20 ANOS DE

POLTICAS SOCIAIS

Muitos avanos,
mas ainda pouco
Constituio de 1988 permitiu ao Brasil criar uma ampla rede de proteo social, com forte impacto
na reduo da pobreza e na distribuio de renda. Mas ainda necessrio melhorar a qualidade dos
servios oferecidos populao e facilitar o acesso a alguns direitos

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Desenvolvimento setembro/outubro de 2009

Foto: Agncia Brasil

Desenvolvimento setembro/outubro de 2009

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Fotos: Agncia Brasil

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Brasil deu um grande salto nas pol-

de 1988. Fruto do trabalho dos tcnicos e pes-

A combinao de polticas sociais e cresci-

ticas sociais a partir da Constituio

quisadores da Diretoria de Estudos de Estudos

mento econmico refletiu na reduo da desi-

de 1988. Mas falta muito ainda a fazer

Sociais do Ipea, a publicao aborda 12 reas de

gualdade de renda no pas, embora as enormes

para reduzir as desigualdades e acabar

atuao do Estado brasileiro.

disparidades ainda persistam. O ndice de Gini

com a misria no pas. As conquistas resultaram

Para Jorge Abraho, um importante avan-

caiu de 0,58 para 0,55, entre 1980 e 2007. Segun-

na consolidao de uma ampla rede de proteo,

o da Constituio foi estabelecer princpios

do estudo do Ipea, a desigualdade nas grandes

formada pela Previdncia Social com cobertura

para assegurar o poder de compra do salrio

regies metropolitanas continuou caindo em

para o trabalhador rural, seguro desemprego,

mnimo, que passou a ser referncia no s

2009: o ndice de Gini para essas regies ficou

assistncia social e programas de transferncia

para os trabalhadores do mercado formal, mas

em 0,49 no ms de junho deste ano, 9,5% abaixo

de renda, e tambm pela universalizao do

tambm o piso dos benefcios previdencirios e

do registrado em dezembro de 2002. Estima-

acesso aos servios de sade e educao bsi-

assistenciais a idosos e portadores de deficincia

se que a ao da Previdncia Social contribua

ca. A Constituio de 1988 foi um marco ins-

carentes. Isso um avano enorme, porque no

em 12% para a reduo da pobreza no Brasil,

titucional muito avanado na rea social, visu-

permite que benefcios sociais sejam vilipendia-

comenta Jorge Abraho. Em 1980, a pobreza

alizando grandes possibilidades de construo

dos na boca do caixa. Nos anos 80 isso foi feito

atingia 39% da populao. Em 2007, 22%. Alm

de um sistema de proteo e promoo social

sem parcimnia, afirma Jos Aparecido, tcnico

da Previdncia, o diretor ressalta a importncia

no pas. Ela indicou possibilidades que o mo-

de planejamento e pesquisa do Ipea, atualmen-

dos programas assistenciais e de transferncia

vimento social e o Estado brasileiro acabaram

te editor do peridico. O princpio permitiu

de renda e do prprio crescimento da economia

consagrando, afirma Jorge Abraho, diretor de

ao governo instituir a prtica de reajustes anu-

nos ltimos anos. Outro avano constitucional

Estudos Sociais do Ipea. Em 20 anos, o Brasil

ais acima da inflao, consolidada na Poltica

importante no mbito da Previdncia foi a nova

estruturou um eficiente sistema de transferncia

Nacional de Recuperao do Valor do Salrio

regra de incluso e de manuteno dos benef-

de renda, que atinge a populao mais pobre. Os

Mnimo. O dispositivo constitucional contri-

cios dos trabalhadores rurais. Atualmente, cerca

pontos negativos recaem sobre a qualidade, ain-

buiu para manter e recuperar - o valor real do

de 8 milhes de trabalhadores rurais aposenta-

da em muitos casos insatisfatria, dos servios

salrio do trabalhador, com repercusso direta

dos recebem mensalmente o valor de um salrio

oferecidos populao, principalmente nas re-

nos benefcios previdencirios e assistenciais.

mnimo da Previdncia Social. Antes da Cons-

as da sade e da educao, e aos estreitos limites

Em 1991, o salrio mnimo era de R$ 130,00,

tituio, os trabalhadores rurais idosos eram

estabelecidos pelos critrios de renda domiciliar

em valores corrigidos para 2009. Hoje est em

precariamente atendidos pelo Funrural, que

per capita que so utilizados como condio de

R$ 465,00, valor mnimo tambm dos mais de

pagava meio salrio mnimo aos aposentados,

elegibilidade aos benefcios. A mais recente do

22 milhes de benefcios pagos mensalmente

ressalta Jos Aparecido. Alm disso, s tinha

peridico Polticas Sociais: acompanhamento e

pela Previdncia Social e dos quase 3 milhes

acesso ao benefcio o trabalhador rural chefe

anlise apresenta uma avaliao da trajetria das

de benefcios de prestao continuada da As-

de famlia as mulheres s poderiam receber o

polticas sociais brasileiras aps a Constituio

sistncia Social.

benefcio como pensionistas em caso de viuvez.

Desenvolvimento setembro/outubro de 2009

Aps a Constituio, um enorme contingente

Apesar dos problemas, o fato que a assis-

primento da Poltica Nacional de Assistncia

de trabalhadoras rurais passou a ter seu direito

tncia social teve uma evoluo indita, afirma

Social, instituda em 2004. Atualmente, h di-

aposentadoria reconhecido.

Luciana Jaccoud, tcnica de planejamento e pes-

versas aes especficas para as faixas etrias

Porm, mesmo com a incluso dos traba-

quisa do Ipea. Antes da Constituio de 1988, a

da populao. Temos assistido a uma efetiva

lhadores rurais, ainda h um grande nmero de

assistncia social existia de forma marginal. A

regulamentao na oferta de servios assisten-

trabalhadores sem cobertura previdenciria. So

Constituio instituiu uma poltica pblica de

ciais, afirma. Entretanto, em algumas polticas

os trabalhadores informais que no contribuem

assistncia social, que est tendo um impacto

no chegamos a uma cobertura total. Em outras

para a Previdncia Social e, portanto, no tm

importante, acrescenta. A taxa de pobreza entre

atingimos a universalizao, mas com servios

direito a benefcio na velhice ou em caso de

idosos, por exemplo, era de 12% em 2007, con-

de baixa qualidade ou de forma inadequada,

comenta Jorge Abraho. Como mais da metade
dos trabalhadores brasileiros est na informalidade, uma parcela expressiva da populao no
tem acesso a diversos benefcios. um n que
precisa ser desatado, afirma. O seguro desemprego, por exemplo, assegurado pela Constituio, limita-se, por definio, aos trabalhadores
com carteira assinada.
Embora tenha havido expanso da assistncia social e da Previdncia, ainda h problemas
de cobertura; as reas de educao e sade
convivem com a falta de qualidade no servio

necessidade, como no da perda temporria da

capacidade de trabalho, como doena ou maternidade. O condicionamento dos benefcios
contribuio prvia fragiliza muito a poltica de
cobertura previdenciria, afirma Jorge Abraho.
Paralelamente, na rea de assistncia, o benefcio de prestao continuada (BPC) significou
um avano para assegurar renda aos deficientes
e aos idosos pobres. O sistema existente antes de
1988, a renda mensal vitalcia, impunha como
condio para acesso ao benefcio a comprovao do pagamento de um mnimo de 12 contri-

Com a universalizao
da educao
fundamental, o
nmero de matrculas
saltou de 70% para
98% das crianas, em
20 anos. Na dcada
de 1960, 45% da
populao com mais de
15 anos era analfabeta

prestado e de recursos. Na sade, temos um sistema para todos, mas que padece de uma srie
de problemas, principalmente de financiamento
e de gesto. Desta forma no consegue dar uma
ateno satisfatria s pessoas, afirma Abraho.
No entanto, comparada com a situao anterior
Constituio, houve um grande avano: antes
a assistncia mdica era vinculada ao sistema
previdencirio, o que significava que s tinham
direito a ela os trabalhadores com carteira assinada, contribuintes da Previdncia Social. A
partir da Constituio, houve a universalizao
do direito sade, com a ampliao do acesso
a todos os brasileiros, independentemente de

buies Previdncia Social, o que exclua uma

siderando os que vivem com menos da metade

condicionalidades. Outra grande vantagem,

grande massa de trabalhadores idosos, alm das

de um salrio mnimo. A situao de indigncia

segundo Jos Aparecido, foi a descentralizao

crianas e jovens portadores de deficincia.. Com

atinge 1,4% dos idosos, uma das menores taxas

dos servios de sade a partir da implantao do

a Constituio de 1988, a RMV substituda pelo

entre os pases em desenvolvimento, afirma Lu-

Sistema nico de Sade (SUS). Enquanto existiu

BPC, que assistencial e prescinde de contribui-

ciana Jaccoud. So resultados da combinao de

o Inamps, a assistncia estava concentrada nos

es: o nmero de beneficirios salta de 800 mil

previdncia e assistncia social, com o BPC e

centros urbanos e restrita aos contribuintes da

para 3 milhes. Jos Aparecido ressalta, entretan-

programas como o Bolsa Famlia.

Previdncia Social. Agora, o servio chega cada

to, que ainda h problemas de cobertura: os par-

Do ponto de vista da estruturao institu-

vez mais aos pequenos municpios e zonas ru-

metros para definir quem tem direito ao BPC so

cional, o Brasil est equiparado com os pases

rais, em programas como o Sade da Famlia e

muito excludentes, e muitos idosos e portadores

desenvolvidos, ressalta Jorge Abraho. Para

Sade Bucal. Hoje temos mais de 29 mil equipes

de deficincia que no so considerados pobres,

Luciana Jaccoud, o sistema tem a vantagem

de atendimento sade da famlia no pas, co-

pelos critrios legais, esto desprotegidos.

de envolver as trs esferas de governo no cum-

menta Abraho.
Desenvolvimento setembro/outubro de 2009

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Com o SUS, aumentou a preocupao

grande quantidade dos estudantes est cur-

de, afirma Abraho. As camadas de ren-

em reforar a promoo da sade e as ati-

sando sries atrasadas para sua idade. Alm

da mais alta matriculam seus filhos nas

vidades preventivas por meio da estrat-

disso, o pas ainda convive com enormes dis-

melhores escolas particulares, com bom

gia da ateno bsica, de forma a reduzir

paridades regionais e intrarregionais na qua-

padro de ensino. Com isso, perpetua-se

a assistncia hospitalar, mais cara. Tanto

lidade dos servios pblicos de educao e

o modelo discriminatrio: quem teve aces-

em termos de custos quanto de qualidade

sade, com prejuzo para a populao pobre.

so educao de qualidade ter melhores

de vida, preciso incrementar o atendi-

Os mais pobres so os mais depen-

oportunidades no mercado de trabalho. A

mento nos postos e centros de sade e em

dentes dos benefcios sociais, das transfe-

promoo social dela (da criana pobre)

programas tipo mdico de famlia para

rncias e dos servios. Eles sofrem muito

vai ser mais difcil. A expectativa que se

evitar a complicao da doena que leve a

com o fato de no ter uma escola de boa

consiga melhorar esses servios e assegurar

pessoa ao hospital, afirma Aparecido. O

qualidade ou um acesso mais oportuno e

as mesmas oportunidades para todos, co-

caminho perseguido correto, mas falta

regular aos servios de assistncia sa-

menta Abraho. A questo que tambm

A assistncia social teve

uma evoluo indita:
antes da Constituio
de 1988, ela existia
de forma marginal.
A Constituio a
transformou em uma
poltica pblica de
assistncia social, com
resultados significativos:
a taxa e indigncia entre
os idosos caiu para
1,4% em 2007 .

no adianta ter escola, se a criana est do-

melhor articulao entre os programas de

ateno bsica e os de alta complexidade.
O atendimento nos hospitais, com honrosas excees, continua precrio, mas
Aparecido ressalta a dificuldade para sair
de um sistema que atendia pouco mais
da metade da populao, para outro que
pretende atender a todos. Com o SUS milhes de brasileiros, antes no atendidos,
ou atendidos pela filantropia, passaram a
ter direito a atendimento, sem nenhuma
discriminao, nos servios pblicos. O
fato que, apesar dos inmeros problemas, o nmero de consultas per capita
aumentou a proporo de mes atendidas em consultas pr-natal triplicou, por
exemplo -, houve melhora nos indicadores de mortalidade infantil e de expectativa de vida.
O Brasil avanou muito tambm na
rea de educao, com a universalizao da
educao fundamental o nmero de matrculas salta de 70% para 98% das crianas,
em 20 anos. No temos mais problema de
acesso educao fundamental, comenta
Abraho. Na dcada de 1960, 45% da populao com mais de 15 anos era analfabeta e
em todo o pas havia apenas 60 mil estudantes universitrios. Hoje a criana pobre tem
acesso escola, diz. H ainda problemas de
acesso a creches, no ensino mdio e universitrio, constata Aparecido. Apenas 13% da
populao chegam ao curso superior. Outra
dificuldade o alto ndice de evaso escolar
e a defasagem entre idade do aluno e srie:

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ente, subnutrida e no tem o que comer.

Jos Aparecido aponta uma contradio
no modelo institudo pela Constituio,
que deu ampla liberdade de ao iniciativa privada na prestao de servios. De
um lado, os investimentos do setor pblico
nesses servios ficaram aqum do necessrio, enquanto o setor privado expandiu sua
oferta de servios de sade e educao. A
participao privada no ensino superior j
era bastante forte antes da Constituio, e
aumenta enormemente nos ltimos anos,
afirma. Na sade, isso ainda mais grave
do que na educao. Surgiram grandes redes que passaram a explorar a educao e
a sade de forma empresarial. O paradoxo,

para ele, que o Estado co-financiador

te, lembra, o governo comeou a adotar

Na rea de igualdade racial e de g-

dos servios particulares de sade e edu-

aes efetivas nessas reas. H muita coi-

nero, a Constituio abriu espao para

cao: as pessoas que utilizam servios

sa a fazer porque a desigualdade brasileira

grandes avanos, um dos mais impor-

privados de sade e educao abatem os

muito forte, comenta. Para Aparecido, a

tantes, para Luciana Jaccoud, foi o reco-

gastos no imposto de renda, ento so par-

Constituio falhou ao no dar mais ins-

nhecimento pelo governo da necessida-

cialmente ressarcidas pelo fundo pblico.

trumentos para uma desconcentrao na

de de um conjunto de esforos para su-

As instituies que fornecem esses servios

questo do patrimnio e da propriedade,

perar a desigualdade racial. O combate

muitas vezes gozam de incentivos e isen-

o que dificulta a reforma agrria e a insti-

ao racismo e s desigualdades raciais

es fiscais, com destaque para a questo

tuio de poltica urbana mais ampla.

deve ser enfrentado com polticas am-

da filantropia. Ao mesmo tempo, o Estado

Outra questo no resolvida a da

plas, defende. Embora a definio cons-

pressionado pelos servidores pblicos a

segurana pblica: mesmo depois da

titucional de racismo como crime seja

patrocinar assistncia mdica e previdn-

democratizao, no houve ruptura e o

um marco, h uma grande dificuldade

Foto: Agncia Brasil

Estima-se que a ao
da Previdncia Social
contribua em 12% para
a reduo da pobreza
no Brasil. Em 1980, a
pobreza atingia 39%
da populao. Em
2007, 22%

cia privada para o funcionalismo. uma

pas manteve estruturas policiais com os

na justia brasileira para condenar os in-

coisa esquizofrnica, tem princpios pbli-

mesmos vcios da poca da Ditadura, diz

fratores. O Brasil, lembra ela, tem sido

cos que esto incoerentes. Mas o Estado

Aparecido. A segurana pblica est mais

reiteradamente condenado nas instn-

tem que lidar com isso. O desafio tentar

preocupada em reprimir do que em pro-

cias internacionais por essa deficincia.

tornar essa coexistncia entre sistemas p-

teger o cidado, em detrimento de uma

Para ser superada, a desigualdade racial

blicos e privados menos catica., comenta.

articulao necessria entre aes de re-

exige medidas para uma melhor inser-

Enquanto a educao e a sade con-

presso e de preveno da violncia. Isto

o social do negro. As polticas univer-

tabilizaram avanos, a poltica social no

deveria ocorrer dentro de uma perspecti-

sais cumpriram um papel importante

saiu do lugar nas reas de habitao e sa-

va de servio pblico dirigido proteo

nessa questo. Reconhecer isso no sig-

neamento bsico. A estrutura urbana

dos cidados e da sociedade. O problema

nifica achar que ser suficiente. Polticas

altamente problemtica, com ocupaes

que a perpetuao dessas idias focadas

universais combatem as desigualdades

irregulares, falta de saneamento bsico,

na represso e no uso excessivo da fora

de raa, de gnero, regionais. Mas no

dficit habitacional alto, e pouca ao do

para combater a criminalidade faz com

esgotam a tarefa, afirma Jos Aparecido.

Estado nas trs esferas de poder. Hoje se

que a prpria sociedade sempre pea

Para alm dessa base fundamental das

tem uma calamidade habitacional. E uma

mais truculncia, como se isso fosse su-

polticas universais, defende ele, perma-

estrutura residencial e sanitria precria,

ficiente para resolver o problema da vio-

nece a necessidade de aliar polticas afir-

afirma Jorge Abraho. S recentemen-

lncia e insegurana.

mativas com as universais.

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