194,
pgina421ysiguientes;CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en"Jurisprudencia
Argentina",tomo17,pginas472474.
(44)Vaseeltomo1,n59,pginas202204.
(45)VanselasmanifestacionesdeLinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerecho

p.341

ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,pginas355372,ydeBidartCampos:
"DerechoConstitucional",tomo2,pginas118121.
(46) Manuel Mara Diez: "Derecho Administrativo", tomo 4, pgina 183. Adems:
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas74y78.
(47)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas302y312.
(48)Ensentidoconcordante,acercadelanecesidaddequelasrestriccionesaimponersean
previamenteestablecidasporelEstadomediantelanormarespectiva:VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina65.Adems:CmaraCivildeApelacionesdela
CapitalFederal,en"JurisprudenciaArgentina",1957IV,pginas451y455.
(49)En sentido concordante, acerca de quela imposicin de las meras "restricciones"
administrativas no requiere "ley formal", bastando el "reglamento autnomo": Bielsa:
"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbres
administrativas",pginas6364,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina393,Buenos
Aires1947.
(50)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas317318.
(51)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina316.
(52) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 41, 60 y 65;
Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina379.
(53)Bielsa:"Limitaciones impuestas alapropiedadeninters pblico.Restricciones y
servidumbresadministrativas",pginas4748;LopesMeireles:"Limitaesurbansticasao
usodapropriedade",en"RevistadeDireitoAdministrativo",volumen53,pgina4,Riode
Janeiro,1958,edicindelaFundacinGetlioVargas.
(54) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 68; Gordillo:
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina380.
(55)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas66y7071;Lopes
Meireles: "Limitaes urbansticas ao uso da propriedade", en "Revista de Direito
Administrativo", volumen 53, pgina 5, Rio de Janeiro 1958, edicin de la Fundacin
GetlioVargas;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina380.
(56)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina41;LopesMeireles:
"Limitaesurbansticasaousodapropriedade",en"RevistadeDireitoAdministrativo",
volumen53,pginas45,RiodeJaneiro1958,edicindelaFundacinGetlioVargas.
(57) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 3, pginas 321322; Bielsa:
"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbres
administrativas",pginas5455.
(58) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 6364 y 8595;

p.342

Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pgina 380; Diez: "Derecho

Administrativo",tomo4,pgina186.
(59)Vaseeltomo1,n280,pginas737739,especialmentetextoynota469,dondeme
ocupodelrecursoextraordinariopromovidocontrala "decisin" adversaquerecayereen
unrecursojerrquico;asimismo,porreferirsealrecursoextraordinariodirectocontraactos
delaAdministracin, vaseeltomo2,n578,pginas 752754,comotambin Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo277,pgina474ysiguientes.Adems
Bielsa: "Limitaciones impuestas a la propiedad en inters pblico. Restricciones y
servidumbresadministrativas",pginas103104,BuenosAires1923;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas95104,BuenosAires1956.
(60) "Por ejemplo, dice Villegas Basavilbaso, los soportes de cables elctricos para el
serviciopblicotelefnicootelegrficoenlosmurosexterioresdelosedificiosprivados,
dispuestos en virtud de ley (lato sensu), con carcter general, constituyen restricciones
administrativas.Sienlaejecucindelasobraspertinentesseoriginandaosalapropiedad
grietas,hendeduras,oprivacindelusoogocedelamisma esosdaos,quesonuna
consecuencia directa de la restriccin, sean o no previsibles, si existe culpa de la
Administracin Pblica o de sus agentes, dan lugar a indemnizacin" ("Derecho
Administrativo",tomo6,pginas6970).Porsuparte,expresaGordillo:"Porelhechode
queenmicasacoloquenunacajaquevaaserviratodoslostelfonosdelamanzana,no
tengoderechoaningunaindemnizacin,perosialcolocarlarompenunpedazodelapared,
la agrietan, etc., s tengo derecho a indemnizacin" ("Derecho Administrativo de la
Economa",pgina380).
(61)Laexistenciade"culpa"o"negligencia"departedelaAdministracinPblicaode
sus agentes es esencial para la procedencia de la mencionada indemnizacin; de lo
contrariorepetiraseelsupuestoplanteadoporShakespeareen"ElMercaderdeVenecia",
dondeaShylockselepermitacortarunalibradecarne,peronoseleadmitaderramaruna
gotadesangrealejerceraquelderecho.Cmocortarlalibradecarnesinderramaruna
gotadesangre?Lasentencia,dictadaatravsdePorcia,diceas:"Detenteuninstante;hay
todavaalgunaotracosaquedecir.Estepagarnoteconcedeunagotadesangre.Las
palabras formales son stas: "una libra de carne". Toma, pues, lo que te concede el
documento;tomatulibradecarne.Perosialcortarlateocurreverterunagotadesangre
cristiana,tustierrasytusbienes,segnlasleyesdeVenecia,sernconfiscadosenbeneficio
delEstadodeVenecia"(W.Shakespeare:"ElMercaderdeVenecia",pgina146,Madrid
1929,edicinColeccinUniversal).Lasconsecuenciaslgicasonormalesaceptadaspor
elbuensentido derivadasdelejerciciodeunderechoopotestadnopuedenconsiderarse
ilcitas.
(62)SisetratarederesponsabilizaralEstadoporhechosoactosdestemotivadosporsu
actividadenelcampoombitodelderechoprivado,lajurisdiccinantelacualdeber
radicarselademandaeslacorrespondientealajusticiaordinaria.
Conreferenciaalajurisdiccindonde,ensupuestoscomoelanalizadoeneltexto,debe
demandarsealEstado,nuestrosautoressuelenmencionarlasentenciadelaCorteSuprema

p.343

deJusticiadelaNacin,publicadaensucoleccinde"Fallos",tomoXVII,pgina472y
siguientes,especialmente pgina478,considerando5,dondeelTribunaldijoqueesas
accionesporindemnizacindeperjuiciosdeben"deducirseantelaautoridadadministrativa
queconsushechosolosdesusagentesloshayacausadoopretendacausarlos".Estefallo
no es recomendable, pues una accin judicial no se promueve ante la autoridad
administrativa.EsposiblequelaCorteSupremahayaqueridodecirquedichademanda
debapromoverseantela jurisdiccincontencioso administrativa, queenaquellapoca
ao1876annoestabadebidamenteorganizadaentrenosotros.
(63)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas8182.
(64)Vanselosnmeros1245,letrac.,y1247,letral.
(65)Enigualsentido:Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.
Restricciones y servidumbres administrativas", pginas 7991; Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas8183.
(66)Vase:JessGonzlezPrez:"DerechoProcesalAdministrativo",tomo1,pginas
112117ytomo2,pginas3350,Madrid19551957.
(67)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo24,pgina248;tomo45,
pgina 184; tomo 210, pgina 543. Cmara Civil de la Capital en "Jurisprudencia
Argentina",tomo66,pgina541ysiguientes.
Noobstante, todo loatinente ala jurisdiccin contencioso administrativa, no slo en
general,sinotambinenparticularrespectoadecisionesdelaMunicipalidaddelaCiudad
deBuenosAires,ofreceunpanoramaconfuso,debidoalaredaccindelasdiversasleyes
quefuerondictndoseyalainterpretacindequelasmismasfueronobjeto.Noestclaro
culeseltribunalconjurisdiccinenlocontenciosoadministrativo,niqumateriasen
cadacasoquedancomprendidasenesajurisdiccin.Esnecesariounanlisismetdicode
esto,paradictarunaleyqueconclaridadyprecisinpongafinaesteestadodecosas.Los
elementosaconsiderarycoordinarpararesolverestoson:
1LeyorgnicamunicipaldelaciudaddeBuenosAires,n1260,artculo52*.
2LeyorgnicadelajusticiadelaCapital,n1893,artculo80,inciso3.
3Decretoleyn9434/44,art.7,sobreaplicacindelart.52delaleyn1260respectoa
resolucionesdefinitivassobreedificaciones.
4Leyn18499,queestableceunrecursoantelaCmaraNacionaldelTrabajorespecto
aresolucionesdelaMunicipalidadenmateriadeprevisinsocial.
5 Fallo plenario de las Cmaras Civiles de la Capital, publicado en "Jurisprudencia
Argentina",tomo71,pgina842.
6Leyn13998delao1950,sobreorganizacindelajusticianacional,artculo45,
incisoa.
7 Decretoley n 15374/56, que puede verse en "Jurisprudencia Argentina", 1956IV,
seccinlegislacin,pgina26.
8Decretoleyn1285/58,artculo33,segundaparte.
9Unaseriedefallos,respectivamentedictadosporlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin, Cmara Federal de la Capital y Cmaras Civiles de la Capital, donde se

p.344

interpretaron,deacuerdoconelcriteriodecadatribunal,lasnormasprecedentes.Ental
sentido: CorteSuprema, "Fallos",tomo253,pgina416 ; CmaraCivil, salaD,en
"Jurisprudencia Argentina", 1963VI, pgina 7, n 64 (seccin sntesis jurisprudencial);
"Jur.Arg.",1965II,pg.318,salaE;"Jur.Arg.",1967II,pg.6,n16(seccinresea
jurisp.),salaD;"Jur.Arg.",1967IV,pg.455,n87(seccinreseajurisp.),salaB;"Jur.
Arg.",1967II,pg.6,n18(seccin"reseajurisprudencial"),salaD.CmaraFederalde
laCapital:"JurisprudenciaArgentina",1965II,pgina169.Puedeverse:AlbertoElguera:
"PolicaMunicipal",pginas142143,BuenosAires1963.
10 Lo atinente al procedimiento de las dems acciones contenciosas contra la
Municipalidadnoseencuentrareguladoenlaactualidad;enmritoaello,lacompetenciay
elprocedimientoserigenporlasnormasdelderechocomn.Todoestocreaunasituacin
deincertidumbre.
*Tngasepresenteque,enlaactualidad,lascosascambiaronconmotivodelanuevaley
orgnicadelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,n19987,denoviembrede
1972.
(68)Bielsa:"Limitaciones impuestas alapropiedadeninters pblico.Restricciones y
servidumbresadministrativas",pgina91ysiguientes,y"DerechoAdministrativo",tomo
4,pginas457458,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",
tomo6,pginas64y8385.Ademsvase:Greca:"RgimenLegaldelaConstruccin",
pginas 5354; Diez: "Derecho Administrativo", tomo 4, pginas 185186; Elguera:
"PolicaMunicipal",pginas142143.Paraloatinentealareparacinydemolicinde
edificiosqueamenacenruina,vaseeltomo5,n1876.
(69)VaseBielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restricciones
yservidumbresadministrativas",pgina77,y"PrincipiosdeRgimenMunicipal",pginas
189190,BuenosAires1940;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pgina 84; Salvat: "Tratado de Derecho Civil Argentino (Derechos Reales)", tomo 1,
pgina 579, n 1113, Buenos Aires 1927. Adems: Cmara Civil de la Capital, en
"JurisprudenciaArgentina",tomo66,pgina541ysiguientes.
(70) En sentido concordante: Bielsa: "Principios de Rgimen Municipal", pgina 190;
Salvat,op.yloc.cit.enlanotaanterior;Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelosDerechos
Reales",tomo2,pginas3940,BuenosAires1944.
(71)Elhombrenoslotienederechoaseramparadoenelgoceefectivodesuderechode
propiedadmaterial,sinoenelgocetotaldesuderechodelibertadpersonal,peronoslode
su libertad fsica, sino y porque ello es de incalculable trascendencia de su libertad
psquica,moraloespiritual,puestodoesointegrasuesferajurdica.Vasemitrabajo"El
derecho a la libertad integral del ciudadano", publicado en "Anales" de la Academia
NacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,aoXII,segundapoca,n9,
pginas8283,BuenosAires1969.
(72)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina85.Adems:Fiorini:
"Queselcontencioso",pginas8486.

p.345

(73)EnesesentidoMayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina274;Bielsa:
"Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 406407, Buenos Aires 1947; DAlessio:
"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,n364,pginas4041.
(74)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina272;Bielsa:"Limitaciones
impuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",
pginas105106,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina404,BuenosAires1947;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas246247,Madrid
1960.
(75)Todoloatinentealasservidumbresenelderechoprivado,desdeantaofueobjetode
profundosymeditadosestudios,nosloatravsdelasobrasgeneralessobrederechocivil,
sinoatravsdeobrasespecializadas;entreestasltimaspuedenverse:Pardessus:"Trait
desservitudesouservicesfonciers",Paris1829;Dionisotti:"Delleservitdelleacque
secondo il Codice Civile Italiano", Roma 1872; Arn: "Las servidumbres rsticas y
urbanas.Estudiosobrelateora delasservidumbres prediales", traduccin espaolade
Adolfo Posada, Madrid, edicin "La Espaa Moderna"; Solazzi: "Requisiti e modi di
costituzionedelleservitprediali",Napoli1947;etctera.
(76)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas272273.
(77)Vase:Mayer,op.cit.,tomo3,pginas273274;DAlessio:"Istituzionididiritto
amministrativo italiano", tomo 2, pgina 41; Bielsa: "Limitaciones impuestas a la
propiedad en inters pblico. Restricciones y servidumbres administrativas", pginas
105106y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas404405,BuenosAires1947.
(78)Enigualsentido:FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativo
ydeCienciadelaAdministracin",tomo2,pgina248;Bielsa:"Limitacionesimpuestasa
lapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",pgina107
y "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 406, Buenos Aires 1947; Garrido Falla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas247249.
(79)Enidnticosentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas
273276y294297;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas
249250.Conreferencia aconstrucciones yaexistentes alinstalarse unferrocarril oun
aerdromo,lassolucionescambian,siendointeresanteelcorrectocriterioadoptadoporla
leygeneraldeferrocarrilesnacionalesn2873,artculo60.Respectoalas"restricciones"a
lapropiedadprivadaenmateriaferroviaria,vaselaleyn18374,quemodificenpartea
lan2873.
(80)Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo6,pgina
65,n87,Paris1885.
(81)ReibaldiyOdone:"Servitdusopubblico",pgina11,Milano1958.
(82)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina150.

p.346

(83)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,pgina41.
(84)Sobreestovasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n27.
(85)VaseelCdigoCivil,artculo3082 ;adems:AndrsMaraLazcanoyMazn:
"ServicioPblicodeAcueducto",pgina3,LaHabana1943;DAlessio,op.cit.,tomo2,
pgina 44; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 256 y
siguientes;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina388.
(86) Jos Lacerda Machado: "Servido administrativa de passagem de linha de
transmisso",en"RevistadeDireitodaEletricidade",n3,pginas42y45,BeloHorizonte
(Brasil),1968;DAlessio,op.cit.,tomo2,pgina44;GuillermoL.Allende:"Tratadode
lasServidumbres",pginas406407,BuenosAires1963,edicinAbeledoPerrot.Vasela
leynacionaln19552,del4deabrilde1972,publicadaenelBoletnOficialdel13de
abrilde1972,queinstituylaservidumbredeelectroducto.Adems,puedeverse:Marcel
Piquemal: "Droit des servitudes administratives", pgina 155 y siguientes, Paris 1967;
WalterT.Alvares:"Cursodedireitodaenergia",pg.440ysiguientes,RiodeJaneiro
1978.Acercadesi,enmritoalodispuestoporelartculo9delamencionadaley19552,
lameradeclaracinlegalqueimponelaservidumbredeelectroductobastaparaotorgaruna
indemnizacinpordaosyperjuicios,aunqueatalservidumbrenoselahubierehecho
efectiva an, vanse las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en
"Fallos",tomo304,pgina1603 ysiguientes,ytomo308,pgina930ysiguientes.En
amboscasoselaltoTribunalsostuvoque,paraobteneresaindemnizacin,esmenester
probarlaexistenciaefectivadeperjuiciosocasionadosconmotivodelaservidumbre.Qu
deciralrespecto?Estimoquelameraimposicinlegaldeesaservidumbre,aunquestaan
nosehubiereefectivizado,podrabastarparaotorgarunaindemnizacin,puesvadesuyo
queaunentonceslaconsistenciajurdicadelinmueblesobreelcualserimpuestaesacarga
legal,quedaclaramentedebilitada.Taldebilitamientodeberaserresarcidosiafectaseen
algoelderechodedominio.La"exclusividad"propiadelderechodepropiedadafectada
por la servidumbre hllase garantizada por la Ley Suprema. Tngase presente que por
encimadeloqueexpreselaley19552,estloqueexpresalaConstitucinNacionalen
susartculos14y17.Vermsadelante,nota149.
(87)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n272,pgina
442 y siguientes. Adems: Bielsa: "Relaciones del Cdigo Civil con el derecho
administrativo",pgina72,BuenosAires1923;"Limitacionesimpuestasalapropiedaden
interspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",pgina115,BuenosAires
1923, y "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 412, Buenos Aires 1947; Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 219234; Gordillo: "Derecho
AdministrativodelaEconoma",pgina388.
(88) Vase lo que escribe Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pginas278280.
(89)Vase:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,BuenosAires,1956,
pginas284285.

p.347

(90) Puede verse: Bielsa: "Limitaciones impuestas a la propiedad privada en inters

pblico. Restricciones y servidumbres administrativas", pginas 136138; Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,BuenosAires,1956,pgina208.
(91)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
288,nota155.
(92)Sobrelaexpresadaservidumbredesalvamento,vasemi"RgimenyLegislacinde
lasAguasPblicasyPrivadas",n121,pginas218219,yeltomo1delapresenteobra,
n74,pgina277,donde,entrelos principiosgenerales queconstituyenunafuentedel
derechoadministrativo,semencionaenprimertrminoel"derechoalavida".
(93)Vaseeltomo5,pgina349ysiguientes.
(94)Vase,asimismo,eltomo5,n1870.
(95)Vanse:Laferrire:"Coursdedroitpublicetadministratif",pgina589ysiguientes,
Paris1839;Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo6,
pginas6770,Paris1885.
Encuantoalaprohibicindetenervistasylucessobreestablecimientosmilitares,vaseel
tomo5,pginas295296.
(96)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino"(DerechosReales),tomo2,n1485,
punto3,BuenosAires1932;Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelosDerechosReales",
tomo2,n1267,infine,pgina360,BuenosAires1944.
(97)Enigualsentido:Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",
pgina538,puntoc.
(98)Pardessus:"Traitdesservitudesouservicesfonciers",pginas6,8y4546,Paris
1829.VlezSarsfield,codificadorargentino,siguienestoalpiedelaletraaPardessus
(vaseelartculo3006delCdigoCivilysunota),cometiendoenlopertinenteelmismo
errorqueaqul:noesexactodesdeelpuntodevistacientficoquelasservidumbresslo
puedanrecaersobre"inmuebles",mximesisetratadeservidumbres"administrativas",a
cuyorespectonadatienequehacerlalegislacincivil.Pruebadeestoeslacitadaleyn
9080,artculo3,ysudecretoreglamentario,artculo2,referentesalasservidumbres
arqueolgicas,antropolgicasypaleontolgicassobrerestosoruinas"muebles".
(99)ParaPardessus,op.cit.,pgina46,talconvenionoimplicarapropiamenteimponer
unaservidumbresobreotra.EntrminosconcordantesconlosdeaqulseexpideVlez
Sarsfield(notaalartculo3006delCdigoCivil).
(100)Tanto Pardessus como Vlez Sarsfield (lugares mencionados en lanota anterior)
admiten la validez legal de semejante convenio, pero se resisten a mi criterio,
equivocadamenteareconocerquelimpliqueunaservidumbresobreotraservidumbre.
(101) Vase el tomo 5, n 1772. Adems Gordillo: "Derecho Administrativo de la

p.348

Economa",pgina385.
(102) Vase: Siro Solazzi: "Requisiti e modi di costituzione delle servit prediali",
pginas1921,Napoli1947.
(103) Pardessus: "Trait des servitudes ou services fonciers", pginas 3132; Salvat:
"Tratado de Derecho Civil Argentino" (Derechos Reales), tomo 2, n 1802, pginas
160161,BuenosAires1932;Allende:"TratadodelasServidumbres",pginas5360.
(104)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas284y285.
(105)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pgina533;Bielsa:
"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbres
administrativas",pgina111,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina409,Buenos
Aires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas182183y
279.
(106)Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina703,puntoc.,Paris
1930.
(107)Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",n12,pginas4345,Paris1914;
FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadela
Administracin", tomo 2, pginas 248249 y 256; Piquemal: "Droit des servitudes
administratives",pgs.2930.
(108)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas185186;Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas193194.
(109)Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesy
servidumbres administrativas", pginas 114115, y "Derecho Administrativo", tomo 3,
pginas 412413, Buenos Aires 1947; Piquemal, op. cit., pgs. 3941; Miguel Angel
Beraitz:"Problemasjurdicosdelurbanismo",pgs.5657.
(110)Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina702.Adems,enese
sentido:Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina384.
(111)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciade
la Administracin", tomo 2, pgina 248; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo2,pgina247.
(112)Marienhoff: "Rgimen y Legislacin de las Aguas Pblicas yPrivadas", n 272,
pgina443.
(113)Arn:"Las servidumbres rsticas yurbanas",pginas 910;Solazzi: "Requisitie
modidicostituzionedelleservitprediali",pgina1.
(114)Marienhoff: "Rgimen y Legislacin de las Aguas Pblicas yPrivadas", n 269,
pginas433436.

p.349

(115)Desdeluego,enmodoalgunocompartolaopinindequienesestimanqueloque
implicara unaservidumbre predialdel derechoadministrativo, debaconsiderarse como
constitutiva de una categora jurdica especfica (Reibaldi y Odone: "Servit duso
pubblico",pgina3,Milano1958).Nohayraznalgunaquejustifiquelaadmisindeesa
nuevafiguraiuris.
(116)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina278;Zanobini:"Corsodi
diritto amministrativo", tomo 4, pgina 175; Bielsa: "Limitaciones impuestas a la
propiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",pgina119,y
"Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 406 y 415, Buenos Aires 1947; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas186187.
(117) Zanobini, op. cit., tomo 4, pgina 175; Bielsa: "Limitaciones impuestas a la
propiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",pgina127,y
"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina416,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina187.
(118)FernndezdeVelascoCalvo,op.cit.,tomo2,pgina248;Zanobini,op.cit.,tomo
4,pgina175;Bielsa:"Limitaciones,etc.",pgina127,y"DerechoAdministrativo",tomo
3,pgina416,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo
6,BuenosAires1956,pgina189.
(119) Bielsa: "Limitaciones, etc.", pgina 128, y "Derecho Administrativo", tomo 3,
pgina417,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,
BuenosAires1956,pginas189190.
(120)FernndezdeVelascoCalvo,op.cit.,tomo2,pgina248;DAlessio,op.cit.,tomo
2,pgina43;Zanobini,op.cit.,tomo4,pgina176;Bielsa:"Limitacionesetc.",pginas
128129y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina417,BuenosAires1947;Villegas
Basavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,BuenosAires1956,pgina190;Reibaldi
yOdone:"Servitdusopubblico",pgina12.
(121)Vaseeltomo5,n1746.
(122)Vase,asimismo,eltomo5,n1746.
(123) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 176; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina190.
(124)Zanobini,op.cit.,tomo4,pgina176.
(125)Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino"(DerechosReales),tomo2,n1842,
pgina181,BuenosAires1932.
(126)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciade
laAdministracin",tomo2,pgina248;DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativo
italiano",tomo2,pgina43.

p.350

(127)Vaseeltomo1,n5,pginas5660.
(128)Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesy
servidumbresadministrativas",pgina101,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
420421, Buenos Aires 1947; Corti Videla: "Las servidumbres administrativas en la
legislacindeaguas",en"RevistadelaFacultaddeCienciasEconmicas,Comercialesy
Polticas",Rosario1936,pgina343ysiguientes.Enmiobra"RgimenyLegislacinde
las Aguas Pblicas y Privadas", n 389, pginas 689692, transcrib lo esencial de los
argumentosinvocadosporBielsayCortiVidela.Enlamismaposicindeestosltimosse
encuentranGuillermoJ.Cano:"RgimenjurdicoeconmicodelasaguasenMendoza
duranteelperodointermedio(18101884)",pginas7273,Mendoza1941,yAdolfoA.
Vicchi: "Servidumbres de acueducto para uso de aguas pblicas", en "Jurisprudencia
Argentina",1946II,seccindoctrinaria,pgina75ysiguientes.
(129)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n389,pginas
689698, cuyas conclusiones reitero. Mi punto de vista fue compartido por Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 187189, opinin a la que
recientementeseadhiriDiez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas195196.Con
anterioridad, como lo record en mi "Rgimen y Legislacin de las Aguas Pblicas y
Privadas",dichocriteriohabasidosostenido,ennuestropas,pordistinguidosescritores:
ErnestoE.Padilla:"Breveestudiosobreleyesdeirrigacin",pgina93,BuenosAires1896
(tesisdoctoral);ManuelF.Castello:"LegislacindeAguas",pgina285,BuenosAires
1921(tesisdoctoral);ConradoCspedes:"Dictmenesproducidosporelexasesorletrado
doctor Conrado Cspedes", pginas 64 y 127128, Mendoza 1931 (edicin oficial del
DepartamentoGeneraldeIrrigacin); RaymundoM.Salvat:"Tratado deDerechoCivil
Argentino"(DerechosReales),tomo2,n1963,pgina244,BuenosAires1932.
En el extranjero, destacados expositores sostienen que la imposicin de servidumbres
pblicas(vgr.,usodeaguasdeunafuente,usodeuncamino,etc.)competealaautoridad
judicial.Entalsentido:Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaise
desfinances",tomo4,n1671,pgina451;Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetde
droit public", pgina 602; Fleiner: "Instituciones de derecho administrativo", pginas
295296.
(130)Entalordendeideas,vaseelfallodelaSupremaCortedeJusticiadeMendozaen
"Jurisprudencia Argentina", tomo 32, pgina 558 y siguientes, in re "Ferrer y Alou c/
ConsejodeIrrigacin"(endicharevistasediceequivocadamentequeelfalloperteneceala
CmaradeApelacin).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarquecuandosedesconocenderechos
previstosyamparadosporlaConstitucinoloscdigosfundamentalesdelaNacin,yno
derivados slo de disposiciones administrativas locales, aquel desconocimiento es
suficienteparaengendrar"accionesnetamentejudiciales",quenadatienenqueverconla
jurisdiccin especial contenciosoadministrativa ("Fallos", tomo 164, pgina 140 y
siguientes, especialmente pginas 186187, in re "Sociedades Annimas Compaa de
PetrleoLaRepblica,yotras,contralaProvinciadeSaltasobreinconstitucionalidadde
decreto").Comolomanifestenotraoportunidad("RgimenyLegislacindelasAguas

p.351

Pblicas y Privadas", pginas 696697), el "principio" que contiene dicho fallo es

enteramente aplicable al casoenquela Administracin Pblica, pors,pretenda hacer
efectivaunaservidumbresobrelapropiedaddeunadministradocontralavoluntaddeste.
VillegasBasavilbasocompartienuntodotalcriterio("DerechoAdministrativo",tomo6,
pgina188,nota).
(131)Conreferenciaa "servidumbres" sucedealgosimilaraloqueocurreenmateriade
"expropiacin",donde,tantolaimpugnacinalacalificacindeutilidadpblica,comolos
reclamosatinentesalaindemnizacin,debendebatirseenlarespectivainstanciajudicial.
(132)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina251ysiguientes,
especialmentepgina254,inre"CarmenSalazardeCampoc/ProvinciadeBuenosAiress/
interdictoderecobrar".
(133) En la provincia de Mendoza, por ejemplo, donde la agricultura se desenvuelve
exclusivamenteabasedeirrigacin,laincompetenciadelaAdministracinPblicapara
imponer las correlativas servidumbres constituye un principio constitucional. Vase mi
"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n389,pgina697.
(134) Tngase presente la llamada "servidumbre real de garage", establecida para la
CapitalFederalporordenanzamunicialn33504(Adla.,XXXVIIB,1754),modificatoria
delart.7.7.1.8.delCdigodelaEdificacin.
(135)Pardessus:"Traitdesservitudesouservicesfonciers",pgina15,Paris1829;Salvat:
"Tratado de Derecho Civil Argentino" (Derechos Reales), tomo 2, n 1482, pgina 4,
BuenosAires1932.
(136)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas272273;Rigaud:"La
thoriedesdroitsrelsadministratifs",n9,pgina40,n12,pgina43yn158,pginas
284287;Bielsa:"Limitacionesimpuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesy
servidumbresadministrativas",pgina107,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
405y406,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
n802,pgina178;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina384.
(137)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros274y
279.
(138)LouisRigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",pginas283284,Paris
1914, Recueil Sirey, cuya opinin fue seguida por otros juristas; entre stos: Bielsa:
"Limitaciones a la propiedad en inters pblico. Restricciones y servidumbres
administrativas",pginas108109y130,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas
406407,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pginas177178.
(139)Parargimenjurdicodeldominiopblico,vaseeltomo5delapresenteobra.
(140) En esos artculos precedentes, nmeros 822824, se mencionan los bienes del

p.352

dominiopblico.
(141)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas290292;Rigaud:"La
thoriedesdroitsrelsadministratifs",pginas284y285.
(142)Algunostratadistas,pornodistinguirelorigendelarespectivaservidumbrepblica,
sientanequivocadamente,comoprincipio,queellasnopuedenextinguirseporconvencin
(Mayer, op. cit., tomo 3, pgina 290; Berthlemy: "Trait lmentaire de droit
administratif",pgina703;Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",pgina285).
(143)Berthlemy,op.cit.,pgina703;Rigaud,op.cit.,pgina285.
(144)Rigaud,op.cit.,n158,pgina284.
(145)Acercadelaexpresada"autotutela"deldominiopblico,vaseeltomo5,nmeros
1780y1782.
(146) La publicidad de los actos administrativos no suple, en este caso, la publicidad
derivadadelainscripcinenelRegistrodelaPropiedad,pueslasservidumbrespblicas
adquiridaspor "convenio" opor "prescripcin" slodaranlugaraactosadministrativos
individuales, noaactos administrativos generales.Sloestos ltimos quieren yexigen
publicidad mediante "publicacin"; en cambio, los actos administrativos "individuales"
adquieren publicidad mediante "notificacin" al interesado. Vase el tomo 2, n 413,
pgina336ysiguientes.Enelcasodeservidumbresadministrativas,esteltimotipode
publicidadesirrelevanteconrelacinaterceros.
(147) En sentido concordante: Bielsa: "Limitaciones a la propiedad en inters pblico.
Restricciones y servidumbres administrativas", pginas 113 y 129130 y "Derecho
Administrativo",tomo3,pginas411y423,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:
"Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 198; Reibaldi y Odone: "Servit duso
pubblico",pgina7ysiguientes.
(148)Vaseeltomo5,n1702ysiguientes.Lacuestinmencionadaeneltextoest
detenidamenteanalizadaenellugarreferido,donde,respectoalatesisadversa,considerla
altaopinindeVillegasBasavilbaso,conquiendisientoenlopertinente.
(149)Serainsensatosuponerque,enmateriadeservidumbrespredialesoreales,eltitular
delaservidumbreseael "fundodominante",puesstenoes"sujeto"dederecho,sino
simplemente"objeto"delmismo.
(150)Vaseeltomo5,nmeros1705,1710,1793,1803y1804.
(151)Enigualsentido:Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas384y418,
BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas191
y197.Adems:LuisM.ValienteNoailles(h.):"Laindemnizacinenlasservidumbres
administrativasdeelectroducto",en"LaLey",27dediciembrede1983.

p.353

(152) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 3, pginas 287289; DAlessio:
"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,n365,pgina43.
(153)Estorevivelaviejacuestindelaprocedenciayalcancedelaresponsabilidaddel
Estadoporsusactos legislativos, delacualmeocuparmsadelantealestudiardicha
"responsabilidad".Esinconcebibleque,paraaceptarlaresponsabilidaddelEstadoporsus
actoslegislativos,lalesinpatrimonialdebaser"individual"o"particular"yno"general".
La doctrina cientfica sobre responsabilidad del Estado por actos legislativos debe ser
objetodeunreajusteporpartedelosestudiosos,tratandodequelasfrmulasdesolucin
que se propongan guarden estricta correspondencia con la lgica jurdica. Vase, ms
adelante,nmeros1646y1664.
(154) Quiz por no hacer la debida distincin entre "servidumbres" administrativas y
"restricciones" administrativas, Berthlemy sostuvo que las "servidumbres" no son
indemnizables ("Trait lmentaire de droit administratif", pginas 704706). Mi
afirmacinsecorroboraantelassiguientesexpresionesdeBerthlemy:"Prohibirquese
construya,exigirquesepavimenteoqueseplantenrboles,nosignificaapoderarsedela
propiedad de alguien". Y en virtud de ello dicho autor niega el derecho a que sea
indemnizadoelpropietarioaquienseleimpongaunaservidumbre.Losejemplosdadospor
Berthlemydemuestransuerror:consider"servidumbres"loqueenrealidadnosonotra
cosaque"restricciones".
(155)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n276,pginas
452458.
(156)Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",pginas283,284y285,Pars
1914,cuyaopininfueseguidaporjurisconsultosdenuestropas:Bielsa:"Limitaciones
impuestasalapropiedadeninterspblico.Restriccionesyservidumbresadministrativas",
pginas130131,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina424,BuenosAires1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas200201.
(157)Desdeluego,sinperjuiciodelprocedimientodela "autotutela",laAdministracin
Pblicatieneasudisposicinelejerciciodelasaccionesordinariasdelderechocomnpara
ladefensadeldominiopblicoyeventualmentedelasservidumbresadministrativas.Vase
eltomo5,n1783.
(158)Respectoala "autotutela" deldominiopblico,vaseeltomo5,nmeros1780y
1782.
(159) Rigaud: "La thorie des droits rels administratifs", pgina 285; Fernndez de
VelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciasdelaAdministracin",
tomo2,pginas249y250.
(160)Acercadelasespeciesde"desafectacin"delosbienesdominicales,vaseeltomo
5,n1751.
(161)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,

p.354

pgina202.
(162)Comolohicepresenteenlanota140,algunostratadistas,pornodistinguirelorigen
delarespectivaservidumbrepblica,sientanequivocadamente,comoprincipio,queellas
nopuedenextinguirseporconvencin(Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,
pgina290;Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina703;Rigaud:
"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",pgina285).
(163)ReibaldiyOdone:"Servitdusopubblico",pgina12.
(164)FernndezdeVelascoCalvo:"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciade
la Administracin", tomo 2, pgina 249; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 3,
pgina425,BuenosAires1947;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pginas202203.
(165) Fernndez de Velasco Calvo: op. y loc. cit.; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",tomo6,BuenosAires1956,pgina202.
(166)Vaseeltomo5,nmero1755.
(167)Rigaud:"Lathoriedesdroitsrelsadministratifs",pgina285;ReibaldiyOdone:
"Servitdusopubblico",pgina13.
(168)Vaseeltomo5,n1755.
(169)Ensentidoconcordante:Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo4,n924,pgina
458, Buenos Aires 1947, quien sostiene que la autoridad competente para dirimir la
cuestin es la que tenga jurisdiccin en lo contenciosoadministrativo. Adems, puede
verseaBullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,n335,infine,pgina254,
BuenosAires1932,quiensostieneque"elparticularafectadoporunaservidumbresobre
unapropiedadtienelafacultaddediscutirla,haciendovalersusderechosantelajusticia,si
esa servidumbre fue establecida indebidamente". Adems: Piquemal, op. cit., pginas
7677.
(170)Sobreejecutoriedad "propia" e "impropia" delos actos administrativos, vase el
tomo2,n438,pginas379381.
(171) Puede verse: Posada: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
244246,nmeros1a4;Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pginas
2629,nmeros1112;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n315,pginas637y
640.
(172)PoresoLenXIII,essuencclica"RerumNovarum",pudodecirquelapropiedad
privadanoseoponealdisfrutecomndelosbienesnaturalesyqueellaesnecesariaparael
progreso de la humanidad. Vase la expresada encclica en "Encclicas y Mensajes
Sociales",pgina53ysiguientes,prrafos4,7y12,BuenosAires1964,edicin"LaLey".

p.355

(173)Entreotras,puedenverselasdefinicionesdelossiguientesexpositores:Mayer:"Le
droitadministratifallemand",tomo3,pgina1;FranciscoTornese:"Extensinylmites
de la facultad de expropiar", pgina 93 (tesis doctoral), Buenos Aires 1908; Zanobini:
"Corso di diritto amministrativo", tomo 4,pgina 186; Legn: "Tratado integral dela
expropiacinpblica",pgina55;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderecho
constitucional argentino y comparado", tomo 4, pgina 123; Villegas Basavilbaso:
"Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 304306; Caetano: "Manual de direito
administrativo",pgina637;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina251;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,pgina203;
Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina395;CretellaJnior:"Tratado
deDireitoAdministrativo",tomo5,pgina143.
(174)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo17,
pgina 472 y siguientes, especialmente pginas 477478, considerando 2; tomo 251,
pgina246ysiguientes,especialmentepgina256,considerando9,puntoc.;Sandulli:
"Manualedidirittoamministrativo",n186,pginas332333.
(175)Porello,precedentementedijequelaexpropiacinnoesmedioindicadoniadecuado
para adquirir un simple derecho de uso (que es el "contenido" substancial de la
servidumbre).Vaseeln1269,textoynota125.
(176)Ensentidoconcordante:vaseaBidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,
pginas350351,paraquiendichaactituddelEstado"noresisteelcriteriodejusticia".Por
suparte,Torneseexpresa:"lafacultaddeexpropiarnoesilimitada,slopuedeejercerse
comorecursosupremo,cuandolaobradeutilidadpblicanoseaposibleejecutarladeotro
modo.Admitir locontrario seradesnaturalizar la institucin...", "...es necesario quela
sociedadnotengaotromedioorecursoparaproporcionarseelobjetodeutilidadpblica
quetieneenvista;nicamenteenestesupuestoelhechodelaexpropiacinseralegtimo"
(FranciscoTornese:"Extensinylmitesdelafacultaddeexpropiar",pginas117118,
BuenosAires1908).
En total concordancia con lo expuesto, yaantao la Corte Suprema de Justicia de la
Nacinhizolaafirmacinsiguiente,quetienetodoelvalordeunprincipioticoalque
deben ajustar su conducta los Poderes del Estado: dijo que la expropiacin "no debe
llevarseacaboauncuandolaobraseatilyconvenientealosinteresessociales,sipuede
ejecutarseaqulla,oesdadoatenderastos,sinrecurriralaexpropiacinoporotros
mediosquesta"("Fallos",tomo33,pgina162ysiguientes,especialmentepgina186,
considerando sptimo, in re "Municipalidad de la Capital c/Isabel A. de Elortondo
s/expropiacin").
(177)Enconcordanciaconloexpresadoeneltexto,enotrolugardeestaobraheescritolo
siguiente:"Larevocacinnoperteneceala `esencia delactoadministrativo.Haytanta
inconsecuenciaenafirmarosostenerquelarevocacincorrespondealaesenciadelacto
administrativo,comolahabraensostenerquela `anulacin esdelaesenciadelacto
jurdico,oquela`expropiacininstitutoanlogoalarevocacinporrazonesdeinters
pblicoesdelaesenciadelapropiedadprivada.

p.356

"Rasgoesencialdelapropiedadprivadaes,precisamente,su`perpetuidad,nosuposible
`expropiacin. Esta es un instituto jurdico que entra en juego cuando circunstancias
excepcionalesaslorequieren.Lomismocuadradecirdelarevocacin,querecinentraen
juegoensupuestosdeexcepcin..."(vaseeltomo2,n510,pginas580581).
(178)Bielsa(conelseudnimode"Prculo"),notaen"LaLey",tomo109,pgina346.
(179)Ensentidoconcordante:Bielsa:"Elmtodojurdicoenlaexpropiacin.Conceptosy
terminologa",en"LaLey",8deseptiembrede1966.
(180) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, tomo 17, pgina 472 y siguientes,
especialmente pginas 477478, considerando 2; Bielsa: "El mtodo jurdico en la
expropiacin.Conceptosyterminologa",en"LaLey",8deseptiembrede1966.
(181)Esasdeficiencias fueronsubsanadas enlanuevaleynacionaldeexpropiacin n
21499 . Es oportuno advertir que, despus de algunas consideraciones sobre
determinacindel"valorobjetivo"deunbienysobreelrequisitodequelaindemnizacin
sea"justa",rebatiendoalvotodelamayorayvotandoendisidencia,dijoelDr.Alfredo
OrgazcomomiembropresidentedelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Todaslas
analogas y construcciones doctrinarias que se intenten como las ya intentadas por la
doctrina y jurisprudencia aludidas al comienzo de este voto para presentar como
`constitucional o `legal indemnizaciones no justas, deben, por consiguiente, ser
desechadasinlimineporesasolaconsideracin,desdequeellasestaranenpugnaconla
proteccin de la propiedad consagrada por el artculo 17 de la Constitucin" (Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo241,pgina89, inre "Administracin
GeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/ErnestoM.TornquistyBernalyotros").
(182)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentenciadelJuezdeSeccindeTucumn,
Dr.AgustnJustodelaVega,del18demarzode1874,confirmadaporsusfundamentos
por la Corte Suprema, integrada entonces por Salvador Mara del Carril, Francisco
Delgado,JosBarrosPazos,JosBenjamnGorostiagayJ.Domnguez("Fallos",tomo15,
pgina254ysiguientes,especialmentepgina260,considerando9).
(183)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo241,pgina73ysiguientes,
especialmente pginas 82, 89, 91 y 92, sentencia del 7 de julio de 1958, in re
"AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/TornquistyBernalyotros".
(184)Enidnticosentido:A.W.Villegas:"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pginas
123125,BuenosAires1973.
(185)Vaseeltomo1,n74,pgina278,punto6,textoynota.Enconcordanciaconlo
dichoeneltexto,comoyaloexpresenotrasoportunidades,resultandegraninterslas
siguientespalabrasdeFritzFleiner:"Pero,conformealcriteriodelaConstitucindelReich
yaldesarrollohistricoalemn,laexpropiacinsuponeuntraspasodederechosdelos
ciudadanos aldominio deunaempresapblica establecida parael bienpblico,yque
precisadeestosderechos.Esteprincipionoseaplicasolamenteenloscasosenqueest

p.357

previstoelprocedimientoespecialdeexpropiacin,sinoqueelprincipioinvolucradoenel
conceptodeexpropiacindebeaplicarsesiemprequeelEstado,porvirtuddesupotestad
imperativa,ponealadisposicindelaAdministracinunderechoprivadoopblicoque
pertenecealciudadano;detalmaneraquelaAdministracinPblicaleprivadedisfrutar
estederechoindividual,ensusaspectosesenciales.Deestasuertesetraspasanderechos
individualesaldominiodelaAdministracinPblica.Porlotanto,resultanestosaspectos
semejantes a la expropiacin. De ah se deriva para el Estado un deber de compensar
tambin en estos casos, mediante indemnizacin pecuniaria, el patrimonio particular
interesado"("InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas236237).
(186)Vaseeltomo2,n526,pginas628629,ytomo3A,n811.
(187)Vansemissiguientestrabajos:"Caducidadyrevocacindelaconcesindeservicios
pblicos",pginas8689,BuenosAires1947;eltomo2delapresenteobra,pgina628y
siguientesyeltomo5,n1841,delamisma.
Msadelante,TtuloDcimo,n1636,alconsiderarlaresponsabilidadextracontractualdel
Estado, pongo de manifiesto que, para su procedencia, no se requiere la existencia de
"culpa"enlaconductaimputablealEstado.
(188)Vaseeltomo3A.,n819.
(189)Vase,asimismo,eltomo3A.,n819.
(190) Una exposicin de esas teoras puede verse en Legn: "Tratado integral de la
expropiacinpblica",pgina79ysiguientes.
(191)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina326ysiguientes.
(192)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina13,n5.
(193)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",n2,pgina2.
(194)Legn,op.cit.,pgina79ysiguientes.
(195)Legn,op.cit.pgina98,n21;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",
tomo6,pginas326327.Adems,vase:Lentini:"Leespropriazionietc",n2,pginas
3536,SeabraFagundesconsideraqueestateora,juntamenteconladefuncinsocialdela
propiedad,tienenvigenciaenBrasil("Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina14).
(196)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas327328.
(197) Sobre dicha teora, vase: T. Huc: "Commentaire thorique et pratique du Code
Civil",tomo4,n48,pginas6566,yn52,pginas6970;Legn:"Tratadointegraldela
expropiacinpblica",n10,pgina90,yn24,pginas99100;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas328329;Lentini:"Leespropriazionipercausa
dipubblicautilit",pginas3335.
(198)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina4.Adems,puedeverse:

p.358

Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina187.
(199)Cooley:"PrincipiosgeneralesdederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosde
Amrica", pginas 321322; Etienne: "La notion dexpropriation. Son volution" (tesis
doctoral),pginas7787,Paris1926,quieninclusollegaasosteneralgoinconcebibleenun
EstadodeDerecho:queelindividuoesparaelEstadoynosteparaaqul(pgina85).
(200)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pginas187188;Legn,op.
cit.,pginas9598;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina431ysiguientes,
Buenos Aires 1947; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas
329331; Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pginas
616617;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina345.
(201)Vanselosautorescitadosenlanotaprecedente.Vasemsadelanten1619.
(202)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas431434,BuenosAires1947;
Legn,op.cit.,pginas101103;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pginas331332;Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pginas16.Bidart
Camposestima"quelapuraideadejusticiaobiencomnesfundamentosuficientepara
sustentarelderechodelEstadoaexpropiarlosbienesnecesarioso tilesparafinesde
intersgeneral"("DerechoConstitucional",tomo2,pgina345).
(203)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo104,pgina247ysiguientes,
especialmentepgina266,considerando2(sentenciadelao1906);tomo252,pgina310
ysiguientes,especialmentepgina312,considerando5(sentenciadelao1962);tomo
256,pgina232ysiguientes,especialmentepginas233234,considerando1(sentencia
delao1963).
(204)Conacierto,Caetanodijoquelaexpropiacinresultaaslaconsecuenciadeunjuicio
de valor, implicando una jerarqua de utilidades ("Manual de Direito Administrativo",
pgina 640, Lisboa 1965). Adems, vase: Laubadre: "Trait lmentaire de droit
administratif",tomo2,n390,pginas203204,Paris1963;FernndezdeVelascoCalvo:
"ResumendeDerechoAdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo2,pgina
262ysiguientes,Barcelona1931.
(205)Vase:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina431.Igual
criteriosiguelaactualleyn21499,queestableceel"juiciosumario".
(206)Heutilizadolaedicinde"LaSantaBiblia"correspondientealaantiguaversinde
Cipriano de Valera, cotejada con diversas traducciones y revisada con arreglo a los
originaleshebreoygriego,Madrid1915.
(207) Batbie: "Trait thorique et pratique de droit public et administratif", tomo 2,
nmeros 114115, pginas 9495; Tornese: "Extensin y lmites de la facultad de
expropiar", pginas 7980; Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de Derecho
AdministrativoydeCiencia delaAdministracin",tomo2,pginas262ysiguientes;
Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina122ysiguientes;Lentini:"Le

p.359

espropriazionipercausadipubblicautilit",pginas2122;LinaresQuintana:"Tratadode
laCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo4,pgina129.
(208)Puedenverselossiguientestextos:
Instituta,libro1,ttulo8,prrafo2,encuyomritoquienmaltrataseasusesclavosestaba
obligadoavenderlosporque"convienealaRepblicaquenadieusemaldesusbienes".En
elmismosentido:Digesto,libro1,ttulo6,ley2.
Novelas, ConstitucinVII,captuloII,prrafo1,encuyomrito,cuandoconvengaala
Repblica,stapuedeobtenerinmueblesdelasIglesiasydelasdemsvenerablescasasy
colegios.
(209) En igual sentido: Legn: "Tratado integral de la expropiacin pblica", pginas
138139,quienhacenotarquesientrelosromanossloseconsiderabalaexpropiacinde
acuerdoconcadacasoparticular,enlasPartidasyaseestableceunprincipiogeneraly
abstracto.
(210)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo4,pginas129130.
(211)LinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo4,pginas130131.
(212)LinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo4,n2511,pgina132.
(213)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina315.
(214)Sehadicho,consobradarazn,queladerogadaleydeexpropiacin,n13264,en
modoalgunosuperalaanteriorn189(Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",
tomo2,pgina876).Laviejaleyn189estuvoenvigenciadurantemsde80aosydio
lugar a una extraordinaria doctrina y jurisprudencia en su larga aplicacin (Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 318319). Esa antigua ley
contribuyaldesarrollodenuestropas;ademscontrariamentealoqueocurriconlaley
n13264,aqullafuerespetuosadelaConstitucin,porloquenopuedenhacrselelas
crticasqueenestesentidomereciestaltima.
(215)VaseA.W.Villegas:"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pg.3,BuenosAires
1973,yCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo304,pg.428.
(216)Ensentidoconcordante:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
2,n795,pgina316.Msadelante,n1506,altratarla"confiscacin",hagoconstarque
ella no slo puede ser "expresa", sino que, adems, puede resultar "de hecho" o
"indirectamente".
(217)FernndezdeVelascoCalvo:"Resumendederechoadministrativoydecienciadela
administracin",tomo2,pgina260.

p.360

(218) Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo", pgina 333. Asimismo, vase ms

adelanten1292.
(219)SayagusLaso,op.yloc.cit,enlanota211.
(220)Eldecomiso,comomedidapolicial,nosiemprerequiereculpa;asocurriracuando
un animal contrae una enfermedad contagiosa sin culpa de su dueo, y a raz de tal
enfermedadlaautoridadpblicadisponesusacrificio.Desdeluego,talmedidapolicial,
"sancin"enestecaso,tambinpuederespondera"culpa";verbigraciacuandounanimal
adquiere una enfermedad contagiosa por negligencia del propietario que no adopt las
medidasprofilcticaspertinentes,yaconsecuenciadeellolaautoridadpblicadisponeel
sacrificiodedichoanimal.
(221)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",n368,pgina618.
Lodichoeneltextoslovaleparadistinguirlaexpropiacindelarequisaorequisicin,y
enmodoalgunodesvirtaelprincipiodequelaexpropiacin,ensmisma,constituyeun
procedimientoextraordinarioydeexcepcin,talcomoqueddichoeneln1283,letraa.
Acercadeotrosdatosocriteriosparaestablecerladiferenciaentreexpropiacinyrequisa
orequisicin,vaseaVillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas
487488,quienhaceagudasobservaciones.
(222)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina42.
(223)Puedeverse:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo187,pginas2426;tomo
212,pginas287289;tomo241,pgina73ysiguientes,especialmentepgina90(votodel
Dr.Orgaz).Adems:Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina
164,n46.
Pornollenarelrequisitodequelaindemnizacindebeser"previa"alatransferenciadela
propiedad, se consider que el art. 19 de la ley de expropiacin, n 13264, era
inconstitucional, pues declaraba transferida la propiedad en virtud de la consignacin
judicial que realice el expropiante del importe de la valuacin para el pago de la
contribucin territorial, acrecentado en un 30%. Evidentemente, el importe de dicha
valuacin poda no corresponder a la indemnizacin definitiva, cuyo monto quedaba
supeditadoaulterioreselementosdeprueba.
(224)Vanselosnmeros1312y1313.
(225) En Chile, de acuerdo con la ley orgnica de procedimiento de expropiaciones,
aprobadapordecretoleydel12deabrilde1978,el"bien"cuyaexpropiacinseencuentre
enestudiosehar"incomerciable"(art.2).
(226)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina48;Zanobini:"Corsodi
diritto amministrativo", tomo 4, pginas 191192; Fleiner: "Instituciones de derecho
administrativo",pgina248.
(227) Carugno: "Lespropriazione per pubblica utilit", n 8, pginas 2428; Alessi:
"Diritto Amministrativo", pgina 481; Sandulli: "Manuale di diritto amministrativo",

p.361

pgina331.
(228)Vase:Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina216,n1.
(229)Vaseeln1285,letrac.
(230) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 335 y
siguientes, especialmente pginas 352354, in re "Matilde Leonie Juana Esquivillon de
IgnyElenaRitaIgndeAlmeyrac/NacinArgentina".
(231) En tal sentido, dijo el Tribunal: "Cabe considerar, en ltimo trmino, que si la
expropiacinesunactodeimperiodelEstadoexpropiante,noserajustonirazonableque
elFiscoseprevalgadelejerciciodeesapotestad,extraaalavoluntaddelexpropiado,para
cobrarle un impuesto que vendra a incidir sobre la indemnizacin que debe pagar al
expropiado,mermadaasensuprovecho"("Fallos",tomo238,pginas353354).
(232)Vertextoyprecedentesnotas223y224.
(233)Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina28,n8.
(234)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo1,pgina
83,n143;pgina101,n164;pgina105,n172;pgina165,n270,Paris1892,octava
edicin.
(235)Vase:BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina345,BuenosAires
1966.
(236)Comoejemplodeloexpresadoeneltextopuedemencionarselaexpropiacindeun
inmuebleaefectosdesubdividirloyvenderloluegoenfraccionesparaformarunacolonia.
Ah se estara en presencia deun bien privado que fueobjeto de expropiacin yque,
despusdeefectuadasta,continaconsucalidaddepropiedadprivada.Vaseeltomo5,
n1709,textoynota94.Adems,vaseCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo237,pgina707 ysiguientes,especialmentepgina722,dondeelTribunaldej
establecidoquelosfinesdecolonizacindelatierraqueseexpropiapuedenservirpara
explicar el desapropio del bien privado. Muchas veces los concesionarios de servicios
pblicos, por ejemplo, para la prestacin de stos deben adquirir bienes mediante
expropiacin;losbienesasadquiridosporelconcesionariocontinansiendo"privados",a
pesardelaexpropiacindequefueronobjeto(vaseeltomo5,n18).Adems,Mayer:
"Le droit administratif allemand", tomo 3, pginas 49, 54, 55 y 56; Lentini: "Le
espropriazioni per causa di pubblica utilit", pgina 220, n 2; Sandulli: "Manuale di
dirittoammnistrativo",pgina333.
(237) Vase el tomo 5, n 1695 letra f. Adems: Zanobini: "Corso di diritto
amministrativo", tomo 4, pgina 192; Legn: "Tratado integral de la expropiacin
pblica",pginas5860;Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pginas
217220,n1;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",n313,pgina632.

p.362

(238)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas872873.
(239)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina42.
(240)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,conreferenciaalartculo1324,inciso
1,delCdigoCivil citado eneltexto dijoque"esindubitable la impropiedad dela
terminologaempleada,denominandocompradoralexpropianteycalificandodecomprael
actoexpropiatorio...""Laexpropiacincomoinstitucindederechopblicoestregidapor
principiospropios,ynoporlosdelacompraventa,figurajurdicaexclusivadelderecho
privado"("Fallos",tomo238,pgina335ysiguientes,especialmentepgs.351352).Las
transcriptas manifestaciones de la Corte Suprema son exactas, a excepcin de que la
compraventaesunafigurajurdicaexclusivadelderechoprivado,pues,comoloexpresen
otrolugardeestaobra,enocasioneslacompraventatambinpuedeconfiguraruncontrato
"administrativo" (vase el tomo 3 B., n 1222). "La expropiacin no configura una
compraventa"("Fallos",tomo241,pgina79).
(241)DijolaCorteSupremadeJusticia delaNacin:"Laexpropiacin noesmateria
regida por el Cdigo Civil, y las leyes que la regulan no estn comprendidas en la
atribucinconcedidaalCongresoparasancionarloscdigos"("Fallos",tomo238,pgina
336ysiguientes,especialmentepgina352).
(242)Bielsa:"RelacionesdelCdigoCivilconelderechoadministrativo",pginas6970,
BuenosAires1923,y"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas427y470,BuenosAires
1947. El doctor Bielsa incluso dijo que declarar el monto de la indemnizacin "es
determinarelcrditodelexpropiadorespectodelexpropiador,enrazndelaventaforzosa
de la cosa" ("Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 470), lo que para dicho
jurisconsultoconstituauna"cuestincivil"(op.cit.,pgina470).
(243)Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelosDerechosReales",tomo1,n505,pgina
400, y n 508, pginas 402403; Romn Garriga: "Expropiacin", en "Jurisprudencia
Argentina",1950II,pgina235,ennota;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadel
Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 4, n 2504, pginas 126127;
AtilioAnbalAlterini:"Laindemnizacinexpropiatoriacomoobligacindedarsumasde
dinero",en"RevistaJurdicadeBuenosAires",pgina186,BuenosAiresenerodiciembre
de1964;Bidart Campos:"DerechoConstitucional", tomo2,pginas 345347;Manuel
AntonioLaquis:"Acercadeunadoctrinaprecursoradeuncambioenlajurisprudencia
sobreladesvalorizacindelamoneda",en"JurisprudenciaArgentina",1967II,pgina52,
ennota;Canasi:"Tratadotericoprcticodelaexpropiacinpblica",tomo1,pginas71,
90y92.
(244)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas4344y5456;Francisco
Tornese: "Extensin y lmites de la facultad de expropiar", pginas 9697; DAlessio:
"Istituzioni di diritto amministrativo italiano", tomo 2, pginas 56; Carugno: "L
espropriazioneperpubblicautilit",n7,pginas2324;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo", tomo 6, pginas 333340; Julio Oyhanarte: "La expropiacin y los
serviciospblicos",pginas2433;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",

p.363

tomo2,pgina314;VernengoPrack:"Naturalezadelaexpropiacin",pginas2829y37;
Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas869870y871;Cretella
Jnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo5,pginas148149;A.WalterVillegas:
"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pgs.VIIIy2629,BuenosAires1973.
(245)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas4344.
(246)Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina23.
(247)Carugno,op.cit.,pgina24;Oyhanarte:"Laexpropiacinylosserviciospblicos",
pginas 26 y 32; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas
335341.
(248)Carugno,op.cit.,pgina23.
(249)Oyhanarte,op.cit.,pginas2632.Sinembargo,desdeelpuntodevistajurdico,no
creo alabable hablar de "responsabilidad", por "acto lcito". La indemnizacin al
expropiadonoderivaderesponsabilidadalgunapor"actolcito",sinodequealprivrsele
deunacosasuyaporcausadeutilidadpblica,debeentregrseleunvalorequivalenteen
dinero,pueslautilidadpblicanoesraznlcitasuficienteparaquealguienseadesposedo
delosuyosinadecuadacompensacin.Acercadelapretendida"responsabilidadporacto
lcito",vaseeltomo2,n526,pginas628y629,yelpresentetomon1284yn1636,
especialmentetextoynotas38,39y40.
(250)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas870871.
(251)Enigualsentido:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,n
794,pgina314.
(252) "Fallos", tomo 140, pgina 207 y siguientes, especialmente pginas 225226,
sentencia del 30 de abril de 1924, suscripta por los doctores Antonio Bermejo, Jos
FigueroaAlcorta,RamnMndezyRobertoRepetto.
(253)"Fallos",tomo241,pgina73ysiguientes,especialmentepginas8182,sentencia
del 7 de julio de 1958, suscripta por los doctores Alfredo Orgaz, Benjamn Villegas
Basavilbaso, Aristbulo D. Aroz de Lamadrid, Luis Mara Boffi Boggero y Julio
Oyhanarte.Asimismo,vaselasentenciaregistradaen"Fallos",tomo238,pgina335y
siguientes,tomo287,pgina387ysigtes.,considerando3(pg.401).
(254)Sobreestovaseeltomo3A.,n614yespecialmentenota143delmismo.No
obstante, contradiciendo su propia afirmacin de que la expropiacin es un instituto
homogneo, ntegramente de derecho pblico, en cualquiera de sus etapas, la Corte
SupremadeJusticiadelaNacinsigueensuequivocadaposicindequecorrespondeasu
competenciaoriginariaunjuiciodeexpropiacinenqueesparteunaprovincia,yslose
discuteelvalordelosbienesexpropiados("Fallos",tomo273,pgina379ysiguientes).
Vasemsadelante,n1395.

p.364

(255)"Laexpropiacinnopuedeserpotencial,sinorealyactual.Aladecisindebeseguir
larealizacindelaobraquesiempreseconcibeyproyectadeantemano" (Bielsa:"El
mtodo jurdico en la expropiacin. Conceptos y terminologa", en "La Ley", 8 de
septiembrede1966).
(256)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo120,pgina332ysiguientes,
especialmentepginas347y348.
(257)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoas:"Mientraslacompraventaesun
contrato bilateral que tiene por objeto transmitir al comprador el dominio del bien
comprado,laexpropiacinesunactounilateral,actodepoderdelaautoridadexpropiante,
porelcualstaadquierelapropiedaddelbiendeclaradodeutilidadpblicasinelconcurso
de la voluntad del expropiado" ("Fallos", tomo 238, pgina 335 y siguientes,
especialmentepgina352).
(258) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 189; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina342.
(259)Paraladiferenciaentre "potestad" y "derecho",vaseeltomo1,n206,pginas
573574, texto y nota. Adems: Romano: "Corso di diritto amministrativo", pginas
143144;Giannini:"Lezionididirittoamministrativo",pgina268.
(260) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 335 y
siguientes,especialmentepgina350.
(261) Sostienen el carcter "real" de la accin del expropiante, entre otros: Zanobini:
"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina189;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo6,pginas342344.
(262) Alessi: "Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano", pgina 615;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina245.
(263)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pginas185186.
(264)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina304.
(265)Bielsa(conelseudnimode"Nerva"),notaen"LaLey",tomo109,pgina392.
BidartCamposseexpideentrminosconcordantes;diceas:"Laexpropiacinesunade
laslimitacionesalderechodepropiedad,especialmenteeneltiempo,yaquelaperpetuidad
delderechoessusceptibledeextinguirse sielEstadocalifica elbiencomodeutilidad
pblica"("DerechoConstitucional",tomo2,pginas344345).
(266) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 194; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina194.
(267)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina872.
(268)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina329.

p.365

(269)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina423.
(270) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 442, Buenos Aires 1947. En
sentidoconcordante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoquenohay"unalnea
precisaquedeslindeydistingaloqueesutilidadpblicadeloquenoloes"("Fallos",tomo
33,pgina162ysiguientes,especialmentepgina195,inre"MunicipalidaddelaCapital
c/IsabelA.deElortondosobreexpropiacin").
(271)Vasedichodictamenen"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo
33,pgina166ysiguientes,emitidoeneljuicioseguidoporlaMunicipalidaddelaCapital
contraIsabelA.deElortondosobreexpropiacin.
(272)Enelsentidodeltexto,vaseelalabablefallodelaCmaraFederaldeApelaciones
de Rosario, en "Jurisprudencia Argentina", 1958III, pgina 559 y siguientes, in re
"GobiernoNacionalc/Bemberg".
(273)VaseaSandulli:"Manuale didirittoamministrativo", pgina 335,Napoli1954,
quienhaceesasreferenciasconrelacinalaConstitucindeItalia.NuestraCorteSuprema
deJusticiadelaNacindijoquelosfinesdecolonizacin ydemayorrendimientodela
tierraqueseexpropiapuedenservirparaexplicareldesapropiodelbienprivado("Fallos",
tomo237,pgina707ysiguientes,especialmentepgina722).
(274)VaseelrecordadodictamendelexProcuradorGeneraldelaNacin,doctorEduardo
Costa,en"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo33,pgina169."El
conceptodeutilidadpblicahllase,puededecirse,enconstantetransformacin,dadoslos
mltiples y frecuentes aspectos imprevisibles que asumen las necesidades sociales"
(Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina31,Milano1950).
(275)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo1,pgina
46,n86,Paris1892.
(276)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina346.
(277)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo:"Nadiedudadequelaexpropiacin
fue establecida por el legislador constituyente con el carcter de un procedimiento
extraordinariodestinadoaposibilitarellogrodefinesdeutilidadpblicaomejoramiento
social. Slo cuando estos grandes fines estn en juego es admisible que la propiedad
privadacedaoseextinga".("Fallos",tomo251,pgina246ysiguientes,especialmente
pgina256,considerando9,letrac.,inre"NacinArgentinac/JorgeJ.Ferrario").
(278) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 251, pgina 246 y
siguientes,especialmentepgina255,considerando9,puntoa.Enigualsentido:Carugno:
"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina31.
(279)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina81,n3,Milano
1936; adems: Sayagus Laso: "Tratado deDerecho Administrativo", tomo 2,pginas
332333,Montevideo1959.

p.366

(280)SayagusLaso,op.cit.,tomo2,pgina333.
(281)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina261,Madrid
1960.
(282) Laubadre: "Trait lmentaire de droit administratif", tomo 2, n 411, pginas
216217,Paris1963.
(283)Alessi:"Sistemaistituzionaledeldirittoamministrativoitaliano",pginas625626,
Milano1960.
(284)Ensentidoconcordante:Tornese:"Extensinylmitesdelafacultaddeexpropiar",
pginas122123,BuenosAires1908.
(285)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pginas444445,BuenosAires1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina357.Adems:JoaqunV.
Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", n 126, pginas 127128, undcima
edicin,BuenosAires.
(286)Vase:Augustetienne:"Lanotiondexpropriation.Sonvolution",pginas1927;
A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas4345y4950.
Adems:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",nmeros614615,pginas505506.
(287)Sibiennuestra Constitucin Nacional establece quela expropiacin procede por
"causa"de"utilidadpblica",laexpresin"perfeccionamientosocial"empleadaalefecto
por la ley de expropiacin n 13264, art. 1 , es correcta, pues todo lo que implique
"perfeccionamiento social" es de "utilidad pblica":elconcepto de utilidad pblica es
comprensivodetodoaquelloqueresultebeneficiosoalacolectividad(vase:A.Wlter
Villegas,op.cit.,pginas4445y4950).Laactualleynacionaldeexpropiacin,n21499
,suprimilareferenciaal "perfeccionamientosocial",reemplazndola porlaexpresin
"biencomn"(art.1),equivalentea"utilidadpblica"(art.4).
(288)tienne,op.cit.,pgina27ysiguientes;Rolland,op.cit.,n614,pgina505;Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 33, pgina 162 y siguientes, in re
"MunicipalidaddelaCapitalc/IsabelA.deElortondos/expropiacin",sentenciadel14de
abrilde1888.
(289) Rolland: "Prcis de droit administratif", n 605, pgina 501; Linares Quintana:
"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo4,n
2507,pginas130131.
(290)tienne:"Lanotiondexpropriation.Sonvolution",pgina16.
(291)Bielsa:"Elmtodojurdicoenlaexpropiacin.Conceptosyterminologa",en"La
Ley",8deseptiembrede1966.
(292)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina20,n12.

p.367

(293)Vaseeln1287,letrab.
(294)FranciscoTornese:"Extensinylmitesdelafacultaddeexpropiar",pgina115,
BuenosAires1908.
(295)OdilonC.Andrade:"Serviospblicoseutilidadepblica",pginas5657,SoPaulo
1937.
(296) Seabra Fagundes, citado por Cretella Jnior: "Tratado de direito administrativo",
tomo 5, pgina 152; Oscar Barreto Filho: "Desapropriao por interesse social", en
"Revista de Direito Administrativo", volumen 63,pginas 3233,Rio de Janeiro 1961,
edicinFundacinGetlioVargas;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo2,pginas259260,textoynota.
(297)OscarBarretoFilho,trabajocitado,pgina37.Ases,efectivamente.Ennuestropas,
porejemplo,sehaconsideradode"utilidadpblica"laexpropiacindeunagransuperficie
de tierra para subdividirla y adjudicar individualmente las parcelas, formando as una
colonia.Paraquieneshablande"interssocial",elindicadoseraunsupuestodelmismo.
Pero en nuestro pas, se es un supuesto de "utilidad pblica" que por s justifica la
expropiacin.
(298)Puedenverse:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina
259;Linares Quintana,"Tratado delaCiencia delDerechoConstitucional Argentinoy
Comparado",tomo4,pgina133,n2513,ypg.138,n2522.
(299)FernandoLegn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pginas249y258.
(300)Enidnticosentido:GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina259.
(301)LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado", tomo 4, pgina 154, n 2538. En idntico sentido: A. Wlter Villegas:
"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina55.
(302)LinaresQuintana,"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoy
Comparado",tomo4,n2538,pgina154;A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausade
utilidadpblica",pgina54.
(303)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo183,pgina88 y
siguientes,inre"DireccinNacionaldeVialidadc/BadaracoyBottaros/expropiacin",
sentenciadel17defebrerode1939.Adems,vanselossiguientesfalloscitadosporel
Tribunalenlamencionadasentencia:tomo120,pgina332;tomo142,pgina83;tomo
150,pgina354;tomo176,pgina306.
(304)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas5455;
Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 3, pgina 448, Buenos Aires 1947; Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 358360; Linares Quintana:

p.368

"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo4,n
2538,pgina154;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina357.
(305)Eltextodereferenciaesmsminuciosoqueelcorrelativodeladerogadaley13264.
Se ha querido que en modo alguno se expropien otros bienes que los necesarios para
efectuarlaobrapblicaproyectada.
(306)"ElPoderLegislativopuedeconsiderartillarealizacindeunaobradebeneficio
colectivo, sin necesidad de que conozca con precisin los bienes determinados que
quedarnafectados porella.Enlos casosdeconstruccin devas frreas ocanales de
rectificacindecursosdeagua,porejemplo,ladeterminacindelosinmueblespordonde
aqullashayandellevarseacabonoesposible,muchasveces,efectuarlaapriori;requiere
estudiosprolijossobreelterreno,queslopuedenfinancieramenterealizarsecuandose
cuentaconlaautorizacinoconcesinrespectiva,porlocualelderechodeexpropiartiene
queejercersesobreunouotrobien,segnseaelqueconvengaalmejortrazado"(A.Wlter
Villegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina55).
(307)Acercadeluso "directo" e "indirecto" delosbienesdeldominiopblico,vaseel
tomo5,nmeros1720a1724.
(308)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarquelosfinesdecolonizacindela
tierraqueseexpropia,quepersiguelaley12636,puedenservirparaexplicareldesapropio
delbienprivado("Fallos",tomo237,pgina707ysiguientes,especialmentepgina722,in
re"NacinArgentinac/S.A.Argal";sentenciadel22demayode1957).
(309)Vase:DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo1,
nmeros169170,pginas104105;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo2,pginas251y255256,textoynota42;SeabraFagundes:"Dadesapropriaono
direitobrasileiro",n172,infine,pgina148.Adems,vaseelprecedenten1282,infine.
(310)DeLalleau,op.cit.,tomo1,n169,pgina104;SeabraFagundes,op.cit.,n172,
pgina148.
(311)JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n125,pgina126,
BuenosAires,undcimaedicin;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
251,pgina246ysiguientes,inre"NacinArgentinac/JorgeJ.Ferrario".
(312)Bielsa(conelseudnimode"Nerva"),notaen"LaLey",tomo109,pgina893.
Adems,vaseelfallodelaCmaraFederaldeApelacionesdeRosarioen"Jurisprudencia
Argentina",1958III,pgina559ysiguientes,inre"GobiernoNacionalc/Bemberg".
(313)Cooley:"PrincipiosgeneralesdederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosde
Amrica",pginas324325,BuenosAires1898,traduccinCarri.
(314)Enigualsentido:Bielsa(conelseudnimode"Nerva"),notaen"LaLey",tomo109,
pgina893.
Vadesuyo,porejemplo,quefaltarla"utilidadpblica"sisedisponelaexpropiacinde

p.369

unafraccindecampoparaconstruirunsupuestocaminopblico alque,adems,sele
asignecarcter"estratgico"hacialafronterainternacional,siseacreditaqueesecamino
slotiendeafavoreceralpropietariodeuncampoubicadoeneltramofinaldelcamino,
peroqueste,dadalazonaescarpadaycasiinaccesibledondetermina,enmodoalguno
puedetenerlautilidadestratgicaqueseleatribuye,nialgunaotradecarcterpblico.En
estecaso,lautilidadpblicaslohabrasidoaparente,peroinexistenteenlaprctica.En
semejantescondiciones,lainvocacindeesa"utilidadpblica"configurauna"traicin"a
laLeySupremayalafinalidaddelaexpropiacin.La "desviacindepoder" conque
habranobradoelCongresoolaLegislaturaseraevidente.
(315)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina15;Fleiner:"Instituciones
dederechoadministrativo",pgina249.
(316)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo33,
pgina 162 y siguientes, especialmente pginas 186 y 187, considerandos sptimo y
dcimo,inre"MunicipalidaddelaCapitalc/IsabelA.deElortondos/expropiacin".
Lodichoeneltextovinclasealadenominada"expropiacinpormayorvalor",segnla
cualcuando,arazdeunaexpropiacin,laspropiedadesvecinasadquierenunmayorvalor,
elEstadopuedeexpropiarlas,afindeque,poresemedio,lacomunidadocolectividad
obtengasuparteenesebeneficio,yaqueellasedicesoportalosgastosdelaexpropiacin
yeldelasrespectivasobras(ver:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n616,pgina
507).Estimoqueelsolohechodeque,conmotivodeunaexpropiacin,losinmuebles
vecinosadquieranun"mayorvalor"noesmotivosuficienteparaquetalesinmueblessean,
porello,objetodeexpropiacin.Ese mayorvalor,aunsinlaexpropiacindelrespectivo
inmueble,puedereportarlebeneficiosocompensacionesalEstadoatravsdelallamada
"contribucindemejoras"odellgicoaumentodeloque,poreseinmueble,serecaudeen
concepto deimpuesto territorial ocontribucin directa, yaque mientras ms valga esa
propiedad, ms deber abonarse en concepto de contribucin territorial. En idntico
sentido: Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 33, pgina 162 y
siguientes,especialmentepgina187,considerando8,inre"MunicipalidaddelaCapital
c/Isabel A. de Elortondo s/expropiacin". Desde luego, no debe confundirse el caso
planteadoconeldelaexpropiacindeunaextensinmayoryadyacentealarequerida
fsicamenteporlaobraaconstruir,cuando"abinitio"dichaexpropiacintengaporobjeto
facilitarla"financiacin"delaobraproyectada,financiacinqueselogramediantelaventa
deesamayorextensindeterreno.Enesteltimocasonohay"especulacin"alguna.
(317)Bielsa(conelseudnimode"Nerva"),notaen"LaLey",tomo109,pgina893.
(318)Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina309.
(319)Vase:CmaraFederaldeApelacionesdeRosario,en"JurisprudenciaArgentina",
1958III,pgina559ysiguientes,inre"GobiernoNacionalc/Bemberg".Enigualsentido:
Roberto Enrique Luqui: "La revisin judicial de la causa de utilidad pblica en la
expropiacin",en"LaLey",16deoctubrede1967,"Conclusiones",letrad.,quiendiceas:
"Lacalificacinlegislativadebeserexpresa,determinadaycierta,demodotalquelacausa
expropiatoriasurjaconclaridaddelpropiotextolegal".

p.370

(320)Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina309;Bielsa:"Derecho
Administrativo", tomo 3, pginas 444445, Buenos Aires 1947; Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina357.
(321) Dicha autoridad judicial es la que tenga competencia en lo
contencioso administrativo.Vaseeln1293,textoynota247.
(322)ApartedeBielsayVillegasBasavilbaso,citados enlanota309,vase:Tornese:
"Extensinylmitesdelafacultaddeexpropiar",pgina136;Legn:"Tratadointegralde
la expropiacin pblica", pginas 309310; Juan F. Linares: "El debido proceso como
garantainnominadaenlaConstitucinargentina",pgina190,n72;LinaresQuintana:
"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo4,pginas
151154; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 334;
Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pgina 352; Gordillo: "Derecho
administrativodelaeconoma",pgina396;RobertoEnriqueLuqui:"Larevisinjudicial
delacausadeutilidadpblicaenlaexpropiacin",en"LaLey",16deoctubrede1967,
captulo sobre "Conclusiones", puntos a., b., f., e i.; Fiorini: "Manual de Derecho
Administrativo",tomo2,pginas874875;A.WlterVillegas:"Rgimenjurdicodela
expropiacin", pginas 4547. Adems, vase: Rubem R. Nogueira: "Do controle de
constitucionalidade das desapropriaes no processo expropriatrio", en "Revista de
InformaoLegislativa",SenadoFederal,n49,pgina43ysigtes.,Brasilia1976.
ConreferenciaaFrancia,dondelacalificacindeutilidadpblicaactualmentelaefecta
laAdministracinPblica,noelParlamento(vaseeln1300),Laubadreadviertequeel
pertinente acto administrativo es susceptible de impugnacin ante la autoridad judicial
("Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n413,pginas217218,Paris1963).
(323)Ensusprimerospronunciamientos,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclar
quelasleyessobreexpropiacinnopuedenserobjetadas,nidiscutidasuconstitucionalidad
antelostribunales,porrazndeerrorenlacalificacindelautilidadpblicaenquese
fundaelderechodeexpropiacin,porquelaConstitucinlibraaladiscrecinexclusivadel
Congresoeljuicio sobrelautilidadpblicaenloscasosocurrentes ("Fallos",tomo4,
pgina311ysiguientes,especialmentepginas320321,sentenciadel18dejuniode1867;
tomo6,pgina67ysiguientes,especialmentepgina72,sentenciadel13deagostode
1868).ConposterioridadelaltoTribunalcambidecriterio.
En el conocido caso "Municipalidad de la Capital contra Isabel A. de Elortondo
s/expropiacin",laCorteSupremadejsentadalaposibilidaddecuestionarlacalificacin
legaldeutilidadpblicacuandotalutilidadnoexistiere("Fallos",tomo33,pgina162y
siguientes,especialmentepginas194y195,sentenciadel14deabrilde1888).ElTribunal
reiterdichocriterio("Fallos",tomo251,pgina246ysiguientes,especialmentepgina
254,considerando7,inre"NacinArgentinac/JorgeJ.Ferrario",sentenciadel10de
noviembrede1961).EnidnticosentidosepronuncilaCmaraFederaldeApelacionesde
Rosario, en un fallo encomiable ("Jurisprudencia Argentina", 1958III, pgina 559 y
siguientes,inre"GobiernoNacionalc/OttoEduardoBemberg").
Encambio,enunfallolamentable,laCmaraFederaldeApelacionesdeLaPlatainsisti
enlaequivocadaideadequelacalificacindeutilidadpblicaefectuadaporellegislador

p.371

noerasusceptibledeimpugnacinantelajusticia,porcuantotalcalificacindebehacerse
porley,noporsentencia("JurisprudenciaArgentina",1958III,pgina605ysiguientes,in
re "GobiernoNacionalc/OttoEduardoBemberg").DichoTribunalolvid:1,elalcance
posibledelasentenciajudicialenestossupuestos,delocualresultaqueencasoalgunola
calificacindeutilidadpblicaesrealizadaporlajusticia;2,quesibienmuchascosas
debenhacersepor "ley",ellonoobstaaquelajusticia,encumplimientodesuesencial
funcindecontrolarlaconstitucionalidaddelasleyes,puedaanularlaleysistaagraviase
alaConstitucinNacional,comoocurrecuandolautilidadpblicainvocadanoexistiereen
realidad;3,tambinolvidelTribunalquelaexistenciade"utilidadpblica"nodepende
demeraspalabras,sinodequeenrealidadyefectivamentetalutilidadpblicaexistaenlos
trminosexigidosporlarectadoctrinaconstitucional.
(324)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,sentenciadel21demarzode1958,in
re "GobiernoNacionalc/OttoEduardoBembergoquienresultepropietariodelafinca
Talcahuano1234enlaCapitalFederals/expropiacin".EstefallodelTribunal,emitidoen
baseaunconstructivoyaleccionadorvotodelDr.JosFranciscoBidau,yqueadems
suscribenlosdoctoresEduardoA.OrtizBasualdoyFranciscoJavierVocos,puedeverseen
"DoctrinaJudicial",BuenosAires,abril25de1958.
(325)Vaseloqueexpuseeneltomo2,nmeros576,577y587.Sibienelactode
calificacindeutilidadpblicaalosefectosdeunaexpropiacin,esunactoemitidoporel
Congreso y no por el Ejecutivo, los principios esenciales sobre actos polticos o de
gobiernoyactosinstitucionales,lesonigualmenteaplicables.
EnlosprimerospronunciamientosdenuestraCorteSupremadeJusticia,paradesestimar
lasimpugnacionesdelosadministradosalasleyesquecalificabanla"utilidadpblica"a
los efectos dela expropiacin, se sostuvo "que esas leyes nopueden ser objetadas, ni
discutidasuconstitucionalidadantelostribunales,porrazndeerrorenlacalificacindela
utilidadpblicaenquesefundaelderechodeexpropiacin,porqueelartculo17dela
Constitucin,disponiendoensuincisosegundo,quelaexpropiacinseaautorizadaporla
ley,libraaladiscrecinexclusivadelCongresoeljuiciosobrelautilidadpblicaenlos
casosocurrentes"("Fallos",tomo4,pgina311ysiguientes,inre"ProcuradorFiscalde
SantaFec/Hus/expropiacin",sentenciadel18dejuniode1867;tomo6,pgina67y
siguientes, in re "Procurador Fiscal de Santa Fe c/Seorans y Rosas s/expropiacin",
sentencia del13deagostode1868).Cabeadvertir queenesoscasos laexistencia de
utilidadpblicaeramanifiestaeindiscutible,puesenambossetratabadelaexpropiacin
deunaleguadecampoalcostadodelavafrrea,indispensableparalainstalacindel
ferrocarril,enlostrminosdelaconcesinotorgada.
(326)EnelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,registradoeneltomo251,
pgina246ysiguientes,especialmentepginas253257,inre"NacinArgentinac/JorgeJ.
Ferrario" , la sentencia que declar inconstitucional la expropiacin tom en cuenta
elementosoconstanciasajenosoextraosalactomismoqueordenlaexpropiacin.En
esefalloelTribunaladmitela"prueba"delafaltadeutilidadpblica.
(327)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentenciamencionadaenlanotaanterior,

p.372

tomo251,pgina255,considerando8,infine.
(328) Petracchi: "De la retrocesin", en revista "Lecciones y Ensayos", n 24, pginas
4243,edicinFacultaddeDerechoyCienciasSociales,BuenosAires1962.
(329) Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito brasileiro", nmeros 164170,
pginas131147.
(340)Ladoctrinahllasecontesteenello.Entreotros,vase:Cooley:"Principiosgenerales
dederechoconstitucionalenlosEstadosUnidosdeAmrica",pgina326,BuenosAires
1898, traduccin Carri; Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito brasileiro",
pginas 3940; Carugno:"Lespropriazione perpubblica utilit", n15,pgina 46;A.
Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pginas 7678; Bielsa:
"Derecho Administrativo", tomo 3, pginas 426, nota 1, y 456, Buenos Aires 1947;
Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 360; Sayagus Laso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas315y340341.Asimismo,vasela
leynacionaldeexpropiacin,n21499,art.4.
(341)Cooley,op.cit.,pgina326.
(342)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo145,pgina307ysiguientes,
especialmente pginas 327328, in re "Pedro Emilio Bourdieu c/Municipalidad de la
Capitals/devolucindesumasdedinero".
(343)Elderecho ala "personalidad" ha pasado ala categora deprincipio general de
derecho(vaseeltomo1,n74,pgina280,punto13).Asimismo:Gordillo:"Derecho
AdministrativodelaEconoma",pgina397.
(344)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina315.
(345)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pgina873,Paris1933;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n396,pginas207208,
Paris1963;Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina46,Milano1950.Sin
embargo,enFrancia,existeunprocedimientoexcepcionaldeexpropiacinparapatentesde
invencin;yencuantoalacesincoactivade "muebles" serecurreahalarequisicin
(Laubadre,op.yloc.cit.).
(346)Pisanelli,citadoporCarugno,op.cit.,pgina46,n15.
(347)Carugno,op.cit.,n15,pginas4647;SeabraFagundes:"Dadesapropriaono
direitobrasileiro",pgina40,n33.
(348)Distintaseralasolucinsilaulteriorventadelapartedelinmueblequeexcedeala
indispensable para la obra a construir, slo y nicamente obedeciere al propsito de
procurarfondosparaelerariopblico.Talconductaimportarautilizarlaexpropiacinen
"inters fiscal" (utilidad pecuniaria del Estado), lo cual no se aviene con la "utilidad
pblica"quehadeservirdesustentoalactoexpropiatorio.

p.373

(349)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas8487;
SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina80,n73.
Elcasoindicadoeneltextodebedistinguirsedelallamada"expropiacinporzonas",que
consisteenlaexpropiacindetodaunrea,destinada,porejemplo,aurbanizacin,enla
que se construirn calles, plazas y se destinarn lugares para la edificacin pblica y
tambinprivada(Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas649650;Cretella
Jnior:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo5,pginas172174).Asimismo:Tornese:
"Extensinylmitesdelafacultaddeexpropiar",pgina197ysiguientes;Legn:"Tratado
integraldelaexpropiacinpblica",pgina429ysiguientes.
(350)Legn,op.cit.,pgina433;A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidad
pblica",pgina85;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina375;
JuanF.Linares:"Razonabilidaddelasleyes"(eldebidoprocesocomogarantainnominada
enlaConstitucinargentina),pgina211,BuenosAires1970.Antao,Torneseseexpidi
ensentidocontrario(op.cit.,pginas166168,BuenosAires1908).
(351)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo33,pgina162ysiguientes,
especialmente pginas 186 (considerando 6), 188 (considerando 14), 188189
(considerando15),192(considerando22),196(considerando25)y197(considerando
27),inre"MunicipalidaddelaCapitalc/IsabelA.deElortondos/expropiacin",sentencia
del14deabrilde1888.
(352)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo85,pgina303ysiguientes,
inre "CarlosCasadoc/JosMarioBombals/expropiacin",sentenciadel19dejuniode
1900;tomo 93,pgina 219ysiguientes, inre "JorgeGibbs c/Provincia de Mendoza",
sentenciadel5dediciembrede1901.
(353)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina84.
(354)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n616,pgina507;tienne:"Lanotiond
expropriation.Sonvolution",pginas5455;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,
pginas443444,BuenosAires1947.
(355)Vase:Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina395.
(356)Diceaselexpresadoartculo8delaleyn21499:"Sisetrataredelaexpropiacin
parcialdealgninmuebleylapartequequedasesinexpropiarfuerainadecuadaparausoo
explotacin racional, el expropiado podr exigir la expropiacin de la totalidad del
inmueble.Enlosterrenosurbanosseconsiderarnsobrantesinadecuadoslosqueporcausa
delaexpropiacinquedaranconfrente,fondoosuperficieinferioresaloautorizadopara
edificar por las ordenanzas o usos locales. Tratndose de inmuebles rurales, el Poder
Ejecutivo determinar en cada caso las superficies inadecuadas, teniendo en cuenta la
explotacinefectuadaporelexpropiado".
(357)Comoloharnotarmsadelante,alreferirmealallamada"expropiacinirregular"
quealgunosimpropiamentellaman"expropiacininversa",paraelejerciciodelaaccin

p.374

deexpropiacinirregularesindispensablequealrespectoexistalapertinentecalificacin
de"utilidadpblica",quepuedeserdirectaorefleja,comoenelcasoindicadoeneltexto.
Sintaldeclaracindeutilidadpblica,nopuedehaberexpropiacin,niregularniirregular.
Nosepuedeobligara"expropiar"sinleycalificadoradelautilidadpblica.Vaseeltomo
5,n1873.Encasoscomoelmencionadoeneltexto,dondesetratadepropiedadesque,
aunquededistintosdueos,formenunaunidadorgnica,bastaconquelautilidadpblica
declaradarespectoaunodelosdepartamentosounidadessereflejeenelotro,paraquela
accin de expropiacin irregular proceda, y el propietario de la unidad interior pueda
entoncesexigirquesuunidadtambinseaexpropiada.Porlodems,tngasepresenteque,
aun en los casos comunes de expropiacin, cuando un propietario requiere que la
expropiacinseatotal,ynosloparcial,lacalificacindeutilidadpblicanicamentese
refirialapartedelinmueblequemotivlaexpropiacin.Nohayraznalgunaparaqueen
elcasomencionadoeneltexto,seobliguealpropietariodeldepartamentointerioraque,en
lugar de exigir que su unidad tambin sea expropiada, accione por daos yperjuicios
contraelEstado,comonicomedioparaquesterepareelagraviopatrimonialcausado.La
mencionadasituacinhoyestcontempladaenelart.9delaley21499.Esinteresantela
sentenciadelaCmaraCivildelaCapitalpublicadaen"JurisprudenciaArgentina",tomo
18,ao1973,pginas398400.
(358)Vaseeltomo5,n1776.
(359)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo208,pginas568569,inre
"NacinArgentinac/ProvinciadeBuenosAires" ,sentenciadel26deseptiembrede
1947.
(360)Vaseeltomo5,n1776,punto6.
(361)JosCanasi:"Tratadotericoprcticodelaexpropiacinpblica",tomo2,pginas
781783, Buenos Aires 1967. Manuel Mara Diez estima que una provincia no puede
expropiarunbiendeldominiopbliconacional,porqueserealizaraparalasatisfaccinde
unanecesidadpblicalocal,quelgicamentetienequeserinferioralautilidadpblica
nacional("DerechoAdministrativo",tomo4,pgina258).Insistoenloquedejoexpuesto:
Cuandolautilidadpblicarequeridaporlaprovinciaseadecarcter "vital" paraellae
implique un fin preeminente respecto a los de la Nacin, la provincia puede
constitucionalmente expropiar el bien pblico de la Nacin. En concordancia con mi
criterio: Guillermo A. Borda: "Tratado de Derecho Civil, Derechos Reales", tomo 1,
pginas349350,BuenosAires1975.Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticia
delaNacin,"Fallos",tomo293,pgina144ysigts.Adems,vase:LinaresQuintana:
"Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 7,
pgina 352 y siguientes, Buenos Aires 1985 (en reiterados trabajos anteriores Linares
Quintanacompartiexpresayconcretamentemispuntosdevista).
(362)Ensentidoconcordantealquedejoexpuesto,valelapenatranscribirlassiguientes
palabrasdeunautor,cuyaobraperduraatravsdeltiempo:"Lasleyessobreexpropiacin
puedendarlugaracontroversias entrelosparticulares yelEstadounasveces,entrela
Nacinylasprovincias,otras,ysinoexistieraunpoderpararesolverlas,notendramosun

p.375

gobiernoregular.Felizmente,estonoocurre;tenemosunPoderJudicialconatribuciones
propiasyconvidaindependiente;esciertoquedebeaplicarlasleyessancionadasporel
Poder Legislativo, pero siempre que ellas hayan respetado las prescripciones y lmites
determinadosporlaCartaFundamental,encasocontrariotendraelderechoyeldeberde
considerarlascomonodictadas"(FranciscoTornese:"Extensinylmitesdelafacultadde
expropiar",pginas139140,BuenosAires1908).
(363)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo29,pgina323ysiguientes,
in re "Empresa FerroCarril Central Argentino c/Alazn S. Hall y Mximo Amelong
s/expropiacin",sentenciadel18defebrerode1886.
(364)Lafaille:"DerechoCivil.TratadodelosDerechosReales",tomo1,n530,pgina
417,BuenosAires1943.
(365)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina92;Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina381.
(366)Vaseeltomo5,n1732,textoynota239.
(367)Sobreespacioareo,vaseeltomo5,pgina687ysiguientes.
(368)Enidnticosentido:Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina704,Mxico1944.
(369)Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina366;Fraga:"Derecho
Administrativo",pgina704;SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",
n40,pgina45;RomnGarriga:"Expropiacin",en"JurisprudenciaArgentina",1950II,
pgina 241; Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas
340341,nota.
(370)Sobreuniversalidades"pblicas",vaseeltomo5,pgina649ysiguientes.
(371)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo143,pgina432ysiguientes,
inre"EstadoArgentinoc/ElenaTueryFloraC.deTuers/expropiacin",falladoporla
CorteSupremael1dejuliode1925.Enlaprimerainstanciaintervinocomojuezfederalel
doctorClodomiroZavala.
(372) Acerca de la condicin jurdica de los bienes que el concesionario afect a la
prestacindelserviciopblico,vaseeltomo5,n1709.
(373)Sobre"rescate",vaseeltomo3A.,nmeros819y820,ytomo3B.,n1177.
(374) La Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, sala F., dijo: "los cadveres no
constituyenunacosaenelsentidolegaldelapalabra;nisonsujetosdederecho,porloque
nosehallansometidos alasreglascomunessobreposesinypropiedad,pudiendoser
objetoslodeunaafeccin,unsentimientodepiedadouncultoreligioso"(votodelDr.
Demara,alqueadhirieronlosdoctoresArgasyCollazo,en"JurisprudenciaArgentina",
19694,pgina353ysiguientes,especialmentepgina356,yelmismoTribunal,salaA.,

p.376

op.cit.,pgina358ysiguientes,considerando2).
Engeneral,sinperjuicio deloquedejoexpresadoeneltexto,puedeverse:JorgeA.
Carranza:"Lostransplantes derganos",pg.63ysiguientes,LaPlata1972,Editorial
Platense; Antonio Chaves: Direitos a vida, ao propio corpo e s partes do mesmo
(transplantes). Esterilizao e operaes cirrgicas para mudana de sexo. Direito ao
cadvereapartesdomesmo",en"RevistadeInformaoLegislativa",SenadoFederal,
julio a septiembre 1977, ao 14, n 55, pginas 161162, Brasilia. Asimismo: Roberto
Antonio Vzquez: "Cul es la naturaleza jurdica del cadver", en "Jurisprudencia
Argentina",20dejuniode1984.
(375)SabinoAlvarezGendn:"Expropiacinforzosa.Suconcepto",pgina75,Madrid
1928, edicin Reus S.A., citado por Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito
brasileiro",pginas4445,RiodeJaneiro1942.AdemsdeloqueexpresaAlvarezGendn,
y a lo cual hago referencia en el texto, si el cadver hubiere sido objeto de
embalsamamiento,odeotromediodeconservacin,laindemnizacinexpropiatoriadeber
comprenderelvalordeesostrabajosdeembalsamamientoodeconservacin.
(376)SeabraFagundes,op.yloc.cit.
(377)Llambasdiceque"porrespetoalapersonahumanaquelohahabitadoenvida,el
cadvernopuedesertratadocomouna"cosa",niserobjetodeactosjurdicos"(Jorge
JoaqunLlambas:"TratadodeDerechoCivil.ParteGeneral",tomo1,n382,pgina277,
BuenosAires1961).Porlasrazonesquedoyeneltexto,disientoconloexpresadopor
dichotratadista.a)Antetodo,consideroimpropiodecirqueelcadver "fuehabitadoen
vidaporunapersonahumana".Elcuerpohumanonoes"habitacin"depersonaalguna:
cuerpo humano y persona humana constituyen una sola y misma cosa. A su vez, el
"cadver"noesotracosaquelamismapersonahumanasinvida.Nisiquierala"persona
por nacer" habita el cuerpo de quien ser su madre. Mientras la "persona por nacer"
permaneceenelsenomaterno,"nohabita"esteseno:sloest"gestndose"enl.Unavez
cumplidoelperododegestacin,lanaturalezaexpulsadelsenomaternoaesapersonapor
nacer,yadefinitivamentegestada.Demodoqueelrecinnacidonuncahabitenelcuerpo
desumadre:mientraspermanecienstenolohizo"habitndolo",sino"gestndose".b)
Si bien el cadver no puede ser tratado como una "cosa", en el sentido comn de la
expresin,debe,encambio,serconsideradocomoun "objeto" (cosa) cualificado.c)El
cadverpuedeserobjetodeciertosactosjurdicos,verbigracia,"expropiacinporutilidad
pblica",queesunactojurdicodederechopblico.
Greca,sindarotraraznqueladequepodradecirsequeloscadveresson"resnullius",
sostienequesupropiedadpertenecealFisco,ymspropiamentealmunicipio(Alcides
Greca:"DerechoyCienciadelaAdministracinMunicipal",pginas264266,SantaFe
1937).Porlasrazonesquedoyeneltexto,disientoconsuafirmacin.
(378)ParaelrgimenjurdicodelosbienesdelaIglesia,vereltomo5,pgina87y
siguientes.
(379)Vaseeltomo5,n1707.

p.377

(380)Vitta:"DirittoAmministrativo",tomo2,pgina291,Torino1935;Zanobini:"Corso
didirittoamministrativo",tomo4,pgina197;Lentini:"Leespropriazionipercausadi
pubblica utilit", pgina 61, n 9; Carugno: "Lespropriazione per pubblica utilit",
pgina55,n20.
(381)Yaeneln1331expreslaposibilidaddequefuesenexpropiadosbienesafectadosa
laprestacindeserviciospblicos.
(382)ElacuerdoentrelaSantaSedeylaRepblicaArgentina,suscriptoenBuenosAiresel
10deoctubrede1966,aprobadoporeldecretoleyn17032/66,slolereconoceala
IglesiaCatlicaApostlicaRomanaellibreyplenoejerciciodesupoderespiritual,ellibre
yplenoejerciciodesuculto,peroenningunapartelesreconoceinmunidaddeespecie
algunaalosinmuebles yedificios dedichaIglesia, alextremodesustraerlos alpoder
expropiatoriodelEstado.
El"acuerdo"de1966celebradopornuestropasconlaSantaSedeaseguraexpresamente
el ejercicioespiritual delcultocatlico;peronadadice "expresamente" delasituacin
jurdicadelascosas(muebleseinmuebles)dequesevalelaIglesiaparaelejerciciodel
culto.Podranesascosasserobjetodeexpropiacin,porejemplo?Estnellasexcluidas
delpoderjurisdiccionaldelEstadoencuyombitoterritorialseencuentran,resultandode
ahprotegidasporunainmunidaddejurisdiccinafavordelaIglesiaalconsideraradichas
cosascomoinherenteseindispensablesparaelserviciodelculto?
Nocreoqueesteproblemaquedetcnicaysatisfactoriamenteresueltodiciendoqueel
ejercicio del culto apareja o conlleva, por parte del Estado, la renuncia a su poder
jurisdiccional sobre esas cosas, por ser stas necesarias para el cumplimiento de los
respectivos actos cultuales.Talsolucinsupondraunarenuncia implcita porpartedel
Estado,unarenunciaporimplicanciaque,porestomismo,seraobjetable,puesencasos
comoelmencionado,dondeestenjuegoelejerciciodelasoberanaencualquieradesus
manifestaciones, la renuncia debe ser expresa. El orden pblico nacional est de por
medio.Inclusoenderechoprivado,sibienencasosmuyespeciales,peroqueenmodo
algunolleganalagravedaddeafectarelejerciciodelasoberanaestatal,larenunciadebe
serexpresa.
NadiediscutenidudaquelosbienesdelaIglesiasondelaIglesia;todosaceptanqueson
deella,sobrelosqueejerceunderechodedominio.Loquesediscuteessidichosbienes,
entantoestnsituadosenterritorioargentino,puedengozarvlidamentedeunaimplcitao
tcita inmunidadquelossustraigadelpoderjurisdiccionaldelEstado.Sostengoqueno
puedengozardesemejanteprerrogativaimplcita.
Siseconsiderarequeelejercicio delculto catlico apareja, automticamente y como
consecuenciadetalejercicio,larenunciadelEstadoasujurisdiccinsobrelosrespectivos
inmueblesomuebles(cosascorporales),aceptandorespectodestosunatcitainmunidad
de jurisdiccin, se estara aceptando que tal renuncia se produce vlidamente por
implicancia,esdecirtcitamente,criteriootemperamentoque,porlasrazonesexpuestas,
resultadifcildecompartir.Lainmunidaddejurisdiccinporestarenjuegolasoberana
delEstadorequiereunactoestatalexpresoqueasladeclare.Enelcasoquecontemplono
existeeseactoexpresodelEstado,yasehagareferenciaalCdigoCivil(artculo2345)o
alCdigodeDerechoCannico(canon1254).DeclararquelaIglesiadisponeyesduea

p.378

desuspropiosbienescomoresultadelosexpresadostextosnosignifica,enmodoalguno
quetalesbienesestnexentosdelajurisdiccinestatalpropiadelasoberanaqueastele
compete.
EstadelicadacuestinfueobjetodeunasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin, emitida el 22 de octubre de 1991, in re "Lastra, Juan c/Obispado de Venado
Tuerto"("Fallos",tomo314,pginas13241325).ElTribunalhacesuyoelcriteriodeque
dichosbienesestnfueradelpoderjurisdiccionaldelEstado,porhallarsesujetosaloque
disponeelderechocannico.PerolociertoesquenielCdigoCivil(artculo2345),niel
CdigodeDerechoCannico(canon1254),consideranyresuelvenenformaconcretael
problemaplanteado,oseaquelarenunciaalejerciciodepoderesinherentesalasoberana
del Estado cualquiera fuere la expresin en que esa potestad se manifieste debe ser
expresayenmodoalgunoimplcita.Lacuestindeberesolversedictndoseunanormaque
contempleydecidaexpresamentelasituacinexistente:estosersaludableparaquela
Iglesiacumplasinproblemaalgunolaexcelsa,saludableydelicadamisinespiritualasu
cargo. La tranquilidad y bienestar del espritu es tan indispensable como el bienestar
corporal.Sedijoqueparamuchaspersonasloslibrosylasfloressontannecesarioscomo
el pan (Honorato de Balzac "La prima Bela", tomo 1, pgina 227, edicin Coleccin
Universal).Lamsica,lasfloresyloslibrossonalimentosdelespritu.
Pero debe tenerse bien presente que los bienes de la Iglesia no son bienes pblicos,
integrantesdel "dominiopblico",porlocual,eneseordendeideas,nosurgeniexiste
problemaalgunodeinalienabilidad.(Losbienesdeldominiopblico,estrictamentetal,son
inalienables).Tcnicamentenoexisteundominiopblicoeclesistico.Estaafirmacinma
propiadelderechoadministrativocontemporneoaparececompartidaporMonseorDr.
LuisAlessioenlapublicacinefectuadaenel"BoletnEclesisticodelArzobispadode
BuenosAires",pgina239,septiembre1993.
Elrgimenjurdicodeldominiopbliconotiene,pues,vigenciarespectoalosbienesdela
Iglesia: para ello falta la concurrencia del inexcusable elemento "subjetivo" de la
dominicalidad.Veralrespectoeltomo5demi"TratadodeDerechoAdministrativo",
dedicado al dominio pblico, donde se expone el rgimen jurdico de ste, su origen,
desarrolloyestadoactual.
El problema bsico planteado en la presente publicacin podra hallar solucin
considerando al servicio religioso catlico como expresin de servicio pblico, lo cual
tendrainfluenciaenelrgimendelosbienesutilizadosparaprestardichoservicio;ello
permitiradeterminarsienelcasoconcretounbienpuedeonosersustradodelaautoridad
eclesistica.Paraestoseaplicaranlasreglasvigentesenmateriadeserviciospblicos,
propuestasporladoctrinacientficayaceptadasporautorizadajurisprudencia.
Acercade ese"Acuerdo",vase: PedroJ.Fras "El acuerdo entre laSanta Sedeyla
Repblica Argentina", Crdoba, Argentina 1975, Universidad Nacional de Crdoba,
DireccinGeneraldePublicaciones(apartadodelCuadernoInternacionalPblico,n2);
CarlosM.Bidegain"CursodeDerechoConstitucional",tomo2,pgina122ysiguientes,
BuenosAires1995.
(383)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo1,n168,
pgina104,Pars1892.

p.379

(384) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pginas 197198. Seabra

Fagundes,enbaseaquelainmunidaddiplomticaprotegela"persona"ynolas"cosas",se
pronuncia en favor de la posibilidad de expropiar edificios pertenecientes a embajadas
extranjerasysedesdestas("Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pginas4546).En
igual sentido al de este ltimo autor: DAlessio: "Istituzioni di diritto amministrativo
italiano",tomo2,n346,pgina11.
(385)IsidoroRuizMoreno:"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pginas252253,
BuenosAires1940;DazCisneros:"DerechoInternacionalPblico",tomo2,pgina87,
BuenosAires1966.
(386)Enconcordanciaconelprincipiodederechointernacionalqueexpongoeneltexto,
vase:IsidoroRuizMoreno:"ElderechointernacionalpblicoantelaCorteSuprema",
pginas8997,BuenosAires1970,edicinEudeba.LareferidaconclusindelaCorte
Supremafueposteriormenteincorporadaaunaleyformal(decretoleyn1285,delao
1958,artculo24 ).Asimismo,vase:JacobDolinger:"Aimunidadejurisdicionaldos
Estados", en "Revista de Informao Legislativa", Senado Federal, Brasilia,
octubrediciembre1982.
(387)Refirindosealasinmunidadesdelosdiplomticos,diceuntratadista:"Unodelos
efectos de la independencia es la franquicia de hotel: ninguna autoridad policial,
administrativanijudicialpuedepenetrarallocalocupadoporunaEmbajadaoLegacin
para ejercer en l actos de jurisdiccin, sin permiso del agente diplomtico. Esta
prerrogativaseconfundeconelprivilegiodelainviolabilidadycubreelpalacio dela
Misin,ascomolashabitacionesocupadasporlosmiembrosdelsquitoenlosgrandes
edificiosmodernos,hoteles,casasdepensin,etctera"(DanielAntokoletz:"Tratadode
DerechoInternacionalPblicoenTiempodePaz",tomo3,n536,pgina283,Buenos
Aires1928).Adems,PodestCosta:"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pgina
137,BuenosAires1960.
(388)"Fallos",tomo301,pg.1205ysiguientes.ElTribunalsloadmiteconsiderarel
valor geolgico de las canteras, adicionable a las cualidades objetivas reconocidas al
inmueble.Todoestotraduceunequivocadoconceptosobreloquejurdicamentehade
tenersepor"cantera".Adems,"Fallos",tomo315,pgina55ysiguientes.Loactualmente
resueltoporlaCorteSupremanosecompadececonel"principio"quealrespectosenten
materiade"vertientes",eneltomo140,pgina401("Fiscoc/Behr").Vermi"Rgimeny
LegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",cap.III(hoytomo6deeste"Tratadode
DerechoAdministrativo",nmeros2212y2213).
(389)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,n6,pgina201.
(390)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo1,n171,
pgina105.
(391)Poresoenciertaoportunidadconsiderinadmisiblelaresolucindeunjuezde1
instancia cuya sentencia fue revocada quien, alegando que los bienes haban sido

p.380

suficientementeamortizados,hizolugaralaexpropiacin,perosinindemnizacinalguna.
SostuvequesemejantecriterioesinconcebibleenunEstadodeDerecho,dondeexisteuna
Constitucin que declara inviolable el derecho de propiedad. Una expropiacin sin
indemnizacin,agregu,noesexpropiacin:esundespojoounaconfiscacin.Enotras
palabras:jurdicamenteconstituyeunactoilcito;desdeelpuntodevistalgicoconstituye
unaaberracinocontrasentido;desdeelpuntodevistaticoconfiguraunactovergonzoso
queperfilaalescndalojurdico.Vase:Marienhoff,MiguelS.: "Expropiacin",notaen
"JurisprudenciaArgentina",1959VI,pgina256.
(392) Tener presente: "La ley 23982 y su aplicacin a la expropiacin", por Patricia
Bermejo, en "Jurisprudencia Argentina", 1993I, pgina 664, y sentencia pgina 660
s/consolidacin dedeudas.LaCorteSupremadeclar inconstitucional laaplicacin del
rgimendelaley23982alpagodelaindemnizacinporexpropiacin(sentenciadel5de
octubrede1995,inre"Hent.S.A.c/MunicipalidaddelaciudaddeBuenosAires").
(393)Ensentidoconcordante:Pisanelli,citadoporLentini:"Leespropriazionipercausadi
pubblicautilit",pgina141,n10.
(394)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas651652,Lisboa1965.
(395) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 335 y
siguientes,especialmentepgina353;SayagusLaso:"Tratadodederechoadministrativo",
tomo 2, n 794, pgina 315, y n 821, pgina 344; Fiorini: "Manual de Derecho
Administrativo",tomo2,pginas870871.
(396)Msadelante,alocuparmedelacesinamistosaoavenimiento,volversobrela
naturalezajurdicadelmismo.Vaseeln1388.
(397)AlfredoOrgaz,ensuvoto,enlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo241,pgina 88, inre "Administracin General deObras Sanitarias delaNacin
c/ErnestoM.TorquinstyBernalyotross/expropiacin"(7dejuliode1958);AlbertoD.
Schoo:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicayladepreciacinmonetaria",nota
en "Jurisprudencia Argentina", 1965V, pginas 198, nmeros 1314, y 203, n 42;
Suprema Corte de Buenos Aires, en "Jurisprudencia Argentina", 1967III, pgina 73 y
siguientes,seccinprovincial.Adems:vase:AtilioAnbalAlterini:"Laindemnizacin
expropiatoriacomoobligacindedarsumasdedinero",en"RevistaJurdicadeBuenos
Aires", ao 1964, pginas 194197, edicin Facultad de Derecho y Ciencias Sociales;
AlbertoG.Spota:"Depreciacinydesvalorizacinmonetariaenlasdeudasdevalor:el
supuesto expropiatorio", nota en "Jurisprudencia Argentina", 1967III, pgina 73 y
siguientes,seccinprovincial.Adems:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentencia
del17X85,inre"Tello,Robertoyotrosc/ProvinciadeBuenosAires".
(398)Tngasepresentelareformaalprincipio"nominalista"(artculo619,CdigoCivil),
introducidaporlaley23928.
(399)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina401.

p.381

(400)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6.
(401)Auspicianelcriteriodela "unicidad",entreotros:Lentini:"Leespropriazioniper
causadipubblicautilit",pgina137,n7;Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",
tomo4,pgina201,n6;VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6.En
cambio,prefierenelsistemadela "multiplicidad":SeabraFagundes:"Dadesapropriao
nodireitobrasileiro",pgina296,nmeros376377,ypginas372373,nmeros514y
515;Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina489ysiguientes.
(402)Alrespecto,diceasensuartculo28:"Ningunaaccindetercerospodrimpedirla
expropiacinnisusefectos.Losderechosdelreclamanteseconsiderarntransferidosdela
cosaasupreciooalaindemnizacin,quedandoaquellalibredetodogravamen".Porsu
parte,elart.27establece:"Laaccinemergentedecualquierperjuicioqueseirrogasea
tercerosporcontratosdelocacinuotrosquetuvierancelebradosconelpropietario,se
ventilarenjuicioporseparado".
(403) En igual sentido: Cooley: "Principios generales de derecho constitucional en los
EstadosUnidosdeAmrica",pgina331,BuenosAires1898,traduccinCarri.
(404)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pginas139141,n9.
(405)Estetextohasidosubstancialmentemodificadoporlaleyn21499,art.10.
(406)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina38ysiguientes,
especialmentepgina47,inre"NacinArgentinac/ValdemarDringLausen",sentencia
del15defebrerode1957.EnestecasoelTribunaldejconstanciadequeeraimposibleel
funcionamiento dellibre juegodelaofertaylademanda, porcuanto elautomvil del
expropiado que era la materia del juicio careca del permiso de cambio para ser
introducidoalpas;portalrazn,enesaoportunidadelvalordelacosaexpropiadanopudo
serestimadoporelvalorobjetivosinoporelvalordeadquisicin(pgina48).Respectoal
criterio para establecer el valor de un complejo de bienes ("heterogeneidad de bienes
integrantesdeuncomplejourbanoagroindustrial","universalidaddebienes"),verelfallo
delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,queaconsejalaadquisicinen"bloque",del
10XI83("Fallos",tomo305,pgina1897ysiguientes),inre"NacinArgentinac/S.A.
LasPalmasdelChacoAustral".
(407)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina367ysiguientes,
especialmentepgina394,inre"Alanisc/GobiernoNacional",sentenciadel26defebrero
de1930.Enigualsentido:"Fallos",tomo250,pgina842ysiguientes;SeabraFagundes:
"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",n419,pgina315.
(408) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 204, pginas 205206;
Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1967II,
pgina185;CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",
19707,pgina332.
(409)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo258,pgina213;tomo270,

p.382

pgina210ysiguientes;CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",19707,pgina332.
(410)CmaraCivildelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina480y
siguientes; 1967I, pgina 130 y siguientes. Adems, vase del mismo Tribunal:
"JurisprudenciaArgentina",1967II,pgina47ysiguientes,especialmentepginas5455.
(411)Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina483ysiguientes;Seabra
Fagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina308,n401.
(412)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas108109.
(413)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina18ysiguientes,
especialmentepgina21,inre"NacinArgentinac/JuanM.Rossi",sentenciadel10de
febrerode1958.EnotraoportunidadelTribunaldijo:"Laindemnizacinhadeatendera
lasconcretascircunstanciasdelcasoynoasituacioneshipotticasoeventuales"("Fallos",
tomo305,pg.1897).
(414)Enlaactualidadlascosashancambiado,pueslaley21499,art.10 ,suprimila
prohibicindeindemnizarel"valorhistrico".
(415) Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito brasileiro", pgina 309, n 403;
Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pginas487488.
(416)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas104108.
Porsuparte,Gordilloafirmaqueelvalorderivadodehechosdecarcterhistricoesparte
delvalorobjetivodelbien("DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina402).Lentini
recuerda que la ley italiana contempla expresamente la expropiacin de "monumentos
histricos",estableciendo alpropiotiempoelcriterioparadeterminar laindemnizacin
("Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pginas342344).
(417)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo143,pgina432ysiguientes,
inre"EstadoArgentinoc/ElenaTueryFloraC.deTuers/expropiacin",falladoporla
CorteSupremael1dejuliode1925.
(418)A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas105y106.
(419)Verdichasentenciaen"Fallos"delaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo
143,pgina434.
(420)A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas105106.
(421)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo243,pgina195ysiguientes,
inre"NacinArgentinac/MarioFigueroaEchaz",sentenciadel20demarzode1959.
(422)EldoctorA.WlterVillegashaexpresadoconbrillantezideasqueconcuerdancon
lasqueexpongoeneltexto.Dijoas:"Peroesinnegablequeelvalorhistricoexisteyque
determinaunmayorpreciodelbien.LalapicerayplumaconquesefirmelTratadode

p.383

Versalles,porejemplo,novaletantoporsuvalorintrnsecocomoporelhistrico"..."Su
valorseseparadelquepuedetenerlamateriadequeestcompuesto,paraadquirirotro
especialcomoconsecuenciadelasingularidadqueelbienadquieredentrodelapluralidad
de los iguales. En esos casos, la materia pierde toda importancia para ceder el lugar
preeminentealvalorespiritual"..."Sostenerqueelvalorhistriconodebeindemnizarse
porque la historia pertenece a la colectividad, importa asentar una proposicin
indemostrableeinexacta.Lahistorianoperteneceanadie;estfueradelaposibilidadde
todapertenencia.Laconsecuenciaquepuedetenersobrelosbienesconsiste,cabalmente,
endarastosunmrito,unvalorespecial.Peroesemritoovalornopuedesepararsedela
cosamisma;seincorporaastaentalformaquelaidentifica,lasingularizaylaelevaensu
importancia haciendoquetodoenellaseasecundarioconrelacinalmritodequela
inviste.Aumenta,pues,suvalor"("Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas
104y105).
(423)Enlaactualidadlascosashancambiado,pueslaley21499,art.10 ,suprimila
prohibicindeindemnizarel"valorpanormico".
(424)Ladoctrinaconsideraqueelvalorpanormicointegrael"valorobjetivo"delbien.
Bielsa afirma que si al expropiado se le "priva del valor panormico es injusto no
indemnizarle,yaqueesunvalorobjetivo"(Bielsa,conelseudnimode"Prculo",notaen
"LaLey",tomo93,pgina357,prrafoI).Gordilloconsideraqueel valorpanormico
integra el valor objetivo ("Derecho Administrativo de la Economa", pgina 402); A.
Wlter Villegas: "Rgimen jurdico de la expropiacin", pgs. 234238, Buenos Aires
1973.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"obiterdictum",aceptala"no"indemnizacin
del valorpanormico; sostuvoqueellegislador,envirtuddesupoderdelegislarsobre
expropiaciones, puede establecer restricciones al principio de la indemnizacin plena e
integral, consagrando normas que la disminuyan, como la que excluye el "valor
panormico" (voto de la mayora, "Fallos", tomo 242, pgina 73 y siguientes,
especialmente pgina 84, in re "Flix Antonio Deg"). Pero dicha sentencia,
correspondientealvotodelamayora,estdesvirtuadaporelmedulosovotodelaminora
(doctoresAlfredoOrgazyBenjamnVillegasBasavilbaso),encuantoenestevotosedice
as:"Conrespectoalvalorobjetivodelacosanilaleycitada(n13264)ni,muchomenos,
laConstitucin,autorizanrestriccinalgunaalderechocabaldelpropietario"(pgina89).
(425)Ensentidoconcordante:MarioGrisolia:"Arteebellezenaturali",pginas153y154,
Milano1959,ed.Giuffr.
(426)Latrascendencia"econmica"delvalorpanormiconoesdudosa.As,porejemplo,
enciertosgrandeshoteles,convistasalmar,alagosoabosques,elpreciodelalojamiento
enlashabitacionesquedansobreelmar,sobreellagoosobreelbosque,esosueleser
superioraldelashabitacionesquenotienenesasvistas.Elvaloreconmicodestases,
pues,evidente.Msan:elpblicoprefierealojarseenhotelesqueposeantalesvistas.
(427)Acercadel"rescate",vaseeltomo3A.,n819y820ytomo3B.,n1177.

p.384

(428)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina405ysiguientes.
(429) Fernando Garca Olano: "Acerca de la expropiacin de empresas de servicio
pblico",en"RevistadeDerechoyAdministracinMunicipal",pginas906916,n188,
BuenosAires,octubrede1945.
(430) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 254, pgina 441 y
siguientes,especialmentepgina450,considerando9.
(431)Puedeverse:EduardoM.Huergo:"Expropiacindeserviciospblicos",pgina198y
siguientes,BuenosAires1945(tesisdoctoralindita,presentadaenlaFacultaddeDerecho
yCienciasSocialesdelaUniversidadNacionaldeBuenosAires).
(432)FernandoGarcaOlano,op.cit.,pgina906.
(433)Huergo,op.cit.,pginas168170;GarcaOlano,op.cit.,pgina929,n35.
(434)JulioOyhanarte: "Laexpropiacin ylos servicios pblicos",pgina114,Buenos
Aires1957.
(435)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo230,pgina380y
siguientes,especialmentepginas394396.
(436)Sobreresarcimientodelvalor"empresaenmarcha",vase:Huergo,op.cit.,pginas
299,302y331.Conreferenciaalvalor"negocioenmarcha",dijounescritor:"Estecapital
invisibledemuchasempresas,hadichounreputadoeconomistaestadounidense,esmucho
msvaliosoquesusmaquinarias,terrenosoedificios;enverdad,sidesapareciera,aqullas
decaerandeinmediatohastaelniveldelvalordelhierroviejo"(GarcaOlano,op.cit.,
pgina 907). Adems: Diez: "Derecho Administrativo", tomo 4, pginas 269270.
Asimismo:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo230,pgina380 y
siguientes, especialmente pginas 394396; tomo 254, pgina 441 y siguientes,
especialmentepginas452453;tomo256,pgina232ysiguientes,especialmentepgina
234,considerando3.Eneltomo224,pgina706 ysiguientes,especialmentepginas
722723,elTribunalnohizolugaralaindemnizacindel"valordeempresaenmarcha";
perolosargumentosempleados,quenopasandeunjuegodepalabras,enmodoalguno
resultanconvincentes.
En"Fallos",tomo296,pg.672ysiguientes,considerando16,laCorteSupremadijoque
seconsideracomprendidodentrodelconceptogenricode "valorllave" eldenominado
"valorempresaenmarcha"(inre"S.A.Metalmecnicac/NacinArgentina",sentenciadel
23dediciembrede1976).Vase"Fallos",tomo305,pginas837y845,inre"Nacin
Argentinac/JosefaDellaValledePalma",sentenciadel28dejuniode1983.Asimismo,
"Fallos",tomo300,pg.299ysiguientes.Sobrelosconceptosde"valorllavedenegocio"
y"negocioenmarcha",puedeverse:HctorR.Brtora:"Llavedenegocio",pg.35y
siguientes,BuenosAires1975.
(437) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 254, pgina 451,
considerando9;Huergo,op.cit.pgina170;JosCanasi:"Tratadotericoprcticodela

p.385

expropiacinpblica",tomo1,pginas123124.
(438)Conreferenciaalaleyitalianadeexpropiacin,Carugnodiceque"valorvenal"esel
"justo precio" que habra tenido el inmueble expropiado en una libre contratacin de
compraventa("Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina193).
(439)Vase:Carugno,op.cit.,pginas194195.
(440)Ensentidoconcordante:Carugno,op.cit.,pgina195.
(441) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 209, pgina 240 y
siguientes,especialmentepgina246;tomo211,pgina1641ysiguientes,especialmente
pgina1649.
(442) Corte Suprema de Justicia de Santa Fe, en "Jurisprudencia Argentina", 1967II,
seccinprovincial,pgina100ysiguientes,especialmentepgina102.Elmtododepasaje
de "lote a bloque" para determinar el valor del terreno objeto de la expropiacin, fue
considerado idneo respecto a inmuebles de gran superficie, pero con destino al
fraccionamientoenlotes,"nodependiendosuaplicabilidaddelaefectivadivisindelos
mismos,sino,tanslodesuposibilidadcomprobada"(fallocitado,pgina102).Sobreel
mtodode"pasajedeloteabloque",puedeverse:A.WlterVillegas:"Rgimenjurdico
delaexpropiacin",pgs.285287,BuenosAires1973.
(443)JosE.Chissotti:"Losvaloresdelazonaenlosjuiciosdeexpropiacin",pginas16
y23,BuenosAires1947.(Estapublicacinpuedevrsela,asimismo,enel"Boletndela
AsociacinArgentinadeAgrimensoreseIngenierosGegrafos",tomo1,diciembre1947).
Paradichoescritorlosvaloresdelazona"representanunbeneficioatentatorioalprincipio
jurdicodequenadiepuedeenriquecersesincausa.Dndeestlacausadeesebeneficio
excesivoyavasallador?Esloqueensntesisdebernaclararnuestrostribunales.Yaestas
situacioneselEstadollegaporlagravitacininsensataqueenlosjuiciosdeexpropiacin
por el Estado se han asignado a los llamados valores de la zona, y cuyo verdadero
significadoyahemossuficientementediscriminado"(pgina16).
(444)Notadelcodificador doctorVlezSarsfieldal artculo 2511 delCdigoCivil;
SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",n427,pgina319;Legn:
"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina165,n11.
(445)Lostratadistasqueexcluyenlaposibilidaddequelaindemnizacinseacompensada
ytotalmentereemplazadaporla"plusvala"adquiridaporlaparterestantedelinmueble,
fundansuafirmacinenquelaindemnizacinalexpropiadodebeseren"dinero".Verlos
autorescitadosenlanotaprecedente.
(446)Notadelcodificador doctorVlezSarsfieldal artculo 2511 delCdigoCivil;
SeabraFagundes,op.yloc.cit.;A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidad
pblica", pginas 112118; Fleiner: "Instituciones de Derecho Administrativo", pginas
251252.

p.386

(447)Vase:A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas
122124.
(448)A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n68,pgina125.
(449)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo31,pgina407ysiguientes,
especialmente pgina 409. En esa oportunidad, la Corte Suprema confirm por sus
fundamentos la sentencia del juez de primera instancia, in re "Pedro A. Garro c/Jos
BernardoContreras".Adems,tomo155,pgina332ysiguientes,especialmentepginas
335336,inre"VenturaMornc/ProvinciadeSanJuan".
(450) Especialmente en los supuestos de expropiacin de los bienes afectados a
concesionesdeserviciospblicos,sehabanpropuestocriterios comoelde "valuacin
segnelpoder deganancia" yde "valuacin segnunjuicio razonable".Perodichos
puntosdevistahansidodesestimadosporladoctrina,quesehaorientadodecididamente
porelcriteriode "costos" (costo"histrico"ycostode"reproduccin").Vase:Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas404409.
(451)EduardoM.Huergo:"Expropiacindeserviciospblicos",pgina202,BuenosAires
1945(tesisdoctoralindita);JulioOyhanarte:"Laexpropiacinylosserviciospblicos",
pgina86;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas409410y
"DecisindeldoctorBenjamnVillegasBasavilbasoenelcasoAmforp",pginas169170,
BuenosAires1962,edicinMinisteriodeEducacinyJusticiadelaNacin.
(452)Huergo,op.cit.,pgina205;Oyhanarte,op.cit.,pgina86;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina410y"DecisindeldoctorBenjamnVillegas
BasavilbasoenelcasoAmforp",pgina170.
(453) Vase: "Jurisprudencia Argentina", 1959VI, pgina 255 y siguientes, y mi nota
puestaalpiedelfalloahtranscripto.
(454)SeabraFagundes,op.cit.,pginas293294;Huergo,op.cit.,pginas267y330;
Oscar Barreto Filho: "Desapropriao por interesse social", en "Revista de Direito
Administrativo",volumen63,pgina37,RiodeJaneiro1961,edicindelaFundacin
GetlioVargas;Schoo:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicayladepreciacin
monetaria",en"JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina198,n17.
(455) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 268, pgina 112 y
siguientes,inre"ProvinciadeSantaFecontraCarlosAurelioNicchi",sentenciadel26de
junio de 1967. Por su parte, la Cmara Civil de Apelaciones de la Capital dijo: "El
desideratumdelaindemnizacinjustaesquesumontoseatalquepermitaalexpropiado
adquirirunbienequivalente.Siestacondicinnosecumplenohayjusticia"..."Pagarpor
elbienexpropiadounvalorsensiblementeinferioralrealenelmomentodelpago,importa
un enriquecimiento injusto del Estado" (voto del doctor Borda, en "Jurisprudencia
Argentina", 1965V, pgina 538 y siguientes). En sentido concordante: Cmara Civil
Capital,SalaA.,en"Jurisp.Arg.",tomo19,ao1973,pg.411(votodelDr.Llambas).

p.387

(456)Oyhanarte:"Laexpropiacinylosserviciospblicos",pgina95.
(457) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 224, pgina 706 y
siguientes,sentenciadel11dediciembrede1952(estefalloreferaseaunaconcesinde
serviciopblicoyenlseapliclaConstitucinde1949,entoncesvigente);tomo241,
pgina 73 y siguientes (la mayora del Tribunal rechaz el criterio del costo de
"reproduccin",pginas79y80;laminora,votodeldoctorAlfredoOrgaz,sostuvocon
brillantezelcriteriodelcostode"reposicin",pgina91),sentenciadel7dejuliode1958;
tratbasedelaexpropiacindedosfraccionesdetierra.En"Fallos",tomo254,pgina441
y siguientes, en un supuesto de expropiacin de bienes afectados a una concesin de
serviciopblico,elTribunalsostuvoelcriteriodelcostodeorigen"revaluado"altiempo
deladesposesin,sentenciadel21dediciembrede1962.
(458)Enidnticosentido:OscarBarretoFilho,trabajocitado,pgina31.
(459) Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pginas 359360; Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 404, n 873; Cmara Civil de
ApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967I,pgina130ysiguientes,
especialmentepgina131;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo254,
pgina449,considerando7,ytomo268,pgina112ysiguientes,especialmentepgina
114,considerando6.
(460) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 268, pgina 112 y
siguientes,especialmentepgina114,considerando7.Ensentidoconcordante:votodel
doctorAlfredoOrgaz,en"FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",tomo241,
pgina91.Adems,yenigualsentido:CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en
"JurisprudenciaArgentina",1968III,pginas6466,y"JurisprudenciaArgentina",19694,
pginas 188190; Cmara Federal de Apelaciones de Tucumn, en "Jurisprudencia
Argentina", 1967VI, pgina 661 y siguientes. Asimismo: Zanobini: "Corso di diritto
amministrativo",tomo4,pgina203,n8;AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausa
deutilidadpblicayladepreciacinmonetaria",en"JurisprudenciaArgentina",1965V,
pgina199,n23;SurezSilva:"LasnuevasnormasdeDerechoAdministrativoenmateria
deexpropiacin",en"RevistadelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales",Montevideo
1966,pginas319320.
(461) Atilio Anbal Alterini: "La indemnizacin expropiatoria como obligacin de dar
sumas de dinero", en "Revista Jurdica de Buenos Aires", 1964, pginas 186, 196 y
201202. En realidad, a los efectos mencionados, ciertamente se impone aceptar el
momentodel"pago",porque,comobiensedijo,"seindemnizacuandosepagaynocuando
secondenaapagar"(BoffiBoggero:"Tratadodelasobligaciones",tomo3,pginas367y
416).Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo306,
pginas1207y1469.
(462)EselcriterioqueimperaenFrancia(Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n628,
pgina 516). Igual opinin sustenta Lentini: "Le espropriazioni per causa di pubblica
utilit",n20,pginas147149,ySandulli:"Manualedidirittoamministrativo",pgina

p.388

337.
(463)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina38ysiguientes.
Adems:"Fallos",tomo227,pgina863ysiguientes;tomo228,pgina76ysiguientes.
(464)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina38ysiguientes,
especialmentepgina48.
(465)Acercadelaexpropiacin"irregular",vaseeln1413ysiguientes.
(466)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967III,
pgina 327; "Jurisprudencia Argentina", 1967IV, pginas 316318. Asimismo, Corte
SupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo228,pgina652ysiguientes.Adems,
vaseeln1419.
(467)Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pginas465480;OscarBarreto
Filho: "Desapropriao por interesse social", en "Revista de direito administrativo",
volumen63,pginas30,31,36y37,RiodeJaneiro1961,edicinFundacinGetlio
Vargas;JosCretellaJnior:"Tratadodedireitoadministrativo",tomo5,pginas167169.
(468)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas651652.
(469)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina96.
(470)AlfredoOrgaz,votocomomiembrodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos", tomo 241, pginas 88 y 89. En igual sentido: Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pgina358.
(471)EnsuvotoendisidenciaemitidoenlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,tantas
veces citado, Alfredo Orgaz, al repudiar la tesis que exclua de la indemnizacin
expropiatoriaunapartidaparacompensarladesvalorizacindelamonedayparaqueel
expropiadopudieraadquirirotrobienanlogo,dijo:"Deacuerdoconloantesexpresado,no
esdudosoqueenladeterminacindel valorobjetivo delbienexpropiado(art.11,ley
13264)queconstituyeunodeloselementosdelaindemnizacinesindispensablerespetar
laexigenciaconstitucionaldequeesadeterminacinsea "justa",esdecir,quetalvalor
objetivorepresenteunequivalenteeconmicolomsajustadoqueseaposiblealvalorreal
del bien de que es privado el propietario, "de tal manera que su patrimonio no sufra
menoscaboalguno"("Fallos",155:332;181:250,352ylosallcitados,entreotros).
Todaslasanalogasyconstruccionesdoctrinariasqueseintenten comolasyaintentadas
porladoctrinayjurisprudenciaaludidasalcomienzodeestevoto parapresentarcomo
"constitucional" o "legal" indemnizaciones no justas, deben, por consiguiente, ser
desechadasinlimineporesasolaconsideracin,desdequeellasestaranenpugnaconla
proteccindelapropiedadconsagradaporelart.17delaConstitucin"("Fallos",tomo
241,pginas87y89).
(472) La idea expresada en el texto es repetida en distintas formas o maneras por la
jurisprudenciayladoctrina.As,porejemplo,sehadicho:

p.389

a)"Sibienelactoexpropiatorionopuedeserfuentedegananciaparaeldueo,tampocolo
puedeserparaelexpropiante"(CmaraCivildelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",
1968II,seccinsntesis,pgina443,n73).
b)Laindemnizacinserjusta"cuandoelpropietarioquedeenunasituacinigualalaque
tena antes de la expropiacin" (Surez Silva: "Las nuevas normas de derecho
administrativo en materia de expropiacin", en "Revista de la Facultad de Derecho y
CienciasSociales",pgina317,Montevideo1966).
c)Laexpropiacindebeconfiguraroimplicaruna"operacinblanca",sinenriquecerni
empobrecer al propietario (Oscar Barreto Filho, trabajo citado, en "Revista de Direito
Administrativo",volumen63,pgina36,RiodeJaneiro1961,edicinFundacinGetlio
Vargas).
d)Laexpropiacinnoesnegocio,niactodeespeculacinfinanciera(Bielsa:"Elmtodo
jurdicoenlaexpropiacin.Conceptosyterminologa",en"LaLey",8deseptiembrede
1966).
e)"Quenoesconstitucionalnilegalunaindemnizacinquenoseajusta(Constitucin
Nacional,art.17;CdigoCivil,art.2511).Ylaindemnizacinesjustacuandorestituye
alpropietarioelmismovaloreconmicodequeseloprivaycubre,adems,losdaosy
perjuiciosquesonconsecuenciadirectaeinmediatadelaexpropiacin".(CorteSupremade
JusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pgina112ysiguientes,especialmentepgina
114,considerando4).
(473)Refirindosealcarcter"integral"quedebeostentarlaindemnizacin,yconcretando
enquconsistedichocarcter,dijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"elvalor
objetivodelbiennodebesufrirdisminucinodesmedroalguno,nidebeelpropietario
experimentarlesinensupatrimonioquenoseaobjetodecumplidayoportunareparacin"
("Fallos",tomo268,pgina114,considerando5,sentenciadel26dejuniode1967).
(474)Ensentidoconcordante:BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina
362.
(475)Sobregeneralidadesenmateriadeactualizacindelvalordelamoneda,vase:A.
WlterVillegas:"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pgina328ysigts.,BuenosAires
1973.
(476) "Si el Estado se ajustara al requisito constitucional de la previa indemnizacin,
desapareceran los problemas derivados de la depreciacin monetaria en situaciones de
expropiacinporcausadeutilidadpblica".(AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausa
de utilidad pblica y la depreciacin monetaria", nota en "Jurisprudencia Argentina",
1965V,pgina203,n47).Enigualsentido:AtilioAnbalAlterini:"Laindemnizacin
expropiatoriacomoobligacindedarsumasdedinero",en"RevistaJurdicadeBuenos
Aires",pginas197y201202,ao1964,publicacindelaFacultaddeDerechoyCiencias
SocialesdelaUniversidadNacionaldeBuenosAires.
(477)Ensentidosubstancialmentedeacuerdoconloexpresadoeneltexto,vaseelvoto
deldoctorAlfredoOrgaz,en"FallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin",tomo
241, pginas 8992, in re "Administracin General de Obras Sanitarias de la Nacin

p.390

c/ErnestoM.TorquinstyBernalyotros".
(478)VotodeldoctorAlfredoOrgaz,enlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citado
enlanotaanterior,tomo241,pgina89.
(479) En sentido concordante: Atilio Anbal Alterini: "La indemnizacin expropiatoria
comoobligacindedarsumasdedinero",en"RevistaJurdicadeBuenosAires",ao1964,
pginas197y201202,publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdela
UniversidadNacionaldeBuenosAires;AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausade
utilidadpblicayladepreciacinmonetaria",notaen"JurisprudenciaArgentina",1965V,
pgina203,n47.
(480)AlfredoOrgaz,votoemitidoenlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo 241, pgina 88. Adems: Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en
"JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina196ysiguientes,votodelosdoctoresChutey
Foutel, inre "MunicipalidaddelaCapitalc/Establecimientos FabrilesGuereo(S.A.)";
Alberto D. Schoo: "La expropiacin por causa de utilidad pblica y la depreciacin
monetaria",notaen"JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina196ysiguientes;Manuel
AntonioLaquis:"Acercadeunadoctrinaprecursoradeuncambioenlajurisprudencia
sobre la desvalorizacin de la moneda", nota en "Jurisprudencia Argentina", 1967II,
pgina47ysiguientes,especialmentepginas5657.
(481)Enelsentidodeltexto,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
268,pginas510512.
(482)AlfredoOrgaz,votoemitidoendisidenciaenlaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo241,pgina88;AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausade
utilidadpblicayladepreciacinmonetaria",notaen"JurisprudenciaArgentina",1965V,
pgina 196 y siguientes; Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pginas
362365;ManuelAntonioLaquis:"Acercadeunadoctrinaprecursoradeuncambioenla
jurisprudenciasobreladesvalorizacindelamoneda",notaen"JurisprudenciaArgentina",
1967II,pginas5457;Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina403;
Jos Canasi: "Tratado terico prctico de la expropiacin pblica", tomo 2, pginas
527528; Fiorini: "Manual de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 881; Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina279.
(483)SayagusLaso:"Expropiacin ydevaluacin monetaria", nota en"Jurisprudencia
Argentina",1959III,pgina510ysiguientes.
(484)JosAlbertodeAssumpo:"Desapropriaoeserviopblicodeenergaeltrica",
en"RevistadoInstitutodeDireitodaEletricidade",octubre1969,BeloHorizonte(Brasil),
pgina50;WilsonSantosCoura:"Periciaemdesapropriao",enlaRevistacitada,pginas
7677.
(485)Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",n5,pginas170183;Sanduli:
"Manualedidirittoamministrativo",pgina342.

p.391

(486)Entalsentido:"Fallos",tomo241,pgina73ysiguientes;tomo245,pgina164y
siguientes,ypgina227ysiguientes;tomo247,pgina150 ysiguientes;tomo250,
pgina50ysiguientesypgina738ysiguientes;tomo251,pgina141ysiguientes;tomo
254,pgina441ysiguientes;tomo258,pgina164ysiguientes,pgina252ysiguientes,y
pgina295ysiguientes;tomo259,pgina293 ysiguientes;tomo260,pgina175 y
siguientes;tomo262,pgina283ysiguientes.
(487)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pgina340,pgina489
y pgina 510; Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en "Jurisprudencia Argentina",
1968V,pginas144145,inre"PaldePrezc/ConsejodeReconstruccindeSanJuan",
sentenciadel10dejuliode1968(estasentencianoapareceenlacoleccinde"Fallos"del
Tribunal).Adems:"Fallos",tomo271,pgina198ysiguientes;tomo272,pgina119,in
re"DireccinNacionaldeVialidadc/EstanciaLosPrados"(enestelugar,dichasentencia
aparece simplemente "sintetizada", por lo que puede vrsela "in extenso" en
"JurisprudenciaArgentina",1969I,pginas556557);tomo275,pgina292ysiguientes;
tomo277,pgina75ysiguientes,ypgina450ysiguientes.
(488)Entalsentido,vase:
CmaraCivildeApelacionesdelaCapital: "JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina
196ysiguientes;1967III,paginas167ysiguientes,196ysiguientesy218ysiguientes;
1967IV,pgina193ysiguientes;1967V,pgina253ysiguientes;1967VI,pgina234y
siguientes;1968II,pgina42ysiguientes.
Cmara Federal de Apelaciones de la Capital: "Jurisprudencia Argentina", 1967III,
pginas117118;tomo6,seriecontempornea,abriljunio1970,pginas3839.
CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata:"JurisprudenciaArgentina",1962VI,pgina
488ysiguientes.
SupremaCortedeJusticiadeBuenosAires:"JurisprudenciaArgentina",1967III,seccin
provincial,pgina73ysiguientes.
Corte Suprema de Justicia de Santa Fe: "Jurisprudencia Argentina", 1967II, seccin
provincial,pgina100ysiguientes.
(489)CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1962VI,
pgina488ysiguientes;CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1967III,pgina196.
(490)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconsiderqueparaelperododeabrilde
1968, es prudente fijar el incremento en el 8% ("Fallos", tomo 273, pgina 379 y
siguientes;tomo275,pgina292ysiguientes;tomo277,pgina450ysiguientes).
(491)Corte Suprema de Justicia dela Nacin, en "Jurisprudencia Argentina", 1968V,
pginas144145,inre"PaldePrezc/ConsejodeReconstruccindeSanJuan",sentencia
del10dejuliode1968(estepronunciamientonoaparecepublicadoenlacoleccinde
"Fallos" del Tribunal). En sentido similar se haba pronunciado la Corte Suprema en
"Fallos",tomo254,pgina442ysiguientes,especialmentepgina453,considerando15.
Adems, Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1969I,pgina498(cuadraadvertirqueelvocalpreopinanteadvirtiquevotabaenese

p.392

sentidoporqueeseeraelcriteriodelaCorteSuprema,conelcualldisenta).Perovase
msadelante,textoynota467bis,dondehagoreferenciaaunfalloplenariodelaCmara
CivildeApelacionesdelaCapitalqueadmiteelcriteriodistinto(a).
(a) En su ltima jurisprudencia, la Corte Suprema dispuso que para computar la
depreciacinmonetariabastahaberlasolicitado"durantelasubstanciacindeljuicio"yse
lehayadadooportunidaddecontestaralacontraria(sentenciadel14demayode1974,in
re "Provincia de Buenos Aires c/Reynoso, Jorge", que puede verse en "Jurisprudencia
Argentina",tomo231974,pg.252).
(492)LaCmaraCivildeApelacionesdelaCapital,enfalloplenario,dictadopormayora,
siguelatesissostenidaeneltexto.Verdichofalloen"JurisprudenciaArgentina",tomo9,
ao1971,SerieContempornea,pgina3ysiguientes,inre"MunicipalidaddelaCapital
c/MaraE.Dazyotra",sentenciadel16dejuliode1970.EldoctorBartolomA.Fiorini
anotadichofallo,adhirindoseasusconclusiones(loc.cit.).Lamentablemente,arazdeun
recursoextraordinariodeducidoporlaMunicipalidad,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,pormayora(doctoresOrtzBasualdo,ChuteyCabral),revoclasentenciadela
Cmara Civil que, basada en aquel fallo plenario, haba resuelto que la depreciacin
monetaria, para ser considerada en el monto de la indemnizacin, no era menester
solicitarlaespecficamenteenlademandaoenlacontestacin.Encambio,laminoradela
CorteSuprema(doctoresRisolayArgas),conargumentosquecomparto,votaronporla
confirmacindelfallodelaCmaraCivil.VaselasentenciadelaCorteSupremadel5de
juliode1972,inre"MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresc/Daz,MaraEvangelina
yotras/expropiacin"("Fallos",tomo283,pg.102 ysiguientes).Adems:"Fallos",
tomo283,pg.213ysiguientes.
(493)Vase:CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",
1965V, pgina 540, considerando 3 (voto del doctor Guillermo A. Borda, al cual se
adhirieronlosdoctoresJorgeJ.LlambasyRodolfodeAbelleyra).Enidnticosentido:
"CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital",en"JurisprudenciaArgentina",1967III,
pgina117.
(494)AlfredoOrgaz,suvotocomomiembrodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
en"Fallos",tomo241,pginas9091.Enidnticosentido:CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo268,pgina114,considerando7,ytomo301,pginas384 y
1205.
(495) Corte Suprema de Justicia de Santa Fe, en "Jurisprudencia Argentina", 1967II,
seccinprovincial,pgina100ysiguientes,especialmentepginas102103,punto4.
(496)Vase:WilsonSantosCoura:"Periciaemdesapropriao",en"RevistadoInstituto
deDireitodaEletricidade",pginas7677,BeloHorizonte(Brasil),octubre1969.
(497)AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicayladepreciacin
monetaria",notaen"JurisprudenciaArgentina",1965V,pginas201202,nmeros3739.
(498)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo273,

p.393

pgina379ysiguientes,especialmentepginas385386,considerando12.Estambinel
criteriodelaactualley21499,artculo20.
(499) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 268, pginas 114115,
considerandos8y9.
(500)AlbertoD.Schoo:"Laexpropiacinporcausadeutilidadpblicayladepreciacin
monetaria",notaen"JurisprudenciaArgentina",1965V,pgina199,n27,textoynota.
(501) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 202, pgina 316 y
siguientes,especialmentepgina320;tomo210,pgina995ysiguientes,especialmente
pgina1000;tomo242,pginas264266.CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en
"JurisprudenciaArgentina",1967III,pginas218220.
(502)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1966I,
pginas444445.
(503) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 202, pgina 316 y
siguientes;tomo210,pgina995ysiguientes;tomo244,pgina499ysiguientes;tomo
248,pgina678ysiguientes;tomo251,pgina141ysiguientes;tomo262,pgina420y
siguientes. Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1966V,pginas518520;1967III,pginas 218220;1970VI,pginas 2627. Cmara
Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1966I, pginas
444445.
(504) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1967III,pginas2224.
(505) CorteSupremadeJusticiadelaNacin, "Fallos",tomo271,pginas198200 ;
tomo272,pginas8993;tomo273,pgina379 . CmaraCivildeApelacionesdela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",1968II,pginas4244.CortedeJusticiadeSalta,
en"JurisprudenciaArgentina",1966V,pginas217221.CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo283,pgina235ysiguientes;tomo285,pgina89ysiguientes;
tomo288,pgina164ysiguientes;tomo294,pgina202ysiguientes.
(506) CorteSupremadeJusticiadelaNacin, "Fallos",tomo242,pginas264266 ;
tomo 252,pgina 229 ; y en"Jurisprudencia Argentina", 1959VI, pginas 237238;
1969III,pginas2122.
(507)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1965V,
pginas 538540. En sentido concordante, vase el fallo de dicho Tribunal en
"Jurisprudencia Argentina", 1967III, pginas 218220. Vase: A. Wlter Villegas:
"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pgina153ysiguientes,ypgina158ysiguientes,
BuenosAires1973.
(508) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1967III,pginas117118.

p.394

(509)EnsunuevacomposicinlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinsigueahorala
tesisindicadaeneltexto(sentenciadel20/XII/974,inre"DireccinNacionaldeVialidad
c/EchamendiyCattneoyotros",considerandos5y6,"Fallos",tomo290,pgina362y
siguientes).Taleselcriteriodelaactualley21499,arts.10y20.
(510)Bielsa(conelseudnimode"Prculo"),en"LaLey",tomo93,notaenlapgina358;
BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo2,pgina366,textoynota132;Surez
Silva:"Las nuevasnormasdeDerechoAdministrativo enmateria deexpropiacin",en
"Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales", Montevideo 1966, pginas
318319;Canasi:"Tratadotericoprcticodelaexpropiacinpblica",tomo2,pgina
804ysiguientes.
(511)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarinconstitucionallaaplicacindel
rgimen de consolidacin de deudas establecido por la ley 23982 al pago de la
indemnizacinporexpropiacin (sentencia del5deoctubrede1995, inre "Hart,S.A.
c/MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires").
(512) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 335 y
siguientes; Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1967III,pgina167ysiguientes.
(513) Tribunal Fiscal de la Nacin, en "Jurisprudencia Argentina", 1962VI, pginas
244246.
(514) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 253, pgina 307 y
siguientes.CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",
1965I, pgina 495 y siguientes; Cmara Federal de Apelaciones de La Plata, en
"JurisprudenciaArgentina",1961V,pgina282ysiguientes.
(515) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 262, pgina 380 y
siguientes.
Como fundamento de la procedencia del impuesto a los rditos sobre los "intereses"
correspondientesalcapitalrepresentadoporla "indemnizacin",enelfallocitadosedijo
quedichosinteresesnotienenporobjetoresarcirelvalordelacosaexpropiada,sinoeluso
de ella. La expropiacin se agreg tiene por objeto mantener la incolumidad del
patrimoniodelexpropiado,lacualnosealteraportributarimpuestoalosrditossobrelos
intereses(votodeldoctorHeredia,enlaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,cuyo
fallotuvoporsuyolaCorteSuprema).
Loqueantecedeenmodoalgunosignificaquelosinteresesnointegrenlaindemnizacin:
slo significa que, sin perjuicio de integrar la indemnizacin, estn gravados por el
impuestoalosrditos.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,ensentenciadel2dediciembrede1986,inre
"TransAmericanInternationalCorp.c/FiscoNacional(D.G.I.)"dictadapormayora,conla
disidenciadeunodesusmiembros,distinguientre "intereses"otorgadosprincipalmente
conelpropsitodepreservarelvalordelamonedae"intereses"adeudadosalaexpropiada
enconceptoderetribucinporlaprivacindelcapitalnopagado,declarandoimprocedente

p.395

elimpuestoenunodeesossupuestosyprocedenteenelotro.Vaselanotacrticaal
expresadovotodelamayoradelaCorteSupremaescritaporlosdoctoresJuanCarlosy
EstebanC.Bruzzon,aparecidaen"ElDerecho",el13dejuliode1987.
(516)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1965I,
pgina495ysiguientes.
(517)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo242,pgina73ysiguientes,
inre"FlixAntonioDeg";idemtomo242,pgina280ysiguientes,inre"CarlosJuan
MadariagaAnchorena";tomo251,pginas204207,inre"ManuelSolac/Provinciade
BuenosAires".Enlosdosprimerosfalloscitados(amboscorrespondientesaltomo242),la
decisinfuetomadapormayora;peroelvotodelaminora,representadaenlaespeciepor
losdoctoresAlfredoOrgazyBenjamnVillegas Basavilbaso,amicriterio,contienela
buenadoctrina,contrariaalaposicindelamayora.
La tesis de la expresada mayora es deleznable. La atribucin constitucional de las
provinciasparacrearimpuestos,contrariamentealoafirmado,tieneunobviolmiteenel
"principio" emergente del artculo 17 de la Constitucin Nacional, en cuyo mrito
debiendo la indemnizacin en materia expropiatoria ser "integralmente justa", ella no
puedeserdisminuidaconimpuestosquelagraven.Lapotestadimpositivadelasprovincias
debedetenerseanteese"principio"delaLeySuprema.Siasnofuere,sedaraelhecho
inconcebible deque,en las expropiaciones querealice la Nacin,la indemnizacin no
puedeserafectadaodisminuidaporaplicacindeimpuestos,pudiendoserlo,encambio,en
lasexpropiacionesqueefectenlasprovincias.Estotalmenteinexacto,comolosostuvola
expresada"mayora"enlaCorteSuprema,queloatinentealaplenitudeintegralidaddel
monto indemnizatorio depende de normas "legales", careciendo ello de entidad
"constitucional" ("Fallos",tomo242,pgina84).Laimposibilidaddegravarlareferida
"indemnizacin" conimpuestosprovinciales,quedisminuyenelmontodeaqulla,tiene
origenenelartculo17 delaConstitucinNacional,encuyomritolaindemnizacin
expropiatoriadebeser"integralmentejusta".Elejerciciodelapotestadimpositivadelas
provinciasdebearmonizarconelprincipioconstitucionalcontenidoenelartculo17dela
LeySuprema,queenlopertinenteimplicaunlmiteadichapotestadimpositiva.Tnganse
presentes las limitaciones al poder constitucional de las provincias contenidas en los
artculos5y106delaLeySuprema.
(518) Vase la ley 21878 , del 26/IX/78, en cuyo mrito las indemnizaciones
correspondientes a expropiaciones efectuadas por provincias y sus municipalidades no
estarnsujetasenelordennacionalalpagodeimpuestoogravamenalguno.Laley21499,
art.20 ,establece quelos rubros dela indemnizacin noestarn sujetos al pagode
impuestoogravamenalguno.
(519) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 220, pgina 1196 y
siguientes,especialmentepgina1205;tomo239,pgina73ysiguientes,especialmente
pgina75;tomo240,pgina139ysiguientes,especialmentepgina142;tomo250,pgina
738ysiguientes,especialmentepgina741.
(520)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina707ysiguientes,

p.396

especialmente pginas 723724, in re "Nacin Argentina c/S.A. Argal" ; tomo 240,

pginas 139143; tomo 259, pgina 293 y siguientes, especialmente pgina 299,
considerando 12; tomo 262, pgina 420 y siguientes, especialmente pgina 423,
considerando 10; tomo 265, pginas 367369; tomo 268, pginas 340341; tomo 271,
pginas 198200. Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia
Argentina", 1967II,pginas 78ypginas 1315;1967III,pginas 167170;1967VI,
pginas193194,ypginas316318;1967VI,pginas234236;1969I,pginas998999,
n 76; 1970VI, pginas 445447. Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en
"JurisprudenciaArgentina",1970VI,pginas3839.
(521) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 237, pgina 707 y
siguientes,especialmentepginas723724,sentenciadel22demayode1957.Dijoelalto
tribunal:"Sielfactoraccidentaldelaocupacinpuedeinfluirenlasnegociacionesentre
particularesparadeterminarelpreciodelatierravendida,pierdetodosignificadoenelcaso
de la expropiacin, y no cabe computarlo, particularmente durante un rgimen de
emergencia,comoelactual,enquelaocupacinsehallaprorrogadaconindependenciade
lavoluntaddelpropietario.Ladisminucindelvalordeuninmuebleenrazndequeest
retenidoporterceraspersonasconderechoaello,sedebeaquelosadquirentesfuturos
tienen que respetar esa ocupacin, de suerte que no reciben el inmueble con plena
disponibilidad material y jurdica. Este no es el caso del Fisco expropiante, dadas sus
facultadesparaconseguirdeinmediatoeldesalojodequienesocupanelinmueble(art.24,
ley13264)(a).Mantenerenestesupuestolareduccindelprecio,importaraacordarun
beneficio injusto al expropiante por cuanto recibira el inmueble como libre de
indisponibilidad, pero pagndolo como ocupado. Si es un principio inconcuso que la
expropiacinnopuede,encasoalguno,serocasindelucroparaelexpropiado,tambin
debeserloparaelexpropiante,pormuchoqueacteenbeneficiodelosinteresesgenerales.
Estos intereses generales, que dan fundamento al hecho mismo de la expropiacin, no
bastanparajustificarelpagodeunaindemnizacininferioralaquecorresponde".
(a)Equivalentealart.26delaley21499.
(522)Vase:Marienhoff:"Expropiacin",notaen"JurisprudenciaArgentina",1959VI,
pgina257.
(523)Enidntidosentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo108,
pgina240ysiguientes,especialmentepginas259261,considerandos7,8,9y14,in
re "CompaaGeneraldeFerrocarriles delaProvinciadeBuenosAiresc/GregoriaM.
Busto de Silva s/ expropiacin", sentencia del 18 de febrero de 1908. Adems: Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 186, pgina 151 y siguientes, in re
"NacinArgentinac/DomingoBianchiyotros";A.WlterVillegas:"Expropiacinpor
causa de utilidad pblica", n 126, pgina 124; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo", tomo 6, pginas 393394. Asimismo vase: Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo3,pgina452,BuenosAires1947;LinaresQuintana:"Tratadodela
cienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo4,pgina158,n2544;
Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pginas 361362; Cretella Jnior:
"Tratado de Direito Administrativo", tomo 5, pginas 167168. "La exigencia de la

p.397

indemnizacinprevia,dijoeldoctorAlfredoOrgazenunodesusvotoscomomiembrode
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,constituyeunobstculoinsalvableparaqueel
Estadoadquieralapropiedadantesdelpagodelaindemnizacin,comosielderechodel
propietariofueraaplazo(incierto),entantoqueeldelEstadonoestuvierasometidoaesta
modalidad. Lo contrario es lo exacto: el traspaso de la propiedad y el pago de la
indemnizacinsonsimultneosy,todava,steprecedeinmediatamenteaaqul"(vaseese
votoen"Fallos delaCorteSupremadeJusticia delaNacin",tomo241,pgina90).
Adems,CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentenciadel5deabrilde1995, inre
"Servicio Nacional de Parques Nacionales c/Franzini, Carlos y sus herederos o quien
resultepropietariodeFinca`LasPavass/expropiacin".
(524)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo2,n792,
pgina87,Paris1893.
(525)Vase:Fraga:"DerechoAdministrativo",pginas707710.
(526)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967V,
pginas253255.Noobstante,vasemsadelante,n1403,textoynota543.
(527)Esaredaccin delartculo 19 delaley13264nosealterconlamodificacin
introducida al mismo por el artculo 10 de la ley 14393, que puede verse en
"JurisprudenciaArgentina",1955I,pgina24,seccinlegislacin.
Laantigualeynacionaldeexpropiacindisponacorrectamentesobreestamateria;deca
as:"Laexpropiacinnoseperfeccionamientrasnohayasidoentregado,ojudicialmente
consignado,elprecioolaindemnizacin.Sinembargo,encasodeurgencia,habrderecho
alaocupacindesdequeelPoderEjecutivoconsigne,adisposicindelpropietario,el
precioofrecidoynoaceptado,quedandoambosobligadosalasresultasdeljuicio,comose
expresarmsadelante"(leyn189,art.4).
(528) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 395; Alfredo
Orgaz,suvotocomomiembrodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
241,pgina73ysiguientes,especialmentepgina90;LuisMaraBoffiBoggero,suvoto
comomiembrodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo259,pgina
237 y siguientes, especialmente pginas 251252; Atilio Anbal Alterini: "La
indemnizacinexpropiatoriacomoobligacindedarsumasdedinero",en"RevistaJurdica
de Buenos Aires", ao 1964, pginas 193195 y 199201; Alberto D. Schoo: "La
expropiacin por causa de utilidad pblica y la depreciacin monetaria", nota en
"Jurisprudencia Argentina", 1965V, pgina 200, nmeros 30 y 31; Manuel Antonio
Laquis:"Acercadeunadoctrinaprecursoradeuncambioenlajurisprudenciasobrela
desvalorizacindelamoneda",notaen"JurisprudenciaArgentina",1967II,pginas5354;
BidartCampos:"DerechoConstitucional", tomo2,pginas 360,nota123,362y365;
Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas 401402; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina282.
(529)Ladoctrinaesuniformealrespecto.Entalsentido:DalmacioVlezSarsfield,notaal
artculo2511delCdigoCivil;Posada:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,

p.398

pgina253,n21;Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina62;Fernndez
deVelasco:"Resumendederechoadministrativoydecienciadelaadministracin",tomo
2, pgina 274; Rolland: "Prcs de droit administratif", n 628, pgina 516; Fleiner:
"Instituciones de derecho administrativo", pgina 251; Legn: "Tratado integral de la
expropiacinpblica",pginas165y471;Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblica
utilit",n6,pginas133134;A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidad
pblica",pgina109ysiguientes;RomnGarriga:"Expropiacin",notaen"Jurisprudencia
Argentina",1950II,pginas238239;Carugno:"Lespropriazioniperpubblicautilit",
pgina169,n3;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas391y
395396;JulioAlbertodAvisS.:"Cursodederechoadministrativo",pgina191;Caetano:
"Manual de direito administrativo", pgina 651, n 320; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pginas361y365366;ManuelAntonioLaquis:"Acercadeuna
doctrina precursora de un cambio en la jurisprudencia sobre la desvalorizacin de la
moneda", nota en "Jurisprudencia Argentina", 1967II, pgina 56; Gordillo: "Derecho
Administrativo de la economa", pginas 401 y 406; Fiorini: "Manual de derecho
administrativo",tomo2,pgina877;CretellaJnior:"Tratadodedireitoadministrativo",
tomo5,pginas143,159y168169;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas
281y283.
(530)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,
pgina402ysiguientes,especialmente pgina405,considerando8.Adems,"Fallos",
tomo 28, pginas 394395. La doctrina es uniforme en el sentido indicado o sea que,
mediandoconformidaddepartes,laindemnizacinpuede"no"serendinero.EnEspaa,
deacuerdoconlaley,laindemnizacinpodrpagarseenotraformaqueenefectivoyal
contado, "siempre que exista acuerdo con el interesado" (Gonzlez Prez y Gonzlez
Navarro,pginas13611362).
TenerpresentelodeclaradoporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenelfallo
citadoenlaprecedentenota494infine,acercadequeesinaplicablelaley23982sobre
consolidacindedeudasalpagodelaindemnizacinporexpropiacin.
(531) Segn el derecho vigente en algunos pases, verbigracia Suiza, tratndose de la
expropiacindeciertasaguas,laindemnizacinpuedeconsistirenunpagoen"especie".
AsresultadelCdigoCivilsuizo,cuyoartculo711,dice:"Elpropietariodemanantiales,
fuentesochorrillosquenotenganparalutilidadalguna,oslounautilidadnorelacionada
con su valor, est obligado a cederlos, mediante plena indemnizacin, con el fin de
destinarlosalabastecimientodeaguapotableoaotrasempresasdeintersgeneral. La
indemnizacinpuedeconsistirenlaasignacindeunapartedelaguaasobtenida".
Delmismomodo,segnlaleyfederalsuizasobreutilizacindelasfuerzashidrulicas,del
22dediciembrede1916,cuandoacausadenuevasconcesioneslospropietariosdeusinas
yaexistentes,uotrosusuarios,fuesendaadosensuderechodeutilizacin,pueden,a
juiciodelTribunal,serindemnizadostotaloparcialmentemedianteentregadeaguaode
energa(artculo47,segundoprrafo).
(532)Sielpagoseefectuaseenttulospblicos,porejemplo,nosecumpliraelmandato
constitucional en lo atinente a la "indemnizacin", pues esos "ttulos" no pueden

p.399

equipararseal "dinero",cuyosefectos jurdicos sonmuydistintosalosdelos ttulos de

referencia.Vadesuyoque,aunquesetrataredettuloscotizablesenlabolsadevalores,su
ventadepende,encuantoalnmeroyprecio,delasoscilacionesnaturalesdelmercado,
siendoasevidentelainseguridadaqueseexponeelexpropiadoaquienseleentregasen
dichosttulos,enlugardedinero,enconceptodeindemnizacin(vase:SeabraFagundes:
"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina392).
(533)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pginas391395.
(534)CretellaJnior:"Tratado dedireitoadministrativo", tomo5,pgina168,Riode
JaneiroSanPablo1968.
(535) Brewer Caras: "La expropiacin por causa de utilidad pblica o inters social",
pginas 201202, 291 y 321, Caracas 1966. De acuerdo con el artculo 101 de la
Constitucin venezolana, el pago de la indemnizacin mediante bonos de aceptacin
obligatoria,hllaseestablecidoparalossupuestosdeexpropiacin"confinesdereforma
agrariaodeensancheymejoramientodepoblaciones".
(536)OscarBarretoFilho:"Desapropriaoporinterssesocial",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen63,pgina36,RiodeJaneiro1961,edicinFundacinGetlio
Vargas.
(537)Fraga:"DerechoAdministrativo",pgina710,n317.
(538)Puedeverse:A.WlterVillegas:"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",pgina472
ysiguientes,BuenosAires1973.
(539)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo159,pgina207ysiguientes,
especialmentepgina222,sentenciadel24denoviembrede1930,inre"JuanCabanellas
c/MunicipalidaddeRosarios/reivindicacin".Ensentidoconcordante,vaseaMayer:"Le
droitadministratifallemand",tomo3,pgina146.
Enelfallomencionado,laCorteSupremadeclarimprocedentelaaccinreivindicatoria
enuncasodonde,habindosedispuestolaexpropiacin,elEstadoseapoderdelbiensin
juicioysinpreviopagodelprecio.ElTribunalsostuvoqueentalcasolacondenadeba
consistirenelpagodelaindemnizacinalpropietario.Dijoas:"quecareceradeobjetoy
eficacia, jurdica y econmica, la desamortizacin de un bien incorporado al pblico
servicio,concarcterdetal yconelrecaudodeleydeclaratoriadeutilidaddelmismo
carcter, parareintegrarlodespusalpatrimoniodelacolectividadunavezcumplidoel
procedimientoestrictodelaexpropiacin;serael summumjus,summainjuria interdicto
porelaltoconceptodejusticiaqueinformanlasleyes,puessinmejorarelpatrimoniodel
reivindicante,perturbaraporalgntiempo,aunquepuedaserbreve,ladisposicinpara
usosgenerales,deutilidadcolectivadelbiencuestionado,desdequeelEstadoira,sin
duda,deinmediato,ainiciarjuiciosumariodeexpropiacinyaincautarsedelacosaprevio
depsitodelprecioofrecidoynoaceptado;mientrasque,limitndoseellitigioyelfalloa
laaccinsubsidiariaquemencionanlosartculos2779 y2780delCdigoCivilylos
fallos citados de esta Corte, la reparacin plena al expropiado se concilia con la

p.400

interrupcin del servicio pblico" (tomo 159, pgina 222). Como lo advert en otra
oportunidad,dichasentenciadelaltoTribunalseajustaestrictamentealatcnicajurdica.
Eldesapoderamientodeunacosasobrelacual pesaladeclaracindeutilidadpblica,
perocuyodesapoderamientoseharealizadosincumplirconlosrequisitosytrmitesdel
procedimiento expropiatorio, da lugar a la llamada "expropiacin irregular", que en
definitivasetraduceenelderechodeladministradoaserindemnizadointegralmente(vase
eltomo5,nmero1770,textoynotas5054).
(540)Porlasconsideracioneshechaseneltexto,consideroequivocadaslassentenciasde
primeraysegundainstanciasregistradasen"JurisprudenciaArgentina",tomo61,pginas
469471,inre"SucesinCarolinaLevdeBlancoc/MunicipalidaddelaCapital",dondela
parteactorademandalaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresrespectoalpagode
laindemnizacinporhaberstaocupadouninmuebledeaqulladesdehacamuchomsde
veinteaos.Lademandadainvoclaprescripcindecenaldedichaaccin,alocuallos
juzgadoresnohicieronlugar.
EljuezrechazladefensadeprescripcininterpuestaporlaMunicipalidad,sosteniendo
quenadaobsta"paraqueellegtimopropietarioseajustamenteindemnizado(art.2511,
Cd.Civil)porlaprivacindesubien,yaquelocontrarioimportaraunenriquecimiento
sincausaporpartedelaMunicipalidad"(pg.470).ElargumentodelJueznoesadmisible,
porque,enlaespecie,elenriquecimientodelaMunicipalidadnocarecadecausa:sta
consista en la "prescripcin" de la accin para el cobro de la indemnizacin,
"prescripcin"queasuvezseprodujopor"negligencia"deltitulardelbien.Nadiepuede
pretenderquelaliberacindeunadeuda,sobrelabasedelaprescripcin,carezcadecausa.
Laprescripcinescausajurdicadeextincindeobligaciones.
LaCmara enelcaso,CmaraCivil2deApelacionesdelaCapital,alconfirmarla
sentenciadel"aquo",sostuvoqueen"autosnohabraprecio,nicompraventa,niportanto
deuda;quemalpodraprescribirseloquenoexiste,loquenohabraaunnacido"(pg.
471).TampocoesaceptableelargumentodelaCmara,puesnadadeloquesostuvose
ajustaaderecho.Sibienenel "sub lite" nohaba "precio" ni "compraventa",haba,en
cambio,una"expropiacin"irregularque,"abinitio",obligabaauna"indemnizacin"en
favordeldueodelinmueble.Enlaexpropiacin,laindemnizacinreemplazaal"precio"
de la compraventa. Tampoco es exacto que no haya existido "deuda": sta exista (la
"indemnizacin"),yaunquenofueseunadeudadedinero,eraunadeudadevalor,sujeta,
portanto,alaprescripcinliberatoria,comoenprincipioocurrecontodaaccinpersonal
pordeudaexigible.
(541)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pgina423.
(542)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina136.
(543)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina427.Enidntico
sentido:Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",n3,pginas251253.Adems:
Sayagus Laso: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 315; Fleiner:
"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pgina252.

p.401

(544)VaselareferenciaquehaceJosAlbertodeAssumpo:"Desapropriaoeservio
pblicodeenergiaeltrica",en"RevistadoInstitutodeDireitodaEletricidade",pgina48,
BeloHorizonte,Brasil,n11,octubre1969.
(545) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 428; Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas288289.
(546)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas140141.
CriteriosimilarseobservaenlaleydeexpropiacindelaProvinciadeBuenosAires,n
5708,delao1952(artculos7,17y19).
(547)OttoMayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pginas7072.
(548)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina288.
(549)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina217.
(550) Fleiner: "Instituciones de Derecho Administrativo", pgina 252; Oyhanarte: "La
expropiacinylosserviciospblicos",pginas118y120.
(551)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina217;A.WlterVillegas:
"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas144145.
(552)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas139141.
(553)Enidnticosentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo130,
pgina360ysiguientes,especialmentepgina369.DijoelTribunal:"Quetratndosedeun
inmuebleadquiridoparafinesdeutilidadpblicayenvirtuddeexpropiacinautorizada
porley,sudominiopasalaNacinporelconvenioconelexpropiado,seguidodelpago
delprecioydela tradicin, auncuandonosehubiere otorgadoescriturapblica". En
sentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo102,pgina77
ysiguientes;tomo181,pgina257ysiguientes.Adems,enelmismosentido:Bielsa:
"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina469,nota55,BuenosAires1947.
(554)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo245,pgina73ysiguientes,
inre"AdministracinGeneraldeObrasSanitariasdelaNacinc/HonorioToniniyGer",
sentenciadel21deoctubrede1959.
(555) Tngase presente el art. 32, incisos d y e del decretoley n 19549/72, sobre
procedimientoadministrativonacional,ylosartculos47,53y68delaleynacionalde
expropiacinn21499.
(556) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 252, pginas 326328,
sentencia del 18 de mayo de 1962. La Corte Suprema ha resuelto que la reclamacin
administrativaprevianoesnecesariaparaqueelocupantedelbienexpropiadoreclame,por
separado,deacuerdoconelartculo23delaley13264,elpagodelosdaosyperjuicios
causadosporeldesalojo("Fallos",tomo232,pgina409 ,sentenciadel28dejuliode

p.402

1955).
(557) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha declarado que no procede la
reclamacinadministrativapreviaenunjuiciodedaosyperjuiciosocasionadosporun
juiciodeexpropiacin desistido("Fallos",tomo188,pgina196;tomo209,pgina526).
Conmayorraznnoprocederdichareclamacinadministrativapreviacuandoeljuiciode
expropiacin est pendiente, es decir en marcha o en curso, o cuando los hechos o
comportamientosquedanlugaralaaccindeexpropiacinirregularestnconsumados.
Respectoalaimprocedenciadelareclamacinadministrativapreviatratndosedeuna
"expropiacinirregular",puedeverse,adems:Fiorini:"Queselcontencioso",pgina
130.
(558)Es de advertir, finalmente, que las leyes 3952 y11634 ,al exigir la previa
reclamacinadministrativa,lohacenconreferenciaa "accionesciviles" quesededuzcan
contralaNacin,entantoquelasaccionesaquemerefieroeneltextonoson"civiles",
sino"contenciosoadministrativas".Bielsaconsideraqueenesostextoslegaleslalocucin
"accincivil" estusadaenunsentidogeneral,comprendiendolo "administrativo",por
oposicinalo"penal"("DerechoAdministrativo",tomo4,pgina548,nota,BuenosAires
1947).Noobstante,tcnicamentela "accincontenciosoadministrativa" esdistintadela
"accincivil".
(559)Ensentidoconcordante:EnriqueSantiagoPetracchi:"Delaretrocesin",enlarevista
"Lecciones y Ensayos", n 24, Buenos Aires 1962, pginas 4243, publicacin de la
FacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires;JosCanasi:"Tratadoterico
prcticodelaexpropiacinpblica",tomo2,pginas739740,BuenosAires1967.
(560)PuedenverselasrespectivassentenciasdelaCmaraFederaldeApelacionesdela
CapitalydelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo251,pgina246y
siguientes.
(561)LaspalabrastranscriptaslepertenecenaA.WlterVillegas:"Expropiacinporcausa
deutilidadpblica",pgina135;fueronescritasconrelacinalaanteriorleyn189pero
sonigualmentevlidasrespectoalasleyesposteriores.
(562)Leyn21499,deenerode1977.
(563)Ensunuevacomposicin,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhaseguidoel
criterioqueseexponeeneltexto,declarandolaincompetencia "originaria" delTribunal
paraentenderenjuiciossobreexpropiacinpromovidosporprovincias,inclusocuandoen
ellosslosedebataloatinenteala"indemnizacin"(sentenciadel31demarzode1975,in
re"GobiernodeLaRiojac/Azzalini,Luis(sucesin)s/expropiacin","Fallos",tomo291,
pg.232).Peroposteriormente,ensusentenciadel22demarzode1977,recadaenel
juicio "Provincia de Misiones c/CEVA S.A.", el Tribunal volvi al criterio que haba
abandonadoenelcitadojuicio"GobiernodeLaRiojac/Azzalini".Esdeesperarque,ante
un nuevo examen de la cuestin, la Corte Suprema retome la doctrina correcta. La
jurisdiccin "rationemateriae" prevalecesobrelajurisdiccin "rationepersonae" (vase

p.403

mitrabajo"Otravezrespectoalaleynacionaldeexpropiacinn21499"en"LaLey",11
dediciembrede1978,puntoXII)(aa).
(aa)Talcomoeradeesperaryloadvertenlaprecedentesubnota,(a),recientementela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,enunasentenciadictadaporunanimidad(doctores
Jos Severo Caballero, Augusto Csar Belluscio, Carlos S. Fayt, Enrique Santiago
PetracchiyJorgeAntonioBacqu),haciendosuyoundictamendelProcuradorGeneralde
laNacin,doctorJuanO.Gauna dondesterecord laopininma,elaltoTribunal
declar su incompetencia originaria para entender en demandas de expropiacin
promovidasporprovincias,porconsiderarquedichasdemandasnoconstituyenuna"causa
civil",auncuandoenellasslosedebataloatinenteala"indemnizacin"(fallodelaCorte
SupremadeJusticiadelaNacindel19dediciembrede1986,inre"ProvinciadeBuenos
Airesc/AubertArnauld,MaraLuisa(sussucesores)yotross/expropiacin").Ensentido
concordantealsostenidoeneltexto,vaseAlbertoB.Bianchi:"Competenciaoriginariade
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin",pgina247ysiguientes.
(564)Talprincipioloratificalaactualley21499(art.19).
(565)Portenerciertarelacinconlacuestinreferidaeneltexto,vaselasentenciadela
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 200, pgina 180 y siguientes,
especialmentepginas185189,inre"ProvinciadeBuenosAiresc/ElviraC.deLacour".
(566)Quizhubieresidomejordenominarle"Junta"o"Comisin"deTasaciones,yno
"Tribunal",pueslnojuzga,selimitaadarundictamenoparecer.
Cul esla naturalezajurdica del"Tribunal deTasaciones"yladesus dictmenes?
Trtase de un rgano "consultivo", o "asesor". Sus dictmenes tienen la naturaleza
correspondientealospareceresqueemitandichosrganos.Vaseeltomo1,n20,pgina
94ysiguientes.
LosdictmenesdelTribunaldeTasacionespertenecenalaespeciede"obligatorios",enel
sentidodequedebenserrequeridosporlaautoridadjudicial.Imprescindiblementedeben
ser tomados en "consideracin", es decir el rgano consultivo de referencia debe ser
"odo".Peroelloenmodoalgunosignificaquetalesdictmenesdebanser"aceptados"o
"seguidos"porlaautoridadquelossolicit,enestecasolaautoridadjudicial,quiennoest
obligadaaconformarseaellosencuantoasucontenido.Vaseeltomo1,n20,pginas
9698.Nuestradoctrinasepronunciaensentidoconcordantealreferirsealosdictmenes
del Tribunal de Tasaciones (Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pgina434;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas291292;Fiorini:"Manual
deDerechoAdministrativo",tomo2,pgina890).
El"TribunaldeTasaciones"aquehacareferenciaelartculo14 delaley13264,fue
creadoporelart.74deldecreton33405/44,dictadoenacuerdogeneraldeministros,
ratificadoporlaley12922,referentealaDireccinNacionalInmobiliaria.Vasedicho
decretoen"DecretosNacionales",1dejulioal31dediciembrede1944,pgina630y
siguientes, Editorial Claridad, Buenos Aires 1945. Su constitucin y funcionamiento
estuvieron reglados por el decreto n 8668/61, que puede vrsele en el "Anuario de
LegislacinNacionalyProvincial",de"JurisprudenciaArgentina",1961,pgina477.Alos
efectosdelatasacinenlosjuiciosdeexpropiacin,constabadetrecemiembros,unode

p.404

loscualesesel"representante"delexpropiado.Sibieneldecreto8668/61,artculo4,inc.
a,habladel"expropiado"osu"representante",dadoquelaley13264,art.14,slohabla
del"representante"delexpropiado,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindeclarque
elexpropiadonopuedeintegrar"personalmente"elTribunaldeTasaciones,sinoquedebe
valersedeun"representante"("Fallos",tomo243,pgina495).
SehaconsideradoexcesivoelnmerodeintegrantesdelTribunaldeTasaciones.Sedijo
queun "collegium" detrecemiembrosnoesrecomendable,porqueellotornadifcilsu
funcionamiento(VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina433)(a).
(a)ActualmenteelrgimenyestructuradelTribunaldeTasacioneshancambiado.Hoyes
unaentidadautrquicaysegobiernaporlaleyn21626,del25VIII77,quederoglas
disposicionesanteriores.
(567)As,sehaestablecidoqueeneljuiciodeexpropiacincabeadmitirlapruebapericial
ofrecidaporelexpropiadoasucargo,ensubsidiodeladelTribunaldeTasacionesycon
laprevencindequeenlasentenciasejuzgarsihasidonecesariaparalasolucindel
pleito (Corte Suprema de Justicia de Santa Fe, en "Jurisprudencia Argentina", 1967I,
pgina124ysiguientes,seccinprovincial).
(568)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1962II,
pgina479;1967III,pgina167.
(569)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo255,pgina326.
(570)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967I,
pgina 130; 1967IV, pginas 193 y 316; 1967V, pgina 253; 1967VI, pgina 166;
1968II,pgina42,ypgina443,n71,seccinsntesis.CorteSupremadeJusticiadela
Nacin,"Fallos",tomo306,pgina1297.
(571)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pgina116;tomo265,
pginas208y367;tomo268,pgina340.CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en
"JurisprudenciaArgentina",19693,pgina425.
(572) Cmara Federal de Apelaciones de Resistencia, en "Jurisprudencia Argentina",
1966III,pgina33ysiguientes;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
273,pgina379.
(573)CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1960I,
pginas 679680, in re "Gobierno Nacional c/Ca. Argentina de Navegacin Dodero y
otros".
(574) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 186, pgina 151 y
siguientes;tomo211,pgina1547;tomo240,pgina382ysiguientes;tomo241,pgina
382ysiguientes.
(575)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967V,
pgina253.Noobstante,conanterioridad,enciertaocasinlaCorteSupremadeJusticia
delaNacinhabadispuestoquedichopagodebaefecturseleeneltrminodenoventa

p.405

das("Fallos",tomo260,pginas7y8,sentenciadel2deoctubrede1964).
(576)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas448450;Diez:
"DerechoAdmnistrativo",tomo4,pginas299300.
(577)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pgina496ysiguientes,
inre"NacinArgentinac/VirginioLuchetti",sentenciadel30dediciembrede1957.
(578) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 245, pgina 252 y
siguientes;tomo247,pgina686ysiguientes;tomo248,pgina139ysiguientes;tomo
250,pgina738ysiguientes.
(579) Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina",
1968III,pginas64y65.
(580) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en "Jurisprudencia Argentina", 19694,
pginas 464465, in re "Consejo Nacional de Construcciones Antissmicas y de
Reconstruccin de San Juan c/Garca de Lpez, Matilde y otros", sentencia del 3 de
septiembre de 1969; "Jurisprudencia Argentina", 19706 pginas 347348, in re
"MunicipalidaddelaCapitalc/CerveceraArgentinaQuilmes",sentenciadel6demarzode
1970.
(581) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 250, pgina 738 y
siguientes;"JurisprudenciaArgentina",19694,pginas2830.
(582)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967IV,
pginas 193194. Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia
Argentina",1968III,pginas64y65,y"JurisprudenciaArgentina",19707,pgina66.
(583) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 241, pgina 227 y
siguientes;tomo244,pgina129 ysiguientes.CmaraFederaldeApelaciones dela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",1968III,pginas6466.
(587)JosCanasi:"Tratadotericoprcticodelaexpropiacinpblica",tomo2,pgina
711;JosRobertoDromi:"Eljuiciodeexpropiacinylaprocedenciadelaperencindela
instancia",en"JurisprudenciaArgentina","Doctrina.SerieContempornea",1969,pgina
327.
(588)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pginas370373;tomo
250, pginas 602603. En la sentencia que se publica en el tomo 262, pgina 199 y
siguientes,laCorteSuprema votodelamayora declar improcedente laperencinde
instancia;perolosmiembrosdelTribunal,doctoresBoffiBoggeroyZavalaRodrguez,
votandoendisidenciasostuvieronquelacaducidaddelainstanciaeraprocedente,porque
en la especie el expropiador no haba tomado posesin del bien o cosa objeto de la
expropiacin(pginas202204).
(589)Elmencionadoeneltextoeselcriterioactualmenteadmitidoenlanuevaleyde

p.406

expropiacin,n21499,art.30.
(590)OttoMayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo3,pgina76.
(591)Mayer,op.yloc.cit.Eselcriterioseguidoporlaactualleydeexpropiacin,n
21499,artculo29.
(592)Conlasalvedadexpresadaeneltextoacercadelartculo19delaley13264,parael
criteriodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinrespectodelmomentohastaelcual
podra"desistirse"eneljuiciodeexpropiacin,puedeverse:"Fallos",tomo260,pginas7
y8,sentenciadel2deoctubrede1964.
(593)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo197,pgina95ysiguientes,
especialmentepginas108111,inre"ClubDianac/GobiernoNacional",sentenciadel18
deoctubrede1943.
(594)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo41,pgina51ysiguientes;
tomo45,pginas312313;tomo51,pginas400402;tomo159,pginas359361.
(595)Cmara2deLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1966I,pginas196200.
(596) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 181;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina445.
(597)Laactualleynacionaldeexpropiacin,n21499,contienelasmismasdisposiciones
delaleyanteriortranscriptaseneltexto(art.33).
(598) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 225,
BuenosAires1939.
(599) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 222,
Buenos Aires 1939. Refirindose a la autorizacin legislativa para expropiar, dice este
tratadista:"noesrazonablemantenerlatentesesasautorizacionesparaqueseanutilizadas
en pocas muy posteriores, cuando el propsito que las determin puede haber
desaparecidoyladecisindelpoderadministrador,delconcesionario,etc.,sloobedezcaa
meraarbitrariedad.Lahistoriademuestracasosdehaberseinvocadoleyesautoritativasde
expropiaciones con un propsito evidentemente distinto al objeto que persegua el
legislador. As, enFrancia, sehallegado aexpropiar castillos, en las ltimas dcadas,
fundndoseenunaleydelsigloXVIII,queautorizabaesedesapoderamiento,dictadaconel
objetodemejorarlascomunicacionespostales"(pginas221222).
(600) A. Wlter Villegas, "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 221;
Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 446447. Dice este
ltimo tratadista: "Si el proceso no es promovido dentro de los plazos legales de
declaracindeutilidadpblica,porvoluntaddellegislador,esinexistente,y,porlotanto,
losbienesqueaqullaafectabahancesadodeserexpropiables;alfeneceresosplazos,los
bienesnopuedenserdesapoderados"(loc.cit.).

p.407

(601)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas203204.
Ver,adems,CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo263,pgina502y
siguientes,especialmentepgina506,considerando2.
(602) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 203 y
siguientes;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina310.
(603)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas467y470471;
Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pgina 347, nota; Sayagus Laso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina317.
(604)Hauriou:"Prcisdedroitadministratifetdedroitpublic",pginas869y896,Paris
1933;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina435,BuenosAires1947.
(605)Bielsa,op.yloc.cit.
(606)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina317.
(607)Ensentidoconcordante:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina311,nota
180.Adems:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina469.
(608)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas
470471. Para Diez el trmino ms adecuado sera expropiacin "inversa" ("Derecho
Administrativo",tomo4,pgina310);pero,porlasrazonesquedoyeneltexto,optoporla
denominacindeexpropiacin"irregular".
(609) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 253, pgina 338 y
siguientes,especialmentepgina339,considerandos1y2.
(610)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo263,pgina502ysiguientes,
especialmentepgina506,considerando2.
(611) As, por ejemplo, cuando ha existido una restriccin o perturbacin esencial al
derechodepropiedaddelexpropiado,yelEstadonopromovieljuicioexpropiatorio,el
altoTribunaldijo:"Enestecasoeldesapoderamientoimporta,enverdad,laconsumacin
deunaexpropiacindelasdenominadas irregulares sinjuicioexpropiatorio,loqueda
lugarprecisamentealaprocedenciadelaexpropiacininversaoindirecta"("Fallos",tomo
266,pgina34ysiguientes,especialmentepgina39,considerando5).
(612)A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n138,infine,
pgina204.VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina467.
(613)Ensentidoconcordante,dijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Quedebe
admitirse que la denegacin injustificada de permiso municipal para edificar puede
autorizarlainiciacindeljuiciodeexpropiacininversa,cuandoelinmuebledelcasoest
sujetoaexpropiacincalificadaporley.Ello,deacuerdoalprincipiodequelarestriccin
esencialdeldominioimportaundesapoderamientocontrarioalagarantaconstitucional

p.408

de la propiedad" ("Fallos", tomo 253, pginas 338340, especialmente pgina 339,

considerando1).
(614)Acercadelaamplitudonaturalezadeloshechosocircunstanciasquejustificanla
procedenciadelaexpropiacininversa,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos",tomo312,pginas.1725y1363;tomo308,pgina1282.
(615)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo191,pgina424ysiguientes,
especialmentepginas436439;tomo253,pginas338340;tomo263,pginas502507;
tomo266,pginas3442.Vaselaleyn21499,artculo51 ,ymitrabajo"Otravez
respectoalaleynacionaldeexpropiacin,n21499 ",puntoVII,en"LaLey",11de
diciembrede1978.
(616)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n138,pgina204;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas467469.
(617)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo159,pgina207y
siguientes,especialmentepgina222.Adems,vaseeltomo5,nmeros1770y1873.
(618) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 253, pginas 338340.
Cmara Civil de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia Argentina", 1960VI,
pgina485;1964II,pgina275;1965II,pgina409;1966V,pgina55;1967II,pgina
13;1967III,pgina327;1967IV,pgina182;1967IV,pgina316;1967VI,pgina234.
(619)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas204209;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina471ysiguientes.
(620)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,sentenciasdel21de
agostode1986, inre "OvandoSanabriaBlasyotrac/MunicipalidaddelaCapital" ,
publicadaen"ElDerecho",1215041,ydel17demarzode1988,inre"EstrabizdeSobral,
Marthac/MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires",publicadaen"ElDerecho",el
15dejuliode1988,considerando3.
(621)Enigualsentido:A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n
146,pgina211;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina480,
nota26,infine.
(622) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 263, pgina 502 y
siguientes,especialmentepgina506,considerando5,sentenciadel17dediciembrede
1965.
(623)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1961IV,
pgina140;1964IV,pginas260y269;1967IV,pgina316.
(624)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo263,
pgina502ysiguientes.CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1964II,pgina512;1964V,pgina300;1967IV,pgina316318.

p.409

(625)Enigualsentido:Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas314315.
(626)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina479.Adems,A.
WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas209211,nmeros
144,145y147.
(627)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas211214;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas480482.
(628)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",1967III,
pgina218.Actualmentevaseelartculo55delaley21499.
(629)Leyn21499,artculos55y19.
(630)CmaraCivildeApelacionesdelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo61,
pginas469471,sentenciadel25defebrerode1938;"JurisprudenciaArgentina",1966V,
pginas518520,sentenciadel10deagostode1966.
(631)Ensentidoconcordante: A.WlterVillegas: "Expropiacin porcausadeutilidad
pblica",pginas218219.
(632)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
478.
(633)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
478;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina316.
(634)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,ensentenciadel7deabrilde1992,inre,
"Aranda Camacho, Carlos c/Direccin Nacional de Vialidad s/expropiacin irregular"
("Fallos",tomo315,pgina596),declarinconstitucionalelartculo56delaley21499.
Enminora,eljuezDr.RodolfoC.Barrasostuvolavalidezdeesetexto.Vaseeltrabajo
delDr.JorgeJosDocobo,publicadoenla"RevistadeDerechoAdministrativo",n9/10,
deeneroagostode1992,pgina123ysiguientes,quiensepronunciaporlavalidezdel
expresadotexto.
(635) A la "retrocesin" tambin suele denominrsele "derecho de retracto", o de
"retroversin" o de "reversin". En Francia, sin perjuicio de utilizarse la voz
"rtrocession"(AndrdeLaubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n
440,pgina227,Paris1963),ladoctrinatambinsuelellamarle"droitdepremption"(De
Lalleau: "Trait delexpropriation pourcausedutilit publique", tomo2,pgina410,
Paris1893).
(636)Entalsentido,dijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"Queelderechode
retrocesinnacecuandoelexpropiantenodaalbienexpropiadolaafectacindispuestapor
el legislador o le da una distinta, pues en tales supuestos se ha dejado de cumplir la
finalidadquedeterminlacalificacindeutilidadpblicaquerequiereelartculo17dela
Constitucin Nacional. Ese derecho trae aparejado, como consecuencia, la facultad de

p.410

reclamarladevolucindelbien,previopagodelimporterecibidoporlaexpropiacin,ya
queenesencialaretrocesinimportavolverlascosasalestadoanterioralactoqueorigin
eldesapoderamiento"("Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,especialmentepgina54,
considerando7,sentenciadel12dejuniode1968, inre "Ortega,JuandeDiosyotros
c/DireccinGeneraldeFabricacionesMilitaress/retrocesin").
(637) En idntico sentido: De Lalleau: "Trait de lexpropriation pour cause dutilit
publique",tomo2,n1137,pgina414;SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireito
brasileiro",pgina352,n489.Vaseelart.37delaley21499.
(638) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 457. Adems,
puede verse: Jos Canasi: "La retrocesin en la expropiacin pblica", pginas 3640,
BuenosAires1964.
(639)Decaasdichoartculo19:"Silacosaexpropiadanosedestinasealobjetoque
motivlaexpropiacin,eldueoanteriorpuederetraerlaenelestadoenqueseenajen,
consignandoelprecioolaindemnizacinquerecibi".
(640)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina227,n160;
RomnGarriga:"Expropiacin",en"JurisprudenciaArgentina",1950II,pginas244245;
Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 456458; Enrique
SantiagoPetracchi:"Delaretrocesin",pgina43,enlarevista"LeccionesyEnsayos",
publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,BuenosAires
1962;JosCanasi:"Laretrocesinenlaexpropiacinpblica",pgina47;Fiorini:"Manual
deDerechoAdministrativo",tomo2,pginas893894;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo4,pgina303.Adems,ensentidoconcordante,conrelacinalderechobrasileo:
ManoelEugenioMarquesMunhoz:"Tratamentojurdicodaretrocesso",en"Revistade
DireitoPblico",pgina69,janeiromaro1970,n11,SoPaulo(Brasil).
(641)CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1964II,
pginas 565569; Cmara Federal de Apelaciones de la Capital, en "Jurisprudencia
Argentina", 1967IV, pginas 371372; "Jurisprudencia Argentina", 1967V, pginas
183184.
(642)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedeutilitpublique",tomo2,n
1134,pgina410,Paris1893;Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina
386; Mcio de Campos Maia: "Ensaio sobre a retrocesso", en "Revista de Direito
Administrativo",volumen48,pgina1,RiodeJaneiro1957,edicinFundacinGetlio
Vargas;Petracchi:"Delaretrocesin",enlarevista"Lecciones yEnsayos",pgina41,
publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,n24,Buenos
Aires1962.
(643)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pginas248249,n1.
(644) Lentini: "Le espropriazioni per causa di pubblica utilit", pginas 248249; A.
WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas228229,n163;

p.411

VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas458459;Petracchi:"De
laretrocesin",enlarevista"LeccionesyEnsayos",pgina45,publicacindelaFacultad
deDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,BuenosAires1962;Fiorini:"Manualde
DerechoAdministrativo",tomo2,pgina893;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,
pginas301304.
(645)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmentepgina54,considerando7,inre"JuandeDiosOrtegayotrosc/Direccin
GeneraldeFabricacionesMilitares",sentenciadel12dejuniode1968.DijoelTribunal:
"Queelderechoderetrocesinnacecuandoelexpropiante nodaalbien expropiadola
afectacindispuestaporellegisladorole daunadistinta, puesentalessupuestosseha
dejadodecumplirlafinalidadquedeterminlacalificacindeutilidadpblicaquerequiere
elartculo17delaConstitucinNacional".
(646)LeydelaProvinciadeBuenosAires,n5708,delao1952,artculo45.Paralaley
italiana de 1865, Lentini: "Le espropriazioni per causa di pubblica utilit", pginas
248249, Milano 1936; Carugno: "Lespropriazione per pubblica utilit", pgina 315,
Milano1950.
(647)Petracchi,trabajocitado,pgina45.
(648)Eselcriterioexpresamenteseguidoenlaley21499,art.36.
(649) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pginas458459.
(650)Entalsentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo272,pginas
8893,sentenciadel6denoviembrede1968, inre "NacinArgentinac/AngelyJos
Tonello" . Dijo el Tribunal: "Que, en efecto, est acreditado y no es materia de
controversiaqueenlosterrenosexpropiadosalosseoresTonelloyBobbafuncionauna
Colonia de Laborterapia, que depende del Consejo Nacional de Salud Mental, y que
adems han sido destinados a la explotacin agropecuaria con vistas a abastecer las
necesidadesdelaCiudadHospital..."."Queenrazndetalesantecedentes,considerael
Tribunalquesehamantenidolafinalidadquedeterminladeclaracindeutilidadpblica
contenidaenelartculo3delaley12966.Nohavariado,enconsecuencia,lacausadela
expropiacinysibiensehamodificadoeldestinodelacosaexpropiada,ellonoautorizala
retrocesinquesereclama,todavezque,comosedijo,aqullaformapartedelcomplejo
CiudadHospitaldeTucumn,alquesirveycomplementaconlaColoniadeLaborterapia
allinstalada"(considerandos8y9).
(651)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pgina310ysiguientes,
sentenciadel18demayode1962,inre"HoracioBauzyotrosc/AdministracinGeneral
deVialidadNacional".
(652)Petracchi,trabajocitado,pgina47,n6.
(653)Petracchi,trabajocitado,pgina47,n6.LaleydelaProvinciadeBuenosAires,n

p.412

5708, del ao 1952, artculo 45 , establece que la expresada interpelacin debe ser
"judicial",formuladaenlosrespectivosautosdeexpropiacin.
(654)Laleyn5708delaProvinciadeBuenosAires,artculo45,infine,estableceque
"se reputa cumplido el destino previsto cuando hubieran comenzado los trabajos
preparatoriosdelaobra".
(655)Lamencionadaleyn5708delaProvinciadeBuenosAires,artculo45,fijadicho
plazoencuatroaoscomputadosdesdeladesposesin,oelquesealelaleyespecial.
(656)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n163,pgina229;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina458,n895;Petracchi,
trabajocitado,pgina47,n6;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina304,letra
b.
Enciertaoportunidad,lajusticiatuvoporoperadalafaltadeafectacindelbienaldestino
previsto al expropiarlo, y autoriz la retrocesin, ante el hecho de que el inmueble
expropiadohabasidofacilitadoporelexpropianteparalaexplotacinyaprovechamiento
privado por particulares. "El largo tiempo transcurrido, dijo el Tribunal, sin que se
realizaraobrapblicaalguna,excluyelaaceptacincomojustificativo,deunaocupacin
provisoriaporel particular pararesguardooconservacin de lacosa"(sentencia dela
CmaraFederaldeApelacionesdeTucumn,en"FallosdelaCorteSupremadeJusticiade
laNacin",tomo271,pginas4849).
Otrosupuestoqueautorizaasostenerelclaropropsitodelexpropiantedenoutilizarel
bienexpropiadoparaelfinquemotivlaexpropiacin,seproducecuandoelexpropiante,
enlugardeutilizarelbienocosaenlaformaprevistaalexpropiarlo,procedeasuventa.
(657) No debe confundirse una "expropiacin" donde la afectacin o destino del bien
expropiado resulta innecesario mantenerlo para el futuro, por haber desaparecido la
necesidaddeatenderosatisfacerlarespectivafinalidad,conla "ocupacintempornea".
En sta la apropiacin del bien o cosa del administrado, "ab initio" se efecta
expresamenteporunlapso determinado o determinable, esdecirseefectaconcarcter
"temporario", en tanto que la expropiacin, "abinitio", se lleva a cabo con carcter
"permanente"("perpetuo",porsersteunodeloscaracteresdeldominio),sinperjuiciode
que,anteladesaparicindelascausasqueladeterminaron,elbienocosaexpropiadose
afectedespusaotrodestino.
Conreferenciaabienesafectadosaldominiopblico,dijeenotraoportunidad:"noexiste
principioalgunoqueexijaperpetuidadenlaafectacin,lacualpuededurarmuchoopoco:
todo depende de las necesidades del inters pblico; poco importa, pues, que en el
pensamientodelaAdministracinPblicaqueefectalaafectacin,stahayadedurar
veinteaos,diezaosomenosan".(Vaseeltomo5,pgina666).
(658)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",n17,pginas258259;
Guimares Menegale "Direito Administrativo e Sciencia da Administrao", tomo 2,
pgina147;SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",n486,pgina
351;A.WlterVillegas:"Rgimenjurdicodelaexpropiacin",n351,pgina464.

p.413

(659)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo266,pgina193ysiguientes,
especialmentepginas200201,considerandos4,5y6,sentenciadel25denoviembrede
1966,inre"RosaColombodeColomboyotrasc/TransportesdeBuenosAires".Dijoel
Tribunal:"Quecomolodestacaelfalloapeladosobrelabasedeunaadecuadaycorrecta
valoracindelaspruebasqueobranenelexpediente,haquedadodebidamenteacreditado
quedesdeelmomentoqueC.T.C.B.A.tomposesindelasfincas,realizenellasdiversas
obrasyconstruccionesdestinadasamejoraryampliarsusinstalacionesycomodidadespara
permitirlainstalacindedistintasoficinasyreparticionesdelaEmpresa"."Quefrentea
esacomprobacin,noesfundadalapretensindelasaccionantesalsostenerquelasfincas
expropiadasnoseafectaronaldestinoprevisto,porelhechodequeC.T.C.B.A.nisus
sucesores nuncalevantaron el nuevoedificio queserasededelaadministracin dela
Empresaexpropiante,todavezquelamanifestacinqueenesesentidocontieneelescrito
inicialdeljuiciorespectivonotieneelalcancequeleasignanlasrecurrentes,desdequela
expropiacin no se supedit a esa condicin, sino a la necesidad de incorporar los
inmueblesaundestinodeutilidadpblica,yobvioparecedecir,porqueassedesprendede
lasconstanciasdelexpediente,quetalafectacinydestinosecumplideinmediatoyse
prolongporlargosaos.Entalescondiciones,elobjetoasignadoalaexpropiacindebe
entenderserespetadoentantonosehayaexcedidolacalificacinlegalrequeridaporla
Constitucin Nacional". "Que siendo ello as, si circunstancias posteriores imponen al
Estado la conveniencia de desprenderse de los inmuebles expropiados por haberse
modificadolascausasoriginariasquedeterminaronsuafectacinalserviciopblico,debe
concluirsequeelusorealyefectivoporunprolongadoperododetiempo comoaqu
ocurre en ese destino, hizo cesar en forma definitiva los derechos de las actoras a la
posesinydominiodeesosbienes,porloquecarecendetododerechoparareclamarla
retrocesindelaexpropiacin,oensudefectounaindemnizacin,puessuderechode
propiedadquedamparadoensumomentoconelpagodelimportejudicialmentefijado".
(660)EnriqueSantiagoPetracchi:"Delaretrocesin"enlarevista"LeccionesyEnsayos",
publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,pginas4748,
Buenos Aires 1962. Al respecto dijo Petracchi: "Otra cuestin a considerar, es la
procedenciadelaaccinderetrocesincuandoelexpropiador,despusdehabercumplido
coneldestinolegal,decidecambiarloporentenderque hadejadodeserviraldestino
pblico previsto. Entiendo que aqu procede la retrocesin por cuanto la ley de
expropiacinnoautorizalosdestinostemporarios.Siseadmitieralocontrariopodrael
expropiadorcumplirconeldestinoprevistoporuntiempo,comounmediodelegalizarel
cambiodedestinoposterior".
Nocompartodichaopinin.Eldestinoprevistooriginariamentenohasido"temporario";
se expropi, como corresponda, con carcter definitivo. Despus, por circunstancias
sobrevinientesyajenasalavoluntaddelexpropiador,esedestinoresult"temporario",por
agotamientodelafinalidaddeutilidadpblicaquesetendaasatisfacer.Peroentales
condicionesnodebeadmitirsela "retrocesin",porcuanto,comolodigoeneltexto,la
validezdela"afectacin"deunbienocosa,seaaldominiopblicooaunafinalidadde
utilidad pblica, en modo alguno requiere que tal afectacin deba ser "perpetua" o
"permanente".

p.414

(661)Enigualsentido:Legn:"Tratadointegraldelaexpropiacinpblica",pgina387;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina460;Petracchi:"Dela
retrocesin",enlarevista"LeccionesyEnsayos",publicacindelaFacultaddeDerechoy
CienciasSocialesdeBuenosAires,pginas43,48y49,BuenosAires1962,n24.
(662) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 460; Petracchi,
trabajocitado,pgina49.
Hayquiencreequesetratadeunaaccin"personal",correspondientealextitulardelbien
parareadquirirlo;deahqueestimequelaaccinpuedaresolverseenelpagodedaosy
perjuicios (MciodeCamposMaia:"Ensaiosobrearetrocesso",en"RevistadeDireito
Administrativo",volumen48,pginas1,2,5y10,edicinFundacinGetlioVargas,Rio
deJaneiro1957).Porlasrazonesquedoyeneltexto,juzgoequivocadaestaopinin.Porlo
dems,elhechodequeunaaccinlecorrespondaaunapersona,enmodoalgunosignifica
quesetratedeunaaccin personal: todaslasacciones,personalesoreales,tienencomo
titular a una persona. Lo esencial para calificar la accin como personal o real es la
finalidadaquelamismaresponde.
(663)Enigualsentido:MciodeCamposMaia:"Ensaiosobrearetrocesso",en"Revista
de Direito Administrativo", volumen 48, pginas 1, 2 y 5, edicin Fundacin Getlio
Vargas,RiodeJaneiro1957;ManoelEugnioMarquesMunhoz,en"RevistadeDireito
Pblico",eneromarzo1970,n11,pgina73,SoPaulo(Brasil).
(664)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina228,n162;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina458,n894;Petracchi:
"Delaretrocesin",enlarevista"Lecciones yEnsayos"publicacindelaFacultadde
DerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,pgina48,BuenosAires1962,n24.
(665) Petracchi, trabajo citado, pgina 45. Adems, puede verse: Jos Canasi: "La
retrocesinenlaexpropiacinpblica",pgina121.
(666)Lentini:"Leexpropriazionipercausadipubblicautilit",n13,pginas255256;
Guimares Menegale: "Direito Administrativo e Sciencia da Administrao", tomo 2,
pgina145;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",n192,pgina343;Petracchi,
trabajocitado,n9,pgina48;EduardoLucioVallejo:"Retrocesin",en"Jurisprudencia
Argentina",Doctrina1975,pginas510511.
(667)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas234y236;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina463.
(668)Algunostratadistas,influidosporelderechopositivodesuspases,consideranqueel
expropiadoqueejercelaaccinderetrocesindebereintegrarel "valorvenal" (valorde
plazaodeventa)delrespectivobien(Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",
pgina 322), criterio que no se estima recomendable porque puede prestarse a
especulaciones (Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito brasileiro", n 493,
pginas353354).

p.415

(669)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmentepgina55,considerando11,sentenciadel12dejuniode1968,inre"Juan
de Dios Ortega y otros c/Direccin General de Fabricaciones Militares" ; A. Wlter
Villegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas234235.Adems:Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas463464.
(670)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmentepgina55,considerandos11y13.
(671) A. Wlter Villegas, "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 235.
Adems:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas463464.
(672) A. Wlter Villegas, "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 235;
VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina464,nota23.
(673)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmentepgina54,considerando10;CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,
en"JurisprudenciaArgentina",1969I,pgina305;1970VII,pgina68.
(674) Petracchi: "De la retrocesin", en la revista "Lecciones y Ensayos", pgina 48,
publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,BuenosAires
1962,n24.
(675)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmentepginas5455,considerando10.
(676) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 235;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina464.
(677)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo271,pgina42ysiguientes,
especialmente pgina 54, considerandos 8, 9 y 10. En sentido concordante: Eduardo
Lucio Vallejo: "Retrocesin", en "Jurisprudencia Argentina", Doctrina 1975, pginas
515517;JorgeLuisMaiorano:"Laexpropiacinenlaley21499",pginas154157.Pero
laCorte Suprema deJusticia delaNacin, ensunuevacomposicin, sibienfallando
causasregidasporlahoyderogadaley13264,cambidecriterio,estableciendoquela
depreciacin monetaria debe ser computada en la suma a devolver en el juicio de
retrocesin("SociedadCivilReyyPadillac/NacinArgentina",en"Fallos",tomo293,
pginas407y610;"CastagnetoMarini,CarlosA.c/MunicipalidaddelaCapital",sentencia
del30dejuniode1977,publicadaen"JurisprudenciaArgentina",octubre25de1978).
ResultalamentableesecambiodecriterioporpartedelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,cuyanuevaorientacinestencontradelosostenidoporladoctrinanacional.Es
deesperarquedichanuevajurisprudenciaseadejadasinefectoanteotraconsideracinde
esteasuntooanteunanuevacomposicindelaltoTribunal.Nodejadeserobjetableesa
faltadefirmezaycontinuidadenlajurisprudenciadelaCorteSuprema.
(678) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 453 y 456;
Petracchi: "De la retrocesin", en revista "Lecciones y Ensayos", pginas 4243,

p.416

publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,n24,Buenos
Aires1962.
(679) En idntico sentido: A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad
pblica",n170,pgina236;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pgina466.
(680)LeydelaProvinciadeBuenosAires,n5708,artculo 46;A.WlterVillegas,
"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n170,pgina236.Adems,puedeverse:
VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas465466.
(681)Petracchi:"Delaretrocesin",enlarevista"LeccionesyEnsayos",pgina4849,
publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires,n24,Buenos
Aires1962.Ensentidoconcordante:art.44delaley21499.
(682)Tambinalgunasleyesprovincialesexpresamenteexigenesereclamoadministrativo;
vgr.leydelaProvinciadeBuenosAires,n5708,artculo45.
(683)Petracchi:"Delaretrocesin",enlarevista"LeccionesyEnsayos",citada,punto4,
pgina45.Asimismo:A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",
nmeros165y166,pginas232233.
(684)JosCanasi:"Laretrocesinenlaexpropiacinpblica",pginas102108,Buenos
Aires1964.
(685)DeLalleau:"Traitdelexpropriationpourcausedutilitpublique",tomo2,n
1145, pginas 419420; Legn: "Tratado integral de la expropiacin pblica", pginas
388389; Lentini: "Le expropriazioni per causa di pubblica utilit", nmeros 8 y 9,
pginas 251254; A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica",
nmeros 164y166,pginas 229233;Villegas Basavilbaso: "DerechoAdministrativo",
tomo6,pgina461.Vaseelart.45delaley21499.
(686)Vase:A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas230
y231.
(687)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",n494,pgina354.Este
autorcitaensuapoyolosartculos1150y1157delCdigoCivildeBrasil.
(688)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pginas230231,
nota291;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina461,letraC.En
sentido contrario se pronuncia De Lalleau, aunque advierte que su opinin fue
controvertidaporreputadosjuristasdeesapoca,quecita.("Traitdelexpropriationpour
causedutilitpublique",tomo2,pginas419421,Paris1893).
(689)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n169,pgina236.
(690)A.WlterVillegas,"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",enlanotaanterior.

p.417

EselcriterioquesiguelaleydelaProvinciadeBuenosAires,n5708,artculo46.
(691)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas464465.
(692) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pgina464.
(693)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6.
(694)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6.
(695)Eneljuicioderetrocesin,queinclusollegalaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,registradoeneltomo271desucoleccin,pgina42ysiguientes,especialmente
pgina43,lostribunalesfijaronentreintadaseltrminoparaquelaDireccinGeneralde
FabricacionesMilitareslesreintegrasealosactoreselinmuebleobjetodeljuicio.
(696)CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina",1959IV,
pgina268.
(697)Vaseeltomo5,n1780,pgina320ysiguientes.
(698)Actualmenteexisteelart.50delaley21499.
(699)CmaraFederaldeApelacionesdeTucumn,en"FallosdelaCorteSupremade
JusticiadelaNacin",tomo271,pgina42ysiguientes,especialmentepgina47y48;
Fiorini: "Manual de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 894; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina307.
(700)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina462,letraA.
(701)CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en"JurisprudenciaArgentina"1964II,
pgina565ysiguientes,inre"Moura,JorgeFedericoc/GobiernoNacional",sentenciadel
20dediciembrede1963;CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1967IV,pginas371372, inre "AgrcolaGanaderaEstebanEcheverrac/
GobiernoNacional",sentenciadel9dejuniode1967.
(702)Enigualsentido:CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1967IV,pgina371;"JurisprudenciaArgentina",1967V,pginas183185.
(703)JosCanasi:"Laretrocesinenlaexpropiacinpblica",pgina117.
(704)Elartculo4016,mencionadoeneltexto,despusdesureforma,diceas:"Alque
haposedoduranteveinteaossininterrupcinalguna,nopuedeoponrselenilafaltade
ttulo,nisunulidad,nilamalafeenlaposesin".
(705)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",n167,pgina233.
Razonando sobre la base de textos de derecho privado, han sostenido el carcter
prescriptibledelaaccinderetrocesin:CmaraFederaldeApelacionesdeLaPlata,en

p.418

"Jurisprudencia Argentina",1964II,pgina565ysiguientes,especialmente pgina567

(votodeldoctorIsidoroL.M.AlconadaArambur);CmaraFederaldeApelacionesdela
Capital,en"JurisprudenciaArgentina",1966IV,pgina186ysiguientes,especialmente
pgina190(votodelDr.EduardoA.OrtizBasualdo).Enesteltimovotoseconsideraala
"retrocesin" comounaaccindederechocomn,loquenoesas,puessetratadeuna
accinrealdederechopblico,integrantedelcomplejojurdico"expropiacin"(vaseeln
1430),nadadelocualobsta,sinembargo,asuposible"prescriptibilidad".
(706)Laley17711 ,almodificarelartculo4023 delCdigoCivilleincorporun
agregadoencuyomritolaaccindenulidadprescribaenelplazodediezaos, "sea
absolutaorelativa",sialrespectonoestuvieseprevistounplazomenor.Perolasancinde
laleydefedeerratas,n17940,volvilascosasasuestadoanterior,puessustituylas
palabras "sea absoluta o relativa", por "trtese de actos nulos o anulables". Por
consiguiente, la accin denulidad absoluta siguesiendoimprescriptible (Jorge Joaqun
Llambas:"TratadodeDerechoCivil,ParteGeneral",Apndice,conlasmodificaciones
introducidasalCdigoCivilporlaley17711y17940,pgina92,BuenosAires1968,
edicinAbeledoPerrot).
(707)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina462.
(708)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas462463.
(709)Enigualsentido:CmaraFederaldeApelacionesdelaCapital,en"Jurisprudencia
Argentina",1967V,pginas183ysiguientes.
(710)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina235;Rolland:"Prcisde
droit administratif", n 650, pgina 533; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 493;
RobertoGianolio:"Leoccupazionidurgenza",n1,infine,pgina153.
(711) Zanobini: "Corso, etc.", tomo 4, pgina 235; Alessi: "Diritto Amministrativo",
pgina493;Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina403,BuenosAires1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina108;Gordillo:"Derecho
AdministrativodelaEconoma",pgina390.
(712) Rolland: "Prcis de droit administratif", pgina 533; Seabra Fagundes: "Da
desapropriao no direito brasileiro", pginas 425429; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pgina371.
(713) A. Wlter Villegas: "Expropiacin por causa de utilidad pblica", pgina 9091;
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina274;Diez:"Derecho
Administrativo",tomo4,pgina215.
(714) Gianolio: "Le ocupazioni durgenza", pgina 2. En Italia, con referencia a la
ocupacintempornea,osearespectoalaahdenominadaocupacindeurgencia,sehabla
de "ocupacindeurgenciainstrumental",queeslaocupacintemporneapropiamente
dicha,yde"ocupacindeurgenciainstrumentalenexpropiacin",segnquelaocupacin
constituyaelpasoprevioparalaexpropiacin(Gianolio,op.cit.,pginas143ysiguientes,

p.419

183184).
(715)Gianolio:"Leocupazionidurgenza",pginas3031y4344.
(716)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina235.
(717) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 113 y 126;
Gianolio,op.cit.,pgina152.
(718)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas128129;Gordillo:
"Derecho Administrativo de la Economa", pginas 390391; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo4,pgina219.
(719)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n650,pgina533.
(720)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina275.
(721)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina240.
(722)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina242.
(723)Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",nmeros29y30,pginas7278;
Gianolio:"Leocupazionidurgenza",pginas153156.
(724)Porlarazndadaeneltexto,consideroquecuandolaautoridadpblicaseincauta,
enlacalle,deunautomotor,porejemplo,aefectosdetrasladarenl,hastaunhospital,a
unenfermograveoaunaccidentado,esaincautacinnoes"requisicin"sino"ocupacin
tempornea".Elhechodequeeldueodelvehculo,enlugardecederlooentregarloala
autoridadpblicaparaqueloutiliceellamisma,prefiera voluntariamente conducirl
dichovehculo,prestandoassus"serviciospersonales",noalteraenelcasoelcarcterde
"ocupacintempornea",pueslaprestacindeesosserviciospersonalesesvoluntariayno
fue impuesta ni exigida coactivamente por la Administracin Pblica. Vase
precedentemente,textoynota679.
(725)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo3,pgina403,BuenosAires1947.
(726) Lafaille hace notar que el precepto mencionado est mal incluido entre las
servidumbres("DerechoCivil.Tratadodelosderechosreales",tomo2,pgina31,nota87,
BuenosAires1944).
(727)Vaseeltomo3B.,delapresenteobra,pgina548,e.
(728)Asimismo,vaseelmencionadotomo3B.,pgina655,e.
(729)Vaseeltomo3B.,pgina673,e.
(730)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas107108,113y
127.

p.420

(731) Es por ello que se ha considerado que los actos que impliquen una alteracin
materialyeconmicadefinitivadelacosa,vgr.conrelacinauninmueble,extraccinde
tierra,arena,piedras,pedregullooripioe,incluso,arbustosyconmsraznrboles,no
pueden considerarse como propios oinherentes ala "ocupacin tempornea" de dicho
inmueble,sinoquedebenconsiderarsecomo "expropiacin" dedichoselementos(tierra,
arena,etc.).Deestovolveraocuparmealreferirmeala "indemnizacin"(vasetextoy
notas703y704).Lameraextraccinde"hierbas"o"pastos"quesereproducennaturaly
peridicamentedebeconsiderarsecomoactopropiodela"ocupacintempornea",porque
enlopertinentetraduceunsimple"uso"y"goce"delinmueble.Para"canteras",vaseel
nmero1334bis.
(732) Seabra Fagundes: "Da desapropriao no direito brasileiro", n 617, pgina 428;
Alessi: "Diritto Amministrativo" pgina 493; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo6,pginas108,113,127y133;Gordillo:"DerechoAdministrativo
delaEconoma",pgina391.
(733)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n652,pgina534,punto4.
(734) Lentini: "Le espropriazioni per causa di pubblica utilit", pgina 299, n 15;
Gianolio:"Leoccupazionidurgenza",pginas167168.
(735)Gianolio,op.cit.,pgina168.
(736)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pginas425y428,n
617.
(737)Actualmenteesanormaexiste.Vaselaley21499,artculos60y64.
(738) En la actualidad ese plazo existe en nuestro pas, ya se trate de la ocupacin
tempornea"anormal"odela"normal".Vaselaleynacionaldeexpropiacinn21499,
artculos60y64.
(739)Zanobini: "Corsodidiritto amministrativo", tomo4,pginas 235y237;Alessi:
"Diritto Amministrativo", pginas 493, 494 y 495. Adems, en sentido concordante:
Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",pgina341,n8;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina126.
(740)Acercadelas "ocupaciones abusivas",puedeverse:Gianolio: "Leoccupazioni d
urgenza",pginas214224.
(741)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas133134.Adems:
Alessi:"Laresponsabilitdellapubblicaamministrazione",pgina383.
(742)Vaseeltomo2deestaobra,pgina630,nota880yeln1284,textoynota181del
presentevolumen,dondehetranscriptounprrafodelaobradeFritzFleiner:"Instituciones
de Derecho Administrativo", en el que este jurista advierte que las garantas que la
Constitucinestableceenmateriadeexpropiacin,sonaplicablescadavezqueunderecho

p.421

individualdendolepatrimonialcedeporrazonesdeinterspblico.
(743)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina534,n653.
(744)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pginas236237y238.
(745)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",pgina425,n608.
(746)Gianolio:"Leoccupazionidurgenza",pgina171.
(747)Zanobini:"Corsoetc.",tomo4,pginas236237;Carugno:"Lespropriazioneper
pubblica utilit", pginas 331332; Gianolio: "Le occupazioni durgenza", pginas
170173;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas223224.
(748)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina236.Vase:Gordillo:
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas392393.
(749)Conmayorraznhadeaceptarsequeseexcedeelmbitodelamera "ocupacin
tempornea",cuandostayanoselimitaalaextraccindematerialesparalaejecucinde
obraspblicas,sinoqueseextiendealademolicindeedificiosodeconstrucciones.
(750)Vasemitrabajo"Otravezrespectoalaleynacionaldeexpropiacinn21499.
Respuestaadiversasobjeciones",puntoV,en"LaLey",11dediciembrede1978.
(751)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina236;Alessi:"Diritto
Amministrativo",pgina494.
(752)Carugno:"Lespropriazioneperpubblicautilit",n31,pginas7879.
(753)SeabraFagundes:"Ladesapropriaonodireitobrasileiro",pgina426.
(754)Ver:Zanobini:"Corsoetc.",tomo4,pgina235.
(755) Gianolio: "Le occupazioni durgenza", pgina 152 y 153. Adems, vase
precedentementetextoynota675.
(756)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas131133;Gordillo:
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina391;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo4,pginas224226.
(757)A.WlterVillegas:"Expropiacinporcausadeutilidadpblica",pgina91.
(758) En la actualidad, la ley nacional de expropiacin n 21499 en su ttulo IX,
reglamentaminuciosamentetodolorelacionadoconlaocupacintempornea.
(759)Vaseeltomo1,n43,pginas175176.
(760)Diceaselexpresadoartculo2512:"Cuandolaurgenciadelaexpropiacintenga
uncarcter denecesidaddetalmaneraimperiosa queseaimposible ningunaformade

p.422

procedimiento, la autoridad pblica puede disponer inmediatamente de la propiedad

privada,bajosuresponsabilidad".
Desdeluego,elCdigoCivil puedelegislarsobreocupacintemporneaencuantosta
contemple relaciones interindividuales, es decir entre personas de derecho privado; as
resultadelCdigoCivil(vaseeln1449delpresentevolumen).
(761) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 139; Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina222.
(762)Eselsupuestoqueprevelartculo2512 delCdigoCivil,tomadoporVlez
SarsfielddelaobradeDemolombe,quienexpresalosiguiente:"laurgencia,enciertas
circunstancias, puede tener un carcter de necesidad tan imperiosa, que sea imposible
observarformaalgunadeprocedimiento;laautoridadpblica,noobstante,debetenerel
derechodedisponerinmediatamente,bajosuresponsabilidad,delaspropiedadesprivadas.
Talessonloscasosdefuerzamayor,incendio,inundacin,etc.".(C.Demolombe:"Cours
deCodeNapolon",tomoIX,n564,pgina478,Paris1870).
Vase,asimismo:Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina288y
siguientes; Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 495; Gianolio: "Le occupazioni d
urgenza",pgina2.
(763)Gianolio,op.cit.,pgina3.
(764)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina272ysiguientes;
Alessi: "Diritto amministrativo", pginas 494495. Adems, puede verse: Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina108.
(765)VanselasreferenciasdeGarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
2,pginas276277.
(766)LaleydeexpropiacindeEspaamencionadiversoscasosdeesandole.Vasea
GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas276277.
(767)Enidnticosentido:DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo
2,pgina29.Vaseelartculo63delaley21499.
(768)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina235;Alessi:"Diritto
amministrativo",pgina494.
(769)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina235;Alessi:"Diritto
amministrativo",pgina494.
(770) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 126 y 127;
Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pgina 391; Diez: "Derecho
Administrativo",tomo4,pginas215216y217.
(771)Enigualsentido:Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina
278,nmeros16y17;pgina285,n27,ypgina297,nmeros12y13;Gianolio:"Le

p.423

occupazionidurgenza",pgina172.
(772) Sobre ejecutoriedad "propia" e "impropia", vase el tomo 2, n 438, pginas
379381.
(773)Demolombe:"CoursdeCodeNapolon",tomo9,n564,pginas478479.
(774)Vaseelart.59delaley21499.
(775)Vaseeln1454.
(776)DAlessio:"Istituzionididirittoamministrativoitaliano",tomo2,pgina29,letra
B.; Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 238; Lentini: "Le
espropriazioni per causa di pubblica utilit", pgina 288, n 1; Alessi: "Diritto
amministrativo", pginas 494495. Adems, vase: Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo6,pginas137139.
(777)Enidnticosentido:Gianolio:"Leoccupazionidurgenza",pginas167,n6.
(778)Puedeverse:Gianolio:"Leoccupazionidurgenza",pgina176,n9,punto2.
(779) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 4, pgina 238; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina145;Gianolio:"Leoccupazionid
urgenza",pgina177;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina226.
(780) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pginas 145146;
Gianolio:"Leoccupazionidurgenza",pginas177y179;Diez:"DerechoAdministrativo",
tomo4,pgina227.
(781) La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha pronunciado en trminos
concordantes a los del texto, distinguiendo debidamente los supuestos que aparejan
"premiosaurgencia"delosquenoaparejantalcaracterstica:enelprimercasoaceptaque
la Administracin Pblica se incaute, por s y ante s, de la propiedad privada; en el
segundono.EnlopertinentedijoelTribunal:"Quelasituacines,enestecaso,anlogaa
lacreadaconmotivodeactosdelpoderpblicoporlosquestetomaposesindebienesde
propiedadprivadaenelentendimientodequelaocupacinrealizadadepropiaautoridades
requeridayjustificadaporelcumplimientodesusfines.Segnsetrateonodefinesde
cumplimiento inaplazable, relativos a sus poderes de polica cedern o no, ante las
exigenciasdesucumplimiento,lasgarantasdelainviolabilidaddelapropiedad.Nohay
inviolabilidaddelapropiedadqueprevalezcacontraunaurgenciadebienestargeneral"...
"Pero cuando no se trata del ejercicio de los poderes de polica, inaplazables por su
naturaleza,lainviolabilidadrecobratodasuvigencia,porqueentoncessueficazgarantase
confunde con la del orden pblico, uno de cuyos fundamentos es la existencia y la
integridaddelapropiedadprivada.Dedondesesiguequesibienelejerciciodelpoderde
policanodebeserobstadoporunaintervencinjudicialprevia,ellonoquieredecirqueno
puedaserjuzgadoyquenotengaqueserlocadavezquesedemandelareparacindeun
derecho lesionado por dicho ejercicio". ("Fallos", tomo 201, pgina 432 y siguientes,

p.424

especialmentepginas446447,inre"CompaadeElectricidaddeCorrientesc/Provincia
deCorrientes",sentenciadel27deabrilde1945).
Paralasdiferencias,ytambinsemejanzas,entrelimitacinalapropiedadprivadaen
interspblicoy"medidasdepolicadelapropiedad",vaseeln1237.
(782)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina145.
(783)SeabraFagundes:"Dadesapropriaonodireitobrasileiro",n619,pgina429.
(784)Hoyestostextosexisten:artculos69y70delaley21499.
(785)Respectoalaaplicacindeesostextosenmateriadecosas"muebles",vase:Salvat:
"TratadodeDerechoCivilArgentino"(DerechosReales),tomo1,n983,pgina507,
BuenosAires1927.
(786)Esloqueocurre,porejemplo,conCaetanoyconVillegasBasavilbaso,quienesdan
lassiguientesnocionesderequisicin:
"Requisicineselactoadministrativoporelqueunaautoridadcompetenteimponeaun
particular,concurriendolascircunstanciasprevistasenlaleyymedianteindemnizacin,la
obligacindeprestarservicios,decedercosasmueblesosemovientesoladeconsentirla
utilizacintemporneadecualquierbiennecesarioparasatisfacerelinterspblicoyque
no convenga adquirir en plaza" (Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas
632633,Lisboa1965).
"Larequisicinconsisteenunalimitacinimpuestaalapropiedadprivadaporrazonesde
interspblico(genus),quetieneporobjetolaadquisicincoactivadecosasmueblesen
cantidad indeterminada o el uso coactivo temporario de cosas inmuebles (ltima
differentia), mediante indemnizacin" (Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo6,pgina491).
(787)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n458,pgina234;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas486487;GarridoFalla:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina271.
(788)Laubadre,op.cit.,tomo2,pginas234235;VillegasBasavilbaso,op.cit.,tomo6,
pginas486487.
(789)Eneseordendeideas,ennuestropasrigieronlasleyesnmeros12830,12983y
13492,hoyderogadas.Noobstante,tngaseencuentalaleyvigenteenlaactualidad,n
16970,sobredefensanacional,quediceas:"Cuandonecesidadesdelaseguridadaslo
impongan, se podr recurrir a la requisicin de bienes" (artculo 36 ); se trata de una
frmulavagaeimprecisaqueportalmotivomereciunadeclaracincrticadelColegiode
Abogados deBuenosAires(vaseesadeclaracin en"JurisprudenciaArgentina", 6de
juniode1967).
(790)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina271,textoy
nota65;Fiorini:"Manualdederechoadministrativo",tomo2,pginas899y900;Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina323ysiguientes.

p.425

(791)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas271y272,
nota 65; Rolland: "Prcis de droit administratif", n 643, pginas 526527; Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n458,pgina235.
(792) Caetano: "Manual de direito administrativo", pgina 635. Adems: Sandulli:
"Manualedidirittoamministrativo",n194,pgina345.
(793)Alessi:"Dirittoamministrativo",pgina491.
(794)Lentini:"Leespropriazionipercausadipubblicautilit",pgina65,n17;Rolland:
"Prcis de droit administratif", n 643, pginas 526527; Caetano: "Manual de direito
administrativo",pginas632633;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",
tomo2,n469,pginas239240;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo
6,pginas487488y490491;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
2,pginas272,273.
(795)Lentini,op.cit.,n17,pgina66.
(796) Vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n1,pgina93ysiguientes.
(797)Talconclusinestdeacuerdoconlaposicingeneraldeladoctrina.EnFrancia,con
relacinalarequisicincivilqueconcuerdaenlopertinenteconlarequisicin"militar",
laley de1938,yms recientemente el reglamento de1959,artculo 2, establece que
pueden ser requisados la propiedad y el uso de todos los bienes, a excepcin de la
propiedaddelosinmuebles,cuyaadquisicinnopuedeefectuarsesinoporcesinamistosa
oexpropiacin.Vase:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n
465,pgina238,yn469,pginas239240,Paris1963.
(798)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n645,pgina527.
(799)Rolland,opyloc.cit.
(800)Rolland,op.cit.n645,pginas527528.
(801)Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",n194,pgina345.
(802) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 492; Fiorini:
"Manual de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 899; Rolland: "Prcis de droit
administratif",n648,pgina531.
(803) En sentido concordante: Fiorini: "Manual de derecho administrativo", tomo 2,
pgina899.
(804) Vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n1,pgina93ysiguientes.
(805)Porlarazndadaeneltexto,elColegiodeAbogadosdeBuenosAireshizouna

p.426

declaracinobjetandolafrmulacontenidaenlaley16970 paraautorizarrequisiciones.
Vasedichadeclaracinen"JurisprudenciaArgentina",6dejuniode1967.Asimismo,
vasemsadelante,n1482,textoynota765.
(806)Enidnticosentido:Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina491.
(807) Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", n 130, pginas
131132,undcimaedicin,BuenosAires.
(808)Paraello,debetenerseencuentaelcriterio,yaexpuestoenpargrafosanteriores,que
permitedistinguirlaexpropiacinylaocupacintemporneadelarequisicin.
(809)Desdeluego,hadetratarseenformaconcretaycierta, estrictamente ysinduda
alguna,deuna"requisicin",ynodeunamedidaencubiertaparaimpediruobstaculizarel
trnsitodeganadodeunaprovinciaaotraoalexterior,locualserarrito,porqueatentara
contra el comercio exterior o interprovincial, materia ajena a la competencia de las
provincias,puesconstituyeunaatribucinconstitucionalexclusivadelaNacin.
(810) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pginas 513514,nota 3;Corte Supremade Justicia de laNacin, "Fallos",tomo 243,
pgina276ysiguientes,inre"GabinoAlbertoLares",sentenciadel10deabrilde1959.
(811)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas487488;Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas899900.
(812)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,n912,infine,pgina487.
Ennuestropas,eneseordendeideasexistieronlasleyesnmeros12830 ,12983 y
13492,hoyderogadas.
(813) Vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n1,pgina93ysiguientes.
(814)VaseladeclaracinqueenesesentidohizopblicaelColegiodeAbogadosde
BuenosAires("JurisprudenciaArgentina",6dejuniode1967).ElColegiodijoque"esta
frmulaestanvagaydeindefinidoalcance,quenohaysituacinocircunstanciaqueno
pueda quedar comprendida en ella, para justificar servicios personales civiles y
requisiciones,declases,gruposypersonas,conlasolaordendelPresidentedelaNacin".
Ensentidoconcordante:Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo", tomo2,pgina
900.
(815)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdmnistrativo",tomo6,pgina488.
(816)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n644,pgina527;Caetano:"Manualde
direitoadministrativo",pgina635;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo
6,pgina491y497.
(817)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina531;VillegasBasavilbaso:"Derecho

p.427

Administrativo", tomo 6, pginas 491 y 498; Laubadre: "Trait lmentaire de droit

administratif",tomo2,n475,pgina243;Sandulli:"Manualedidirittoamministrativo",
pgina345;Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina900.
(818) Acerca de la "forma" de los actos administrativos, considerada como "garanta
jurdica"ycomo"instrumentodeeficacia",puedeverseeneltomo2,nmeros407y408,
pginas304y310.
(819) Alessi: "Diritto Amministrativo", pgina 493; Rolland: "Prcis de droit
administratif",pgina529,punto4;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina
635,letrag.;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n473,pgina
242.
(820)Alessi:"DirittoAmministrativo",pgina493.
(821)Puedeverse:Caetano,op.cit.,pgina635,letraf.
(822)"Lamilitarizacindelasociedadalterlasbasesdelordentradicional.JosMara
Paz,quiensirviprcticamenteentodoslosejrcitos patrios queexistieronapartirde
1813,cuentaensusmemoriasquenorecuerdaquenuncasehayancompradocaballos:
cadavezquehacanfalta,serequisaban.Enelmejordeloscasos,aldueoseledabaun
valeyquedespusreclamaseaquienpudiera.Ladiferenciaconelordenanteriorcuando,
parabienoparamallaautoridadespaola,atravsdesusdistintasestructurasoinstancias,
mantena elrespetoporlapropiedad,eranotable". (Flix Luna:"Brevehistoria delos
argentinos",pgina68,BuenosAires,1993,edicinPlaneta)
Lodispuestoenelart.37delaley16970tiendeaevitarsituacionesirregularescomolas
referidasporelgeneralJosMaraPaz.
(823)Vaseeltomo2,pginas707708,textoynota991.Adems,vasemsadelante,n
1674,textoynota149.
(824)Deacuerdoconelartculo36delaley16970,larequisicindebeserdispuestapor
elPresidentedelaNacinyejecutadaporlasautoridadesjurisdiccionalesquecorresponda
(estas ltimas son autoridades "administrativas", a pesar de que la ley las denomine
"jurisdiccionales"; este trmino se vincula al lugar donde la pertinente autoridad
administrativaejercitesu"competencia").Agregalaleyque"encircunstanciasdeextrema
gravedadyurgencia,esasautoridadesjurisdiccionalespodrnadoptarporslasmedidas
tendientesalarequisicindelosbienesnecesariosparasatisfacerlasituacin,hechoque
deberncomunicarinmediatamentealasuperioridad,ydecuyacorrectaaplicacinsern
responsables".
Esamencinala "superioridad" quehacelaley,confirmaquelasreferidasautoridades
"jurisdiccionales" son simplemente administrativas, pues, dentro de la Justicia,
contrariamentealoqueocurreenla"Administracin",nohay"subordinacin"derganos
(esdecir,nohay"superiores"e"inferiores"),sino "coordinacin" derganos(vaseel
tomo1,pginas5051).

p.428

(825)Acercadelsignificadode "ejecutoriedadpropia",poroposicina "ejecutoriedad

impropia",vaseeltomo2,n438,pginas379381.
(826)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n474,pgina242,
Paris1963.
(827)Vaseeltomo2delapresenteobra,n433,pgina374.
(828)ManuelMaraDiez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas330331,quiencita
alautoritalianoLucifredi.
(829)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo2,n474,pgina242.
Conrazn,Laubadrehacenotarqueelprocedimientoenlarequisicintieneuncarcter
"msadministrativo" quejudicial(op.cit.,n471,pgina241).Asimismo,puedeverse:
Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina635,Lisboa1965.
(830)Ensentidoconcordante:Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo
2,pginas245246,Paris1963.
(831)Enidnticosentido:Laubadre,op.cit.,tomo2,n483,pgina246.
(832)Vase:Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo4,pgina246.
(833)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas529y536.
(834)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
536.
(835)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina529.Asimismo,
vase:Fiorini:"PoderdePolica",pgina309.
(836) Diccionario de la Lengua Espaola, de la Real Academia Espaola, palabra
"decomiso".
(837)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina522.
(838)Verbigracia:substanciasalimenticiasenmalestado,destinadasalaventaalpblicoo
fabricadasconesafinalidadsinobservarlascorrespondientesreglasdehigiene.
(839)Ejemplo: animalhidrfobooafectadodecualquier otraenfermedadtransmisible;
fabricacinclandestinadeexplosivos,etc.
(840)Verbigracia:libroopublicacininmoraluobsceno.
(841)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas533y536.
(842)CitadeVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina533.
(843)Vaseeln1237,dondemeocupdeladiferenciaqueexisteentre"limitacionesala

p.429

propiedadprivadaeninterspblico"y"medidasdepolicadelapropiedad".
Antelasparticularidadesquepresentaeldecomisocomo "figuraiuris",conraznpudo
decir Villegas Basavilbaso: "constituye una figura especial con caracteres propios e
inconfundibles quela sitancasi aextramuros detodas las limitaciones. Sucampo de
accinpertenecealderechopenalytambinal iuspolitiae" ("DerechoAdministrativo",
tomo6,pgina55).
(844)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
536. Adems, vase precedentemente, n 1490. Acerca del carcter de "sancin"
reconocidoaldecomiso:SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,n
795,pgina316.
(845)Bielsa:"Rgimenjurdicodepolica",pgina50,BuenosAires1957,EditorialLa
Ley.
(846)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina529.
(847)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas533534.
(848)Vaseeltomo5,n1876,pgina597.
(849)Asimismovaseeltomo5,n88,pgina317ysiguientes.
(850)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,
pgina521.
(851) Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo3,pgina355ysiguientes;RamnF.Vsquez:"PoderdePolica",
pginas37,38,40,4143y45,BuenosAires1957;Fiorini:"PoderdePolica",pginas118
y148.
(852)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina535.
(853)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina345.
(854)Enrealidad,elartculo18delaConstitucinNacionalnodiceloqueexpresaDiez,
sinoqueningnhabitantedelaNacinpuedeserpenadosinjuicioprevio"fundadoenley"
anterioralhechodelproceso.
(855)Podraocurrir,porejemplo,queaunanimalsalvaje(vgr.,unpuma)quehayasido
decomisado,enlugardehaberlesacrificado,dndolemuerte,elEstadoloremitaaljardn
zoolgicooficialdondeesexhibidoalpblico("usopblico").Talcircunstancianocambia
lasituacinencuantoalderechodelpropietarioaserresarcido,pues,apartedequela
expresada remisin al jardn zoolgico "no" fue lo que determin el decomiso, el
aislamientototalydefinitivodelanimalsupleyreemplazasatisfactoriamenteasusacrificio
omuerte,yaqueenamboscasossecumpleconlaraznquedetermineldecomiso:evitar
queesafieradaealaspersonas.La"ratio iuris"deldecomisoestaracumplida.

p.430

(856)Vaseeltomo3B.,pgina385,nota1556,dondemeocupodeunsupuestode
"decomiso"que,porhabersidoindebidamentedispuesto,diolugaraunaaccindedaosy
perjuicios,queenesaocasinselapromovi,nocontraelEstado,sinodirectamentecontra
losagentespblicosqueintervinieronenelprocedimiento.
(857) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 6,
pginas536537.
(858)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas
536537.
Acerca del significado de "ejecutoriedad propia", por oposicin a "ejecutoriedad
impropia",vaseeltomo2delapresenteobra,n438,pginas379381;adems,vaseel
n433,pgina374.
(859)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo253,pgina15ysiguientes,
in re "Pedro Alfredo Laperne" , sentencia del 1 de junio de 1962. Son, asimismo,
interesantes, los fundamentos que en sntesis concuerdan con los de la mayora del
TribunaladucidosporelseorMinistrodoctorPedroAberastury(pginas1820).
(860) Tierra del Fuego, Antrtida Argentina e Islas del Atlntico Sur actualmente
constituyenuna"provincia"(leyn23775,delao1990).
(861)Vase:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas537538;
Fiorini:"PoderdePolica",pginas158164.
(862) Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 2, pgina 189,
BuenosAires1923;LinaresQuintana:"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucional
ArgentinoyComparado",tomo4,pgina173,n2565;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo6,pginas524525.
(863)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
522.
(864)Puedeverse:Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina901.
(865)Ennuestropas, duranteel gobierno deJuanManuelde Rosas fuecasi regla la
confiscacindelosbienesdelosunitarios,sinformaalgunadejuicio,paraserrepartidos,
nopocasveces,entrelosallegadosaesegobierno(LinaresQuintana:"Tratadodelaciencia
delderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo4,pgina172).
En Espaa, con pretextos insignificantes, a menudo falsos, y con fines meramente
persecutorios,lainquisicinapodersedelosbienesdenumerososciudadanos,bienesque
aspasabanalTribunalenformadeconfiscacionesyattulodesanciones(vase:Henry
Kamen:"Lainquisicinespaola",pginas6575,8586,122,126,164169,183,199200,
etc.,EdicionesGrijalbo,S.A.,BarcelonaMxicoD.F.,1967,impresoenEspaa).
(866)LaConstitucin delosEstados UnidosdeNorteamrica, enmienda VIII,prohbe
aplicarmultasexcesivas.Diceas:"Noseexigirncaucionesexcesivas,niseimpondrn

p.431

multasexcesivas,niseinfligirncastigoscruelesydesusados".
(867)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo105,pgina50ysiguientes,
especialmentepginas7071,considerando5,sentenciadel23deagostode1906, inre
"Manuel Faramin c/ Municipalidad de La Plata s/inconstitucionalidad de ordenanzas
municipales"; tomo 137, pgina 212 y siguientes, especialmente pginas 244245,
considerando17,sentenciadel3denoviembrede1922,inre"GrietHermanosc/Provincia
de Tucumn por devolucin de sumas de dinero provenientes del cobro de impuestos
fiscalesalazcar".
(868)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pginas385387,inre
"S.A.LuciniyCa.c/S.R.L.JosGrimberg" ,sentencia del11deagostode1967.
Ademsvase:"Fallos",tomo134,pgina401ysiguientes,especialmentepgina411,in
re"SamuelSenzValientec/ProvinciadeCorrientess/cobrodepesos",sentenciadel12
deagostode1921.
(869)Elhechodequeunainfraccinseacometidaasabiendasyvoluntariamentenoobsta
aquelasancinexcesivaaplicadaadichainfraccinseaconsideradairrazonabley,enese
caso, confiscatoria, ya sea por su exagerado monto o por su exagerada gravedad. El
carcter confiscatorio e irrazonable de la sancin no desaparece ante lo deliberado y
voluntario de la infraccin. "Confiscacin" y "sancin irrazonable" trasuntan actitudes
"inconstitucionales"que,porellomismo,prevalecenensusefectosfrentealovoluntario
delainfraccinyfrentealandoledelasancinrepresiva.Laprohibicindeemitiractos
confiscatoriosydedictarmedidasirrazonablesesdeordenpblico,porquetalprohibicin
surgedelaLeySuprema,acuyoimperiodebesupeditarsecualquiersolucinenderecho,
yasetratedeunactolegislativoodeunactoadministrativo,puestantoellegisladorcomo
eladministradorslopuedenactuarvlidamenterespetandolaConstitucin.
RecurdesequeyalapropiaCorteSuprematienedeclaradoquela"ilegitimidad"puede
quedarconfiguradaconlaindebidagraduacindelapena.Vaseeltomo3B.,n1087,
textoynota1721.
EnlasentenciadictadaporlaCorteSupremadeJusticiadelaNacinel6dejuniode
1989,inre"M.J.A.s/robocalificado",publicadaen"ElDerecho"el15deagostode1989,
elTribunaldeclarlainconstitucionalidaddeunanormalegalporconsiderarquesta,enlo
atinentealmontodelapenaqueestableca,aparejabaunexcesodepunicinquelatornaba
irrazonable y violatoria de los artculos 28 y 33 de la Ley Suprema, declaracin
efectuada no obstante tratarse de una sancin a ttulo de "pena" y no obstante que el
condenadocometi"voluntariamente"elhechodelictuosoquemotivlacondena.Eneste
aspecto, el citado pronunciamiento de la Corte Suprema contradice o modifica lo
sostenidopordichoTribunalenanteriorescomposiciones,ensussentenciaspublicadasen
"Fallos",tomo268,pginas385387ytomo206,pgina92ysiguientes,especialmente
pginas 100101, donde expres que no corresponde la tacha de "confiscatoria" a una
sancinsistaesdecarcter penal yseincurre voluntariamente enloshechosquetraen
aparejadasuimposicin.
Sobre las cuestiones tratadas precedentemente, vase mi publicacin "El exceso de
punicincomoviciodelactojurdicodederechopblico",aparecidaen"LaLey",tomo

p.432

1989E,seccindoctrina,pgina964ysiguientes.
(870) Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 2, pgina 190,
BuenosAires1923.
(871) Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo4,pgina172.
(872)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,pgina190.
(873) La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica prohbe aplicar multas
excesivas(enmienda8a).Noobstante,verCorteSuprema("Fallos",tomo293,pgina302,
considerando5).
(874)EnunjuiciodondeseimpugnlaconstitucionalidaddeunaleydelaProvinciade
BuenosAires,encuantoestablecaunimpuestodecincuentaporcientosobreloslegados,
laCorteSupremadeJusticiadelaNacin,alhacerlugaradichainconstitucionalidad,dijo:
"El impuesto del 50% impugnado en el caso sub judice, es una verdadera exaccin o
confiscacinquehavenidoarestringirencondicionesexcesivaslosderechosdepropiedad,
ydetestar,quelaConstitucinconsagraensusarts.17y20enfavordeciudadanosy
extranjeros,todavezquelalcanzaaunapartesubstancialdelapropiedadoalarentade
variosaosdecapitalgravado"("Fallos",tomo115,pgina111ysiguientes,especialmente
pginas136y137,considerando6yparteresolutivadelasentencia,inre"RosaMelode
Can, su testamentaria, sobre inconstitucionalidad de impuesto a las sucesiones en la
provinciadeBuenosAires",sentenciadel16dediciembrede1911).
EnotrojuiciolaCorteSupremadeclarlainconstitucionalidaddeuna"contribucinde
mejoras"porestimarqueelmontodeloque,poreseconcepto,selereclamabaalactor,
importabaunaprivacincasicompletadelapropiedadgravada("Fallos",tomo138,pgina
161ysiguientes,especialmentepginas185188,inre"MartinPereyraIraolac/Provincia
deBuenosAiress/devolucindesumasdedinero",sentenciadel22dejuniode1923).
Adems,vase"Fallos",tomo314,pgina1293.
(875)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo6,pginas525526.
(876)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo268,pginas385387,inre
"S.A.LuciniyCa.c/S.R.L.JosGrimberg",sentenciadel11deagostode1967.
IdnticadeclaracinhabaefectuadolaCorteSupremaen"Fallos",tomo206,pgina92y
siguientes, especialmente pginas 100 y 101, in re "Albino Mancinelli c/Impuestos
Internos" ,sentenciadel11deoctubrede1946,dondeelTribunaldijo:"EstaCorteha
establecidoquelasmultasimpositivasdecarcterpenal...;noautorizan,porloregular,la
invocacin delos principios admitidos porlajurisprudencia enmateria degravmenes
confiscatorios.Porquesetrata desanciones intimidatorias indispensables paralograrel
acatamientodeleyes,quedeotramaneraseranimpunementeburladas,yporqueadems,
seincurrevoluntariamenteenloshechosquetraenaparejadasuimposicin.Yestambin
reglaestablecidaporlajurisprudenciadeestaCorte,quenoexisteagravioalaConstitucin
Nacionalcuandolatransgresinalamismaquesediceocurridaesconsecuenciadeunacto

p.433

uomisindiscrecionaldelinteresadoconf.doct.deFallos:180,186;187,682;188,120
yotros.Queentales condiciones lacircunstancia dequeelcapital delrecurrente sea
reducidoynocubraelimportedelamultadedieztantosdelimpuestocuyadefraudacin
motivalacausanoautorizaaconcluirquelasancinreferidacontrarelagarantadela
propiedadqueaqulinvoca".
Adems,vase:"Fallos",tomo134,pgina401ysiguientes,especialmentepgina411,in
re"SamuelSenzValientec/ProvinciadeCorrientess/cobrodepesos",sentenciadel12de
agostode1921.
(877)Sinperjuiciodehaberexpuestoel"principio"mencionado, laCorteSupremade
Justiciahizoreferencia,adems,aqueenelcasoconcreto,dadosumontoporrazonesde
"hecho"o"prcticas",lasancinaplicadanoresultaba"confiscatoria"(considerando4).
Peroloqueinteresaaquesel"principio"dequehizomritoelTribunal,yesrespectoa
dicho"principio"conelcualdisiento.
(878) En idntico sentido se pronuncia Villegas Basavilbaso, quien dice as: "La
confiscacindebienesnoeldecomisoocomisoesuninstitutoextraoalordenamiento
jurdico argentino. Los constituyentes de Santa Fe la repudiaron categricamente,
prohibicinyapreceptuadaporEstatutosanterioresalaorganizacinpoltica"("Derecho
Administrativo",tomo6,pgina524).
(879)As,elCdigoProcesalCivilyComercialdelaNacinestablecequeprocederel
secuestrodelosbienesmueblesosemovientesobjetodeljuicio,cuandoelembargono
asegure por si solo el derecho invocado por el solicitante, siempre que se presenten
instrumentosquehaganverosmilelderechocuyaefectividadsequieregarantizar(artculo
221).
(880)Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina901.
(881)Bullrich: "Nociones deDerechoAdministrativo", paginas 528529,Buenos Aires
1925,y"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina262,BuenosAires1932;
Caetano:"ManualdeDireitoAdministrativo",n329,pgina677,Lisboa1965;Villegas
Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 11; Julio Alberto dAvis S.:
"CursodeDerechoAdministrativo",pgina301;Gordillo:"DerechoAdministrativodela
Economa",pgina205.
(882) Campbell Black, citado y transcripto por Gonzlez Caldern: "Derecho
ConstitucionalArgentino",tomo3,pgina464,BuenosAires1923;VillegasBasavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas88,114116;Goicoa:"Locacionesurbanasen
lajurisprudenciadelaCorte",pgina4;Altamira:"PolicayPoderdePolica",pginas24
y57;JorgeHoracioSarmiento:"Elpoderdepolica,lasleyesdepolicaylapolica",en
"AnalesdelaFacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionaldeLa
Plata",pginas427431,LaPlata1963;BidartCampos:"DerechoConstitucional",tomo
2,pginas543548.Adems:Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo2,pginas
1,67;Rivero:"DroitAdministratif",n433,pgina358.

p.434

(883)Gordillo:"DerechoAdministrativodelaEconoma",pginas219220.Endoctrinase
criticalaexpresin"poderdepolica",aduciendoqueenelEstadonoexistetal"poder",ya
quesloseconocenlosrganosLegislativo,EjecutivoyJudicial,entreloscualeshllase
distribuido el "poder" del Estado, poder que es nico (Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo", tomo 5, pginas 97103; Gordillo: "Derecho Administrativo de la
Economa",pginas205206).Enrealidadtalcrticaesmsformalquesubstancial,pues
cuandosehacereferenciaal "poder" depolicanoseentiendereferiraun "rgano" del
Estado,sinoauna"potestad"delmismo.Sehablade"poder"porcomodidaddelenguaje:
peronosehabladeelloensentidotcnico.
(884)Gordillo:"Estudiosdederechoadministrativo",pgina9ysiguientes,BuenosAires
1963; del mismo autor: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas 214215,
BuenosAires1967.Ensentidoconcordante:BidartCampos:"DerechoConstitucional",
tomo2,pgina550,BuenosAires1966.
(885)AdolfoMerkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo", pgina323,Editorial
RevistadeDerechoPrivado,Madrid.
(886)Conrelacinaloexpresadoeneltexto,diceBidartCampos:"Nosotrosestimamos
quesielpoderdepolicagozadetalamplitud,esredundanteconsiderarloconautonoma
propia,porquenoesmsqueelpoderdelestadoaplicadoatodaslasmateriasnecesarias,y
utilizadoenlamedidadelooportunoyloconveniente.Carece,pues,dediferenciaesencial
ydecategorapropia,debiendoanuestrojuiciosuprimirseporesosuinvocacincuando
slosetratadejustificarelejerciciodelpoder,asecas,detodoestado.Encambio,sila
policaeslaespecficacompetenciaqueladoctrinaeuropeaconoce,yqueennuestropas
comparten Bielsa, Villegas Basavilbaso, Gonzlez Caldern, etc., nos inclinamos a
reconocerla, en mrito a su propio y privativo mbito de aplicacin dentro del poder
estatal"("DerechoConstitucional",tomo2,pgina548).Comoalguiendijo,"lacrisisdela
polica es evidentemente una crisis conceptual, no es una crisis institucional" (Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina31).
(887)GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina141,Madrid
1960.
(888)Cooley:"PrincipiosgeneralesdeDerechoConstitucionalenlosEstadosUnidosde
Amrica",pgina300;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,
pginas 135 y siguientes, 146 y siguientes y 463 y siguientes; Villegas Basavilbaso:
"DerechoAdministrativo",tomo5,nmeros561y562,pginas89103;LinaresQuintana:
"TratadodelaCienciadelDerechoConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,n
1779,pgina300;Fiorini:"Poderdepolica",n35,pgina260ysiguientes.
(889)LaactualConstitucinNacional,promulgadaen1994,enelartculo75,inciso30,
utilizalaexpresin"poderdepolica";peroahdichamencinnoestreferida,precisay
especficamente,alejerciciodelosderechosindividualesdelhabitante.
(890) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 5, pgina 15; Fleiner:

p.435

"Instituciones de Derecho Administrativo", pginas 309310; Garrido Falla: "Las

transformaciones del rgimen administrativo", pgina 110 y "Tratado de Derecho
Administrativo",tomo2,pgina141.
(891)RamnF.Vsquez:"PoderdePolica",pgina26;VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo5,pgina89;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderecho
constitucionalargentinoycomparado",tomo3,n1764,pginas292293.
(892)Laferrire:"Coursdedroitpublicetadministratif",pginas484485;Oda:"Principes
dedroitadministratifduJapon",pgina230;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina18;Fleiner:"InstitucionesdeDerechoAdministrativo",pginas309310;
Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pginas673674;Zanobini:"Corsodidiritto
amministrativo", tomo 5, pgina 15; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo",
tomo 5, pginas 1417; Bielsa: "Rgimen jurdico de polica", pginas 1011; Garrido
Falla: "Las transformaciones del rgimen administrativo", pgina 110, y "Tratado de
DerechoAdministrativo",tomo2,pgina141;BidartCampos:"DerechoConstitucional",
tomo 2, pgina 543; Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas
206207;Carlos M.Muiz: "Bases nacionales parauna poltica internacional", pginas
1718,BuenosAires1969.
(893)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina19.Adems:Gordillo:
"DerechoAdministrativodelaEconoma",pgina207.
(894)GarridoFalla:"Lastransformacionesdelrgimenadministrativo",pgina111.
(895)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina18.
(896)Comprese:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina99.
(897)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina38ysiguientes,
especialmente pginas 4647, in re "Nacin Argentina c/Valdemar Dring Lausen",
sentenciadel15defebrerode1957.
AcercadelajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinenmateriade
policadela"emergencia",vaseeln1618.
(898)Porciertoquenotodoscoincidenencundoseestenpresenciadeunsupuestoque
caedentrodelapolicadela"prosperidad".As,mientraslaCorteSupremadeJusticiade
la Nacin encuadr en la defensa y promocin de los intereses econmicos de la
colectividad,laobligacinimpuestaalosqueofrecenespectculoscinematogrficos de
presentar "nmerosvivos" ("Fallos",tomo247,pgina121 ysiguientes,especialmente
pginas129131,inre"CineCallao",sentenciadel22dejuniode1960),Bielsa("Nerva")
consideraqueesonoesmateriadepolica,sinodeproteccineconmicaconcaracteresde
asistenciasocial("LaLey",tomo100,pgina46).
(899)VaseGoicoa:"LocacionesurbanasenlajurisprudenciadelaCorte",pginas95y
siguientes,103106,BuenosAires1964.

p.436

(900)Lalegislacinespecialsobrealquilerespolicadelaemergenciasubsistentedesde
1943,recinfuedejadasinefectoporlaleyn17368,deagostode1967.
(901)VillegasBasavilbaso,conacertadorazonamiento,criticala"prrroga"delasleyes
represivasdelagio(leyesde"emergencia")("DerechoAdministrativo",tomo6,pgina
514,nota4).
(902)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo238,pgina76ysiguientes,
especialmente126127,inre"JuanDomingoPern",sentenciadel21dejuniode1957.
La ley de moratoria hipotecaria, declarada constitucionalmente vlida por la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, contempl unsupuesto de "emergencia econmica"
("Fallos",tomo172,pgina21ysiguientes, inre "AgustnAvicos/SalG.delaPesa
s/consignacindeintereses",sentenciadel7dediciembrede1934).
Lasleyessobreprrrogadelocacionesurbanassedeclararonconstitucionalmentevlidas,
porcontemplar unsupuestode "emergenciasocial" ("Fallos",tomo243,pgina467y
siguientes,sentenciadel15demayode1959).
(903)Respectoala"emergencia",tngasepresenteslasleyesdelao1989,nmeros23696
,denominadadereformadelEstado,y23697 ,denominadadeemergenciaeconmica.
Adems,tngasepresenteslassiguientesdecisionesdelaCorteSupremadeJusticiadela
Nacin, en las que el Tribunal se pronunci acerca de la constitucionalidad de la
emergencia:"Fallos",tomo313,pgina863, inre "Dromi,JosRoberto(Ministeriode
ObrasyServiciosPblicosdelaNacin)s/avocacin",enautos"Fontenla,MoissEduardo
c/EstadoNacional",fechadael6deseptiembrede1990;tomo313,pgina1638, inre
"Videla Cuello, Marcelo, sucesin de c/La Rioja, Provincia de s/daos y perjuicios",
fechadael27dediciembrede1990;tomo313,pgina1513,inre"Peralta,LuisArcenio
c/EstadoNacional(MinisteriodeEconoma)s/amparo";y"Cocchia,JorgeDanielc/Estado
Nacionalyotros/accindeamparo",fechadael2dediciembrede1993.
(904)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina21.
(905)Ver precedentemente, texto y nota 17,donde menciono sendas disposiciones del
prembuloydelartculo67,inc.16,comofundamentodeesetipodeleyes.Porsuparte,
laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoque"dentrodelosobjetospropiosdelpoder
depolicahadeestimarsecomprendidojuntoalaseguridad,lamoralidadylasalubridad
pblicasladedefensay promocindelosintereseseconmicosdelacolectividad.Esta
doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino, la firme base de sustentacin
provenientedelartculo67,inciso16,delaConstitucinNacional"("Fallos",tomo247,
pgina121 ysiguientes,especialmentepaginas129130, inre "CineCallao",sentencia
del22dejuniode1960).
(906) Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado", tomo 3, n 1770, pgina 296; Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo", tomo 5, pginas 7980 y 9293; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pginas543545;JorgeHoracioSarmiento:"Elpoderdepolica,
lasleyesdepolicaylapolica",en"AnalesdelaFacultaddeCienciasJurdicasySociales

p.437

delaUniversidadNacionaldeLaPlata",pgina423,LaPlata1963;Vanossi:"Situacin
actualdelfederalismo",pginas7576,BuenosAires1964;Goicoa:"Locacionesurbanas
enlajurisprudenciadelaCorte",pgina9,BuenosAires1964.
(907)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pgina80.
(908)"Fallos",tomo7,pginas150153,inre"LaEmpresaPlazadeTorosquejndosede
undecretoexpedidoporelgobiernodeBuenosAires",sentenciadel13deabrilde1869.
(909)"Fallos",tomo136,pgina161ysiguientes,especialmentepginas171172, inre
"AgustnErcolanoc/JulietaLanteriRenshaws/consignacin",sentenciadel28deabrilde
1922.(Estefallosedictpormayora,puescontconladisidenciadeunodelosilustres
miembrosdelTribunal,doctorAntonioBermejo).
(910)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina135.En
igualsentido,Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina460.
(911)GonzlezCaldern,op.cit.,tomo3,pgina147.
(912)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas103105.
(913)Losartculos19y28delaConstitucinnoconstituyen,precisamente,"fuentes"
delpoderdepolica,sino"limitaciones"almismo.
(914)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina
91.
(915)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina
192; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo3,n1785,pgina304;Fiorini:"PoderdePolica",pgina139.
(916)DijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"noexistepropiamentedelegacin
sinocuandounaautoridadinvestidadeunpoderdeterminadohacepasarelejerciciodeese
poder a otra autoridad o persona descargndolo sobre ella... Existe una distincin
fundamentalentreladelegacindepoderparahacerlaleyyladeconferirciertaautoridad
alPoderEjecutivooauncuerpoadministrativo,afindereglarlospormenoresydetalles
necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es
admisible..."(vaselasentenciadelaCorteSupremaquehetranscriptoeneltomo1,
nmero69).
(917)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas187193.Asimismo,vase:Vsquez:"PoderdePolica",pgina57;Fiorini:"Poder
de Polica", pginas 139140; Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia del Derecho
ConstitucionalArgentinoyComparado",tomo3,n1787,pginas304305.
Paraalgunosautores,lasatribucionesdelascomunasenmateriadepolica,sondeorigen
constitucional, envirtuddequelaLeySuprema,ensuartculo5 ,establecequelas

p.438

provinciasdebenasegurarsurgimenmunicipal(JessLuisAbadHernando:"Elpoderde
policacomunal",en"CuadernosdelosInstitutos",n70,publicadoporlaFacultadde
DerechoyCienciasSocialesdelaUniversidadNacionaldeCrdoba,pgina52,Crdoba
1963).Agregaesteautor:"Nosetratadeunaadministracinmunicipal,sinodeunrgimen
quedebeestablecerse,deunaesferadepoder,deunmbitodegobierno"(op.yloc.cit.).
Pareciera que Abad Hernando estima que a las municipalidades les corresponde "jure
proprio"elejerciciodelpoderdepolica.Sitalfuereelpensamientodedichoexpositor,
disientoconelmismo.Yaeneltomo1delapresenteobra,n176,pginas502505,hice
conocer mipunto devistaacerca delanaturaleza de las municipalidades provinciales,
como as respecto al "rgimen" municipal a que alude la Constitucin Nacional en su
artculo 5 . Aparte de que "rgimen" municipal y "facultades" atribuidas a las
municipalidadessoncosasdistintas,insistoenquelasmunicipalidadesquesecreen,fuera
delasfuncionesbsicaspropiasdetalesrganos,notienenotrasatribucionesquelasque
las provincias consideren oportuno conferirles al imputarles funciones o al atribuirles
competenciaatravsdelasleyesorgnicas.Las"ordenanzas"municipalesnoson"leyes
formales", sino meros actos administrativos de alcance general, siendo, por tanto,
insuficientescomofundamentodelpoderdepolica.Lasmunicipalidades,alestatuirsobre
"faltas",porejemplo,yalfijarlas sanciones correspondientes,nopuedenprocedersino
dentrodelmarcoquealrespectoleshayafijadoellegislador,conformelodejoexpresado
eneltexto.
(918)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina457;Gordillo:"DerechoAdministrativode
laEconoma",pgina228.
(919)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina457,BuenosAires1959.Esteautorescribe
losiguiente:
"HacealgomsdecuarentaaosseobligaloscocherosdelaCapitalFederalausar
galera de tipo determinado. Una razn de decoro y de esttica justific la medida,
suprimindoseelusodelchambergo,laboina,etc.
"Losmozosdecordelpuedenseruniformadosynumeradosparasuindividualizaciny
vigilancia enlas estaciones; setratademedidas deseguridadparaindividualizarlos en
mediodelasagrupacionesdepersonas.
"Puedeigualmenteimponerseelempleodedelantalblancoyrigurosamentelimpioalos
preparadoresyvendedoresdeartculosalimenticios,alospeluqueros,alosqueejercen
profesionescurativas,auxiliaresono,etc."(obracitada,pgina457,nota68).
(920)Merkl:"Teora general delderecho administrativo", pginas 329330.Ensentido
concordante:MauriceHauriou:"Lajurisprudenceadministrativede18921929",pgina
16;Fiorini:"PoderdePolica",pgina260ysiguientes;Rivero:"DroitAdministratif",n
437,pginas361362.
(921)Lanaturalezajurdicadelaconmutacindepena,efectuadaporelPoderEjecutivo,
essimilaraladelindulto,oseatrtasedeunactopolticoodegobierno.Vaseeltomo2,
n570,pginas710711.
Laconmutacindepenapuedeconsiderarsecomounamedidadepolica:enlopertinente

p.439

yaunquesiempredebe"beneficiar"lasituacindelcondenadotrasuntauna"regulacin"
delderechodelibertadafectadoporeldelitodeterminantedelacondena.Laconmutacin
depena, endefinitiva, siempreseconcreta enuna "limitacin" alderecho delibertad:
limitacin"favorable"alcondenado,perosiempreesuna"limitacin",contrariamentealo
queacaececonelindulto.Esteltimonodebeconsiderarsecomomedidadepolica,pues
importa una medida total y absolutamente favorable al condenado, o sea no apareja
"limitacin"algunaasuderechodelibertad.
(922)Enigualsentido:Rivero:"DroitAdministratif",n437,pginas361362.
(923)Vaseeltomo2,n409,pgina310.
(924)Vaseeltomo2,pgina707,nota989.
(925)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pginas135,147
y 463; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 127; Linares
Quintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo
3,pginas373374,nmeros1849y1850;Bielsa:"Rgimenjurdicodepolica",pginas
1819; Ramn F. Vsquez: "Poder de Polica", pgina 52; Fiorini: "Poder de Polica",
pgina158ysiguientesy"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina687y
siguientes;NstorR.Valeri:"Implicanciasconstitucionalesdelinstitutodepolica",pgina
97; Vanossi: "Situacin actual del federalismo", pginas 7578; Martn R. Goicoa:
"Locaciones urbanas en la jurisprudencia de la Corte", pgina 11 y siguientes; Pedro
GuillermoAltamira:"PolicayPoderdePolica",pgina41ysiguientes.
(926)"Lapolicadelasprovinciasestacargodesusgobiernoslocales"(CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo7,pginas152153,inre"LaEmpresaPlazade
TorosquejndosedeundecretoexpedidoporelGobiernodeBuenosAires",sentenciadel
13deabrilde1869);tomo301,pgina1053.
"Elpoderdepolica dejandoensalvoelmbitodelalegislacincomn(Constitucin
Nacional, art. 67 , inc. 11) y el debido respeto a las garantas constitucionales
correspondealasprovincias,yestaCorte,enunasentenciaquesuscribeGorostiaga,ha
establecidoqueenvirtuddelosartculos33y104delaConstitucin,losactosdelas
legislaturas provinciales no pueden ser invalidados, sino en aquellos casos en que la
ConstitucinconcedealCongresoNacionalentrminosexpresosunexclusivopoder,oen
losqueelejerciciodeidnticospodereshasidoexpresamenteprohibidoalasprovincias,o
cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas
ltimas,fueradecuyoscasos,esincuestionablequelasprovinciasretienenunaautoridad
concurrenteconelCongreso"(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,
pgina343ysiguientes,especialmentepginas346347,inre"Soc.Com.Ind.Gimnez
VargasHnos.c/ProvinciadeMendoza",sentenciadel9dediciembrede1957).Adems,
vase:"Fallos",tomo192,pgina350ysiguientes,especialmentepginas353y354,inre
"S.A.LaboratoriosSuarry",sentenciadel6demayode1942.
(927)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina471.

p.440

(928)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo239,pgina343ysiguientes,
especialmentepginas347349,inre"Soc.Com.eInd.GimnezVargasHnos.c/Provincia
deMendoza",sentenciadel9dediciembrede1957.
Ensentidoconcordante:GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo
3,pginas143146y471474;VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas129130.
(929)Laslocuciones"comerciointerprovincial"(delasprovinciasentres)y"comercio
interior", aque respectivamente hacen referencia los artculos 67 y108 delaLey
Suprema,sonsinnimasodeigualsignificadoenellxicodelaConstitucin(Gonzlez
Caldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina456).
(930)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pginas123124,
129130,132135,141y456;Bidegain:"ElCongresodeEstadosUnidosdeAmrica",
pginas235236.
(931)TranscripcindelaspartespertinentesdelvotodeMarshall,tomadaliteralmentede
la obra de Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pginas
123124. Adems, vase dicho voto en Bidegain: "El Congreso de Estados Unidos de
Amrica",pgina235.
ConreferenciaalaopinindeMarshallemitidaen"Gibbonsv.Ogden",acercadeloque
ha de entenderse por "comercio interprovincial", el escritor norteamericano William
WinslowCrosskey,dice:"esunerrorsuponerqueMarshallenelcasoGibbonsinterpretase
lajurisdiccinsobreelcomerciocomounafacultaddereglamentarnicamenteelcomercio
interestatal.Elministropresidentedijoqueelpoderestabasiendorestringidoalcomercio
queataeamsdeunEstado;ysuopininaclaraabundantementeloquequisosignificar
conesaspalabras.Sereferaatodocomerciodecarcternacionalquefuesedeinters,ode
importancia, para ms de un solo Estado; y quiso decir esto, ya fuera que el referido
comerciotuvieraonocarcterinterestatal.DijoMarshalladems,queconrespectoatoda
esaclasedecomercioelpoderdelCongresoera plenario,tanabsoluto, insista como
podaserlo(lafacultad comercial) enungobiernodeterminado" ("Elseorpresidente
Marshall",enlaobradeDunhanyKurland"Elseormagistrado",pginas3334,Editorial
LimusaWiley,S.A.,Mxico1968).
(932)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pginas119120.
(933)VaselapartepertinentedelyacitadovotodeMarshall,emitidoenlaSupremaCorte
Federal de los Estados Unidos de Norte Amrica, in re "Gibbons v.Ogden", citado y
transcripto por Gonzlez Caldern, op. cit., tomo 3, pgina 123. Asimismo, vase:
Bidegain: "El Congreso de Estados Unidos de Amrica", pginas 231234; A. Wlter
Villegas:"Rgimenjurdicodelcontroldelcomerciodegranos",pgina16,n12.Adems:
FranciscoHumbertoPicone:"ElcomerciointerestatalenlaConstitucinargentina",pgina
193,separata delaRevistaJurdicadeSanIsidro,IV1970,editada porelColegiode
AbogadosdelDepartamentoJudicialdeSanIsidro(ProvinciadeBuenosAires).
Comoprincipio general, alosefectos deresolverlos casos quecaen bajolaclusula
comercial de la Constitucin, el ciclo econmico relacionado con la "produccin" no

p.441

siempredebeconsiderarsecomounfenmeno"local"y"nocomercial".Vase:Bidegain,
op.cit.,n221,pgina234.
(934)Bidegain:"ElCongresodelosEstadosUnidosdeAmrica",pgina238.
(935)CitadeBidegain,op.cit.,pgina238.
(936)CitadeBidegain,op.cit.,pginas238239.
(937)A.WlterVillegas:"Rgimenjurdicodelcontroldelcomerciodegranos",pginas
1718,BuenosAires1965.
(938)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo134,pgina401ysiguientes,
especialmentepginas410411, inre "SamuelSenzValientec/ProvinciadeCorrientes
s/cobrodepesos",sentenciadel12deagostode1921.
LaCorteSuprema deJusticia delaNacindeclar quelaley3959 ,sobrepolica
sanitariaanimal,encuantoseaplicaparapenareltrnsitodeunatropadeovinosatacada
desarnaenel"interiordeunaprovincia",noesviolatoriadelosarts.104 y105dela
ConstitucinNacional("Fallos",tomo201,pginas336339,sentenciadel16deabrilde
1945).Estimoquelaaplicacindeesaleyqueesnacionaltampocoseraviolatoriade
losartculos104y105delaConstitucin,siseaplicaseparapenareinclusoimpedirel
trnsito"interprovincial"deunatropadeovinosefectivamenteatacadadesarna.
(939)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pgina39ysiguientes,
especialmentepginas4748,inre"S.R.L.AcuaHnos.yCa.c/ProvinciadeSantiagodel
Estero",sentenciadel16defebrerode1962.
(940)Vsquez:"Poderdepolica",pgina71;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadel
derechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo3,pgina294,n1766.
(941)Vsquez:"Poderdepolica",pgina71.
(942)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo252,pgina39ysiguientes,
especialmente pgina 47, considerandos 11 y 12, in re "Acua Hnos. c/Provincia de
SantiagodelEstero".
(943)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo3,pgina475,quien
se refiere a la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, transcripta en
"Fallos",tomo 105,pgina 273ysiguientes,especialmente pgina 282, in re "Iglesias
c/ProvinciadeBuenosAires",sentenciadel10denoviembrede1906.
(944)GonzlezCaldern,op.cit.,tomo3,pgina476.
Artculo10 delaConstitucin:"EnelinteriordelaRepblicaeslibredederechosla
circulacindelosefectosdeproduccinofabricacinnacional,ascomoladelosgneros
ymercancasdetodasclases,despachadasenlasaduanasexteriores".
Artculo11:"Losartculosdeproduccinofabricacinnacionaloextranjera,ascomo
losganadosdetodaespecie,quepasenporterritoriodeunaProvinciaaotra,sernlibresde

p.442

losderechosllamadosdetrnsito,sindolotambinloscarruajes,buquesobestiasenque
setransporten;yningnotroderechopodrimponrselesenadelante,cualquieraqueseasu
denominacin,porelhechodetransitarelterritorio".
(945) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 51, pginas 349 a 359,
especialmentepginas354a359,inre"PoChiodiyotrosacopiadoresc/PascualBruniard,
ydespusc/laProvinciadeSantaFes/inconstitucionalidad".
(946)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo95,pgina327ysiguientes,
especialmentepginas334335,inre"GeddesHnos.yotroscontralaProvinciadeBuenos
Airessobreinconstitucionalidaddelimpuestodeguas",sentenciadel17dejuliode1902.
Asimismo:Adrogu:"Poderesimpositivosfederalyprovincialsobrelosinstrumentosde
gobierno",pginas8384.
(947) Fallo citado en la nota precedente, pgina 335, considerando sexto. Asimismo,
Adrogu,"Poderesimpositivosfederalyprovincialsobrelosinstrumentosdegobierno",n
50,infine,pgina84.Vase,adems,elfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
inre"NoelyCa.Ltda.c/ProvinciadeBuenosAires",sentenciadel21dejuliode1971,
publicadaen"Fallos",tomo280,pgina195ysiguientes,dondeelTribunalanalizalos
puntosdevistaaconsiderarenestascuestionesaefectosestablecersiundeterminado
impuestopuedeonoserestablecidoporlasprovincias.
(948)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo108,pgina401ysiguientes,
especialmente pgina 406, in re "Otto Wulff c/Provincia de Santiago del Estero
s/inconstitucionalidaddelaleydebosquesydevolucindedinero",sentenciadel31de
marzode1908.
(949)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo105,pgina273ysiguientes
(inre "AlfredoR.Iglesiasc/ProvinciadeBuenosAires"),pgina285ysiguientes(inre
"ManuelA.Ocampoc/ProvinciadeBuenosAires")ypgina293ysiguientes(inre"Albo
yKehrc/ProvinciadeBuenosAires").
(950)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo270,pgina36ysiguientes,
especialmente pgina 38, considerando 5, in re "S.R.L. Acua Hnos. c/Provincia de
SantiagodelEstero",sentenciadel9defebrerode1968.Adems,"Fallos",tomo280,
pginas176 ysiguientesy388ysiguientes;tomo282,pginas20y104ysiguientes;
tomo283,pgina118;tomo284,pgina319ysiguientes;tomo285,pgina393;tomo
286,pgina301.
(951) No obstante, vanse las manifestaciones del Procurador General de la Nacin,
respectoalasuntofalladoporlaCorteSuprema,cuyosdictamenysentenciaaparecenen
"Fallos",tomo278,pgina210ysiguientes,yen"JurisprudenciaArgentina",tomo9,ao
1971, pgina 337 y siguientes, in re "Ca. Arg. de Transportes Aquiles Ars, S.R.L.",
sentenciadel4dediciembrede1970.
(952)JoaqunV.Gonzlez:"ObrasCompletas",tomo5,pgina112,BuenosAires1935,

p.443

edicinordenadaporelCongresodelaNacinArgentina.
(953)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo269,pgina92ysiguientes,
especialmente pginas 101 y 102, considerandos 6, 7 y 10, in re "S.A. Transradio
internacionalc/ProvinciadeBuenosAires",sentenciadel11deoctubrede1967.
Elfallodereferenciafueobjetodejuiciososcomentariosporpartedealgunosestudiosos,
quienes,noobstante,seexpidenensentidocontrarioentres.Vase:JuanCarlosLuqui:
"Comercio exterior y poderes provinciales", en "Jurisprudencia Argentina", 1968III,
pgina 268 y siguientes, especialmente pgina 278, captulo XIV, quien se expide en
sentido adverso al fallo; Juan F. Linares: "El comercio interprovincial y los poderes
provincialesenunrecientefallo",en"JurisprudenciaArgentina",1968V,pgina716y
siguientes,especialmentepgina722,n25,seccindoctrina.
(954)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo179,pgina42ysiguientes,
sentenciadel8deoctubrede1937.
(955) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 199, pgina 326 y
siguientes,sentenciadel31dejuliode1944.
(956) Vase el fallo de la Corte Suprema en "Fallos", tomo 279, pgina 33 , y en
"JurisprudenciaArgentina",tomo10,ao1971,pginas390391, inre "`Austral,Ca.
ArgentinadeTransportesAreosS.A.,c/ProvinciadeSantaCruz",sentenciadel17de
febrero de 1971. En igual sentido, vase el fallo del alto Tribunal, dictado el 15 de
setiembre de1971, inre "Ca.CosteraCriolla S.A.c/Provincia deBuenosAires",en
"Fallos",tomo280,pg.388.Vase:"Fallos",tomo305,pginas327y353.
(957)EnriqueCsarRomero:"Jurisdiccinnacionalyprovincialenmateriadetransporte
automotor de pasajeros", en "Jurisprudencia Argentina", 1964II, pgina 62, seccin
doctrina;delmismoautor:"Temasconstitucionalesypolticos",pginas8388,Crdoba
1971.
(958)MerloJ.Pusey:"ElSeorMagistradoHughes",enlaobradeDunhanyKurland"El
SeorMagistrado",pgina215,EditorialLimusaWileyS.A.,Mxico1968.Ensentido
concordantevase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo199,pgina326
y siguientes, in re "S.A. Transportadora Automotriz c/Provincia de Buenos Aires",
sentenciadel31dejuliode1944.
(959)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo257,pgina159ysiguientes,
especialmentepgina170,considerando3,inre"S.A.CompaaArgentinadeTelfonos
c/ProvinciadeMendoza" ,sentenciadel28denoviembrede1963.VerSupremaCorte
ProvinciadeBuenosAires,en"JurisprudenciaArgentina",tomo1982I,pgina436,inre
"Micromarc/Prov.deBuenosAires".
(960)Bidegain hacereferencia auncasofallado porlaSuprema CorteFederaldelos
EstadosUnidosdeNorteAmricaqueconcuerdaconlasideasqueexpresoeneltexto.
Tratbasedelaaplicacindelasleyesdeseguridaddeltransportede1893yde1903,que

p.444

obligaban a los ferrocarriles a equipar todos los vagones empleados en cualquier va

dedicada al comercio interestatal, con enganches automticos. La Southern Railway
Company fue multada por haberse comprobado que cinco vagones tenan enganches
defectuosos,ysibienaceptlasancinrespectoadosdeesosvagonesqueeranusados
para el trfico interestatal, objet la multa impuesta a los otros tres, porque estaban
dedicadosaltrficointraestatal.Alexaminarelcaso,laSupremaCortehallquehabauna
relacindirectaentrelasdosclasesdetrfico,cuandosemovanporelmismoferrocarril
yquelaseguridaddeltrficointerestatalydelaspersonasempleadasenelmismo,requera
laaplicacindeaquellasleyesalosvehculosdedicadosaltrficointraestatal."Estoesas,
dijolaSupremaCorte,noporqueelCongresoposeaalgnpoderderegularelcomercio
intraestatalcomotal,sinoporquesupoderderegularelcomerciointerestatalesplenarioy
puedeserejercidocompetentementeparaprotegerlaseguridaddelaspersonasydela
propiedadtransportadaydequienesestnempleadosenesetransporte,cualquieraquesea
lafuentedelospeligrosquelosamenazan....Losdistintostrenesdelmismoferrocarrilno
son independientes en punto a movimiento y seguridad, sino interdependientes..."
(Bidegain:"ElCongresodeEstadosUnidosdeAmrica",pgina247).
(961)Vaselaencclica"VigilantiCura"("vigilantecuidado"),en"EncclicasPontificias,
coleccincompletade1932a1958",preparadaporlasFacultadesdeFilosofayTeologa
de San Miguel (Repblica Argentina), tomo 1, pgina 1445 y siguientes, Editorial
Guadalupe,BuenosAires1958.
(962) En idntico sentido: Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho
constitucionalargentinoycomparado",tomo3,n2120,pginas604605,quien,adems,
citaytranscribeaGeorgesBurdeau,paraquienelcinematgrafopertenecealdominiodel
comercioydelaindustriamsquealdelalibertaddeopinin.
(963)VillegasBasavilbasoadvirtidelanecesidaddeunalegislacinuniformeparatoda
la Nacin en materia de cine ("Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 683). No
obstante,hayquienestimaquelapolicadelcine,comoespectculopblico,correspondea
lospoderes locales (EnriqueM.Pearson:"Polica decostumbres,funcindel gobierno
municipal",en"LaLey",tomo102,pginas10551056).ParaestacuestinenFrancia,
vaseaLyonCaenetLavigne:"Traitthoriqueetpratiquededroitducinmafranaiset
compar",tomo1,pgina35ysiguientes,Paris1957.
(964)Vasedichodecretoleyen"AnuariodeLegislacin" (NacionalyProvincial),de
"JurisprudenciaArgentina",ao1963,pginas215217.
(965)BidartCampos:"Lacalificacinpreviaylalicenciadeexhibicincinematogrficaen
razndemoralidadpblica",notaen"JurisprudenciaArgentina",1968IV,pginas4142.
Enidnticosentido:CarlosLpezCastro:"Moralidaddelosespectculosypublicaciones",
pgina63,BuenosAires1960.
(966)LinaresQuintana:"GobiernoyadministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,
pginas298299.

p.445

(967)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina20ysiguientes,
in re "Sociedad Annima Viedos y Bodegas Arizu c/la Provincia de Mendoza por
inconstitucionalidaddelasleyesnmeros732 y922 ydevolucindesumaspagadas",
sentenciadel23deoctubrede1929.
(968) Vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n41,pginas4850.
(969) Tngase presente el decreto del Poder Ejecutivo Nacional, n 2293 , del 2 de
diciembrede1992,queautorizaelejercicioprofesionalentodoelterritoriodelpas,alos
profesionalesqueposeanttuloconvalideznacional.
(970)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo207,pginas159165 ,
sentenciadel14demarzode1947.Adems,vase:"Fallos",tomo117,pgina432;tomo
184,pgina556,ytomo289,pgina315.LaCorteSupremahadeclaradoqueenesta
materiadebenprevalecerlasdisposicionesprevistasennormasnacionales("Fallos",tomo
305,pgina1094ysiguientes).
(971)Actualmente,vaseeldecretoleyn20266/73,quederogyreemplazesostextos
delCdigodeComercio.
(972)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo273,pgina147ysiguientes,
inre"AldoRalBiscotti",sentenciadel7demarzode1969.Enigualsentido:"Fallos",
tomo288,pgina240.Noobstante,vertomo283,pginas386387.
Conposterioridad, laCorteSupremadeclar constitucionales, es decir vlidas, ciertas
exigenciasdeunaleydelaProvinciadeCrdobaqueexcedanalasestablecidasenel
Cdigo de Comercio, pero referidas a quienes deseaban inscribirse como "martilleros
judiciales".ElTribunalconsiderque,siendotalesmartilleros"auxiliaresdelajusticia",la
leylocalquecontienelasaludidasexigenciasesvlida,porqueentoncesaparecedictada
porlaProvinciadeCrdobaenusodepoderesnodelegadosalaNacin(artculo104de
laConstitucin).VaselasentenciadelaCorteSupremadel19dejuliode1971, inre
"NstorJ.Genesio",en"Fallos",tomo280,pgina153 ysiguientes.Dichasentencia,
dictadaportresvotoscontrados,laconsideroajustadaaderecho,pues,dadalandoledela
actividaddeesosmartilleros,lamateria,sinduda,perteneceal derechoadministrativo,
derecholocal,integrandolaactividad"administrativa"delrganojudicial,acuyorespecto
lasprovinciastienenpoderesparadarsesuspropiasinstitucionesyregirseporellas(Ley
Suprema,artculo105).
(973)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina20ysiguientes
(declarimprocedentequelasprovinciaslegislaransobresalariomnimo "precio" enlos
contratosdelocacindeservicios);tomo268,pgina491 ysiguientes(declarquelas
provinciasnopuedendictarleyessobreagio).
(974)Puedeverse:JosR.Serres:"PolicaSanitaria.Iniciativaprivadayaccinoficial.
Facultades de la Nacin y de las provincias", pgina 8, Buenos Aires 1940, edicin
Universidad de Buenos Aires,Facultad de Agronoma yVeterinaria; Nstor R. Valeri:

p.446

"Implicanciasconstitucionalesdelinstitutodepolica",pginas9798,SantaFe1961.
(975)Lasancindelaleyn3959diolugaraundebateenlaCmaradeDiputadosdela
Nacin,dondeeldiputadodoctorJoaqunV.Gonzlezimpugnelproyectodeleypor
considerarloinconstitucional.Estimqueimplicabauncercenamientodelasautonomas
provinciales (vase: Joaqun V. Gonzlez: "Obras Completas", tomo 5, pgina 112 y
siguientes,BuenosAires1935,edicinordenadaporelCongresodelaNacinArgentina).
Pienso que el ilustre constitucionalista, si bien expuso con exactitud y brillantez los
principiostericosqueennuestropasrigenenmateriadepolica,noaplicdebidamente
esosprincipiosalcasoconcreto.Dadalandoledelosbienescuyatutelasepretendalograr
atravsdeesaley,eraevidentelacompetenciadelaNacinparadictarla.Estoesas,ya
seaqueelcasofuereconsideradocomounsupuestoderegulacindelcomerciodeganado
oanimales,ocomounsupuestodelpoderdepolicaenmateriadesanidadanimal.
(976)Respectoasanidad animal puedenmencionarselassiguientesdisposiciones:leyes
3959,4155,12566y15945;decreton7623/54(reglamentariodelaley12566)y
decretoley6134/63.
Enmateriadepolicasanitariavegetalcorrespondemencionar:leyn2384,referenteala
"filoxera";leyn4863,sobredefensaagrcola;leyesnmeros13273 y15430 sobre
bosques; decretoley 15245/56, que elev las sanciones punitivas, y el decretoley n
3489/958sobrecontroldelosmedicamentosparacombatirlasplagasvegetales.LaCorte
Suprema de Justicia de la Nacin declar que la ley 13273 , sobre bosques y tierras
forestaleses,sinduda,unaleydepolicafederaldealcancenacional("Fallos",tomo246,
pgina212ysiguientes,especialmentepgina215,sentenciadel22deabrilde1960).
Sobrepolicasanitaria vegetal, vaseeldocumentadolibrodelosingenierosagrnomos
CarlosLizeryRalBazzi:"LegislacinNacionalsobrePolicaSanitariadelosVegetales
enlaRepblicaArgentina",BuenosAires1923,ImprentaycasaEditoraConi.
(977)Porprincipio,nocorrespondelaaccindeamparocontraelactoadministrativoque,
porrazonesdepolicaanimal,disponeeldecomisodeanimales(CorteSupremadeJusticia
delaNacin,"Fallos",tomo253,pgina15ysiguientes,inre"PedroAlfredoLaperne",
sentenciadel1dejuniode1962).Algosimilarcorrespondedecirrespectoalosactos
administrativosquedisponenladestruccindeplantos,vegetales,semillas,etc.
(978)Elartculo206delCdigoPenalde1922deca:"Serreprimidoconprisindeunoa
seismeseselqueviolarelasreglasestablecidasporlasleyesdepolicasanitariaanimal".
Porsuparte,laley17567,deenerode1968,quemodificelCdigoPenal,sustituyel
citadoartculo106poresteotro:"Serreprimidoconprisindeunoaseismesesocon
multadediezmilacienmilpesos,elqueviolarelasmedidasimpuestasporlaleyoporla
autoridadparaimpedir laintroduccin opropagacindeuna epizootia odeuna plaga
vegetal" (vase dicha ley en "Revista de Legislacin Argentina", de "Jurisprudencia
Argentina",n16,pgina66.
PuedeverseeltrabajodeJosR.Serres:"Nuestralegislacindepolicasanitariadelos
animales ysurgimen depenalidades.ElCdigoPenalylaley3959 ",pgina7y
siguientes,BuenosAires1938.

p.447

(979)Elautordelapresenteobra,actuandocomoProcuradordelTesorodelaNacin,tuvo
oportunidaddedictaminaracercadeesascuestiones.Vase:dictamendel2deenerode
1963,"Expte.n26.582/61.Luchacontralagarrapata.SecretaradeEstadodeAgricultura
yGanadera",ydictamendel14deenerode1963,"Expte.n7208/60.Luchacontrala
garrapata.SecretaradeEstadodeAgriculturayGanadera".
(980)Unasntesisdelasdiversasopinionessustentadasalrespectoporlosautores,como
tambindelasdiversasresolucionesdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,puede
verseenlossiguientestrabajos:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo4,
pgina641ysiguientes;JorgeT.Bosch:"Elart.67,inc.27delaConstitucinNacionalen
la jurisprudencia de la Corte Suprema", en "La Ley", tomo 131, pgina 986, 24 de
septiembrede1968.Adems,vaselaltimasentenciadelaCorteSupremadeJusticiade
laNacinsobreestacuestin,en"Fallos",tomo271,pgina186ysiguientes,inre"S.A.
MarconettiLtda.",sentenciadel9deagostode1968.Adems,tngasepresenteeltrabajo
de Felipe Seisdedos: "Los establecimientos de utilidad nacional en la doctrina
constitucional",enlaobra"AtribucionesdelCongresoArgentino",BuenosAires1986.
(981)Puedeversedichaleyen"RevistadeLegislacin Argentina", de"Jurisprudencia
Argentina",n36,pginas104105.
(982)JuanCarlosLuqui:"Lospoderesconcurrentesdelartculo67 ,inciso27,dela
Constitucin Nacional. (A propsito de un fallo y de una ley)", en "Jurisprudencia
Argentina",Doctrina,SerieContempornea,1970,pgina150.
(983) Alberto Robredo Albarracn: "Jurisdiccin exclusiva de la Nacin", en
"JurisprudenciaArgentina",Doctrina,SerieContempornea,1970,pgina170.
(984)Vaseelfallocitadoenlanota94.
(985)Considerandos2,3,4,5,7,8,9,10,11,12,15y16,delfallodelaCorte
Supremaaparecidoeneltomo271,pgina186ysiguientes,citadoenlanota94infine.En
sentido contrario a dicho fallo: Germn J. Bidart Campos: "Manual de Derecho
ConstitucionalArgentino",pgina548,n897.
(986)Despusdeescritoloqueseexpresaeneltexto,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacin dict dos fallos en los que, manteniendo lo resuelto en el citado caso "S.A.
MarconettiLtda.",sostuvolainconstitucionalidaddelosrespectivostextosdelaley18310.
Vase:"DeLuna,Rosayotrosc/InternationalAirCateringAeropuertoEzeizayotros",
sentenciadel29dediciembrede1971,y"Morel,Victorianoyotros",sentenciadel29de
diciembre de 1971, ambos publicados en "Fallos", tomo 281, pginas 407 y 433,
respectivamente.Enigualsentido:"Fallos",tomo273,pgina348;tomo284,pgina161
;tomo292,pgina26.AcercadelcambiantecriteriodelaCorteSupremaenestamateria,
vase:"Fallos",tomo300,pgina328;tomo301,pginas856y1122.
(987)LaConstitucinNacionalsancionadaen1994contieneunnuevotextoacercadeesta
materia:elartculo75,inciso30,quediceas:

p.448

"EjercerunalegislacinexclusivaenelterritoriodelacapitaldelaNacinydictarla
legislacinnecesariaparaelcumplimientodelosfinesespecficosdelosestablecimientos
de utilidad nacional en el territorio de la Repblica. Las autoridades provinciales y
municipalesconservarnelpoderdepolicaeimposicinsobreestosestablecimientos,en
tantonointerfieranenelcumplimientodeaquellosfines".
Alrespecto,vanselossiguientestrabajos:EugenioLuisPalazzo,"Losestablecimientos
deutilidadnacionalenladoctrinadelaProcuracindelTesorodespusdelareformade
1994",en"RevistadelaProcuracindelTesorodelaNacin",enerojunio1995,n23,
Buenos Aires; Mara Gabriel Alvarez de Mosso, "Consideraciones sobre los
establecimientos de utilidad nacional en la Constitucin Nacional", en "Derecho
Constitucionaldelareformade1994",tomo2,pgina43,edicinInstitutoArgentinode
EstudiosConstitucionalesyPolticos,Mendoza1995,distribuidorDepalma,BuenosAires.
(988)Tngasepresenteslasleyes19690y19691,quederogaroneldecretoley6637/63.
Ambasleyesfueronmodificadasporlaley21318.
(989)Ensentidocontrario:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,n
603,pgina281.
(990)Bielsa:"Rgimenjurdicodepolica",pgina50.
(991)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoalrespecto:"QueelCongresodela
Nacin,aldictarelCdigoPenalvigente,deliberadamentenohaqueridolegislarsobrelas
faltas, dejando la materia, con ciertas reservas, librada a la legislacin de los Estados
federales,considerandoquesibienestaclasedecontravencionesconstituye,enalgunos
casos,verdaderospequeosdelitoscomunesaloscualespodraaplicrseleslosprincipios
generalesdelalegislacinnacional,msfrecuentementeofrecencaractersticasespeciales
determinadasporlascostumbresdecadalocalidad,porlasnecesidadesdeordenmoralo
materialdelospueblosoporelresguardodeciertasinstitucioneslocales,cuyoregular
funcionamientolesinteresamsdirectamente,oporqueexistenencadareginmuchosy
pequeosinteresesquehayquecontemplarenestegneroderepresinyquelgicamente
puedensermejorapreciadosporlospodereslocales.Queesteconceptoresultaclaramente
establecido delosantecedentes legislativos quehanprecedidoalasancindelCdigo
Penal (Cdigo Penal y sus antecedentes del Dr. R. Moreno, tomo 1, pgina 217)"
("Fallos",tomo191,pgina245ysiguientes,especialmentepginas249250,inre"Esio
BrunoCimadamore",sentenciadel19denoviembrede1941).
(992)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas246247.Adems,
vaseaSoler,citadoporVillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas
254255.
Noobstante,unautorhaescrito:"Algunosautoreshanbasadoladistincinenelmontode
lapena,...Talteoraesobjetable nosloporqueesmeramente formal,sinoporquees
indiciariaparanosotrossipensamosquenielCongresopuedeestablecerunlmiteexterno
alapotestadpunitivareservadaalasProvincias,nistasloestablecen,renunciando,en
principio,alaactualilimitacin.Siseaplicaseesecriterioysediferenciarala falta del
delitoporelmontodelapena,resultaraquelasProvinciassolamentepodrancastigarpor

p.449

debajodellmitemnimodelCdigoPenalquecontienedelitos,algunasdecuyaspenas
sonmuyleves"(PedroGuillernoAltamira:"PolicayPoderdePolica",pgina146).Pero
acercadeestovasemsadelante,textoynota108.
(993)Refirindosealosdelitosyalasfaltas,dijoelprofesorOctavioGonzlezRoura:"La
estructura jurdica es la misma, los mismos son los sujetos, el mismo el material
constitutivo, pero vara la importancia" ("Derecho Penal", tomo 1, pgina 96, Buenos
Aires1922).
(994)VaselaopinindeNez,mencionadaporPedroGuillermoAltamira:"Policay
PoderdePolica",pgina149.
(995) Hctor F. Rojas Pellerano: "Diferencia entre delitos y contravenciones", en
"Jurisprudencia Argentina", 1967IV, pgina 77. Adems, vase: Pedro Guillermo
Altamira:"PolicayPoderdePolica",pgina150,quien,ensuobraaparecidayaen1963,
despusdecitaraNez,dicequelaespecificidaddelderechocontravencionalresideenla
contrariedaddesusinfraccionesalordendelaactividadadministrativaynoenlalesinde
losderechosdelosciudadanos.
(996)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas9293.
(997)Diez,op.cit.,tomo4,pgina91.
(998)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas254255y258259,quien,adems,citaensupoyolaopinindeSebastinSoler.
Conbuencriterio,dijounautor:"PerodelprincipiodequelaNacinnotengafacultad
parafijarellmitemximodelaspenasdepolicaprovinciales,nodebededucirsequela
facultadprovincialdeimponerpenascarezcadetodolmite,elqueestimpuestoporla
prudencia,porelejerciciorazonabledelpoderyporlanecesariarelacinquedebentener
las penas policiales con las penas previstas en el Cdigo Penal, para no dar al hecho
carcterdelictivoporlagravedaddelapenaimpuesta,puessilacontravencinesalgo
menosqueeldelito,lagravedaddelapenapolicialdebeser,enprincipio,inferioraladel
delito.
"Esteprincipionoesabsoluto,porcuantoexistenfigurasdelictivascuyomximodepena
sera actualmente insuficiente para muchas faltas, como, por ejemplo, la de exhibicin
obscena(Cd.Penal,art.129),delitoreprimidoconunmximodequinientospesosde
multa"(AlbertoElguera:"PolicaMunicipal",pginas151152).
(999) La Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica prohbe aplicar multas
excesivas(enmiendaVIII).
(1000)VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,citadoytranscriptoen
laprecedentenota44.
(1001)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina
239;Fiorini:"PoderdePolica",pginas129ysiguientes,260ysiguientes.

p.450

(1002) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 237, pgina 636 y
siguientes,especialmentepginas655658,inre"RalOscarMouvielyotros",sentencia
del17demayode1957.Adems,vaseeltomo1delapresenteobra,pginas163164,
textoynota62.Asimismo,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
156,pgina323ysiguientes,especialmentepgina327, inre "SebastinCartagenova",
sentenciadel12defebrerode1930.
(1003) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 191, pgina 245 y
siguientes,inre"EsioBrunoCimadamore",sentenciadel19denoviembrede1941.
(1004)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina286ysiguientes;
Fiorini:"PoderdePolica",pginas306307.
(1005)Vaseeltomo1,n39,pginas161162,textoynota60.
(1006)Enidnticosentido:Zanobini:"Lesanzioniamministrative",n51,pginas140y
143,Torino1924.
(1007)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo1,pgina134.
(1008)Vanse:tomo1,n43,pginas172173,ytomo2,n401,pginas284289.
(1009)En sentido concordante: Zanobini: "Le sanzioni amministrative", n 52,pginas
144146; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, n 599, pginas
269276.
(1010)VaseelfallodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacincitadoytranscriptoenla
precedentenota44.
(1011)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas238239.
(1012)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina36,BuenosAires1947.
(1013)Bielsa:"Naturaleza jurdicadelamultaadministrativa", notaen"Jurisprudencia
Argentina",tomo60,pgina25.
(1014)Bielsa,op.yloc.cit.enlanotaprecedente;Soler:"DerechoPenalArgentino",tomo
2, pgina 443 y siguientes; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5,
pginas305,308y311.Adems,vase:Fiorini:"PoderdePolica",pgina308.LaCorte
SupremadeJusticiadelaNacinhareconocidoelcarcter"penal"delamultaestablecida
parapreveniryevitarlaviolacindelaleyynoparareparareldao("Fallos",tomo192,
pgina229ysiguientes,especialmentepgina234).
(1015)Diez:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina113.
(1016)Enidnticosentido:Bielsa:"Naturalezajurdicadelamultaadministrativa",notaen
"JurisprudenciaArgentina",tomo60,pginas25,29y31;VillegasBasavilbaso:"Derecho

p.451

Administrativo", tomo 5, pgina 306; Fiorini: "Poder de Polica", pgina 308. La

Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica prohbe aplicar multas excesivas
(enmienda8).
(1017)SobreestacuestinvaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
"Fallos",tomo179,pgina54 ysiguientes,votosdela mayora ydela minora, como
asimismoBielsa,trabajocitadoenlanotaprecedente, quienanota dichofallo,pginas
2931.
(1018)Bielsa:"DerechoConstitucional",pginas464,BuenosAires1959.Vase:Corte
Suprema:"Fallos",tomo247,pg.181,ytomo261,pg.101.
(1019) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 201, pgina 428 y
siguientes,especialmentepginas429430.
(1020) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5,
pginas321y325.
(1021) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 303; Fiorini:
"PoderdePolica",pgina308.
(1022)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina315.
(1023)Ensentidoconcordante:Fiorini:"PoderdePolica",pgina309.
(1024)Vase:VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina316.
(1025)Enigualsentido:Fiorini:"PoderdePolica",pgina310.
(1026) Acerca de la verdadera naturaleza jurdica de la "amonestacin", y ms
precisamentedel"llamadodeatencin",vaselasentenciadelaCorteSupremadeJusticia
delaNacin,del26dediciembrede1985, inre "HctorOrozco"("Fallos",tomo307,
pginas 24762477 ), donde el Tribunal declar que el "llamado de atencin" no
constituye una sancin. A mi criterio, dicho "llamado de atencin" es una mera
"advertencia"moralquenoalcanzaasancin"legal".Adems:tomo312,pginas136465
(notadelDr.Belluscio,considerando3).
(1027)Adems,puedeverse:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas319327.
(1028) Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 4, pginas 4344, Buenos Aires 1947;
VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas321y325326;Diez:
"DerechoAdministrativo",tomo4,pginas123124.Ensentidocontrario,adhirindosea
unobjetablefallodelSuperiorTribunaldeJusticiadeCrdoba,PedroGuillermoAltamira:
"PolicayPoderdePolica",pginas117118.
(1029)As,porejemplo,elCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos
Aires,mencionalaprescripcinentrelascausales extintivas dela accin ydela pena

p.452

(artculo26),fijandoenambossupuestoseltrminodedosaos(artculo27).
(1030)AslosostuvieronlaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo259,
pgina231ysiguientes,especialmentepgina236,yelSuperiorTribunaldeJusticiade
Crdoba,inre"Checa,Juan",sentenciadel7deabrilde1943.Esteltimofallolocitay
transcribe PedroGuillermo Altamira ensulibro: "Polica yPoderdePolica", pginas
117118.
(1031)Detodoestomeheocupadoeneltomo3B,pginas449453,alcualmeremito.
Adems,vasemsadelante,n1615,textoynota301.
(1032)Vaseeltomo3B.,pginas452453.Adems:VillegasBasavilbaso:"Derecho
Administrativo",tomo5,pginas322323y326;Diez:"DerechoAdministrativo",tomo
4,pgina124.
(1033) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 199, pgina 432 y
siguientes;Bidegain:"ElCongresodeEstadosUnidosdeAmrica",pginas333334.
(1034)Vase:Fiorini:"PoderdePolica",pginas304305.
(1035)CmaraCriminalyCorreccionaldelaCapital,en"JurisprudenciaArgentina",tomo
13,pginas 881882.Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticia delaNacin,
"Fallos",tomo191,pginas8588.Adems,CdigodeProcedimientosdeFaltasdela
MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,artculos8y9.
(1036)Vaseeltomo2,n431,pgina372.
(1037)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo191,pgina85y
siguientes;tomo261,pginas3639.Asimismo,vaseeln1567,textoynota148.
(1038)Vase:Bielsa:"CuestionesdeJurisdiccin.AccionesyRecursos",pgina149,nota,
Buenos Aires 1956; Luis Botet: "El recurso extraordinario contra multas represivas
administrativas sin instancia judicial. Improcedencia de la accin de repeticin", en
"JurisprudenciaArgentina",1946III,pgina730,prrafo10.Adems,vaseeltomo1de
lapresenteobra,pginas737738,textoynota469.Asimismo:CorteSupremadeJusticia
delaNacin,"Fallos",tomo 277,pgina474 ,ysiguientes,dondeelTribunalhace
referenciaaestacuestin.
(1039)Sobre"faltasmunicipales",vanselasleyes19690,19691y21318.
(1040)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradola constitucionalidaddel
TribunaldeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires("Fallos",tomo202,
pgina 524 y siguientes). Asimismo, vase: tomo 193, pgina 408 y siguientes,
especialmentepgina412.
(1041) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 183, pgina 100 y
siguientes;tomo191,pgina85ysiguientes;tomo193,pgina408ysiguientes;tomo

p.453

208,pgina71 ysiguientes(precisamente, eneste ltimofalloseadmitielrecurso

extraordinariodeinconstitucionalidadcontraunasentenciadelTribunaldeFaltas).Vase
el tomo 1 deesta obra, n 280,texto ynotas, pgina 737 ysiguientes. Lino Enrique
Palacio, en su libro "El recurso extraordinario federal", ao 1992, pgina 71, cita
jurisprudenciadelaCorteSupremaencuyomritosehaconsideradoque no configuran
ejerciciodefacultadesjudicialesynoautorizanelrecursoextraordinario,lasdecisionesdel
TribunaldeFaltasentantosonrevisablesporlajusticiaordinariadelaCapitalFederal.
(1042)ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestablece
que"lalibertadcondicionalnoesaplicablealasfaltas"(artculo17).DichoCdigoslose
refera a la "libertad condicional" y nada deca acerca de la "condena de ejecucin
condicional",circunstanciaqueacertadamentehizoresaltarElguera("PolicaMunicipal",
pgina159).Verlasiguientenota150.Actualmente,vaseelart.22dedichoCdigo,
vigentedesde1972.
(1043)LaCmaradeApelacionesenloCriminalyCorreccionaldelaCapitaldeclarque
elbeneficiodela condenadeejecucincondicional esaplicablealasfaltasdecarcter
municipal.VanselosfalloscitadosporBielsa:"DerechoAdministrativo",tomo4,pgina
44,BuenosAires1947,yporVillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pgina317,nota33.
(1044)JulioHerrera:"LaReformaPenal",pgina162,n94,BuenosAires1911,quien
afirmaquenohayraznalgunaparaquelasuspensindelapenanosehagaextensivaalas
faltas;JosPeco:"LaReformaPenalArgentinade191720",pgina177,BuenosAires
1921,quienestimaquelaParteGeneraldelProyectodeCdigo queincluala libertad
condicionalylacondenadeejecucincondicionalesdeaplicacinsubsidiariaalasfaltas;
Villegas Basavilbaso:"DerechoAdministrativo", tomo5,pginas317318,paraquien,
desdeelpuntodevistaterico,noexisteraznqueobsteaquelacondenadeejecucin
condicional sea aplicada a los contraventores. En cambio, Gonzlez Roura dice que
refirindoseelartculo26delCdigo(condenadeejecucincondicional)adelitos,esfuera
dedudaque quedanexcluidas las faltas ocontravenciones ("Derecho Penal", tomo2,
pgina217,BuenosAires,1922);noobstante,loexpresadoporestedestacadotratadistaes
objetable, pues, en materia de "condena de ejecucin condicional", slo se recurre al
CdigoPenalconcarctersubsidiario,comoyalomanifestaronHerrerayPeco.
(1045) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5,
pginas294297.
(1046)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas297.
(1047)ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,diceal
respectoensuartculo23:"Seconsiderarnreincidentes,paralosefectosdeesteCdigo,
laspersonasque,habiendosidocondenadasporunafalta,incurranenotradeigualespecie,
dentrodeltrminodeunaoapartirdelasentenciadefinitiva".
(1048)As,porejemplo,elCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenos

p.454

Aires,dispone:"Cuandomediarencircunstancias quehicierenexcesivalapenamnima
aplicable,yelimputadofueraprimario,podrimponerseunasancinmenoroperdonarse
lapena"(art.10).
(1049)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas
282283.
(1050)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina283.
(1051)VillegasBasavilbaso,"DerechoAdministrativo",tomo5.
(1052)ElCdigodeFaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAiresestableceal
respecto:"Latentativanoespunible"(art.9).
(1053)Acercadelasdiferentes clasificaciones propuestas,puedeverse:Merkl:"Teora
generaldelderechoadministrativo",pginas330336.
(1054)"Elquelasnumerosasclasificacionesdelapolicaofrezcanunvalorincierto,se
debeaqueapenassitienenimportanciadesdeelpuntodevistadelderechopositivo,yaque
losdiversostiposdepolicaobedecencasisiempreanormascomunes".(Merkl,op.cit.,
pgina336).
(1055) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 336. En sentido
concordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas341342;
EnriqueM.Pearson:"Policadelascostumbres,funcindelgobiernomunicipal",en"La
Ley",tomo102,pgina1052.
(1056)Berthlemy:"Traitlmentairededroitadministratif",pgina279,Paris1930.
(1057)Noobstante,elEstadopuederestarlestodaeficacia,prohibirlososancionarlos,a
todosaquelloscomportamientosoconductasque,sopretextodeintegrarlasreglasdeuna
religin,vulnerenelordenjurdicoestablecido.As,seravanalapretensindeeludirel
cumplimientodelserviciomilitarobligatorio,odenoalistarseenlasfuerzasarmadaspara
defensadelaNacin,invocandoparaellounpreceptoreligioso;tambinseraabsurdo
pretender eludir el pago de impuestos invocando igual fundamento. Asimismo sera
inatendible lapretensin devivirenbigamia opoligamia amparndoseenunprecepto
religioso.TrtasedesituacionesqueatentancontraelordenfundamentaldelEstado.
Engeneral,enloatinentealas "limitaciones" delpoderdepolicarespectoala "vida
privada"ala"vidantima",vaseeln1615.
(1058)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina442.
(1059)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo5,pgina574;VillegasBasavilbaso,
"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina450.
(1060)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pginas450451.

p.455

(1061)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo5,pgina576.
(1062)"Sobreactosdecultoyserviciosreligiososdelasiglesiasydelosparticulares,no
tienelapolicaningnpoder,mientrasqueestosactosseverifiquenenelinteriordelos
edificiosdecultoydelosdomiciliosparticularesynoinfrinjanningunaleypenal;peroen
cuantosecelebrenenpblicosesometenalaslimitacionesdelapolicadecultos"(Fleiner:
"Instituciones deDerechoAdministrativo", pgina321,nota45).Desdeluego,siempre
quedaraenpieelejerciciodelpoderdepolicaenmateriadeseguridad,salubridady,
eventualmente,moralidadpblicas.
(1063)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo5,pgina581.
(1064)Encasosdedisturbiosproducidosoprovocadosdentrodelasiglesias,laautoridad
pblicapuedepenetrarenstaspararestablecerelorden.Enausenciaotardanzadelas
autoridadespblicas,encasodeurgencia,laspropiasautoridadeseclesisticasoreligiosas,
porsovalindosedesussubordinados,puedenrestablecerelordenperturbadoyexpulsar
alosperturbadores(enigualsentido:Duguit,op.cit.,tomo5,pginas579580;Villegas
Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 452), e incluso detenerlos o
arrestarlossihubierencometidoundelito,puesalrespectorigenlasdisposicioneslegales
queautorizanaquelosparticularesoadministradosdetenganoarrestenaquienesfueren
sorprendidos"infraganti"enlacomisindeundelito(CdigoPenal,artculo240;Cdigo
deProcedimientosCriminalesparalaCapitalFederal,artculos3y368).Sobreestoltimo,
enidnticosentido:Duguit,op.cit.,tomo5,pginas579580.
(1065) Duguit, op. cit., tomo 5, pginas 574 y 576; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo",tomo5,pgina452.
(1066) Duguit, op. cit., tomo 5, pginas 581582; Villegas Basavilbaso, "Derecho
Administrativo", tomo 5, pgina 456. Este ltimo expositor, con referencia a las
disposicionessobreusodelascampanascontenidasenelderechocannico,advierteque
las mismas no tienen vigencia en el territorio de la Nacin, por cuanto el Cdigo de
DerechoCanniconofuerecibidoporleydelCongresodeacuerdoconlopreceptuadopor
elartculo86,inciso9,infine,delaConstitucin(op.yloc.cit.).
(1067)Enigualsentido:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas
450451.
(1068) La libertad de imprenta, o de prensa, tiene entre nosotros largos antecedentes.
Vase: Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 2, pgina 71 y
siguientes;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoy
comparado",tomo3,pgina630ysiguientes.
(1069)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas468469.
(1070)Gonzlez Roura:"DerechoPenal",tomo 1,n58,pgina 183;BidartCampos:
"DerechoConstitucional",tomo2,pginas205206.

p.456

(1071)TomsJofr:"ElCdigoPenalde1922",pginas215,218219,BuenosAires1922.
(1072)Linares Quintana: "Tratado delaciencia delderechoconstitucional argentino y
comparado",tomo3,n2161,pgina638.Adems:ClodomiroZavala:"Losdelitosde
imprenta",en"JurisprudenciaArgentina",1956III,pgina123,seccindoctrina.
(1073) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 463; Linares
Quintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo
3,pgina642,n2165.
(1074)Linares Quintana, "Tratado delaciencia del derechoconstitucional argentino y
comparado",tomo3,pgina641.
(1075)Linares Quintana, "Tratado delaciencia del derechoconstitucional argentino y
comparado", tomo 3, pgina 642, nmeros 2165 y 2166; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pgina200,perover,adems,pginas203204.Enlamisma
posicin corresponde incluir a Villegas Basavilbaso, quien, al definir lo que ha de
entenderse por libertad de prensa, la refiere a opiniones o pensamientos "escritos"
("DerechoAdministrativo",tomo5,pgina463).
(1076) Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", n 157, pginas
154155;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,pginas71y
77;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina319.
(1077)GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,pgina77.
(1078)CitaytranscripcindeGonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",
tomo2,pginas7778.
(1079)Refirindoseaestacuestin,diceBidartCampos:"Auncuandohemosdistinguido
conprecisinlalibertaddeexpresinyladeprensa,admitimosqueanteunanormatan
precariacomoladenuestraConstitucin,seinterpreteelvocablo"prensa"ensentidolato,
para no dejar desprotegidas otras formas, tanto o ms importantes, de la emisin del
pensamiento"("DerechoConstitucional,tomo2,pgina203).
(1080)Ensentidoconcordante:VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,
pgina466.
(1081) En idntico sentido: Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 5,
pginas463y466.
(1082) Batbie: "Trait thorique et pratique de droit public et administratif", tomo 2,
pgina109,n129,Paris1885.
(1083)ElCdigoPenal,artculo161,estableceque"sufrirprisindeunoaseismesesel
queimpidiereoestorbarelalibrecirculacindeunlibrooperidico".
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclaradoquenohayrestriccinilegaldela

p.457

libertaddeimprentanialalibreemisindelpensamiento,ennegarlosserviciosdelEstado
altransportedepublicacionesdelictuosasdondeelpensamientoyasehaexteriorizadoyla
imprenta ha desempeado su funcin ("Fallos", tomo 168, pgina 15 y siguientes,
especialmentepgina33, inre "DonJosGuillermoBertottocontraeljefedeCorreosy
Telgrafos dela Ciudadde Rosario, provincia deSanta Fe,pordetencin indebida de
impresos",sentenciadel5deabrilde1933).
(1084) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 466 y 480;
Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado", tomo 3, nmeros 21872194 bis, pginas 655659; Bielsa: "Derecho
Constitucional", pginas 320321; Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2,
pgina201,n12.
(1085) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 167, pgina 121 y
siguientes,especialmentepgina138,inre"ProcuradorFiscalcontraeldirectordeldiario
La Provincia, por infraccin al artculo 209 del Cdigo Penal", sentencia del 23 de
diciembrede1932.
(1086)Batbie:"Traitthoriqueetpratiquededroitpublicetadministratif",tomo2,n
130,pgina109;JoaqunV.Gonzlez:"ManualdelaConstitucinArgentina",n160,
pginas 157158; Gonzlez Roura: "Derecho Penal", tomo 1, pgina 181; Gonzlez
Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 2, pginas 71 y 76; Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas466467y469.
(1087)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo167,pgina138,citadoenla
precedentenota192.
(1088)CitadeGonzlezCaldern,op.cit.,tomo2,pgina71.
(1089)JoaqunV.Gonzlez,op.cit.,pgina158,n160.
(1090)GonzlezRoura,op.cit.,tomo1,pgina181.
(1091) Dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin: "Que sean cuales fueren las
dificultadesprcticasqueofrezcanlasdistintasdoctrinasexistentesenmateriadedelitosde
imprenta,hayqueconvenirenqueelsistemaquemsseconformaconelrgimende
libertaddenuestraConstitucineselquecalificalosdelitosdeimprentacomodelitos"sui
generis",yporesomismosujetosaunalegislacinespecial,todavezquesecometenpor
mediodelaprensaysinauxiliodeelementosesencialesextraos;yesmanifiestoquela
ConstitucinconsagraesesistemadesdequeatribuyealCongresolafacultaddelegislar
comolegislaturafederalenmateriadederechocomn,yleprohbehacerloentalcarcter
sobreimprenta.Hacerextensivas,pues,lassancioneslegislativassobredelitoscomunes,a
losdelitosdeimprenta,importarainfringirelprincipioqueconsagraelartculo32 ,y
autorizaralCongresoporestemedioalegislarsobremateriareservadaalasprovincias.
Cuandoseargumenta que eldelito comn noes distinto porquesecometa conarmas
distintas, se sienta una premisa equivocada e inaplicable en cuanto se empieza por

p.458

establecerquelaprensaesunmeroinstrumentodedelito,loquenoesexactoaunque
ocasionalmentepuedeauxiliarlacomisindeundelito.Laprensacomoinstitucinsocial,
comofactordegobiernoylaopinin,desempeafuncionesquelesonpropiasyque,detal
maneraserelacionanconlosinteresescolectivosdetodoorden,querequiereparacumplir
sumisinregmeneslegalesquearmonicenmsconellaquelosprincipiosgeneralesdelas
leyes comunes;ydeahsusleyes especiales, sus tribunales propiosysusdelitos "sui
generis", que importando transgresiones y abusos de facultades concretas de la
Constitucin,tienenengeneralunasancinpenaltambindeexcepcin,caracterizadams
porlandolemoraldelacondenaqueporelagraviomaterialdelamisma.Laimprenta,
pues, as legalmente constituida, no puede equipararse como se pretende, al pual, al
veneno, ni a instrumento alguno de delitos; los que se cometen por la prensa son de
naturaleza especial, ysobreellos nolegislaelCongresoNacional, sinolas legislaturas
locales"."Quesibienlasconsideracionesquesedejanconsignadassonsuficientespara
sustentarlasconclusionesestablecidasalrespectoporestetribunal,cabeagregarquela
mismadoctrinahasidoexpuestaentrminosexpresosenelHonorableCongresodela
Nacinalfundarseydiscutirsediversosproyectosdeleydeimprentaparalacapitaly
territoriosnacionales"...."Elcarcterdelaleyquelopreveayladenominacinqueel
delito reciba,noinfluyeenlacalificacin delmismoy,seacual fueresuorigenysu
nombre, ser delito de imprenta si se ha perpetrado por ese factor de publicidad, aun
cuandopuedacometerseporotrosmedios;yenesecasoycomotaldelitodeimprenta,ser
delacompetenciajurisdiccionalexclusivadelassoberanaslocales,dadoslostrminos
absolutosconqueelartculo32 excluyelajurisdiccinfederal"("Fallos",tomo128,
pgina175ysiguientes,especialmentepginas219220y227,considerandos8,9y18,
infine, inre "CarlosM.Segoviac/GregorioOrellanaHerrera,porcalumniaseinjurias",
sentenciadel19deoctubrede1918).TngasepresentequelaCorteSupremacambisu
criterio respecto a la improcedencia dela jurisdiccin federal en materia de delitos de
imprenta.Vaseeln1591.
(1092)Linares Quintana, "Tratado delaciencia del derechoconstitucional argentino y
comparado", tomo 3, pginas 695696, quien afirma: "No hay delitos especiales de
imprentaysslodelitoscomunescometidospormediodelaimprenta"(loc.cit.).
(1093)TomsJofr:"ElCdigoPenalde1922",pgina219.
(1094)Actualmente,TierradelFuego,AntrtidaArgentinaeIslasdelAtlnticoSurfueron
convertidasen"provincia"(ley23775,ao1990).
(1095)TomsJofr:"ElCdigoPenalde1922",pgina220.
(1096) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 167, pgina 121 y
siguientes,especialmentepginas138139,inre"ProcuradorFiscalcontraeldirectordel
diarioLaProvincia,porinfraccindelartculo209delCdigoPenal",sentenciadel23de
diciembrede1932.
(1097) Puede verse: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas
467,479y482;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina323;BidartCampos:"Derecho

p.459

Constitucional",tomo2,n13,pgina204.
(1098)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo114,pgina60;tomo115,
pgina92;tomo119,pgina231;tomo124,pgina161;tomo127,pginas273y429;
tomo128,pgina175.
Encuantoalajurisdiccin federalparaentendereneljuzgamientodedelitoscometidos
porintermediodelaprensa,enviolacindelasleyesnacionales,esdecirqueeldelito
afecte a la Nacin o a un inters nacional: Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
"Fallos",tomo167,pgina121ysiguientes;tomo169,pgina323ysiguientes;tomo
170,pgina253;tomo177,pginas137138;tomo183,pgina49ysiguientes.
Adems, vase: Urbano N. Ozn: "Delitos de imprenta cometidos en las provincias;
inaplicabilidad del Cdigo Penal", en "Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales", n 14, pgina 127 y siguientes, Buenos Aires 1926; Jorge M. Gondra:
"Jurisdiccin Federal", pginas 273, 275276; Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina
320; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo3,pginas678ysiguientes,y682ysiguientes.
(1099) La posibilidad constitucional de que el Congreso Nacional, actuando como
Legislatura local, legisle sobre libertad de imprenta para la Capital Federal, nunca fue
negadaentrenosotros.Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo129,
pginas146151,inre"Scotto,JosArturo",sentenciadel3deabrilde1919;Clodomiro
Zavala: "Los delitos de imprenta", en "Jurisprudencia Argentina", 1956III, seccin
doctrina, pginas 123124, nmeros 4 y 5, Buenos Aires 1926, quien, adems, cita la
opininconcordantedeAristbulodelValle.
(1100)JorgeM.Gondra,objetandolarespectivajurisprudenciadelaCorteSuprema,yen
baseaunasutildistincinbasadaenlaeventualysupuestaintencindelautordelhecho
distincin que se basara en la circunstancia de que tal hecho se haya consumado
verbalmente o por intermedio de la prensa, estima que la justicia federal no debera
reprimirloshechoscometidosatravsdelaprensamientraselCongresonodetermine
primeramentequeesoshechosconstituyendelitosyfijesucastigo("JurisdiccinFederal",
pgina 280). No comparto esta opinin. Juzgo acertada la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin ("Fallos", tomo 167, pgina 121 y siguientes,
especialmente pginas 138140). A los efectos indicados, a los cuales hace particular
referenciaGondra,talcomolosostuvoelaltoTribunal,nocreoquecorrespondahacer
distincinalgunaacercadesielhechoimputadosecometionoporintermediodela
prensa.
(1101)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo115,pgina92;tomo119,
pgina231ysiguientes,especialmentepginas247248;tomo124,pgina161;tomo127,
pgina 429; tomo 128, pgina 175. Adems: Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo5,pgina480,letrab.;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina
324; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo3,pginas659661y662.
(1102)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo124,pgina161;tomo127,

p.460

pgina 273; tomo 130, pgina 121. Adems: Urbano N. Ozn: "Delitos de imprenta
cometidosenlasprovincias:inaplicabilidaddelCdigoPenal",en"RevistadelaFacultad
deDerechoyCienciasSociales",n14,pgina127ysiguientes,BuenosAires1926,donde
sehacereferenciaaunfallodelaSupremaCortedeJusticiadeMendozaenelsentidodel
texto.
En la actualidad, casi todas las provincias tienen leyes referentes a la imprenta. Esta
afirmacin ya la hizo en el ao 1922 el destacado penalista Octavio Gonzlez Roura:
"DerechoPenal",tomo1,pgina186,BuenosAires1922.
Asimismo, la generalidad de las constituciones de nuestras provincias contienen
disposiciones sobre libertad de imprenta (vase: Villegas Basavilbaso: "Derecho
Administrativo",tomo5,pgina485,notas;BidartCampos:"DerechoConstitucional",
tomo2,pginas213218).
Desdeluego,normasconstitucionalessobrelibertaddeprensanoeslomismoquenormas
legalessobreimprenta,enlasqueselegisleacercadelosdelitoscometidospormediodela
prensa.
(1103)Vanselasreferenciasdelanotaanterior.Adems:VillegasBasavilbaso,"Derecho
Administrativo",tomo5,pgina481,letrad.
(1104) Jorge M. Gondra: "Jurisdiccin Federal", pginas 267280, Buenos Aires 1944;
Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 472479; Linares
Quintana,op.cit.,tomo3,pginas678686;BidartCampos:"DerechoConstitucional",
tomo2,pginas209210.
(1105)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo167,pgina144.
(1106) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 1, pginas 297301,
sentenciadel19deseptiembrede1864,inre"BenjamnCalvete".
(1107)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo1,pgina130ysiguientes,
inre"ManuelG.Argerich",sentenciadel12deabrilde1864.Estecriteriofuereiterado
porlaCorteSupremaennumerosospronunciamientos(vase:LinaresQuintana:"Tratado
etc.",tomo3,pgina681,n2207,textoynotas).
(1108) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 167, pgina 121 y
siguientes,especialmentepginas139140y144,inre"ProcuradorFiscalc/elDirectordel
diarioLaProvincia,porinfraccinalartculo209delCdigoPenal",sentenciadel23de
diciembrede1932.ConposterioridadlaCorteSupremaconfirmesadoctrina:"Fallos",
tomo168,pgina15ysiguientes,inre"JosGuillermoBertotto",sentenciadel5deabril
de1933;tomo183,pgina49ysiguientes,inre"AntonioZamora",sentenciadel10de
febrero de 1939. Vase, asimismo: Clodomiro Zavala: "Los delitos de imprenta", en
"JurisprudenciaArgentina",1956III,seccindoctrina,pgina124,n7.
(1109) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 490; Bielsa:
"Derecho Constitucional", pginas 322323; Linares Quintana: "Tratado etc.", tomo 3,
pginas696697.

p.461

(1110)Autoresmencionadosenlanotaprecedente.
(1111)EnriqueCsarRomero:"Elderechoderespuestafrentealalibertaddeprensa",en
"JurisprudenciaArgentina",1962IV,seccindoctrina,pgina3ysiguientes,yen"Temas
constitucionalesypolticos",pgina14ysiguientes,Crdoba1971.
(1112) Actualmente, el derecho de rplica est incorporado a nuestro derecho. Dijo al
respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin: "Que, en nuestro ordenamiento
jurdico,elderechoderespuesta,orectificacinhasidoestablecidoenelart.14delPacto
deSanJosdeCostaRicaque,alseraprobadoporlaley23054yratificadopornuestro
pasel5deseptiembrede1984,esleysupremadelaNacinconformealodispuestoporel
art.31delaConstitucinNacional"(sentenciadel7dejuliode1992,inre"Ekmekdjian,
MiguelA.c/Sofovich,Gerardoyotros" ,considerando15("Fallos",tomo315,pgina
1492ysiguientes).ElTribunaldeclar,tambin,queesadisposicindelPactodeSanJos
deCostaRicatena"operatividad"(considerando20,infine).
(1113)VaselareferenciaquehaceLinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,n2227,
pginas696697.
(1114)VanselassiguientesConstituciones:Chubut,artculo15;Formosa,artculo9;
LaPampa,artculo8,segundaparte;Neuqun,artculo22;SantaCruz,artculo13;
SantaFe,artculo11.
(1115)Ensentidoconcordante:Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pgina
94,Milano1946;GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina45;Linares
Quintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo
3,n2340,pgina799;Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina
736.
(1116)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina46.
(1117)GarcaOviedo,op.yloc.cit.Tratndosedeuna"manifestacin",porserstams
propensa que la mera reunin a las perturbaciones del orden pblico, adems porque
implicaunusodelascallesovaspblicasquepuedeprovocartrastornoseneltrnsito
pblico,losrequisitosdeordenpolicialacumplirsonmsrigurosos.
(1118)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,
especialmente pgina 91, in re "Comit Radical Accin contra resolucin del Jefe de
PolicadelaCapital,sobrederechodereunin",sentenciadel5denoviembrede1929.
(1119)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina45.
(1120)Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pgina94.As,pues,enItaliala
doctrina distingue "lassembramento" (aglomeracin) de la "riunione" o "adunanza"
(reunin).
(1121) Batbie: "Trait thorique et pratique de droit public et administratif", tomo 2,

p.462

pgina410;Ducrocq:"Coursdedroitadministratifetdelgislationfranaisedesfinances
aveclesprincipesdudroitpublic",tomo3,pgina516;Ranelletti,op.cit.,pginas94y
9596;LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,pginas799800.
(1122) Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", n 200, pginas
206207; Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 2, pgina 88;
Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 428429; Linares
Quintana:"Tratadoetc.",tomo3,pgina800;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina
301; Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pginas 284285; Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina737.
(1123)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,
especialmente pgina 91, in re "Comit Radical Accin contra resolucin del Jefe de
PolicadelaCapitalsobrederechodereunin",sentenciadel5denoviembrede1929.
(1124) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 191, pgina 197 y
siguientes,especialmentepgina203,inre"ArmandoArjonesyotros",sentenciadel17de
noviembrede1941.
(1125)Enelsentidodeltexto,vanselassiguientesconstitucionesprovinciales:Buenos
Aires,artculo12;Catamarca,artculo17;Corrientes,artculo7;Chaco,artculo14;
Chubut,artculo22;Formosa,artculo26;Jujuy,artculo14;LaPampa,artculo17;
LaRioja,artculo21;Mendoza,artculo10;Misiones,artculo11;Neuqun,artculo
16;RoNegro,artculo16;Salta,artculo23;SanJuan,artculo19;SanLuis,artculo
25;SantaCruz,artculo7;SantaFe,artculo13;SantiagodelEstero,artculo16.
(1126) Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 4546; Ranelletti:
"Corso di istituzioni di diritto pubblico", pgina 94; Linares Quintana: "Tratado de la
cienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo3,n2347,pgina802;
Bielsa:"DerechoConstitucional",pginas300y301.
(1127)GarcaOviedo,op.cit.,tomo2,pgina45;Ranelletti,op.cit.,pgina94;Linares
Quintana,op.cit.,tomo3,n2348,pginas802803;Bielsa,op.cit.,pginas300301;
Fiorini: "Manual del Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 737; Cretella Jnior:
"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo5,n39,pgina80.
Deacuerdoconlodichoeneltexto,un teatro, porejemplo,quesehubierealquilado
expresamenteparalareunin,debeentoncesconsiderarse"lugarprivado",porquealslo
tendrnaccesolaspersonasinvitadas.Enidnticosentido:Bielsa,quiendice:"Ellugarde
lareuninprivadapuedesertambinalgunodelosconsideradoshabitualmentepblicos,
comounteatro,peroqueseconvierteenprivadocuandolareunintieneesecarcter"
("DerechoConstitucional",pginas300301).
(1128)Linares Quintana: "Tratadoetc.",tomo3,pgina803,quienalrespectocita la
opinindeGeorgesBurdeau.
(1129)Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina300;adems,pginas302303.

p.463

(1130) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 191, pgina 197 y
siguientes,especialmentepgina206,inre"ArmandoArjonesyotros",sentenciadel17de
noviembrede1941.DijoelTribunal:"lasreunionesenlugarescerrados,deescasonmero
de personas, sin propsitos subversivos ni contrarios al orden pblico no pueden ser
prohibidas,nisepuedeexigirelavisopreviosinhacerilusorioelderechodereunin".
Agreg que la exigencia de "permiso previo para una reunin de escaso nmero de
personasenlocalcerrado,paralosfinesyaexpresados,haceilusorioelderechodereunin
yexcedeellmitedelasfacultadespolicialesparalatuteladelatranquilidadpblica".
(1131)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina45;Ranelletti:"Corsodi
istituzionididirittopubblico",pginas9495;LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,
nmeros23502351,pginas803804.
(1132) Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 300; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional",tomo2,pgina283,n63.
(1133)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,
especialmentepgina91.
(1134) Corte Suprema, fallo citado en la nota anterior, pgina 92. Carlos Fox fue un
ministroinglsdefinesdelsigloXVIII.
(1135) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 191, pgina 197 y
siguientes,especialmentepgina203.
(1136)GarcaOviedo:"DerechoAdministrativo",tomo2,pgina45.
(1137)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,
especialmentepgina92.
(1138)Noobstante,laCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclarado"quedela
circunstanciadequeelCongresodelaNacinnohayadictadounaleyreglamentariadel
derechodereuninnopuedededucirse,sinerrorevidente,quelosciudadanospuedanusar
y abusar de ese derecho sin restricciones de ninguna clase, y que la autoridad ms
directamenteresponsabledelordenpblicoestdesarmadaparaladefensadeeseordeny
la proteccin de otros derechos, igualmente respetables, que puedan verse afectados"
("Fallos",tomo191,pgina197ysiguientes,especialmentepgina204).Taldeclaracin
delaltoTribunalescorrectayexactaalaluzdelosprincipios.Afaltadeesa"leyformal
reglamentaria",laAdministracinPblica,enejerciciodesu potestadimperativa, o de
mando(sobresta,vaseeltomo1,n209,pginas575576),puededisponerlasmedidas
reguladorasdelderechodereunin;peroentalejercicionopodrcrearfigurasdelictivas,
niestablecer sancionesparalasmismas(vanselosnmeros1547y1553).Nohabiendo
"leyformal"alrespecto,laactividaddelaAdministracinPblica,frenteaunasolicitudde
permiso para realizar una reunin pblica, o frente a una reunin pblica que se est
realizando,slopodraautorizarlaono,odisolverla,perosinaplicarlespenaalguna,por
esehecho,alosconcurrentesalacto.Sinperjuiciodetenerbienpresenteloquedejodicho

p.464

queinclusocontemplalajurisprudenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin
posterioralao1957,vase:GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",
tomo 2, pgina 90; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas
438440;Bielsa:"DerechoConstitucional",n107,pginas303304.
(1139)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoquealasautoridadespblicasno
puedeserlesnegadalapotestadde reglamentar elderechodereunin,medianteleyesy
reglamentos, "siempre que sean razonables, uniformes y no impliquen en el hecho un
efectivodesconocimientodelderechodereuninolaalteracindelmismo,conviolacin
deloprescriptoporelcitadoartculo28delaConstitucin"("Fallos",tomo156,pgina
81ysiguientes,especialmentepgina93).
Enelfallocitado,dijo,adems,elaltoTribunal:"Que,estaCorte,distinguiendoentrelas
disposicionespolicialesquevulneranelderechodereuninylasquesealanrazonables
modalidadesdeejercitarlo,hadeclaradoinconstitucionalloprimeroyvlidolosegundo.Y
as,unadisposicinqueprohibieralareunincuandosuobjetofueralacensuradelosactos
delosfuncionariospblicos,olaaplazaraindefinidamente,olimitarasunmero,olefijase
unaduracinarbitraria,olaautorizaraenunlugarapartadodelossuburbioscuandoseha
elegidounocntrico yadecuado, serasindudaviolatoria delagaranta constitucional
aludida,porqueimportararestringirdemaneraostensibleofrustrarenformaveladael
derechodereunirseydeusardelavapblica.Encambiounedictopolicialmodificando
porfundadosmotivosdeseguridadodeordenelitinerariosealadodeunamanifestacin
pblica no es inconstitucional (Fallos: tomo 110, pgina 391); y la misma solucin
correspondeaplicar aledicto policial quedeniegue, concarcter general yporrazones
atendiblesvinculadasaltrficoyalacomodidaddelostransenteselusodedeterminada
calleparacelebrarunareuninpblica"(pgina96).
(1140) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 191, pgina 197 y
siguientes,especialmentepginas205206,inre"ArmandoArjonesyotros".
(1141)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindaporsentadoquelareuninhadeser
"pacfica".Vase:"Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,especialmentepgina92.
Generalmente, cuando las Constituciones de las provincias reconocen el derecho de
reunin,serefierenalderechodereunirse"pacficamente"(ver,porejemplo:Constitucin
delChaco,artculo14;deMisiones,artculo11).Enidnticosentido:Ranelletti:"Corso
diistituzionididirittopubblico",pgina95.
(1142)Assurgedelalecturadelasdisposicionesconstitucionalesvigentesennuestras
provincias,encuantoalossupuestosenqueelderechodereunirserequieraonopreavisoo
permiso previo.Entreotras,vanselassiguientesConstituciones:Chaco,artculo14 ;
Misiones,artculo11;RoNegro,artculo16.
Acercadelosrequisitosgeneralesparaelejerciciodelderechodereunin,contenidosen
los reglamentos que suelen dictarse, vase: Garca Oviedo: "Derecho Administrativo",
tomo2,pginas4546;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,
pgina90;Bielsa:"DerechoConstitucional",pgina302.
(1143)VillegasBasavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pgina432.

p.465

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo al respecto: "Que dentro de estas

restricciones alderechodereuninseconcibecomolegtimalareferentealusodelas
callesyplazaspblicasdelaciudad.Enefecto,enesenciaelderechodereuninnoimplica
necesariamenteparasuejercicioelusodelavapblica.Esposibledistinguirentreel
derechodereunirseconunfinlegalenunlugardepropiedadparticular(teatrohabilitadoal
efecto,localcerradooalairelibredepropiedadprivada,recintodeundomicilio,etc.)yel
decongregarseenlascalles,plazasoparquespblicos.Enlaprimerhiptesiselprevio
avisoalapolicarequeridoporelart.1deldecretodel17deagostode1878,notieneel
mismosignificadoqueenelsegundo.Cuandolasreunioneshandecelebrarsefueradela
va pblica, el aviso a la polica es tambin necesario o conveniente porque de la
aglomeracindepersonaspuederesultarperturbadoelordenytranquilidadpblicasyhasta
comprometidalahigienecolectivaenloscasosdeepidemiasodepestes;pero,cuandola
reunintienelugarenlavapblica,alasrazonesdepolicaapuntadasenlahiptesis
anteriordebeagregarseladerivadadelaexclusindelapoblacinodeunapartedeellaen
elusoygocedelascallesconelconsiguienteperjuicioparaeltrficoylosviandantesy
anparalosnegociosquetienenestablecidossuslocalesenellasoenlasinmediaciones,y
cuyocomerciopuedequedardaadoporefecto delareuninodesus consecuencias"
("Fallos",tomo156,pgina81ysiguientes,especialmentepgina94).
(1144)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacindijoenesteordendeideas:"Queno
obstante la abultada variedad de los casos particulares pueden sintetizarse algunas
conclusionesqueaclarenbienlosconceptos,sinqueellasimportenfijarreglasniresolver
otrocasoqueelventiladoenelpresentejuicio.Esas,yestaCortelohadeclaradoenel
caso,yacitado,delComitRadicalAccin,quesonlegtimaslasrestriccionesalusodelas
calles,plazasoparquespblicos,loqueimplicalanecesidaddelpermisoprevio;quees
legtimalaobligacindedaravisopreviocuandolareuninhaderealizarsefueradelava
pblicaporquedelaaglomeracindepersonaspuedenresultarperturbadoselordenyla
tranquilidadpblicos.Escorolariodeloexpuestoquelasreunionesenlugarescerrados,de
escasonmerodepersonas,sinpropsitossubversivosnicontrariosalordenpblicono
puedenserprohibidas,nisepuedeexigirelavisopreviosinhacerilusorioelderechode
reunin"("Fallos",tomo191,pgina197ysiguientes,especialmentepgina206).
(1145)Enigualsentido:Ranelletti:"Corsodiistituzionididirittopubblico",pgina95;
Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo3,n2353,pgina804.
Algunas constituciones de nuestras provincias exigen el "permiso" de la autoridad
nicamentetratndosedereunionesacelebrarseen"lugarespblicos"(verbigracia,Chaco,
artculo14;Misiones,artculo11).
(1146)Vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo191,pgina197y
siguientes, especialmente pginas 205206; adems, "Fallos", tomo 156, pgina 81 y
siguientes.Asimismo:LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,nmeros2353y2354,
pginas804805.
(1147) Vase el n 1583, texto y notas 170172. Asimismo: Bidart Campos: "Derecho

p.466

Constitucional",tomo2,pgina287;Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",
pgina321,nota45.
(1148)LaCorteSupremadeclarinconstitucionallaexigenciade "permisoprevio" para
unareunindeescasonmerodepersonasenunlocalcerrado("Fallos",tomo191,pgina
197 ysiguientes,especialmentepgina206,sentenciadel17denoviembrede1941).
Tratbasedelareunincelebradaenunaentidadsocial,"AteneoRenacimientoEspaol",
conmotivodeunaconferenciacultural.
Contodoacierto,dijoBielsa:"Lasreunionesquecelebranloscolegiosprofesionalesylas
instituciones culturales, sea con fines administrativos, como asambleas, sea con fines
culturales, como las conferencias, no requieren aviso previo, y menos aun permiso"
("DerechoConstitucional",pgina303).
Vadesuyoque,aunquesetrataredeunareunin"privada",enlugarcerrado,laautoridad
policialpuedeintervenirenellasiconstaseenforma cierta e indubitable queahseest
cometiendo un delito o una grave falta. En sentido concordante: Ranelletti: "Corso di
istituzionididirittopubblico",pgina95.
Enelsentidodeltexto,vaseasimismo:LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,n
2352,pgina804;Bielsa:"DerechoConstitucional",pginas300301,302303;Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas737738;Fleiner:"Institucionesde
derechoadministrativo",pgina323,n3.
Algunasconstitucionesdenuestrasprovinciasestablecen,enformageneral,elderechode
todosloshabitantesareunirsepacficamente sinpermisoprevio (vase:Constitucindel
Chaco,art.14;deMisiones,art.11;deRoNegro,art.16).
(1149)Sinperjuiciodelodichoeneltextoacercadeldecretoley1285/58,vaseeltomo
1,n253,punto4, pginas 671673.Adems delas sentencias de laCorte Suprema
citadaseneselugar(nota380),vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo156,pgina81ysiguientes,especialmente pginas 8890, inre "Comit Radical
Accinc/resolucindelJefedePolicadelaCapitalsobrederechodereunin",sentencia
del5denoviembrede1929.
(1150)Enigualsentido:GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,
pgina 89; Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 303, n 107. Asimismo, Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 110, pgina 391 y siguientes,
especialmente pginas 407409, in re "Recurso extraordinario deducido por Manuel
Franzioni y otros por inconstitucionalidad de un edicto policial", sentencia del 15 de
diciembre de 1907; tomo 156, pgina 81 y siguientes, especialmente pgina 93, in re
"ComitRadicalAccincontraresolucindelJefedePolicadelaCapitalsobrederecho
dereunin",sentenciadel5denoviembrede1929.
(1151)Vaseeltextoactualizadodeldecretoleyn333/58,comoaslanminadelas
normas que lo modificaron, en "Anuario de Legislacin (Nacional y Provincial)", de
"JurisprudenciaArgentina",aos18531958,pgina1349ysiguientes.
(1152)Laley20662,demayode1974,disponequelaJefaturadePolicaFederalser
ejercidaporunfuncionarioquedesignarelPoderEjecutivoNacional.

p.467

(1153)Vaselaleyn16979en"RevistadeLegislacinArgentina",de"Jurisprudencia
Argentina",n2,pgina79.
(1154)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo210,pginas10441047;
tomo237,pginas582585.
(1155)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pginas582585.
(1156) A esta ltima ley puede vrsela en el "Anuario de Legislacin (Nacional y
Provincial)",de"JurisprudenciaArgentina",1961,pgina72ysiguientes.
(1157)Paralas anteriores funcionesdelaGendarmeraNacional,puedeverse:Villegas
Basavilbaso:"DerechoAdministrativo",tomo5,pginas349351.
(1158)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo240,pginas249250.
(1159)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",nmeros129,
254,255y257.
(1160)Vasemi"RgimenyLegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n310.
(1161)JurisprudenciadelaSupremaCorteFederaldelosEstadosUnidosdeAmricadel
Norte,citadaporRamnF.Vsquez:"PoderdePolica",pgina45.Enidnticosentido:
Bielsa:"Rgimenjurdicodepolica",pgina53.
(1162)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina675,Lisboa1965.
(1163)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina325.
(1164) Joaqun V. Gonzlez: "Manual de la Constitucin Argentina", nmeros 9091,
pginas 9495; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional
argentinoycomparado",tomo3,n1779,pginas300301;CarlosSnchezViamonte:
"ManualdeDerechoConstitucional",pgina130.
(1165) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 136, pgina 161 y
siguientes,especialmente pgina171, inre "DonAgustnErcolano contradoaJulieta
LanteriRenshaw",sentenciadel28deabrilde1922.
(1166)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomoypginacitadosenlanota
precedente.
(1167)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomoypginacitadosenlanota
269.
(1168) Se dijo acertadamente que "ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma
reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad" (Bielsa: "Derecho
Constitucional",pgina455).

p.468

(1169)LinaresQuintana:"Tratadoetc.",tomo3,pgina296,infine.
(1170)"JurisprudenciaArgentina",1968III,pginas3437,inre"EduardoJ.Santoro".
En otra ocasin, la Cmara Civil de Apelaciones de la Capital sostuvo que las
consecuenciasderivadasdelsolohechodela "zonificacin" (porejemplo,prohibicinde
seguirdedicandouninmueblea"casadefiestasprivadas")noagraviaporselprincipiode
igualdad ante la ley (in re "Pavn, Alberto J. c/Saln de Fiestas Privadas", en
"JurisprudenciaArgentina",tomo221974,pgina332).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,porestimarquecontrariabalosarts.9,10y
11delaConstitucinNacional,declarinconstitucionallaley18226queprohibavender
enlaCapitalFederalloterasprovinciales(fallodel14demayode1973, inre "Zorzoli,
MarceloA.",en"Jurisp.Arg.",tomo191973,pgina368ysiguientes).
(1171) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 247, pgina 121 y
siguientes,inre"CineCallao",sentenciadel22dejuniode1960.
(1172)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,fallocitadoenlanotaprecedente,pgina
128 y siguientes, considerandos 6, 7, 8, 9 y 15. Dicha sentencia fue suscripta por los
doctores Benjamn Villegas Basavilbaso, Aristbulo D. Aroz de Lamadrid, Pedro
AberasturyyRicardoColombres,contandoconlamuyfundadadisidenciadeldoctorLuis
MaraBoffiBoggero.
(1173)Enigualsentido:votoendisidenciadeldoctorBoffiBoggero,en"Fallos"dela
CorteSupremadeJusticiadelaNacin,tomo247,pgina138,considerando12.
(1174)Bielsa(conelseudnimode"Nerva"),notaalpiedeesefallodelaCorteSuprema,
en "La Ley", tomo 100, pginas 4648; Luis Botet: "El comunismo de Estado y la
jurisprudencia", nota en "Jurisprudencia Argentina", 1960V, pginas 402 y siguientes;
Juan Carlos Rbora: "Comentario a la sentencia sobre el Cine Callao", en "Revista
ArgentinadeCienciaPoltica",AoI,juliodiciembrede1960,n2,BuenosAires,pginas
295314;LinaresQuintana:"Tratadodelacienciadelderechoconstitucionalargentinoy
comparado",tomo4,pginas199200,BuenosAires1978.
Adems,puedeverse:GenaroR.Carri:"Notasobreelcasodelosnmerosvivos",en
"RevistadelColegiodeAbogadosdeLaPlata",AoIII,n6,tomoIII,enerojunio,La
Plata 1961, pginas 4976. Dicho expositor analiz con indulgencia y en forma poco
precisaelfallodelaCorteSupremahallndoloconstitucional(pgina73).Vaseadems:
Juan Francisco Linares: "Razonabilidad de las leyes",pgina 132ysiguientes, Buenos
Aires1970.
Asimismo,vase:AlbertoB.Bianchi"DinmicadelEstadodeDerecho.Laseguridad
jurdicaantelasemergencias",pginas61,67y75,BuenosAires1996;MiguelAngel
Ekmekdjian"TratadodeDerechoConstitucional",tomo3,pgina89,BuenosAires1995.
(1175)DictamendelProcuradorGeneraldelaNacin,doctorSebastinSoler,en"Fallos",
tomo247,pginas124128;votoendisidenciadeldoctorLuisMaraBoffiBoggero,en
dichotomo247,pginas136140.

p.469

(1176)Entalsentido:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo136,pgina
161ysiguientes, relativo aalquileres deinmuebles urbanos (in re "Ercolano c/Lanteri
Renshaw");tomo137,pgina47ysiguientes,tambinreferenteaalquileresdeinmuebles
urbanos(inre"Hortac/Harguindeguy");tomo172,pgina21ysiguientes,sobreprstamos
hipotecarios(inre"Avicoc/delaPesa").
(1177)TambineldoctorRboraadvirtiquelasentenciadictadaenelcasodelCine
Callao era ms grave que las anteriores, porque stas se referan a "contratos
preexistentes",entantoqueladeaqulsereferaa "contratosacelebrar"coactivamente
(Rbora,pgina311deltrabajocitadoenlanota278).
(1178)Ensentidoconcordante,dijoeldoctorBoffiBoggero:"Quelalibertaddecomercio
yelderechodepropiedadintegranennuestroordenamiento elcomplejo delalibertad
comoatributoinherentealconceptojurdicodepersona,ycomportanlaposibilidadde
elegirlaclasedecomercioquemsconviniereasutitulary,naturalmente,ladeejecutar
los actos jurdicos necesarios para el ejercicio de ese comercio, manejando los bienes
propios a voluntad, sin que por principio sea posible la imposicin de una actividad
comercialdeterminadaolaobligacindecontratarconpersonaalguna,transformandola
libertad decelebrarcontratosenel deber dehacerlos"(votoendisidenciadelDr.Boffi
Boggero,en"Fallos",delaCorteSuprema,tomo247,pgina136,considerando5).
(1179)"EnelEstadoliberallanocindepolicatenaunfundamentopoltico,encuanto
constituaunavallafrentealpoderestatal.Hoyendalanocindepolicaespolticamente
disvaliosa,puesdehechoselausaparacubririnvasionesinfundadassobrelosderechos
individuales" (Agustn A. Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pgina
228).
(1180)Vaseeltomo1,n59,pginas202203.
(1181)As,porejemplo,enmateriade"derechodereunin",vaseloqueexpuseeneln
1598,textoynota243.
(1182) Fiorini: "Poder de Polica", pgina 130; Garrido Falla: "Tratado de Derecho
Administrativo", tomo 2, pginas 153154; Cretella Jnior: "Tratado de Direito
Administrativo",tomo5,pgina52.
(1183)Vsquez:"PoderdePolica",pginas37y41;LinaresQuintana:"Tratadodela
cienciadelderechoconstitucionalargentinoycomparado",tomo3,pginas359,360,362
y 368; Fiorini: "Poder de Polica", pgina 148 y siguientes, y "Manual de Derecho
Administrativo", tomo 2, pginas 669670; Goicoa: "Locaciones urbanas en la
jurisprudenciadelaCorte",pgina95ysiguientes.
(1184) La jurisprudencia registra casos donde la reglamentacin de polica se declar
procedenteporser"razonable"ycasosdondesedeclarqueesareglamentacinerarrita
por"irrazonable".
Sedeclar"razonable"laleydelaProvinciadeBuenosAiresencuyomritosedispusola

p.470

clausuradelossaladerossituadosenelRiachuelodeBarracas,arazdelgravepeligro
debidamente comprobado que implicaba para la salud pblica la actividad de dichos
saladeros.DijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"QuelossaladeristasdeBarracas
nopuedenporconsiguienteinvocaresepermisoparaalegarderechosadquiridos,noslo
porque l se les concedi bajo la condicin implcita de no ser nocivo a los intereses
generales de la comunidad, sino porque ninguno puede tener un derecho adquirido de
comprometerlasaludpblica,yesparcirenlavecindadlamuerteyeldueloconelusoque
hagadesupropiedad,yespecialmenteconelejerciciodeunaprofesinodeunaindustria"
("Fallos",tomo31,pgina273ysiguientes,especialmentepgina282,considerando3,in
re"LossaladeristasPodest,Bertram,Anderson,FerreryotroscontralaPcia.deBuenos
Aires,sobreindemnizacindedaosyperjuicios",sentenciadel14demayode1887).
Alainversa,seconsider "irrazonable" unaleydelaProvinciadeMendozaencuyo
mrito los hospitales y sanatorios particulares deban instalarse en los suburbios del
municipio, y los que en ese entonces existieran en la zona cntrica dispondran de un
trmino de treinta das para su traslado. Esta ley fue declarada inconstitucional,
disponindosequesedejarasinefectoeltrasladodelsanatoriodelosactoresenelqueno
serecibanenfermosinfecciosos,porcuantoendichaleynosehacadistincinrazonable
alguna entre el destino de los sanatorios, o la clase de enfermos que stos reciban,
quedandocomprendidostambinentalleylossanatoriosqueslorecibanpersonasque
padecan enfermedades comunes no contagiosas y cuya permanencia en el centro del
municipio nopodaponerenpeligro subuenestadosanitario.Laleydereferencia no
distingua entre establecimientos o sanatorios de enfermedades contagiosas y no
contagiosas(CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo118,pgina278y
siguientes, in re "Don Zacaras Canale y otros contra la Provincia de Mendoza, sobre
inconstitucionalidaddelaleyorgnicademunicipalidades",sentenciadel30dediciembre
de1913).
(1185) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 200, pgina 450 y
siguientes,especialmentepgina453;tomo249,pgina252ysiguientes,especialmente
pginas255256,considerando6.
(1186)LinaresQuintana:"Tratado,etc.",tomo3,pginas359,360,362y368;Fiorini:
"PoderdePolica",pgina148;Goicoa:"Locacionesurbanasenlajurisprudenciadela
Corte",pgina100.
(1187)LosfallosdelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,mencionadosenlanota
288,puedenrespectivamenteservircomoejemplosdecasosdondelosmediosimpuestos
paralograrlosfinesinvocadosguardabanonoproporcinocorrespondenciaconestos
ltimos.
(1188) "La valoracin de razonabilidad, dijo un escritor Juan Francisco Linares, se
determinasobrelabasedelaproporcinqueexistaentrelosmotivosyfinesdelaleyfrente
a los medios (obligaciones) que ella impone a los particulares. Es obvio que esa
ponderacinnoesmatemticaniinmutableyquedebehacersesobrelabasededatos
objetivos,comolaopininpblicayjurdicavigenteenlacomunidadsobreeltemadela

p.471

ley,ytambinmediantelautilizacindefactores subjetivos delintrprete,comosonsu

sensibilidadjurdica,susideasacercadelrgimenpolticodeseable,elconocimientoreal
quetengasobrelasituacinsocialdesupas,etc.Poreso,laestimacinderazonabilidad,
quenoesotracosaquelavaloracindejusticiahechacomounejerciciodelaprudencia
polticayjurdica,essiempreunacuestinopinable".
(1189) Vase: Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional
argentinoycomparado",tomo3,pginas356,letrag.,359y361.
(1190)Caetano:"Manualdedireitoadministrativo"n332,pgina686.
(1191) Jurisprudencia de la Suprema Corte Federal de los Estados Unidos de Norte
Amrica,citadaporLinaresQuintana,en"Tratado,etc.",tomo3,n1829,infine,pgina
359.
(1192)Ensentidoconcordante:Bielsa:"Rgimenjurdicodepolica",pgina53,punto2.
(1193) Vase la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la
precedentenota44.
(1194)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo192,pginas350356,inre
"S.A.LaboratoriosSuarry",sentenciadel6demayode1942.
(1195) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 273, pgina 147 y
siguientes,sentenciadel7demarzode1969.PerovaseunasentenciaposteriordelaCorte
Suprema,mencionadaeneln1538,nota86.
(1196)Mayer:"Le droit administratif allemand", tomo 2,pgina 19;Sarra: "Derecho
Administrativo", pgina 332; Caetano: "Manual de direito administrativo", pgina 684;
Fleiner:"Institucionesdederechoadministrativo",pgina321;Fiorini:"PoderdePolica",
pginas119123.
"LafamosaysiemprerecordadafrasedelordChatam,diceGonzlezCaldern,segnla
cuallaautoridaddelreydebedetenerseantelaspuertasdelacasadelmshumildelabriego
ingls,expresabienclaramenteelconceptoqueenlaGranBretaasehatenidoysetiene
delainviolabilidaddelhogar,puesanadaquedaranreducidaslalibertadylaseguridadde
laspersonassipudieraelpoderpblicoviolarlasimpunemente"("DerechoConstitucional
Argentino",tomo2,pginas149150,BuenosAires1923).
(1197)Acercadel"derechoalalibertadintegraldelciudadano",vaseeltomo1,pginas
533540;tomo2,pginas450453,ymitrabajo,"Elderechoalalibertadintegraldel
ciudadano", publicado por la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
BuenosAires,Anales,serieI,n9.
(1198)Sarra:"DerechoAdministrativo",pginas332333.
(1199) Merkl: "Teora general de derecho administrativo", pgina 326; Fleiner:
"Instituciones de derecho administrativo", pgina 321; Caetano: "Manual de direito

p.472

administrativo",pgina684.
DiceOttoMayer:"Engranparte,laesferadelavidaprivadacoincideconladeldomicilio
privado.Lamayoradeloshechosqueocurrendentrodeunacasasoninsusceptiblesde
repercutir exteriormente y de influir en la cosa pblica. De ah la obvia diferencia de
procederrespectodelasmismascosas,segnsuubicacin.Lascosasmspeligrosas,como
armarios mal empotrados, techos que amenacen ruina, son toleradas en el domicilio
particular;encambio,lamacetaconflorescolocadaenelbalcn,eljarrnenunnegocio,
quedansometidosalapolica"("Ledroitadministratifallemand",tomo2,pgina19).
Ensentidoconcordante:Fleinerexpresaquelapolicanopuedeexigirdeunparticularla
limpiezadelacocina(mientrasnosetratedeunacasapblicadecomidas),perotiene
facultadesparaordenarsehallebiensujetalamacetacolocadaenunaventanaquedaala
vapblica("Institucionesdederechoadministrativo",pginas321322).
Con relacin a estas cuestiones, escribe Pearson: "Necesario es, pues, para un buen
ordenamientodelavidacivil,fijarlmitesalafuncinpolicialquenosocupahacindoloen
lamedidaprudenteynecesariaparaevitarlosabusosquesehansealado.`Lasacciones
privadas deloshombresquedeningnmodoofendanalordenylamoralpblica,ni
perjudiquen a un tercero, estn reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los
magistradostienedeclarado,muysabiamente,elart.19delaConstitucinNacional.As
searmoniza,demodointeligente,larelacin,amenudoypeligrosamentealterada,entre
individuoyEstado,entreautoridadylibertadysevieneaconsagrareneltextopositivodel
ordenamientojurdicoelfundamentoyloslmitesdelpoderdepolicaquehacealejercicio
mismo de la autoridad" (Enrique M. Pearson: "Polica de las costumbres, funcin del
gobiernomunicipal",en"LaLey",tomo102,pgina1053).
(1200)Merkl:"Teorageneraldelderechoadministrativo",pgina326.
(1201)Enigualsentido:Fiorini:"PoderdePolica",pgina128ysiguientes.
(1202)Enidnticosentido:GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo
2,pgina151,BuenosAires1923.
(1203)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo237,pgina38ysiguientes,
especialmentepgina47,inre"NacinArgentinac/ValdemarDringLausen",sentencia
del15defebrerode1957.
(1204) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 270, pgina 374 y
siguientes, especialmente pgina 379, in re "Juana Magdalena Ana Muiz Barreto de
AlzagayotroscontraAntonioDestefanis",sentenciadel10demayode1968.
(1205) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 173, pgina 65 y
siguientes,especialmentepgina69,inre"CarlosCadagncontraCompaadeAlumbrado
ElctricodeRoGallegos,porrepeticindedinerocobradoenconceptodealquilerde
medidor",sentenciadel7dejuniode1935.
(1206) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 263, pgina 83 y
siguientes,especialmentepginas8586,inre"S.R.L.Suipan",sentenciadel20deoctubre

p.473

de1965.
(1207) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 76 y
siguientes,especialmentepgina129, inre "JuanDomingoPern",sentenciadel21de
junio de 1957. En igual sentido: "Fallos", tomo 243, pgina 467 y siguientes,
especialmente pgina 473, in re "Angel Russo y otra contra E. C. de Delle Donne",
sentenciadel15demayode1959.
(1208)Vaseeltomo1deeste"Tratado",n70,ymipublicacin "Laevolucin del
derechoylaProcuracindelTesorodelaNacin",captuloIV,enlarevista"Rgimende
laAdministracinPblica",n145,pgina28ysiguientes,BuenosAires,octubre1990,y
en"AnalesdelaAcademiaNacionaldeCienciasMoralesyPolticas",tomoXVIII1989,
pgina161ysiguientes,BuenosAires1991.
(1209)ApartedeunasentenciadelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,dondese
debatiestamateriayquediolugaranumerososcomentarios(inre"Peralta,LuisArcenio
c/EstadoNacionals/amparo",fallodel27dediciembrede1990,en"LaLey",3dejunio
de1991),eltemadelosreglamentosodecretosdenecesidadyurgenciafueobjetode
diversostrabajos;entrestos:AlbertoB.Bianchi,"LaCorteSupremahaestablecidosu
tesisoficialsobrelaemergenciaeconmica",en"LaLey",3y4dejuniode1991;Juan
CarlosCassagne,"Sobrelafundamentacinyloslmitesdelapotestadreglamentariade
necesidadyurgencia",en"LaLey",13denoviembrede1991.
(1210)Enigualsentido:RenDemogue:"Desobligationsengnral",tomo5,n1270,
pginas 591592, Paris 1925; Fernndez de Velasco Calvo: "Resumen de Derecho
AdministrativoydeCienciadelaAdministracin",tomo1,pginas164y168,Barcelona
1930;Fiorini:"PoderdePolica",pgina320.
(1211)EnmateriaderesponsabilidadextracontractualdelEstadoporlasconsecuencias
lesivasdesuactividadlcita,elartculo1071delCdigoCivilcarecedeaplicacin.Vase
loquealrespectoexpuseenmitrabajo"ResponsabilidadextracontractualdelEstadopor
las consecuencias daosas de su actividad lcita", captulo VII, en "La Ley", 15 de
noviembrede1993.
(1212)Fleiner: "Instituciones dederecho administrativo", pgina 321,nota 41; Rivero:
"Droit Administratif", n 442, pgina 366. Asimismo, puede verse: Elguera: "Polica
Municipal",pginas142143.
"Debetenersepresenteque,enalgunaslocalidades,existeuntribunalespecial detipo
jurisdiccional administrativo para juzgar cierta categora de faltas establecidas en
reglamentos `policiales".AsocurreenlaCapitalFederal,dondeexisteelTribunalde
FaltasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires.Vaseeln1567;asimismo,
vase:Elguera,op.cit.,pginas167169.
(1213)Respectoalrecursoextraordinariodeinconstitucionalidadcontraactosdefinitivos
delaAdministracinPblica,vaseeln1566,textoynota146.
Porciertoqueelexpresadorecursoextraordinariotambinserprocedentesiladecisin

p.474

definitivadelrganojurisdiccionaljudicialqueintervengaenelcasoimplicaseunagravio
aunagaranta,derechooprincipioestablecidoenlaConstitucinNacional.As,laCorte
Suprema de Justicia de la Nacin, declarando procedente un recurso extraordinario
deducido,revoclarespectivadecisindelSuperiorTribunaldeJusticiadelChaco,que
denegunainscripcinenlamatrculademartillerospblicosalnohaberacreditadoel
recurrentelosrequisitosqueexigalaleylocal poseerestudiossecundarioscompletos,
porcuantotalexigenciaexcedelasestablecidasenelart.89 delCdigodeComercio
("Fallos",tomo273,pgina147ysiguientes,sentenciadel7demarzode1969).
(1214)LenDuguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina459,Paris1930.
(1215)Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pgina201,Paris1952.
(1216)Talsolucin,diceJeanRivero,seexplicabaenvirtuddequeelEstadoliberal,al
limitarestrechamenteelmbitodesusactividades,tenarelativamentepocasocasionesde
causardaos("DroitAdministratif",pgina234,n272).
(1217) Vanse las referencias de Bullrich: "La responsabilidad del Estado", pginas
254255,BuenosAires1920.
(1218)EduardoJ.Couture:"Estudios dederechoprocesalcivil", tomo3,pgina424,
BuenosAires1950.
(1219) En sentido concordante: NesmesDesmarets: "De la responsabilit civile des
fonctionnairesdelordreadministratifetjudiciaireenverslesparticuliers",pginas301y
307, Paris 1910; Linares Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica
Argentina",tomo2,pginas338384,BuenosAires1946;Colombo:"CulpaAquiliana
(cuasidelitos)",pginas464481,BuenosAires1947;Aguiar:"Hechosyactosjurdicosen
ladoctrinayenlaley",tomo3,pginas177178,BuenosAires1950;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n432,pginas615617;Vedel:"Droit
Administratif",pgina226,Paris1961;Rivero:"DroitAdministratif",pgina234,Paris
1962;Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina610,Paris
1963.
(1220)LouisRolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina368,Paris1947.Ensentido
concordante:Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas511512.
(1221)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas181182,Buenos
Aires1932,y"LaResponsabilidaddelEstado",pgina257.
(1222)JosGascnyMarn:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina539,
Madrid1948.
(1223) En tal sentido: Sourdat: "Trait gnral de la responsabilit ou de laction en
dommagesintrtsendehorsdescontrats",tomo2,pgina449ysiguientes,especialmente
n1302,pgina454,Paris1887;Salvat:"TratadodeDerechoCivilArgentino",Fuentesde
lasObligaciones,tomo3,n2972,pgina141,BuenosAires1946.

p.475

(1224)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina478,480,506y5089;
Spota: "Tratado de Derecho Civil". El Sujeto del Derecho. Personas Jurdicas, pginas
547548, Buenos Aires 1951; Guillermo Alberto Saravia: "La teora del riesgo
administrativo:construccinpretorianadelostribunalesfranceses",en"Cuadernosdelos
Institutos",n70,pginas8y10,UniversidadNacionaldeCrdoba,FacultaddeDerechoy
CienciasSociales,Crdoba1963).
(1225) Entrena Cuesta: "Curso de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 673. En
idntico sentido: Forsthoff: "Tratado de Derecho Administrativo", pgina 419, Madrid
1958.
(1226)Vaselaprecedentenota3.
(1227) Bielsa: "Responsabilidad del Estado en el derecho actual", en "Contribucin al
examendealgunasinstitucionesjurdicas",pgina61,BuenosAires1933;"Lacuestinde
la responsabilidad del Estado. Anlisis jurisprudencial", en "Anuario del Instituto de
DerechoPblico", pgina 270,puntob.,Universidad Nacional delLitoral, Facultad de
CienciasEconmicas,ComercialesyPolticas,Rosario1940;"DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina346,BuenosAires1947.
(1228) Altamira: "Responsabilidad extracontractual del Estado", pgina 112; Aguiar:
"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo3,pgina181.
(1229) Bielsa: "Responsabilidad del Estado en el derecho actual", en "Contribucin al
examen de algunas instituciones jurdicas", pgina 61. Dijo as: "Enhorabuena se
establezca, en formapositiva, claroest,laresponsabilidaddelEstado:enesoestamos
todosdeacuerdo"(loc.cit.).
(1230)Fiorini:"PoderdePolica",pgina322.
(1231)LeonardoA.Colombo:"CulpaAquiliana.Cuasidelitos",pginas483y521,Buenos
Aires1947.
(1232)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas346347,BuenosAires1947.
(1233)Bielsa:"DerechoAdministrativo",tomo2,pginas354357,BuenosAires1947.
(1234) Eduardo Garca de Enterra: "Los principios de la nueva ley de expropiacin
forzosa",Madrid1956,pginas167y159.
(1235)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo137,pgina254,sentencia
del6denoviembrede1922,inre"CarmenSalazardeCampoc/ProvinciadeBuenosAires
s/interdictoderecobrar".Enidnticosentido:R.CarrdeMalberg:"TeoraGeneraldel
Estado",pginas450y451,edicinFondodeCulturaEconmica,Mxico1948.Adems:
AlbertoR.Real:"ElEstadodeDerecho",pgina603,Montevideo1957.

p.476

(1236)AlejandroGroizardyGmezdelaSerna:"ElCdigoPenalde1870,concordadoy
comentado",tomo1,pgina254,Madrid1902.
(1237)Enciertaoportunidad,laCorteSupremadeJusticiadelaNacindijo:"ningndeber
esmsprimarioysubstancialparaelEstadoqueeldecuidardelavidaydelaseguridadde
losgobernados"("Fallos",tomo190,pgina457ysiguientes,especialyconcretamente
pgina463,inre"MaraC.Echegarayehijosc/NacinArgentina",sentenciadel3de
septiembrede1941).
(1238) En este orden de ideas, diversos tratadistas argentinos se hacen eco de esa
disposicinconstitucional;GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo
2,pginas2829;Bullrich:"LaresponsabilidaddelEstado",pginas258259,y"Cursode
DerechoAdministrativo",tomo2,pgina186;Bielsa:"Lacuestindelaresponsabilidad
delEstado.Anlisisjurisprudencial",en"AnuariodelInstitutodeDerechoPblico",pgina
289,UniversidadNacionaldelLitoral,FacultaddeCienciasEconmicas,Comercialesy
Polticas, Rosario1940;Fiorini: "Manual deDerechoAdministrativo", tomo 2,pgina
1098.
(1239) Bullrich: "La responsabilidad del Estado", pginas 258259. Vase, adems:
GonzlezCaldern:"DerechoConstitucionalArgentino",tomo2,pginas2829.
(1240)Enelsentidodeltexto,ennuestropasdebecitarseenprimertrmino,ycomoun
justo homenaje asuconstructiva labor cientfica, a Rodolfo Bullrich, quefue profesor
titular de Derecho Administrativo en las Facultades de Derecho de las Universidades
Nacionales de La Plata y de Buenos Aires, quien expuso sus ideas en su obra: "La
responsabilidaddelEstado",pginas186193y258259,BuenosAires1920.Esaideafue
compartida por juristas posteriores: Fiorini: "Poder de Polica", pginas 319322; y
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas10971099y1115;MaraGraciela
Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas4147.
(1241) Gascn y Marn: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 538,
Madrid 1948; Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 1, pgina 240, Madrid
1943;RafaelEntrenaCuesta:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina673.
Esteltimojurista,despusdefundarlaresponsabilidaddelEstadoenlosprincipiosdel
EstadodeDerecho,escribelassiguientesaleccionadoraspalabras:"Habidacuentadela
amplitudconquehemosvistosereconoceennuestrosdaseldeberdeindemnizar,caen
por tierra, por insuficientes, las teoras tradicionalmente esgrimidas a la hora de
fundamentarlaresponsabilidad.Denadasirve,enefecto,enestepunto,lateoradela
culpa,quesirvidebasealosprivatistasparaelaborarladogmticadelaresponsabilidad,
puesto que la Administracin podr ser responsable aunque no acte culposamente;
tampocoalcanzatodoslossupuestosquelaleycontemplalateoradelriesgoobjetivo,ya
queeldeberdeindemnizarseimponeaveces,sinquelaAdministracinhayacreadodicho
riesgo: es asimismo insuficiente, la teora del enriquecimiento sin causa, pues la
responsabilidadexistefrecuentementeaunquelaAdministracinnosehayaenriquecido"
(op.cit.,pginas676677).

p.477

(1242)Ladoctrinaestdeacuerdoconloexpresadoeneltexto:Duguit:"Traitdedroit
constitutionnel",tomo3,pginas537538;asimismo,pginas539540;Fiorini:"Manual
deDerechoAdministrativo",tomo2,pgina1096;Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",
pgina76.
(1243)Vaseeltomo5,nmero1732,textoynotas;asimismo,vaseeltomo1,nmero
10,yelpresentetomo4,nmero1663,punto4.
(1244) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 244, pgina 154 y
siguientes(lesionescausadasconunvehculodeAeronuticaMilitar);"Fallos",tomo248,
pgina469ysiguientes(lesionescausadasporunvehculodelMinisteriodeAsistencia
SocialySaludPblica),ypgina688ysiguientes(muertecausadaalchocarenvuelodos
avionesmilitares).Adems:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n412,pgina357.
(1245) Respecto a la accin directa contra el Estado por daos causados por sus
funcionariosoempleados,vaseeltomo3B.,n1043,pginas397399.
(1246)Adems,enigualsentido,vase:CelsoAntonioBandeiradeMello:"Naturezae
regimejurdicodasautarquas",pgina465ysiguientes,SoPaulo1967.
(1247)Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n412,pgina357.
(1248)Sobre alteracindelosniveles, vaseeltomo5,n1800,pgina374yn1875,
pgina597.
(1249)Vaseeltomo5,n1799,pgina370ysiguientes.
(1250)Vaselaprecedentenota27.
(1251)Enidnticosentido:EntrenaCuesta:"Cursodederechoadministrativo",tomo1,
pgina672,puntob.,Madrid1965.
(1252)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina221;RoyoVillanova:
"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina898;SayagusLaso:"Tratadode
DerechoAdministrativo",tomo1,n431,infine,pgina615;EntrenaCuesta:"Cursode
DerechoAdministrativo",tomo1,pgina672;Alessi:"Laresponsabilitdellapubblica
amministrazione",pginas217229;Spota:"Elfundamentojurdicodelaresponsabilidad
extracontractualdelEstado",notaen"JurisprudenciaArgentina",1943III,pgina604y
siguientes, especialmente pginas 621624; para Espaa: Gonzlez Prez y Gonzlez
Navarro,op.cit.,pginas13271328.
Adems, vase mi trabajo "Responsabilidad extracontractual del Estado por las
consecuenciasdaosasdesuactividadlcita",en"LaLey",15denoviembrede1993,y
fallodelaCorteSupremadelaNacindel21demarzode1995, inre "Rebesco,Luis
Marioc/PolicaFederalArgentina(EstadoNacionalMinisteriodelInterior)sobredaosy
perjuicios".

p.478

(1253) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 245, pgina 146 y
siguientes, especialmente pginas 157158,considerando 11infine, inre "Asociacin
EscuelaPopularGermanaArgentinaBelgranoc/NacinArgentina" ,sentenciadel9de
noviembrede1959.Enlopertinente,dijoelTribunal:"...Laeximentequeseinvoca,pues,
noaparececonfiguradaenlaetapasubexamine,dedondesesiguequelaresponsabilidad
de la demandada es incuestionable, careciendo de objeto decidir si se trata de
responsabilidadporactolcito(ocupacintemporaria)ode`responsabilidadcuasidelictual,
comolopretendelaactora,porcuantolonicoqueaqusediscuteeslaobligacinde
indemnizar no su monto y es obvio que ella existira tanto en uno como en otro
supuesto".Asimismo,"Fallos",tomo274,pgina432ysiguientes,especialmentepgina
438,considerandos6y7;tomo286,pgina333;tomo297,pgina252ysentenciadel
altoTribunaldel20IX84,inre"EduardoSnchezGranelObrasdeIngenierac/Direccin
Nacional de Vialidad", en "El Derecho", tomo 111, pgina 551. Asimismo, vase mi
estudiosobreesteltimofallo,aparecidoen"ElDerecho"el22dejuliode1985,conel
ttulo"EllucrocesanteenlasindemnizacionesacargodelEstado".Vanselassentencias
delaCorteSupremadelaNacinsobreeltemadereferencia,dictadasenjuniode1993,
mencionadas en mi trabjao citado en la precedente nota 38, in fine. Asimismo, vase
"Fallos",tomo312,pgina1656ysiguientes,considerandos10y11ypgina2266.
(1254)RoyoVillanova:"ElementosdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina898.
(1255)H.yL.Mazeaud:"Traitthoriqueetpratiquedelaresponsabilitciviledlictuelle
etcontractuelle",tomo3,pgina172,n2078,Paris1950;Waline:"DroitAdministratif",
n1421,pgina818;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina369.
(1256)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina481;Bonnard:"Prcisde
droitpublic",pgina255;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,
pgina662.
(1257)Mazeaud,op.cit.,tomo3,pginas172173;Waline,op.cit.,pgina819;Rivero:
"DroitAdmnistratif",n280,pgina240.Adems:EntrenaCuesta:"CursodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina678,quienexige,engeneral,queeldaosea"efectivo".
Vase,asimismo:Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenlaley",tomo4,
pgina77;Llambas:"Tratado",Obligaciones,tomo1,pgina295.
(1258)Duguit,op.cit.,tomo3,pgina482;Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pgina255;
PaulDuez:"Laresponsabilitdelapuissancepublique(endehorsducontrat)",pginas
104105; Aguiar, op. cit., tomo 4, pginas 329335; Caetano, op. cit., pgina 369;
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas661662;Entrena
Cuestaop.cit.,tomo1,pgina678.
(1259)PaulDuez,op.cit.,pgina104.Para"subsidios"pordaoscomoconsecuenciade
hechosterroristas,verley20007ydecreto2109/73.
(1260) Bullrich: "La responsabilidad del Estado", pginas 190191; Cretella Jnior:
"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo8,n86,pginas115116,SoPaulo1970.

p.479

Paradiversossupuestosde"casofortuito"ode"fuerzamayor"enmateriade"contratos"
administrativos,vaseeltomo3A.,n718ysiguientes,pgina354ysiguientes,cuyas
conclusiones en algunos supuestos son idneas para resolver cuestiones sobre
responsabilidadextracontractualdelEstado.
(1261)Forsthoff:"TratadodeDerechoAdministrativo",pginas449450.Enigualsentido:
SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,n434,pgina619.
(1262) Zanobini sostienequelaresponsabilidadextracontractualdelEstadoexisteyasea
quelalesinafecteaun derechosubjetivo, oaun inters legtimoosimple("Corsodi
dirittoamministrativo",tomo1,pginas310311); Spota afirma,enesteordendeideas,
quetododerechosubjetivo,todo interslegtimoosimple, debemerecerlatuteladela
colectividadjurdicamenteorganizada("TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.
PersonasJurdicas",pgina587,BuenosAires1951). EntrenaCuesta sloexigequese
produzcauna lesinantijurdica, unperjuicioqueeladministradonotieneeldeberde
soportar,aunqueelEstadohayaactuadoconarregloaderecho(op.cit.,tomo1,pgina
678).Laubadreslorequierelaexistenciadeun"perjuiciomaterial"("Traitlmentaire
dedroitadministratif",tomo1,pgina625,n1196).Bonnardsloserefiereal"agravioa
unasituacinlegtima"(op.cit.,pgina255),loquetantopuederesultardelmenoscabode
un"derecho"comodeun"inters".Riverohabladeagravioauna"situacinjurdicamente
protegida" (op. cit., pgina 241), sin distincin alguna entre derecho e inters, siendo
entoncesdeadvertirqueelordenjurdiconosloprotegederechossinotambinintereses.
Aguiar tampoco distingue al respectoentre "derechos" e "intereses" (op.cit., tomo 4,
pginas9496).
Duguitsostuvoqueprocedelaobligacindeindemnizarnosolamentecuandoseagravia
una situacin jurdica subjetiva, sino tambin todas las veces que, en inters de la
colectividad,secausaunperjuicioaunparticularquenosehallaenunasituacinilcita
("Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina570).
Finalmente,cuadraadvertirquelaConstitucindeItaliade1948,artculo113,establecela
responsabilidaddelEstadonosloporelagravioinferidoa "derechos" sinotambina
"intereseslegtimos".
Paralanocinde "derechosubjetivo",yde "interslegtimo",vasemsadelante,n
1686,nota182.
(1263) Bonnard: "Prcis de droit public", pgina 255; Waline: "Droit Administratif",
nmeros14271430;pginas820822;Caetano:"Manualdedireitoadministrativo",pgina
369;Rivero:"DroitAdministratif", pginas241242;Laubadre:"Trait lmentairede
droitadministratif",tomo1,nmeros11971199,pginas625626,y"DroitAdministratif
Spcial",pgina150;CretellaJnior:"TratadodeDireitoAdministrativo",tomo8,n204,
pginas272273.Adems,vase,Aguiar:"Hechosyactosjurdicosenladoctrinayenla
ley",tomo4,pginas300319.LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconfirmla
sentenciadelaCmaraFederaldeApelacionesdelaCapitalquecondenaAguayEnerga
ElctricaSociedaddelEstadoapagar,entreotrosrubros,el daomoral ("Fallos",tomo
303, pgina 1747 y siguientes, in re "Industrias Metalrgicas Pescarmona c/Agua y
EnergaElctricaSociedaddelEstadosobrecobrodepesos").

p.480

(1264)Rivero:"Droitadministratif",pgina241;Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",
pgina150,y"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pgina625;Waline:
"DroitAdministratif",n1428,pgina821.
(1265)Waline,op.yloc.cit.
(1266)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1197,pgina625.
(1267)Laubadre:"DroitAdministratifSpcial",pgina150y"Traitlementairededroit
Administratif", tomo 1, n 1198, pgina 625; Rivero: "Droit Administratif", pginas
241242.
(1268)Waline:"DroitAdministratif",n1429,pgina821.
(1269)Waline,op.cit.,n1429,pgina822.
(1270) Para todo lo atinente a la responsabilidad extracontractual del Estado por las
consecuencias de su actitud "omisiva," vase mi publicacin "Responsabilidad
extracontractualdelEstadoporlasconsecuenciasdesuactitud`omisivaenelmbitodel
derechopblico",aparecidaen"ElDerecho"el9deseptiembre de1996,comoassu
reproduccinenedicindeAbeledoPerrotdelao1996,BuenosAiresyenla"Revistade
DerechoAdministrativo",ao7,BuenosAiresmayodiciembrede1995,nmero1920.
(1271)Enespecialtendrmuyencuentalasobrasdelossiguientesjurisconsultos: a) C.
Aubry et C. Rau "Cours de droit civil franais daprs louvrage allemand de C.S.
Zacharie",troisimedition,Paris1856; b) C.Demolombe"CoursdeCodeNapolon",
Paris1882; c) F.Laurent"Principesdedroitcivilfranais",Paris1878; d) M.Duranton
"Cours de droit civil franais suivant le Code Civil", Paris 1844; e) Thophile Huc
"CommentairethoriqueetpratiquedeCodeCivil",Paris1895; f) M.A.Sourdat"Trait
gnraldelaresponsabilitoulactionendommagesintrtsendehorsdescontrats",Paris
1887; g) HenrietLonMazeaud"Traitthoriqueetpratiquedelaresponsabilitcivile
dlictuelle et contractuelle", Paris 1947; h) Ren Demogue "Trait des obligations en
gnral", Paris 1923; i) Marcel Planiol "Trait lmentaire de droit civil conforme au
programmeofficieldesFacultsdeDroit",Paris1923; j) AmbroiseColinetH.Capitant
"Courslmentairededroitcivilfranais",septimedition,Paris1932.
(1272) C.B.M. Toullier "Le droit civil franais, suivant lordre du Code", cinquime
dition,Paris1842,JulesRenouardetCie.Libraires.
(1273)Dicenasdichostextos:Art.1382."Todohechocualquieradelhombre,queha
causadoundaoaotro,obligaaquienlocometiarepararlo".Art.1383."Cadaunoes
responsable del dao que ha causado no solamente por su accin, sino tambin por
negligenciaoporsuimprudencia".
(1274)LudwigEnneccerus,TheodorKippyMartinWolff"TratadodeDerechoCivil",
Derecho de Obligaciones, traduccin del alemn, volumen primero, pginas 7576,
Barcelona1944.

p.481

(1275)MarcelPlaniolrecuerdaqueenellenguajejurdicosehatomadolacostumbrede
llamar "falta" aloscuasidelitos,esdeciral actodainonointencional, poroposicinal
delito, que supone intencin de daar (tomo 1, n 825, pgina 270). En sentido
concordante:Duranton,tomoXIII,n713,pgina699.
(1276) Cdigo Civil, art. 1074; Aubry et Rau, tomo 3, pgina 540, prrafo 444;
Demolombe, tomo 31, nmeros 470 y 479; Sourdat, tomo 1, n 442, pgina 494 y
siguientes; Huc, tomo 8, n404, pgina 534; Laurent, tomo XX, n388, pgina 410;
Demogue,tomo3,n258,pgina434;Enneccerus,KippyWolff"TratadodeDerecho
Civil"(DerechodeObligaciones),volumen1,pginas7576,textoynota.
(1277) C.B.M. Toullier "Le droit civil franais, suivant lordre du Code", tome once,
cinquime dition, nmero 117, pginas 148149, Paris 1842, Jules Renouard et Cie.
Libraires.
(1278)AubryetRau,tomo3,pgina540,prrafo444;Demolombe,tomo31,n479,pg.
414ysiguientes;Laurent,tomoXX,n388,pgina409ysiguientes;Sourdat,tomo1,n
442,pgina494497.
(1279)EduardoB.Busso"CdigoCivilAnotado",tomo1,pgina9,BuenosAires1954;
BenjamnVillegas Basavilbaso"DerechoAdministrativo", tomo1,pginas328y371,
BuenosAires1949;CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo312,pgina
957,inre"FidelPrimoPetrucelliyotrac/MunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires",
sentenciadel13dejuniode1989.
(1280)Ensentidoconcordante:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo
312,pgina956.
(1281)Laobligacindecumplirelacto queentoncesgenerararesponsabilidad puede
resultardeuntextoodela razn (Demogue,tomo3,n258,pginas 434435).Esto
depende delas circunstancias concretas delcaso,cuyo anlisis le compete al juez que
intervengaenlalitis;peroel"principio"expuestoquedaenpie:la"razn"siexistepuede
serdecisivaenlaespecie,determinandosiquienomitielcumplimientodeunhechooacto
esonoresponsableporlasconsecuenciasdetalomisin.Habraresponsabilidadcuandola
omisinconsistiennohaberadoptadolasmedidasdeprecaucindispuestas,noporla
caridad,sinoporla simpleprudencia, deacuerdoalasituacindeloslugaresyalas
circunstancias(AmbroiseColinetH.Capitant,tomo2,n191,pgina181).
(1282)"Losprincipiosmoralesaprisionanalosserestantocomolosprincipiosfsicos"
(Fedor Dostoievski, en "Memorias del Subsuelo", recordado por Henry Troyat en
"Dostoievski",pgina210,BuenosAires1996,edicinEmec).
(1283)HenrietLonMazeaudsostienenuncriterioampliodeloquehadeentenderse
como faltaporabstencin,yaqueincluyencomotallasimpleomisindeundeberde
cortesa,deunactooficiosoodeunaobligacinsimplementemundana,yaquehaydeberes
de cortesa y oficiosos, obligaciones mundanas, que un hombre normal no se niega a

p.482

cumplir.Peroesonosignificaquetodaabstencindaosa dicen causeresponsabilidad.

Rigeeljuegonormaldelasreglasdelafalta,graciasacuyaflexibilidadeljuezpuede,en
todos los casos, resolver equitativamente lo que corresponda, segn considere que la
abstencinesonodaosa(tomo1,nmeros541543,pginas514516),oquelaomisin
es antijurdica, vale decir contraria a derecho. Dichos expositores mencionan varios
ejemplos.Noserasancionable,expresan,laabstencindelautomovilistaque,solicitadoa
detenerse con el objeto de reparar un automvil, prosigue su camino, en tanto que la
abstencindelmismoautomovilista,negndoseadetenerseparatransportarunapersona
gravementeheridaconstituyeunafaltacivilytambinunafaltapenal;unmdicoque,enla
ciudad,noquiereatenderaunenfermoenelquenadaindicaunestadograve,nocomete
unafalta,entantoquelaabstencindelmismomdicoqueseniegaaligarlaarteriadeun
heridoescondenablecivilypenalmente(loc.cit.).Enneccerus,KippyWolffconsideran
quelaomisindeldebergeneraldeayudaralosdemsnoessuficienteparasancionarel
hechooacto omisivo("TratadodeDerechoCivil",DerechodeObligaciones, volumen
primero,pginas7576).Ennuestropas,refirindosealartculo1074delCdigoCivil,
Cassagne acepta la posibilidad de que la obligacin legal incumplida la omisin
antijurdica pueda estar expresa o implcitamente establecida (Cassagne, Juan Carlos
"DerechoAdministrativo",tomo1,quintaedicin,pgina301,BuenosAires1996).Porsu
parte,Gordillo,alreferirseala"ley"quemencionaelartculo1074delCdigoCivil,le
atribuyecaracteresdegeneralidadcomoactoformal,comonorma,pueshabladeunaley
"latosensu",loqueconcuerdaconlaposibilidaddequetaldeberjurdicoincumplidosurja
deloshechosoactos mencionados precedentemente (Gordillo,AgustnA."Tratadode
DerechoAdministrativo",ParteGeneral,tomo2,pginaXXIII,BuenosAires1975).
Lorelacionadoconlaresponsabilidadporactidudes "omisivas" cuentaconinteresantes
antecedentes,tantoforneoscomovernculos.Talesantecedentescorrespondenalderecho
doctrinariofrancs(doctrinacientfica),fuentedelartculo1074denuestroCdigoCivil,
no al derecho positivo de aquel pas, en el caso el artculo 1383 del Cdigo Civil de
Francia;deahelvalordetalesantecedentes.Trtasedediversoscasosdedaoscausados
por animales (especialmente por una enorme cantidad o plaga de conejos alzados),
imputadosaactitudes omisivascuyainterpretacinyalcancediolugaracontrovertidas
opiniones y a la intervencin de afamados juristas y tribunales. En nuestro pas,
especialmenteenlaPatagoniaaustral,existeactualmenteunasituacinproducidaporlos
daosqueocasionanloszorroscoloradosylospumas,situacinqueenalgunosaspectos
recuerda a lo ocurrido en Francia hace aproximadamente dos siglos con los daos
causadosporlaplagadeconejos.Sobreambosantecedentes,esdecirelocurridoenFrancia
conlaplagadeconejos,yelexistenteennuestropasconloszorrosypumas,vaseloque
expuseenmitrabajo"ResponsabilidadextracontractualdelEstadoporlasconsecuenciasde
suactitud"omisiva"enelmbitodelderechopblico",quemencionenlaprecedentenota
a)deestepargrafo.
(1284)Merefieroalaresponsabilidadquederivedelcomportamientoomisivoquecaebajo
lasancindelderecho,que,comoresultadelartculo1074 delCdigoCivil,eslaque
surgesolamentecuandounadisposicindelaleyimpusierelaobligacindecumplirel
hechoomitido.Talomisinessancionableporqueelincumplimientodeunhechoordenado
porelderechoimplicaunaviolacindelaley,unapartamientoilcitodesusdisposiciones.

p.483

Precisamenteporestotaltipodeomisinessancionable.Deahquelaresponsabilidadque
derivadelodispuestoenelartculo1074 delCdigoCivilcorrespondaalaactividad
ilcita.Encambio,silaomisinnoserelacionaconhechoalgunocuyocumplimientoest
impuesto por la ley, la referida omisin, por no agraviar el derecho ajeno, no es
sancionable,siendo,portanto,lcita.Suseventualesconsecuenciasnoleseranimputables
alautordelaomisin.Tratarasedeunaomisinjurdicamenteirrelevante.
(1285)Esdifcilquelaresponsabilidad objetiva aparezcantidamente,conceptualmente
pura,sinconteneralgunanotapropiadelaresponsabilidadsubjetiva,yviceversa.Encada
casoloobjetivoolosubjetivodebeaparecercomoloesencial,comolodeterminantedel
hecho,yesobastarparacalificarlaresponsabilidadcomoobjetivaosubjetiva.Ladecisin
dependemuchodelascircunstanciasdelcaso.Loobjetivoosubjetivodelaresponsabilidad
responde a criterios distintos que se diferencian entre s: uno, el de la responsabilidad
objetiva, tieneencuentaelhechodaoso,delcualderivaeldaorespectivo.Elhecho
daosovalettulo.Prescindedelaideadeculpa.Elotro,eldelaresponsabilidadsubjetiva,
consideralaparteintelectual,psquica,delautordelhecho,apareciendocomobasedetal
responsabilidadlanocindeculpa.Laresponsabilidaddequetrataelderecholaboral,por
ejemplo,yenparticularladerivadadelosaccidentesdeltrabajo,estpicamenteobjetiva;
encambio,laquesurgedeloscuasidelitos,aquehacereferenciaelCdigoCivil,es
bsicamente subjetiva.Aculdeesostiposderesponsabilidadcorrespondelaresultante
de un acto de omisin o de abstencin? Si se advierte que la omisin sancionable,
generadoraderesponsabilidad,eslaqueresultadelincumplimientodeundeterminado
deberjurdico,delincumplimientodeunadisposicinlegal(CdigoCivil,artculo1074),
laresponsabilidadquesurgedelhechoodelactodeomisinodeabstencines"objetiva",
puesto que toma esencialmente en cuenta el incumplimiento del expresado deber, con
prescindenciadelaideadeculpa.Porsusefectos,dirasequelaresponsabilidad"objetiva"
sevinculaalaideadejusticiadistributiva,queeslajusticiaestablecidaporelEstado.Cabe
agregar que, incluso tratndose de actos omisivos o de abstencin, la responsabilidad
objetivaderivadadeunaactividadilcitadesarrolladaenelmbitodelderechopblico,se
regulaorigeporlasnormasgeneralesestablecidasporelordenjurdicoparaesetipode
situaciones.Taleselprincipio.
(1286)Tngasepresente,adems,quelamayorpartedelaactividaddelEstadohllase
fuera de la nocin de servicio pblico, siendo simplemente "actividad administrativa
general"delmismo,apartedequeunaporcinconsiderableyfundamentaldeesaactividad
nodebeconsiderarse "servicio" sino "funcin" estatal;esloqueocurreconla "justicia,"
quenoesserviciosinofuncinesencialdelEstado,alextremodequeunodelos"poderes"
queintegranelgobiernodelpaseselPoderJudicial,delmismorangoquelosPoderes
EjecutivoyLegislativo.
Cuandonosetrate,precisamente,deuna"faltadeservicio",queimplicaraunaespecfica
y particular omisin, el problema se concreta en una "omisin", genricamente
considerada,regidaycontempladaporelartculo1074delCdigoCivil,noporelartculo
1112 delmismo.Eltemagenricosera,entonces,la "omisin" yalcorrespondera
referirse,noalpreceptodelartculo1112.La"faltadeservicio",sibienpuedeaportar
algunas reglas especficas propias de esa situacin particular, una vez respetadas esas

p.484

reglas, se rige, en todo lo dems, por las reglas jurdicas propias de la teora general
aplicableenmateriadesituacionesomisivas.
Lasreglasatinentesala "faltadeservicio",dadoloparticulardelasituacin,tendran
especialvigenciaenmateriadeserviciospblicosydefuncinpblica,porejemplo,pero
nolatendranenmateriadeotrosilcitosomisivos.
Pretender resolverloscasosgenerales de"omisin"mediante las reglas atinentes ala
"falta de servicio", implicara resolver lo "general" aplicando las reglas propias de lo
particular,locualcontraratodosentidoyordenlgico.Lasreglasespecficasdelafaltade
servicio constituyenunaexcepcindentrodelateoradelaresponsabilidadporomisin.
Debereservrselasparaelsupuestoaqueellasserefieren.
(1287) Bonnard: "Prcis de droit public", pgina 255; Forsthoff: "Tratado de Derecho
Administrativo", pginas 451452; Rivero: "Droit Administratif", pgina 240; Caetano:
"Manual de direito administrativo", pgina 369; Entrena Cuesta: "Curso de Derecho
Administrativo",pgina678.
(1288) En concordancia con lo expresado en el texto: Pedro Jos Coviello "El caso
Columbia: nuevas precisiones", en "Revista de Derecho Administrativo", n 9/10,
eneroagosto1992,pginas155156;Bianchi,AlbertoB."DinmicadelEstadodederecho.
LaSeguridadjurdicaantelasemergencias",pginas7576,textoynotas.
(1289)Vaseeltomo1,pginas490494,nmeros168170;tomo3B.,n830,pgina8
yn912,pgina184.
(1290)Vaseeltomo3B.,n839,pgina33ysiguientes.
(1291) En igual sentido: Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas
320321.
(1292)Yaenotrolugardeestaobraexpresqueelactoadministrativopuedeconsistiren
unamanifestacindevoluntadexpresaoimplcita,pudiendoderivarestaltimadeuna
accinmaterial delaAdministracin,esdecirdeun "hecho".Vaseeltomo2,n394,
pginas259260,textoynota112bis.
(1293)H.yL.Mazeaud:"Traitthoriqueetpratiquedelaresponsabilitciviledlictuelle
etcontractuelle",tomo3,pgina37,n20084;Gordillo:"DerechoAdministrativodela
Economa",pginas318324y330;JosRobertoDromi:"ResponsabilidaddelEstado",en
"JurisprudenciaArgentina",Doctrina,SerieContempornea,1970,pgina50.Asimismo,
vaseeltomo3B.,delapresenteobra,pgina398.
(1294)Sourdat:"Traitgnraldelaresponsabilitoudelactionendommagesintrtsen
dehorsdescontrats",tomo2,n1307,pgina457.
(1295)Waline:"DroitAdministratif",n1357,pginas786787.
(1296) Vanse los siguientes trabajos del Dr. Barra: "Responsabilidad del Estado por
revocacinunilateraldesusactosycontratos",en"ElDerecho",tomo122,pgina860y

p.485

siguientes,y"ResponsabilidaddelEstadoporsusactoslcitos",en"ElDerecho",8deabril
de1991.Asimismo,tngasepresentelapublicacinmamencionadaalcomienzodeeste
pargrafo, y la posterior publicacin ma "Nuevamente acerca del lucro cesante en las
indemnizacionesacargodelEstado",aparecidaen"LaLey",el17dejuliode1991.
Ademspuedeverse:Comadira,JulioRodolfo,"DerechoAdministrativo",BuenosAires
1996;RicardoLorenzetti,"Ladeterminacindellucrocesantefuturo",en"Jurisprudencia
Argentina",1992III713.
(1297)Lomismoocurreconlaresponsabilidad"contractual"delEstado,queseregirpor
el derecho pblico o por el derecho privado segn que el contrato pertinente sea
"administrativo",strictosensu,ode"derechocivil"delaAdministracin.
(1298) Ren Demogue: "Trait des obligations en gnral", tomo 5, n 1279, pginas
603604; Entrena Cuesta: "Curso de derecho administrativo", tomo 1, pgina 682;
Bullrich: "Curso de derecho administrativo", tomo 2, pgina 179; Bielsa: "Derecho
Administrativo",tomo2,pgina394,BuenosAires1947;Salvat:"TratadodeDerecho
CivilArgentino",FuentesdelasObligaciones,tomo3,pgina142,n2973,BuenosAires
1946;SalvadorM.Lozada:"InstitucionesdeDerechoPblico",pgina477,BuenosAires
1966.
(1299)Vaseeltomo2,n376,pginas212216.
(1300)Paraloreferentealaaplicacinoutilizacindelasnormasyprincipiosdelderecho
civilenderechoadministrativo,vaseeltomo1,n43,pginas169172.
Adems,vaseCorteSuprema,"Fallos",tomo312,pginas957,963,965966.
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinhadeclarado"queestaCorte,deacuerdocon
unadoctrinaqueadquiriprecisinapartirdelprecedentedeFallos:169:120,haadmitido
reiteradamente,laresponsabilidadextracontractualdelEstadoantelosparticulares,enlos
trminosdelosarts.1109,1113y1133delCdigoCivil,subsidiariamenteaplicables
ensituacionesdelanaturalezadelacomprobadaenlapresentecausa"("Fallos",tomo247,
pgina 607 y siguientes, especialmente pgina 612, considerando 5, in re, "Manuela
AuroraEugeniaMercedesAndeMuhlmannyotrac/NacinArgentina",sentenciadel7
desetiembrede1960).
(1301) Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 4, pginas 221222; Ren
Demogue: "Trait des obligations en gnral", tomo 5, n 1257, pginas 575577;
Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1162,pginas609610,
textoynotas;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina618;
Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas2526.
(1302)Vase:"Fallos",tomo190,pgina457ysiguientes,especialmentepgina462;tomo
247,pgina607ysiguientes,especialmentepgina612,considerando5.
(1303) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 169, pgina 111 y
siguientes,inre"SociedadAnnimaTomsDevotoyCa.contraelGobiernoNacionalpor
daos y perjuicios", sentencia del 22 de septiembre de 1933; tomo 182, pgina 5 y

p.486

siguientes, in re "Ferrocarril Oeste de Buenos Aires c/ Provincia de Buenos Aires s/

indemnizacin de daos y perjuicios", sentencia del 3 de octubre de 1938; tomo 190,
pgina457ysiguientes,inre"MaraC.EchegarayeHijosc/NacinArgentina",sentencia
del3septiembrede1941.
Enelcaso"Devoto",lacuestindebatidasereferaadaosyperjuiciosproducidosporun
incendio atribuible a empleados del Telgrafo Nacional. Es de advertir que la Corte
Supremaconsideraque,enesteordendeactividades,elEstadoacta enelcampodel
derechopblico.Veralrespectoelconsiderandoqueseregistraeneltomo182,pgina12.
(1304) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 247, pgina 607 y
siguientes,inre"ManuelaAuroraEugeniaMercedesAndeMuhlmannyotrac/Nacin
Argentina",sentenciadel7deseptiembrede1960.EnestejuiciosedemandalEstado
porlamuertedelesposoypadredelasactoras,producidaaldesplomarseconunascensor
delJockeyClubdelaCiudaddeBuenosAires.EsteClubhabasido "intervenido" (ao
1953) y posteriormente "disuelto", hacindose cargo del mismo la Lotera Nacional y
Casinos,dependientedelMinisteriodeHacienda.
(1305)Msadelante,alreferirmealaevolucindelajurisprudenciadelaCorteSuprema
deJusticiadelaNacin,enloatinentealaadmisindelaresponsabilidadextracontractual
del Estado por hechos o actos imputables a la "Administracin Pblica", volver a
ocuparme del mencionado artculo 43 del Cdigo Civil, incluso en cuanto a las
consecuenciasdelerrordetraduccindeltextodeFreitas,dedondedichopreceptofue
tomadoporelcodificadorargentino.
(1306) Si bien ya lo haba dicho en "Fallos", tomo 300, pgina 143 y siguientes,
considerando4,sentenciadel2demarzode1978,laCorteSupremadeJusticiadela
Nacin,posiblementehacindoseecodelomanifestadoeneltexto,enunfalloqueaparece
en el tomo 302 de su coleccin, ao 1980, pgina 159 y siguientes, reiter que ese
fundamentoeranlosartculos14 y17 delaLeySuprema.Estocierraelciclodesu
plausible evolucin jurisprudencial. Asimismo: "Fallos", tomo 305, pgina 1046 y
siguientes,considerando3.
(1307)Vaseeltomo1,n5,pginas5659.
(1308)Vaseeltomo1,n11,pgina77;adems,vaseeln3,pgina43.
(1309)Ental sentido: Duguit:"Trait dedroitconstitutionnel", tomo3,pgina544y
siguientes; Spota: "Tratado de Derecho Civil", Parte General. El Sujeto del Derecho.
PersonasJurdicas,pgina554,BuenosAires1951;Gordillo:"DerechoAdministrativode
laEconoma",pginas311y329,n4.
(1310)Vaseeltomo1,delapresenteobra,pginas5859yeltomo2,n394,pginas
259260,textoynota112bis.
(1311)Zanobini:"Corsodidirittoamministrativo",tomo1,pgina307;SayagusLaso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina614.

p.487

(1312) Bielsa: "Responsabilidad del Estado en el derecho actual", en "Contribucin al

examendealgunasinstitucionesjurdicas",pgina61,BuenosAires1933;"Lacuestinde
la responsabilidad del Estado. Anlisis jurisprudencial", en "Anuario del Instituto de
DerechoPblico", pgina 270,puntob.,Universidad Nacional delLitoral, Facultad de
CienciasEconmicas,ComercialesyPolticas,Rosario1940;"DerechoAdministrativo",
tomo2,pgina346,BuenosAires1947.
(1313) Bullrich: "La responsabilidad del Estado", pginas 186193 y 258259, Buenos
Aires1920.
(1314)Vaselaprecedentenota26.
(1315)Vaselanota27.
(1316)Lageneralidaddenuestrosautoresslohablade "dos" etapas,peroenrealidad,
comolodigoeneltexto,son "tres",apartirdelafechaenquelaCorteSuprematanto
aceptalaresponsabilidadextracontractualdelEstadoenelmbitodelderechopblicopor
comportamientos"ilcitos"comoporelejercicio"legal"desuspotestades(ao1959;vase
precedentemente,textoynota39,ymsadelantetextoynota86).
(1317)Laaplicacindelartculo43 delCdigoCivil,paraexcluirlaresponsabilidad
extracontractualdelEstadoenelmbitodelderechopblico,noeraprocedente:1porque
talresponsabilidadnoserigepordisposicionesdelderechoprivado(CdigoCivil,enla
especie), sino del derecho pblico; 2 porque la aplicacin de ese texto resultaba
desmedida, en cuanto a su extensin o amplitud, ya que aparejaba una traduccin
inadecuadadeltextooriginaldeFreitas,dedondefuetomadoporVlezSarsfield:mientras
Freitas exclua la responsabilidad de las personas jurdicas "cuando" sus miembros
hubierencometidodelitosqueredundenenbeneficiodeellas,VlezSarsfield,envezde
decir"cuando",dijo"aunque",dndoleasaltextounaenormeamplitudconceptual,pues
tradujomallalocucinportuguesa"sendoque",quesignifica"cuando"por"aunque",con
laindebidaconsecuenciaaquehicemencin.Nuestrosautoresyestudiososhicironseeco
deeselamentable errordetraduccinydesucorrelativa influencia enladecisin del
problemadelaresponsabilidadcivildelaspersonasjurdicas(ArturoBarcaLpez:"Las
personasjurdicasysuresponsabilidadcivilporactosilcitos",pginas422424,Buenos
Aires1922;Bullrich:"LaresponsabilidaddelEstado",pginas105106;LuisMaraBoffi
Boggero: "Ideas acerca de la responsabilidad aquiliana del Estado", en la revista
"LeccionesyEnsayos",n28,publicacindelaFacultaddeDerechoyCienciasSociales
delaUniversidadNacionaldeBuenosAires,pgina22,BuenosAires1964).Peroaparte
de que, con referencia al Estado, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, dej
oportunamente deaplicar dicho artculo 43 (vase eln1649,texto ynota 72), ste
actualmentehllasemodificadoporlaleyn17711.
(1318) Bullrich: "Curso de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 192; Linares
Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pginas
397398,quien,adems,citavariosfallosdelaCorteSupremaenesesentido;Colombo:
"CulpaAquiliana(Cuasidelitos)",pginas511513,quientambinmencionavariosfallos

p.488

delaCorteSupremaenelsentidodeltexto;SalvadorM.Lozada:"InstitucionesdeDerecho
Pblico",pgina481;Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas8485.
(1319)Enelsentidodeltexto,vase:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo169,pgina111ysiguientes,inre"SociedadAnnimaTomsDevotoyCompaa
contraelGobiernoNacional,pordaosyperjuicios",sentenciadel22deseptiembrede
1933;tomo190,pgina 457ysiguientes, inre "Mara C.Echegaray ehijos c/Nacin
Argentina"sentenciadel3deseptiembrede1941.
(1320)Vaseeln1636,textoynota39,yconcretamente,CorteSupremadeJusticiadela
Nacin, "Fallos", tomo 245, pgina 146 y siguientes, especialmente pginas 157158,
considerando11,infine,inre"AsociacinEscuelaPopularGermanaArgentinaBelgrano
c/NacinArgentina" ,sentenciadel9denoviembrede1959;tomo274,pgina432y
siguientes,especialmentepgina438,considerandos6y7,inre"ArturoHoracioSnchez
c/S.E.G.B.A. (Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires)" , sentencia del 19 de
septiembrede1969.Vanselosfallosmencionadosenlaexpresadanota39.
(1321)"Fallos",tomo190,pgina457ysiguientes,especialmentepginas461462,inre
"MaraC.Echegarayehijosc/NacinArgentina",sentenciadel3deseptiembrede1941;
tomo 247, pgina 607 y siguientes, especialmente pgina 612, considerando 5, in re
"ManuelaAuroraEugeniaMercedesAndeMuhlmannyotrac/NacinArgentina" ,
sentenciadel7deseptiembrede1960.
(1322)OttoMayersostuvoquelaindemnizacinsloprocedasilapropialeylaestablece;
de lo contrario no ("Le droit administratif allemand", tomo 4, pgina 243).
Nesmes Desmarets sostuvoquelos actos legislativos estnfuerayporencima detoda
responsabilidad del Estado ("De la responsabilit civile des fonctionnaires de lordre
administratifetjudiciaireenverslesparticuliers",pgina306).
(1323)Vanselasreferenciasde:Rolland:"Prcisdedroitadministratif",pgina368;Kuo
Yu:"Quelquesaspectsnouveauxdelaresponsabilitsansfautedelapuissancepublique",
pginas7173,Paris1940;Vedel:"DroitAdministratif",pgina290;Laubadre:"Trait
lmentairededroitadministratif",tomo1,pgina628,n1205.Ennuestropas,Bielsa
sostuvoque"elactolegislativoqueestableceunanormageneral,objetiva,impersonal,no
genera responsabilidad en sentido estricto" ("Responsabilidad del Estado en el derecho
actual",en"Contribucinalexamendealgunasinstitucionesjurdicas",pgina68).
(1324)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina554.
(1325)Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas188189;Linares
Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pginas
390393; Sayagus Laso: "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", en
"JurisprudenciaArgentina",1949I,pginas5455,seccindoctrina,y"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pgina594;Spota:"TratadodeDerechoCivil".ElSujetodel
Derecho, Personas Jurdicas, pginas 565621, Buenos Aires 1951; Colombo: "Culpa
Aquiliana.Cuasidelitos",pginas486487y522525;EduardoJ.Couture:"Estudiosde

p.489

DerechoProcesalCivil",tomo3,pginas439450;Gordillo:"DerechoAdministrativode
laEconoma",pginas313,316317y329,nmeros6,78;Fiorini:"ManualdeDerecho
Administrativo",tomo2,pginas11171120;MaraGracielaReiriz:"Responsabilidaddel
Estado",pginas5073.
(1326)Duez:"Laresponsabilitdelapuissancepublique(endehorsducontrat)",pginas
204206; Kuo Yu: "Quelques aspects nouveaux de la responsabilit sans faute de la
puissancepublique",pgina87ysiguientes.
(1327)Vase:KuoYu:"Quelquesaspectsnouveauxdelaresponsabilitsansfautedela
puissancepublique",pginas8789;Vedel:"Droitadministratif",pginas292293.
(1328)ConacertadojuicioescribeAlbertoR.Real:"EnEstadosconConstitucinrgiday
contralorjudicialdeinconstitucionalidad(U.S.A.)sehaconsideradoinnecesarioelinstituto
de la responsabilidad por acto legislativo porque basta con que los tribunales declaren
inconstitucionallaleyqueafectairrazonablementelosderechospatrimonialesgarantidos
porlaConstitucin"("LosprincipiosgeneralesdederechoenlaConstitucinUruguaya",
pgina36,Montevideo1965).
En total concordancia con lo expuesto, Bernard Schwartz afirma que la falta de una
competencia como la que poseen las Cortes americanas para declarar la
inconstitucionalidaddelasleyes,fueloqueenFranciadiomotivoaladecisindelConsejo
deEstadoenelcaso"LaFleurette"("Ledroitadministratifamricain",pgina218,Paris
1952).
(1329)Enigualsentido:EduardoJ.Couture:"EstudiosdeDerechoProcesalCivil",tomo
3,pgina439.
Yaantaosedijoque,enesteordendeideas,eldao,cuandoexista,sercausadono
precisamenteporla"ley",sinoporsuaplicacin(Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",
tomo 3, pgina 554). De ah que la doctrina est de acuerdo en que si una ley
inconstitucionalnohubierecausadoanunperjuicioefectivo,pornohabersidopuestaen
prctica,nocabraponerenjuegoelinstitutodela"responsabilidaddelEstado",yaque
todopuedesubsanarsemedianteladeclaracindeinconstitucionalidaddelaley;perosi
stahubieresidopuestaenejecucinyellohubieredeterminadoundao,elEstadodebe
serresponsabilizadoporlasconsecuenciasdeeseactolegislativo(Couture:"Estudiosde
DerechoProcesalCivil",tomo3,pginas449450;Gordillo:"DerechoAdministrativode
laEconoma",pginas316317,textoynotas).
(1330) Linares Quintana es terminante en el sentido de "que ninguna convencin
reformadora podra en nuestro pas, ejercitando el poder constituyente constituido,
sancionar vlidamente una reforma total o parcial de la Constitucin que afectara los
principiosfundamentalesquehacenalaesenciadelaleysupremadelaNacin"."Elpoder
judicial, en cuanto guardin de la Constitucin, tendra competencia para declarar la
inconstitucionalidad de una enmienda semejante, que importara la destruccin de la
ConstitucinsegnlaterminologadeSchmittounfraudealaConstitucin,conformea
lacalificacindeLietVeaux".Yagrega:"nosecomprenderacmo,porvadelejercicio
del poder constituyente constituido que es decir, limitado por el acto constituyente

p.490

originariopudieralaConstitucinserdestrudaotransformadaensusubstancia"("Tratado
de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 2, n 903,
pginas 162 y 163). Vase Bidart Campos: "Manual", pgs. 8183; Vanossi: "Teora
Constitucional",tomo1,pginas245253.
(1331)Disiento,entonces,conMaraGracielaReirizyencambiomeadhierounavezms
alaposicindeLinaresQuintana,mencionadaenlanota96encuantodichaexpositora
afirma que "el ejercicio del Poder Constituyente no puede responsabilizar al Estado,
porquenoeselEstadoquienloejerce.Siendoejercidodirectamenteporelpueblo,atravs
delaConvencinConstituyente,suconductaysusdecisionesnopuedenimputarsesinoal
pueblomismo"."Portanto,agrega,siuna"reforma"constitucionalsuprimieraderechosque
elinstrumentoreformadohabaconcedido,nocreemosqueelderechopositivoencuentre
fundamento jurdico para responsabilizar al Estado y para acordar accin contra l al
particulardamnificado"("ResponsabilidaddelEstado",pgina140).
La"reforma"delaConstitucinnodeterminarresponsabilidadalgunaparaelEstado,en
tantoelobjetoocontenidodeellaimpliquen"actosinstitucionales",esdeciractosqueno
afectendirectaeinmediatamentelaesferajurdicadeladministrado.Vaseeltomo2,n
579,pgina755ysiguientes.
(1332)Enidnticosentido:MauriceHauriou:"Lajurisprudenceadministrativede1892
1929", tomo 1, pgina 504, Paris 1929. Dice Hauriou que en un pas que admita la
inconstitucionalidad delasleyes,laleyinconstitucionalpuedeconstituirunafalta(loc.
cit.).
(1333)Laubadre:"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,n1203,pgina627.
(1334)Vaseeltomo2delapresenteobra,n382,pgina222ysiguientes.
(1335)Linares Quintana: "Tratado delaciencia delderechoconstitucional argentino y
comparado",tomo8,nmeros53125313,pginas355356;BidartCampos:"ElDerecho
ConstitucionaldelPoder",tomo1,pginas275276.Enidnticosentido:RenDemogue:
"Traitdesobligationsengnral",tomo5,n1281,pgina604.Porsuparte,Duguit
recuerda que la Constitucin francesa de 1791 consagraba el principio de la
irresponsabilidaddelosrepresentantesdelaNacin,enestecaso,miembrosdelcuerpo
legislativo("Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina552).
(1336) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 554573; Linares
Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pginas
387393; Sayagus Laso: "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", en
"JurisprudenciaArgentina",1949I,pginas5559,seccindoctrina;Spota:"Tratadode
DerechoCivil. ElSujetodelDerecho.Personas Jurdicas",pginas 573y614,Buenos
Aires1951;Vedel:"DroitAdministratif",pginas291293;Waline:"DroitAdministratif",
pginas889890;AlbertoR.Real:"LosprincipiosgeneralesdederechoenlaConstitucin
uruguaya",pginas3639;MaraGracielaReiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pgina50.

p.491

(1337) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pgina 564; Waline: "Droit
Administratif", n 1576, pgina 889; Vedel: "Droit Administratif", pginas 291292;
LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pgina
387;SayagusLaso:"ResponsabilidaddelEstadoporactolegislativo",en"Jurisprudencia
Argentina", 1949I, pgina 58, seccin doctrina; Reiriz: "Responsabilidad del Estado",
pgina51.
(1338) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 568573; Linares
Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pginas
387392; Sayagus Laso: "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", en
"JurisprudenciaArgentina",1949I,pginas5861,seccindoctrina;Spota:"Tratadode
DerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina573,BuenosAires1951;
Waline:"DroitAdministratif",pginas889890;Real:"Losprincipiosgeneralesdederecho
enlaConstitucin uruguaya",pgina37;Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas
5257.
(1339)Waline:"DroitAdministratif",pginas889890.
(1340) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 572573; Linares
Quintana: "Gobierno y Administracin de la Repblica Argentina", tomo 2, pginas
392393; Sayagus Laso: "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", en
"Jurisprudencia Argentina", 1949I, pgina 58, seccin doctrina; Spota: "Tratado de
DerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pgina615,BuenosAires1951;
Real:"LosprincipiosgeneralesdederechoenlaConstitucinuruguaya",pgina37;Reiriz:
"ResponsabilidaddelEstado",pginas6162.
(1341) Sayagus Laso: "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", en
"JurisprudenciaArgentina",1949I,pgina58,seccindoctrina.
(1342)Vedel:"DroitAdministratif",pginas291292y293;Waline:"DroitAdministratif",
n1576,pgina889.
(1343)CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",tomo31,pginas273284,inre
"LossaladeristasPodest,Bertram,Anderson,FerreryotroscontralaProvinciadeBuenos
Airessobreindemnizacindedaosyperjuicios",sentenciadel14demayode1887.
(1344) Hauriou: "La jurisprudence administrative de 1892 1929", tomo 1, pginas
500504;Bullrich:"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina189.
(1345)LinaresQuintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,
pgina386;Waline:"DroitAdministratif",n1576,pgina889.
(1346)KuoYu:"Quelquesaspectsnouveauxdelaresponsabilitsansfautedelapuissance
publique",pginas8889.AsocurrienFrancia,dondeelConsejodeEstado,porlarazn
indicada en el texto, rechaz el pedido de resarcimiento formulado por la Compagnie
GnraledelaGrandePche(KuoYu,op.yloc.cit.).

p.492

(1347) Hauriou: "La jurisprudence administrative de 1892 1929", tomo 1, pginas

500504; Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 556557; Bullrich:
"CursodeDerechoAdministrativo",tomo2,pginas188189;KuoYu:"Quelquesaspects
nouveaux de la responsabilit sans faute de la puissance publique", pginas 8890;
Colombo: "Culpa Aquiliana. Cuasidelitos", pginas 486488; Sayagus Laso:
"ResponsabilidaddelEstadoporactolegislativo",en"JurisprudenciaArgentina",1949I,
pginas6162,seccindoctrina,y"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina
612;Spota:"TratadodeDerechoCivil.ElSujetodelDerecho.PersonasJurdicas",pginas
565y579580,Buenos Aires 1951;Vedel: "Droit Administratif", pgina 293;Waline:
"DroitAdministratif",n1575,pgina888,yn1580,pgina891.
(1348)Duguit:"Traitetc.",tomo3,pgina557.
(1349)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pgina562.
(1350)Duguit,op.cit.,tomo3,pgina563.
(1351) Entre otros, vase: Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas
562564;Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas3637.
(1352)LasideasbsicasquedejoexpuestaseneltextofueroncompartidasporelSuperior
TribunaldeJusticiadeJujuyensusentenciadel11demarzode1985,publicadaen"La
Ley",nmeroextraordinario,del15denoviembrede1985,pg.47ysiguientes.
(1353)Apartedelosautoresmencionadosenlanota56,vanselossiguientes:Rolland:
"Prcis de droit administratif", pgina 370; Vedel: "Droit Administratif", pgina 293;
Waline:"DroitAdministratif",pgina890,n1579;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,pgina629.Adems:SayagusLaso:"ResponsabilidaddelEstado
poractolegislativo",en"JurisprudenciaArgentina",1949I,pgina61,seccindoctrina,y
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina610;Spota:"TratadodeDerecho
Civil.Elsujetodelderecho.Personasjurdicas",pgina578,BuenosAires1951.
(1354) En sentido concordante: Pedro Jos Jorge Coviello "El caso Columbia: nuevas
precisiones",etc.,en"RevistadeDerechoAdministrativo",n910,eneroagosto1992,
pginas155156.Adems,vaseaBianchi"DinmicadelEstadodeDerecho",pginas
75/76.
(1355)MaraGracielaReiriztambinsehaceecodelargumentodeque,"sibienlaleyes
unanormageneral,esevidentequesuaplicacinnoincideenigualmedidasobretodaslas
personas,puesstasseencuentranensituacionesdehechomuydistintas;deahque,a
veces,seanunospocoslosquesoportanlosperjuicios derivadosdelaaplicacindela
nuevaley"("ResponsabilidaddelEstado",pginas5455).
(1356)LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,sindarraznplausiblealgunaporno
reunir"elperjuicioquesediceexperimentado,lacondicindeespecialidadnecesariapara
quepuedaencuadrarseenelcasoderesarcibilidad",dijoelTribunal,rechazlademanda
promovidacontraelEstadoporelimportedelperjuiciosufridoporlaparteactora,arazde

p.493

que,porunulterioraumentodelimpuestoaduanero,dichapartenopudocumplirconun
contrato celebrado con el Estado ("Fallos", tomo 180, pgina 107 y siguientes,
especialmentepginas113114,inre"EstablecimientosAmericanosGratryS.A.,contrala
Nacins/devolucindederechos",sentenciadel18demarzode1938).Quizlasolucin
deestejuiciohoypodrahabersidomsacertadarecurriendo,paraello,alateoradel
"hechodelprncipe"("leaadministrativa").Vaseeltomo3A.,n764ysiguientes.La
CorteSupremainsistiensuexpresadapostura,en"ColumbiaS.A.deAhorroyPrstamo
paralaviviendac/BancoCentraldelaRepblicaArgentina",sentenciadel19demayode
1992.
(1357)Vedel:"DroitAdministratif",pgina293;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif",tomo1,pgina629;SayagusLaso:"ResponsabilidaddelEstadoporacto
legislativo",en"JurisprudenciaArgentina",1949I,pgina61,seccindoctrina,y"Tratado
deDerechoAdministrativo",tomo1,pgina610.
(1358) Spota: "Tratado de Derecho Civil. El Sujeto del Derecho. Personas Jurdicas",
pgina578,BuenosAires1951.
(1359)Entreotros,vase:Colombo:"CulpaAquiliana.Cuasidelitos",pgina488.
(1360)EnelmismosentidosepronunciaGordillo,quienalrespectocriticalaposicinde
laCorteSupremadeJusticia delaNacin("DerechoAdministrativodelaEconoma",
pginas312313).
(1361)ParalasdiferentesetapasdelaresponsabilidaddelEstadoporerroresjudicialesa
travsdeltiempo,vase:Colombo:"CulpaAquiliana.Cuasidelitos",pginas492503.
(1362)Schaud,Emilio:"Lescrimesdelajustice",citadeColombo,op.cit.,pgina493.
Las crnicas judiciales registran numerosos casos como los aludidos en el texto. El
conocidoproceso"Dreyfus",tramitadoenFranciaenelao1894,enelque"abinitio"fue
condenadoelcapitnAlfredoDreyfuscomotraidoralapatria,procesoqueconmovila
conciencia nacional francesa, y repercuti en todos los dems pases, es un ejemplo
concretodelatragediaalaquepuedeconducirlacondenaimpuestaauninocente.El
capitnDreyfus,arazdeeseagravianteprocesoaquefuesometidoydelainjustapenaa
quefuecondenado,desdesuprisinenlaIsladelDiablohabayaemprendidolamacabra
rutadelosmrtires,hastaquelaProvidenciaquisoqueapareciereensucaminounhombre
bueno,inteligenteytenaz,EmilioZola,quienapesardenoserabogado,sinonovelista
tom a su cargo la pesada tarea de evidenciar la inocencia del capitn Dreyfus, tan
arbitrariamente condenadoydifamado. Vase:Emilio Zola:"Laverdadenmarcha.Yo
acuso",Barcelona1969,TusquetsEditor.Dreyfusnuncafueabsuelto,slofueindultado,
loquenoobstantelepermitireincorporarsealaAdministracinPblicayocuparenella
unaelevadaposicinhastasumuerte,ocurridaen1935.HoyexisteenFranciaunaleydel
ao1895quereconoceunaindemnizacinafavordelosinocentesque,habiendosido
condenados,resultanabsueltosdespusdelarevisindelproceso.ComoloadvierteMarcel
Waline:"DroitAdministratif",n1619,pgina910,Paris1963,dichaleyfueinspiradaen

p.494

elrecuerdodelprocesoDreyfus.Enigualsentido,vaselaleyn8132delaProvinciade
BuenosAires,vigentedesde1974.
(1363) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pgina 538; Waline: "Droit
Administratif",pgina909;Colombo:"CulpaAquiliana.Cuasidelitos",pgina508.
(1364) Las pocas leyes que especficamente se ocupan de la responsabilidad del
EstadoJuez, refirense al resarcimiento de las consecuencias del "error judicial"
concretado en la condena a un inocente, carcter ste que aparece con motivo de la
"revisin"delproceso.Esloqueocurre,entreotras,conlaleyfrancesadel8dejuniode
1895,inspiradaenelconocidocaso"Dreyfus"(Waline:"DroitAdministratif",n1619,
pgina 910: Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pgina 543: Duez: "La
responsabilitdelapuissancepublique(endehorsducontrat)",pginas256257;Rivero:
"DroitAdministratif",pginas263264).LomismoocurreenEstadosUnidosdeAmrica
del Norte sobre la base de una ley del ao 1938 (Schwartz: "Le droit administratif
amricain",pginas215216).Porsuparte,conrelacinaAlemania,Mayerrecuerdados
leyes de 1898 y de 1904, que, respectivamente, se ocupan de esta cuestin acordando
indemnizacin alcondenadoquedespus,al revisarse elproceso,resulta inocente, ya
quienfueprivadodesulibertadsinserculpable.("Ledroitadministratifallemand",tomo
4,pginas245246).EnlaProvinciadeBuenosAiresexistelaley8132,vigentedesde
1974,similaralasindicadas.
(1365)Enelsentidodeltexto,yconexpresareferenciaalmismo,vaseelfallodela
CmaraNacionalContenciosoAdministrativaFederal,sala1,del20deabrilde1989,in
re "Chein, Graciela c/ Gobierno Nacional", publicado en "Jurisprudencia Argentina",
1989IV,pginas157159.Enigualsentido:CmaraCivilyComercialdeJunn(Buenos
Aires), in re "Lemos, Pascual y otros c/Gonzlez, Luis y otros", en "Jurisprudencia
Argentina",febrero9de1994,sentenciadel12893.Enidnticosentido:CorteSuprema
deJusticiadelaNacin,inre"Balda,MiguelAngelc/ProvinciadeBuenosAiress/daosy
perjuicios",sentenciadel19deoctubrede1995.
(1366)Enigualsentido:Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas540y
542543;Rivero:"DroitAdministratif",pgina263.Ensentidocontrario:Waline:"Droit
Administratif",pgina910,quiensostienequeencerraralavctimadeunperjuiciocausado
porelmalfuncionamientodelserviciodejusticiaenundilematal,essimplistaysofstico,
porquelaposibilidaddepromoverrecursoscontraunacondenainjusta,pronunciadaen
primerainstancia,noobstaaquestaproduzcaenojososefectos:atentadoalareputacin,
atentadoalcrdito,privacindelalibertad(loc.cit).Porlasrazonesquedoyeneltexto,
insisto en que, en esas circunstancias, los referidos perjuicios no son jurdicamente
resarcibles,debiendoserabsorbidosporelimputado.
Correspondeadvertirque,ennuestropas,laConstitucindelaProvinciadeSantaCruz
acuerdaderechoaindemnizacinaquieneshabiendoestadodetenidospormsde60das
fuerenabsueltososobresedosdefinitivamente(artculo29).
(1367)TalcomoocurrienlavidarealenelprocesoseguidoenFranciaalcapitnAlfredo
Dreyfus,enelquestenuncafue"absuelto",sinotanslo"indultado",enlavidaficticia

p.495

delanovela,EdmundoDants,elpersonajedelaobradeAlejandroDumas:"ElCondede
Montecristo",apesardelainjustaymalvadacondenadequefueobjeto,tampocohabra
podidoexigirlealEstadouna"indemnizacin"porellapsoenquepermaneciprivadode
sulibertadeneltenebrosocastillodeIf(catorceaos),puesstanofuerecuperadaamrito
deuna "revisin" delproceso,sinoarazdelaespectacularyazarosafugaquelogrel
detenidoDants.ElprocesoconcebidoporAlejandroDumasnofueobjetode"revisin".
Por similar razn, en el caso Dreyfus, su noble defensor, Emilio Zola, dijo que la
indemnizacincorrespondienteaaqulnicamenteconsistiraenlajusticiadelaHistoria
(Zola:"Laverdadenmarcha.Yoacuso",pgina76,Barcelona1969,TusquetsEditor).
Vase el artculo de Marcos Aguinis "Cien aos del caso Dreyfus", en el diario "La
Nacin",BuenosAires,domingo17dediciembrede1995,SeccinCultura.
(1368) Duguit: "Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pginas 538539;
NesmesDesmarets:"Delaresponsabilitciviledesfonctionnairesdelordreadministratif
etjudiciaireenverslesparticuliers",pgina306;Rolland:"Prcisdedroitadministratif",n
427, pgina 371; Bielsa: "Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 363364, Buenos
Aires1947;Vedel:"DroitAdministratif",pgina297;Laubadre:"Traitlmentairede
droitadministratif",tomo1,pginas630631.
(1369)Duguit,op.cit.,tomo3,pginas542543;NesmesDesmarets,op.cit.,pginas
306307;Rolland,op.cit.,n428,pgina371;Bielsa:"ResponsabilidaddelEstadoenel
derechoactual",en"Contribucinalexamendealgunasinstitucionesjurdicas",pginas
6970, y "Derecho Administrativo", tomo 2 pgina 364, Buenos Aires 1947; Linares
Quintana:"GobiernoyAdministracindelaRepblicaArgentina",tomo2,pgina393;
Vedel,op.cit.,pginas298y301;Laubadre,op.cit.,tomo1,pgina631.
(1370) Duez: "La responsabilit de la puissance (en dehors du contrat)", pgina 246
(consideraquelairresponsabilidaddelEstadoporsusactosjudiciales,enciertos casos
resulta opuesta a todo sentido de justicia); Colombo: "Culpa Aquiliana. Cuasidelitos",
pginas503y508(paraquienlareparacinalasvctimasdeloserroresjudicialesnopuede
sernicamenteunactodegracia,porque,sitalfuesesufundamento,amuyescasonivel
quedara la ciencia jurdica); Julio Cueto Ra: "La responsabilidad del Estado por los
errores judiciales en las causas criminales", en "Jurisprudencia sobre responsabilidad
extracontractual en el derecho pblico y privado", pginas 339340, publicacin de la
FacultaddeCienciasJurdicasySocialesdelaUniversidadNacionaldeLaPlata,LaPlata
1943(paraquientalresponsabilidadseimponecomounsentimientodejusticia);Julio
AlbertodAvisS.:"CursodeDerechoAdministrativo",pginas134135,LaPaz,Bolivia,
1960; Fiorini: "Manual de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 11201122,para
quien la referida responsabilidad surge de preceptos constitucionales; Mara Graciela
Reiriz: "Responsabilidad del Estado", pginas 73, 7677 y 81, quien tambin invoca
principiosconstitucionalescomofundamentodeestetipoderesponsabilidadestatal.
(1371) Rolland: "Prcis de droit administratif", n 428, pgina 371; Sayagus Laso:
"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina671;Laubadre:"Traitlmentaire

p.496

de droit administratif", tomo 1, n 1210, pgina 631; Mara Graciela Reiriz:

"ResponsabilidaddelEstado",pgina73.
(1372) Fiorini: "Manual de Derecho Administrativo", tomo 2, pginas 11221123.
Adems:Bielsa:"ResponsabilidaddelEstadoenelderechoactual",en"Contribucinal
examendealgunasinstitucionesjurdicas",pgina70,y"DerechoAdministrativo",tomo
2,pgina364,BuenosAires1947.
(1373) Ley n 4055, artculo 3 , inciso 5, que admiti una tercera instancia (no
precisamenteunrecursode"revisin")antelaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,
cuandolapenaimpuestaexcedieredediezaosdeprisin,yartculo4dedichaleyque
admiti asimismo unatercerainstancia ante laCorteSupremaenlos casosenque,de
acuerdoconelartculo551delCdigodeProcedimientoCriminalparalaCapitalFederal,
procedaelrecursoderevisin;decretoleyn1285/58,ysusmodificaciones,artculo24,
inciso3,quesometeaconocimientodelaCorteSupremadeJusticiadelaNacinlos
recursosderevisinreferidosporlosartculos2y4delaley4055.
Cuandoseaplicabaelartculo3,inciso5delaley4055,queautorizabaunatercera
instanciaantelaCorteSupremaenloscasosenquelapenaimpuestaexcedadediezaos
de prisin, se evitaron grandes injusticias derivadas de juzgamientos defectuosos o
errneos;entalsentido,vaselasentenciadelaltoTribunalqueseregistraen"Fallos",
tomo166,pgina5ysiguientes, inre "Criminalc/GuillermoMoraporhomicidio" ,
sentenciadel26deagostode1932,enlaquelaCorteSuprema,revocandolasdecisiones
condenatoriasdelJuzgadoLetradodeRoGallegos,ydelaCmaraFederaldeApelaciones
deLaPlata,absolvideculpaycargoalprocesadoGuillermoMora(cuyadefensafue
realizadaporelautordelapresenteobra).
(1374)Entalsentido:vanselassiguientesConstituciones:Catamarca(reformadaenelao
1966),artculo30;Chaco,artculo21;Formosa,artculo19;Misiones,artculo27;
RoNegro,artculo9;SantaFe,artculo9.
(1375)Vaseeltomo1,n58,pgina202,textoynota145bis.
(1376)Ensentidoconcordante: Fiorini:"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,
pgina1122;MaraGracielaReiriz;"ResponsabilidaddelEstado",pginas76y81.Incluso
Bielsa sostuvo que el "fundamento" de la responsabilidad del "EstadoJuez", hallbase
innegablementeenlaConstitucin("ResponsabilidaddelEstadoenelderechoactual",en
"Contribucin al examen de algunas instituciones jurdicas", pgina 71); pero llama la
atencin que este jurista, a pesar de reconocer que tal fundamento hllase en la
Constitucin,sostengaqueparahacerefectivalaresponsabilidaddelEstadoporsusactos
judicialesesmenesterqueunaleyasloadmita(vernota130):sielfundamentodedicha
responsabilidadhllaseenlaConstitucin,ystatieneoperatividadporsmismaporqu,
paraquelaresponsabilidadseareconocida,haderequerirsequeunaleyaslodisponga?.
(1377)Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pgina76.

p.497

(1378)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina671;Fiorini:
"ManualdeDerechoAdministrativo",tomo2,pgina1122.
(1379)TngasepresentequelaactualConstitucindeCatamarca,art.219(delao1966),
sin distinguir entre magistrados del fuero civil o penal, establece que "los jueces de
tribunales sernresponsablespersonalmenteporlosdaosyperjuicioscausadosporlos
errores que cometan. La ley reglamentar los casos y el procedimiento a seguir para
sustanciarestaresponsabilidad".Porsuparte,elart.47dedichaConstitucindispone:"No
obstantelaresponsabilidadpersonaldelagente,laProvinciarespondesubsidiariamentepor
eldaocivilocasionadoporsusempleadosyfuncionarioseneldesempeodesuscargos,
por razn de la funcin o del servicio prestado". Va de suyo que los jueces son
"funcionarios".
(1380)Constitucionesdelassiguientesprovincias:Chaco,artculo21;Chubut,artculo
28;Formosa,artculo19;LaPampa,artculo11;Misiones,artculo27;Neuqun,
artculo40;RoNegro,artculo9;SantaFe,artculo9.
(1381)ConstitucindeSantaCruz,artculo29.
(1382)ConstitucindeCatamarca,delao1966,artculos219y47.Vaselaprecedente
nota140.
(1383)Vaseeltomo2,pginas757y759.
(1384)Asimismo,vaseeltomo2,pgina758.
(1385) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 211, pgina 162 y
siguientes,especialmentepginas166y211212, inre "S.A.MerckQumicaArgentina
c/Nacin Argentina" , sentencia del 9 de junio de 1948; tomo 211, pgina 497 y
siguientes, especialmente pginas 508509, in re "Qumica Bayer S.A. c/Nacin
Argentina",sentenciadel2dejuliode1948.Adems,"Fallos",tomo245,pgina146y
siguientes, especialmente pginas 158159, considerando 14 y 15, in re "Asociacin
EscuelaPopularGermanaArgentinaBelgranoc/NacinArgentina" ,sentenciadel9de
noviembrede1959.Asimismo:IsidoroRuizMoreno(h):"Elderechointernacionalpblico
antelaCorteSuprema",pgina249,BuenosAires1970.
(1386)Vase:"Fallos",tomo245,pgina146ysiguientes,pginas154155,considerando
3,ypginas158159,considerandos14y15,inre"AsociacinEscuelaPopularGermana
Argentina Belgrano c/Nacin Argentina" , sentencia del 9 de noviembre de 1959.
Adems:MaraGracielaReiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas104105.
(1387)Linares Quintana: "Tratado delaciencia delderechoconstitucional argentino y
comparado",tomo4,pginas221222.
(1388)DijolaCorteSupremadeJusticiadelaNacin:"LaConstitucinesunestatutopara
regularygarantirlasrelacionesylosderechosdeloshombresquevivenenlaRepblica,
tantoentiempodepazcomoentiempodeguerraysusprevisionesnopodransuspenderse

p.498

enningunadelasgrandesemergenciasdecarcterfinancieroodeotroordenenquelos
gobiernos pudieran encontrarse" ("Fallos", tomo 150, pgina 150 y siguientes,
especialmentepgina157, inre "CompaaAzucareraTucumanacontralaProvinciade
Tucumnsobredevolucindedinero",sentenciadel14dediciembrede1927).Adems:
Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y
comparado",tomo4,n2595,pgina222;RuizMoreno(h):"Elderechointernacional
pblicoantelaCorteSuprema",pginas235236,BuenosAires1970.
(1389) El "derecho militar" es una seccin del derecho administrativo aplicable en el
mbitodelasfuerzasarmadas(vaseeltomo1,n49bis,pginas188189).Sehadicho
acertadamente que las fuerzas armadas son una prolongacin del Poder Ejecutivo.
Constituyenunorganismoadministrativodefuncionesespecficas;poresosedijoquelas
rdenesmilitaressonactosadministrativos(vaseeltomo1,n181,pgina522).
(1390)Ensentidoconcordante: Bullrich: "CursodeDerechoAdministrativo", tomo 2,
pgina191;MaraGracielaReiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas101y104105.
(1391)Refirindosealaindemnizacindelosdaosporhechosdeguerra,Duguitrecuerda
laleyfrancesadel17deabrilde1919,cuyoartculo1dispone:"LaRepblicaproclamala
igualdad y la solidaridad de todos respecto a las cargas de guerra" ("Trait de droit
constitutionnel",tomo3,pgina578).
(1392) A los efectos de apreciar dichos daos para su liquidacin, Duguit hace
consideraciones interesantes ("Trait de droit constitutionnel", tomo 3, pgina 578 y
siguientes).
(1393)Colomboconsideraque"losconflictosblicosdebenserconsiderados,enefecto,
comocasosfortuitosofuerzamayor,queobliganaasumirladefensadelpas"("Culpa
aquiliana. Cuasidelitos", pgina 490). En igual sentido: Pedro Guillermo Altamira:
"ResponsabilidadextracontractualdelEstado",pgina135.Estopuedenosersiempreas;
tododependedelasparticularidadesdelcaso.
(1394) Algunos tratadistas consideran que el Estado nacional es absolutamente
irresponsable de los daos causados por el enemigo (Colombo: "Culpa aquiliana.
Cuasidelitos",pgina490).Enigualsentido:Altamira:"Responsabilidadextracontractual
delEstado",pgina135.Estaesunasolucinsimplista,imposibledeaceptarsinelprevio
anlisismencionadoeneltexto.Encambio,otrostratadistassostienenqueelEstadodebe
resarcirlosdaosderivadosde"hechosdeguerra",yasetratedehechosprocedentesdel
enemigo odelas fuerzasnacionales (Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,
pginas579y581).
(1395)Entalsentido:DanielAntokoletz:"TratadodeDerechoInternacionalPblicoen
Tiempo de Paz", tomo 1, pgina 392 y siguientes, tomo 3, pgina 444 y siguientes,
Buenos Aires 1928; Isidoro Ruiz Moreno: "Derecho Internacional Pblico", tomo 2,
pgina278ysiguientes,BuenosAires1940;CsarDazCisneros:"DerechoInternacional

p.499

Pblico",tomo2,pgina135ysiguientes,BuenosAires1966;LuisA.PodestCosta:
"DerechoInternacionalPblico",tomo1,pgina419ysiguientes,BuenosAires1960.
(1396)PodestCosta,op.cit.,tomo1,pgina419.
(1397)PodestCosta,op.cit.,tomo1,pginas419y422.
Asimismo, vase: Antokoletz, op. cit., tomo 1, pginas 395404, y tomo 3, pginas
444446;RuizMoreno:"DerechoInternacionalPblico",tomo2,pgina278ysiguientes;
DazCisneros,op.cit.,tomo2,pgina135ysiguientes.
(1398)PodestCosta,op.cit.,tomo1,pgina423.
(1399)Porejemplo,enloatinentealdeberrecprocodelosEstadosrespectoalusoygoce
delosrosinternacionalesseanstosde"trnsito"o"fronterizos"y,engeneral,respecto
al tratamiento que los Estados pueden darles a dichos ros, vase mi "Rgimen y
LegislacindelasAguasPblicasyPrivadas",n244,pgina366ysiguientes,Buenos
Aires 1939 (edicin Valerio Abeledo), y pgina 283 y siguientes, Buenos Aires 1971
(edicindelaAcademiaNacionaldeDerechoyCienciasSocialesdeBuenosAires).
Para"deberes"delosEstadosentres,vase:Antokoletz:"DerechoInternacionalPblico
enTiempodePaz",tomo1,pginas392394.
(1400)ParaunasntesisdelosantecedentesdeestacuestinenelsenodelaOrganizacin
de las Naciones Unidas, vase: Mara Graciela Reiriz: "Responsabilidad del Estado",
pginas143145.
(1401)AcercadelalegislacinalemanasobreresponsabilidaddelEstado,vase:Alcino
PintoFalco:"Responsabilidadepatrimonialdaspessoasjurdicasdedireitopblico(em
especialdiantedoart.107daCartaPolticade1969)",en"Revistadedireitopblico",
pginas5459,janeiromaro1970,n11,SoPaulo(Brasil);Gordillo:"Responsabilidad
(extracontractual)delEstadoporhechosyactosdelaAdministracinPblica",pginas
511521(tesisdoctoral,indita);Reiriz:"ResponsabilidaddelEstado",pginas115119.
(1402)Cretella Jnior:"Tratado deDireito Administrativo", tomo8,pginas 175177;
AlcinoPintoFalco:"Responsabilidadepatrimonialdaspessoasjurdicasdedireitopblico
(emespecialdiantedoart.107daCartaPolticade1969)",en"Revistadedireitopblico",
pgina 65, janeiromaro 1970, n 11, So Paulo (Brasil). Tngase presente la nueva
ConstitucindeBrasil,promulgadael5deoctubrede1988.
(1403) Cretella Jnior, op. cit., tomo 8, n 132, pgina 175. Tngase presente la
Constitucinde1988.
(1404) Rafael Entrena Cuesta: "Curso de Derecho Administrativo", tomo 1, pginas
674675,Madrid1965.
(1405)EntrenaCuesta,op.cit.,tomo1,pgina675.
(1406)EntrenaCuesta,op.cit.,tomo1,pgina676.

p.500

(1407)Paraloatinente alaresponsabilidad extracontractual delEstadodelosEstados

Unidos de Amrica delNorte, heseguidolos siguientes trabajos: JorgeT.Bosch: "La
responsabilidaddelEstadoenInglaterrayenlosEstadosUnidosdeAmrica.(LaCrown
ProceedingsAct,1947ylaFederalTortClaimsAct,1946)",en"LaLey",tomo57,pginas
897916;SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas629631;
Bernard Schwartz: "Le droit administratif amricain", pginas 215218. Puede verse,
adems;GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pginas146149,
Madrid1982.
(1408)Sobreesto:Schwartz:"Ledroitadministratifamricain",pginas216217.
(1409)Duguit:"Traitdedroitconstitutionnel",tomo3,pginas459460.
(1410)Vaseeltomo3B.,pginas384385.
(1411)ParaloatinentealaresponsabilidaddelEstadoenelderechoinglsheseguidolos
siguientestrabajos:JorgeT.Bosch:"LaresponsabilidaddelEstadoenInglaterrayenlos
EstadosUnidosdeAmrica.(LaCrownProceedingsAct,1947ylaFederalTortClaims
Act,1946)",en"LaLey",tomo57,pginas897916;SayagusLaso:"TratadodeDerecho
Administrativo",tomo1,pginas627629.Asimismo,vase:EdwardJenks:"Elderecho
ingls",pginas192194,Madrid1930,traduccindelaterceraedicininglesa,Editorial
ReusS.A.Puedeverse,adems,GarridoFalla:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo
1,Madrid1982,pginas133135.
(1412)Laleydereferenciarecibielasentimientorealenjuliode1947yentrenvigorel
primerdadeenerode1948(Bosch,trabajocitado,captuloIII,prrafo10).
(1413) Renato Alessi: "La responsabilit della pubblica amministrazione", pginas
185194,Milano,1951;AlcinoPintoFalco:"Responsabilidadepatrimonialdaspessoas
jurdiasdedireitopblico(emespecialdiantedoart.107daCartaPolticade1969)",en
"Revistadedireitopblico",janeiromaro1970,n11,pginas6061,SoPaulo.
(1414)Alessi,op.cit.,pginas191,193y194.
(1415)SayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",tomo1,pgina658.
(1416)SayagusLaso,op.yloc.cit.
(1417)SayagusLaso,op.cit.,tomo1,n455,pgina659.
(1418)Waline:"DroitAdministratif",n1391,pgina805.
(1419)PaulDuez:"Laresponsabilit delapuissancepublique(endehorsducontrat)",
pgina9.
(1420)Vaseeltomo1,n107,pginas362366.

p.501

(1421)Quhadeentenderseporderechosubjetivo?
Deacuerdoconlasconclusionesdeladoctrinaactual,quedesestimalastesistradicionales
extremas,encuantoveanenelderechosubjetivoun"poderatribuidoaunavoluntad"
(Savigny,Windscheid)oun"intersjurdicamenteprotegido"(Ihering),cuadrareconocer
que el derecho subjetivo se integra por los dos elementos esenciales respectivamente
contenidosenlasexpresadastesis:"voluntad"e"inters"(Jellinek,Michoud).
Enconsecuencia,porderechosubjetivodebeentenderse,entrminosgenerales,el"poder
atribuido porelordenamiento jurdico aunavoluntad, paralasatisfaccin deintereses
humanos"(GiorgioJellinek:"Sistemadeidirittipubblicisubbiettivi",pgina49,traduccin
delalemn,Milano1912,SocietEditriceLibraria;Enneccesus,KippyWolff:"Derecho
Civil",ParteGeneral,tomo1,prrafo65,pginas287293;ArturoAlessandriRodrguezy
ManuelSomarrivaUndurraga:"CursodeDerechoCivil",tomo1,pginas318320;Busso:
"Cdigo Civil Anotado", tomo 1, pgina 245; Ral Mugaburu: "Esquemas sobre la
sistemtica del derecho", pginas 225232, Buenos Aires (1952), Bonnard concreta tal
nocindiciendoqueelderechosubjetivoestesencialmenteconstituidoporunpoderde
exigir,condicionadoporlaexigenciadeunaobligacinjurdicaquepesasobreunsujeto
pasivoyporelhechodequeesaobligacinfueestablecidaenintersdelsujetoactivo
(RogerBonnard:"Lecontrlejurisdictionneldeladministration",n14ypgina204,Paris
1934).
Cundounintersjurdicamentetuteladoseelevaalacategoradederechosubjetivo,o
msconcretamentealade"derechopblicosubjetivo"?Jellinekcontesta:todamedidaque
tienda a proteger el inters general, protege necesariamente una suma conjunta de
singularesinteresesindividuales,sincrearconelloderechossubjetivos.Solamentesila
voluntadindividualesreconocidacomodecisivaparalaexistenciayparalaextensindel
inters,stesetransformaenunderechopblicosubjetivo(Jellinek,op.cit.,pgina49).
(1422)Mayer:"Ledroitadministratifallemand",tomo4,pgina239.
(1423)Acercadedichopuntoc.,puedeverseeltomo3B.,n1043,pginas397399.
(1424)Duez:"Laresponsabilitdelapuissancepublique(endehorsducontrat)",pginas9
y138139;Bonnard:"Prcisdedroitpublic",pginas257258;Rolland:"Prcisdedroit
administratif",n415,pgina359;H.yL.Mazeaud:"Traitthoriqueetpratiquedela
responsabilit civile dlictuelle et contractuelle", tomo 3, pgina 42; Vedel: "Droit
administratif", pgina 239; Waline: "Droit Administratif", pginas 805806; Laubadre:
"Traitlmentairededroitadministratif",tomo1,pginas632633;Caetano:"Manualde
direito administrativo", pginas 368369; Entrena Cuesta: "Curso de Derecho
Administrativo",tomo1,pgina679.
Algunos expositores, como Sourdat, pornohacer ladebida distincin acerca desiel
Estadoactuenlaesferadelderechopblicoodelderechoprivado;porolvidarquela
responsabilidadextracontractualdelEstadonoslopuedederivarde"actos"sinotambin
de"hechos",ypornotenerpresente,adems,quetalresponsabilidadnosiemprerequiere
"culpa",hancredoapesardeloyaentoncesdispuestoporlalegislacinyporelConsejo
deEstadofrancs quelacompetenciaparadeclarardicharesponsabilidadcorresponda,
siempre,alostribunalesjudicialescomunes("Traitgnraldelaresponsabilitoudel

p.502

actionendommagesintrtsendehorsdescontrats",tomo2,nmeros1336,1337y1338,
pginas496499,Paris1887).
LaCorteSupremadeJusticiadelaNacinconsider:queparadeterminarlajurisdiccin
"civil" (u"ordinaria") ola"contenciosoadministrativa" antelacualdeba ocurrirse,es
decisivoelorigenocarcterdelderechocuestionado.Slositalderechofueredeorigeny
naturaleza administrativa procedera la jurisdiccin contenciosoadministrativa ("Fallos",
tomo164,pginas140ysiguientes,especialmentepginas186187).
(1425)CdigoAdministrativodePortugal,artculo815,prrafo1,b.
(1426)Sinperjuiciodelaprocedenciadel"fuero"federal,civilocomercial,portratarsede
la"Nacin".
(1427)Duez,op.cit.,pgina138;H.yL.Mazeaud,op.cit.,tomo3,pgina41;Vedel,op.
cit.,pgina237;Laubadre,op.cit.,tomo1,pginas632633;EntrenaCuesta,op.cit.,
pgina682.
(1428) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 192, pgina 345 y
siguientes,inre"JuanDuprc/ProvinciadeBuenosAires",sentenciadel4demayode
1942.TratbasedeunademandacontralaProvinciadeBuenosAiresporindemnizacinde
daosyperjuiciosocasionadosporculpadelosempleadosdelRegistrodelaPropiedad
Inmobiliaria,queexpidieronunerrneocertificadoacercadelainhibicinanotadacontra
undeudordelactor.
(1429)Vedel:"DroitAdministratif",pgina290.
(1430)Vedel:"DroitAdministratif",pgina297;Duez:"Laresponsabilitdelapuissance
publique(endehorsducontrat)",pginas246247;Laubadre:"Traitlmentairededroit
administratif", tomo 1, n 1209, pgina 630. Adems, puede verse: Rivero: "Droit
Administratif",pgina263.
(1431)Vase:VedelyLaubadre,obrasylugarescitadosenlanotaprecedente.
(1432)Vaseprecedentemente,textoynota189.
(1433)Enotrolugardeestaobra,conreferenciaaunproblemaanlogoalplanteadoenel
texto,aunqueahreferidoaljuzgamientodeactos"administrativos",dijelosiguiente,que
estambindeenteraaplicacinenloquerespectaaladeclaracindelaresponsabilidad
extracontractualdelEstadoporsusactos "legislativos" y "judiciales"."Esnecesariono
olvidar que de acuerdo a nuestra organizacin institucional, entre nosotros, la justicia
administrativa la jurisdiccin contencioso administrativa es de tipo o sistema
"judicialista", por cuanto tal competencia les est atribuida a tribunales "judiciales"
(integrantes del Poder Judicial). Cuando estos tribunales dirimen contiendas
administrativas,nolohacencomotribunalesjudicialesordinarios,sinocomotribunalesen
locontenciosoadministrativo.Deestoresultaquealresolvercontroversiasadministrativas,
y desde que actan como tribunales en lo contencioso administrativo, no incurren en
violacin alguna al principio de separacin de poderes, pues el rgano jurisdiccional

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judicial que se pronunciar al respecto es el establecido para el caso por el rgimen

institucional constitucional del pas. La jurisdiccin de los tribunales ordinarios para
dirimirlascausascontenciosoadministrativassurgedelapropiaConstitucinNacionaly
leyesespecialesdictadasensuconsecuencia.Nohay,entonces,agravioalgunoalprincipio
deseparacindelospoderes.
"LaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,envariasoportunidadesdondediscutaseel
valoroeficaciadeactosadministrativos,emiticonceptos quedesvirtanque,entales
casos,puedahablarsedeviolacindelprincipiodeseparacindelospoderes"(tomo3A.,
pginas438439;adems,vanselasnotas652y653correspondientesaltextotranscripto).
(1434)Dichasleyes,enlopertinente,dicenas:
Ley 3952 : "Los tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales
conocern de las acciones civiles que se deduzcan contra la Nacin en su carcter de
personajurdica,sinnecesidaddeautorizacinprevialegislativa,peronopodrndarles
cursosinqueseacreditehaberprecedidolareclamacindelosderechoscontrovertidos
anteelPoderEjecutivoysudenegacinporpartedeste"(art.1).
Ley11634: "Modifcaseelart.1 delaleynmero3952enlasiguienteforma:Los
tribunales federales y los jueces letrados de los territorios nacionales conocern de las
accionescivilesquesededuzcancontralaNacinseaensucarcterdepersonajurdicao
de personadederechopblico, sinnecesidaddeautorizacinprevialegislativa;perono
podrn darles curso sin que se acredite haber producido la reclamacin del derecho
controvertidoanteelPoderEjecutivoysudenegacinporpartedeeste"(art.1).
(1435)Dichodecretopuedevrseleen"AnuariodeLegislacin(NacionalyProvincial)",
de"JurisprudenciaArgentina",aos18531958,pgina987.
(1436)AsloresolvilaCorteSupremadeJusticiadelaNacin,enbasealdictamen
concordantedelProcuradorGeneraldelaNacin,autoridadestodassascontemporneasa
lafechadeemisindeldecreto28211/44("Fallos",tomo215,pginas37ysiguientes,
sentenciadel10deoctubrede1949).Tambinladoctrinasehapronunciadoenesesentido
(Fiorini:"Queselcontencioso",pginas131133;Gordillo:"ProcedimientoyRecursos
Administrativos", pgina 484, Buenos Aires 1971. Adems, vase mi trabajo "Ley de
demandascontralaNacin.Sumbitodeaplicacin",notaen"JurisprudenciaArgentina",
1962VI,pgina46).
(1437)Entreotrasdecisiones,vanse:CorteSupremadeJusticiadelaNacin,"Fallos",
tomo246,pginas132133;tomo247,pginas517519;tomo215,pgina37;tomo233,
pgina106;tomo252,pgina326;tomo276,pgina24;tomo295,pgina784.
Adems, sentencia de dicho Tribunal, del 8 de agosto de 1989, in re "Guerrero c/
MunicipalidaddeCrdoba",en"JurisprudenciaArgentina",diciembre20de1989.
(1438)Eltextodereferenciadiceas:"Lasdependenciasylasentidadesdescentralizadas
delEstadonoharnlugarporsalasreclamacionesenquelaaccindelosrecurrentesse
hallareprescripta.ElPoderEjecutivopodr,noobstante,teniendoencuentalamodalidad
decadacaso,porprevioyespecialpronunciamientoreconoceresosderechos"(decretoley
n23354/56,artculo142,primeraparte).

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(1439)ElcitadodecretoleydecontabilidaddelaNacin,n23354/56,conexcepcindelo
atinentealrgimendecontratacinygestindebienesdelEstado(artculos51a64),fue
derogadoporlaleyn24156,quecrelaAuditoraGeneraldelaNacinylaSindicatura
GeneraldelaNacin(artculo137).Noobstante,loquedisponaelcitadoartculo142
tienevalorcomoexpresindeun"principio"jurdico.
(1440)EstecriteriotambinlosiguiSayagusLasoenUruguay,mientrasahnoexista
unaleyespecialalrespecto(EnriqueSayagusLaso:"TratadodeDerechoAdministrativo",
tomo1,n430,pgina613,n460,pginas666667;adems,delmismoautor,vase:
"PrescripcindelaresponsabilidaddelEstado",en"RevistadeDerechoyAdministracin
Municipal", n159,pgina427ysiguientes,Buenos Aires1943;"Responsabilidad del
Estado por acto legislativo", en "Jurisprudencia Argentina", 1949I, pgina 62, seccin
doctrina).
Paraelcriteriodeaplicacindelasnormasdelderechoprivadoenderechoadministrativo,
vaseeltomo1delapresenteobra,n43,pginas169172.
(1441)Acercadelcarcteresencialmente"local"("provincial")delderechoadministrativo
ennuestropas,vaseeltomo1,n33,pginas149150.
(1442) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 300, pgina 143 y
siguientes,sentenciadel2demarzode1978, inre "Cipollini,JuanSilvanoc/Direccin
NacionaldeVialidadyotros/sumario",considerandos5y6.Adems,sentenciadelalto
Tribunaldel3denoviembrede1988, inre "Celano,Martac/GobiernoNacional" ,en
"JurisprudenciaArgentina",1989I,pgina510. VerCorteSuprema,"Fallos",tomo314,
pgina1862.