El Estatuto de la Ciudad de Brasil

Un comentario

Alianza de las Ciudades

William Cobbett
Director General

Equipo tcnico de So Paulo

Anaclaudia Rossbach
Mariana Kara Jos
Comunicacin
Chii Akprji
Iraj Hettiarachchi
Juliet Bunch

Ministerio de las Ciudades

Luiz Incio Lula da Silva
Presidente de la Repblica

Ministerio de las Ciudades

Marcio Fortes de Almeida
Ministro de las Ciudades

Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo

Secretario ejecutivo

Secretara Nacional de Programas Urbanos

Celso Santos Carvalho
Secretario Nacional de Programas Urbanos
Substituto

Pedro Henrique Ducker Bastos

Director de Apoyo a la Gestin Municipal Territorial

Daniel Todtmann Montandon

Director de Planificacin Urbana

Elina Bernal de Oliveira

Jefe de Gabinete

Organizadores
Celso Santos Carvalho
Anaclaudia Rossbach
Autores
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Benedito Roberto Barbosa
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon
Edesio Fernandes
Ermnia Maricato
Evaniza Rodrigues
Jos Roberto Bassul
Mrio Reali
Srgio Alli
Coordinacin de produccin
Mariana Kara Jos
Daniel Todtmann Montandon

Notas da produccin
Proyecto grfico
Maria Helena Werneck Bomeny
Edicin y revisin
Publisher Brasil
Carlos Rizzo
Impresin
Indusplan
Traduccin al espaol
Fernando Campos Leza

El Estatuto de la Ciudad de Brasil

Un comentario

Datos Internacionales de Catalogacin en la Publicacin (CIP)

E79,

El Estatuto de la Ciudad: un comentario = The City Statute of Brazil: a

commentary /Organizadores: Celso Santos Carvalho, Anaclaudia Rossbach.
So Paulo: Ministerio de las Ciudades: Alianza de las Ciudades, 2010.
120 pgs.: il.
Versiones paralelas en portugus e ingls.
1. Crecimiento urbano - Brasil - Legislacin. 2. Segregacin urbana. 3.
Exclusin social. 4. Movimientos sociales. 5. Vivienda.
7. Movilidad residencial. 8. Sociologa urbana.

6. Saneamiento.

I. Carvalho, Celso Santos.

II. Rossbach, Anaclaudia.

CDU 711.4(81)
316.334.56(81)
CDD 711.40981
307.760981

Presentacin
Con su proceso de urbanizacin virtualmente concluido, muchas ciudades latinoamericanas responden
cada vez ms al desafo de superar el legado de dcadas de exclusin social.
En Brasil, tras aos de presin de los movimientos sociales, la cuestin del acceso a la tierra urbana y
a la igualdad social se ha situado en lo ms alto de la lista de las agendas poltica y de desarrollo. Frente
a las diferencias sociales creadas por una de las sociedades ms desiguales del mundo, la respuesta
de Brasil consisti en cambiar la Constitucin con el fin de promover una reforma fundamental de largo
plazo en la dinmica urbana. A raz de ello, las estructuras fundamentales de ese nuevo orden jurdicourbanstico se recogieron en la Constitucin federal de 1988 y en la Ley n. 10.257 de 2001, a la que se
denomin Estatuto de la Ciudad.
Entre los desafos afrontados por el gobierno se encuentra el de trabajar para revertir una caracterstica
destacada de sus ciudades y comn en otras tantas ciudades del mundo: la segregacin socioespacial.
Barrios ricos que cuentan con espacios de ocio y equipamientos urbanos modernos coexisten con
inmensos barrios perifricos y favelas marcadas por la precariedad o ausencia total de infraestructura,
terrenos en situacin irregular, riesgos de inundaciones y corrimientos de tierras en las laderas,
vulnerabilidad de las edificaciones y degradacin de la zonas de inters ambiental.
Durante muchos aos slo disfrutaron de servicios pblicos las zonas de las ciudades brasileas
que atrajeron la atencin de los planificadores, que recibieron una parte desproporcionada de los
presupuestos locales.
El gobierno brasileo mostr sus intenciones de cambiar esa situacin con la creacin del Ministerio de
la Ciudades en 2003. Se le encomend la labor de apoyar a los estados y municipios en la consolidacin
del nuevo modelo de desarrollo urbano, que incluyera vivienda, saneamiento y movilidad urbana, a
travs de la Secretara Nacional de Programa Urbanos, cuya principal tarea es apoyar la implementacin
del Estatuto de la Ciudad.
En el mismo ao de su creacin, el Ministerio de las Ciudades lider el proceso para que Brasil se
convirtiera en el primer pas en desarrollo en unirse a la Alianza de las Ciudades. Esta publicacin,
preparada conjuntamente por el Ministerio de las Ciudades y la Alianza de las Ciudades, supone una
primera tentativa de hacer balance de las experiencias y conceptos que orientan el esfuerzo brasileo
para superar la desigualdad urbana. La pieza central de esos esfuerzos es el Estatuto de la Ciudad, un
instrumento jurdico nico e innovador, concebido por el amplio movimiento de reforma urbana de Brasil.
Esperamos que esta publicacin contribuya de manera positiva al debate extremadamente
necesario en torno a la construccin de ciudades equilibradas, justas y saludables para todos.

Marcio Fortes
Ministro

Billy Cobbett

Ministerio de las Ciudades

Alianza de las Ciudades

Director

ndice
El Estatuto de la ciudad perifrica

Erminia Maricato

Los movimientos populares y el Estatuto de la Ciudad

23

Evaniza Rodrigues
Benedito Roberto Barbosa

Diadema y el Estatuto de la Ciudad

35

Mrio Reali
Srgio All

El Estatuto de la Ciudad y el orden jurdico-urbanstico

55

Edsio Fernandesi

El Estatuto de la Ciudad: la construccin de una ley

71

Jos Roberto Bassul

El Estatuto de la Ciudad comentado

91

(Ley N. 10.257, del 10 de julio de 2001)

Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon

Autores

119

El Estatuto de la ciudad perifrica

Erminia Maricato
El Estatuto de la Ciudad (EC), Ley federal brasilea n. 10.257, aprobada en 2001, tiene
mritos que justifican su prestigio en buena parte de los pases del mundo. Sus virtudes
no se limitan a la calidad tcnica o jurdica del texto. Esa ley es una conquista social que
se fragu a lo largo de dcadas. Por ello, su historia es un ejemplo de cmo sectores de
diversos estratos sociales (movimientos populares, entidades profesionales, sindicales y
acadmicas, investigadores, ONG, parlamentarios y alcaldes progresistas) pueden persistir
muchos aos en la defensa de una idea y alcanzarla, aunque sea en un contexto adverso.
Mediante un enfoque holstico, el Estatuto trata de reunir en un mismo texto diversos
aspectos sobre el gobierno democrtico de la ciudad, la justicia urbana y el equilibrio
ambiental. Pone sobre el tapete la cuestin urbana y la inserta en la agenda poltica nacional,
en un pas marcado hasta fechas recientes por la cultura rural.
Sin embargo, esta publicacin no se lanzar a tributar alabanzas al texto de la ley,
ignorando los lmites y dificultades presentes en el proceso de su aplicacin. El EC
tampoco ser tratado aqu como un ejemplo universal aplicable a cualquier realidad, aunque
constataremos que muchas ciudades del mundo no desarrollado presentan semejanzas. Al
contrario, se buscar presentarlo destacando la complejidad y las contradicciones presentes
en su aplicacin, incluso en la realidad brasilea, que inspir su formulacin.
Tambin veremos a lo largo de las prximas pginas que el texto legal, a pesar de ser
fundamental, no es suficiente para resolver problemas estructurales de una sociedad
histricamente desigual, en la que los derechos, como el derecho a la ciudad o a la vivienda
legal, no son garantizados para la mayora de la poblacin. En parte de las grandes ciudades
brasileas la mayora de la poblacin vive informalmente, sin observar ley o plan urbanstico
alguno, sin el concurso de arquitectos e ingenieros para construir sus barrios o casas, sin
financiacin para las obras que componen una gigantesca produccin domstica de espacio
urbano que, evidentemente, resulta precario. Como es bien sabido y tal como muestran los
informes de ONU-HABITAT, Brasil no es el nico pas que est en esa situacin.1 Quizs
la mayor parte de las viviendas urbanas del mundo se haga de esa manera, dando lugar a
montones de personas en lugares que se convierten en no ciudades, pues all brillan por
su ausencia no slo la infraestructura que caracteriza al espacio urbano, sino tambin todos
los servicios urbanos y equipamientos colectivos
1. Vanse al respecto las siguientes publicaciones de ONU-HABITAT: Cities without slums. Global Report on

Human Settlements, 2002; ONU-HABITAT: Cities in a globalizing world. Global Report on Human Settlements,
2001, en www.unhabitat.org

Aplicar el Estatuto de la Ciudad en un contexto tal, culturalmente excluyente, tradicionalmente conservador,

no es una tarea simple, especialmente porque en esas sociedades denominadas emergentes, no desarrolladas,
en desarrollo o perifricas, el poder poltico y social est asociado a la propiedad patrimonial.
El acceso a la tierra, ya sea urbana o rural, siempre ha sido uno de los temas ms importantes de la historia
de la humanidad. El acceso a la tierra en las sociedades pobres que se urbanizan es an ms crucial. Y esa
es la cuestin clave que se trata en el Estatuto de la Ciudad. Por tanto, mostraremos la importancia que dicha
ley realmente tiene para la construccin de ciudades ms justas y ambientalmente equilibradas y plantaremos
cara a los conflictos que su aplicacin afronta en Brasil, sin defender la pretensin ingenua de que una ley (o
un plan) constituyen en s soluciones para problemas de ndole histrica y estructural.
El Estatuto de la Ciudad no trata exclusivamente de la tierra urbana, sino que adopta un enfoque holstico e
incluye: directrices y preceptos sobre planes y planificacin urbana, sobre gestin urbana y regulacin estatal,
fiscal y jurdica (especialmente sobre las propiedades de terrenos e inmobiliarias), regularizacin de la propiedad
informal, participacin social en los planes, presupuestos, leyes complementarias y gestin urbana, alianzas
pblico-privadas, y otros temas. La reunin de leyes previamente existentes, de forma fragmentada, con
instrumentos y conceptos nuevos bajo la denominacin de Estatuto de la Ciudad, facilita el reconocimiento de
la cuestin urbana. La ley dio unidad nacional al tratamiento de las ciudades. Y si pese a que han transcurrido
ocho aos desde su promulgacin siguen existiendo jueces que la ignoran y tratan la propiedad privada como
un derecho absoluto y no relativizado por su funcin social, podemos decir que esa prctica es cada vez ms
difcil, pues el formato de unidad amplia de esa ley denominada estatuto ha facilitado su divulgacin.
La Constitucin brasilea de 1988, promulgada en un momento de ascenso de las fuerzas sociales que
luchaban por la democratizacin del pas, le otorga al poder municipal competencia para definir el uso y la
ocupacin de la tierra urbana y el Estatuto de la Ciudad refuerza esa orientacin autnoma y descentralizadora.
El fortalecimiento de la autonoma del poder local se produjo como reaccin a la centralizacin autoritaria de la
poltica urbana ejercida por el gobierno dictatorial en el periodo anterior, entre 1964 y 1985. A partir de directrices
generales sobre el desarrollo urbano y sobre la propiedad privada de la tierra y de inmuebles, la planificacin
y la gestin urbanas, as como la resolucin de una gran parte de los conflictos en torno a los terrenos, se
remiti al mbito municipal2. Es en el municipio donde, por medio de la ley del plan director o de una legislacin
complementaria, se definen los conceptos de propiedad no utilizada o infrautilizada, y se graban en una base
cartogrfica las propiedades que deben someterse a sanciones de instrumentos previstos en el Estatuto de la
Ciudad. Igualmente, es el municipio donde se definirn las alianzas pblico-privadas, las operaciones urbanas,
la aplicacin de un gran nmero de instrumentos jurdicos y fiscales, entre otras iniciativas. Por lo tanto, la
autonoma municipal en el tratamiento de esta cuestin es muy grande en la legislacin brasilea. La ley podr
aplicarse realmente o no, dependiendo de la correlacin de fuerzas en el municipio.3

2. La definicin del modelo de gestin metropolitana fue remitida a las constituciones de los estados y ha sido un
tema al que se le ha dado poca atencin en Brasil. Por otra parte, la cuestin ambiental qued bajo la competencia
complementaria y simultnea de los tres niveles de la Federacin.
3. Nos gustara recordar a los crticos de esa significativa descentralizacin que en pases de gran extensin y diversidad
geogrfica, como Brasil, las ciudades tienen caractersticas muy diferenciadas (localizacin, clima, sociedad, cultura), por lo
que es recomendable prestar una gran atencin a las condiciones locales. Las reglas que regulan el derecho de propiedad

estn establecidas a nivel federal y su aplicacin ms o menos progresista depender de la correlacin de fuerzas local.

Pese al enfoque holstico compuesto por diferentes aspectos, el tema central del EC es la funcin social
de la propiedad. En sntesis, la ley pretende definir cmo regular la propiedad urbana de manera que los
negocios que la envuelven no constituyan un obstculo para el derecho a la vivienda para la mayor parte
de la poblacin, persiguiendo as luchar contra la segregacin, la exclusin territorial, la ciudad deshumana,
desigual y ambientalmente predatoria. De esta manera, el EC trata de una utopia universal: el control de
la propiedad de los terrenos urbanos y la gestin democrtica de las ciudades para que todos tengan
derecho a la vivienda y a la ciudad. Si en el siglo XVIII la Revolucin francesa sigui la utopa de liberar a
la tierra de las relaciones de servidumbre y garantizar un acceso amplio a la misma mediante la propiedad
privada individual, en el siglo XXI la gran utopa es la restriccin al derecho individual teniendo en cuenta
el inters colectivo.4 En un mundo que se urbaniza crecientemente, en el que la mayor contribucin a ese
proceso de urbanizacin mundial tiene lugar en los pases pobres, es importante conocer el tratamiento
que se le da a la tierra en el Estatuto de la Ciudad.
Para comprender un asunto tan complejo y controvertido, partamos de algunas preguntas:
Cul es el elemento del Estatuto de la Ciudad que relativiza y limita el derecho de propiedad privada?
Cmo pretende regular el EC las propiedades urbanas? Cules son las virtudes que posee que permitiran
corregir injusticias y desequilibrios ambientales? Cmo garantiza la ley la participacin social en la gestin
de las ciudades? Cul es el rol que el EC atribuye a los diferentes niveles de la estructura federativa?
Cmo se construy socialmente la idea de limitar el derecho a la propiedad para subordinarla a una
funcin social?
Cmo fue posible la aprobacin del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Nacional de Brasil,
histricamente conservador, en un pas socialmente desigual? Cmo fue posible que una sociedad
patrimonialista, donde el poder poltico y social se confunden con la detencin del patrimonio (especialmente
la propiedad de tierras e inmuebles), admitiera la aprobacin de una ley tan avanzada?
Cmo se produce su aplicacin? Cules son los obstculos y coerciones que se plantean para su
aplicacin? Cul ha sido el impacto del EC en las ciudades brasileas?

4. La Constitucin francesa de 1791, precedida de la Declaracin de los Derechos del Hombre, menciona la propiedad como uno
de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, adems de como un derecho inviolable y sagrado. La Constitucin
americana de 1787 consider la propiedad privada como uno de los derechos esenciales e inalienables.

Las especificidades de las ciudades perifricas5

Una parte de esas preguntas encontrarn respuesta en este primer captulo, y la otra parte en los
captulos siguientes. Resulta necesario comenzar tratando los aspectos fcticos y conceptuales especficos
de la realidad urbana de los pases que pertenecen a lo que podemos denominar capitalismo perifrico6.
Por qu tratar de esa especificidad? Porque existe una profunda diferencia entre las ciudades del mundo
desarrollado (esencialmente los pases del G7) y no desarrollado en torno a la regulacin estatal sobre
el espacio urbano y al alcance del mercado residencial privado. Por eso, Londres, Pars, Nueva York,
Boston, Toronto y Tokio son ciudades muy diferentes de Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro, Bombay y
Johannesburgo, por citar unos pocos ejemplos. En las primeras, el Estado ejerce realmente la regulacin
sobre todo el suelo urbano siguiendo las leyes existentes, con excepciones no significativas. En las dems
es frecuente observar que la mayora de la poblacin puede habitar espacios informales, que tambin son
segregados respecto a la ciudad oficial o legal, en donde los planes y leyes urbansticas no se aplican. Las
excepciones son ms la regla que excepciones.7
En los pases centrales, el mercado privado atiende las necesidades de vivienda de la mayor parte
de la poblacin, y una minora, que varia segn los pases, necesita un apoyo estatal para la provisin
de vivienda. En Canad, por ejemplo, el 30% de la poblacin se clasifica como non market housing,
y necesitan apoyo pblico para resolver su problema de vivienda. En cambio, en Brasil o en los pases
perifricos en general, sucede exactamente lo contrario: ms del 70% de la poblacin (que incluye a una
parte de la clase media) se encuentra fuera del mercado privado legal y necesitara ayudas.8
Una de las caractersticas de esas ciudades perifricas es la existencia de un mercado formal o legal
limitado, que frecuentemente ofrece un producto de lujo para una minora de la poblacin. Los beneficios
derivados de las actividades especulativas con inmuebles ocupan un lugar muy importante en ese mercado,
lo cual aumenta la disputa por tierras e incrementa su precio. La retencin de terrenos ociosos en las
ciudades es una parte estructural de ese modelo, que combina un mercado restringido y frecuentemente
de lujo, lucro especulativo, ausencia de polticas sociales a una escala significativa (es decir, una escala que
vaya ms all de las encomiadas best practices), escasez de viviendas, segregacin e informalidad.9
5. Ciertamente, la clasificacin de las ciudades de todo el mundo exigira mayores detalles tipolgicos. Usaremos un tratamiento dual ciudades perifricas
y ciudades desarrolladas o centrales como recurso simplificador adecuado para los fines de esta rpida presentacin.
6. Usaremos indiferentemente, sin rigor acadmico, los conceptos corrientes aplicados por las instituciones internacionales en la clasificacin de los diferentes
pases del mundo, aunque reconociendo que esas denominaciones no son neutras: pases desarrollados o en desarrollo; pases centrales, semiperifricos o
perifricos; pases emergentes o pobres; pases del Sur o del Norte.
7. Muchas de las afirmaciones que se hacen aqu estn basadas en la observacin emprica, as como bibliogrfica, resultado de actividades de consultora o
de investigacin de la autora en ciudades de varios pases del mundo. No obstante, la mayor parte de los datos proceden del universo urbano brasileo. Las
generalizaciones deben verse con cierta cautela.
8. La recuperacin de la inversin habitacional por parte del Gobierno federal brasileo, a partir de 2004, que estaba relativamente paralizada desde los aos
ochenta, apunta a un cambio en ese modelo. Se lanz un nuevo programa que pretende construir un milln de viviendas denominado Minha Casa, Minha
Vida, reforzando esa tendencia y buscando una accin anticclica respecto a la crisis que se desat en septiembre de 2008. Todo indica que el mercado
privado legal est creciendo, para atender a lo que podramos denominar clase media y media baja. En Amrica Latina, ese movimiento de produccin masiva
de viviendas pudo observarse en Chile (en los aos noventa) y ms recientemente en Mxico.
9. Estamos desarrollando la idea de que la segregacin y la informalidad no son resultados espontneos, sino producto de un proceso histrico de produccin
del espacio que sigue, refleja y reproduce las caractersticas de la sociedad desigual. Cabe recordar que a menudo el Estado acta directamente produciendo
la segregacin o la exclusin urbanstica, ya sea a travs de la regulacin legal, como sucedi en Sudfrica con el apartheid, o a travs del traslado de favelas,

que son retiradas del contexto urbano valorizado por el mercado hacia reas distantes de la ciudad formal.

Escasez de vivienda, agresin ambiental, ilegalidad y violencia

Otra de las principales consecuencias de la falta de alternativas de viviendas legales (es decir,
de viviendas reguladas por la legislacin urbanstica e insertas en la ciudad oficial) es la agresin
ambiental. La ocupacin de zonas ambientales frgiles orillas de arroyos, laderas deslizantes,
vegas inundables, reas de proteccin de manantiales, manglares es la alternativa restante para
los excluidos del mercado y de los programas pblicos poco ambiciosos. Esas reas no se ocupan
por falta de leyes o de planes, sino por falta de alternativas de vivienda para la poblacin de bajos
ingresos. En algunas ciudades brasileas, como So Paulo y Curitiba, las zonas donde ms creci
la ocupacin por parte de viviendas ilegales en la dcada de 2000 fue en las reas de proteccin
de manantiales, o sea, en reas productoras de agua potable, cuya ocupacin est prohibida por
ley, aunque no lo est en la prctica de la ocupacin del territorio. Son las zonas vulnerables,
protegidas por la legislacin ambiental, que no interesan para el mercado inmobiliario privado legal,
las que sobran para las viviendas pobres.
Las principales formas de vivienda precaria son producto de loteos piratas y clandestinos o de
invasiones de tierra que dan inicio a la formacin de favelas. Los bloques de viviendas humildes,
las habitaciones alquiladas o las viviendas en reas centrales o no tienen una importancia
relativa en las diferentes ciudades. En general, no tienen la misma importancia cuantitativa que
las primeras formas citadas, aunque son fundamentales para la recalificacin de zonas urbanas
centrales sin que se expulse a los habitantes pobres.
Si tenemos en cuenta el nmero de favelas existentes y el nmero de habitantes en ellas
que invaden tierra para vivir, podemos decir que el Estado consiente una gigantesca invasin de
tierras urbanas en los pases no desarrollados, sin respetar las leyes urbansticas o de proteccin
ambiental. Esas invasiones no son dirigidas por movimientos contestatarios, sino por la falta de
alternativas. Como todo el mundo necesita un lugar para vivir y nadie vive ni puede reproducirse sin
un abrigo, ese consentimiento a la ocupacin ilegal, no asumido oficialmente, funciona como una
vlvula de escape para la flexibilizacin de las reglas. Pero ese consentimiento y esa flexibilizacin
se dan exclusivamente en zonas no valorizadas por el mercado inmobiliario. El mercado, antes que
la ley la norma jurdica es el que define en donde pueden vivir o invadir tierras para vivir los
pobres. Existe una lgica que relaciona la aplicacin de la ley con el mercado.
Adems, en las ciudades grandes y medianas, los ros, arroyos, lagos, manglares y playas
se convirtieron en canales o destino de los desages domsticos. En Brasil, 34,5 millones de
personas que viven en zonas sin red de desage de las ciudades. Si a esto le sumamos los hogares
que cuentan apenas con una fosa sptica, llegamos al 50% de la poblacin brasilea. Adems,
el 80% de los residuos recogidos no se tratan, sino que se vierten a los cursos de agua. En la
actualidad, los residuos domsticos, ms que los vertidos industriales, constituyen el principal
contaminante de los recursos hdricos.10

10. Esos datos son del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA) para 2009, a partir de las fuentes del
Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica (IBGE), ambos organismos del Gobierno federal.

La ausencia de la ley urbanstica parece suministrar un espacio provechoso para la

ausencia generalizada de leyes, cortes, tribunales y abogados para la resolucin de conflictos
y para garantizar los derechos sociales, civiles y humanos. La falta de la gestin pblica y
la inexistencia de cualquier tipo de contrato social remiten los barrios homogneamente
pobres a una situacin de tierra de nadie donde la ley es la del ms fuerte. As, resulta
comprensible el aumento del nmero de homicidios y del crimen organizado en las grandes
urbes del mundo no desarrollado durante los ltimos 30 aos. En algunos barrios dominados
por un poder slo aparentemente paralelo, encontramos la concentracin de males sociales
que demuestran que la exclusin es un todo. Adems de la ilegalidad urbanstica y de
los altos ndices de violencia, en esos barrios ms vulnerables (social y ambientalmente)
se da una tasa desproporcionada de mujeres jefas de familia responsables de los hogares,
un mayor ndice de desempleo, una mayor proporcin de negros, una tasa de escolaridad
por debajo de la media urbana, unos ingresos medios inferiores a los ingresos medios
urbanos, una mayor tasa de mortalidad infantil, surtos frecuentes de enfermedades en
forma de epidemias, etc. Podemos denominar esos barrios bombas socioecolgicas. Las
autoridades pblicas e incluso la polica tienen dificultades para circular libremente por esas
zonas que estn al margen del contrato social.

Races de la sociedad perifrica

Es un error frecuente considerar que las ciudades perifricas estn en una etapa ms
atrasada respecto a la trayectoria recorrida por las ciudades del mundo desarrollado
y que un esfuerzo de gestin y unas condiciones favorables de gobernabilidad seran
suficientes para superar la distancia que las separa. No faltan recetas ofrecidas por
agencias internacionales y consultores, procedentes de los pases del Norte, para salvar
esa distancia. Resulta evidente que determinados gobiernos urbanos, en determinadas
condiciones polticas y econmicas, pueden reducir los males de las ciudades ms pobres,
lo cual es muy importante. Pero lo que se pretende destacar aqu es que nunca ser
posible equipararlas a las ciudades desarrolladas manteniendo la relacin de dependencia
subordinada y utilizando recetas del primer mundo. Eso se debe a que son estructuralmente
diferentes y no estn en diferentes etapas de una misma trayectoria histrica rumbo al
desarrollo. En las ciudades perifricas conviven la falta de alcantarillado y frecuentemente
hasta de alimentos y el consumo de aparatos electrnicos, zapatos deportivos de marca o
televisin por cable, como sucede en las favelas de Rio de Janeiro o de So Paulo. En un
mismo momento histrico estn presentes el modo de vida premoderno (la produccin
domstica de la vivienda, la proximidad de los desages, por ejemplo) junto con el modo
de vida posmoderno, basado en la comunicacin revolucionaria. En Brasil, en 2005 haba
163 millones de personas con acceso a televisor en color, mientras que 123 millones un
32% menos tenan acceso a alcantarillado mediante una red de recogida o una fosa
10

sptica (IBGE/PNAD 2005).

Los imperativos de un modelo de consumo que es universal en los pases del ncleo
hegemnico penetran en las mentes y los corazones de la mayor parte de la humanidad, que
se mantiene en la pobreza, dificultando la posibilidad de una construccin endgena.
Esa simultaneidad de diferentes patrones tecnolgicos es la marca de la sociedad
urbana perifrica y, en consecuencia, de las ciudades. El proceso de modernizacin
incompleta incluye avances modernizadores sin abandonar las marcas del atraso. Se
trata de un capitalismo que, pese a darse en el perodo de industrializacin tarda, se ha
caracterizado por salarios precarios o por la informalidad predominante en las relaciones
de trabajo. No estaba garantizado, y sigue sin estarlo, lo que podramos considerar un
estndar mnimo conquistado por la modernidad: seguridad social, vivienda, educacin
universalizada, saneamiento bsico, etc., pero sobre esa base precaria est presente la
presin ejercida por el mercado para el consumo de productos de punta que podran
clasificarse como superfluos o no prioritarios. El poder del logo y la penetracin de la
publicidad resultan avasalladores y crean nuevas necesidades. Los valores del consumo
exacerbado penetran por todos los poros vacos de la existencia de los adolescentes
pobres. La tica del trabajo no se sustenta, pues la oferta de empleo o de trabajo, aunque
sea informal, difcilmente logra dar cuenta, especialmente en las ltimas dcadas del
siglo XX y en los comienzos del siglo XXI, del crecimiento de la denominada poblacin
econmicamente activa. Precisamente en ese perodo, los males aportados por la
globalizacin neoliberal profundizaron la pobreza y la desigualdad urbanas en las ciudades
perifricas. Por globalizacin entendemos la ampliacin internacional de los mercados
revolucionada por grandes cambios tecnolgicos (movimiento estructural) combinada
con la ideologa neoliberal: la primaca del mercado, el debilitamiento de los estadosnacin, el retroceso de las polticas sociales, las privatizaciones y la mercantilizacin de
los servicios colectivos y el consecuente aumento del desempleo y la violencia.
La bsqueda de las races de esa situacin nos remite en un primer momento a la
relacin colonial y posteriormente imperialista: asociacin del capital internacional con una
lite local que persiguen intereses complementarios, cuyo resultado fue durante siglos la
exportacin de la riqueza excedente all producida, la utilizacin de mano de obra barata o
incluso esclava (que respalda una cultura de desprestigio del trabajo y del trabajador), la
importancia crucial del latifundio y el bloqueo del mercado interno. Ya sea a travs de la
exportacin de productos primarios, mediante un proceso tardo de industrializacin o de
un enganche pasivo a la globalizacin financiarizada, la historia nos muestra la persistente
falta de autonoma poltica y la fragilidad del mercado interno que pudiera conducir a un
desarrollo social y econmico ms incluyente.
Ese tema no se desarrollar aqu. Su pretensin es simplemente mostrar que algunos
pases del mundo presentan caractersticas comunes que les permiten un dilogo
provechoso, aunque las especificidades de las ciudades y de las experiencias sociales
locales sean nicas y exijan todo el respeto y la atencin.

11

Motivos para la esperanza: propuestas a partir de la realidad

Con esta constatacin crtica no se pretende conducir al lector al desnimo a partir de un pensamiento
salpicado de fatalidad. Al contrario, lo que se pretende es mostrar que slo el conocimiento cientfico de
esa realidad puede conducirnos a propuestas adecuadas y especficas. El conocimiento de la situacin
concreta de cada ciudad, es decir, la lucha contra el analfabetismo urbanstico es lo que puede
constituir una vacuna contra las ideas inadecuadas ante la realidad local.11 La influencia del pensamiento
urbanstico de los pases del Norte y la importacin de modelos de planificacin y gestin urbanas no
han hecho ms que profundizar la ciudad escindida entre incluidos y excluidos, en que se observa la
existencia de autnticas islas de primer mundo, reguladas por una zonificacin detallada, marcadas por
una arquitectura fashion, lugar de produccin del mercado formal. Del otro lado est la ciudad informal,
constituida predominantemente por sus propios habitantes con sus parcos recursos. La representacin
de esa ciudad busca afirmar la hegemona de las islas de primer mundo tomando la parte por el todo.
Adems de invisibles, los barrios informales tambin son desconocidos en gran parte en los catastros,
mapas, archivos y registros urbanos.
La ciudad perifrica est marcada por el mimetismo cultural derivado de la hegemona ejercida por
los pases centrales a travs de los medios de comunicacin, las universidades y principalmente por la
expansin internacional del mercado. La realidad local difcilmente es el nexo central para el desarrollo del
conocimiento y se da tambin una dificultad de acumulacin progresiva de saber a partir de las diversas
experiencias, cuya continuidad se ve rota a menudo por el conocimiento externo. Los instrumentos de
gestin urbana copiados de fuera no tienen en cuenta la realidad de esas ciudades, en las que una gran
parte de la poblacin (a menudo, la mayor parte) se ve excluida del mercado privado y de la condicin
legal de vivienda, aparte de las condiciones mnimas aceptables de urbanizacin. Los planes directores y
especialmente las leyes de zonificacin ignoran que en la ciudad perifrica el mercado residencial privado
atiende a un pequeo porcentaje de la poblacin y que all surgen problemas que no se les plantearon
a los urbanistas y arquitectos de las prestigiosas universidades americanas, por citar slo un ejemplo.
La ausencia de un desarrollo y un planeamiento endgenos, dirigidos a la realidad social existente y que
busquen fortalecer el mercado interno, es uno de los grandes problemas que puede ser minimizados,
aunque no puedan superarse local o nacionalmente debido a que la expansin de los mercados es un
fenmeno global. Lo que aqu se propone es desarrollar propuestas que se basen en la realidad de la ciudad
perifrica y la superacin de la dominacin cultural y tcnica. En esa idea hay mucho de utopa, y adems
los conflictos no desaparecern, ya que resulta cada vez ms imposible desvincular la estructura social
endgena de la exgena. Pero la adhesin a la realidad concreta social, econmica, cultural, urbana y
ambiental es siempre un avance que permite desvelar ideologas que enmascaran la realidad y acaban
por tener un efecto pedaggico sobre la lectura emancipadora de las especificidades de cada sociedad.
12
11. Ideias fora do lugar (Ideas fuera de lugar) es la expresin que usa el escritor brasileo Roberto Schwarz
para denominar a las ideas generadas por el modo de produccin de los pases desarrollados que se transfieren
sin mediacin hacia la realidad de los pases perifricos. Un buen ejemplo de esa contradiccin fue la llegada
del ideario liberal europeo al Brasil esclavista en el siglo XIX. La cultura, la poltica y el arte practicados por la
lite se inspiraba en el liberalismo, pero la base de la economa era el esclavismo.

Un ejemplo que super esa dificultad es la prctica de la urbanizacin de favelas. La urbanizacin o recalificacin
urbanstica y social de favelas puede ser una buena propuesta cuando est bien localizada en la ciudad y sus habitantes
tienen oferta de empleo, adems de servicios y equipamientos colectivos en los alrededores. Los mtodos y tcnicas de
urbanizacin de favelas han tenido un desarrollo satisfactorio y un creciente perfeccionamiento en los pases perifricos.
Al contrario de lo que muchos piensan, esa accin puede constituir una importante intervencin de recuperacin ambiental
adems de social, ya que las favelas se sitan en su mayor parte en zonas ambientalmente frgiles. Es este un ejemplo de
programa urbanstico que persigui un desarrollo endgeno, a pesar de que tambin fue recomendado por las agencias
internacionales de desarrollo en el ltimo cuarto del siglo XX. La permanencia en zonas bien situadas en las ciudades contra
el traslado hacia zonas lejanas supuso una conquista social en Brasil, fruto de una intensa lucha de las comunidades de
habitantes de las favelas y no simplemente de una orientacin externa. Hasta comienzos de la dcada de 1980, las favelas
se trataban como problemas policiales, en lugar de reconocer que la mayor parte de sus habitantes eran trabajadores y, en
muchos casos, como en So Paulo, trabajadores de la industria fordista, productora de automviles. Los bajos salarios que
se pagaban a los trabajadores industriales brasileos explican por qu un trabajador de una industria que era una industria
avanzada hasta la dcada de 1980 viva en favelas. Se trataba y sigue tratndose de la industrializacin con salarios bajos
que dio lugar a una urbanizacin con salarios bajos: excluidos del mercado, los trabajadores construyen sus viviendas e
incluso sus barrios. El derrocamiento del estado del bienestar, aunque en su versin perifrica, y el aumento del desempleo
no hicieron ms que radicalizar esa situacin en las dcadas de los ochenta y noventa.
La gran dificultad en el periodo actual de la poltica sobre favelas es garantizar la regularizacin de los terrenos y su
integracin en la ciudad oficial, garantizando as el mantenimiento de las reas de circulacin, de recogida de basura, el
barrido de las calles, de las zonas pblicas, de la iluminacin pblica y del modelo de las edificaciones, para evitar una
excesiva densificacin y la insalubridad.12
Aunque se pueden constatar algunos avances respecto a la poltica sobre favelas, es necesario reconocer que el nmero
de acciones de traslado de favelas de reas urbanas valorizadas hacia fuera de las ciudades en los pases no desarrollados
sigue siendo muy superior a la consolidacin de esos ncleos en espacios urbanos centrales o relativamente centrales. En
nuestra opinin (nos basamos en la observacin emprica y en cruces de informacin interpersonales), predomina una accin
de limpieza social que est relacionada con la valorizacin inmobiliaria. Si observamos la realidad de algunos pases de
Amrica Latina, adems de frica del Sur y de la India, incluso podramos arriesgarnos a emitir una hiptesis: mientras que los
gobiernos federales afirman la poltica de urbanizacin y de no desalojo de favelas, los dems miembros de la Federacin actan
francamente en favor del mercado privado, transfiriendo favelas de lugares valorizados. En algunos casos esa transferencia
apela a la violencia (como sucedi en Durban) y en otros la tierra (de la que se retir la favela) simplemente se cede al mercado
privado (Nueva Delhi).13 Tampoco faltan los casos de gobiernos que urbanizan algunas favelas por razones de marketing, pero
aplican como regla general el desalojo cuando se trata de reas valorizadas por el mercado (es lo que sucede en So Paulo).
La disputa por la tierra urbanizada, o la disputa por la localizacin en la ciudad, es intensa en todas partes.
12. Evidentemente, la consolidacin de los habitantes de las favelas en un determinado espacio urbano debe tener en cuenta tambin las condiciones geotcnicas
y ambientales del terreno, adems de la voluntad de los vecinos. Un gran nmero de publicaciones trata de este asunto especialmente a partir de la definicin de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adems del Informe Mundial sobre los Asentamientos Humanos (GRHS) de 2002 de ONU-HABITAT, vase al respecto
GARAU, P; SCLAR, E. D.; y CAROLINI, G. Y. A home in the city. Londres, Earthscan 2005. La bibliografa brasilea sobre el tema es muy extensa.
13. Sobre la violencia utilizada para el desalojo de favelas en Durban, vase en el diario Jornal do Brasil Online, 12/10/2009, la denuncia de la ONG formada por
los habitantes de la Comunidad Kennedy Road. La informacin sobre Nueva Delhi se la hizo llegar a la autora un funcionario del gobierno local. En el caso de So
Paulo, el ayuntamiento divulga la urbanizacin de favelas especialmente para visitantes extranjeros. Pero aplica otras tcticas, incluyendo la agresin, cuando se
trata de desalojar, segn el relato diversas fuentes: Defensora Pblica del Estado de So Paulo, Foro Centro Vivo.

13

La disputa por la tierra urbana: un tema crucial para las ciudades

La propiedad de la tierra sigue siendo, y tal vez lo sea ms que nunca, una cuestin difcil,
marcada por conflictos sociales en el campo o en la ciudad. En las sociedades patrimonialistas u
oligrquicas tiende a adquirir una mayor importancia, pues, como recordamos, en ellas el poder
social, poltico y econmico est relacionado con la detencin de patrimonio. Con la globalizacin,
a partir de los aos ochenta, la cuestin de la tierra tiende a agravarse en todo el mundo.
Los productos primarios, como los minerales, la celulosa, los granos, la carne, el petrleo, el
etanol (las materias primas) adquieren una importancia estratgica en los mercados globales,
promoviendo la migracin de millones de campesinos de sus tierras.14 Excluidos del acceso a la
tierra urbanizada, esa poblacin inmigrante o, en algunos casos, inmigrante, se apia en favelas,
ya que la tierra urbanizada es un bien precioso y escaso en las ciudades perifricas.
Determinados atributos que puede tener el terreno contar con infraestructura urbana, con
equipamientos pblicos y privados en sus alrededores, estar situada frente al mar no son
reproducibles o, al menos, fcilmente reproducibles, lo cual nos lleva a una situacin de monopolio.
Tanto esos atributos como la legislacin urbana que incide sobre una propiedad determinada
influyen en su mayor o menor valorizacin. El incremento de inversiones pblicas o privadas en
las proximidades de un inmueble tiende a aumentar su precio. La legislacin, que puede ser ms
o menos restrictiva respecto a la ocupacin de un determinado pedazo de tierra, tambin influye
en su precio. La proximidad de una favela tiende a desvalorizar un inmueble. Son ejemplos que
muestran la cualidad que tiene una propiedad privada de generar una renta de la tierra o una renta
inmobiliaria para su propietario, una cualidad que da origen a una disputa crucial y al mismo tiempo
silenciosa por el espacio urbano. Algunos luchan por el derecho a la ciudad y otros por beneficios
extras procedentes de actividades especulativas, en la mayor parte de los casos. Y esa cualidad
domina de tal manera las relaciones sociales urbanas que, con frecuencia, los pobres que son
propietarios de una vivienda rechazan la vecindad de los tambin pobres habitantes de favelas,
porque son conscientes del impacto negativo que eso tiene sobre el precio de sus inmuebles.
Aunque pertenezcan al mismo grupo de ingresos, los propietarios se oponen a los no propietarios.
Esa disputa por el valor de uso o por el valor de cambio, o tambin por la apropiacin de
la valorizacin de la tierra o inmobiliaria, es ms intensa en la ciudad perifrica, donde se da
una escasez de tierras urbanizadas y una escasez de viviendas. En las ciudades de los pases
centrales, la regulacin sobre la tierra y los inmuebles urbanos se torn histricamente ms
efectiva. La democratizacin del acceso a la vivienda y a la ciudad, promovida especialmente
durante el estado del bienestar, exigi un mayor control sobre la tierra y sobre los beneficios de
la renta en favor del aumento de la productividad de la construccin y de la ampliacin del acceso
conquistado por los movimientos sociales y sindicales.
14

14.La bsqueda de tierras cultivables para producir alimentos se convirti en un lucrativo negocio
internacional, que amenaza con expulsar a millones de campesinos de sus tierras en los pases pobres.
Segn el Instituto Internacional de Investigaciones Alimentarias (IFPRI), entre 15 y 20 millones de
hectreas de tierra estn siendo compradas por pases o empresas extranjeros. Los pases que ms han
vendido han sido Etiopa, Ghana y Madagascar. Vase al respecto el Informe del Instituto Internacional
para el Medio Ambiente y el Desarrollo (IIED), de junio de 2009.

El desbarajuste en el registro o en el catastro de inmuebles y propiedades que se da en las ciudades

perifricas no es casual. Es funcional para el papel ambiguo que ejerce la tierra sobre las relaciones de
poder. El poder a nivel local est bastante relacionado con los grandes empresarios y propietarios de
tierras e inmuebles.
La retencin de tierras ociosas urbanizadas y la consecuente extensin horizontal de las periferias,
formadas por un mar de viviendas pobres, eleva el costo del proceso de urbanizacin y su insostenibilidad,
como todos sabemos. La ciudad dispersa ha sido objeto de crticas de urbanistas de todo el mundo
debido a su dependencia del automvil, uno de los principales responsables del efecto invernadero, y por
la impermeabilizacin extensiva del suelo, entre otros aspectos. En las periferias de la ciudad perifrica
se encuentran el modelo disperso de los barrios pobres y sin urbanizacin con las gated communities o
urbanizaciones cerradas, barrios cercados que siguen modelos principalmente americanos, y que resultan
en una urbanizacin dispersa mixta y desigual, propia del tercer mundo. Esa extensin horizontal,
salpicada de terrenos vacos que aguardan su valorizacin, aumenta los costos de urbanizacin de
ciudades cuyos presupuestos son escasos para la dimensin de las necesidades sociales.
En algunos casos, como sucede en ciudades de la regin Centro-Oeste de Brasil (Campo Grande, Goinia
y Palmas), las tierras vacas que cuentan con infraestructura (agua, red de alcantarillado, pavimentacin,
iluminacin pblica) podran acoger a ms del doble de la poblacin de esas ciudades, lo que no impide
que gran parte de la poblacin de ingresos ms bajos est prcticamente fuera del tejido urbano continuo.
Por otra parte, en las metrpolis, en especial en Rio de Janeiro y en So Paulo, cobra mayor importancia el
nmero de inmuebles edificados que estn vacos. Esa cifra se aproxima al dficit habitacional de ambas
ciudades. Esos inmuebles se concentran en las reas ms centrales y, en consecuencia, las que cuentan
con infraestructuras y oferta de servicios urbanos. La siguiente tabla muestra el significativo nmero de
inmuebles vacos en algunas de las principales ciudades brasileas, concentrados principalmente en las
reas centrales ms antiguas.

Municipios brasileos con mayor nmero de viviendas ociosas (vacas + cerradas)

Municipios

Total de viviendas censadas

Total de vacas + cerradas

% sobre la reserva total

So Paulo (SP)

3.554.820

515.030

14,5

Rio de Janeiro (RJ)

2.129.131

266.074

12,5

Salvador (BA)

768.010

98.326

12,8

Belo Horizonte (MG)

735.280

91.983

12,5

Fortaleza (CE)

617.881

81.930

13,3

Brasilia (DF)

631.191

72.404

11,5

Curitiba (PR)

542.310

58.880

10,9

Manaos (AM)

386.511

51.988

13,5

Porto Alegre (RS)

503.536

46.214

9,2

Guarulhos (SP)

336.440

43.087

12,8

Fuente: IBGE/Censo 2000. Sinopsis preliminar

15

En sntesis, la cuestin social de la tierra urbana y de los inmuebles urbanos es crucial para todos aquellos
que quieren ciudades ms justas y ambientalmente menos predatorias. La funcin social de la propiedad se refiere
al lmite que debe tener su propietario respecto a su usufructo ante las carencias sociales y tambin ante las
irracionalidades causantes de la depredacin ambiental.
La limitacin del derecho de propiedad privada de la tierra y de inmuebles con el objetivo de construir una ciudad
ms justa y menos predatoria desde el punto de vista ambiental, no es una propuesta radical de izquierdas y ni tan
siquiera socialista. Quizs podamos decir que se trata de una propuesta progresista, ya que pretende eliminar las
limitaciones impuestas a la ampliacin de la produccin de viviendas, ya sea por parte del mercado privado o por
parte del Estado, a travs de las polticas pblicas. En realidad, la retencin de tierras ociosas dificulta la poltica
habitacional de amplio alcance, ya que el propio Estado tiene dificultades de acceso a la tierra para programas
pblicos. Y eso no se refiere exclusivamente a la vivienda. El alto costo de la tierra resulta limitador para diversas
iniciativas de polticas pblicas, como la implantacin de parques, la ampliacin del sistema vial, la construccin de
infraestructuras sociales como escuelas, hospitales, guarderas, centros comunitarios, etc. Estudios llevados a cabo
en las ciudades de So Paulo y Mxico han puesto de manifiesto la dificultad de honrar las rdenes judiciales de pago
resultantes de tierras expropiadas para ejecutar polticas pblicas debido al montante de la deuda tras el tratamiento
y la decisin judicial sobre el asunto. Las limitaciones a los beneficios especulativos inmobiliarios afectan ms a los
intereses oligrquicos y patrimonialistas que a los intereses capitalistas stricto sensu. Pero es necesario reconocer
que, en general, el mercado residencial privado va de la mano del patrimonialismo en las ciudades perifricas.15

La conquista del Estatuto de la Ciudad: un movimiento de reforma urbana

La historia del Estatuto de la Ciudad nos remite a la primera mitad del siglo XX, como muestra el texto de Jos
Roberto Bassul presente en esta publicacin. As pues, fueron varias dcadas de un tenso proceso de embates y
de vaivenes con la confrontacin de intereses divergentes. En ese proceso hay que destacar la construccin del
Movimiento Nacional de Reforma Urbana, que reuni a movimientos sociales (de vivienda, transporte, saneamiento),
asociaciones de profesionales (arquitectos, abogados, especialistas de sanidad, asistentes sociales, ingenieros),
organizaciones sindicales, acadmicas y de investigacin, ONG, integrantes de la Iglesia Catlica (procedentes del
movimiento religioso denominado Teologa de la Liberacin), funcionarios y alcaldes y parlamentarios progresistas.
Con ocasin del proceso de conquista de la nueva Constitucin brasilea (1987), se cre el Foro por la Reforma
Urbana, con la finalidad de unificar todas las iniciativas de los movimientos urbanos que presentaban reivindicaciones
especficas y fragmentadas en aquel momento. El Movimiento Nacional de Reforma Urbana constituye una
experiencia singular de movimiento social que reuni a diferentes sectores en torno a algunos puntos prioritarios de
la poltica urbana que recabaron unanimidad. Esos puntos se organizaron en una agenda que dio lugar a una propuesta
de enmienda constitucional de iniciativa popular, suscrita por 131.000 electores, y que fue presentada a la Asamblea
Nacional Constituyente. Por primera vez en la historia de Brasil, la Constitucin federal pas a contar con un captulo
dedicado a la cuestin de las ciudades e incorpor la funcin social de la ciudad y la funcin social de la propiedad.16
16
15. Vase al respecto el estudio del Laboratorio de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (LABHAB) de la Universidad de So
Paulo: Precio de las expropiaciones de tierras: lmites a las polticas pblicas. 2001 www.usp.br/fau/depprojeto/labhab.
16. La Iniciativa Popular de Reforma Urbana fue presentada por esta autora, en sesin plenaria, a la Asamblea Nacional Constituyente en 1987.

Los movimientos de lucha por la vivienda, que siempre fueron una mayora en el Foro
de Reforma Urbana, pasaron a preocuparse con la situacin de la vivienda en la ciudad y a
reflexionar sobre la necesidad de reivindicaciones menos inmediatas, como el cambio de
los parmetros que regan la propiedad de la tierra en Brasil. La consciencia histrica sobre
la ilegitimidad de la propiedad ociosa tuvo su origen en los movimientos de campesinos
que, durante toda la historia de Brasil, contaron con la oposicin de los latifundistas, tambin
conocidos como coroneles. Estos comandaban milicias privadas y tenan poder sobre la
vida y la muerte de los esclavos, que constituyeron la mayor parte de la fuerza de trabajo hasta
finales del siglo XIX, as como sobre la poblacin blanca que, desterrada y desplazada en el
modo de produccin esclavista, dependa de los citados coroneles para su supervivencia.
La primera propuesta de Reforma Urbana en Brasil, definida en un congreso de arquitectos
en el ao 1963, incorpor la concepcin de la propiedad ociosa como ilegtima a partir de la
cultura heredada de la reforma agraria. En esa propuesta, una de las races del Estatuto de
la Ciudad, la cuestin de la tierra, se consideraba central para la transformacin que requera
el pas. En ella tambin estaba presente la creacin de un organismo nacional que dirigiera
la poltica urbana y habitacional. En ese perodo, que antecedi al golpe militar de 1964, la
sociedad brasilea estaba movilizada en torno a las denominadas reformas de base. Se trataba
de propuestas con una significativa base popular, elaboradas por intelectuales, profesionales,
acadmicos y lderes sociales y sindicales, y que trataban de temas como la educacin, la
salud, la administracin pblica, la cultura, adems de las reformas agraria y urbana.
La primera etapa (1964) de la represin dictatorial contra esa ofensiva de movimientos
sociales y sindicales se abati sobre los sectores populares La segunda (1969) alcanz a
los recalcitrantes opositores procedentes de las clases medias: estudiantes, periodistas,
intelectuales, profesores, diputados y senadores, alcaldes, gobernadores, etc. Casaciones,
tortura, censura, asesinatos promovidos por el rgimen militar que se instal en el poder en
1964, tuvieron como efecto barrer las propuestas de reforma de todas las agendas, e incluso
de las memorias, durante mucho tiempo. La propuesta de los arquitectos fue incorporada
por el rgimen militar, que la aplic al revs, creando un aparato institucional tecnocrtico,
fuertemente centralizado, de poltica habitacional, de transporte y de saneamiento, ignorando
la cuestin de la tierra. Considerando el vigoroso movimiento de construccin de viviendas y
sistemas de saneamiento que caracteriz esa poltica, podemos decir que consigui alcanzar
sus propsitos (generar empleo), aunque privilegiara a la clase media en detrimento de la
mayora de la poblacin.
A mediados de la dcada de 1970, la emergencia de los movimientos sociales urbanos
que reivindicaban mejores condiciones de vida, se da en un momento en que la participacin
poltica en la sociedad estaba todava bastante cercenada. Esas movilizaciones crecieron,
junto con la exigencia generalizada de libertades polticas. En ese contexto surgen las
alcaldas de otro tipo y una nueva escuela de urbanismo.
17

Las alcaldas democrticas y la nueva escuela de urbanismo

De manera paralela a la vuelta de los movimientos sociales a la escena poltica, todava en el
contexto de la Dictadura, comienzan las experiencias democrticas de administracin municipal
(con excepcin de las capitales cuyos alcaldes eran nombrados por gobernadores que, a su vez, eran
indicados por las autoridades de la Dictadura) con la eleccin de alcaldes progresistas. Comienza
un nuevo perodo en el que se ponan en prctica propuestas elaboradas en las movilizaciones y
organizaciones populares. Arquitectos, ingenieros, abogados, asistentes sociales y gegrafos se
dedicaron a formular, mediante procesos democrticos, nuevos programas y nuevas formas de
gestionar las ciudades. Empezaron a incorporar la participacin de la poblacin las decisiones de
las administraciones pblicas sobre: los programas de urbanizacin y regularizacin de terrenos
de favelas, con nuevas formas de tenencia segura de inmuebles; los programas centrados
en la salud de las mujeres; los programas de urbanizacin de barrios perifricos; la asistencia
jurdica gratuita para la poblacin pobre; las soluciones de viviendas individuales o colectivas
con asistencia tcnica de arquitectos e ingenieros; la prevencin y recuperacin de reas de
riesgo geotcnico; el alcantarillado comunitario; los componentes prefabricados de argamasa
armada para infraestructuras o equipamientos colectivos; y las nuevas tcnicas de urbanizacin
de arroyos a cielo abierto (condenando el taponamiento de arroyos). Con el fin de la prohibicin
de la eleccin directa de los alcaldes de las capitales (1985), esa dinmica adquiri un nuevo
impulso, con alcaldes progresistas que administraban grandes ciudades, como Porto Alegre y
So Paulo.17 El presupuesto participativo realizado en Porto Alegre quizs haya sido la experiencia
ms destacada de control social sobre los recursos pblicos municipales en ese periodo.
En la serie de acontecimientos que promovi un ambiente de euforia y confianza entre los
militantes cabe citar la recuperacin de la bandera de la Reforma Urbana tras 24 aos de
mucha represin, que reuni a movimientos populares que se reproducan por las ciudades de
todo el pas; el debate de agendas de polticas locales, de organizacin y de demandas sociales
por mejores condiciones de vida; la realizacin de experiencias nicas e inditas de participacin
social en varios municipios brasileos, luchando por la aplicacin del fondo pblico; la ampliacin
del espacio de las libertades democrticas, desafiando al poder dictatorial con ocupaciones de
tierras urbanas. Mientras que la globalizacin neoliberal desmontaba el estado del bienestar en
los pases centrales, en Brasil se viva un ambiente de mucha agitacin y esperanza.
A pesar de la presin constante del Foro de Reforma Urbana, la regulacin de los captulos 182 y
183 de la Constitucin federal solo fue aprobada en el Congreso Nacional pasados 13 aos, bajo la
forma de la Ley federal n. 10.257/2001, el Estatuto de la Ciudad, el cual brind una nueva base
jurdica para el tratamiento de la propiedad urbana. Desde el punto de vista formal, este cambio no
fue pequeo, e impuso limitaciones antes impensables en Brasil al derecho de propiedad.

18
17. Vase al respecto MARICATO, E. Fighting for Just cities in capitalism periphery. En MARCUSE, P. and others
(org.) Searching for the just city. Londres/NY: Routledge, 2009

Tras la eleccin en 2003 de Luiz Incio Lula da Silva y la creacin del Ministerio de las
Ciudades, que era tambin una reivindicacin de la agenda de los movimientos sociales
urbanos, se inici una nueva etapa de avance de las demandas sociales.
En 2004 se retom la inversin en vivienda y saneamiento, tras prcticamente 24 aos
de una trayectoria errtica marcada por la ausencia de inversiones y por la destruccin
de los rganos pblicos responsables desde el punto de vista ejecutivo de ese tema,
con raras excepciones cuya principal excepcin fue la Compaa de Saneamiento del
Estado de Sao Paulo (SABESP) . Ese mismo ao se cre el Consejo de las Ciudades, un
organismo consultivo que reuna a lderes sociales, sindicales, empresariales, acadmicos,
profesionales, etc. Se aprobaron dos leyes federales que formaban parte de la agenda
del movimiento de reforma urbana: la ley federal que instituy el marco regulatorio del
saneamiento ambiental (en contra de la perspectiva de privatizacin, que haba sido objeto
de disputa durante los ltimos 13 aos) y la ley federal que cre el Fondo Nacional de
Vivienda de Inters Social. Esta ley condicion las transferencias de recursos federales a
la existencia de planes habitacionales, consejos y fondos de los estados y municipios.
Aparentemente, esas y otras conquistas no admitan dudas sobre que se haba tomado
un rumbo victorioso. Incluso la creacin del Ministerio de las Ciudades, que era una
reivindicacin del documento de los arquitectos de 1963 y que se hizo 40 aos despus,
podra considerarse una gran victoria y una recuperacin de la antigua lucha.

19

Una poltica urbana para Brasil: la sucesin de victorias del movimiento social
Una significativa lista de victorias del Movimiento Nacional por la Reforma Urbana le sigue a las primeras
experiencias en las alcaldas democrticas a comienzos de los aos ochenta, pasando por la creciente expansin
y organizacin de los movimientos sociales urbanos.
Veamos a continuacin cules fueron las principales conquistas sociales que se dieron en ese perodo:

1987

Enmienda Constitucional de Iniciativa Popular subscrita por seis entidades de la sociedad civil.
Creacin del Foro Nacional de Reforma Urbana, formado por entidades de la sociedad civil.

1988

Promulgacin de la Constitucin Federal, con dos captulos dedicados a la cuestin urbana,

algo inaudito en la historia del pas.

1991

Presentacin del proyecto de ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular, como iniciativa de
la sociedad civil y previa recogida de firmas de un milln de electores (aprobado en la Cmara
Federal como Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social).

2001

Promulgacin de la ley federal Estatuto de la Ciudad, que regula lo dispuesto por la Constitucin
federal de 1988, en especial respecto la funcin social de la propiedad.

2003

Creacin del Ministerio de las Ciudades. Realizacin de la Conferencia Nacional de las Ciudades,
resultado de un proceso participativo que involucr a 3.400 municipios, a todos los estados de
la Federacin, y cont con ms de 2.500 delegados elegidos para debatir la poltica nacional
de desarrollo urbano (en 2005 y 2007 se realizaron otras conferencias)

2004

Creacin del Consejo Nacional de las Ciudades como rgano consultivo del Ministerio de las
Ciudades. Creacin del Programa Nacional de Regulacin de la Tierra.

2005

Aprobacin de la ley federal que instituye el marco regulatorio del saneamiento ambiental (en
contra de la perspectiva de privatizacin, objeto de disputa desde haca 13 aos).

2005

Aprobacin de la ley federal del Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social, que implic la
creacin de un fondo y un consejo especfico con la participacin social, adems de condicionar
la transferencia de recursos federales a la existencia de planes habitacionales, consejos y
fondos de los estados y municipios. Ese mismo ao se lanz la Campaa Nacional del Plan
Director Participativo, que prevea la elaboracin del plan para todas las ciudades de ms de
20.000 habitantes.

20

En 2007, durante su segunda legislatura, el Gobierno de Lula lanza el Plan de Aceleracin del
Crecimiento (PAC), que retoma la inversin en los mbitos de vivienda y saneamiento, abandonados
desde haca prcticamente 25 aos. El PAC supone un plan keynesiano o simplemente un conjunto
de obras que pretende recuperar parte de la infraestructura destinada a la produccin (puertos,
ferrocarriles, carreteras, plantas generadoras de energa) y parte de la infraestructura social y de
vivienda. El PAC prev inversiones por valor de 106.000 millones de reales en vivienda18 y 40.000
millones de reales en saneamiento (agua y alcantarillado) entre 2007 y 2010. El programa de
urbanizacin de favelas es prioritario para la inversin de los recursos presupuestarios federales en
el contexto del PAC.
En 2009, como respuesta a la crisis internacional que dio inicio en septiembre de 2008, el Gobierno
federal lanz el Programa Minha Casa, Minha Vida, que pretende financiar la construccin de un
milln de viviendas con un marcado protagonismo del mercado privado. Pero, por primera vez en
la historia de Brasil, se destinan subvenciones (por valor de 16.000 millones de reales brasileos) a
financiar la vivienda social.

Motivos para la reflexin y nuevos desafos

A pesar de la euforia que acompa a los movimientos sociales, a pesar de las gestiones
democrtico-populares, a pesar de la nueva poltica urbana y de las importantes conquistas
legislativas, en general, las ciudades brasileas empeoraron en ese perodo. Y no fue slo en Brasil
donde las ciudades presentaron un aumento de la pobreza, del desempleo, de las favelas, de los
sintecho, de los nios abandonados y de la violencia, tal como destacamos anteriormente. Parte de
esa situacin fue un aumento explosivo de la deuda pblica, cuyos intereses drenaron gran parte de
los recursos hacia el mercado financiero.19 La herencia de 25 aos de neoliberalismo no se superar
fcilmente. Si volvemos sobre ese tema en la conclusin de esta presentacin, es para alertar sobre
el rescoldo de esos tiempos, que desterraron los subsidios, los derechos universales, la solidaridad,
la fraternidad, los proyectos colectivos, comunitarios y sociales. Es decir, que en el reino absoluto de
las mercancas todo debe pagarse, y a precio de mercado.

18. Los recursos econmicos del PAC Vivienda proceden en un 39% del mercado privado SBPE o ahorros
privados, en un 35% de un fondo semipblico Fondo de Garanta por Tiempo de Servicio (FGTS), una
especie de fondo de desempleo formado por contribuciones salariales, un 17% de una contrapartida de
los estados y municipios y un 9% del presupuesto de la Unin. Fuente: http://www.brasil.gov.br/pac/
19. Entre las numerosas obras al respecto, vase TOUSSAINT, E. Bolsa ou a vida: a dvida externa do terceiro
mundo [La bolsa o la vida: la deuda externa del tercer mundo]. So Paulo, Fundacin Perseu Abramo, 2002.

21

No es exclusivamente en Brasil donde se est dando una autntica fiebre participativa promovida por entidades
gubernamentales, ONG, partidos polticos, movimientos sociales, etc. Desde el Banco Mundial hasta La Va Campesina,
la consigna es la participacin. El Gobierno de Lula promovi la celebracin de 40 conferencias nacionales, organizadas
a partir de los municipios, pasando por los gobiernos de los estados y las entidades sociales, hasta alcanzar el nivel
federal. Los temas son muy amplios: juventud, igualdad racial, derechos de la tercera edad, poltica cultural, derechos
de la mujer, derechos de los portadores de discapacidad, derechos del nio y del adolescente, salud, medio ambiente,
seguridad pblica, etctera. Desde 2003 han participado en esas conferencias dos millones de personas. Las tres
conferencias nacionales de las ciudades (2003, 2005, 2007) contaron con la participacin de ms de 1.500 delegados
elegidos en cada una de ellas. No obstante, ese movimiento participativo parece no haber logrado transformar de
manera significativa la calidad de la democracia y el cuadro de exclusin urbana. 20
Desde su promulgacin en 2001, la implementacin del Estatuto de la Ciudad ha dejado mucho que desear (ver el
captulo escrito por Edsio Fernandes en esta publicacin). Todava no ha cambiado el modelo injusto e insostenible
de ocupacin de la tierra urbana, vigente desde hace siglos.
Las fuerzas contrarias a la implementacin de la funcin social de la propiedad, ya sea en la sociedad civil o dentro del
poder judicial, legislativo o ejecutivo, han usado diversos artificios para aplazar su aplicacin. La Constitucin federal de
1988 exigi una ley complementaria el Estatuto de la Ciudad, que se aprob 13 aos despus. La Constitucin y el
propio Estatuto exigieron tambin que la funcin social de la propiedad y otros preceptos se subordinen al plan director
municipal. A su vez, la mayor parte de los planes directores municipales remiten las herramientas que regulan la funcin
social de la propiedad a la ley municipal complementaria. Muchos municipios brasileos no han aprobado todava esas leyes
complementarias y muchos han elaborado planes directores genricos, llenos de buenas intenciones, pero sin efectividad.
Por otra parte, muchos gobiernos municipales y concejales progresistas se apoyan en esa ley para transformar
la realidad en diversos puntos del pas. El Ministerio de las Ciudades mantiene un programa de regularizacin de
la tierra, indito en el mbito federal, que comienza a presentar los primeros resultados y a vencer las resistencias
conservadoras. A pesar de las dificultades de implementacin, el Estatuto de la Ciudad anuncia un nuevo futuro.
Podemos decir que una parte del camino ya ha sido recorrida. Realmente, aprobar esta ley es slo una parte del
camino. Resta continuar la tarea de ponerla en prctica. Una tarea que no es slo del Estado, de los gobiernos y de los
tcnicos. Es tambin, y principalmente, una tarea de la sociedad.

20. Hay que reconocer que existe un esfuerzo de distribucin de renta por parte del Gobierno federal desde 2003. El programa Bolsa-familia,
un programa que pretende garantizar una renta mnima al 40% ms pobre de la poblacin, alcanza a ms de 11 millones de familias (2009). Se
destina a la poblacin que est por debajo de la lnea de la pobreza (con una renta per cpita de entre R$ 60 y R$ 120) o en la pobreza extrema
(hasta R$ 60 per cpita). Dicho programa tiene unas condiciones: la obligatoriedad de que la familia mantenga en la escuela a los nios y
jvenes menores de 17 aos, tener al da el calendario de vacunas y la atencin prenatal a mujeres embarazadas.
Entre 2002 y 2007, cerca de 20 millones de personas pasaron de las clases E y D a la clase C (criterios del IBGE). Entre 2003 y 2007 salieron
de la miseria 9,7 millones de brasileos. En ese mismo periodo, el salario mnimo registr un aumento real del 32%. El Programa Nacional de
Agricultura Familiar (PRONAF) recibi R$ 8.400 millones en el ao agrcola de 2006/2007 y se cre una poltica de crdito consignado para
que los sectores de renta media-baja adquirieran prstamos (Gobierno federal, 2008).

22

Los movimientos populares y el Estatuto de la Ciudad

Evaniza Rodrigues y Benedito Roberto Barbosa

Con la reanudacin del proceso democrtico a partir de la dcada de 1980, la presencia de los
movimientos de lucha por la vivienda en el escenario de las luchas sociales en Brasil se convirti en uno de
los factores fundamentales para afrentar la cuestin urbana, actuando en el desarrollo de propuestas y de
reivindicaciones ante los poderes pblicos, en acciones directas y ocupacin de inmuebles, en la resistencia
a los desalojos y a las restituciones de la tenencia, o como uno de los agentes participantes de los nuevos
programas habitacionales.
En la actualidad, hablar de programas o de polticas habitacionales eficientes requiere necesariamente la
presentacin de propuestas en las que la poblacin participe y tenga un papel decisivo en su definicin e
implantacin. Quizs sea esta la gran conquista de esos movimientos, nacidos a partir de la base y de necesidades
concretas, en el meollo del resurgir de los movimientos populares en el perodo final de la Dictadura.
De hecho, a pesar de la represin de los movimientos populares en los aos duros de la Dictadura, los
movimientos de vecinos de parcelaciones irregulares y el Movimiento de Defensa de los Habitantes de
las Favelas (este de carcter nacional) actuaban ya desde mediados de la dcada de 1970. En esa poca,
en que Brasil vivi un proceso de expansin de las periferias acompaado de serios problemas urbanos,
apareci una infinidad de movimientos espontneos que, con el apoyo de la Iglesia catlica, de profesionales
y entidades comprometidas o de otros movimientos populares, se articularon en el barrio, en la favela y en
determinadas regiones de las ciudades para luchar por mejores condiciones de vida.
Numerosas y grandes ocupaciones de tierra en las periferias de las metrpolis impulsaron a las
organizaciones que, con el tiempo, establecieron una conexin entre las reivindicaciones puntuales
y especficas y las agendas ms amplias vinculadas al derecho a la ciudad. La necesidad y el deseo de
coordinacin a nivel nacional surgen a medida que se profundiza la crtica a la poltica habitacional oficial del
gobierno federal, marcada en esa poca por la exclusin de las familias ms pobres y por la dificultad de
acceso a sus recursos.

En ese sentido, a partir de 1988, en la iniciativa de las denominadas Caravanas a Brasilia,

esos grupos se manifestaron en la capital brasilea y reunieron movimientos para realizar
acciones conjuntas. En 1990, con el I Seminario Nacional de Vivienda Popular, realizado por
el Consejo Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB), en So Paulo, en el que participaron
grupos de todas las regiones, se inicia una coordinacin nacional y la movilizacin por el
proyecto de ley de iniciativa popular del Fondo Nacional de Vivienda Popular.
23

Igualmente, a partir de finales de la dcada de 1980, se celebraron elecciones en administraciones

municipales democrticas y populares en varios puntos del pas. Ese factor, sumado a los cambios
en el rol de los municipios que, a partir de la nueva constitucin de 1988, cobraron una mayor
importancia en la direccin de las polticas sociales y en particular de vivienda, les trajo a los
movimientos un nuevo frente de lucha, pues pasaron a actuar en colaboracin con el poder local.
Ese cambio, lejos de superar los conflictos, otorga una nueva lgica a las luchas sociales. Esos
movimientos se sumaron al movimiento de la reforma urbana, que se haba formado previamente,
en la elaboracin, movilizacin y presin por la enmienda popular de la reforma urbana en el proceso
constituyente. Adems, pasaron a actuar en los programas de creacin de viviendas, al mismo
tiempo que mantuvieron y hasta incrementaron la presin sobre los ayuntamientos.
De todo ese proceso surgen en los aos noventa el Movimiento Nacional de Lucha por la
Vivienda (MNLM, segn sus siglas en portugus) y la Unin Nacional por la Vivienda Popular,
(UNMP), que refuerzan la agenda especfica de la vivienda popular. Adems de estos, la agenda del
movimiento comunitario es sistematizada por la Confederacin Nacional de Asociaciones de Vecinos
(CONAM), fundada en enero de 1982, que agregaba desde entonces una gran heterogeneidad de
entidades afiliadas prestatarios, asociaciones de vecinos de barrios perifricos y movimientos de
sintechos. En 1993 se funda la Central de los Movimientos Populares (CMP), que busc coordinar
a diferentes movimientos populares urbanos. A partir de entonces existen cuatro movimientos
populares nacionales vinculados a la lucha por la vivienda: CMP, CONAM, MNLM y UNMP.
Esos cuatro movimientos participan en el Foro Nacional de la Reforma Urbana, articulando la
lucha por el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad. A esas entidades nacionales se les suman
un sinfn de movimientos de carcter local o regional que actan cotidianamente en las luchas por
la vivienda. Las entidades nacionales enarbolan diversas banderas comunes, aunque presenten
formas de organizacin y propuestas diferenciadas. Dichas entidades presentaron conjuntamente
el primer Proyecto de Iniciativa Popular de Brasil en torno a la creacin del Fondo y del Consejo
Nacional de Vivienda de Inters Popular, tras recoger ms de un milln de firmas, aprobada en
2005 por el Congreso Nacional y sancionada por el presidente Lula en 2006. Dicha propuesta tuvo
tal repercusin que en la actualidad hay movimientos de diversos pases de Latinoamrica que
cuentan con iniciativas de la misma naturaleza.
A partir de 2001 se estableci una colaboracin ms estable entre esas entidades, lo cual garantiz
su protagonismo en las principales agendas de la reforma urbana en Brasil. Esta articulacin se
manifiesta tambin en las conferencias nacionales de las ciudades, realizadas cada dos aos a
partir de 2003. Mediante la elaboracin de una estrategia y una agenda comn, las entidades
nacionales de lucha por la vivienda han conseguido elegir a los consejeros que representan al
segmento de los movimientos populares en el Consejo Nacional de las Ciudades.

24

La lucha por el Estatuto de la Ciudad

Si hay algo que bloquea el avance de la reforma urbana en Brasil es la enorme concentracin de tierra urbana y la
fuerza que la propiedad privada tiene en un modelo de ciudad excluyente y concentrador de riquezas y bienes.
El captulo de la poltica urbana fue un intento de establecer en la Constitucin de 1988, a travs de los artculos 182
y 183, algunos lmites al derecho de propiedad.
En nuestra opinin, los conflictos que se dieron entre el derecho absoluto de propiedad y la necesidad de que sta
cumpla su funcin social nunca se han resuelto de verdad y registran un franco recrudecimiento en nuestras ciudades.
Prueba de ello es que los artculos 182 y 183 de la Constitucin slo se regularon en 2001, con el Estatuto de la Ciudad,
tras ms de 13 aos de luchas y movilizaciones del Foro Nacional de la Reforma Urbana y de otro enorme conjunto de
organizaciones por todo Brasil.

La lucha por la implementacin del Estatuto

Tras su aprobacin, se intensific el proceso de apropiacin y difusin del contenido del Estatuto de
la Ciudad por parte de los diversos movimientos populares, as como por los dems segmentos sociales.
Independientemente del nivel de conocimiento y de comprensin de la complejidad de su contenido, el
Estatuto de la Ciudad pasa a verse inmediatamente como una victoria de la lucha del movimiento por la
reforma urbana, una conquista que resulta de los muchos aos de movilizacin y presin.
No obstante, la ley tiene que ser efectivamente implementada, y para ello el Foro Nacional por la Reforma
Urbana, muchas universidades, ONG y movimientos realizaron un sinfn de cursos de capacitacin sobre
el contenido del Estatuto de la Ciudad. En dichos cursos no se divulgaba la ley de forma neutra, sino que
se presentaba con una perspectiva especfica: la de la reforma urbana, del derecho a la ciudad y de la
democratizacin de la tierra y de la propiedad urbana. Esos cursos respondan a la necesidad de capacitar y de
que los instrumentos del Estatuto de la Ciudad se volvieran algo comn para la poblacin, como un elemento
no de una poltica disociada de la realidad concreta, sino del da a da de las comunidades, y especialmente
como instrumento para la transformacin social que afecta a la vida cotidiana.
Ms que sus instrumentos, fueron los tres principios del Estatuto de la Ciudad cumplimiento de la funcin
social de la ciudad y de la propiedad; justa distribucin de las cargas y beneficios del proceso de urbanizacin;
y la gestin democrtica de la ciudad los que llevaron un mensaje movilizador a los movimientos para su
defensa y para presionar al poder pblico municipal para su implementacin.
Otro punto que hay que subrayar es que, a partir de su aprobacin, la implementacin del Estatuto de la
Ciudad pasa a ser una bandera constante en las movilizaciones de los movimientos nacionales y de sus bases
locales. Ya sea de manera ms amplia o como justificacin para reivindicaciones puntuales, el Estatuto de la
Ciudad es reivindicado y exigido ante las autoridades pblicas en todos los niveles de gobierno.
La Carta por la implementacin del Estatuto de la Ciudad, aprobada en el Encuentro Nacional por el Derecho
a la Ciudad en Rio de Janeiro, en julio de 2002, con la participacin de diversos movimientos populares y de los
dems segmentos sociales, se convierte en un documento de orientacin para los distintos actores sobre esa ley
25

y, al mismo tiempo, en un manifiesto poltico que contiene los principios del movimiento por la reforma urbana.

Elaboracin e implementacin de los planes directores

La exigencia del Estatuto de la Ciudad de elaborar planes directores municipales, as como la definicin
de un plazo para ello, desencaden un gran proceso de movilizacin tambin entre los movimientos
populares. El concepto de plan director participativo pas a centrar las discusiones y presiones sobre
los poderes ejecutivos municipales.
La primera batalla que haba que librar fue, en la mayora de las ciudades, precisamente la cuestin
de la participacin de la sociedad. Argumentos autoritarios o tecnocrticos ponan en tela de juicio la
capacidad de la poblacin para participar en la elaboracin de los planes. La tradicin de planes directores
hechos por especialistas, en general por consultoras contratadas y sin ningn dilogo con la ciudad,
contina permeando actualmente a las prcticas de planificacin. Tampoco exista un consenso o una
norma para evaluar qu poda calificarse como participativo y qu no. La edicin de la resolucin 25
del Consejo de las Ciudades1, en marzo de 2005, dio una definicin mejor sobre el proceso participativo,
con orientaciones para llevarlo a cabo.
Sin embargo, se produjeron un sinnmero de conflictos en los municipios sobre la cuestin de la
participacin. A travs de presiones, manifiestos y tambin demandas ante el ministerio pblico
y la justicia, los movimientos, en colaboracin con otros segmentos, exigieron participar no slo en
las audiencias pblicas, sino en todo el proceso de elaboracin. Fueron batallas de meses y algunas
consiguieron interrumpir o alterar el proceso y garantizar algn cambio en favor de la sociedad. En diversas
ciudades, una serie de acciones civiles y representaciones en el ministerio pblico, en las defensoras
pblicas y movilizaciones del pueblo en las cmaras municipales y ayuntamientos, que cuestionaban la
forma de elaborar los planes directores y tambin su contenido tras su aprobacin.
Fue el caso de Salvador de Baha, donde todo el proceso fue conturbado y puesto en tela de juicio
por la sociedad, tanto durante su aprobacin como tras ella. El ministerio pblico lleg a suspender la
tramitacin del plan, que despus fue retomada. Otras capitales, como Fortaleza (estado de Cear), Rio
de Janeiro, Curitiba (Paran), So Luis (Maranho), adems de la revisin del plan director estratgico
de So Paulo, vieron cmo sus planes sufran demandas judiciales por no cumplir la exigencia de la
participacin popular. En So Paulo, el denominado Frente en Defensa del Plan Director Estratgico
intenta bloquear la iniciativa del alcalde Gilberto Kassab (del partido Demcratas) y de la cmara municipal
para revisar el plan en beneficio del capital inmobiliario de la ciudad.
Una vez que se conquistaba algn canal de participacin, se trataba de ocuparlo, presentando
propuestas de inters para los movimientos populares. Muchas veces, la lucha por conquistar espacios
participativos fue ms difcil que la propia lucha por la aprobacin de propuestas concretas.
Otra disputa que se dio en muchos municipios fue la del lenguaje utilizado en las discusiones de los
planes directores. Un proceso de participacin requiere el uso de un lenguaje y de mecanismos que la
favorezcan. En ese sentido, al tiempo que luchaban por traducir los planes a un lenguaje ms accesible,
subrayando sus aspectos centrales, los lderes populares se esforzaban por apropiarse de conceptos ms
tcnicos, sin por ello perder su perspectiva poltica.
1. La resolucin 25, de 18 de marzo de 2005, emite orientaciones y recomendaciones a los municipios sobre la coordinacin

26

compartida con la sociedad, la celebracin de audiencias pblicas y de un calendario discusin.

Ciertamente, uno de los temas que ms moviliz a los movimientos en la elaboracin de los
planes directores fue la definicin y demarcacin de zonas especiales de inters social (ZEIS). Se
aglutinaron esfuerzos colectivos para listar y demarcar esas reas. En el caso de las ZEIS ya ocupadas
por favelas y otros tipos de asentamientos precarios, la preocupacin era no dejar a nadie fuera,
pues la demarcacin del rea como ZEIS refuerza la nocin de seguridad de la tenencia, aunque no la
garantice explcitamente. En el caso de la definicin y demarcacin de las ZEIS en reas vacas, para
destinarlas a viviendas populares, surgieron muchas ms dificultades. La primera de ellas fue la propia
definicin de sus parmetros, como el grupo de ingresos al que haba que atender, sus posibles usos,
el tamao del lote o de la vivienda, etc., as como respecto a la demarcacin de los lotes en plantas.
Muchas veces el plan previ el instrumento, pero no demarc reas para su aplicacin, con lo que
lo dejaba sin efecto. En otros casos, el poder pblico subestim la cantidad de ZEIS necesarias y no
demarc aquellas que presentaban mayores conflictos con intereses econmicos. Un buen ejemplo
de excepcin a esa regla se dio en el municipio de Taboo da Serra, en el estado de So Paulo, donde
la cantidad de metros cuadrados demarcados como ZEIS fue proporcional a la magnitud del dficit
habitacional de la ciudad, con el objetivo de saldarlo completamente.
En contra de la lgica de la expulsin de la poblacin ms pobre hacia las periferias de las
ciudades, algunos municipios demarcaron ZEIS en reas centrales, una experiencia conjugada con
la lucha de los movimientos por viviendas en los centros y con un sinfn de procesos de ocupacin
de inmuebles vacos o abandonados, pblicos y privados.
Otro punto conflictivo se dio en la definicin de grandes proyectos urbanos, la ampliacin
de carreteras, operaciones urbanas, proyectos de reubicacin en reas donde se encuentran
asentamientos populares o prximas a ellos. La lgica de la exclusin se demuestra ms perversa
en este caso, pues los poderes pblicos permitieron la ocupacin, con su omisin o connivencia,
mientras no haba intereses del capital inmobiliario y la zona se consideraba degradada. Al mejorar
la zona, se expulsa a esa poblacin de forma violenta, por las acciones de restitucin de la tenencia,
con medidas administrativas, o de forma tcita, mediante el encarecimiento de los alquileres y del
costo de la vida. En unos pocos y ejemplares casos se conquist la permanencia de la poblacin en
el lugar. En esos casos, la movilizacin y la organizacin de la comunidad fueron fundamentales para
que los instrumentos jurdicos fueran efectivamente aplicados.
Tambin es posible constatar la participacin de los movimientos en temas que, a primera vista,
no interfieren directamente en la lucha especfica por la vivienda, sino por la ciudad como un todo
o por alguna parte de la ciudad en especial. Es el caso de la lucha contra la verticalizacin de los
paseos martimos de las ciudades costeras, un punto de conflicto entre la especulacin inmobiliaria
asociada a las grandes constructoras y los movimientos sociales urbanos. Esos intereses vuelven a
enfrentarse en la definicin de la zonificacin, del potencial constructivo, de la planta, donde a menudo
los movimientos populares asumen tambin en su agenda la democratizacin de la ciudad.

27

En esos y en una infinidad de otros casos se ha dado la colaboracin entre movimientos populares
y entidades profesionales, ONG de carcter urbano, entidades ambientalistas, iglesias y entidades
de sectores sociales de clase media para actuar conjuntamente en las discusiones del plan director,
formulando propuestas y conquistando el rol de interlocutores ante los ayuntamientos en el proceso de
elaboracin y aprobacin de los planes directores.
En cambio, la relacin con el poder legislativo municipal ha sido ms conflictiva. Permeados por
intereses puntuales, los planes directores que se discutieron y consensuaron con el Poder Ejecutivo,
acaban casi siempre recibiendo enmiendas que, cuando no alteran los conceptos bsicos del plan,
introducen alteraciones especficas que trastocan su implementacin y generan innumerables conflictos
en el proceso de aprobacin.
Al respecto cabe destacar tambin que en septiembre del 2004 el Ministerio de las Ciudades y el
Consejo Nacional de las Ciudades crearon mediante la resolucin n.15 una Campaa Nacional de
Sensibilizacin y Movilizacin para elaborar e implementar los planes directores participativos, con el
objetivo de construir ciudades incluyentes, democrticas y sostenibles, con los siguientes ejes:

Inclusin territorial: garantizar a los pobres el acceso a la tierra urbanizada y bien localizada, asegurando
tambin la tenencia segura e inequvoca de la vivienda de las reas ocupadas por la poblacin de bajos ingresos;

Gestin democrtica: ofrecer instrumentos que garanticen la participacin efectiva de quienes viven y
construyen la ciudad en las decisiones y en la implementacin del plan; y

Justicia social: distribucin ms justa de los costos y beneficios del desarrollo urbano.
Dicha campaa, lanzada en 2005, fue coordinada por instituciones integrantes del Consejo de las Ciudades y
de ncleos de los estados. El trabajo de movilizacin, capacitacin, seguimiento, formacin de multiplicadores y
divulgacin corri a cargo de los ncleos de los estados, compuestos tambin por los segmentos integrantes del
Consejo de las Ciudades. Una de las grandes preocupaciones de esa campaa fue extender la discusin del Estatuto
de la Ciudad a los municipios fuera de los circuitos tradicionales de discusin de las regiones metropolitanas.
Las entidades de los movimientos populares participaron intensamente en la campaa, la coordinacin nacional y
en los ncleos de los estados, y fueron protagonistas en varios de ellos. Para los movimientos, el objetivo era tambin
romper la cultura que vean los planes como algo tcnico y disociado de las luchas cotidianas, adems de insistir,
ante los poderes ejecutivos y legislativos municipales, sobre la obligatoriedad de los procesos participativos.
Sin embargo, la implementacin de esos mismos planes ha resultado ms compleja. Lejos de cumplir la meta
de que el plan director sea un orientador del crecimiento y de las inversiones en la ciudad, muchos de ellos fueron
abandonados nada ms ser implantados. En muchos casos, el plan exige la regulacin mediante una ley especfica
de los instrumentos aprobados, lo cual demanda una nueva batalla en el mbito legislativo. En otros casos, aun
disponiendo de los instrumentos aprobados y listos para ser implementados, el Ejecutivo municipal simplemente
no los utiliza. Los cambios de gobierno tambin han interferido en su aplicacin, debido tanto a los diferentes
intereses que se alternan como a las presiones por cambios puntuales, como la ampliacin de la zona urbana, que
muchas veces desvirtan los objetivos aprobados.
28

La dificultad de implementacin de los planes acaba a menudo frustrando aquellos

movimientos que participaron en la lucha y presionaron a favor de la aprobacin de
propuestas, pero no consiguieron ver los resultados concretos de los instrumentos, lo
cual condujo a poner en tela de juicio su eficacia y al desnimo de algunos lderes.
Esto muestra que es muy importante construir mecanismos de participacin y
seguimiento de la ejecucin de los planes. Los movimientos han luchado por la creacin
de consejos municipales de la ciudad, pero han de hacerle frente a la resistencia
para su creacin y a la fragmentacin y falta de marco jurdico especifico. Algunos
municipios crearon consejos de vivienda (exigencia de la Ley n.11.124 de 20052), un
consejo de poltica urbana, un consejo de transporte, consejos de medio ambiente,
etc., pero en general estas instancias no colaboran entre s, poniendo de manifiesto
la ausencia de una mirada ms integradora sobre la ciudad. La fragmentacin de las
instancias de participacin refleja la fragmentacin de las polticas y tambin de los
intereses involucrados en la construccin de las ciudades.

Regularizacin de la tierra
Si vemos una foto de un barrio de la periferia de una de nuestras grandes
ciudades sin un rtulo que indique de qu lugar se trata, podemos pensar que
se trata de cualquier otra ciudad brasilea. La cara amarga de la segregacin
de nuestras periferias es literalmente la misma en todas las metrpolis, y en
todas las ciudades, donde las casas de ladrillos sin revocar o de madera dan
un aspecto rojizo, creando un autntico mosaico de casas y barracas que se
apian a las orillas de los ros y en las laderas de las favelas o se extienden
por territorios enormes.
A esas personas les quedan las sobras de las ciudades. Son territorios
abandonados por los poderes pblicos, o marcados por un fuerte clientelismo,
en que los servicios slo llegan con mucha presin social. No hay escuelas,
guarderas, transporte de calidad, espacios de ocio, etc. Agep, un cantante de
msica popular de Brasil, retrat esta dura realidad en una cancin que reza:
Vivo donde no vive nadie, donde no pasa nadie, donde nadie logra vivir....
El Estatuto de la Ciudad, con sus instrumentos de regulacin de la tierra y
con la medida provisional 2220/2001, es un marco positivo en la lucha contra
esa dura realidad. Esas herramientas por s solas no inducen a ningn cambio
de paradigma, pero abren posibilidades que no existan antes para garantizar
la seguridad de la tenencia.

29

2. La Ley 11.124/05, que cre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social,

exige la formacin de un consejo municipal habitacional o similar para integrarse en el
municipio y pueda recibir recursos del Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social.
Este sistema est todava en fase de implantacin.

29

El artculo nueve del Estatuto de la Ciudad establece que: Quien posea como propia un rea
o edificacin urbana de hasta 250 metros cuadrados, durante cinco aos, ininterrumpidamente
y sin oposicin, y que la use como vivienda suya o de su familia, adquirir su dominio, siempre y
cuando no sea propietario de otro inmueble urbano o rural. Y la medida provisional 2220/01 dice
en su artculo primero: Quien hasta el 30 de junio de 2001 posea como propio, durante cinco
aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, hasta 250 metros cuadrados de un inmueble pblico
situado en un rea urbana, y que lo use como vivienda suya o de su familia, tiene derecho a la
concesin de uso especial para fines de vivienda respecto al bien objeto de la tenencia, siempre y
cuando no sea propietario o concesionario, a cualquier ttulo, de otro inmueble urbano o rural.
Esos instrumentos jurdicos, la usucapin y la concesin de uso especial para fines de vivienda,
se refieren a un derecho de los ciudadanos, que pueden reivindicar de forma individual o colectiva,
a iniciativa del inquilino, de la asociacin de vecinos o de los poderes pblicos. Ese movimiento
en busca del derecho exige organizacin, capacidad de presin, apoyo tcnico jurdico y social y,
a menudo, recursos econmicos. Al respecto, con excepcin de algunas excelentes iniciativas,
las acciones que buscan el acceso a la vivienda y a la seguridad de la tenencia mediante la
regularizacin de la tierra, continan patinando ante a los millones de personas que viven en
favelas y parcelaciones populares esparcidas por todos los rincones del pas.
Supone eso una razn para el desnimo? Evidentemente no, pues existen innegables avances
y los marcos reguladores van evolucionando en la medida de las dificultades, y no hay duda de
que a partir de la regulacin del Estatuto de la Ciudad se plantear cada vez ms en el orden del
da la necesidad de superar este enorme desafo.
La 4. Conferencia Nacional de las Ciudades reflexionar al respecto en su bloque temtico 2,
sobre La aplicacin del Estatuto de la Ciudad y de los planes directores y la funcin social de la
propiedad del suelo urbano (texto base de la 4. Conferencia de las Ciudades).
Hay que resaltar que el Consejo Nacional de las Ciudades, al firmar este bloque temtico,
propone un amplio debate nacional sobre la eficacia de las herramientas, una reflexin sobre
nuestro marco regulador actual y su capacidad (o incapacidad) para garantizar la funcin social de
la propiedad y mejorar, de hecho, la vida de los pobres en las ciudades.
Desde esta perspectiva, no se trata de garantizar simplemente un ttulo de propiedad o de
tenencia de la vivienda, sino un cambio efectivo en las precarias condiciones de vida en esos
territorios. Resulta evidente que un documento para quien vive con miedo de ser desalojado
en cualquier momento es fundamental, pero, el propio o Estatuto de la Ciudad en su artculo
39 apunta a algo ms, al decir que: La propiedad urbana cumple su funcin social cuando
atiende a las exigencias fundamentales de ordenacin de la ciudad expresadas en el plan director,
garantizando la atencin de las necesidades de los ciudadanos en cuanto a la calidad de vida, a la
justicia social y al desarrollo de las actividades econmicas, respetando las directrices previstas
en el art. 2. de esta ley.

30

La lucha contra los desalojos

La pregunta que planteamos aqu es la siguiente: por qu, a pesar de tantas conquistas en
los marcos regulatorios, el poder y la fuerza de la propiedad privada permanecen intocables?
El Poder Judicial, as como el Estado con su poder de polica, actan con toda su energa
para garantizar el derecho de propiedad. La cantidad de conflictos urbanos de tierras por todos
los rincones de Brasil pone al descubierto la manera impdica y predatoria en que actan
los especuladores inmobiliarios, golpeando fuerte en la defensa de sus propios intereses.
Se podra decir que los frenos puestos al derecho de propiedad no han bastado para parar la
locomotora del capital inmobiliario.
Con la vuelta del ciclo de inversiones pblicas en las ciudades brasileas, observamos que
se da una sobrevalorizacin de la tierra urbana que trae consigo un aumento de los conflictos
por la tierra. Tales inversiones, cuya necesidad se antoja en ocasiones cuestionable, son la
alegra de los sectores inmobiliarios, que se benefician de forma directa o indirecta de ese
proceso de valorizacin de la tierra urbana.
El Estatuto de la Ciudad establece un conjunto de garantas para proteger o prevenir
de cierta forma que tales acciones del capital especulativo afecten a las comunidades
amenazadas. Sin embargo, en una situacin de conflicto, ha sido difcil que la ley se pusiera
del lado de estos grupos ms debilitados y excluidos. Bien al contrario, lo que hemos visto es
una actuacin generalizada del poder pblico y de los dueos del capital para criminalizar a
tales comunidades. A menudo lo que sucede es que cuando el conflicto se hace pblico, los
ocupantes ya han perdido su vivienda, o han sido violentamente de desplazados, incluso con
la connivencia, complacencia o hasta la participacin del poder pblico.
Brasil, ms all de las garantas y directrices establecidas en el Estatuto de la Ciudad, en
su artculo segundo, es tambin signatario de una serie de tratados internacionales en torno
al derecho a la vivienda:

Declaracin Universal de los Derechos Humanos, que dispone que toda

persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que garantice salud y
bienestar, en particular la vivienda.
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que
reconoce el derecho fundamental de toda persona a tener una vivienda
adecuada y a estar protegida contra los desalojos forzados;
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de
Discriminacin Racial, de 1965.
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer, de 1979.
Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, de 1989.

31

Brasil es un Estado Parte de todos esos instrumentos legales internacionales, con lo que tales tratados
forman parte del marco normativo nacional.
El Foro Nacional de Reforma Urbana estableci en su Manifiesto del Encuentro sobre la Prevencin de
los Desalojos, en Recife, que ese tipo de prctica representa un problema creciente y sus consecuencias
desencadenan una serie de violaciones que no respetan la dignidad ni los derechos humanos. Son causadas
por el modelo neoliberal de desarrollo econmico excluyente, que produce una alta concentracin de tierra y de
renta y favorece a los detentores de la propiedad en el campo y en la ciudad. La tierra, en lugar de cumplir su
funcin social, sirve al mercado, destinndose a la especulacin inmobiliaria, al mantenimiento de latifundios y
a la implementacin de grandes emprendimientos (Manifiesto de Recife del FNRU 14/06/2006).
En ese mismo sentido, el Consejo Nacional de las Ciudades acogi las deliberaciones de la 3. Conferencia
Nacional de las Ciudades y aprob la creacin del Grupo de Trabajo sobre Conflictos, con el objetivo de delinear
una poltica nacional para luchar contra los conflictos de la tierra que, si se suman a los instrumentos establecidos
por el Estatuto de la Ciudad, puedan fortalecer las redes de proteccin a las comunidades amenazadas.
De hecho, la apropiacin del Estatuto de la Ciudad por los movimientos populares se pone de manifiesto en
las situaciones de conflicto de tierras urbanas. En los casos de restitucin de la tenencia de las reas ocupadas
por familias de bajos ingresos, esa ley pas a formar parte de los argumentos contrarios al desalojo, tanto en las
peticiones judiciales, como en los manifiestos, en las cartas abiertas y en el propio discurso de los lderes 3.

Conferencia y Consejo Nacional de las Ciudades:

espacios de construccin colectiva
En 2009, el concepto de gestin democrtica, con la creacin de espacios institucionalizados y
permanentes de participacin y control social, pasa a ser uno de los principales puntos en las listas de
reivindicaciones de los movimientos populares en los tres niveles de gobierno.
Previsto en la MP 2220/01, aunque no implementado hasta 2003, el Consejo Nacional de Poltica
Urbana, que se convertir en el Consejo Nacional de las Ciudades, es el instrumento de control social y
participacin con mayor repercusin, fruto igualmente del proceso de lucha por la gestin democrtica
emprendida en la batalla por el Estatuto de la Ciudad.

32

3. Ejemplos: El Estatuto de la Ciudad, Ley 10.257/01, instrumentaliz al Poder Pblico para actuar en reas de
conflicto y promover la regularizacin de la tierra con eficiencia, rozando viejos dilemas, como la falta de dinero
para la expropiacin o la regularizacin de ocupaciones consolidadas (Manifiesto por una Curitiba y un Paran
libres de desalojos forzados, de 13/11/2005, firmado por 30 movimientos populares y ONG). Es responsabilidad
del Estado proteger el derecho a la Vivienda y la garanta de que los desalojos no se lleven a trmino, mediante
el uso de los instrumentos jurdicos y polticos existentes en el Estatuto de la Ciudad, para que se garantice la
funcin social de la propiedad. (Carta sobre la violacin del derecho a la vivienda de 400 familias de la Favela do
Sapo, So Paulo, enviada por el COHRE al alcalde de la ciudad de So Paulo, en julio de 2009).

Los movimientos apostaron por la construccin del Consejo y tambin de las Conferencias Nacionales
de las Ciudades 4 como espacio institucional de interlocucin. No obstante, eso no signific abandonar las
mesas de negociacin directa con los gobiernos ni los instrumentos de presin popular y reivindicacin.
Los movimientos populares cuentan con el mayor nmero de participantes en el Consejo y su articulacin
con los dems sectores de la sociedad ha garantizado el protagonismo de sus propuestas.
A partir del proceso de las conferencias nacionales, se multiplicaron la presin y las iniciativas de
constitucin de espacios participativos en los estados y municipios. Cabe citar que ms de 4.000 municipios
y todos los estados y el distrito Federal participaron en la 1. Conferencia Nacional de las Ciudades.
Las Conferencias Nacionales de las Ciudades han supuesto un espacio de construccin y de
reafirmacin de la agenda de la reforma urbana. Sin embargo, no existe un mecanismo institucional que
garantice que las acciones acordadas tanto en las Conferencias como en el Consejo sean acatadas por
el gobierno en la definicin de las polticas.
Adems, hasta la fecha no se ha resuelto el dilema entre la creacin de consejos sectoriales
(vivienda, saneamiento, movilidad, poltica urbana) y la creacin del Consejo de la Ciudad, que integre las
cuestiones sectoriales. A pesar de que las tres conferencias nacionales en las ciudades han reafirmado
la construccin de los consejos de las ciudades en los tres niveles de gobierno, todava son pocos
los estados que los han creado e integrado en las polticas sectoriales. Esa situacin se vio an ms
alterada con la aprobacin de la ley que cre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social (Ley
n.11.124/2007), que determin que, para formar parte del sistema, los estados y municipios deberan
crear consejos de vivienda.
La cuestin se agrava si tenemos en cuenta que hasta la fecha los instrumentos del Consejo y la
Conferencia carecen de un marco legal que los organice, una propuesta defendida por el Foro Nacional
de la Reforma Urbana consistente en la creacin de un Sistema Nacional de las Ciudades, que definira
las competencias y las instancias en los tres niveles de gobierno, y otorgara un carcter deliberativo al
consejo y definira el papel de las conferencias en la definicin de la poltica de ese sector.

33

4. Las Conferencias Nacionales de las Ciudades se crearon por decreto presidencial, en 2003. La
Conferencia Nacional viene precedida de etapas municipales y estatales y elige al Consejo Nacional de
las Ciudades. En mayo de 2010 ser realizada la 4. Conferencia Nacional de las Ciudades.

Una agenda an actual

Es innegable la influencia del proceso de lucha y de implementacin del Estatuto de
la Ciudad en la construccin del concepto y ampliacin de la lucha por el derecho a la
ciudad, tanto a nivel nacional como internacional.
A partir del Primer Foro Social Mundial se inicia la construccin de una Carta Mundial
del Derecho a la Ciudad, una iniciativa del Foro Nacional de la Reforma Urbana y de
una pltora de redes internacionales que se fueron sumando a lo largo del proceso. La
difusin del Estatuto sirvi como tema de discusin y, especialmente en Amrica Latina,
algunas partes de su contenido se han incluido en leyes nacionales en diversos pases
o les han servido de inspiracin. Esa difusin se ha dado en innumerables espacios de
gobierno y de la sociedad, a travs de las redes de organizaciones sociales, como la
Coalicin Internacional para el Hbitat (HIC), la Secretara Latinoamericana de Vivienda
Popular (SELVIP), la Alianza Internacional de Habitantes, etc.
Ms recientemente, ONU-HABITAT, en colaboracin con el Ministerio de las Ciudades
y el Conicidades, adopt el lema El derecho a la ciudad: colmar la brecha urbana para
el prximo Foro Urbano Mundial, que se celebra en marzo de 2010 en Rio de Janeiro.
Aunque es todava un concepto en disputa, vemos que se discuten los principios que
orientan esa lucha en espacios ms amplios.
No obstante, todava queda mucho por hacer para lograr la plena implementacin del
Estatuto en nuestras ciudades. Son necesarias su aprobacin y su reivindicacin por ms
y ms organizaciones. Es preciso hacer valer lo que ha sido conquistado en los planes
directores, en las reas ocupadas, en los enfrentamientos con los grandes intereses de
la especulacin inmobiliaria y de las grandes empresas.
Sin embargo, lo principal es ser conscientes de que la ley no es una herramienta que
acta por s sola, sino un instrumento ms en manos de la sociedad organizada. Pero
solamente la movilizacin y la organizacin podr lograr la alianza entre la herramienta
institucional y la presin poltica en la construccin de poder popular para exigir los
cambios necesarios. Las condiciones para los cambios estructurales en las ciudades
no pueden darle la espalda al modelo de sociedad en que vivimos. Queremos construir
ciudades justas y solidarias y eso forma parte de un proceso de transformacin integral.
Los movimientos populares continuarn luchando por esta nueva sociedad y construyendo
esperanzas todos los das.

34

Diadema y el Estatuto de la Ciudad

Mrio Reali y Srgio Alli
Este texto pretende mostrar la importancia de las repercusiones del Estatuto de la
Ciudad en la gestin local de la poltica de desarrollo urbano en Brasil desde la perspectiva
del municipio. Mientras que la constitucin de 1988 represent un primer paso importante
en la definicin de la funcin social de la ciudad y de la tierra urbana, el Estatuto supuso la
conclusin de un itinerario de lucha y movilizacin por la democratizacin de la gestin de las
ciudades y de sus territorios. Para ello, el Estatuto busc dar efectividad a los instrumentos
de que disponen los municipios para implantar una poltica desarrollo urbano sostenible y
capaz de corregir las graves injusticias que marcaron la ocupacin de sus reas urbanas.
La larga y tortuosa tramitacin del Estatuto de la Ciudad en el Congreso Nacional conllev
al menos la posibilidad de que los instrumentos que vino a regular dicho Estatuto en 2001
fueran probados y desarrollados a lo largo de la dcada de 1990 en algunas ciudades
brasileas, como Recife, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro y Porto Alegre.
Se trataba de ciudades que, a partir de la norma constitucional, la movilizacin social y la
voluntad poltica de los gobiernos locales, se sumaron para ampliar los lmites de la reforma
urbana. Esos municipios participaron ms de cerca en la construccin del Estatuto de la
Ciudad y, por eso mismo, estaban entre los ms preparados para usar sus instrumentos.
Creemos que la reconstitucin de ese proceso histrico en una ciudad especfica puede
arrojar luz sobre la importancia del Estatuto de la Ciudad, demostrando su necesidad, y
sobre cmo su aplicacin conllev nuevos desafos para los gestores y para los movimientos
sociales. La ciudad de Diadema (situada en el estado de So Paulo), que tomamos
como referencia en este texto, es un ejemplo condensado del proceso de crecimiento
desordenado que ha caracterizado a las ciudades de las regiones metropolitanas brasileas
durante las ltimas cinco dcadas.
En marzo de 1964 se instaur en Brasil una dictadura militar. Con ello, Brasil fue sometido
a una poltica econmica desarrollista y concentradora de renta y de riqueza. La fuerte
industrializacin se vio acompaada por una congelacin salarial y por la represin de las
actividades polticas sindicales.

35

La planificacin urbana de los gobiernos militares, de sesgo tecnocrtico y autoritario, se mostr

ineficaz para responder a las demandas generadas en las ciudades por la poltica econmica desarrollista.
Rpidamente, la mayor parte de la poblacin emigr del campo hacia las metrpolis, principalmente. En la
actualidad, cerca del 80% de la poblacin brasilea vive en zonas urbanas. Las ciudades se desarrollaron
expandiendo sus lmites hacia las periferias, ya fuera por alternativa de construccin de los grandes
conjuntos habitacionales alejados de los centros, por la ocupacin de loteos clandestinos con unidades
construidas por los propios vecinos, o por la ocupacin de zonas libres por favelas o brechas de la ciudad
legal. Todas esas alternativas hicieron posible la creacin de vacos urbanos, objeto de especulacin
inmobiliaria. La expansin perifrica demandaba la ampliacin de los servicios que, a su vez, demandaba
inversiones pblicas, de las que acababa apropindose el capital inmobiliario a travs de la valorizacin
de los vacos. Las familias de ingresos ms bajos, sin posibilidad de acceso al espacio urbano legal,
permanecan segregadas en favelas, ncleos de viviendas precarias alejadas de los centros y de los
servicios urbanos, verdaderos territorios de exclusin. Y el poder pblico se convierte en rehn o en
colaborador de ese crculo vicioso. En esa coyuntura, la poltica de transporte pblico se convierte en
algo determinante para garantizar el acceso a la ciudad, los desplazamientos entre el hogar y el trabajo se
multiplican y las distancias aumentan.

Diadema, 50 aos
Diadema tiene 50 aos de vida como municipio autnomo y registr un crecimiento vertiginoso
en sus tres primeras dcadas de existencia. La ciudad contaba con 12.000 habitantes en 1960,
79.000 en 1970, 228.000 en 1980 y 300.000 en 1990. Localizada en la regin metropolitana
de So Paulo, entre los municipios de So Paulo y So Bernardo do Campo, principal foco de la
industria automovilstica brasilea, la mayor parte de la poblacin de Diadema estaba formada
por familias de trabajadores migrantes poco cualificados, que convivan con una situacin de
bajos salarios y elevada alternancia laboral. Fueron en busca de los empleos que ofrecan las
industrias de la regin y se instalaron en esa ciudad debido a los terrenos baratos y accesibles,
aunque desprovistos de cualquier clase de infraestructura urbana.

Lima

Brasil

So Paulo

So Paulo

Diadema

Santiago
Buenos Aires
Regin Metropolitana de So Paulo (RMSP)

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En la actualidad, Diadema tiene 386.779 habitantes (IBGE, 2007). Con un

territorio de 30,7 km, de los que 7 km estn en un rea de proteccin de
manantiales, Diadema es la ciudad con la segunda mayor densidad demogrfica
de Brasil y la mayor del estado de So Paulo, con 12.600 habitantes/km. Se
estima que el 13,3% de las familias viven en situacin de pobreza, con una
renta per cpita entre cero y medio salario mnimo, lo que corresponde a cerca
de 14.000 familias o 60.000 habitantes. Los ncleos habitacionales en las
favelas suman 207 reas, abarcando el 4,62% del territorio de la ciudad y en
torno al 25% de la poblacin, casi 100.000 personas. De ese total, 161 estn
totalmente urbanizadas, 32 se encuentran en proceso de urbanizacin, seis
ya han sido objeto de intervenciones especficas y ocho estn localizadas en
zonas de riesgo y necesitan ser desalojadas.
En los aos 1960 y 1970, la ciudad asisti a la sustitucin progresiva de
sus chacras por loteos populares y por ocupaciones de terrenos pblicos y
privados que dieron lugar a una gran cantidad de favelas. Tambin se fueron
instalando muchas naves industriales, estimuladas por la exencin de tributos
y otros beneficios ofrecidos por el ayuntamiento.
A comienzos de la dcada de 1980, considerada entonces una ciudad
dormitorio, buena parte de los habitantes de Diadema viva en condiciones
extremadamente precarias. Slo el 22% de la red vial estaba urbanizada. El
resto de las calles no tena desages, pavimento ni redes de agua y alcantarillado.
Cerca del 30% de la poblacin viva en favelas, que ocupaban un 3,5% de
la superficie de la ciudad y estaban totalmente abandonadas por los poderes
pblicos. Prcticamente no existan servicios de educacin, salud, cultura y
ocio. La mortalidad infantil era una de las ms elevadas de Brasil, llegando en
1980 a 83 nios por cada 1000 nacidos vivos.
El primer plan director de Diadema, de 1973, prcticamente ignoraba
la existencia de las favelas y de la ciudad ilegal. Sin embargo, a partir de
mediados de la dcada de 1970, la voz de los excluidos empez a hacerse
or. Empezaron a surgir en Brasil movimientos populares reivindicativos. En
esa regin, el movimiento metalrgico promueve huelgas que tienen una
repercusin internacional y asiste al surgimiento del lder sindical Luiz Incio
Lula da Silva, que en 2002 se convertira en presidente de Brasil. En torno a la
cuestin urbana, se articulan diversos movimientos que reivindican viviendas,
regularizacin de los loteos clandestinos e infraestructura en las favelas. En
Diadema, los movimientos de lucha por la vivienda alcanzan un elevado grado
de organizacin y movilizacin, e incluso promueven diversas invasiones de
terrenos vacos, transformados al cabo de poco tiempo en loteos informales.
37

Como reflejo de las reivindicaciones de los movimientos sociales, el Gobierno federal, presidido
por el general Joo Figueiredo, promulga en 1979 la Ley n. 6.766, que regula la parcelacin del
suelo y tipifica como crimen la promocin de loteos irregulares. Esa legislacin establece una meta
obligatoria de reas de uso pblico en los loteos y determina como rea mnima de los terrenos la
medida de 125 m. No obstante, pese a abrir una excepcin para los loteos que se destinaran a la
edificacin de inters social, esa ley acab poniendo en la clandestinidad a gran parte de las reas
ocupadas por la poblacin de menores ingresos, profundizando su exclusin social.
En 1982, Diadema elige al primer alcalde del Partido de los Trabajadores (PT) de todo el pas.
En la base social del partido, que haba sido fundado dos aos antes, destacaban los movimientos
populares, incluidos los movimientos de lucha por la vivienda. A partir de entonces, ese partido
estuvo al frente de la administracin municipal de Diadema entre 1983 y 1996 y lider profundas
transformaciones en la ciudad, reconociendo la realidad de las favelas y de los loteos irregulares y
actuando fuertemente al respecto, a partir de una amplia poltica de desarrollo urbano, que prioriz
destinar recursos a las reas ms necesitadas y a la promocin de la participacin popular.
Durante ese perodo, el ayuntamiento canaliz sus inversiones hacia la infraestructura urbana:
pavimentacin e iluminacin del sistema vial, drenaje de aguas pluviales y de arroyos, saneamiento,
adems de la construccin de una red de equipamientos en los mbitos de salud, educacin,
cultura y deportes, destinados a los segmentos de ingresos bajos. Al no contar con propiedades
suficientes, el poder pblico recurri al dispositivo legal de las expropiaciones, principalmente para
tener reas para implantar equipamientos urbanos y comunitarios. Por su parte, las asociaciones
de barrios y los movimientos de lucha por la vivienda mantuvieron su movilizacin, reivindicando
intervenciones en las favelas para satisfacer los servicios bsicos y tambin la concesin de
terrenos pblicos para implantar nuevas viviendas.
En 1985 la Cmara Municipal de Diadema aprob la ley que hizo posible la Concesin del
Derecho Real del Uso de la Tierra, que beneficia por 90 aos a los habitantes de favelas y ncleos
habitacionales construidos en zonas pblicas. Las intervenciones en esos locales comenzaban por
la delimitacin de los lotes y la creacin de calles y callejas para viabilizar la implantacin de la
infraestructura. En la urbanizacin de las favelas, la opcin del gobierno municipal frente a la escasez
de recursos consisti en extender las inversiones, promoviendo mejoras graduales en el mayor
nmero posible de ncleos de favelas, en lugar de realizar proyectos completos en pocos locales.
El presupuesto de vivienda fue creciendo progresivamente desde el 2,3 % del total de
los ingresos municipales en 1983 hasta el 5,6 % en 1995. Favorecida por esas inversiones
continuas, la ciudad pas a atraer ms intensamente un gran nmero de pequeas y medias
industrias, buena parte de las cuales eran proveedoras de las grandes empresas de montaje de
automviles instaladas en los municipios vecinos. El perfil de la ciudad cambi y en su limitado
territorio pasaron a convivir, muchas veces intercaladas, las reas residenciales y las reas
industriales. De manera creciente, los sectores del comercio y de los servicios fueron ocupando
tambin un espacio en la ciudad, especialmente en la regin central. No obstante, este proceso
gener un ciclo de sobrevalorizacin de los inmuebles de la ciudad, creando un obstculo para
38

enfrentar la cuestin habitacional.

La Constitucin de 1988
La redemocratizacin de Brasil durante la dcada de 1980 culmin con la promulgacin de la Constitucin
federal de 1988, que reforz el papel del municipio como gestor de la poltica de desarrollo urbano y estableci
la funcin social de la ciudad y de la propiedad urbana, pero dej en abierto la regulacin de esos derechos.
De esta manera, se quedaron sin regulacin especfica los instrumentos fundamentales para ejecutar esa
poltica indicados en la Constitucin: el plan director, la parcelacin y edificacin obligatorias, el impuesto sobre
la propiedad predial y territorial urbana (IPTU) progresivo en el tiempo, la subsecuente expropiacin con pago en
ttulos de la deuda pblica, la usucapin especial urbana y la concesin de uso.
Por otra parte, el fortalecimiento del municipio en la gestin de la poltica de desarrollo urbano promovido
por la Constitucin fue bastante relevante, pues tradujo el reconocimiento institucional de que los conflictos
urbanos y las demandas de tierra y vivienda, que concentran en el ayuntamiento el foco de sus reivindicaciones,
emergen en el mbito de la ciudad. La ciudad es tambin la que proporciona la interlocucin directa de todos los
actores involucrados en la lucha por el suelo urbano, lo cual posibilita a la administracin local ejercer un papel de
mediacin y promover la elaboracin del plan director y su gestin mediante procesos participativos.
A comienzos del ao 2000 se produjo un nuevo avance simblico importante, cuando una enmienda
constitucional incluy la vivienda entre los derechos sociales, equiparndola a la educacin, a la salud, al trabajo,
al ocio, a la seguridad, a la seguridad social, a la proteccin de la maternidad y de la infancia y a la asistencia a los
desamparados. La incorporacin del derecho a la vivienda y de los principios de la poltica de desarrollo urbano en
la Constitucin signific en Diadema un impulso decisivo para nuevas acciones de calificacin y ordenamiento del
territorio de la ciudad. El gobierno municipal llev adelante iniciativas que buscaban crear instrumentos de gestin
de la poltica urbana a partir de las referencias del texto constitucional. Para ello, tuvo que afrontar la oposicin de
sectores conservadores y patrimonialistas, contrarios a una poltica urbana inclusiva, que argumentaban que la
ausencia de regulacin converta en inconstitucionales las iniciativas del municipio en ese sentido.
Diadema avanz en la estructuracin de su poltica de desarrollo urbano, echando mano siempre de diversas
formas de participacin popular. En 1991 se cre el Fondo Municipal de Apoyo a la Vivienda de Inters Social
(FUMAPIS), con recursos de los presupuestos municipales, cogestionado por un consejo formado por 11 miembros:
cinco representantes del Poder Ejecutivo, un representante del Poder Legislativo y cinco representantes de la
poblacin, elegidos por voto directo en las diferentes regiones de la ciudad. En 1993 se realiz el I Encuentro sobre
Vivienda de Diadema, en que los habitantes y sus asociaciones discutieron las bases de la poltica municipal, en
que la cuestin de las tierras fue destacada como la ms importante de aquel momento.
Durante todo 1993 se realizaron en la ciudad en reuniones y debates sobre la propuesta del gobierno
municipal de un nuevo plan director, con la participacin de diversos segmentos sociales, entre los que se
contaban empresarios, sindicalistas y movimientos populares. Fue decisivo el papel que desempearon los
movimientos sociales de lucha por la vivienda en ese proceso. Apoyaron una propuesta del ayuntamiento para
adoptar los instrumentos de democratizacin del acceso a la tierra y llevaron a cabo diversas movilizaciones en
que participaron centenares de personas para presionar a la cmara municipal para que incluyera en su orden del
da el plan y su aprobacin.

39

El Plan Director de 1994 y la creacin de las AEIS

Promulgado en enero de 1994, el nuevo plan director incorpor instrumentos urbansticos
destinados a garantizar la funcin social de la ciudad. De esa manera, pudieron desarrollarse
en Diadema experiencias que sirvieron de laboratorio y de referencia para la consolidacin
de un arsenal de instrumentos para hacer efectiva la reforma urbana en Brasil.
El plan director defini como sus objetivos asegurar el pleno desarrollo de las funciones
sociales de la ciudad y de la propiedad y el uso socialmente justo y ecolgicamente equilibrado
de su territorio, para garantizar el bienestar de sus habitantes. La gran innovacin del plan
director fue la creacin de las reas especiales de inters social (AEIS), un instrumento
que en el Estatuto de la Ciudad se denominara zonas especiales de inters social (ZEIS).
Adems de las AEIS, el plan director incorpor tambin instrumentos como la parcelacin
y la edificacin obligatorias, la operacin urbana y el consorcio inmobiliario, mediante el
que los propietarios podran establecer colaboraciones con el ayuntamiento para viabilizar la
urbanizacin de sus loteos. No obstante, estos mecanismos prcticamente no se utilizaron,
haciendo de las AEIS el instrumento que mejor comprendieron los movimientos sociales y
del que ms echaron mano.
Junto con las AEIS, el plan director cre tambin las reas especiales de preservacin
ambiental (AP) con el objetivo de compatibilizar el uso de reas libres para la atencin
de la demanda habitacional para las familias de bajos ingresos y preservar las reas
ambientalmente relevantes.
El plan director cre dos modalidades de AEIS: las AEIS-1, compuestas por reas
vacas destinadas a la produccin de nuevos ncleos habitacionales y que representaban
un 2,8 % del territorio del municipio (870.000 m); y las AEIS-2, relativas a las reas
que ya estaban ocupadas por favelas y que correspondan al 3,5 % del territorio (1,07
km), donde vivan cerca del 25% de los habitantes de Diadema. Regidas por normas
ms flexibles de uso y ocupacin del suelo, las AEIS hacan posible la regularizacin de
las reas ocupadas y la optimizacin del uso de la tierra y de la infraestructura en los
nuevos emprendimientos. Las AEIS-1 tenan como parmetros del uso del suelo el lote
mnimo de 42 m, una anchura mnima de la frente del lote de 3,5 metros, un ndice de
aprovechamiento del triple del rea del terreno y una tasa de ocupacin del 80%.
Las reas definidas como AEIS-1 formaron una reserva de tierras de propiedad privada
para implantacin prioritaria de viviendas de inters social, destinadas a familias con unos
ingresos mensuales de un mximo de 10 salarios mnimos. Las AEIS-2 transformaron
terrenos ocupados por favelas en reas de inters social, adoptando estndares
urbansticos diferenciados para hacer posible la urbanizacin y favorecer el mantenimiento
de las familias en sus lugares de residencia y las inversiones en la mejora de su calidad de
vida. Sumadas, ambas modalidades de AEIS comprendieron 1,9 km.

40

La intencin del ayuntamiento de poner en prctica otros instrumentos constitucionales

de gestin de la poltica urbana adems de las AEIS, como la utilizacin obligatoria y el IPTU
(impuesto predial y territorial urbano) progresivo, fue bloqueada por decisiones del Poder
Judicial en acciones presentadas por propietarios e inversores inmobiliarios. En general,
confirmaron la idea de que la ejecucin de tales instrumentos exiga una regulacin previa,
a travs de una ley especfica. Incluso la creacin de las AEIS, que admita el lote menor
que en los 125 m exigidos por la Ley 6.766, tambin fue cuestionada judicialmente.
En algunos casos, los propietarios pidieron indemnizaciones, alegando que el cambio de
destino de su tierra constituy una expropiacin indirecta por parte del ayuntamiento.
La posicin de la Justicia, favorable a esas acciones, hizo todava ms apremiante la
aprobacin del Estatuto de la Ciudad.
Tras el plan director, la cmara municipal discuti y aprob tambin una nueva Ley de
Uso y Ocupacin del Suelo y un cdigo de obras y edificaciones, con normas de edificacin
menos restrictivas que las anteriores y adecuadas a las propuestas del plan director.
En 1996, al finalizar el periodo de tres gobiernos sucesivos del mismo partido, Diadema
haba cambiado significativamente. La red vial estaba casi totalmente pavimentada. Los
servicios urbanos de iluminacin pblica, agua y recogida de basura cubran prcticamente
todo el territorio del municipio, casi el 90% de las familias que vivan en favelas haban
recibido algn tipo de atencin por parte del ayuntamiento y cerca del 40% de la poblacin
residente en reas pblicas ocupadas haba recibido la concesin del derecho real de uso
por 90 aos. Se construyeron decenas de equipamientos pblicos, dando lugar a una red
de 41 escuelas municipales, 10 centros culturales, 12 bibliotecas municipales, 15 centros
bsicos de salud y 2 hospitales municipales. Diadema dej de ser una ciudad dormitorio,
y cerca del 60% de los trabajadores que residan en Diadema ejercan ya su profesin
en el propio municipio.
Del total de 192 favelas y ncleos habitacionales, ms del 90% haban sido objeto de
intervenciones y mejoras promovidas por el poder pblico. Cerca del 51 % de ellos ya
estaban urbanizados y el 38% estaban en proceso de urbanizacin. La caracterstica de
esas intervenciones era su alcance, desde la infraestructura hasta la regularizacin de las
tierras, pasando por el apoyo a la autoconstruccin. As, consiguieron reintegrar los ncleos
en las relaciones con sus barrios y garantizar a todos el acceso a los servicios urbanos.
A finales de 1996, las elecciones pusieron fin al primer ciclo de tres gobiernos
consecutivos del mismo signo en la poltica de desarrollo urbano. El final de ese ciclo de
14 aos hizo posible evaluar los resultados alcanzados. La primera evidencia fue que, por
abarcar acciones de medio y largo plazo, la continuidad poltica y administrativa fue muy
importante para garantizar las bases institucionales para el cumplimiento de la funcin
social de la propiedad y de la ciudad. La creacin y la implantacin de las AEIS fue un
ejemplo particularmente destacado en ese sentido.

41

Complementaron a otras acciones, como la concesin del derecho real de uso de la tierra por 90 aos
(atendiendo a casi 5.000 familias hasta 1996); la urbanizacin de favelas (que hizo posible el acceso al agua,
a la electricidad, al saneamiento, a la pavimentacin, al transporte y a los servicios pblicos); el apoyo a la
autoconstruccin (que posibilit la sustitucin de las viviendas precarias por obras de albailera de mejor calidad),
y la numeracin oficial de las residencias, incluso de las que estaban situadas en las zonas que an no haban sido
regularizadas (en 1995, se orden la numeracin de 48.000 inmuebles en las 1.005 vas oficiales del municipio
y ms de 50 vas internas de favelas y ncleos habitacionales).
En Diadema, las acciones de urbanizacin se realizaron de forma amplia, aunque no conclusiva, y atendieron a
la ciudad como un todo, sin crear bolsas diferenciadas, haciendo posible la mejora de las condiciones de vida y de
la permanencia de los vecinos. Muchas de las familias de Diadema llegaron a la ciudad por haber sido expulsadas
de otros lugares, principalmente de la ciudad de So Paulo. La urbanizacin de las favelas, en oposicin a su
desalojo, demostr ser socialmente adecuada, al permitir a esas familias disfrutar de los beneficios de las
inversiones pblicas en infraestructura y de los servicios ofrecidos por la red de equipamientos municipales de
salud, educacin, asistencia social, cultura, deporte, etc.

La experiencia de las AEIS

En sus tres primeros aos de implantacin, de 1994 hasta finales de 1996, las AEIS demostraron
ser un instrumento eficaz y adecuado, en lo fundamental, para sus objetivos de facilitar el acceso a la
tierra para la poblacin de bajos ingresos.
El plan director, tras la readecuacin promovida en 1996, defina un total de 745.000m, abarcando
a 36 grandes propiedades, como AEIS-1, reas vacas destinadas a la produccin de nuevos ncleos de
viviendas de inters social (HIS). De ese total, 415.000 m (el 55%) fueron adquiridos por el ayuntamiento
y por los movimientos de lucha por la vivienda, hasta finales de 1996, otros 55.000 m (el 8 %) se
encontraban en negociacin entre sus propietarios y las asociaciones de vecinos, y 275.000 m (el 37%)
no estaban en negociacin. Los terrenos adquiridos se destinaron prioritariamente a familias que tenan
que ser transferidas de reas que presentaban riesgo de derrumbes o inundaciones o cuyo desalojo era
necesario para llevar a cabo la urbanizacin en favelas cuyas reas estaban comprendidas en las AEIS-2.
Las adquisiciones de reas de las AEIS-1 por parte del ayuntamiento y por los movimientos de
vivienda estuvieron precedidas por muchas reuniones y negociaciones y siguieron el criterio de exigir
la reduccin del costo de los terrenos de un mnimo del 35% del valor de mercado anterior al plan
director, un plazo de pago extendido y el establecimiento de acuerdos amigables con los propietarios,
que permitieron la rpida utilizacin de los terrenos y el inicio de los procesos de financiacin para
42

produccin de las nuevas viviendas.

Cuando se crearon as AEIS, Diadema viva ya una situacin estructural de escasez de terrenos vacos. Las reas
destinadas a esas AEIS eran anteriormente en su mayor parte zonas de uso industrial o mixto. De esta forma, las AEIS
provocaron un rpido aumento de la oferta de terrenos para HIS, con la consiguiente disminucin de su precio. Al
mismo tiempo, redujeron la disponibilidad de terrenos industriales, aumentando su precio, as como los destinados a
las residencias de la clase media. No obstante, es necesario considerar que ese comportamiento del mercado estuvo
influido tambin por otros factores, como la situacin general de la economa, en aquellos aos iniciales de estabilizacin
del Plan Real, y el hecho de que en aquel momento Diadema atraa a un nmero significativo de nuevas empresas, lo
cual aumentaba la disputa por terrenos industriales.
Entre 1997 y 2000, el Ayuntamiento de Diadema, bajo una orientacin partidaria distinta de la que condujo la ciudad
desde 1983, redujo la inversin pblica en desarrollo urbano. La Secretara de Vivienda fue absorbida por la Secretara de
Obras y los organismos de participacin dejaron de funcionar. Una nueva revisin del plan director, en 1988, fue elaborada
exclusivamente por tcnicos del ayuntamiento. En ese periodo aument el nmero de favelas, que pasaron de 192 a 207.
A pesar de ello, el ayuntamiento mantuvo algunas inversiones en la urbanizacin de favelas y en la colaboracin con las
asociaciones de vivienda en dos reas de AEIS-1 en que haba proyectos de construccin de unidades habitacionales.

A partir de 1977, los terrenos de las AEIS pasaron a valorizarse. Con el aumento del nmero de asociaciones de lucha
por la vivienda y el calentamiento del mercado de compra en esas reas, se produjo un progresivo aumento de sus
precios. En ese perodo Brasil atraves una fuerte y prolongada crisis econmica. En Diadema se produjo una cada en
la actividad industrial y en el mercado inmobiliario orientado hacia ese segmento y hacia el mercado formal de viviendas
en la ciudad. Entonces, la negociacin de reas de AEIS pas a ser muy interesante para el mercado inmobiliario,
que encontr medios de apropiarse de la valorizacin progresiva de esas zonas. Como haba un mercado garantizado
entre las asociaciones de vivienda, que tenan capacidad de articulacin para comprar la tierra y hacer viables los
emprendimientos, el mercado inmobiliario descubri oportunidades de beneficios en la negociacin de las fincas y en la
relacin con los movimientos. Ese calentamiento del mercado hizo que se llegara a una situacin absurda en que, en un
determinado momento, las reas de AEIS pasaron a estar ms valoradas que las reas que no eran AEIS.
Sin embargo, la mayora de los emprendimientos realizados por las asociaciones de lucha por la vivienda en las reas
de AEIS no cumplieron plenamente las exigencias urbansticas de las leyes municipales. Muchas veces sus proyectos
no respetaron las distancias necesarias exigidas para ventilacin e iluminacin. Dejaron de reservar reas verdes o
promovieron informalmente su ocupacin por las familias de menores ingresos, que no podan arcar con los costos de
construccin de las viviendas ni participar formalmente en los emprendimientos. Como el ayuntamiento dej de seguir
la accin de las asociaciones, a menudo no se respet la ley de registro de los beneficiarios, con lo que las viviendas
construidas en las AEIS-1 fueron destinadas a personas que no vivan en Diadema o que se situaban en un nivel de
ingresos superior al que se destinaban las viviendas de inters social.

43

2001, el Estatuto de la Ciudad

En 2001, dos hechos marcaron la reanudacin del proceso de reforma urbana en
Diadema. A nivel federal, finalmente se aprob en julio de 2001 el Estatuto de la Ciudad.
Fue un avance decisivo, que vino a suplir la laguna en la regulacin de los instrumentos
constitucionales, legitimando la actuacin de los ayuntamientos. A nivel local, la nueva
administracin municipal reconstituy el equipo de tcnicos del gobierno e invirti en la
recuperacin de la poltica de desarrollo urbano, retomando los mtodos e instancias de
participacin de la sociedad en su formulacin y conduccin.
La llegada del Estatuto de la Ciudad signific simblicamente la consolidacin de la
gestin del desarrollo urbano y la poltica habitacional como polticas pblicas destinadas
a garantizar el derecho a la ciudad y a la vivienda como derechos universales. El Estatuto
de la Ciudad coordin las intervenciones en la poltica urbana hacia un pleno desarrollo de
las funciones sociales de la ciudad y de la propiedad urbana, para garantizar el derecho a
ciudades sostenibles. La consolidacin de los medios del ejercicio colectivo de ese derecho
supuso un gran avance en la legislacin urbanstica, oponindose a la cultura patrimonialista
tradicional. As, hizo posible afrontar la resistencia a la aplicacin de los preceptos previstos
en la Constitucin de 1988, que aprovechaba su falta de regulacin y el conservadurismo
del Poder Judicial.
En el Estatuto de la Ciudad se estableci un amplio conjunto de directrices e instrumentos
urbansticos, que articularon la actuacin de los tres niveles de gobierno y dieron prioridad a
la accin del poder pblico municipal, a partir de la elaboracin y ejecucin del plan director
mediante procesos participativos. El largo debate sobre el Estatuto de la Ciudad dot a
sus instrumentos de una regulacin consistente, con claridad en los conceptos y en los
procedimientos necesarios para su utilizacin, incluso su previsin en el plan director y las
diferentes regulaciones a nivel municipal. As, el Estatuto de la Ciudad organiz el conjunto de
instrumentos disponibles para los ayuntamientos, que pueden optar por usarlos o no, segn la
realidad y las necesidades locales, para elaborar junto con la sociedad su poltica de desarrollo
urbano. La premisa fundamental del Estatuto de la Ciudad es no permitir la creacin de vacos
urbanos, que histricamente han sido objeto de especulacin del capital inmobiliario y de los
medios de aprobacin privada de la valorizacin resultante de las inversiones pblicas.
El Estatuto de la Ciudad fortaleci el papel del municipio como regulador del derecho de
propiedad de la tierra urbana, minimizando los conflictos y cuestionamientos jurdicos surgidos
a consecuencia del uso de los instrumentos urbansticos por parte de los ayuntamientos.
Esa regulacin presupone una intermediacin entre los distintos actores y agentes polticos
presentes en la totalidad del territorio de la ciudad, como manera de garantizar que prevalezcan
los intereses colectivos, rompiendo con la cultura patrimonialista que en Brasil se sirvi
tradicionalmente del poder pblico y de las leyes para producir desigualdad y preservar
los privilegios e intereses de grupos minoritarios ricos. Por eso, la gestin participativa es
44

imprescindible para la consecucin de los objetivos del Estatuto de la Ciudad.

Los instrumentos de garanta del acceso a la tierra y a la vivienda son las bases fundamentales del Estatuto de
la Ciudad, pero su repercusin es todava ms amplia, al pretender viabilizar la apropiacin colectiva del territorio
urbano pues no basta producir loteos y viviendas para cumplir la funcin social de la ciudad. Una ciudad
sostenible necesita tambin producir comercio y servicios, industrias, equipamientos pblicos y reas de ocio y
deporte, y crear las condiciones para que toda la poblacin pueda acceder a ellos.
En 2002, con el inicio del gobierno del presidente Luiz Incio Lula da Silva, la poltica urbana adquiere un fuerte
impulso y se consolida definitivamente como poltica pblica en todo Brasil. El nuevo gobierno cre el Ministerio
de las Ciudades que integra las polticas de desarrollo urbano, vivienda, movilidad y saneamiento e instituy
posteriormente la Conferencia Nacional de las Ciudades y el Consejo de las Ciudades, con el fin de implantar la
Poltica Nacional de Desarrollo Urbano.

El Plan Director de 2002

Mientras que el Estatuto de la Ciudad se aprobaba en Brasilia, el gobierno municipal de Diadema, que haba
llegado al poder a comienzos de 2001, retom la poltica de desarrollo urbano y dio inicio a un amplio proceso
de revisin del plan director. La Secretara de Vivienda, reorganizada, pas a coordinar cuatro lneas de accin:
provisin de unidades habitacionales; urbanizacin de ncleos habitacionales y favelas; recalificacin habitacional
en reas precarias consolidadas; y regularizacin de la tierra. En 2001 se reanud tambin el funcionamiento del
consejo del FUMAPIS, que volvi a reunirse mensualmente, y fue restablecida la interlocucin del ayuntamiento
con los movimientos de lucha por la vivienda y otros segmentos interesados en la poltica urbana municipal.
La revisin del plan director, ahora ya siguiendo las directrices del Estatuto de la Ciudad, se realiz en dos etapas.
En la primera, con la participacin de tcnicos de los diferentes sectores del ayuntamiento, se hizo una evaluacin
de las repercusiones del plan director de 1994 y una sistematizacin de las nuevas demandas de la ciudad. En la
segunda etapa, se realizaron las reuniones y audiencias pblicas que discutieron y elaboraron nuevas propuestas
para incorporarlas al plan director. En total, fueron ms de 70 reuniones en diferentes lugares de la ciudad, con
representantes del sector inmobiliario y de empresarios de la Asociacin Comercial e Industrial de Diadema (ACID)
y de la seccin local del Centro de las Industrias del Estado de Sao Paulo (CIESP), as como representantes de
movimientos de lucha por la vivienda, ambientalistas, sindicatos y miembros de los consejos municipales.
Sin embargo, a pesar de la tradicin de participacin popular en Diadema, surgieron dificultades en el intento
de orientar las reuniones hacia el debate de los instrumentos estratgicos para el conjunto de la ciudad. En
diversas ocasiones, la poblacin transform esa reunin es un espacio para reivindicar la atencin de demandas
puntuales y de emergencia. Se constat que el desconocimiento y el escaso entendimiento sobre el contenido
detallado del Estatuto de la Ciudad favorecieron que surgiera esa distorsin.

45

Para superar esa traba, se realizaron seminarios de formacin de agentes de planificacin,

que contaron con la presencia de ms de 100 representantes de movimientos populares,
sindicatos, consejos y funcionarios municipales. Con ello, se busc cualificar y profundizar el
debate sobre los nuevos instrumentos de gestin urbana regulados por Estatuto de la Ciudad
para hacer efectivo el cumplimiento de la funcin social de la propiedad y de la ciudad.
Aprobado en 2002, el plan director de Diadema, adems de incorporar los nuevos
instrumentos del Estatuto de la Ciudad y revisar los existentes desde 1994, present como
novedad la propuesta de hacer de su mtodo democrtico y participativo de elaboracin el
inicio de un proceso de gestin continuo y compartido de la poltica de desarrollo urbano. Entre
los nuevos instrumentos incorporados al plan director se encuentran el derecho preferente
de compra y la concesin onerosa del derecho de construir. La estructura legal del uso del
suelo se reformul, y se establecieron cuatro macrozonas: (1) zonas que toleran una mayor
densificacin, (2) zonas no que toleran una mayor densificacin, (3) zonas de preservacin
ambiental estratgica, y (4) zonas industriales. Se mantuvieron las AEIS, con un aumento de
rea, y las AP, y se delimitaron reas para aplicar la operacin urbana consorciada. Adems, el
plan director incorpor el paradigma de la sostenibilidad y del derecho a la ciudad. La cuestin
ambiental, pese a ser muy relevante ante la carencia de espacios vacos y de la densidad de
poblacin de Diadema, se contempl en el plan director, pero la aplicacin de sus instrumentos se
mostr bastante ms lenta, debido a la repercusin limitada de los movimientos ambientalistas
comparada con la amplitud alcanzada por los movimientos de lucha por la vivienda. An as,
es posible afirmar que la poltica urbana de Diadema contribuy a contener la ocupacin de las
reas de manantiales, pues se dio de forma ms intensa en los municipios vecinos.

Resultados de los instrumentos del Estatuto de la Ciudad

Entre los instrumentos urbansticos previstos por el Estatuto de la Ciudad, las AEIS son la herramienta
ms consolidada en la poltica urbana de Diadema. Su concepto est difundido y ha sido incorporado
por los movimientos sociales y por los agentes inmobiliarios. El debate actual reside en cmo aumentar
la construccin en esas reas por parte del mercado inmobiliario de emprendimientos, gracias a la
perspectiva de una poltica de financiacin por parte del Gobierno federal de la produccin de viviendas
con la posibilidad de subsidios para las familias con unos ingresos de hasta seis salarios mnimos.
Un informe del ayuntamiento de 2004 contabiliz 30 reas del municipio constituidas como AEIS para
produccin de vivienda de inters social, desde el plan director de 1994. En ese perodo se implantaron
en Diadema 40 emprendimientos habitacionales de inters social (EHIS), con 8.862 unidades y ocupando
un rea de 1,02 km. Se calcul que esos EHIS atendieron a 35.448 habitantes.
El arquitecto Wagner Membribes Bossi, en su tesina de maestra Diadema, planejamento e realidade:
o que muda com os Planos Diretores [Diadema, planificacin y realidad: qu cambia con los planes
directores], hizo balance de los resultados derivados de la aplicacin en el municipio de los instrumentos
contenidos en el Estatuto de la Ciudad, desde el plan director de 1994 hasta 2008. Su conclusin es que,
mientras que algunos instrumentos se aplicaron intensamente, otros prcticamente no fueron usados por
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el poder pblico y por la comunidad. Presentamos a continuacin una sntesis de ese balance.

AEIS-1 (reas especiales de inters social). Pese a que Diadema presenta un dficit
habitacional elevado, las AEIS-1 existentes en el municipio, destinadas a la implantacin de nuevas
HIS, estn casi totalmente ocupadas, lo cual confirma la eficacia de este instrumento. En 1994, cerca
del 2,8% del territorio de la ciudad se reserv para AEIS-1. A principios del 2008, las reas disponibles
en AEIS-1 correspondan a slo 0,6%.
AEIS-2 (reas especiales de inters social). Son las reas ocupadas por favelas y ncleos
habitacionales de bajos ingresos donde se pusieron en marcha programas de regularizacin urbanstica
y de las tierras, respaldados por la delimitacin legal de las mismas. Las acciones ya existentes en esos
lugares desde antes del Plan Director de 1994 se intensificaron y cosecharon resultados efectivos. No
obstante, el territorio ocupado por AEIS-2 pas del 3,5% del total del municipio (1,07 km) en 1994 al
5,6% (1,71 km) en 2008.
AEIS-3 (reas especiales de inters social). Diversos emprendimientos habitacionales de
inters social fueron implantados en ese periodo fuera de las AEIS-1. Contribuyeron a afrontar el
problema habitacional, pero se vieron perjudicados por diversas irregularidades. Frente a la necesidad
de regularizar esos emprendimientos, el plan director de 2008 los incorpor en las AEIS-3, abarcando
al 3,5% del territorio municipal (1,08 km).
rea especial de preservacin ambiental (AP) y zona de preservacin ambiental (ZPA).
Suponen el 19,6% del territorio de Diadema (6,02 km) y tuvieron un papel destacado al impedir con
cierto xito el deterioro de las reas protegidas en lo referente a la concesin de licencias y al control
urbano de esas reas. Slo se aprob y ejecut en AP un emprendimiento residencial de clase media,
respetando las normas legales. Un emprendimiento de inters social fue sometido a embargo y fue
posteriormente regularizado. Existen 2,89 km de reas delimitadas, pasibles de intervencin o gestin
para preservacin de vegetacin de inters ambiental.
Parcelacin, edificacin y utilizacin obligatorias (PEUC). Las primeras notificaciones en
torno a la utilizacin obligatoria de inmuebles con infrautilizacin ocupacional se dieron en 2007, seis
aos despus del Estatuto. Pese al reconocimiento de la importancia de ese instrumento por parte del
ayuntamiento, se produjeron trabas polticas, jurdicas y administrativas que aplazaron su implantacin.
Como la aplicacin del impuesto predial, territorial y urbano progresivo en el tiempo y la expropiacin
con ttulos de deuda pblica dependen de esa notificacin, la ejecucin de esos instrumentos se
encuentra todava en una etapa embrionaria. Lo mismo sucedi con el consorcio inmobiliario, un
instrumento que todava no se ha podido usar.
Concesin onerosa del derecho de construir. Se utiliz en nueve casos entre 2005 y 2008,
produciendo una recaudacin de 1,1 millones de reales por parte del ayuntamiento, una cifra bastante irrisoria
ante las necesidades de vivienda y del medio ambiente, sectores donde van a parar esos recursos.
Operacin urbana consorciada. Se utiliz para posibilitar la construccin de un centro comercial
en el rea central de Diadema, con ndices y parmetros urbansticos especficos. Como contrapartida,
el emprendedor se comprometi a ejecutar mejoras en el sistema vial, a ofrecer terrenos a cambio de
algunas reas pblicas afectadas por la obra, a realizar mejoras en equipamientos municipales y a crear
un parque pblico en las proximidades del emprendimiento.

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Informe de impacto de vecindad. Slo se exigi en cinco aos en el perodo entre 1999 y 2008. Sin embargo, en
la mayora de los casos presentaban todava una calidad tcnica insuficiente.
Inmuebles de inters paisajstico, histrico, artstico y cultural. Se dio solo una intervencin del
ayuntamiento para recuperar un inmueble amenazado, y el ayuntamiento est en negociaciones para adquirir otro
inmueble histrico, situado en el rea central.
Beneficio fiscal para inmuebles con vegetacin de inters ambiental. Hasta 2008, contempl solamente
a nueve inmuebles con una reduccin del impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana (IPTU). Con una
nueva reglamentacin a partir de la ltima regulacin del plan director, se espera un crecimiento significativo del
nmero de beneficiarios.
Transferencia del potencial constructivo y del derecho preferente de compra. Estos instrumentos
fueron objeto de intereses puntuales y todava no han llegado a presentar resultados concretos.

El Plan Director de 2008

En 2008, la ms reciente revisin del plan director de Diadema condujo, tras el debate con la
sociedad y los movimientos de lucha por la vivienda, a la definicin de nuevas reas como AEIS-1.
Adems, los ncleos habitacionales cuya ocupacin se deriva de la concesin del derecho real de
uso se definieron como reas de compra preferente. As, la prioridad de compra de las unidades
habitacionales en esos ncleos pas a ser del FUMAPIS, con el objetivo de crear una reserva de
viviendas destinada a atender la demanda.
El plan director modific nuevamente la estructura del uso y ocupacin del suelo, con la supresin
de las macrozonas de 2002 y la institucin de un nuevo sistema con zonas, reas especiales y ejes
estructurantes. Las AEIS se ampliaron con la incorporacin de 194.000 m a las AEIS-1 y con
la creacin de las AEIS-3, destinadas a la regularizacin de la tierra y urbanstica de EHIS, que
abarcaban 180.000 m. El plan director de 2008, como los anteriores, defini directrices generales
para el medio ambiente, el transporte y el desarrollo socioeconmico. Se definieron las zonas
de proteccin ambiental (ZPA), que establecan una nueva serie de objetivos en la actuacin del
municipio, en integracin con los rganos del estado, con la pretensin de cumplir la legislacin de
proteccin ambiental y de los manantiales.
En 2009, en presencia de nuevas posibilidades de financiacin, el ayuntamiento propuso incorporar
42 nuevos terrenos a las AEIS-1. Mientras, la cmara municipal retir 11 terrenos antes de la votacin
final de la propuesta, debido a reivindicaciones de organizaciones empresariales y sindicatos, que
se unieron en torno al argumento de que estos terrenos estaban situados en zonas industriales y
que, en caso de que fueran ocupados por viviendas, afectaran a la actividad y al empleo de otras
empresas vecinas. No obstante, los movimientos de lucha por la vivienda aceptaron la exclusin de
esas reas debido a un acuerdo con el ayuntamiento, que se comprometi a reponer esas reas
antes de concluir 2009. En octubre de ese ao, la cmara municipal aprob la incorporacin de otras
17 reas a las AEIS-1, con un total de 210.000 m. Segn el acuerdo, el ayuntamiento destinar
el 30% de las reas aprobadas a la atencin de familias con ingresos por debajo de tres salarios
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mnimos a travs del programa Minha Casa, Minha Vida [Mi Casa, Mi Vida].

Financiacin y acceso a la tierra

El Estatuto de la Ciudad, el plan director y sus instrumentos permitieron mejorar el acceso a la tierra urbana,
pero no resuelven todos los problemas. Es necesario un sistema de financiacin para la fabricacin de viviendas
que est a la altura del elevado dficit que todava persiste.
La financiacin de la poltica urbana y habitacional de Diadema dependi durante muchos aos casi exclusivamente
de los recursos municipales. De 1983 a 1988 el ayuntamiento sufrag las obras de urbanizacin ntegramente
con recursos propios. A partir de 1989, empez a darse una participacin limitada e insuficientede recursos
del gobierno del estado y del gobierno federal, destinados principalmente a la construccin de viviendas. El
ayuntamiento dej de encargarse exclusivamente de las obras de infraestructura en la urbanizacin de favelas en
2003, momento en que creci el volumen de recursos federales y del estado destinados a la ciudad.
En cuanto a la financiacin de la construccin de las viviendas de inters social, Diadema pas muchos
aos sin prcticamente acceso a recursos externos. De 1983 a 2000, slo se construyeron 100 unidades en
el municipio con recursos federales y 1.300 con recursos del gobierno del estado. En ese mismo perodo, el
ayuntamiento financi con sus recursos la construccin de 1.756 unidades habitacionales.
De 2001 hasta 2008, la relacin se altera bastante. El Gobierno del presidente Luiz Incio Lula da Silva implant
una nueva concepcin de la relacin entre los entes de la Federacin (la Unin, los estados y los municipios). En el
mbito de la vivienda, eso signific la constitucin de un sistema de financiacin para la produccin de viviendas
y la creacin de varios programas destinados a atender la demanda de la poblacin de menores ingresos (de
hasta tres salarios mnimos de ingresos familiares); entre ellos destacan el Programa de Subsdio Habitacional
[Programa de Subsidio Habitacional], el Programa Morar Mejor [Programa Vivir Mejor], el Habitar Brasil-BID
[Habitar Brasil-BID], el Programa de Acelerao do Crescimento [Programa de Aceleracin del Crecimiento] o
PAC y el Programa Minha Casa, Minha Vida [Programa Mi Casa, Mi Vida]. As, en esos ocho aos, el Gobierno
federal posibilit la financiacin de 3.363 nuevas viviendas y el gobierno del estado de otras 1.460, mientras que
el ayuntamiento redujo su participacin, financiando 270 viviendas.
Si por una parte el considerable aumento del volumen de recursos federales fue consecuencia de las iniciativas
del gobierno del presidente Lula, por otra parte es importante ser consciente de que ese proceso se debi tambin
a la llegada del Estatuto de la Ciudad. Al proporcionar seguridad jurdica para la gestin de la tierra urbana, el Estatuto
cre una base slida para la constitucin de las asociaciones y la realizacin de los emprendimientos de HIS.
De 2001 a 2008, el Gobierno federal invirti R$ 56,9 millones en la financiacin de viviendas en Diadema,
en proyectos que contaron con una contrapartida de 27,4 millones de reales de recursos municipales. Adems,
se usaron ms de 27 millones de reales del Programa de Alquiler Residencial (PAR) de la Caixa Econmica
Federal y 5,9 millones de reales en proyectos de planificacin, urbanizacin y regularizacin de la tierra, con un
total de 89,8 millones de reales de recursos federales. En ese mismo perodo, el gobierno del estado invirti
ms de 39,9 millones de reales.
Un aspecto que debe ser destacado es la articulacin de las normas del Estatuto de la Ciudad con la
financiacin de la vivienda. A partir del plan director se elabor el Plan Local de Vivienda de Inters Social, con
metas, programas y formas de afrontar los problemas. Ese plan servir de base para la elaboracin de proyectos
y para la captacin de recursos por parte del ayuntamiento, procedentes, por ejemplo, del Fondo Nacional de
Vivienda de Inters Social y del programa Minha Casa, Minha Vida.

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Perspectivas para la cuestin urbana en Diadema

En Diadema, la aplicacin de los principios y directrices de la reforma urbana sintetizados en el
Estatuto de la Ciudad hicieron posible el xito en el objetivo de evitar la expulsin de la poblacin
pobre de la tierra en que se haba instalado. Una situacin bien diferente se produjo en muchos
otros lugares, donde la urbanizacin y las inversiones pblicas en los barrios ms pobres acabaron
provocando la valorizacin de las tierras y la expulsin de sus ocupantes originales. Para evitar que
se expulsara a la poblacin, fue necesario transformar el territorio de la ciudad, especialmente con
la urbanizacin de las favelas, que se convirtieron en ncleos habitacionales. El mismo sentido
tuvo la articulacin del conjunto de polticas sociales, que persegua garantizar su acceso a toda
la poblacin, a travs de la presencia de los poderes pblicos en todo el territorio de la ciudad,
ofreciendo servicios de calidad a una escala que estuviera a la altura de la demanda, con prioridad
para la salud, la educacin, la seguridad y la asistencia social.
En 1983, cerca del 30 % de la poblacin viva en favelas, un ndice que cay hasta el 3 %
en 2009. Segn datos del ayuntamiento, en 2008, de un total de 225 ncleos habitacionales,
155 estaban urbanizados, 49 parcialmente urbanizados, 4 no urbanizados y 17 a la espera de un
desalojo total por estar situados en reas de riesgo o de proteccin ambiental. Todos los ncleos
habitacionales de la ciudad han recibido alguna intervencin del ayuntamiento, aunque en algunos
casos, especialmente en lugares pasibles de desalojo, esas acciones hayan sido provisionales o
de emergencia.

La gestin participativa en Diadema contempl, desde la creacin del Estatuto de la Ciudad

hasta nuestros das, la realizacin de dos Encuentros Municipales de Vivienda y Desarrollo
Urbano, en 2001 y 2005, destinados a definir las perspectivas a largo plazo para la poltica urbana
y habitacional de Diadema, ambos con la participacin de cerca de 400 representantes de ncleos
habitacionales y lderes de movimientos sociales. Desde 2003 se realizaron, en cuatro ocasiones,
las versiones locales de la Conferencia de las Ciudades, convocada por el Ministerio de las
Ciudades como instrumento de articulacin entre municipios, estados y el Gobierno federal y de
participacin de la sociedad en el seguimiento de la Poltica Nacional de Desarrollo Urbano. Se
celebraron las elecciones previstas para el consejo del FUMAPIS, se mantuvieron las actividades
de apoyo a la organizacin de asociaciones de lucha por la vivienda y se realizaron anualmente
los ciclos de sesiones plenarias del Presupuesto Participativo para definir las inversiones que se
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llevaran a cabo y los gastos con las diversas polticas pblicas.

Segn una estimacin presentada en el Plan Local de Vivienda de Inters Social de

Diadema, el dficit habitacional de la ciudad estimado para 2008 sera de 9.499 nuevas
unidades habitacionales. Dicho estudio identific tambin que una parte significativa de
los domicilios urbanos estaban en una situacin inadecuada (el 22,45%), de los que el
16,47% estaban en situacin de densificacin excesiva (estimados en 17.623 domicilios
en 2008), 13,31 % en situacin de inadecuacin de las tierras (14.238 domicilios en
2008) y 5,93% carecan de infraestructura o de bao (6.345 domicilios). El ayuntamiento
estima que existen cerca de 3.300 familias que viven en reas de riesgo o de preservacin
ambiental, que se consideran una demanda prioritaria.
Frente a esta situacin, son todava considerables los desafos que hay que superar.
Como factores positivos, la ciudad cuenta con una buena disponibilidad de infraestructura,
capacidad de movilizacin de su poblacin y una economa dinmica. Pero sufre el grave
problema de la escasez de tierras adems de su elevada densidad de poblacin. La
decisin de trabajar en todo el territorio, centrndose en los espacios de mayor carencia,
produjo un aumento general del nivel de calidad urbana. El cambio de la chabola de
madera, sin agua, desage ni direccin, a la vivienda de una altura, de cemento y con
acceso a todos los servicios bsicos, supuso un salto importantsimo para la poblacin
que pudo disfrutar de ella.

Pero ese cambio se produjo en unas condiciones que dieron lugar a nuevos dilemas.
Un factor esencial es que, a pesar de las polticas sociales y de la mejora de la distribucin
de renta durante los ltimos aos, la mayora de la poblacin es vctima de la extrema
desigualdad social que caracteriza a Brasil. En Diadema, eso se manifiesta con mayor
intensidad, pues el nivel de ingresos de su poblacin es bastante inferior a la media de
su regin. La valorizacin de los terrenos de la ciudad condujo a un proceso progresivo
de ocupacin de los lotes y de verticalizacin de las unidades habitacionales. Segn
Marta Cirera Sari Coelho (2008:50) la problemtica que se presenta es la cohabitacin
familiar, representada por un nmero considerable de pequeos lotes, en los que se
autoconstruyen tres o ms plantas, con lo que las viviendas se vuelven insalubres y sin
ventilacin. Ese nivel de densidad insostenible se ve acompaado por un espacio urbano
de baja calidad, con pocas reas libres y espacios de convivencia..

51

Para corregir esas distorsiones y atender al dficit ya existente, el ayuntamiento tiene que contar con
una reserva de tierras, realizar una gran inversin en vivienda e intensificar el uso de los mecanismos
de gestin del desarrollo urbano. Sin embargo, a pesar de los avances conquistados en Diadema, las
condiciones abusivas de actuacin del mercado inmobiliario no han cambiado casi nada. La tierra de la
ciudad est artificialmente valorizada debido a su escasez. El precio del mercado est entre los R$ 400
y los R$ 600 por metro cuadrado, pudiendo pasar de los R$ 800 por metro cuadrado, un nivel inviable
para que los poderes pblicos compren terrenos en una cantidad que est a la altura de demanda.
La cultura patrimonialista y las expectativas de beneficios inmobiliarios llevaron a un gran aumento de
los precios de los inmuebles, que muchas veces permanecieron aos desocupados, depreciando su
entorno y tornando inviables otros nuevos emprendimientos. De ah la necesidad de utilizar instrumentos
como la parcelacin, la edificacin o la utilizacin obligatorias. La falta de tales instrumentos, antes de la
promulgacin del Estatuto de la Ciudad, provoc tambin enormes prdidas econmicas derivadas de
acciones judiciales (rdenes judiciales de pago) de inmuebles que haban cambiado de uso, restringiendo
su utilizacin, o de reas ocupadas en que el ayuntamiento intermedi para que no se diera la restitucin
de la tenencia, e incluso reas utilizadas para implantacin de sistema vial. En muchos de esos casos,
los propietarios obtuvieron tambin beneficios con la valorizacin de las reas remanentes o pudieron
utilizarlas en mejores condiciones de aprovechamiento.
Para enfrentar los retos urbanos actuales en Diadema es necesario aplicar urgente y eficazmente los
instrumentos del Estatuto de la Ciudad. Hemos avanzado mucho en el uso de las AEIS, pero la morosidad
en la aplicacin de los dems instrumentos tiene que superarse urgentemente. En parte, esa lentitud se
ha debido a un periodo de maduracin de tales instrumentos y a la superacin de las trabas burocrticas
y jurdicas. Pero, en una ciudad como Diadema, con una ingente demanda de tierra urbanizada, situada
en una regin metropolitana, es necesario notificar rpidamente a los propietarios de todos los inmuebles
vacos o infrautilizados, de cara a su utilizacin obligatoria y al cobro del impuesto predial y territorial
urbano progresivo en el tiempo, que constituyen medios de obtener recursos y garantizar la funcin social
de la propiedad. Otro instrumento cuyo uso se ha intensificado es la concesin onerosa del derecho de
construir. No obstante, en este caso, es necesario fijar ndices urbansticos de aprovechamiento y de
ocupacin junto con las ciudades vecinas, para evitar procesos de disputa sobre la localizacin, que no
hacen ms que deteriorar el mercado y favorecer al capital inmobiliario. Ese es uno de los aspectos de la
poltica de desarrollo urbano que, en una regin metropolitana, con ciudades conurbadas, ha de tenerse
en cuenta ms all de los lmites de los municipios. Muchos de estos problemas slo pueden resolverse
a partir de una coordinacin con las ciudades vecinas, exigiendo una accin de los gobiernos municipales
que establezca directrices comunes en el mbito regional o metropolitano.
Diadema, como diversas ciudades brasileas, ha conseguido avanzar mucho en la produccin de un
territorio ms justo, pero tenemos un largo camino por delante hasta resolver el dficit habitacional, la oferta
de servicios pblicos de calidad con equidad, la sostenibilidad ambiental y econmica y, principalmente, la
calidad de vida de nuestra poblacin. Ciertamente, el Estatuto de la Ciudad es un instrumento importante
para ese avance, pero tiene que utilizarse plenamente dentro de la realidad local y, principalmente, ser
52

incorporado por los diversos actores locales. Es decir, convertirse en una ley con todas las de la ley.

Referencias bibliogrficas
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54

El Estatuto de la Ciudad y el orden jurdico-urbanstico

Edsio Fernandes

Sumario
Este artculo describe las principales innovaciones en el orden jurdico-urbanstico en Brasil
desde la promulgacin de la Constitucin Federal de 1988 y la aprobacin del Estatuto de la
Ciudad en 2001, discute los avances jurdicos promovidos e identifica los temas y dificultades
que todava hay que afrontar. En este contexto, el artculo seala la necesidad de una
combinacin precisa, aunque casi siempre esquiva, entre reforma jurdica, cambio institucional
y movilizacin social renovada en todos los niveles gubernamentales, como condicin para
que se produzca el debido aprovechamiento de los nuevos y significativos espacios polticos
creados por el nuevo orden jurdico-urbanstico, y poder de esa forma darle la vuelta al modelo
de exclusin socioespacial que ha caracterizado el desarrollo urbano en Brasil.

Introduccin
Desde la dcada de 1980 se ha promovido en Brasil un importante proceso de
reforma urbana, de manera gradual pero consistente. En el mbito federal se han
introducido cambios legales e institucionales significativos, desde la aprobacin del
captulo pionero sobre poltica urbana en la Constitucin federal de 1988 (art. 182 y
art.183), que sent las bases de un nuevo orden jurdico-urbanstico, el cual se consolid
con la aprobacin, el 10 julio de 2001, de la Ley federal n. 10.257. Haciendo suya de
forma vigorosa la agenda sociopoltica de la reforma urbana, el Estatuto de la Ciudad se
propuso particularmente dar un amparo jurdico consistente e inequvoco a la accin de
los gobiernos y de la sociedad organizada para controlar los procesos de uso, ocupacin,
parcelacin y desarrollo urbano. Sera un apoyo especial los gobiernos municipales que
hayan comenzado a afrontar las graves cuestiones urbanas, sociales y ambientales que
afectan directamente a la vida de la gran cantidad de brasileos que viven en las ciudades.
En 2003, surge un nuevo orden institucional federal con la creacin del Ministerio de las
55

Ciudades y del Consejo Nacional de las Ciudades.

Ese nuevo orden jurdico-urbanstico nacional ha sido sistemticamente ampliado,
con la aprobacin de diversas leyes federales sobre aspectos diversos de la llamada
cuestin urbana, as como con una serie de decretos federales, medidas provisionales
y resoluciones del Consejo de las Ciudades, adems de otros importantes proyectos
de ley que estn en discusin en el Congreso Nacional. Adems, los principios de

poltica urbana del Estatuto de la Ciudad en que se basa ese nuevo orden jurdicourbanstico han sido progresivamente adaptados a la realidad de los estados y de
los municipios, con la aprobacin de miles de planes directores municipales y otras
leyes urbansticas y ambientales; se han materializado en una serie de programas,
proyectos y acciones gubernamentales en todas las esferas; y han sido defendidos
por un sinfn de acciones judiciales con participacin del ministerio pblico, de la
defensora pblica y de la sociedad civil organizada.
El Estatuto de la Ciudad ha sido internacionalmente aclamado, y Brasil fue
inscrito en el Pergamino de Honor de ONU-HABITAT en 2006, en parte debido
a la aprobacin de esa ley marco, que consolid una amplia propuesta de reforma
jurdica formulada y defendida por diversos sectores y actores durante dcadas, en
un proceso histrico de disputas sociales, polticas y jurdicas.

Antecedentes
Todas las cifras y estadsticas existentes indican claramente la escala y la naturaleza compleja del proceso de
urbanizacin en Brasil, que se viene discutiendo desde hace dcadas en la literatura acadmica interdisciplinar.
En suma, la rpida urbanizacin gener y contina generando una profunda crisis urbana, caracterizada por la
combinacin de segregacin socioespacial, dficit habitacional, impactos ambientales y acceso informal a la
tierra urbana y a la vivienda. A despecho de la larga tradicin de centralizacin poltica, jurdica y econmica
durante la mayor parte del proceso de urbanizacin, antes de la creacin del Ministerio de las Ciudades uno de
los principales factores que determinaron la naturaleza excluyente del proceso de desarrollo agrario y urbano de
Brasil fue la falta de respuestas gubernamentales adecuadas a nivel federal incluyendo la naturaleza elitista
y tecnocrtica de la limitada intervencin gubernamental existente por aquel entonces. Esa situacin se vio
ms agravada todava por las condiciones de exclusin poltica derivadas del sistema jurdico en vigor hasta la
promulgacin de la Constitucin Federal de 1988, que no slo comprometi las competencias jurdico-polticas
de los gobiernos de los municipios y de los estados, sino que tambin afect a la calidad poltica del sistema de
representacin democrtica en todos los niveles gubernamentales.
Otro factor fundamental en la creacin y reproduccin de ese proceso excluyente de urbanizacin ha sido
la prevalencia de un orden jurdico obsoleto e incluso prohibitivo en lo referente a los derechos de propiedad
inmobiliaria, que, ignorando el principio de la funcin social de la propiedad que consta en todas las constituciones
federales desde 1934, sigui afirmando el paradigma anacrnico del Cdigo Civil de 1916, reforzando as la
tradicin histrica de reconocimiento de derechos individuales de propiedad sin una apreciacin ms profunda. A
raz de ello, durante muchas dcadas, los objetivos para la intervencin en el orden de la propiedad inmobiliaria, a
travs de la planificacin territorial y la gestin urbana, han sido muy limitados, principalmente a nivel municipal.
Hasta hoy, la mayora de los municipios brasileos cuenta con un conjunto insuficiente de leyes urbansticas
bsicas que determinan permetros y aprueban cdigos de obras tradicionales y, en general, no fue hasta
mediados de la dcada de 1960 cuando las principales ciudades establecieron una nueva generacin de leyes de
planificacin territorial ambiciosas en su alcance. Inicialmente, esas leyes fueron cuestionadas porque proponan
56

una redefinicin de la concepcin civilista de la propiedad y porque haban sido creadas a nivel municipal.

A partir de mediados de la dcada de 1970, y especialmente a partir de la dcada de 1980, el

rgimen militar empieza a desmoronarse como resultado de una poderosa combinacin de factores:
la creciente movilizacin social a partir de sindicatos, organizaciones cvicas, movimientos sociales,
asociaciones de vecinos y grupos vinculados al sector progresista de la Iglesia Catlica; la reorganizacin
de los partidos polticos tradicionales y la creacin de nuevos partidos, expresando las demandas
sociales de cambios poltico-institucionales, principalmente de elecciones democrticas indirectas;
por el fortalecimiento del gobierno municipal; y tambin, a una escala menor, de una restructuracin
del capital de la tierra e inmobiliario. Los primeros intentos de democratizacin de la gestin urbana
a nivel municipal pueden identificarse a mediados de la dcada de 1970, incluyendo las semillas del
actual proceso del presupuesto participativo.
La Ley federal n. 6.766, aprobada en 1979, es el resultado de una movilizacin social creciente y
de cambios polticos graduales, que definen un marco conceptual de la funcin social de la propiedad,
con la pretensin de regular la parcelacin del suelo urbano a nivel nacional, as como suministrar
elementos para la regularizacin de los asentamientos informales consolidados en las reas urbanas.
A continuacin se aprobaron varias leyes ambientales progresistas, que incluyeron el reconocimiento
precursor por parte de la Ley federal n. 7.347, en 1985, de la accin civil pblica para la defensa de
intereses difusos en cuestiones ambientales, lo cual ampliaba la legitimidad para la accin de las
ONG que estaban surgiendo. A nivel municipal, los primeros programas amplios de regularizacin de
asentamientos informales en reas urbanas se formularon en 1983 en Belo Horizonte y Recife.
En ese perodo surgi un Movimiento Nacional de Reforma Urbana, en que participaron parte
de los movimientos sociales existentes, sindicatos y organizaciones acadmicas, y empez a cobrar
importancia dentro del proceso de apertura poltica ms amplio que apuntaba a la redemocratizacin del
pas. Con el refuerzo gradual de un nuevo pacto sociopoltico nacional, haba un amplio reconocimiento
de la necesidad de promover reformas polticas y jurdicas ms profundas en Brasil, lo cual llev al
notable, aunque en diversos aspectos an limitado, proceso constituyente de 1986-1988.

57

La Constitucin Federal (1988)

El proceso de urbanizacin comenz en Brasil en la dcada de 1930 y tuvo su auge en la dcada de 1970, un
perodo durante el que se promulgaron y/o aprobaron diversas Constituciones 1934, 1937, 1946, 1967 y la Enmienda
n. 1 de 1969. Sin embargo, hasta la entrada en vigor de la Constitucin Federal de 1988, no existan dispositivos
constitucionales especficos para guiar el proceso de desarrollo urbano y para determinar las condiciones de gestin
urbana. Un captulo original introducido por dicha Constitucin de 1988 estableci las bases jurdico-polticas iniciales
para la promocin de la reforma urbana.
El propio proceso constituyente haba sido objeto de un nivel de participacin popular sin precedentes y gran parte del
captulo constitucional se bas en la Enmienda Popular de Reforma Urbana, que haba sido formulada, discutida, difundida
y firmada por ms de 100.000 organizaciones sociales y personas involucradas en el Movimiento Nacional de Reforma
Urbana. Esa enmienda popular propona el reconocimiento constitucional de los siguientes principios generales:
autonoma del gobierno municipal;
gestin democrtica de las ciudades;
derecho social a la vivienda;
derecho a la regularizacin de asentamientos informales consolidados;
funcin social de la propiedad urbana; y
combate a la especulacin inmobiliaria en las reas urbanas.

Al mismo tiempo, otra importante Enmienda Popular, igualmente firmada por miles de personas y
organizaciones, propuso la aprobacin de una serie de dispositivos constitucionales que reconocieran el
derecho colectivo a un medio ambiente equilibrado. Tras una intensa disputa en el Congreso Constituyente,
se aprob un captulo progresista sobre preservacin ambiental junto con el captulo pionero, aunque
limitado a dos artculos, sobre poltica urbana.
Mientras que el captulo sobre medio ambiente reprodujo casi integralmente los trminos de la
enmienda popular, la discusin sobre el captulo de la poltica urbana fue bastante ms difcil, pero casi
todas las reivindicaciones sociales presentadas por la Enmienda Popular de Reforma Urbana fueron
aprobadas en alguna medida. El derecho a la regularizacin de asentamientos informales consolidados
fue promovido por la aprobacin de nuevos instrumentos jurdicos que pretendan hacer viables los
programas de regularizacin de tierras tanto en los asentamientos en tierras privadas (usucapin especial
urbano), como en los asentamientos en tierras pblicas (concesin del derecho de uso). La necesidad
de combatir la especulacin inmobiliaria fue explcitamente reconocida y se crearon nuevos instrumentos
jurdicos con ese propsito, a saber, la parcelacin, la utilizacin y edificacin obligatorias, seguidos del
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impuesto predial y territorial progresivo en el tiempo y de la expropiacin-sancin.

El principio de la gestin democrtica de las ciudades fue plenamente incorporado

por la Constitucin Federal en 1988 a travs de una serie de instrumentos jurdicopolticos cuyo objetivo era ampliar las condiciones de participacin directa en el
proceso decisorio ms amplio. Tambin se reconoci la autonoma del gobierno
municipal en trminos jurdicos, polticos y, en menor medida, tambin fiscales, razn
por la que muchos analistas consideran al federalismo brasileo como uno de los ms
descentralizados del mundo. Lamentablemente, la Constitucin de 1988 no adopt
una postura adecuada ante la gestin metropolitana, y transfiri a los estados la
responsabilidad de formular un marco legal sobre el tema.
En aquel momento no se daban las condiciones polticas para la aprobacin del
derecho social a la vivienda. En cambio, en lo referente al reconocimiento del principio
de la funcin social de la propiedad urbana, en lugar de proponer un listado de criterios
formales que deberan ser verificados (como suceda desde 1964 respecto a la funcin
social de la propiedad rural), se aprob como resultado de intensos debates entre grupos
antagnicos la siguiente frmula constitucional: se reconoce explcitamente la propiedad
urbana como derecho fundamental siempre y cuando cumpla funciones sociales, que
son las que determinen los planes directores municipales y otras leyes urbansticas y
ambientales. Se podra decir que, como resultado de ello, ms que tratar del derecho de
propiedad, la Constitucin Federal de 1988 trata del derecho a la propiedad.
Al vincular el principio de la funcin social de la propiedad urbana y el propio
reconocimiento de ese derecho individual fundamental especialmente a la
aprobacin de leyes municipales de planificacin territorial, la intencin de los grupos
conservadores en el proceso constituyente pareca ser transformar este principio
en una mera figura retrica. A fin de cuentas, la limitada experiencia brasilea de
planificacin urbana hasta entonces haba sido ampliamente ineficaz en lo referente a la
capacidad de la planificacin urbana de revertir las condiciones histricas de desarrollo
urbano excluyente del pas. Al contrario, el desarrollo urbano informal que cobr
todava ms importancia a partir de la dcada de 1970 se debi en buena parte a la
naturaleza elitista y tecnocrtica de la planificacin urbana que se implant en diversas
ciudades. Ante la imposibilidad de aprobar otra frmula constitucional ms progresista,
el Movimiento Nacional de Reforma Urbana decidi sacar el mximo partido posible de
esa situacin y subvertir la utilizacin de los dispositivos constitucionales aprobados,
proponiendo a partir de entonces una inversin consciente de los actores sociopolticos
e institucionales involucrados en la formulacin de planes directores municipales
incluyen tres y participativos en todo el pas. Cabe citar que la Constitucin Federal de
1988 dio un paso ms all, y adopt tambin el concepto de las funciones sociales de
la ciudad, abriendo as una amplia perspectiva jurdica todava poco comprendida y
aprovechada para toda una nueva manera de pensar el proceso de urbanizacin y la
distribucin de las cargas y beneficios que le son inherentes.

59

El nuevo orden jurdico-urbanstico en la dcada de 1990

Todava en 1989, el Senador Pompeu de Sousa present el Proyecto de Ley n. 181, que pretenda
regular el captulo sobre poltica urbana de la nueva Constitucin. An as, incluso antes de que ese
proyecto se discutiera en profundidad, se cre todo un nuevo orden jurdico-urbanstico de base
municipal basado directamente en la promulgacin de la Constitucin, lo cual gener una serie de
experiencias locales importantes a lo largo de la dcada de 1990. Muchos municipios aprobaron
nuevas leyes urbansticas y ambientales, e incluso algunos planes directores, y Brasil se convirti
en un interesante laboratorio de planificacin y gestin urbana, con nuevas estrategias y procesos
que establecan nuevas relaciones entre los sectores estatal, privado, comunitario y voluntario en
lo referente al control del desarrollo urbano. Se formularon nuevos programas de regularizacin de
la tierra, que empezaron a implementarse en diversos municipios. Se puso un nfasis especial en
la calidad poltica de esos nuevos procesos decisorios del orden urbanstico local, animando a la
participacin popular de diversas maneras, desde la definicin de polticas pblicas en conferencias
de la ciudad hasta la introduccin de procesos innovadores de presupuesto participativo. Desde
entonces, municipios como Porto Alegre, Santo Andr, Diadema, Recife y Belo Horizonte, entre
otros, han obtenido un amplio reconocimiento internacional por sus estrategias de gestin urbana
y compromiso con la agenda de la reforma urbana.
No obstante, la falta de regulacin por una ley de rango inferior a la Constitucin del captulo
constitucional sobre poltica urbana algo tradicional en Brasil plante una serie de dificultades
jurdicas y polticas acerca de la autoaplicabilidad de los principios constitucionales, las cuales fueron
fomentadas por grupos opuestos al avance del nuevo orden jurdico-urbanstico, comprometiendo
as la extensin y los objetivos de las prometedoras experiencias municipales. Como resultado de
esas tensiones, las organizaciones involucradas en el Movimiento Nacional de Reforma Urbana
crearon el Foro Nacional de Reforma Urbana (FNRU) a comienzos de la dcada de 1990, que
integr a una amplia serie de organizaciones sociales y movimientos nacionales y locales.
El FNRU ha contribuido a la promocin de la bandera y de la agenda de la reforma urbana. Tres de
sus principales objetivos en el momento de su creacin fueron la incorporacin del derecho social a
la vivienda a la Constitucin Federal de 1988, la aprobacin del proyecto de ley federal que regulaba
el captulo constitucional sobre poltica urbana y la aprobacin de un proyecto de ley, nacido de
la iniciativa popular, que propona la creacin de un Fondo Nacional de Vivienda de Inters Social
(FNHIS). Al mismo tiempo, el FNRU reivindic tambin que el Gobierno federal creara un aparato
institucional adecuado, a nivel nacional, que promoviera la planificacin y la poltica urbana.
A lo largo de la dcada de 1990 y en los albores del nuevo siglo, se produjo un largo proceso
de movilizacin social y una intensa disputa poltica dentro y fuera del Congreso Nacional. En
1999, la Ley federal n. 9.790 regul la accin de las organizaciones de la sociedad civil de inters
pblico para permitir que recibieran recursos pblicos. El derecho social a la vivienda fue finalmente
aprobado por la Enmienda Constitucional n. 26, en el ao 2000, y la Ley federal n. 11.124, que cre
el FNHIS, fue aprobada en 2005. Una importancia especial revisti la aprobacin en el ao 2001
60

del Estatuto de la Ciudad.

60

El Estatuto de la Ciudad
El Estatuto de la Ciudad regul y expandi los dispositivos constitucionales sobre poltica urbana, adems de haber
reconocido explcitamente el derecho a la ciudad sostenible en Brasil. Esta ley federal result de un intenso proceso
de negociacin de ms de diez aos entre las fuerzas polticas y sociales, y confirm y ampli el papel fundamental
jurdico-poltico de los municipios en la formulacin de directrices de planificacin urbana, as como en la conduccin de
los procesos de desarrollo y gestin urbana.
El Estatuto de la Ciudad tiene cuatro dimensiones principales, a saber: una conceptual, que explica el principio
constitucional central de las funciones sociales de la propiedad y de la ciudad y los otros principios determinantes de la
poltica urbana: uno instrumental, que crea una serie de instrumentos para poner en prctica tales principios de poltica
urbana; uno institucional, que establece mecanismos, procesos y recursos para la gestin urbana; y, finalmente, una
dimensin de regularizacin del suelo de los asentamientos informales consolidados.

a) Las funciones sociales de la propiedad y de la ciudad

El principio de la funcin social de la propiedad fue mencionado en todas las Constituciones brasileas desde
1934, pero hasta la Constitucin de 1988 no encontr una frmula acabada. En buena medida, esa nocin
fue durante muchas dcadas una figura retrica, ya que de manera general la accin efectiva de los sectores
privados vinculados a los procesos de desarrollo urbano se gui por otra nocin, a saber, la del derecho de
propiedad individual, considerado por muchos como un derecho ilimitado. La base jurdica de esa nocin a lo
largo del siglo XX vino dada por el Cdigo Civil de 1916 aprobado cuando slo cerca del 10% de los brasileos
vivan en ciudades, en el contexto de un pas an esencialmente agrario, pero que estuvo en vigor hasta 2002.
Expresando la ideologa propia de la tradicin de legalismo liberal, el Cdigo Civil defenda o al menos esa era la
interpretacin de los principios civilistas que domin durante mucho tiempo el derecho a la propiedad individual
de manera casi absoluta. A lo largo del proceso de urbanizacin en Brasil, en el que se dejan sentir los cambios
drsticos que afectaron a la sociedad brasilea en ese perodo, esta interpretacin civilista plante enormes
obstculos a la accin del poder pblico en el control del desarrollo urbano. Culminando un lento y contradictorio
proceso de reforma jurdica que dio inicio en la dcada de 1930, lo que la Constitucin de 1988 y el Estatuto
de la Ciudad proponen es un cambio de perspectiva, es decir, de paradigma conceptual de comprensin e
interpretacin, que sustituya el principio individualista del Cdigo Civil por el principio de la funcin social de la
propiedad y de la ciudad, y establezca las bases de un nuevo paradigma jurdico-poltico para el control del uso
del suelo y del desarrollo urbano por parte de los poderes pblicos y de la sociedad organizada.
Eso se llev a cabo especialmente mediante el fortalecimiento del dispositivo constitucional que reconoci el
poder y la obligacin del poder pblico, especialmente de los municipios, en el control del proceso de desarrollo
urbano, con la formulacin de polticas territoriales y de uso del suelo, en las que los intereses individuales de
propietarios de tierras y propiedades tienen que coexistir necesariamente con otros intereses sociales, culturales
y ambientales de otros grupos socioeconmicos y de la ciudad como un todo. Para ello, se le concedi al poder
pblico la capacidad, a travs de leyes y de diversos instrumentos jurdicos, urbansticos y econmicos, de
determinar la medida de ese equilibrio posible entre intereses individuales y colectivos en lo referente al uso de
ese bien no renovable esencial para el desarrollo sostenible de la vida en las ciudades, que es el suelo urbano.
61

b) Una caja de herramientas

Ms que nunca, corresponde a los municipios promover la materializacin del nuevo paradigma de
las funciones sociales de la propiedad y de la ciudad mediante la reforma del orden jurdico-urbanstico
y ambiental del municipio. Confirmando y ampliando el espacio constitucional garantizado para la
accin de los municipios (y en menor medida tambin para los estados y para la propia Unin) en el
control del proceso de desarrollo urbano, el Estatuto de la Ciudad no slo regul los instrumentos
urbansticos y econmicos de la Constitucin Federal de 1988, sino que cre otros adicionales.
En la ley federal existen una serie de instrumentos jurdicos que pueden usar las administraciones
municipales, especialmente en el mbito de sus planes directores, para regular, inducir y/o revertir
la accin de los mercados de tierras y propiedades urbanas segn los principios de inclusin social
y sostenibilidad ambiental. Todos esos instrumentos pueden y deben usarse de manera combinada,
con el objetivo de promover no slo la regulacin normativa de los procesos de uso, desarrollo y
ocupacin del suelo urbano, sino especialmente para inducir activamente el rumbo de ese proceso,
pudiendo as interferir directamente con y revertir el modelo y la dinmica de los mercados
inmobiliarios productivos formales, informales y, principalmente, especulativos, pues su forma de
actuar actual determina el proceso creciente de exclusin social y de segregacin espacial en las
ciudades brasileas.
De hecho, la combinacin entre mecanismos tradicionales de planificacin zonificacin, loteo/
particin, tasas de ocupacin, modelos de asentamiento, coeficientes de aprovechamiento, plantas,
distancias a respetar, etc. y los nuevos instrumentos parcelacin, edificacin y utilizacin
obligatorias, tributacin extrafiscal progresiva, expropiacin-sancin con pago en ttulos de deuda
pblica, derecho de superficie, derecho de preferencia para los municipios, transferencia onerosa de
derechos de construccin, etc. ha abierto una nueva serie de posibilidades para que los municipios
construyan un nuevo orden urbanstico que sea econmicamente ms eficiente, polticamente ms
justo y tambin ms sensible ante el cuadro de graves cuestiones sociales y ambientales que ha
afectado a la poblacin de las ciudades.
Pese a todo, la utilizacin de tales instrumentos y la implantacin de las nuevas posibilidades de
accin de los municipios depende fundamentalmente de la definicin previa de una amplia estrategia
de planificacin y accin, expresando un proyecto de ciudad que tiene que ser pblicamente
explicitado a travs de la legislacin urbanstica y ambiental municipal, comenzando con la ley del
plan director. En este contexto, es de fundamental importancia que los municipios promuevan una
amplia reforma de sus rdenes jurdicos segn los nuevos principios constitucionales y legales, para
aprobar as un marco de leyes urbansticas y ambientales que conduzcan a un nuevo paradigma de
la funcin social y ambiental de la propiedad y de la ciudad. Todos los municipios de ms de 20.000
habitantes, entre otras categoras, tendrn un plazo de cinco aos para formular y aprobar sus planes
directores. En torno a 1.500 municipios (de los casi 1.650 que tenan la obligacin legal de hacerlo)
ya han aprobado y/o estn en fase de discusin de sus planes directores. La calidad poltica y
62

tcnica de esos planes municipales ha sido muy variada, pero nunca antes se haba producido tanta
informacin sobre las ciudades brasileas, lo cual representa ya de por s un avance.

c) Planificacin, legislacin y gestin, y la financiacin del desarrollo urbano

Otra dimensin fundamental del Estatuto de la Ciudad, consolidando y ampliando nuevamente
la propuesta bsica de la Constitucin Federal de 1988, se refiere a la necesidad de que los
municipios promuevan la debida integracin entre planificacin, legislacin y gestin urbanoambiental, para democratizar el proceso de toma de decisiones y legitimar plenamente el nuevo
orden jurdico-urbanstico de naturaleza socioambiental. El reconocimiento por los municipios
de diversos procesos sociopolticos y de mecanismos jurdicos adecuados para garantizar la
participacin efectiva de los ciudadanos y de sus asociaciones representativas en el proceso de
formulacin e implementacin de la planificacin urbano-ambiental y de las polticas pblicas
a travs de audiencias, consultas, creacin de consejos, estudios e informes de impactos de
vecindad y de impacto ambiental, iniciativa popular en la proposicin de leyes urbansticas, acceso
al poder judicial para la defensa del orden urbanstico y sobre todo por la prctica del presupuesto
participativo se considera esencial para democratizar los procesos decisorios locales, no slo
como condicin de legitimidad sociopoltica, sino tambin como condicin de la propia legalidad
de las leyes y polticas urbanas.
Adems, la ley federal enfatiz la importancia de establecer nuevas relaciones entre el sector
estatal, el sector privado y la comunidad, especialmente en las alianzas pblico-privadas, en los
consorcios pblicos y en los consorcios inmobiliarios, y de las operaciones urbanas consorciadas,
que deben darse en un marco jurdico-poltico claro y previamente definido, incluyendo mecanismos
transparentes de control fiscal y social. Una nueva preocupacin con la financiacin del desarrollo
urbano se tradujo de distintas maneras, en especial por los principios de la justa distribucin de
las cargas y beneficios de la urbanizacin y de la recuperacin para la comunidad de las plusvalas
urbansticas generadas por la accin de los poderes pblicos, no slo con obras y servicios, sino
tambin por la propia legislacin urbanstica. En ese mismo contexto, para poner en prctica los
principios del Estatuto de la Ciudad es necesario que los municipios promuevan una reforma amplia
de sus leyes y procesos de gestin poltico-institucional, poltico-social y poltico-administrativa,
para hacer efectivas y ampliar las posibilidades reconocidas por el Estatuto de la Ciudad.

63

d) Regularizacin de terrenos de asentamientos informales consolidados

La otra dimensin de fundamental importancia del Estatuto de la Ciudad se refiere a los instrumentos
jurdicos reconocidos para la promocin, especialmente por parte de los municipios, de programas de
regularizacin de terrenos de los asentamientos informales, dentro del contexto ms amplio introducido por
la Constitucin Federal de 1988, segn el cual la promocin de la democratizacin de las formas de acceso al
suelo urbano y a la vivienda debe correr a cargo especialmente de las polticas pblicas municipales. Adems
de regularizar los instrumentos ya existentes de usucapin especial urbano y de concesin de derecho
real de uso, instrumentos que los municipios deben usar de manera prioritaria para la regularizacin de las
ocupaciones tanto en reas privadas como pblicas, la nueva ley admiti el uso de tales instrumentos de
manera colectiva. Se puso un nfasis especial en la demarcacin de las zonas especiales de inters social
(ZEIS). Se aprobaron diversos dispositivos importantes para garantizar el registro de tales reas informales en
las oficinas de registro inmobilirio, que en muchos casos han supuesto serios obstculos para las polticas
de regularizacin. Hay que destacar tambin que el Estatuto de la Ciudad menciona en repetidas ocasiones la
necesidad de que tales programas de regularizacin de tierras se guen por criterios ambientales.
La seccin del Estatuto de la Ciudad que propuso la regulacin de un tercer instrumento, a saber, la
concesin de uso especial para fines de vivienda en tierras pblicas, fue vetada por el Presidente de la
Repblica por razones jurdicas, ambientales y polticas. No obstante, debido sobre todo a la movilizacin del
FNRU, el 4 de septiembre de 2001 el Presidente firm la Medida Provisoria n. 2.220, que reconoci, bajo
determinadas condiciones y respetando ciertos criterios ambientales, el derecho subjetivo (y no slo como
prerrogativa de la administracin pblica) de los ocupantes de inmuebles de propiedad privada incluso
municipal a la concesin de uso especial para fines de vivienda. Dicha medida provisoria estableci tambin
en qu condiciones el poder pblico municipal puede promover el traslado de los ocupantes de reas pblicas
hacia otras reas ms adecuadas, sobre todo desde un punto de vista ambiental. Se trata de una medida
de extrema importancia social y poltica, pero que ha exigido un esfuerzo jurdico, poltico y administrativo
coordinado entre los municipios para responder a las situaciones existentes de manera jurdicamente adecuada,
y tambin teniendo en cuenta los dems intereses sociales y ambientales de la ciudad en su conjunto.

64

La ampliacin del orden jurdico-urbanstico

El orden jurdico-urbanstico consolidado por el Estatuto de la Ciudad ha sido complementado desde entonces por
importantes nuevas leyes federales, como las que regulan las alianzas pblico-privadas (Ley federal n. 11.079, de
2004), los consorcios intermunicipales (Ley federal n. 11.107, de 2005) y la poltica nacional de saneamiento (Ley
federal n. 11.445, de 2007). Hay que destacar un significativo proceso de cambio institucional, con la creacin del
Ministerio de las Ciudades y del Consejo Nacional de las Ciudades, en 2003, que ha supuesto un apoyo sociopoltico
para ese movimiento fundamental de reforma jurdica.
Se ha realizado un esfuerzo legislativo todava mayor en lo relativo a la cuestin de la regularizacin de tierras, para
materializar y hacer efectivos los derechos sociales reconocidos, lo cual requiere superar los obstculos jurdicos que
plantea por la legislacin federal urbanstica, ambiental, catastral y procesal en vigor. La Ley federal n. 10.931/2004
estableci la gratuidad del registro inmobiliario en los programas de regularizacin; la Ley federal n. 11.481/2007 fue
promulgada para facilitar los procesos de regularizacin de tierras por parte de los municipios en los asentamientos
informales consolidados en tierras de la Unin; la Ley federal n. 11.888, de 2008, instituy el derecho de las comunidades
a disponer de asistencia tcnica en programas de regularizacin; la Ley federal n. 11.952, de 2009, regul la regularizacin
de tierras en reas urbanas de la Amazona Legal; y la Ley federal n. 11.977, tambin de 2009, fue aprobada para regular el
programa habitacional Minha Casa, Minha Vida y para facilitar la regularizacin de tierras de asentamientos informales. Se
ha entablado una discusin nacional sobre la revisin de la citada Ley federal n. 6.766, de 1979 (Proyecto de Ley n.3.057,
de 2000), que regula las parcelaciones del suelo para fines urbanos y la regularizacin de asentamientos informales.

Un proceso de disputas
La historia de la formulacin, aprobacin, aplicacin e interpretacin del Estatuto de la Ciudad ha sido una
historia de disputas de intereses. Fueron necesarios ms de diez aos de discusiones y modificaciones de
diversa ndole para que finalmente se aprobara el proyecto de ley original, y aunque fuera por unanimidad,
el texto final de la ley revela las numerosas dificultades del proceso de negociacin y concesiones mutuas
que se dio entre los diversos intereses existentes en torno a la cuestin del control jurdico del desarrollo
urbano. No obstante, las disputas sociopolticas, jurdicas e ideolgicas que marcaron el proceso histrico
de construccin de esa ley-marco no desaparecieron con la aprobacin del Estatuto de la Ciudad. Muy
al contrario, la aplicacin e interpretacin de los principios de la Ley federal han dado lugar a renovadas
disputas entre juristas, urbanistas, promotores inmobiliarios y movimientos sociales organizados.
Tras su aprobacin en el Congreso Nacional, la nueva ley fue remitida para sancin y/o vetos del Presidente
de la Repblica, y fue explotada y hasta fomentada una polmica entre juristas por parte de los sectores
contrarios a la aprobacin de varios de sus principios e instrumentos, arguyendo su inconstitucionalidad y
justificando as el veto presidencial. Al final de ese proceso, fueron vetados apenas algunos dispositivos
sobre cuestiones especficas, pero eso no fue suficiente para que se apaciguaran las controversias entre
juristas. Aunque frecuentemente enmascarada por discusiones aparentemente tcnicas sobre aspectos
formales de la nueva ley, lo que siempre estuvo en juego dentro y fuera de la discusin en el Congreso
Nacional fue la fuerte resistencia de los grupos conservadores vinculados al sector inmobiliario a la
nueva significacin propuesta por la Constitucin ederal y consolidada por el Estatuto de la Ciudad
65

otorgada al derecho de propiedad inmobiliaria urbana, a saber, el principio constitucional de la funcin

social de la propiedad y de la ciudad. Ciertamente, en la base de muchas de las crticas a la nueva ley es posible
percibir una visin distorsionada de los principios civilistas, que orientan todava gran parte de la doctrina jurdica
y de la jurisprudencia, segn la cual existira un derecho de propiedad natural, intocable, casi sagrado, sin una
preocupacin mayor por otros intereses sociales y ambientales en el uso del suelo urbano.
En parte, este problema se deriva del currculo obsoleto de las carreras de derecho, que en su mayora
todava no ensean Derecho Urbanstico, pero que incluyen cuatro aos y medio de discusiones formales
sobre el Derecho Civil (teniendo presente que el nuevo Cdigo Civil, de 2002, naci ya ultrapasado en muchos
aspectos). Eso ciertamente ha dificultado el cambio de perspectiva sobre la cuestin urbana: muchos juristas
siguen viendo la ciudad a partir de la perspectiva del lote privado, y naturalmente no ven ni entienden nada ms
all de los intereses individuales de los propietarios. Los juristas a favor de la accin del poder pblico justifican
la aplicacin de restricciones administrativas externas al ejercicio de la propiedad urbana, pero no entienden que
la propiedad es esencialmente una fuente de obligaciones sociales: la funcin social est precisamente en el
poder de obligar intrnsecamente derivado de la propiedad, y no meramente en las limitaciones administrativas
derivadas del ejercicio del poder de polica. En lo tocante a una forma especfica de propiedad la de la propiedad
inmobiliaria, razones histricas y polticas han hecho que el Estado brasileo no consiguiera reformar el
liberalismo jurdico clsico, por lo cual todava no ha logrado promover una reforma agraria ni una reforma
urbana. Las ciudades brasileas fragmentadas, segregadas, excluyentes, ineficaces, caras, contaminadas,
peligrosas, injustas e ilegales son el resultado de ese fracaso del Estado en la reforma del orden jurdico
liberal, ya que la lgica especulativa del mercado, que slo ve en la propiedad un valor de cambio, deja de lado
las cuestiones sociales y ambientales, y especialmente las necesidades de los ms pobres.
Histricamente, ha supuesto un desafo enorme enfrentar la idea de que los procesos de uso, ocupacin,
parcelacin, construccin y preservacin del suelo y sus recursos no pueden depender exclusivamente de
intereses individuales y de las fuerzas del mercado. Regular esos procesos en alguna medida es esencial
para encontrar un equilibrio entre intereses y derechos individuales, por un lado, y derechos colectivos e
intereses sociales, ambientales y culturales, por otro lado. Sin embargo, resiste todava la mitologa jurdicocultural de que la propiedad es simplemente una fuente de derechos y no de obligaciones sociales. La
interpretacin de que el derecho de usar, gozar y disponer del bien permite igualmente no usar, no gozar y no
disponer del bien de forma absoluta posibilit la existencia de un nmero enorme de espacios vacos urbanos
(especialmente de reas con servicios e infraestructura), edificios infrautilizados o vacos, precios altsimos de
lotes, as como la explosin del crecimiento informal. De manera general, las tentativas de regulacin a travs
de la planificacin urbana, incluida la actual leva de planes directores municipales, no han conseguido an
establecer una relacin clara con las fuerzas del mercado inmobiliario, generando frecuentemente un fuerte
aumento de los precios de terrenos y determinando as nuevas formas de segregacin socioespacial. Aunque
eso sea uno de los principios de la estructura poltica urbana definida en el Estatuto de la Ciudad (y como tal no
se trata de una facultad del poder pblico, sino de una obligacin), la planificacin urbana que se ha practicado
en la mayora de las ciudades brasileas no ha involucrado la gestin por la comunidad de la valorizacin
inmobiliaria generada por la accin del poder pblico, ya sea a travs de obras y servicios que valorizan los
bienes de particulares, o de la alteracin de la legislacin urbanstica que modifica las posibilidades de uso y
66

ocupacin del suelo.

Otro tema de disputa ha sido la cuestin ambiental. El Estatuto de la Ciudad transfiri de manera ejemplar
en diversos aspectos la propuesta de integracin entre el derecho urbanstico y el derecho ambiental en
el contexto de la accin municipal, haciendo compatible la agenda verde con la agenda marrn de las
ciudades, otra razn por la que tambin ha sido aclamado internacionalmente, al reflejar las bases centrales
del debate internacional sobre las condiciones de materializacin del paradigma del desarrollo sostenible.
No obstante, en ese mismo contexto, su concrecin en leyes y polticas pblicas y especialmente su
aplicacin efectiva de estrategias y programas de accin urbano-ambiental depender fundamentalmente
de la accin de los municipios y de la sociedad brasilea, dentro y fuera del aparato estatal. Empero,
existe en muchas ciudades un conflicto aparente entre la cuestin de la ocupacin creciente de reas
de preservacin permanente o de reas no edificables frente al derecho social a la vivienda. Se trata
de un falso conflicto, ya que en realidad ambos valores estn protegidos constitucionalmente y tienen
la misma raz, a saber, la nocin de las funciones sociales de la propiedad y de la ciudad. Es necesario
separar sin ms dilacin las actuales situaciones consolidadas de las situaciones futuras: que todos los
esfuerzos se hagan en la direccin de minimizar al menos las futuras ocupaciones en reas ambientales.
Eso cual requiere no slo un control, sino sobre todo una oferta adecuada que presente opciones para
que los pobres puedan acceder al suelo con servicios y a la vivienda en las ciudades, ya sea a travs de
polticas pblicas o a travs del mercado. Tambin es necesario formular una poltica de preservacin y
conservacin adecuada, debidamente territorializada, con estrategias de manejo y monitoreo. Dicho esto,
se requiere urgentemente hacer algo respecto a las situaciones existentes, lo cual requiere entender que
las soluciones ptimas e ideales no son posibles, y que tenemos que buscar no soluciones inadmisibles,
sino soluciones posibles. Se trata de una tarea pragmtica, que requiere un mximo de mitigacin y
compensacin por los daos ambientales, pero que se traslade a la poblacin exclusivamente en los
casos extremos y con alternativas aceptables.
Otra cuestin de disputa ha sido la cuestin de la democratizacin del registros inmobiliarios,
especialmente en el contexto de los programas de regularizacin. En especial, se ha producido un esfuerzo
por simplificar, uniformizar y abaratar los procedimientos de registro inmobiliario, ya que el registro es
constitutivo de la propiedad de la tradicin jurdica brasilea y pretende garantizar la seguridad jurdica
de las transacciones inmobiliarias. Para ese fin, hay que colaborar ms con las oficinas de registro, para
transformarlas en socios de los programas de regularizacin, incluyndolas en el proceso de regularizacin
desde el principio para buscar soluciones jurdicas creativas que sean viables y encontrar las mejores
maneras de distribuir las cargas y responsabilidades involucradas. Sin embargo, existen obstculos
estructurales cuya solucin va a depender de los rumbos que tome la reforma del sistema judicial.
Ms difcil ha resultado la cuestin de facilitar los procedimientos judiciales, sobre todo para que las
acciones de usucapin colectivo sean viables. Las dificultades y los costos involucrados son enormes.
No obstante, la aprobacin de derechos colectivos no tiene sentido si los canales procesales para su
reconocimiento no se colectivizan al mismo tiempo; no basta el rito sumario, sino que es preciso crear
procedimientos judiciales colectivos giles que tengan en cuenta la naturaleza del asunto. Al respecto
debe darse tambin una discusin ms amplia en el contexto de la reforma del sistema judicial y del
Cdigo Procesal Civil.

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Las condiciones para avanzar

Transcurridos ocho aos desde su aprobacin, el Estatuto de la Ciudad provoca valoraciones enfrentadas. Pese a su
enorme reconocimiento internacional, y a pesar de que en los municipios ya se han formulado y/o aprobado cerca de
1.500 planes directores en cumplimiento de la obligacin legal derivada de esta ley federal, desde diversos sectores
surgen comentarios que muestran una cierta incredulidad respecto a las posibilidades y al alcance de esa ley, pues
las realidades urbanas de Brasil an no han cambiado significativamente. En cambio, los que defienden el Estatuto de
la Ciudad generalmente alegan que cualquier evaluacin sobre su efectividad sera precipitada, ya que ser necesario
mucho ms tiempo para que se sientan sus efectos, sobre todo si se considera el enorme dficit habitacional y el
volumen acumulado de problemas urbanos, sociales y ambientales derivados de la naturaleza excluyente de la poltica
urbana anterior al Estatuto de la Ciudad, e incluso anterior a la existencia del Ministerio de la Ciudad. No en vano, una
de las principales razones de ser de ese Ministerio, fundado en 2003, es precisamente crear las condiciones para que
la Unin, los estados y principalmente los municipios puedan actuar, junto con la sociedad, para plasmar los principios
de poltica urbana determinados por el Estatuto de la Ciudad.

Innegablemente, la aprobacin del Estatuto de la Ciudad consolid el orden constitucional en Brasil en

cuanto al control de los procesos de desarrollo urbano, con el objetivo de reorientar la accin del Estado, de
los mercados inmobiliarios y de la sociedad en su conjunto, segn nuevos criterios econmicos, sociales
y ambientales. Su efectiva aplicacin en polticas y programas depender sobre todo de la reforma de los
rdenes jurdicos-urbansticos locales, es decir, del marco regulatorio e institucional que cada municipio
cree para el control del uso y desarrollo del suelo, particularmente a travs de la aprobacin de planes
directores adecuados y de los procesos locales de gestin urbana. El papel de los municipios es crucial
para darle la vuelta al modelo excluyente de desarrollo urbano en Brasil. Pese a ello, la escala de la
cuestin urbana en Brasil es tal, y tan grande la urgencia de plantarle cara por todas sus implicaciones
jurdicas, sociales, ambientales, econmicas, etc., que no se puede seguir hablando slo de polticas
municipales. Se hace necesaria una amplia coordinacin intergubernamental, especialmente a travs de
la implicacin de los estados, la mayora de los cuales no ha formulado hasta ahora una poltica urbana
y habitacional clara (ni siquiera en lo referente a las tierras desocupadas y a otras tierras estatales) y de
la Unin, generando un contexto de polticas nacionales. Adems, la promocin de la reforma urbana
en Brasil requiere polticas pblicas que involucren al sector comunitario, al sector voluntario, al mundo
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acadmico y el sector privado. Hay sitio para todos, y es necesario para todos.

Las buenas leyes, como el Estatuto de la Ciudad, no cambian la realidad por s solas; en cambio, las malas
leyes pueden levantar obstculos insalvables para la accin de la sociedad y de las administraciones pblicas
comprometidas con la promocin de reformas significativas. Incluso en un marco jurdico hostil es posible
promover avances jurdico-urbansticos importantes, siempre y cuando exista un slido pacto sociopoltico que
sirva de apoyo para la accin de los poderes pblicos. El Estatuto de la Ciudad consolid un paradigma jurdico
en el que existe un derecho difuso a la ciudad, al ordenamiento territorial, a la planificacin urbana y a la gestin
democrtica de la poltica urbana, todos ellos derechos de la colectividad a los que corresponde la obligacin
del poder pblico de promover una poltica urbana que garantice las funciones sociales de la ciudad y de la
propiedad. Ya no se trata tan slo de una cuestin del alcance del poder discrecional del poder pblico, que hace
lo que quiere, cuando quiere y como quiere. De la misma manera, los propietarios de inmuebles urbanos han
pasado a someterse a un concepto de ciudad en la cual, ms que nunca, su derecho individual de propiedad no
puede considerarse absoluto, ya que debe observar las reglas de ordenacin de la ciudad expresadas en el plan
director. Ahora, slo falta crear un slido pacto sociopoltico para garantizar su efectividad.

Tal vez la mayor novedad del Estatuto de la Ciudad, rompiendo con toda la tradicin formalista y
positivista del derecho brasileo, est en el hecho de que todos los principios y derechos establecidos
y reconocidos por la ley federal se tradujeron, en ella misma, en los diversos instrumentos,
mecanismos, procesos y recursos que se requieren para su aplicacin. Finalmente, el principio de
la funcin social de la propiedad pas a tener efectos jurdicos concretos para el territorio de las
ciudades, a travs de leyes de zonificacin y de delimitacin de reas de urbanizacin prioritaria, en
las que se debe combatir la retencin especulativa de inmuebles urbanos mediante instrumentos
de intervencin urbana pasibles de aplicacin y monitoreo. El derecho, la gestin y el acceso a la
justicia van de la mano en el Estatuto de la Ciudad de una manera ejemplar: como resultado, ya
han sido anulados planes directores por falta de participacin popular efectiva; hay alcaldes que ya
corren el riesgo de perder sus mandatos por improbidad administrativa; se han propuesto acciones
civiles pblicas de todo tipo en defensa del orden urbanstico y del derecho a la ciudad sostenible;
ha habido notables avances en la regularizacin de tierras en muchos municipios, a partir de las
nuevas leyes que complementan el marco legal inaugurado por el Estatuto de la Ciudad. Igualmente
se han registrado otros avances en la proteccin del patrimonio cultural y ambiental, como que
ya existen comunidades que participan en consultas pblicas acerca de temas de planificacin
urbana, que antes eran campo exclusivo de arquitectos y urbanistas; o que ya hay estudiantes que
estudian Derecho Urbanstico en los an escasos cursos que van introduciendo gradualmente las
facultades de derecho, lo cual supone un movimiento indispensable para la divulgacin de la nueva
cultura jurdica sobre la ciudad que aporta la nueva ley.

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Defender el paradigma innovador del orden jurdico contenido en el Estatuto de la Ciudad

es fundamental para que puedan darse nuevos avances de la reforma urbana, con polticas
pblicas, procesos sociopolticos, acciones judiciales y decisiones de jurisprudencia cada
vez ms comprometidos con el principio de las funciones sociales de la propiedad y de la
ciudad y con la bandera del derecho a la ciudad. Para ello, es esencial que juristas, urbanistas
y la sociedad brasilea en su conjunto se den cuenta de que la aprobacin del Estatuto de
la Ciudad no puso fin a la batalla por la reforma urbana en Brasil. Muy al contrario, aunque
haya supuesto una victoria importante, existe una disputa renovada en torno al sentido de la
poltica urbana que se da en todas las ciudades brasileas y tambin en los tribunales.
Sin duda, el Estatuto de la Ciudad tiene muchos desfases, limitaciones y especialmente
problemas de escala ante los que se muestra impotente, como la omisin en el tratamiento
de las reas rurales, reas ambientales, cuencas hidrogrficas, reas metropolitanas, etc.
Esos cambios ms profundos no pueden ser introducidas en el Estatuto de la Ciudad,
ya que dependen, en ltima instancia, de cambios en el propio pacto federativo. Podran
sealarse otros defectos, pero resulta innegable que ya se ha avanzado mucho y que el
propio marco jurdico inaugurado por el Estatuto de la Ciudad ha empezado a tomar cuerpo.
Con todo, y pese a los avances incontestables, Brasil tiene todava un largo camino por
delante, y son muchos los obstculos que habr que superar para que los efectos de la
reforma jurdica e institucional se manifiesten de manera ms acentuada.
Por encima de todo, la experiencia brasilea ha demostrado claramente que la reforma
urbana requiere una combinacin precisa, aunque casi siempre esquiva, entre movilizacin
social renovada, reforma jurdica y cambios institucionales. Se trata de un proceso abierto,
cuyo resultado en la calidad de los cambios est intrnsecamente vinculado a la capacidad de
la sociedad de ejercer efectivamente su derecho de participar en el proceso de ordenamiento
urbanstico de la ciudad. La reglas de juego se han cambiado sustancialmente en favor de
un nuevo paradigma que beneficie a ese nuevo ordenamiento. Lo que resta saber es si la
sociedad brasilea usar debidamente los nuevos espacios polticos creados para hacer
avanzar la agenda de la reforma urbana en Brasil, o si no lo har. Independientemente de la
ley, es necesario garantizar una justa gestin de la poltica urbana. Este es el mayor desafo
del derecho urbanstico brasileo en el presente: territorializar el ideario de la reforma
urbana incluido en el Estatuto de la Ciudad y garantizar el derecho a la ciudad. El Estatuto
de la Ciudad requiere la defensa de ese nuevo marco legal y la lucha por la efectividad del
nuevo orden jurdico-urbanstico.

70

El Estatuto de la ciudad: la construccin de una ley

Jos Roberto Bassul

Introduccin
En Brasil, la primera constitucin que trata de la cuestin urbana fue la de 1988, promulgada
cuando las ciudades albergaban ya a ms del 80% de la poblacin total.
La aglomeracin demogrfica en los ncleos urbanos pas a caracterizar a Brasil a partir de la
crisis mundial de 1929, que afect al ciclo del caf del estado de So Paulo y empuj a grandes
contingentes de desempleados hacia los ncleos urbanos (Chaffun, 1996, p. 18-19). Ese proceso
de urbanizacin se agudiz particularmente entre la segunda mitad de la dcada de 1950 y la de
1970, en el llamado perodo desarrollista. A lo largo de esos aos, caracterizados por elevadas
tasas de crecimiento demogrfico, la poblacin brasilea pas a concentrarse slidamente en
ciudades cada vez mayores, que adquirieron un perfil metropolitano.
Los municipios se vieron obligados a hacerle frente a los efectos de la urbanizacin acelerada
enteramente desprovistos de herramientas para esa inmensa tarea. No haba recursos econmicos
suficientes, ni medios administrativos adecuados ni instrumentos jurdicos especficos. Influido
por los sectores dominantes en la economa urbana, el aparato estatal diriga sus escasos
recursos a inversiones de inters privado y adoptaba normas y modelos urbansticos moldeados
por los movimientos del capital inmobiliario. Al igual que ocurra con la renta econmica nacional,
la renta urbana se concentraba. La ciudad se escindi. Para pocos fueron los beneficios de
los aportes tecnolgicos y del consumo afluente; para muchos, la privacin de la ciudadana y la
esclavitud de la violencia.
La planificacin regulatoria, fundada en la creencia de que la formulacin de la poltica urbana
debera darse en el mbito de la esfera tcnica de la administracin pblica, en lugar de darle
la vuelta a esa situacin, acentu sus efectos. La gestin tecnocrtica aliment un proceso
caracterizado, por una parte, por la apropiacin privada de las inversiones pblicas y, por otra,
por la segregacin de grandes masas de poblacin en favelas, bloques de viviendas humildes y
loteos perifricos, excluidos del consumo de bienes y servicios urbanos especiales.

71

Las demandas sociales para suplir esas carencias aumentaron y dieron lugar a la organizacin
popular de grupos de presin, que pasaron a exigir iniciativas de los poderes pblicos. Esas
organizaciones, muy activas en la dcada de 1970, se conocan entonces como movimientos
sociales urbanos, y estaban aliadas a entidades representativas de ciertas categoras
profesionales, como arquitectos, ingenieros, gegrafos y asistentes sociales. En la dcada de
1980, formaron el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana (MNRU) con el objetivo de luchar
por la democratizacin del acceso a condiciones dignas de vida en las ciudades brasileas.
Dicho movimiento actuaba en dos vertientes, la del territorio fsico y poltico de las ciudades y la de
la proposicin de normas jurdicas especiales, y aunque en diversos momentos enfatizara el aspecto
legislativo de sus propuestas, condujo ambos frentes de actuacin de manera complementaria.
Sembrado de debates y embates, el ideario de la reforma urbana tom cuerpo conceptual y
adquiri mayor consistencia poltica en el mbito de la Asamblea Nacional Constituyente, elegida
en 1986, cuyo reglamento no slo prevea la realizacin de audiencias pblicas, sino que tambin
admita la presentacin de propuestas de iniciativa popular. Por esa va, la de las llamadas
enmiendas populares, el tema de la poltica urbana se incorpor al proceso constituyente con
una mayor expresin social, lo cual le proporcion un mayor reconocimiento poltico.
Fruto de la Constitucin promulgada en 1988, el Estatuto de la Ciudad, aprobado 13 aos
despus, trajo consigo la aplicabilidad de las normas constitucionales, especialmente para los
principios de la funcin social de la ciudad y de la propiedad urbana. Fue un largo camino. El
propsito de este artculo es registrar esa trayectoria.

Aspectos histricos
La institucionalizacin de la cuestin urbana en el mbito federal1 encuentra sus ms remotas
referencias en el ao 1953, con ocasin del III Congreso Brasileo de Arquitectos, celebrado en
Belo Horizonte (estado de Minas Gerais). El documento final del evento propuso la redaccin
de una ley para crear un ministerio especializado en vivienda y urbanismo en el gobierno central
(Serran, 1976, p. 28-29). Al ao siguiente, el IV Congreso, realizado del 17 al 24 de enero en So
Paulo, reiter esa reivindicacin.
En 1959, la seccin de Rio de Janeiro del Instituto de Arquitectos de Brasil (IAB) public una
propuesta de proyecto de ley, denominada Ley de la Casa Propia. Esa propuesta legislativa, que
fue remitida a los candidatos a la presidencia de la Repblica en las elecciones de 1960, Adhemar
de Barros, Henrique Lott y Jnio Quadros, propona la constitucin de sociedades comerciales
destinadas a financiar la adquisicin de casa propia, la vinculacin entre el reajuste de las cuotas
72

y el aumento del salario, la recuperacin del inmueble (mediante indemnizacin) en caso de

impago por parte del comprador, as como la creacin de un Consejo Nacional de Vivienda. Esta
ltima sugerencia fue implementada en 1962, durante el gobierno de Joo Goulart, que asumi
el poder tras la renuncia de Jnio Quadros.

72

1. Brasil es una Repblica federativa, compuesta por la unin indisoluble de los

estados y municipios y del Distrito Federal (Constitucin de Brasil, art. 1., caput)

En 1963, el Seminario de Vivienda y Reforma Urbana, realizado en el Hotel Quitandinha

de Petrpolis (estado de Rio de Janeiro), conocido como Seminario del Quitandinha, en el
que participaron tanto polticos (como el diputado Rubens Paiva, posteriormente asesinado
durante el rgimen militar) como tcnicos e intelectuales (Souza, 2002, p. 156-157), dio lugar
a un documento que, aunque tuviera un marcado nfasis en la lucha por la vivienda, defenda
ya preceptos de mayor justicia social en el territorio de las ciudades. Sus conclusiones no
slo contenan la recomendacin de que el Poder Ejecutivo remitiera al Congreso Nacional
un proyecto de ley sobre la poltica de vivienda y urbana, sino que tambin, y especialmente,
exponan principios y fundamentos que dcadas despus seran incorporados al orden jurdico.
Veamos algunos ejemplos (entre los muchos existentes) del carcter pionero y de la
actualidad de ese documento:
1. El problema habitacional en Amrica Latina (...) es el resultado de condiciones de subdesarrollo

provocadas por diversos factores, hasta por procesos de expoliacin (...);

2. La situacin habitacional de Brasil [se caracteriza] por la desproporcin cada vez mayor en los

centros urbanos entre el salario o los ingresos familiares y el precio de alquiler o de adquisicin
de la vivienda, [dado que] el significativo nmero de viviendas construidas se ha destinado casi
exclusivamente a las clases econmicamente ms favorecidas;
3. Es grande y cada vez mayor, tanto en nmeros absolutos como relativos (...), la cantidad de

poblacin que vive en infraviviendas en los mayores centros urbanos del pas;
4. Contribuye a agravar el dficit habitacional (...) la demostrada incapacidad de que la iniciativa

privada obtenga los recursos e inversiones necesarios para el aumento de la oferta de viviendas
de inters social (...);
5. La ausencia de una poltica habitacional sistemtica (...) viene provocando efectos malficos

en el desarrollo global del pas, con un descenso del rendimiento econmico-social de dicho
desarrollo;
6. Entre los derechos fundamentales del hombre de la familia se incluye el de la vivienda y su

cumplimiento exige lmites para el derecho de propiedad y uso del suelo y se materializa en
una reforma urbana, considerada como el conjunto de medidas estatales para alcanzar la justa
utilizacin del suelo urbano, la ordenacin y el equipamiento de las aglomeraciones urbanas y
el suministro de vivienda digna a todas las familias;
7. Es de suma importancia para la poltica habitacional formar una conciencia popular sobre el

problema y que el pueblo participe en los programas de desarrollo de las comunidades;

8. Es imprescindible adoptar medidas que restrinjan la especulacin inmobiliaria, que es siempre

antisocial, controlando la inversin privada en este sector;

9. Para hacer efectiva la reforma urbana resulta imprescindible modificar el prrafo 16 del art.

141 de la Constitucin Federal, para permitir la expropiacin sin exigencia de pago a la vista, al
contado (Serran, op. cit., p. 55-58).
73

Por lo tanto, en ese texto histrico estaban los principios fundamentales que ms tarde, y con mayor nfasis sobre
sus aspectos sociales, seran defendidos por el Movimiento Nacional por la Reforma Urbana (MNRU) en la Asamblea
Nacional Constituyente. A comienzos de 1963, con base en esas propuestas2 y en el auge de la campaa popular por
las reformas de base, como se llamaban entonces, el gobierno de Joo Goulart remite su mensaje anual al Congreso
Nacional, en el que aborda la cuestin de la vivienda en Brasil en los siguientes trminos:
No ignoramos que slo el desarrollo del pas, con el aumento de la riqueza nacional,
podr elevar el nivel de vida de la poblacin, proporcionndole adecuadas condiciones de
residencia. Pero tampoco ignoramos que la falta de una legislacin reguladora ha permitido
que la industria de la construccin se transforme en la presa favorita de los especuladores,
impidiendo el acceso a la vivienda propia de las clases ms pobres de nuestra poblacin.
Abortado por el golpe militar del 31 de marzo de 1964, el proyecto no lleg a ser presentado ante el
Congreso Nacional.
Aunque la cuestin urbana ya era importante en aquel ambiente poltico y el Seminario del Quitandinha
verdaderamente influy en las decisiones polticas, la repercusin de dicho encuentro no fue comparable
a la visibilidad que le otorg a la movilizacin que en aquella misma poca agitaba el Brasil rural, en la estela
de la organizacin de las ligas campesinas, que clamaban por una reforma agraria (Souza, 2002, p. 157).
Quizs fuera por esa razn, tras haberse frustrado las precursoras iniciativas de legislacin urbana
del Gobierno de Goulart, por lo que los gobiernos militares aprobaron enseguida una ley para tratar de
la cuestin agrario-rural, el Estatuto de la Tierra, mientras que en lo referente a la problemtica urbana,
hicieron recular el debate, circunscribindolo a la poltica habitacional, mediante la creacin en 1964
del Banco Nacional de Vivienda (BNH) 3. La idea de una legislacin que se centrara ampliamente en las
ciudades no volvera al debate poltico hasta finales de la dcada de 1970.
A medida que los problemas urbanos se agravaban, aumentaban las crticas a la actuacin del BNH,
muy centrado en el enfoque econmico de la construccin de viviendas. A comienzos de la dcada de
1970, el BNH extendi su actuacin a los programas de saneamiento y el Gobierno federal instituy las
primeras regiones metropolitanas, como tentativa de tratar las cuestiones que sobrepasaban la jurisdiccin
municipal, y cre la Comisin Nacional de Poltica Urbana y Regiones Metropolitanas (CNPU).

2. Segn Jorge Wilheim (1965, p. 161).

3. Creado en 1964 por el gobierno militar que haba tomado el poder, el BNH se destinaba a financiar programas
habitacionales. Respecto a la vivienda popular, apoyaba el desalojo de las favelas y la transferencia de sus
habitantes a conjuntos habitacionales. No obstante, la mayor parte de los recursos aportados se dirigi a acciones
inmobiliarias dirigidas a la demanda habitacional de la clase media. El sistema instituido en 1964 inclua, junto al BNH,
en el Servicio Federal de Vivienda y Urbanismo (SERFHAU), cuyo objetivo era orientar la elaboracin de los planes

74

directores municipales. El SERFHAU desapareci en 1974 y el BNH en 1986.

No obstante, todava no exista ninguna propuesta legislativa con el objetivo de fomentar

la adopcin de polticas que promovieran el acceso de los ms pobres a los servicios y
equipamientos urbanos. Durante el rgimen militar, la primera tentativa en ese sentido ocurri
en el mbito de la CNPU, tras su transformacin en Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
(CNDU), en el que en 1976 se elabor un anteproyecto de ley de desarrollo urbano basado en la
constatacin de que las administraciones locales no disponan de un instrumental urbanstico
para enfrentar la especulacin inmobiliaria y promover la distribucin de los servicios pblicos
urbanos (Grazia, 2003, p. 57).
La noticia de que se estaba elaborando ese anteproyecto se filtr a la prensa, lo cual
suscit titulares alarmistas en algunos peridicos y semanarios de la poca, uno de los
cuales alertaba a los lectores sobre el hecho de que el gobierno militar pretenda socializar
el suelo urbano (Ribeiro y Cardoso, 2003, p. 12). El gobierno dio marcha atrs.
Sin embargo, las reivindicaciones sociales crecan. La campaa electoral de 1981,
en la que sera la primera eleccin directa de gobernadores tras el golpe de Estado de
1964, incluy la cuestin urbana en la agenda poltica nacional. En 1982, la 20.aAsamblea
General de la Conferencia Nacional de los Obispos de Brasil (CNBB) aprob un documento,
titulado Suelo Urbano y Accin Pastoral, en que critica la formacin de reservas de tierra
urbana con fines especulativos y, entre otras acciones pblicas, la poltica de desalojo de
favelas. Dicho texto propona, por ejemplo, la regularizacin de las tierras de asentamientos
informales, la lucha contra el suelo urbano inactivo y la supeditacin de la propiedad urbana
a su funcin social (CNBB, 1982).
Un mes despus, el Gobierno del general Joo Figueiredo, cuyo ministro del Interior
(responsable de la cuestin urbana) era el coronel Mrio Andreazza, movido por el riesgo
de que la cuestin urbana pudiera animar a las clases populares en torno a lderes de
la oposicin al rgimen autoritario (Ribeiro y Cardoso, op. cit., p. 13), envi finalmente
al Congreso Nacional el proyecto elaborado en el CNDU. Aunque fuera una versin ms
blanda, en la que se haban excluido ciertos instrumentos, como la concesin de la tenencia
de la tierra a los habitantes urbanos que estuvieran en condiciones ilegales de ocupacin
(Grazia, 2002, p. 21), la propuesta conservaba la esencia4 del anteproyecto de 1976.

4. Segn Adauto Cardoso (apud Grazia, 2002, p. 20), se haba publicado una versin anterior del
proyecto sin permiso gubernamental en el diario O Estado de S. Paulo, de 27/01/1982, lo cual
habra brindado una ocasin para que surgieran reacciones ante esa posibilidad de regularizacin
de la tierra. Es interesante sealar que esa misma polmica resurgi en la Asamblea Nacional
Constituyente y, casi dos dcadas despus, con ocasin de la sancin del Estatuto de la Ciudad.

75

El proyecto de la Ley de Desarrollo Urbano (LDU), n. 775/83, tena como objetivo la mejora de la calidad de
vida en las ciudades, a travs de directrices e instrumentos como los siguientes:
1. la recuperacin de las inversiones de los poderes pblicos para lograr una valorizacin inmobiliaria;
2. la posibilidad de que los poderes pblicos realicen expropiaciones de inmuebles urbanos para la renovacin

urbana o para combatir las reservas de suelo inactivo;

3. el derecho preferente de compra;
4. la tasacin de la renta inmobiliaria resultante de factores vinculados a la localizacin del inmueble;
5. el derecho de superficie;
6. el control del uso y ocupacin del suelo;
7. la compatibilizacin de la urbanizacin con los equipamientos disponibles;
8. La limitacin del derecho de propiedad (impuesto progresivo y edificacin obligatoria);
9. la regularizacin de las tierras de las reas ocupadas por poblacin de bajos ingresos;
10. el reconocimiento jurdico de la representacin ejercida por las asociaciones de vecinos;
11. el estmulo a la participacin individual y comunitaria;
12. el derecho de participacin de la comunidad en la elaboracin de planes, programas y

proyectos de desarrollo urbano;

13. la legitimacin del ministerio pblico para proponer acciones en defensa del

ordenamiento urbanstico.
Muchos de sus instrumentos figuraban en la enmienda popular de la reforma urbana5, que se presentara
cuatro aos despus a la Asamblea Nacional Constituyente, en 1986. Es importante lembrar que todava
estaba en vigor la Constitucin del rgimen militar, de 1967/69, que adems de caracterizarse por el perfil
autoritario del rgimen, ignoraba la naturaleza ya predominantemente urbana de Brasil. En realidad, la
proposicin legislativa se basaba tan slo en el frgil abrigo constitucional proporcionado por el por aquel
entonces todava impreciso principio de la funcin social de la propiedad.
No obstante, la presentacin del proyecto supuso una indiscutible audacia. La reaccin de los sectores
conservadores de la sociedad fue inmediata. El empresariado urbano ms atrasado volva a tachar el
proyecto de comunista, como de hecho sola suceder entonces con las iniciativas de ndole democrtica.
La revista Viso, de So Paulo, portavoz del empresariado conservador, que apoyaba al gobierno, lleg a
tratar el asunto en un artculo de portada. Acusaba al proyecto de acabar con el derecho de propiedad en
Brasil. El proyecto de ley 775/83 nunca fue sometido a votacin en el Congreso Nacional.

76

5. Al examinar comparativamente el proyecto de ley 775/83 (LDU) y la Enmienda Popular de la Reforma Urbana,
Adauto Lcio Cardoso (2003, p. 31) afirma, pese a la diferencia entre el nfasis de la LDU en la planificacin urbana y
el de la enmienda en la participacin popular, que la enmienda popular se mova en el campo de discusiones y segn
una manera de pensar la cuestin urbana que fue establecida por la LDU.

El proceso constituyente y la Enmienda Popular de la Reforma Urbana

La democratizacin del pas, en 1985, supuso la oportunidad para convocar una Asamblea Nacional Constituyente,
que se form en 1986. Su proceso de funcionamiento fue osado e innovador, sin paralelo en la historia constitucional
brasilea y bastante raro incluso en el derecho comparado (Coelho y Oliveira, 1989, p. 20).
Desde el inicio de los trabajos, hubo amplias posibilidades de participacin popular en todo el proceso. La
Subcomisin de la Cuestin Urbana y Transporte celebr por s sola 12 audiencias pblicas (Arajo, 2009, p. 377).
No obstante, la ms relevante de las diversas formas de participacin democrtica en el proceso constituyente
fueron las enmiendas populares.
A partir del primer proyecto, sistematizado el 15 de julio de 1987, fueron admitidas, junto con las formuladas
por los propios constituyentes, las enmiendas de iniciativa de los ciudadanos, siempre y cuando contaran con
la firma de 30.000 electores y estuvieran patrocinadas por un mnimo de tres asociaciones representativas. En
total, fueron presentadas 122 enmiendas populares, que sumaron ms de 12 millones de firmas. No obstante,
slo 83 cumplieron las exigencias reglamentarias y fueron oficialmente aceptadas. Entre ellas se encontraba la
Enmienda Popular de la Reforma Urbana.
Dicha enmienda, registrada oficialmente como Enmienda Popular n. 63, de 1987, obtuvo 131.000 firmas, la
primera de las cuales fue de Nazar Fonseca dos Santos, y estuvo bajo la responsabilidad formal de la Federacin
Nacional de Ingenieros, de la Federacin Nacional de Arquitectos y del Instituto de Arquitectos de Brasil, aunque
tambin fue organizada por la Coordinacin Nacional del Suelo Urbano, de la Coordinadora de los Mutuarios
del BHN y del Movimiento en Defensa de los Habitantes de las Favelas, adems de 48 asociaciones locales o
regionales (Maricato, 1988). Constaba de 23 artculos y pretenda, en resumen, consignar en la Constitucin:

1. el derecho universal a condiciones dignas de vida urbana y a la gestin democrtica de las ciudades;
2. la posibilidad de que los poderes pblicos expropien inmuebles urbanos por inters social, mediante

pago en ttulos de deuda pblica, con excepcin de la casa propia, cuya indemnizacin debera ser
plena, previa y en dinero.
3. la captura de plusvalas inmobiliarias derivadas de inversiones pblicas;
4. la iniciativa y el veto popular de leyes;
5. la posibilidad, en caso de ausencia de una ley federal reguladora, de la aplicacin directa de la norma

constitucional mediante decisin judicial;

6. la responsabilizacin penal y civil de la autoridad que incumpliera los preceptos constitucionales;
7. la prevalencia de los derechos urbanos mediante instrumentos tales como: impuesto progresivo,

impuesto sobre la valorizacin inmobiliaria, derecho de preferencia, expropiacin, discriminacin de

tierras pblicas, declaracin de bien de inters pblico, rgimen especial de proteccin urbanstica y
ambiental, concesin de derecho real de uso y parcelacin y edificacin obligatorias;
8. la separacin entre el derecho de propiedad y el derecho de construir;
9. la usucapin especial para fines de vivienda de terrenos pblicos o privados;
77

10. el derecho a la vivienda con base en polticas pblicas que garantizasen: regularizacin de

la tierra y urbanizacin, programas habitacionales para adquisicin o alquiler, fijacin de un

lmite mximo para el valor inicial de los alquileres, asesora tcnica y aplicacin de recursos
presupuestarios a fondo perdido, con control por parte de la sociedad;
11. una periodicidad mnima de 12 meses y el control estatal de los ndices aplicados al reajuste

de alquileres;
12. el monopolio estatal para la prestacin de servicios pblicos, con la prohibicin de

subvenciones a servicios concedidos a la iniciativa privada;

13. la creacin de un fondo de transportes pblicos para subvencionar el lmite de las tarifas al

equivalente al 6% del salario mnimo mensual;

14. la participacin popular en la elaboracin e implementacin del plan de uso y ocupacin del

suelo, adems de su aprobacin por el Poder Legislativo.

Como era de esperar, la Enmienda Popular de la Reforma Urbana suscit reacciones.
En un artculo publicado en el diario Folha de So Paulo el 20/08/1987, un da despus
de la presentacin de la enmienda, el diputado constituyente Luiz Roberto Ponte (del
partido PMDB de Rio Grande do Sul), tambin presidente de la Cmara Brasilea de la
Industria de la Construccin (CBIC), la critic firmemente al considerar que la tierra, foco
de las preocupaciones de la reforma urbana, no era un problema importante, alegando que
representaba slo un 5% de los recursos necesarios para construir una vivienda digna.
La arquitecta Ermnia Maricato, profesora de la Universidad de So Paulo (USP) y por
aquel entonces directora del Sindicato de Arquitectos de aquel estado, que defendi la
Enmienda ante el plenario de la Asamblea Nacional Constituyente, se encarg de refutar
tales afirmaciones en un artculo publicado en el mismo diario. Record que el costo
relativamente bajo del suelo en la produccin de la vivienda se daba en conjuntos
habitacionales situados prcticamente fuera de las ciudades y que la retencin
especulativa de la tierra contribuye a esa situacin.
La transicin de ese debate se presta a ejemplificar el ambiente conflictivo en que se
examin la propuesta de la reforma urbana, que dio como resultado el siguiente texto
constitucional:
78

Art. 182. La poltica de desarrollo urbano, ejecutada por el Poder Pblico municipal, conforme
las directrices generales fijadas en la ley, tiene el objetivo de ordenar el pleno desarrollo de las
funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus habitantes.
1. - El plan director, aprobado por la Cmara Municipal, obligatorio para ciudades de ms de
veinte mil habitantes, es el instrumento bsico de la poltica de desarrollo y de expansin urbana.
2. - La propiedad urbana cumple su funcin social cuando atiende a las exigencias fundamentales
de ordenacin de la ciudad expresadas en el plan director.
3. - Las expropiaciones de inmuebles urbanos se realizarn mediante una previa y justa
indemnizacin en dinero.
4. - Se faculta al Poder Pblico municipal, mediante una ley especfica para el rea incluida
en el plan director, a exigir en los trminos de la ley federal al propietario del suelo urbano no
edificado, infrautilizado o no utilizado, que promueva su adecuado aprovechamiento, so pena,
sucesivamente, de:
I - parcelacin o edificacin obligatorias;
II - impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo;
III - expropiacin con pago mediante ttulos de deuda pblica de emisin previamente aprobada por
el Senado Federal, con plazo de rescate de hasta 10 aos, en parcelas anuales, iguales y sucesivas,
garantizados el valor real de la indemnizacin y los intereses legales.
Art. 183. Quien posea como propia un rea urbana de hasta 250 metros cuadrados, durante cinco
aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, y la use como vivienda propia o de su familia, adquirir
su dominio, siempre y cuando no sea propietario de otro inmueble urbano o rural.
1. - El ttulo de dominio y la concesin de uso sern conferidos al hombre o a la mujer, o a ambos,
independientemente del estado civil.
2. - Ese derecho no ser reconocido a la misma persona ms de una vez.
3. - Los inmuebles pblicos no sern adquiridos por usucapin.
Al final del proceso constituyente, la enmienda popular de la reforma urbana result
parcialmente aprobada, algo que parece haber desagradado parcialmente a ambas partes
del debate. Por una parte, el MNRU se mostraba insatisfecho porque la funcin social de
la propiedad, directriz fundamental de la enmienda, haba sido sometida a una ley federal
que fijase las directrices de la poltica urbana y, adems, a un plan director municipal. Por
otra parte, la Federacin de las Industrias del Estado de So Paulo (FIESP) haca pblica su
disconformidad con la usucapin urbana (Maricato, 1988).
Tras la promulgacin de la Constitucin, fruto del acuerdo posible, la mayor parte de
los aspectos legislativos del ideario de la reforma urbana pasarn a depender de una ley
federal. Empezaba a nacer el Estatuto de la Ciudad.
79

El Estatuto de la Ciudad
Proyecto inicial y primeras reacciones
A pesar de sus antecedentes y de la naturaleza de su contenido, el proyecto de ley que
acab transformndose en el Estatuto de la Ciudad no fue impulsado por un parlamentario
que fuera arquitecto, urbanista, abogado, gegrafo, socilogo, economista, asistente social, o
que hubiera sido lder de movimientos populares en favor de la vivienda, ni mucho menos que
por el empresario o que tuviera vnculos con el capital inmobiliario. El autor del proyecto fue
el senador Pompeu de Sousa, periodista y profesor nacido en 1916 y fallecido en 1991, por lo
que no pudo presenciar la aprobacin de su proyecto, ya bastante modificado, en 2001.
El proyecto fue presentado el da 28 de junio de 1989 y recibi la denominacin oficial
de Proyecto de Ley del Senado (PLS) n. 181, de 1989 (Estatuto de la Ciudad). Con el
dictamen favorable del relator, el senador Dirceu Carneiro (PSDB-SC), fue aprobado en
el Senado exactamente un ao despus y remitido a la Cmara de los Diputados, donde
permanecera durante 11 aos y sera reformulado.
En la Cmara, denominado PL 5.788/90, dicho proyecto, por haber sido votado, pas a
funcionar como una especie de locomotora, a la que se fueron anexando 17 vagones,
propuestas (de menor o mayor cobertura) sobre el mismo tema, con origen en la propia
Cmara de los Diputados. Los autores de esos proyectos, con las respectivas fechas de
presentacin, son los diputados Raul Ferraz (1989), Uldorico Pinto (1989), Jos Luiz Maia
(1989), Lurdinha Savignon (uno en 1989 y otro, como coautor, en 1990), Ricardo Izar (uno
en 1989 y otro en 1991), Antnio Brito (1989), Paulo Ramos (1989), Mrio Assad (1989),
Eduardo Jorge (1990, como coautor), Jos Carlos Coutinho (1991), Magalhes Teixeira
(1991), Benedita da Silva (1993), Nilmrio Miranda (1996), Augusto Carvalho (1997), Carlos
Nelson (1997) y Fernando Lopes (1997).
De entre todos ellos, hay que destacar el del diputado (del partido PMDB del estado
de Baha), que, en realidad, retom la enmienda presentada por el diputado al PL
775/ 83 con sus adaptaciones al Constitucin de 1988 (Motta, 1998, p. 211); los de
Lurdinha Savignon (PT del estado de Esprito Santo) y Eduardo Jorge (PT del estado
de So Paulo), elaborados con la participacin del MNRU; y el del diputado Nilmrio
Miranda (PT del estado de Minas Gerais). Este ltimo reflej el esfuerzo de consenso
que se realiz en 1993 en un grupo de trabajo formado por representantes indicados
por el diputado Luiz Roberto Ponte, vinculado al empresariado, y por el propio Nilmrio
Miranda, vinculado al movimiento de la reforma urbana.
En la justificacin de su proyecto, Pompeu de Sousa afirmaba que pretenda contener la
indebida y artificial valorizacin inmobiliaria, que dificulta el acceso de los menos pudientes
a terrenos para vivienda y que grava doblemente al poder pblico, que se ve forzado a
intervenir en reas cuya valorizacin resulta, la mayora de las veces, de inversiones pblicas,
80

costeadas por todos en beneficio de unos pocos.

Ciertos textos producidos por la Sociedad Brasilea de Defensa de la Tradicin, la Familia y la

Propiedad (TFP) 6 dan la medida de la valoracin que los propietarios inmobiliarios vinculados a esa
institucin emitan sobre el proyecto, al considerar que el Estatuto de la Ciudad inverta contra
dos principios del orden natural, consagrados por la doctrina social de la Iglesia y arraigados en la
sociedad brasilea: el de la propiedad privada y el de la libre iniciativa (TFP, 2004, p. 5).
Las definiciones del proyecto respecto a la funcin social de la propiedad y el abuso del derecho
sufrieron restricciones radicales de diversos sectores del empresariado urbano. El sector
empresarial ni siquiera acept iniciar un debate sobre ellas (Arajo y Ribeiro, 2000, p. 7).
En el sector empresarial haba tambin oposicin a la propuesta de usucapin colectiva. Para
Vicente Amadei, asesor del Sindicato de Empresas de Compra, Venta, Alquiler y Administracin
de Inmuebles Residenciales y Comerciales de So Paulo (SECOVI/SP)7, que represent la
posicin del empresariado urbano en muchos momentos del debate legislativo, se trataba de
un incentivo para la invasin (DM, 1992, p. 34).
El Estatuto de la Ciudad fue igualmente repudiado por los empresarios de la construccin
y del mercado inmobiliario, que participaron en el 56. Encuentro Nacional de la Industria de
la Construccin Civil, celebrado en Fortaleza en 1992. En el informe final de dicho encuentro,
la Cmara Brasilea de la Industria de la Construccin (CBIC) consideraba que el proyecto
enmascara actos de autoritarismo estatal, por ejemplo, al interferir en la adquisicin de inmuebles
urbanos, que son objeto de compra y venta entre particulares (DM, 1992, p. 34).
Como se percibe, aunque fueran distintas y hasta potencialmente opuestas, las diversas
fracciones del capital inmobiliario urbano (propietarios de tierras, constructores y promotores)
parecan actuar al unsono en el rechazo del proyecto del Estatuto de la Ciudad.
Por el contrario, en el mbito del movimiento por la reforma urbana, el proyecto goz de una
muy buena acogida. Desde la promulgacin de la Constitucin de 1988, ese movimiento pas a
luchar por la redaccin de la ley federal requerida en el captulo de la poltica urbana, como medio
para hacer eficaces sus dispositivos. Para el MNRU, segn el jurista Nelson Saule Jr., desde
comienzos de la dcada de 1990, el proyecto de ley federal de desarrollo urbano denominado
Estatuto de la Ciudad [fue considerado] el marco de referencia para la institucin de la ley que
regula el captulo de la poltica urbana de la Constitucin brasilea (Saule Jr., 2003, p. 1).
Las posiciones estaban claras. Por un lado, el conjunto de entidades y movimientos que haban
construido el ideario de la reforma urbana apoyaba el Estatuto de la Ciudad y exiga su aprobacin
en el Congreso nacional. Por otra parte, las entidades representativas del empresariado urbano,
a las que se les sumaron las instituciones de defensa de la propiedad privada como causa
poltica, se oponan al proyecto de ley. La lucha parlamentaria estaba lanzada.

81

6. Organizacin social de perfil ultraconservador, dedicada a la defensa incondicional del derecho de propiedad.
7. Institucin empresarial, representativa del sector inmobiliario de la mayor ciudad de Brasil.

Tramitacin legislativa: del conflicto a la unanimidad

En 1991, cuando el Estatuto de la Ciudad estaba a punto de ser votado en la primera Comisin a la que haba sido
distribuido, la de Constitucin y Justicia y de Redaccin (CCJR), hubo una alteracin en el reglamento interno de la
Cmara de los Diputados que modific los criterios de distribucin de los proyectos. En lugar de examinar previamente
las propuestas, la CCJR pas a pronunciarse al final, tras la deliberacin de las denominadas comisiones de mrito.
Entonces, el proyecto fue redistribuido hacia la Comisin de Trfico y Transportes, Desarrollo Urbano e Interior
(posteriormente se elimin de la expresin trfico y transportes), identificada como CDUI. En 1992, el relator del
proyecto en esta comisin, el diputado Nilmrio Miranda (del PT del estado de Minas Gerais) promovi audiencias
pblicas sobre el Estatuto de la Ciudad y atendi a una peticin del Poder Ejecutivo, que solicit un plazo mayor que
el reglamentario para la presentacin de sus enmiendas (Arajo y Ribeiro, 2000, p. 1 y 2). De manera paralela, otras
dos comisiones, la de Economa, Industria y Comercio (CEIC) y la de Defensa del Consumidor, Medio Ambiente y
Minoras (CDCMAM) solicitaron audiencias sobre el proyecto. En razn del reglamento de la Cmara, la tramitacin fue
nuevamente invertida, pues la comisin ms directamente relacionada con esa materia, en este caso la CDUI, deba ser
la ltima a manifestarse sobre el mrito.
Estbamos ya en 1993 y entonces el proyecto fue remitido a la CEIC, donde se nombr relator al diputado Lus
Roberto Ponte (del PMDB de Rio Grande do Sul), cuya actuacin en la Constituyente fue transcrita como sigue por el
Instituto de Estudios Socioeconmicos (INESC):
Este parlamentario es uno de los mejores ejemplos de cmo ser coherente y reaccionario. (...)
Empresario de prestigio y liderazgo a nivel nacional, supo como pocos usar su mandato en defensa
de las causas que defiende. Situado absolutamente contra todas las banderas del movimiento
sindical, supo comportarse como representante de la clase empresarial con brillo y determinacin.
Sin duda, fue una revelacin en los trabajos de la Constituyente y otro nombre con el que puede
contar la derecha (Coelho y Oliveira, 1989, p. 379).
Ese vaticinio no tard en confirmarse. Desde el inicio, por la demora del proceso. El diputado simplemente
no presentaba su trabajo a la Comisin. Ante la morosidad en la presentacin del dictamen y la posicin
manifiestamente contraria del relator respecto a parte del contenido del Estatuto de la Ciudad (Arajo y
Ribeiro, 2000, p. 2), el diputado Nilmrio Miranda propuso al diputado Ponte la formacin de un grupo de
trabajo integrado por representantes de entidades y especialistas en la materia indicados por ambos. La
propuesta fue aceptada.
El grupo lo formaron representantes de entidades populares, profesionales y empresariales de la sociedad
civil, tcnicos del Gobierno federal y asesores legislativos. El objetivo era promover un acuerdo que resultara
en un proyecto de enmienda, que fuera aprobado por todas las corrientes de opinin. Sin embargo, a pesar
de todo el trabajo realizado por el grupo y del resultado consensual que se alcanz, el relator, el diputado
Lus Roberto Ponte, no cumpli el compromiso adquirido, a saber, incorporar a su dictamen la enmienda
producida8 y someter a votacin el Estatuto de la Ciudad (Arajo y Ribeiro, op. cit., p. 2).

8. El texto enmendado por el grupo, ante la negativa del relator a acatarlo, fue transformado posteriormente

82

en proyecto de ley (PL 1.734/96) por el diputado Nilmrio Miranda

Fuera del Congreso Nacional, la sociedad tambin actuaba en polos igualmente enfrentados. El
MNRU presionada mediante notas pblicas (...), con el objetivo de que se retomara la tramitacin del
proyecto (Grazia, 2003, p. 60), mientras que el empresariado actuaba en sentido contrario, al igual
que lo haca la TFP, especialmente a partir de julio de 1992. La TFP se ech a la calle para recoger
firmas para un documento que solicitara a los parlamentarios que no aprobaran ese proyecto [antes de
un plebiscito]. (...) Tras esa campaa, el proyecto de Estatuto de la Ciudad desapareci de la agenda
(TFP, 2004, p. 11 y 12).
En la comisin, los parlamentarios hacan su parte. Los que estaban ligados al movimiento de la
reforma urbana insistan en que el Estatuto de la Ciudad tena que ser votado y aprobado, aunque se
hiciera alguna que otra alteracin. Otros, simpatizantes de las causas del empresariado, presentaron
enmiendas para cambiar la propia naturaleza del proyecto. Fueron presentadas nada menos que 114
enmiendas, la mayora de carcter conservador.
Esa autntica muralla de reacciones no empez a ceder hasta 1996, cuando el diputado Lus Roberto
Ponte present por fin su dictamen. Son diversas las causas que lograron vencer su inercia. Por una
parte, un factor que parece que tuvo una gran influencia en la actitud del diputado fue una tentativa de
acuerdo coordinada por la Secretara de Poltica Urbana (SEPURB) del Ministerio de Planificacin. Por
otro lado, las entidades vinculadas al movimiento por la reforma urbana haban tomado la iniciativa de
buscar un proceso de negociacin con los diputados contrarios a la aprobacin y con el propio relator,
porque consideraban que el proyecto tena que salir de dicha comisin, donde estaban concentrados
los intereses contrarios (Grazia, 2003, p. 60). Para ello, el MNRU tuvo que abdicar de algunas de sus
propuestas (...) con la esperanza de que la materia perdida se recuperara en las dems comisiones. (...)
Una apuesta arriesgada, pero victoriosa, segn Grazia de Grazia (op. cit., p. 61).
El hecho es que el dictamen del relator le quit al proyecto original su enfoque conceptual y lo orient
ms pragmticamente para la instrumentalizacin de los municipios, a pesar de que en ese aspecto se
mantuvieran todos los instrumentos originales, a la vez que se aadieron otros, como la transferencia
del derecho de construir, la concesin onerosa del derecho de construir y las operaciones urbanas
consorciadas, dispositivos que defendi el movimiento de la reforma urbana en muchos momentos y
que ya estaban en aplicacin en algunas ciudades.
De esa experimentacin municipal se obtuvieron muchos beneficios empresariales. El propio
dictamen del relator confirma esa evidencia al declarar respecto del citado aadido, que los instrumentos
pueden ser beneficiosos para las actividades inmobiliarias urbanas, al innovar en las formas posibles de
colaboracin entre los poderes pblicos y las empresas privadas (CD, s/d, p. 377).
Para sorpresa de muchos, el proyecto fue aprobado sin disputas, acaso porque las intenciones de
los dos bloques de opinin estaban tcticamente disimuladas el MNRU al ceder en sus propuestas
intentando recuperar las prdidas en las fases siguientes y el empresariado por conseguir gradualmente
incorporar instrumentos beneficiosos para las actividades inmobiliarias.
83

Cuando por fin el 29 de octubre de 1997 se celebr la votacin en la CEIC, la primera que
se realizaba en la Cmara de los Diputados, para asombro de todos los presentes, no se
formul ni siquiera una objecin al informe presentado. Todas las manifestaciones fueron
favorables al dictamen, que fue aprobado por unanimidad. Tras un largo perodo de tiempo de
obstruccin, que pareca delatar fuertes resistencias al contenido de la proposicin de ley, se
asisti a una votacin por consenso, sin ninguna reserva (Arajo y Ribeiro, 2000, p. 3).
Aprobado en la CEIC, el proyecto fue a continuacin a la Comisin de Defensa del
Consumidor, Medio Ambiente y Minoras (CDCMAM), donde recibi contribuciones relativas
a la poltica ambiental, especialmente en lo referente a la inclusin del Estudio de Impacto
de Vecindad (EIV), iniciativa del diputado Fbio Feldmann (del partido PSDB del estado de
So Paulo).
A finales de 1988, el proyecto llega a la principal comisin de mrito, la de Desarrollo
Urbano e Interior (CDUI), presidida por el diputado Incio Arruda (PCdoB de Cear), muy
ligado a los movimientos sociales urbanos.
El presidente de las comisiones es el encargado de indicar a los relatores de los proyectos. El
diputado Incio Arruda se nombr a s mismo para la realizar el informe del Estatuto de la Ciudad
y empez a poner en prctica un extenso y amplio calendario de recogida de sugerencias,
consultas, audiencias pblicas, debates y seminarios, que culmin con la realizacin de la I
Conferencia de las Ciudades, estratgicamente programada para comenzar un da despus de
la votacin del proyecto en la Comisin, que se hizo el da 1 de diciembre de 1999.
En la fase de debates que precedi a la votacin, se acataron e incorporaron al texto
sometido a votacin muchas sugerencias, casi todas ellas tendientes a acercar el proyecto al
contenido de la enmienda de la reforma urbana. Se tomaron en cuenta las propuestas del Foro
Nacional de la Reforma Urbana, como su propuesta (FNRU, 1999) de incluir instrumentos
de regularizacin de la tierra, como las ZEIS y la concesin especial de uso para fines de
vivienda, un plan de atencin para la poblacin afectada por operaciones consorciadas, un
captulo sobre la gestin democrtica de la ciudad, procesos participativos de elaboracin
presupuestaria, as como la fijacin de penalidades para alcaldes en cuyos municipios no
se elaborara el plan director. No obstante, no se atendi su peticin de suprimir el artculo
que autorizaba la emisin de certificados de potencial constructivo en el mbito de las
operaciones urbanas.
En cambio, el Sindicato de Empresas de Compra, Venta, Alquiler y Administracin de
Inmuebles Residenciales y Comerciales de So Paulo (SECOVI/SP, 1999) present pocas
sugerencias, aparentemente satisfecho con el texto que prevaleci hasta entonces. Adems
de escasas en nmero, sus propuestas llaman la atencin por el contenido de algunas de ellas.
Junto a la previsible defensa del mantenimiento de dispositivos como los que condicionaban
la aplicacin de las penalidades para luchar contra la inactividad del suelo a los casos en que
hubiera inactividad de infraestructura y demanda de utilizacin, una propuesta que, por cierto,
84

no fue atendida, esa entidad empresarial propuso, curiosamente, la inclusin del presupuesto

participativo como instrumento de la poltica urbana, as como la exigencia de que la

gestin de las operaciones urbanas fuera obligatoriamente compartida con representantes
de la sociedad civil, instrumentos de gestin democrtica propios del ideario de la reforma
urbana. En estos ltimos aspectos, s se aceptaron las sugerencias del SECOVI-SP.
El texto resultante de este proceso fue aprobado. Entonces, el Estatuto de la Ciudad
fue finalmente remitido a la Comisin de Constitucin y Justicia y de Redaccin (CCJR),
que deba manifestarse sobre la constitucionalidad del proyecto. En esa comisin, aunque
el MNRU hubiera percibido que los consensos no eran tan reales (Grazia, 2003, p. 61),
slo se produjeron dos alteraciones. Una, para retirar los dispositivos referentes a regiones
metropolitanas y aglomeraciones urbanas, considerados inconstitucionales, por tratarse
de una competencia de los estados. Otra, para atender reivindicaciones de sectores
de la construccin y de parlamentarios vinculados a iglesias evanglicas, liderados por
el diputado Obispo Rodrigues (del PL del estado de Rio de Janeiro), que result en la
supresin de los dispositivos que determinaban, en los casos de estudio de impacto de
vecindad, la audiencia de la comunidad afectada y la nulidad de las licencias expedidas
sin el cumplimiento de ese requisito.
Desde el punto de vista del propio MNRU, las concesiones, que mantenan el contenido
de la materia, dejando su aplicacin a merced de la legislacin municipal, eran aceptables,
pues se sabe que, segn la relacin de fuerzas polticas existentes en cada municipio,
las directrices fijadas en la ley federal seran o no absorbidas (Grazia, op. cit., p. 62).
No obstante, la deliberacin de la CCJR consumi todo el ao 2000. Nuevamente
se necesitaron campaas pblicas, notas y manifiestos del MNRU. Y a la Comisin se
remiti incluso una peticin de abogados y juristas en defensa de la constitucionalidad del
proyecto. El da 29 de noviembre de 2000, se vot finalmente el dictamen favorable del
diputado Inaldo Leito (del PSDB del estado de Paraiba). Una vez ms, hubo unanimidad
en la aprobacin. entonces, el proyecto debera volver al Senado para que se ratificaran
las alteraciones promovidas en la Cmara.
Pareca que el consenso estaba consolidado. Sin embargo, todava se produjo otro
cambio por parte de la representacin empresarial. Segn la Constitucin de 1988, los
proyectos aprobados en las comisiones de la Cmara o del Senado, como el Estatuto de
la Ciudad, no requieren ser sometidos al Plenario, excepto si hubiera un recurso en ese
sentido suscrito por un mnimo de un dcimo de los parlamentarios respectivos. Con base
en ese dispositivo, un grupo de parlamentarios bajo el liderazgo del diputado Mrcio
Fortes (del PSDB de Rio de Janeiro), con el diligente apoyo del diputado Paulo Octvio
(PFL del Distrito Federal), ambos grandes empresarios del sector inmobiliario present
el Recurso n. 113, de 12 de diciembre de 2000, en una tentativa de que el proyecto se
sometiera al Plenario de la Cmara de los Diputados.
85

Pasaron a actuar en sentido contrario a la aprobacin del recurso las entidades ligadas al MNRU, los partidos
que en la poca plantaban oposicin al gobierno y, junto a ellos, parlamentarios vinculados al propio gobierno,
como el diputado Ronaldo Csar Coelho9 (PSDB de Rio de Janeiro), presidente de la CCJR, cuya actuacin fue
considerada importante por el movimiento de la reforma urbana (Grazia, 2003, p. 62).
El 20 de febrero de 2001, el recurso fue derrotado y el Estatuto de la Ciudad vuelve al Senado federal, de
donde haba salido haca casi 11 aos. Con el parecer favorable del relator, el senador Mauro Miranda (PMDB de
Gois), el proyecto fue aprobado por unanimidad. Conservadores o progresistas, empresarios o trabajadores,
ms a la derecha o ms a la izquierda del amplio espectro poltico-partidario, todos, sin excepcin, apoyaron y
elogiaron una proposicin de ley que surgi con los defectos de ser socialista y confiscatoria (TFP, 2004, p. 6)
o una falta de respeto al derecho de los ciudadanos y al derecho a la propiedad (DM, 1992, p. 34).

Dificultades para la sancin presidencial

Segn Grazia de Grazia (2003, p. 63), el perodo entre la aprobacin en el Senado y la sancin fue
de gran tensin. Se saba que haba cuestiones polmicas, que iban contra los intereses de sectores
inmobiliarios y del Gobierno federal, pero que eran favorables a los sectores excluidos. Aunque as se
lo pareciese al MNRU, llaman la atencin algunas evidencias y opiniones de que el sector inmobiliario no
estaba tan explcitamente en contra. Por ejemplo, Eduardo Graeff10, asesor especial de la Presidencia
de la Repblica, afirma que en el proceso de sancin, la mayor dificultad fueron las objeciones
de naturaleza jurdica en la Presidencia. Creo que el equipo tena una visin jurdica conservadora
(Graeff, 2003, p. 1). Por otro lado, Graeff declara no recordar si hubo presiones procedentes del sector
inmobiliario, contrarias a la sancin del proyecto: El que tena acceso al gobierno y podra presentar
alguna objecin, pero no s si lo hizo, era el diputado de Rio Grande do Sul Lus Roberto Ponte, ligado
a la industria de la construccin (...). Aunque no tendra por qu hacerlo, pues para el sector de la
construccin el proyecto no es malo (Graeff, op. cit., p. 1).
De hecho, las representaciones del empresariado nunca solicitaron un veto integral, ni siquiera
substancial, del Estatuto de la Ciudad. Hubo pequeas objeciones, la principal de ellas relativa a la
concesin de uso especial para fines de vivienda, un instrumento destinado a garantizar la seguridad
jurdica para fines de vivienda a los ocupantes de tierras pblicas cuya tenencia, sin oposicin del
propietario, datara de un mnimo de cinco aos. Como la Constitucin de 1988 (art. 183, 3.), sigui
la tradicin de establecer la imposibilidad de adquirir inmuebles pblicos por usucapin (o sea, de que
la propiedad plena dejara de ser pblica y se traspasara al particular), se estara ante una dificultad casi
insuperable para la regularizacin de la tierra de los asentamientos en rea pblica, lo que implicara que
los ocupantes tendran que resignarse con la situacin de irregularidad (Alfonsin, 2002, p. 163).

9. Empresario, antiguo banquero.

10. Socilogo, colega de profisso, amigo e assessor do presidente Fernando Henrique Cardoso
desde quando este era senador, Eduardo Graeff filho do falecido professor Edgar Graeff, arquiteto e

86

intelectual de relevo, vinculado s causas sociais e democrticas de resistncia ao regime militar.

Al sancionar el proyecto y vetar ese dispositivo, el presidente de la Repblica, Fernando

Henrique Cardoso, afirm que en reconocimiento de la importancia y de la validez del
instrumento de la concesin de uso especial para fines de vivienda, el Poder Ejecutivo someter
sin demora al Congreso Nacional un texto normativo que cubriera esa laguna.
La promesa fue cumplida mediante la medida provisoria n. 2.220, de 4 de septiembre de
2001, que regul la aplicacin de la medida de la concesin de uso especial de que trata el
1. del art. 183 de la Constitucin, y cre el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, que
sera transformado posteriormente, durante el Gobierno del presidente Luiz Incio Lula da Silva,
en el Consejo de las Ciudades. El da 10 julio de 2001, el Estatuto de la Ciudad se hizo ley.

Comentarios finales
La historia de esta trayectoria nos induce a cuestionar las razones que llevaron al empresariado
urbano, que en un principio reaccion drsticamente contra las propuestas de la reforma urbana,
desde sus iniciativas ms remotas, a aprobar y apoyar por unanimidad instrumentos legales que
supuestamente iban contra sus intereses.
En gran medida, la circunstancia de la aprobacin unnime del Estatuto de la Ciudad puede atribuirse
a los efectos del largo perodo de tiempo, 12 aos, que transcurri entre la formulacin y la aprobacin
de la nueva ley. En ese perodo, buena parte de los instrumentos incluidos en el Estatuto ya se estaban
poniendo en prctica en los municipios, antes de la aprobacin de la norma federal, con resultados
considerados estimulantes por el capital inmobiliario, lo que constituye, sin duda, un importante factor
de disminucin del grado de restricciones que ese segmento econmico le planteaba al proyecto.
As, lo que en un determinado momento pareca una amenaza para el sector empresarial, pas a
percibirse y aprovecharse gradualmente como una oportunidad de mercado.
Por lo tanto, no es casualidad ni ha de causar extraeza que el documento remitido por el SECOVISP (1999) a la Comisin de Desarrollo Urbano e Interior (CDUI) de la Cmara de los Diputados, con
ocasin del debate all promovido por el relator del proyecto que todava estaba pendiente de votacin,
incluyera propuestas como la del presupuesto participativo, respecto al cual el empresariado
afirmaba que ya no se admite, especialmente en asuntos referidos a la sociedad como un todo, la
exclusin de la participacin de los ciudadanos. Ese mismo documento defenda que las operaciones
urbanas consorciadas fueran gestionadas de manera compartida con representacin de la sociedad
civil, ya que esa participacin se hace absolutamente necesaria para garantizar el respeto adecuado
del plan de operacin urbana consorciada. Ambas propuestas, que por cierto coincidan con las
propuestas del MNRU, fueron incorporadas al texto.

87

Al observar que ese cambio de manos de las banderas democrticas es otra novedad que
han trado los nuevos tiempos, Ermnia Maricato menciona como ejemplo un documento
interno de la Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE), que
congrega a los 30 pases ms ricos del mundo, en el que se afirma: La participacin, la
democratizacin, la buena gestin pblica y el respeto de los derechos humanos favorecen
un desarrollo durable (Maricato, 2000, p. 131-132).
Esa percepcin del empresariado respecto a la problemtica urbana, que pas a ver el
deterioro de las condiciones de vida de las grandes metrpolis como un factor de riesgo
mercadolgico, a pesar de que sea notoriamente distinta de la formulacin crtica surgida
en el mbito del MNRU, ayuda a explicar el cambio de posiciones del poder empresarial
en lo referente al contenido del Estatuto de la Ciudad y a la formacin de consensos
entre los dos campos. Para Raquel Rolnik (2003), la situacin urbana era muy mala,
se degrad sobremanera (...). En So Paulo se percibe que los empresarios han tomado
conciencia de que el modelo no ha funcionado y se observa una cierta apertura para
pensar en modelos alternativos.
En ese ambiente, no resulta difcil comprender la convergencia de opiniones, aunque
fundadas en anlisis y propsitos diferentes, entre el empresariado y el MNRU. A pesar de
sus graves problemas urbansticos, que son a un tiempo causa y efecto de los problemas
generales de las ciudades, stas renen, como ningn otro tipo de agrupacin humana, las
condiciones culturales y materiales medios y modos capaces de propiciar una mejora
del nivel de dignidad, de los principios ticos y de los niveles de cualificacin que deben
alcanzar las sociedades organizadas. Y una legislacin adecuada puede ser, qu duda cabe,
muy til para alcanzar ese objetivo.

88

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90

(Ley N. 10.257, del 10 de julio de

2001)

El Estatuto de la Ciudad comentado

(Ley N. 10.257, del 10 de julio de
Ana Maria Furbino Bretas Barros
Celso Santos Carvalho
Daniel Todtmann Montandon

Captulo I. Directrices generales

Art. 1. En la ejecucin de la poltica urbana, a la que se refieren los artculos
182 y 183 de la Constitucin federal, se aplicar lo previsto en esta Ley.
Prrafo nico. Para todos los efectos, esta Ley, denominada Estatuto de
la Ciudad, establece normas de orden pblico e inters social que regulan el
uso de la propiedad urbana en pro del bien colectivo, de la seguridad y del
bienestar de los ciudadanos, as como del equilibrio ambiental.

El Estatuto de la Ciudad es la ley federal brasilea que regula los artculos 182 y
183 de la Constitucin federal de 1988. El artculo 182 dispone que la poltica urbana
es responsabilidad del municipio y debe garantizar las funciones sociales de la ciudad
y el desarrollo de los ciudadanos. Tambin establece que el plan director municipal
es el instrumento bsico de la ordenacin territorial urbana, que debe definir cules
han de ser el uso y las caractersticas de ocupacin de cada porcin del territorio
municipal, para hacer que todos los inmuebles cumplan su funcin social.
Ese mismo artculo, en su prrafo cuarto, trata sobre importantes instrumentos
para concretizar la funcin social de la propiedad: parcelacin y edificacin obligatorias;
impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana progresivo en el tiempo, y
expropiacin-sancin, que se presentarn en partes especficas en este trabajo.
Por su parte, el artculo 183 de la Constitucin federal trata de la adquisicin de la
propiedad por el ocupante de un inmueble urbano que lo utiliza como vivienda propia
o de su familia. Con este dispositivo se garantiza el derecho de propiedad a quien de
hecho le da un uso compatible con su vocacin legal.

91

Art. 2. La poltica urbana tiene por objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones
sociales de la ciudad y de la propiedad urbana, mediante las siguientes directrices generales:
I.

garantizar el derecho a contar con ciudades sustentables, entendido como el derecho a

la tierra urbana, a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, al
transporte y a los servicios pblicos, al trabajo y al ocio, para las generaciones presentes y
futuras;

II. gestin democrtica a travs de la participacin de la poblacin y de asociaciones

representativas de los diferentes sectores de la comunidad en la formulacin, ejecucin y
seguimiento de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano;
III. cooperacin entre los gobiernos, la iniciativa privada y los dems sectores de la sociedad
en el proceso de urbanizacin, atendiendo al inters social;
IV. planificacin del desarrollo de las ciudades, de la distribucin espacial de la poblacin y
de las actividades econmicas del municipio y del territorio bajo su rea de influencia,
de modo que se eviten y corrijan las distorsiones del crecimiento urbano y sus efectos
negativos sobre el medio ambiente;
V. oferta de equipamientos urbanos y comunitarios, transporte y servicios pblicos
adecuados a los intereses y necesidades de la poblacin y a las caractersticas locales;
VI. ordenamiento y control del uso del suelo, de forma que se evite:
a. la utilizacin inadecuada de los inmuebles urbanos;
b. la proximidad de usos incompatibles o inapropiados;
c. la parcelacin del suelo, la edificacin o el uso excesivos o inadecuados
respecto a la infraestructura urbana;
d. la instalacin de emprendimientos o actividades que puedan funcionar
como polos generadores de trfico, sin haberse previsto su correspondiente
infraestructura;
e. la retencin especulativa del inmueble urbano, cuyo resultado sea la
infrautilizacin o no utilizacin;
f.

el deterioro de las zonas urbanizadas;

g. la contaminacin y la degradacin ambiental;

VII. integracin y complementacin entre las actividades urbanas y rurales, teniendo en
cuenta el desarrollo socioeconmico del municipio y del territorio bajo su rea de
influencia;
VIII. adopcin de patrones de produccin y consumo de bienes y servicios y de expansin
urbana compatibles con los lmites de la sustentabilidad ambiental, social y econmica del
municipio y del territorio bajo su rea de influencia;
IX. justa distribucin de las cargas y los beneficios generados por el proceso de urbanizacin;
X. adecuacin de los instrumentos de poltica econmica, tributaria y financiera y del gasto
pblico a los objetivos del desarrollo urbano, para privilegiar las inversiones generadoras
92

de bienestar general y el disfrute de los bienes por parte de los diferentes sectores;

XI. recuperacin de las inversiones del poder pblico cuyo resultado haya sido la valorizacin de
inmuebles urbanos;
XII. proteccin, preservacin y recuperacin del medio ambiente natural y construido, del patrimonio
cultural, histrico, artstico, paisajstico y arqueolgico;
XIII. or la opinin tanto del poder pblico municipal como de la poblacin interesada en los procesos
de implantacin de emprendimientos o actividades con efectos potencialmente negativos sobre el
medio ambiente natural o construido, el bienestar o la seguridad de la poblacin;
XIV. regularizacin de tierras y urbanizacin de reas ocupadas por poblacin de bajos ingresos
mediante el establecimiento de normas especiales de urbanizacin, uso y ocupacin del suelo
y edificacin, teniendo en cuenta la situacin socioeconmica de la poblacin y las normas
ambientales;
XV. simplificacin de la legislacin de parcelacin, uso y ocupacin del suelo y de las normas edilicias,
con vistas a permitir la disminucin de los costos y el aumento de la oferta de lotes y unidades
habitacionales;
XVI. igualdad de condiciones para los agentes pblicos y privados en la promocin de emprendimientos
y actividades referentes al proceso de urbanizacin, atendiendo al inters social.
El articulo segundo del Estatuto de la Ciudad define las directrices que debe seguir el
municipio al elaborar su poltica urbana, todas ellas destinadas a garantizar ciudades justas,
en que todos, pobres y ricos, disfruten de los beneficios de la urbanizacin.
Art. 3. Es competencia de la Unin, entre otras atribuciones de inters de la poltica urbana:
I.

crear normas generales de derecho urbanstico;

II. crear normas para la cooperacin entre la Unin, los estados, el Distrito Federal y los
municipios respecto a la poltica urbana, con vistas al equilibrio del desarrollo y el bienestar a
nivel nacional;
III. promover, por iniciativa propia y en conjunto con los estados, el Distrito Federal y
los municipios, programas de construccin de viviendas y mejora de las condiciones
habitacionales y de saneamiento bsico;
IV. crear directrices para el desarrollo urbano, incluyendo vivienda, saneamiento bsico y
transportes urbanos;
V. elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de ordenamiento territorial y de desarrollo
econmico y social.
La Repblica Federativa de Brasil est formada por cuatro entes federados que no mantienen
una relacin de subordinacin entre s. Los municipios son los entes locales, los ms prximos del
ciudadano; los estados agrupan a varios municipios; el Distrito Federal es la sede administrativa
del pas; y, por ltimo, la Unin congrega a los estados y el Distrito Federal.

93

Cada uno de esos entes elabora sus propias leyes, ejecuta sus polticas pblicas e instituye y recauda
tributos, segn la distribucin de competencias que marca la Constitucin federal. Para algunos temas
y polticas, la Constitucin obliga a la cooperacin entre ellos.
En el caso del derecho urbanstico, la competencia legislativa es concurrente, es decir, que exige la
cooperacin entre los entes federados. La poltica urbana debe ser llevada a cabo por los municipios,
segn la atribucin de la Constitucin federal; los estados tienen competencia para legislar sobre la
creacin y regulacin de regiones metropolitanas; y la Unin es la institucin de las normas generales
sobre el desarrollo urbano.
Ejerciendo su competencia en materia de derecho urbanstico, la Unin promulg el Estatuto de la
Ciudad. Por lo tanto, esta ley presenta normas generales, que deben ser seguidas por todos los municipios
en la ordenacin de su territorio y en la elaboracin y ejecucin de la poltica de desarrollo urbano.
Captulo II. De los instrumentos de la poltica urbana
Seccin I. De los instrumentos en general
Art. 4. A los fines de esta Ley, se utilizarn los siguientes instrumentos, entre otros:
I) planes nacionales, regionales y estatales de ordenamiento territorial y desarrollo econmico y
social;
II) planificacin de las regiones metropolitanas, conglomerados urbanos y microrregiones;
III) planificacin municipal, en especial:
a) plan director;
b) ordenamiento de la parcelacin, del uso y de la ocupacin del suelo;
c) zonificacin ambiental;
d) plan plurianual;
e) directrices presupuestarias y presupuesto anual;
f) gestin presupuestaria participativa;
g) planes, programas y proyectos sectoriales;
h) planes de desarrollo econmico y social;
IV) instrumentos tributarios y financieros:
a) impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana (IPTU);
b) contribucin para mejoras;
c) incentivos y beneficios fiscales y financieros;
V) instrumentos jurdicos y polticos:
a) expropiacin;
b) servidumbre administrativa;
c) limitaciones administrativas;
d) declaracin de bien de inters pblico de inmuebles o de mobiliario urbano;
e) creacin de unidades de conservacin;
f) creacin de zonas especiales de inters social;
g) concesin de derecho real de uso;
h) concesin de uso especial para fines de vivienda;
94

i) parcelacin, edificacin o utilizacin obligatorias;

f) usucapin especial de inmueble urbano;

l) derecho de superficie;
m) derecho preferente de compra;
n) concesin onerosa del derecho de construir y de modificacin de uso;
o) transferencia del derecho de construir;
p) operaciones urbanas consorciadas;
q) regularizacin de tierras;
r) asistencia tcnica y jurdica gratuita para las comunidades y grupos sociales menos favorecidos;
s) referndum popular y plebiscito;
VI) estudio previo de impacto ambiental (EIA) y estudio previo de impacto de vecindad (EIV).
1. Los instrumentos mencionados en este artculo se rigen por la legislacin que les compete,
observndose lo dispuesto en esta Ley.
2. En los casos de programas y proyectos habitacionales de inters social, desarrollados por
rganos o entidades de la Administracin Pblica con actuacin especfica en esa rea, la concesin
de derecho real de uso de inmuebles pblicos podr ser convenida colectivamente.
3. Los instrumentos previstos en este artculo que impliquen erogacin de recursos del poder
pblico municipal deben ser objeto de control social, quedando garantizada la participacin de
comunidades, movimientos y entidades de la sociedad civil.
En el artculo cuarto, el Estatuto de la Ciudad define un extenso conjunto de instrumentos para que el municipio
est en condiciones de construir una poltica urbana que concretice el derecho a la funcin social de la propiedad
urbana y el derecho de todos a la ciudad.
Establece que la poltica urbana debe ser objeto de una planificacin extensiva, que incluya planes de ordenacin
del territorio integrados entre s, a escala nacional, estatal, regional, metropolitana, municipal e intermunicipal.
En particular en el mbito municipal, determina que la planificacin municipal debe incluir la planificacin urbana,
ambiental, presupuestaria, sectorial y la planificacin del desarrollo econmico y social, especificando tambin
que la gestin presupuestaria debe realizarse de manera participativa, abierta a todos los ciudadanos.
Incluye los instrumentos tributarios, entre los que se cuentan los impuestos, las contribuciones, los incentivos
y beneficios fiscales y econmicos, destinados a hacer viable la induccin de los usos y actividades considerados
importantes para la poltica urbana.
El inciso sobre los instrumentos jurdicos y polticos da al municipio herramientas que permiten:
- formas variadas de intervencin social sobre el libre uso de la propiedad privada: expropiacin, servidumbre
y limitaciones administrativas, declaracin de bien de inters pblico, parcelacin, edificacin o utilizacin
obligatoria y derecho preferente de compra.
- la regularizacin de los terrenos de las ocupaciones de inters social: concesin de derecho real de uso,
concesin de uso especial para fines de vivienda, usucapin especial de inmueble urbano, derecho de
superficie, demarcacin urbanstica para fines de regulacin de tierras y legitimacin de la tenencia;
- la induccin del desarrollo urbano y la redistribucin a la colectividad de los beneficios derivados del proceso
de urbanizacin: concesin onerosa del derecho de construir y de alteracin del uso, transferencia del derecho
de construir y operaciones urbanas consorciadas.

95

- instrumentos destinados a democratizar la gestin urbana y el derecho a la vivienda: referendo popular y

plebiscito, asistencia tcnica y jurdica gratuita para las comunidades y grupos sociales menos favorecidos.
Cabe destacar, por la importancia para el desarrollo de una poltica habitacional de inclusin social,
el instrumento de las zonas especiales de inters social (ZEIS). Dicho instrumento puede usarse tanto
para la regularizacin de reas ocupadas en las que el proceso de ocupacin se realiz sin observar las
normas urbansticas, como de reas vacas, para destinarlas a vivienda de inters social.
En el primer caso, instituir un rea ocupada como ZEIS permite que se establezcan, para ese territorio
concreto, parmetros urbansticos especiales que respetan la forma de ocupacin realizada por la
comunidad. As, por ejemplo, se pueden admitir sistemas viales compuestos por vas ms estrechas,
que se adecuen mejor a las ocupaciones en reas de gran pendiente o incluso consolidar ocupaciones
en reas de preservacin ambiental, disminuyendo la necesidad de desalojo de viviendas en el proceso
de regularizacin de tierras. Este instrumento permite tambin implantar mecanismos que impidan la
posterior expulsin de los habitantes de los ncleos regularizados por segmentos sociales de mayor
poder econmico, atrados por la valorizacin de esos terrenos. Ejemplos de mecanismos de este tipo
son la prohibicin de fusin de lotes (para evitar que alguien adquiera varios lotes regularizados, los
transforme en un nico lote mayor y haga una nueva edificacin ah) y la fijacin del tipo de uso del
suelo admisible (por ejemplo, admitiendo exclusivamente residencias unifamiliares).
Las ZEIS, cuando se aplican inmuebles vacos o inactivos, permiten a los poderes pblicos reservar
reas dotadas de infraestructura, servicios y equipamientos urbanos para viviendas de inters social,
convirtindose en un importante instrumento para evitar la expulsin de los pobres hacia las periferias
alejadas de los centros urbanos.
Cabe destacar que el Estatuto de la Ciudad no establece una correlacin directa
entre transformaciones urbanas e instrumentos. Cada municipio escoge, regula y
aplica los instrumentos segn la estrategia de desarrollo urbano deseada. Diversos
instrumentos del Estatuto de la Ciudad no presentan por s solos la solucin para
un determinado problema urbano o, al contrario, una determinada transformacin
urbana deseada depende de la aplicacin de un conjunto de instrumentos de manera
coordinada e integrada en el territorio. As, para su efectiva aplicacin, la regulacin de
los instrumentos debe hacerse en el marco de una estrategia de desarrollo urbano y
debe estar expresada en el plan director.
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Seccin II. De la parcelacin, edificacin o utilizacin obligatorias

Art. 5. Una ley municipal especfica para el rea incluida en el plan director podr determinar la
parcelacin, la edificacin o la utilizacin obligatorias del suelo urbano no edificado, infrautilizado o no
utilizado, debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementacin de la referida obligacin.
1. Se considera infrautilizado el inmueble:
I) cuyo aprovechamiento sea inferior al mnimo establecido en el plan director o en la
legislacin que de l se derive.
II) (VETADO).
2. El propietario ser notificado por el Poder Ejecutivo municipal para el cumplimiento de la
obligacin, debiendo quedar constancia de dicha notificacin en el catastro.
3. La notificacin ser realizada:
I) por un funcionario del rgano competente del poder pblico municipal al propietario del
inmueble o, en caso de que se trate de una persona jurdica, a quien tenga atribuciones de
gerente general o administrador;
II) a travs de edicto, luego de intentarse tres veces notificar segn lo previsto en el punto I.
4. Los plazos a los que se refiere el primer prrafo de este artculo no podrn ser inferiores a:
I) un ao, a partir de la notificacin, para que el proyecto sea protocolizado en el rgano
municipal competente;
II) dos aos, a partir de la aprobacin del proyecto, para iniciar las obras del emprendimiento.
5. En emprendimientos de gran envergadura, con carcter excepcional, la ley municipal especfica a
la que se refiere el primer prrafo de este artculo podr prever la conclusin en etapas, garantizndose
que el proyecto aprobado comprenda el emprendimiento como un todo.
Art. 6. La transmisin del inmueble, mediante acto inter vivos o causa mortis, posterior a la fecha
de la notificacin, transfiere las obligaciones de parcelacin, edificacin o utilizacin previstas en el
art. 5. de esta Ley, sin interrupcin de ningn plazo.

El mantenimiento de terrenos vacos o inactivos, dentro del rea urbanizada, a la espera de una
valorizacin futura que beneficia exclusivamente a sus propietarios, disminuye los espacios disponibles
en la ciudad para la vivienda y las actividades econmicas necesarias para el desarrollo de toda la
sociedad, especialmente para los grupos econmicamente vulnerables.
Para evitar la formacin de esos vacos, cohibir la especulacin inmobiliaria y, en consecuencia,
ampliar el acceso a reas urbanizadas, el Estatuto de la Ciudad regul la parcelacin, edificacin o
utilizacin obligatorias, que obliga al propietario a dar un uso a su terreno infrautilizado, concretizando
el precepto constitucional de la funcin social de la propiedad.
Los municipios tienen potestad para redactar normas para la aplicacin de ese instrumento en su
territorio, sin las cuales no tendra eficacia. El poder pblico local debe especificar en su plan director
las reas donde ser utilizado y promulgar una ley especfica que regule su aplicacin.

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Es importante destacar que los instrumentos destinados a obligar al uso del inmueble por parte de
su propietario, como la parcelacin, la edificacin y la utilizacin obligatorias, el IPTU progresivo y la
expropiacin mediante pago en ttulos de deuda pblica, pueden combinarse con el instrumento de las
ZEIS. Combinando esos instrumentos, el poder pblico induce al uso de la tierra urbanizada e inactiva para
viviendas de inters social.
La parcelacin, edificacin o utilizacin obligatorias se aplican a los inmuebles no edificados, compuestos
slo por tierra desnuda; no utilizados son los que estn abandonados y no habitados; e infrautilizados son los
inmuebles cuyo aprovechamiento es inferior al mnimo definido por la ley. Una vez que se determina para un
inmueble concreto, el propietario tiene la obligacin de darle una utilizacin efectiva y adecuada en un plazo
determinado. Si se vende ese inmueble, el nuevo propietario pasa a ser responsable por esa obligacin.
Seccin III. Del IPTU progresivo en el tiempo
Art. 7. En caso de incumplimiento de las condiciones y los plazos previstos en el primer prrafo del art. 5.
de esta Ley, o no habindose cumplido las etapas previstas en el 5. del art. 5. de esta Ley, el Municipio
proceder a la aplicacin del impuesto sobre la propiedad predial y territorial urbana (IPTU) progresivo en
el tiempo, mediante aumento de la alcuota por un plazo de cinco aos consecutivos.
1. El valor de la alcuota a aplicarse cada ao ser fijado en la ley especfica a la que se refiere
el primer prrafo del art. 5. de esta Ley, y no exceder dos veces el valor referente al ao anterior,
respetndose la alcuota mxima del quince por ciento.
2. En caso de que la obligacin de parcelar, edificar o utilizar no est cumplida en un plazo de cinco
aos, el municipio continuar cobrando la alcuota mxima, hasta que se cumpla la citada obligacin,
garantizndose la prerrogativa prevista en el art. 8..
3. Queda prohibido conceder exenciones o amnistas relativas a la tributacin progresiva a la que
alude este artculo.

Para compeler al propietario a cumplir la obligacin establecida, ya se trate de parcelacin, edificacin

o utilizacin obligatorias, el Estatuto de la Ciudad le suministra al municipio el IPTU progresivo.
El IPTU es el impuesto debido por los propietarios u ocupantes de inmuebles urbanos, que se
calcula como un porcentaje del valor de mercado del inmueble. El Estatuto de la Ciudad permite
que el municipio aumente progresivamente, con el paso de los aos, el porcentaje del IPTU para los
inmuebles cuyos propietarios no respeten los plazos fijados para la parcelacin, edificacin o utilizacin
obligatorias. Es una manera de penalizar la retencin del inmueble para fines de especulacin de la
valorizacin inmobiliaria, haciendo que esa espera, sin ningn beneficio para la ciudad, se vuelva
inviable econmicamente. En este caso, el IPTU progresivo se utiliza ms por su carcter de sancin
que de recaudacin.
Para garantizar la eficacia de ese instrumento, el Estatuto de la
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Ciudad prohibi la concesin de exenciones o amnistas.

Seccin IV. De la expropiacin con pago en ttulos

Art. 8. Transcurridos cinco aos de cobro del IPTU progresivo sin que el propietario haya cumplido la
obligacin de parcelacin, edificacin o utilizacin, el municipio podr proceder a la expropiacin del
inmueble, con pago en ttulos de la deuda pblica.
1. Los ttulos de la deuda pblica contarn con la aprobacin previa del Senado federal y sern
rescatados en un plazo de hasta diez aos, en cuotas anuales, iguales y sucesivas, garantizndose el
valor real de la indemnizacin y los intereses legales del seis por ciento anual.
2. El valor real de la indemnizacin:
I) reflejar el valor de la base de clculo del IPTU, descontado el monto incorporado en funcin
de las obras realizadas por el poder pblico en la zona en donde el mismo se localiza luego de
la notificacin a la que se refiere el 2. del art. 5. de esta Ley;
II) no computar expectativa de ganancias, lucros cesantes ni intereses compensatorios.
3. Los ttulos a los que se refiere este artculo no tendrn poder liberatorio para pago de tributos.
4. El Municipio proceder al adecuado aprovechamiento del inmueble en un plazo mximo de cinco
aos, contado a partir de su incorporacin al patrimonio pblico.
5. El aprovechamiento del inmueble podr hacerse efectivo directamente por el poder pblico
o mediante la enajenacin o concesin a terceros, observndose, en dichos casos, el debido
procedimiento licitatorio.
6. Se mantienen para el adquirente del inmueble, como lo estipula el 5., las mismas obligaciones
de parcelacin, edificacin o utilizacin previstas en el art. 5. de esta Ley.
La propiedad, como cualquier derecho fundamental, puede limitarse e incluso ser objeto de una
intervencin supresora. La Constitucin federal, al conferirle al Estado el poder de retirarle un bien a su
propietario, posibilita la expropiacin por utilidad e inters pblico o por inters social, pero exige la justa
y previa indemnizacin en dinero.
Como excepciones a esa regla general, la Constitucin federal prev otras dos modalidades de
expropiacin, intrnsecamente relacionadas con la funcin social de la propiedad: la expropiacin para
fines de reforma urbana y la expropiacin para fines de reforma agraria, ambas con carcter de sancin.
El Estatuto de la Ciudad regula la expropiacin para fines urbanos. A travs de esa modalidad, el
poder pblico municipal sanciona al propietario que no le dio a su inmueble la funcin social establecida
en el plan director. A diferencia de las expropiaciones por utilidad e inters pblico e inters social, en la
expropiacin para fines de reforma urbana el pago se realiza mediante ttulos de deuda pblica, rescatables
en un plazo de diez aos.
Otra diferencia importante, vinculada tambin al carcter de sancin de esta modalidad de expropiacin,
es el valor de la indemnizacin. Por lo general, ese valor corresponde al valor de mercado. En la expropiacin
para fines urbanos, se habla de valor real, que corresponde a la base de clculo para el IPTU, descontando
el montante derivado de las inversiones pblicas en el rea del inmueble. Esa forma de clculo concretiza
la directriz sobre la justa distribucin de los beneficios de la urbanizacin, fijada en el artculo segundo
del Estatuto de la Ciudad. Adems, para calcular el valor real no se pueden computar las expectativas de
beneficios, los lucros cesantes y los intereses compensatorios.

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La expropiacin para fines de reforma urbana slo puede realizarse si el propietario, compelido a dar una adecuada
utilizacin al inmueble, no lo hiciera tras cinco aos de aplicacin del IPTU progresivo en el tiempo. Por lo tanto, la
expropiacin presupone una secuencia de acciones: en primer lugar, el poder pblico municipal, en los trminos de la
ley municipal, notifica al propietario para que parcele, edifique o utilice el inmueble; transcurrido el plazo estipulado en
la notificacin sin que el propietario cumpla esa determinacin y siguiendo los procedimientos legales oportunos, el
municipio puede aumentar anualmente el porcentaje del IPTU por un plazo de cinco aos, siguiendo el artculo sptimo
del Estatuto de la Ciudad y la ley municipal; hasta que no se hayan aplicado esos instrumentos, el municipio no podr
servirse de la expropiacin para fines de reforma urbana.
El vnculo de la expropiacin-sancin regulada por el Estatuto de la Ciudad con la funcin social de la propiedad
obliga tambin al poder pblico a dar un destino adecuado al inmueble una vez que sea expropiado. Si esto no
ocurriera, el alcalde y los dems agentes pblicos involucrados incurren en improbidad administrativa, conforme al
artculo 52, II del Estatuto de la Ciudad. La improbidad administrativa significa un acto contrario al deber del agente
pblico de actuar con honestidad y decencia. Un acto de improbidad administrativa no es un crimen en su acepcin
legal, pero quien incurre en improbidad est sujeto a sanciones que pueden derivar en la suspensin de los derechos
polticos, la prdida de la funcin pblica, la indisponibilidad de bienes y la compensacin al erario pblico.1

Seccin V. De la usucapin especial de inmueble urbano

Art. 9. Quien posea como propia un rea o edificacin urbana de hasta doscientos cincuenta metros
cuadrados, durante cinco aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, y que la use como vivienda suya o de
su familia, adquirir su dominio, siempre y cuando no sea propietario de otro inmueble urbano o rural.
1. Se otorgar el ttulo de dominio al hombre o a la mujer, o a ambos, independientemente del
estado civil.
2. El derecho al que se refiere este artculo no se le reconocer al mismo ocupante ms de una vez.
3. A los efectos de este artculo, el heredero legtimo contina, de pleno derecho, la tenencia de su
antecesor, siempre y cuando resida en el inmueble en el momento de la apertura de la sucesin.

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1. La Constitucin federal trata de la improbidad administrativa en su artculo 37, 4., al igual que lo hace la Ley n.8.429/92.

Art. 10. Las reas urbanas con ms de doscientos cincuenta metros cuadrados, ocupadas por personas de
bajos ingresos con fines de vivienda, durante cinco aos, ininterrumpidamente y sin oposicin, en donde
no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor, son susceptibles de ser tomadas
colectivamente en usucapin, siempre y cuando los ocupantes no sean propietarios de otro inmueble
urbano o rural.
1. El poseedor puede, a los fines de contar el plazo exigido por este artculo, adicionar su posesin a
la de su antecesor, siempre y cuando ambas sean continuas.
2. El juez declarar la usucapin especial colectiva de inmueble urbano a travs de una sentencia
que servir de ttulo para su registro en el catastro.
3. En la sentencia, el juez atribuir igual fraccin ideal de terreno a cada ocupante,
independientemente del tamao del terreno que cada uno ocupe, excepto en caso de acuerdo escrito
entre los condminos, estableciendo fracciones ideales diferenciadas.
4. El condominio especial constituido es indivisible, no siendo pasible de extincin, salvo resolucin
favorable tomada por al menos dos tercios de los condminos, en caso de ejecucin de urbanizacin
posterior a la constitucin del condominio.
5. Las resoluciones relativas a la administracin del condominio especial se tomarn por mayora de
votos de los condminos presentes, obligando tambin a los dems, discordantes o ausentes.

Art. 11. En los pleitos por usucapin especial urbana, quedar en suspenso toda otra accin, de peticin
o tenencia, que pueda llegar a interponerse en relacin al inmueble usucapido.
Art. 12. Son partes legtimas para la interposicin de la accin de usucapin especial urbana:
I) el poseedor, individualmente o en litisconsorcio originario o sobreviniente;
II) los ocupantes, en estado de coposesin.
III) como sustituto procesal, la asociacin de vecinos de la comunidad, regularmente constituida, con
personera jurdica, siempre y cuando est explcitamente autorizada por los representados.
1. En la accin de usucapin especial urbana es obligatoria la intervencin del ministerio pblico.
2. El actor tendr los beneficios de la justicia y de la asistencia judicial gratuita, incluso ante el
catastro.
Art. 13. La usucapin especial de inmueble urbano podr ser invocada como materia de defensa,
teniendo valor la sentencia que la reconozca como ttulo para ser registrada en el catastro.
Art. 14. En la accin judicial de usucapin especial de inmueble urbano, el procedimiento que debe
seguirse es el sumario.
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En Brasil, cerca del 40% de las familias que viven en las ciudades no tienen la propiedad ni ningn
documento legal de reconocimiento de la tenencia de los terrenos en que viven. Esa situacin es fruto de
una urbanizacin acelerada, desordenada e injusta, en que no se reconoci el derecho de los pobres a la
vivienda y, en la prctica, ocuparon su espacio en la ciudad, construyendo sus casas en terrenos vacos
o en edificios abandonados.
Reconociendo que esa situacin de ilegalidad es injusta para los pobres y perjudicial para toda la
sociedad, la Constitucin federal, en su artculo 183, garantiza a quien ocupe un inmueble urbano de hasta
250 m, que no posea otro inmueble y que todava no se haya beneficiado de esa medida, la adquisicin
de la propiedad. Para ello, el ocupante debe demostrar asimismo que ocupa el inmueble hace un mnimo
de cinco aos, sin oposicin, y que utiliza el inmueble como vivienda2.
Si se cumplen los requisitos legales, el ocupante se convierte en propietario, a travs de un proceso
judicial de usucapin o de un procedimiento extrajudicial especfico, instituido por la Ley n.11.977 de
7 de julio de 2009, que pasa por la definicin de los lmites de toda la finca, mediante un instrumento
denominado demarcacin urbanstica y por el reconocimiento de la tenencia del individuo, tras la
individualizacin de su lote y mediante otro instrumento, la legitimacin de la tenencia.
Entre los artculos 9 y 14, el Estatuto de la Ciudad regula la usucapin especial urbana, introduciendo varias
normas que pretenden superar las trabas burocrticas y econmicas que dificultaran el reconocimiento
efectivo del derecho concedido por la Constitucin al ocupante del inmueble. Por ejemplo, garantiza la
gratuidad de todos los actos realizados en la justicia y en el catastro, incluyendo la asistencia jurdica a los
beneficiados; posibilita que la asociacin de vecinos proponga la accin de usucapin en nombre de los
vecinos, siempre y cuando ellos la autoricen; y permite la forma colectiva de usucapin urbana.
De hecho, en las favelas muchas veces no es posible identificar y separar el terreno
en lotes, lo cual imposibilitara tcnicamente que se propusieran acciones individuales. La
usucapin colectiva exige simplemente la demarcacin del permetro externo del conjunto
de la ocupacin, para hacer posible el reconocimiento del derecho de propiedad del conjunto
de vecinos que viven en ese ncleo urbano.
Seccin VI. De la concesin de uso especial con fines de vivienda
Art. 15. (VETADO)
Art. 16. (VETADO)
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
Art. 20. (VETADO)
102

2. Se trata de una modalidad especial de usucapin. El Cdigo Civil (Ley n. 10.406, de 10 de enero de 2002) incorpora otras
modalidades de usucapin, que exigen un lapso mayor de tiempo (15 10 aos) para la adquisicin de la propiedad.

Seccin VII. Del derecho de superficie

Art. 21. El propietario urbano podr conceder a otros el derecho de superficie de su terreno, por tiempo
determinado o indeterminado, mediante escritura pblica registrada en el catastro.
1. El derecho de superficie comprende el derecho de utilizar el suelo, el subsuelo o el espacio
areo relativo al terreno, segn lo establecido en el contrato respectivo, observndose la legislacin
urbanstica.
2. La concesin del derecho de superficie podr ser gratuita u onerosa.
3. El superficiario responder ntegramente por las cargas y tributos correspondientes a la
propiedad superficiaria, hacindose incluso responsable, proporcionalmente a su parcela de
ocupacin efectiva, de las cargas y tributos relativos al rea objeto de la concesin del derecho de
superficie, salvo disposicin contraria del contrato respectivo.
4. El derecho de superficie puede ser transferido a terceros, observndose lo dispuesto en el
contrato respectivo.
5 En caso de muerte del superficiario, sus derechos se transmiten a sus herederos.
Art. 22. En caso de enajenacin del terreno, o del derecho de superficie, el superficiario y el propietario,
respectivamente, tendrn derecho de preferencia, en igualdad de condiciones a la oferta de terceros.
Art. 23. El derecho de superficie se extingue:
I) a su trmino;
II) ante el incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas por el superficiario.
Art. 24. Extinguido el derecho de superficie, el propietario recuperar el pleno dominio del terreno,
as como de las accesiones o mejoras introducidas en el inmueble, independientemente de la
indemnizacin, si las partes no hubieren estipulado lo contrario en el respectivo contrato.
1. Antes del final del contrato, se extinguir el derecho de superficie si el superficiario le da al
terreno un destino diferente a aquel para el que fue concedido.
2. La extincin del derecho de superficie ser registrada en el catastro.
El derecho de superficie fue una innovacin en el derecho brasileo debida al Estatuto de la Ciudad. Hasta
la promulgacin de esta ley 3, en Brasil estaba en vigor una regla segn la cual todo lo que se construye o se
planta, es decir todos los accesos al suelo, se presume que pertenecen al propietario del suelo.
Con el derecho de superficie se crea una separacin entre la propiedad del terreno y el derecho de usar
la superficie en ese terreno. Es un instrumento interesante para la regularizacin de tierras de ocupaciones
de inters social de inmuebles pblicos. Mediante el contrato que instituye el derecho de superficie, el
poder pblico mantiene la propiedad del terreno pblico, pero puede concederle al habitante el derecho de
construir su residencia, de venderla bajo ciertas condiciones o de transmitirla por herencia, ofreciendo todas
las garantas para que ejerza su derecho de vivienda. Pero como mantiene la propiedad del terreno, tambin
puede impedir que este inmueble sea adquirido por alguien que le d un destino diferente de aquel para el
cual se le concedi el derecho (por ejemplo, vivienda para poblacin de bajos ingresos), evitando la expulsin
de los habitantes por algn segmento social con mayor poder econmico.
3. En la actualidad, el derecho de superficie se trata tambin en el Cdigo Civil, ley 10.406/2002, promulgada con posterioridad al Estatuto de la Ciudad.

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Seccin VIII. Del derecho preferente de compra

Art. 25. El derecho preferente de compra otorga preferencia al poder pblico municipal para la adquisicin
de inmuebles urbanos objeto de enajenacin onerosa entre particulares.
1. Una ley municipal, basada en el plan director, delimitar las reas que estarn sujetas al derecho
de preferencia, y fijar el plazo de vigencia, no superior a cinco aos y renovable a partir de un ao
luego de transcurrido el plazo inicial de vigencia.
2. El derecho preferente de compra estar garantizado durante el plazo de vigencia establecido en
el 1., independientemente del nmero de enajenaciones referentes al mismo inmueble.
Art. 26. El derecho preferente de compra se ejercer toda vez que el poder pblico se vea necesitado de
reas para:
I) regularizacin de tierras;
II) ejecucin de programas y proyectos habitacionales de inters social;
III) constitucin de reserva de tierras;
IV) orden y direccionamiento de la expansin urbana;
V) implantacin de equipamientos urbanos y comunitarios;
VI) creacin de espacios pblicos de ocio y reas verdes;
VII) creacin de unidades de conservacin o proteccin de otras reas de inters ambiental;
VIII) proteccin de reas de inters histrico, cultural o paisajstico;
IX) (VETADO).
Prrafo nico. La ley municipal prevista en el 1. del art. 25 de esta Ley deber delimitar
cada rea en la que incidir el derecho preferente de compra en una o ms de las finalidades
enumeradas en este artculo.

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Art. 27. El propietario deber notificar su intencin de enajenar el inmueble, para que el municipio, en un
plazo mximo de treinta das, manifieste por escrito su inters en comprarlo.
1. A la notificacin mencionada en el prrafo anterior se le anexar la propuesta de compra firmada
por un tercero interesado en la adquisicin del inmueble, en la cual constarn precio, condiciones de
pago y plazo de vencimiento.
2. El municipio har publicar, en un rgano oficial y en al menos un diario local o regional de gran
circulacin, un edicto de aviso de la notificacin recibida segn lo dispuesto en el primer prrafo y de la
intencin de adquisicin del inmueble en las condiciones de la propuesta presentada.
3. Transcurrido el plazo mencionado en el primer prrafo sin manifestacin, el propietario queda
autorizado a efectuar la enajenacin para terceros, en las condiciones de la propuesta presentada.
4. Concretada la venta a un tercero, el propietario est obligado a presentar al municipio, en un plazo
de treinta das, un copia del instrumento pblico de enajenacin del inmueble.
5. La enajenacin efectuada en condiciones diferentes de la propuesta presentada es nula de pleno
derecho.
6. De ocurrir lo previsto en el 5., el municipio podr adquirir el inmueble por el valor de la base de
clculo del IPTU o por el valor indicado en la propuesta presentada, si ste fuera inferior a aqul.
El derecho preferente de compra le garantiza al poder pblico la prioridad en la adquisicin
de inmuebles que estn siendo enajenados.4 A travs de este instrumento, el propietario
que desee vender el inmueble deber primero comunicrselo al poder pblico, el cual, si lo
desea, podr comprar ese bien en las condiciones presentadas por la oferta de un tercero.
La utilizacin de este instrumento permiten que el municipio se provea con tierra urbana,
que deber destinarse a los fines determinados en el artculo 26.
Para aplicar este instrumento, es necesario que exista un plan director en el municipio
y una ley especfica que delimite las reas que sern objeto del derecho preferente de
compra y que indique la finalidad que se dar a cada una de ellas tras su adquisicin por el
poder pblico.
La ley municipal que trate sobre el derecho preferente de compra en una zona, debe
tambin definir el plazo de vigencia de ese derecho. Durante ese plazo, cualquier alienacin
a ttulo oneroso de inmuebles debe notificarse previamente al municipio, para que el poder
pblico tenga la oportunidad de ejercer su derecho de preferencia.
En el ejercicio de su derecho de preferencia, el municipio debe observar algunos cuidados:
dar a ese inmueble obligatoriamente el destino especificado en la ley y no comprar el bien si
el precio no fuera compatible con el mercado. Si no observara esas obligaciones, el alcalde
y los agentes involucrados en la transaccin realizada y en el uso del bien tras la compra
respondern por improbidad administrativa, en los trminos del artculo 52, III y VIII del
Estatuto de la Ciudad.
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4. El Estatuto de la Ciudad: gua de implementacin por los municipios y ciudadanos. Brasilia: Cmara de
los Diputados, Coordinadora de Publicaciones, 2001, p 137.

Seccin IX. De la concesin onerosa del derecho de construir

Art. 28. El plan director podr establecer reas en las que el derecho de construir podr ejercerse por
encima del coeficiente de aprovechamiento bsico adoptado, mediante una contrapartida por parte
del beneficiario.
1. A los efectos de esta Ley, el coeficiente de aprovechamiento es la relacin entre el rea
edificable y el rea del terreno.
2. El plan director podr establecer un coeficiente de aprovechamiento bsico nico para toda
la zona urbana o diferenciado para reas especficas dentro de la zona urbana.
3. El plan director definir los lmites mximos a que pueden llegar los coeficientes de
aprovechamiento, considerando la proporcionalidad entre la infraestructura existente y el
aumento de la densidad esperado en cada rea.
Art. 29. El plan director podr establecer reas en las cuales se podr permitir modificaciones de uso
del suelo, mediante una contrapartida por parte del beneficiario.
Art. 30. Una ley municipal especfica establecer las condiciones a ser observadas para la concesin
onerosa del derecho de construir y de las modificaciones de uso, determinando:
I) la frmula de clculo para el cobro;
II) los casos pasibles de exencin de pago de la concesin;
III) la contrapartida del beneficiario.

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Art. 31. Los recursos obtenidos con la adopcin de la concesin onerosa del derecho de construir y de la
modificacin de uso se aplicarn en las finalidades previstas en los incisos I a IX del art. 26 de esta Ley.
La concesin onerosa del derecho de construir es un instrumento destinado a inducir el desarrollo urbano,
permitiendo, por ejemplo, que los poderes pblicos incentiven la densificacin de determinadas reas de la ciudad
en detrimento de otras, como forma de promover un mejor aprovechamiento de la infraestructura instalada,
adems de hacer posible que la colectividad recupere la valorizacin inmobiliaria generada por las acciones
pblicas. Este instrumento permite asimismo, indirectamente, recaudar recursos para el gobierno local.
Las directrices relacionadas con la justa distribucin de los beneficios y cargas derivados del proceso de
urbanizacin y con la recuperacin de las inversiones del poder pblico que hayan valorizado los inmuebles
urbanos (incisos IX y XI del artculo cuarto), sumadas a la separacin del derecho de construir del derecho de
propiedad y al cumplimiento de la funcin social de la propiedad, apoyan el argumento de la legitimidad de que
el poder pblico recupere para la colectividad los efectos de la valorizacin inmobiliaria proporcionada por las
inversiones pblicas.
El mecanismo de funcionamiento de la concesin onerosa remite al principio del suelo creado, de 1970, que
en palabras de Jos Afonso da Silva puede entenderse como cualquier edificacin por encima del coeficiente
nico, ya involucre la ocupacin del espacio areo o del subsuelo.5 De manera simplificada, lo que se construya
en un terreno por encima del rea construida proporcional al rea de ese terreno, se considera suelo creado,
y esa creacin de suelo requiere una compensacin por la carga generada en la infraestructura.
As pues, se ve que el concepto de suelo creado presupone que el derecho de propiedad engloba el
derecho de construir, pero que este ltimo est limitado por el coeficiente nico o bsico de aprovechamiento.
Es decir, que el derecho del propietario de edificar est restringido por el coeficiente nico o bsico definido
en el plan director. Las edificaciones que estn por encima de ese coeficiente se permitirn exclusivamente en
reas predefinidas y mediante una contrapartida que se pague al poder pblico municipal.
Para aplicar la concesin del derecho de construir, es necesario que el municipio, mediante su plan director,
defina el coeficiente bsico de aprovechamiento para todo su territorio, el cual no ser necesariamente uniforme
en todas las reas, sino que podr ser diferenciado por zonas. Adems, el plan director debe identificar las reas
donde el derecho de construir podr ejercerse ms all del coeficiente bsico y cules sern los mximos
coeficiente de aprovechamiento admisibles.
El establecimiento del coeficiente mximo de aprovechamiento debe tener en cuenta la capacidad de
soporte de la infraestructura y el aumento de la densidad. Para evitar una sobrecarga en la infraestructura, el
poder pblico puede establecer lmites para el rea construida adicional y tambin diferenciar ese lmite segn
el tipo de uso (por ejemplo, uso residencial, servicios o comercio).
La concesin del potencial adicional de construccin por parte del gobierno local hace posible tambin la
regulacin del mercado de tierras. Es sabido que, si se dan grandes diferenciaciones en el potencial constructivo
de los inmuebles y no se prev ningn cobro por la utilizacin de ese potencial, se da una valorizacin de
determinadas reas en detrimento de otras. Este instrumento, por lo tanto, puede influir en el precio de la tierra,
y hacer que determinados inmuebles pasen a tener mayor aprovechamiento econmico.
5. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro [Derecho urbanstico brasileo]. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 262.

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Seccin X. De las operaciones urbanas consorciadas

Art. 32. Una ley municipal especfica, basada en el plan director, podr delimitar el rea de aplicacin de las
operaciones consorciadas.
1. Se considera operacin urbana consorciada al conjunto de intervenciones y medidas coordinadas
por el poder pblico municipal, con la participacin de los propietarios, vecinos, usuarios permanentes
e inversores privados, con el objetivo de alcanzar una determinada rea transformaciones urbansticas
estructurales, mejoras sociales y la valorizacin ambiental.
2. En las operaciones urbanas consorciadas se podrn prever, entre otras medidas:
I) la modificacin de ndices y caractersticas de parcelacin, uso y ocupacin del suelo y del
subsuelo, as como modificaciones de las normas edilicias, previndose el impacto ambiental
que estas generen;
II) la regularizacin de construcciones, reformas o ampliaciones llevadas a cabo en desacuerdo
con la legislacin vigente.

Art. 33. En la ley especfica que apruebe la operacin urbana consorciada constar el plan de operacin
urbana consorciada, que deber contener, como mnimo:
I) definicin del rea que ser afectada;
II) programa bsico de ocupacin del rea;
III) programa de atencin econmica y social para la poblacin directamente afectada por la operacin;
IV) finalidades de la operacin;
V) estudio previo de impacto del entorno;
VI) contrapartida que se exigir a los propietarios, usuarios permanentes e inversores privados en
funcin de la utilizacin de los beneficios previstos en los incisos I y II del 2. del art. 32 de esta Ley;
VII) modo de control de la operacin, obligatoriamente compartido con una representacin de la
sociedad civil.
1. Los recursos obtenidos por el poder pblico municipal segn lo dispuesto en el inciso VI de este
artculo se aplicarn exclusivamente en la propia operacin urbana consorciada.
2. A partir de la aprobacin de la ley especfica a la que alude el primer prrafo de este inciso, se
consideran nulas las licencias y autorizaciones a cargo del poder pblico municipal otorgadas en
desacuerdo con el plan de operacin urbana consorciada.

108

Art. 34. La ley especfica que apruebe la operacin urbana consorciada podr prever que el municipio emita
una cantidad determinada de certificados de potencial adicional de construccin, que sern enajenados en
subasta pblica o utilizados directamente en el pago de las obras necesarias a la propia operacin.
1. Los certificados de potencial adicional de construccin se negociarn libremente, pudiendo
no obstante convertirse en el derecho de construir nicamente en el rea objeto de la operacin.
2. Una vez presentado el pedido de permiso para construir, el certificado de potencial adicional
se utilizar en el pago del rea de construccin que supere los niveles establecidos por la
legislacin de uso y ocupacin del suelo, hasta el lmite fijado por la ley especfica que apruebe la
operacin urbana consorciada.
Las operaciones urbanas consorciadas estn relacionadas con la promocin de proyectos urbanos mediante la
colaboracin entre el poder pblico, los propietarios, la sociedad civil y la inversin privada, con base en las directrices
de la planificacin urbana municipal. Tales proyectos deben procurar las transformaciones urbanas estructurales, la
valorizacin ambiental y la promocin de mejoras sociales.
La idea bsica de este instrumento est en la transformacin de una determinada rea de la ciudad, bajo el comando
del poder pblico municipal, para concretizar objetivos y acciones establecidos en el plan director, mediante la
colaboracin con el sector privado. Su utilizacin puede perseguir distintas finalidades: la reconversin y recalificacin
de reas industriales y portuarias en desuso, que hayan reducido sus operaciones o que estn en proceso de cambiar
el uso del suelo; la transformacin de conjuntos urbanos dotados de infraestructura y de terrenos vacos en que se
pretende la renovacin de usos y el aumento de la densidad; la adecuacin del uso del suelo y de la infraestructura en
el entorno de grandes equipamientos urbanos, como avenidas, estaciones del metro, carriles exclusivos de autobs,
parques y estadios; y un mejor aprovechamiento del uso del suelo en grandes intervenciones urbanas, etc.
El Estatuto de la Ciudad establece diversas exigencias para que los municipios instituyan operaciones urbanas, para
garantizar que los beneficios de esas operaciones sean distribuidos entre la poblacin directamente afectada, el poder
pblico y los inversores privados.
Para interceder en la participacin privada, el poder pblico municipal puede conceder algunos incentivos, como
modificaciones de los parmetros y caractersticas de parcelacin, del uso y de la ocupacin del suelo. Uno de esos
incentivos est relacionado con la concesin de un potencial adicional de construccin. El poder pblico municipal
puede conceder certificados de potencial adicional de construccin como forma de pago de las contrapartidas, lo
cual le permite anticipar la obtencin de recursos para realizar obras y mejoras urbanas, con base en una proyeccin
de aumento de densidad y en los valores del certificado compatibles con los valores de mercado de los terrenos
involucrados en la operacin. Los certificados tambin hacen posible vincular los recursos con la realizacin de una
determinada obra prevista en el plan y en la ley de operacin urbana, garantizando que los recursos se asignen a la
finalidad para la que se haban previsto.
No obstante, los municipios debern estar muy alerta en la implementacin de este instrumento, ya que la
concentracin de recursos pblicos y privados en una determinada rea puede acabar expulsando a sus habitantes,
en especial a las familias de bajos ingresos, debido a la valorizacin inmobiliaria de los terrenos e inmuebles. De
esta manera, los planes de las operaciones urbanas deben establecer programas habitacionales para atender a
esas familias, garantizando su permanencia dentro del rea de la operacin urbana, principalmente en los casos
de traslados derivados de la ejecucin de obras, adems de garantizar soluciones habitacionales con una amplia
participacin de la poblacin afectada.

109

Seccin XI. De la transferencia del derecho de construir

Art. 35. Una ley municipal, basada en el plan director, podr autorizar al propietario de un
inmueble urbano, privado o pblico, a ejercer en otro lugar o a enajenar, mediante escritura
pblica el derecho de construir previsto en el plan director o en la legislacin urbanstica
emanada de ste, cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:
I) implantacin de equipamientos urbanos y comunitarios;
II) preservacin, cuando el inmueble sea considerado de inters histrico, ambiental,
paisajstico, social o cultural;
III) servir a programas de regularizacin de tierras, urbanizacin de reas ocupadas por
personas de bajos ingresos y vivienda de inters social.
1. Se le podr conceder la misma facultad al propietario que done al poder pblico su
inmueble, o parte de l, para los fines previstos en los incisos I a III del primer prrafo de
este artculo.
2. La ley municipal a que se refiere el primer prrafo de este artculo establecer las
condiciones relativas a la aplicacin de la transferencia del derecho de construir.

El instrumento de transferencia del derecho de construir tiene la finalidad de garantizar el

aprovechamiento econmico de un bien al propietario de un inmueble situado en un rea donde
haba limitaciones al derecho de construir, es decir, donde no puedan realizarse construcciones
hasta el lmite del coeficiente bsico definido para aquella porcin del territorio. Tales limitaciones
pueden darse en los casos en que el poder pblico municipal, en pro del inters pblico, limita la
construccin de edificaciones para preservar reas ambientales o que tengan un inters histrico,
cultural, paisajstico o social particular.
Para posibilitar la proteccin de esas zonas al tiempo que se garantiza el aprovechamiento
econmico del inmueble, el municipio puede instituir la transferencia del derecho de construir, que
se opera generalmente entre particulares. A travs de este instrumento, el propietario puede ejercer
el derecho de construir en otro lugar, ya sea en otro terreno de su propiedad, o transfirindolo o
enajenndolo a un tercero. En ambos casos debe respetarse el coeficiente de aprovechamiento
mximo del lugar donde se ejercer el derecho de construir y las dems reglas previstas en el plan
director, tales como el potencial constructivo pasible de transferencia y de recepcin por reas o
zonas de la ciudad y las condiciones que hay que respetar para la preservacin del inmueble, ya
que el propietario fue beneficiado por la transferencia.
Este instrumento tambin puede utilizarse para la implantacin de equipamientos pblicos,
para la regularizacin de tierras o para la urbanizacin de reas ocupadas por poblacin de bajos
ingresos. En estos casos, la transferencia del derecho de construir puede presentar ventajas
respecto a la expropiacin.

110

Seccin XII. Del estudio de impacto de vecindad

Art. 36. Una ley municipal definir los emprendimientos y actividades privados o pblicos en reas
urbanas que dependern de la elaboracin de un estudio previo de impacto de vecindad (EIV) para
obtener las licencias o autorizaciones de construccin, ampliacin o funcionamiento a cargo del poder
pblico municipal.
Art. 37. El EIV se implementar de manera que sean contemplados los efectos positivos y negativos del
emprendimiento o actividad en cuanto a la calidad de vida de la poblacin que reside en el rea y sus
proximidades, incluyendo como mnimo el anlisis de las siguientes cuestiones:
I) densificacin poblacional;
II) equipamientos urbanos y comunitarios;
III) uso y ocupacin del suelo;
IV) valorizacin inmobiliaria;
V) generacin de trfico y demanda de transporte pblico;
VI) ventilacin e iluminacin;
VII) paisaje urbano y patrimonio natural y cultural.
Prrafo nico. Se dar publicidad a los documentos integrantes del EIV, los cuales quedarn a
disposicin para ser consultados por cualquier interesado, en el rgano competente del poder
pblico municipal.
Art. 38. La elaboracin del EIV no reemplaza la elaboracin y aprobacin de un estudio previo de impacto
ambiental (EIA), como lo establece la legislacin ambiental.
Cualquier actividad desarrollada en la ciudad genera impactos a su alrededor, que pueden ser tenidos en cuenta en
la planificacin urbana a travs de normas urbansticas diferenciadas para las diversas zonas de la ciudad.
Sin embargo, algunas actividades interfieren en la dinmica urbana de manera tal que las normas urbansticas no
son suficientes para orientar el desarrollo urbano, causando impactos (por ejemplo, sobrecarga en la infraestructura
urbana y los equipamientos y servicios pblicos) que deben ser objeto de una evaluacin especfica. Para posibilitar
que el poder pblico evale las consecuencias de la instalacin de un emprendimiento de gran impacto o la ampliacin
de construcciones ya existentes, se cre el estudio de impacto de vecindad (EIV).
Dicho instrumento ayuda al poder pblico a decidir sobre la concesin de la licencia para realizar un emprendimiento.
Tras la presentacin del EIV, el municipio puede conceder la licencia para el emprendimiento, negrsela o condicionar
la licencia a la implementacin de medidas de atenuacin o compensacin del impacto.6 En este proceso, la sociedad
debe ser escuchada y participar en la decisin, y es obligatorio que todos los documentos y estudios estn disponibles
para su consulta por cualquier persona interesada.
El municipio deber elaborar una ley especfica que identifique las actividades y emprendimientos sujetos a la
presentacin de un EIV para la concesin de licencias. Como las realidades de los municipios son muy dispares, slo
el poder pblico local puede identificar qu causa un impacto en su territorio.
111
6. El Estatuto de la Ciudad: gua de implementacin por los municipios y ciudadanos. Brasilia: Cmara
de los Diputados, Coordinadora de Publicaciones, 2001, p. 200

Captulo III. Del plan director

Art. 39. La propiedad urbana cumple su funcin social cuando atiende a las exigencias
fundamentales de ordenacin de la ciudad plasmadas en el plan director, garantizando la
atencin de las necesidades de los ciudadanos en lo que respecta a la calidad de vida, la
justicia social y el desarrollo de las actividades econmicas, con el respeto de las directrices
establecidas en el art. 2. de esta Ley.
Art. 40. El plan director, aprobado por ley municipal, es el instrumento bsico de la poltica de
desarrollo y expansin urbana.
1. El plan director es parte integrante del proceso de planificacin municipal. El plan
plurianual, las directrices presupuestarias y el presupuesto anual deben incorporar las
directrices y las prioridades contenidas en l.
2. El plan director deber considerar el territorio del municipio como un todo.
3. La ley que instituya el plan director deber ser revisada cada diez aos, como mnimo.
4. En el proceso de elaboracin del plan director y en el control de su implementacin,
los poderes legislativo y ejecutivo municipales garantizarn:
I) que se promuevan las audiencias pblicas y los debates con participacin de
la poblacin y las asociaciones representativas de los diferentes sectores de la
comunidad;
II) la publicidad de los documentos y de los datos producidos;
III) el acceso de cualquier interesado a los documentos y a los datos producidos;
5. (VETADO)
Art. 41. El plan director es obligatorio para ciudades;
I) de ms de veinte mil habitantes;
II) integrantes de regiones metropolitanas y conglomerados urbanos;
III) en que el poder pblico municipal pretenda utilizar los instrumentos previstos en el
4. del art. 182 de la Constitucin federal;
IV) integrantes de zonas de especial inters turstico;
V) situadas dentro del rea de influencia de emprendimientos o actividades con significativo
impacto ambiental de alcance regional o nacional.
1. En caso de llevarse a cabo emprendimientos o actividades encuadrados en el inciso V
del primer prrafo de este artculo, los recursos tcnicos y econmicos para la elaboracin
del plan director estarn incluidos entre las medidas de compensacin adoptadas.
2. En el caso de ciudades de ms de quinientos mil habitantes, se deber elaborar un
plan de transporte urbano integrado, compatible con el plan director o incluido en l.
Art. 42. El plan director deber incluir, como mnimo:
I) la delimitacin de las reas urbanas en las cuales se podr aplicar la parcelacin, la edificacin
o la utilizacin obligatorias, tomando en consideracin la existencia de infraestructura y la
demanda de utilizacin, como lo dispone el art. 5. de esta Ley;
II) las disposiciones requeridas por los arts. 25, 28, 29, 32 y 35 de esta Ley;
112

III) un sistema de seguimiento y control.

El plan director es el principal instrumento instituido por el Estatuto de la Ciudad, que rene a los dems
instrumentos y establece cmo cumple su funcin social cada porcin del territorio municipal. Se trata de una
ley municipal que debe revisarse al menos cada 10 aos y ha de expresar la construccin de un pacto social,
econmico y territorial para el desarrollo urbano del municipio.
El Estatuto de la Ciudad define qu ciudades estn obligadas7 a elaborar un plan director, el cual no debe
tratar nicamente del rea urbana, sino de la totalidad del territorio municipal, incluyendo las zonas rurales, los
bosques, las comunidades tradicionales, las reas de preservacin ambiental, los recursos hdricos, en suma,
toda el rea del municipio. Lgicamente, los planes directores cambian de un municipio a otro, segn la regin
del pas en que est situado el municipio, segn el bioma, segn la extensin del territorio municipal, segn
la extensin del rea urbanizada, de la aglomeracin urbana a la que eventualmente pertenezca al municipio,
segn el tamao de la poblacin, segn los modelos de urbanizacin, segn los aspectos econmicos,
segn la existencia y configuracin de grandes infraestructuras, tales como puertos, ferrocarriles, carreteras,
aeropuertos, entre otros factores.
La concepcin del plan director que se expresa en el Estatuto de la Ciudad presupone enfrentar los
problemas urbanos, principalmente el enorme lastre de desigualdad social de las ciudades brasileas, adems
de requerir un proceso dinmico y permanente de planificacin en el municipio. Para ello, no debe concebirse
simplemente como una pieza tcnica de planificacin urbana, sino como un proceso poltico de toma de
decisiones sobre la gestin del territorio municipal, que involucre a toda la sociedad.
Para que el proceso de elaboracin e implementacin del plan director exprese realmente un pacto social,
econmico y territorial, resulta fundamental que la poblacin participe efectivamente en todas las etapas. El
poder pblico municipal garantizar eso mediante la constitucin de consejos con una amplia participacin de
los diversos segmentos de la sociedad, de foros de seguimiento, control y deliberacin, de la realizacin de
audiencias pblicas y tambin garantizando la transparencia de la informacin.
El plan director debe asimismo influir en los presupuestos municipales y las inversiones pblicas, y debe
definir las directrices que sern seguidas en los planes plurianuales, en los presupuestos anuales y los dems
programas, planes y proyectos sectoriales municipales, como los relacionados con la vivienda, el saneamiento
ambiental y el transporte y la movilidad urbana.
La aplicacin de los instrumentos del Estatuto de la Ciudad debe estar prevista en el plan director, que
definir los conceptos, los procedimientos de aplicacin y la demarcacin en el territorio. Algunos de ellos,
slo pueden aplicarse si se prevn expresamente en el plan director, como es el caso de la parcelacin,
edificacin y utilizacin obligatorias, el derecho preferente de compra, la concesin onerosa del derecho de
construir, las operaciones urbanas consorciadas y la transferencia del derecho de construir.
Hay que destacar que el plan director es la instancia de integracin de las polticas sectoriales en el
mbito de la planificacin y de la ordenacin de todo el territorio y que el municipio debe sacar partido de
ese poder de regulacin para constituir sus polticas sectoriales y programar sus inversiones en el tiempo.
Desde este punto de vista, para combatir los dficits habitacionales y mejorar los servicios pblicos,
el poder pblico municipal debe emprender la creacin de una poltica de suelo en el plan director que
garantice terrenos para la provisin de viviendas de inters social y para la implantacin de infraestructura.
7. El Estatuto de la Ciudad define qu municipios deben elaborar el plan director, lo cual no impide
que los dems hagan tambin su plan director, para ordenar el desarrollo urbano.

113

Captulo IV. De la gestin democrtica de la ciudad

Art. 43. Para garantizar una gestin democrtica de la ciudad, se debern utilizar, entre otros, los
siguientes instrumentos:
I) rganos colegiados de poltica urbana, a nivel nacional, estatal y municipal;
II) debates, audiencias y consultas pblicas;
III) conferencias sobre asuntos de inters urbano, a nivel nacional, estatal y municipal;
IV) iniciativa popular para proyectos de ley y de planes, programas y proyectos de desarrollo urbano;
V) (VETADO).
Art. 44. En la esfera municipal, la gestin presupuestaria participativa a la que se refiere el apartado f)
del inciso III del art. 4. de esta Ley incluir la realizacin de debates, audiencias y consultas pblicas
sobre las propuestas del plan plurianual, de la ley de directrices presupuestarias y del presupuesto
anual, como condicin obligatoria para que sean aprobados por el legislativo municipal.
Art. 45. Los organismos gestores de las regiones metropolitanas y conglomerados urbanos incluirn
la participacin obligatoria y significativa de la poblacin y de las asociaciones representativas de los
diferentes sectores de la comunidad, para garantizar el control directo de sus actividades y el pleno
ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Uno de los elementos fundamentales del Estatuto de la Ciudad es la promocin de la participacin
de la sociedad en la gestin urbana. Las decisiones sobre el futuro de las ciudades no pueden limitarse
solamente a la democracia representativa de las cmaras municipales, sino que deben propiciar que se
involucren todos los directamente afectados por las acciones e inversiones pblicas. No se trata exclusivamente de consultar la opinin de la poblacin sobre las propuestas del poder pblico municipal, sino de
garantizar instancias efectivamente consultivas y deliberativas, tanto el proceso de planificacin urbana,
como en el destino de los recursos pblicos.
En la lucha por la superacin de la enorme desigualdad social que caracteriza a las ciudades brasileas,
el proceso participativo pasa a ser una instancia poltica de lucha por inversiones y de establecimiento de
pactos en torno a una planificacin urbana que considere el lugar de los pobres en la ciudad. En otras palabras, es una forma de propiciar que la poblacin de bajos ingresos, siempre excluida de la planificacin
de las ciudades, pase a participar en las decisiones sobre la regulacin del uso y ocupacin del territorio
y el destino de las inversiones pblicas.
Explorando esas posibilidades, el Estatuto de la Ciudad incorpor diversos instrumentos para democratizar la gestin de las ciudades, buscando propiciar la participacin de la poblacin en los procesos de
toma de decisiones, e impidiendo que las ciudades sean el resultado de un modelo deseado exclusivamente por algunos, los que detentan el poder econmico capaz de influir en las decisiones polticas. Algunos de esos instrumentos son: la creacin y el funcionamiento de consejos, la celebracin de audiencias
pblicas y la realizacin de conferencias municipales de poltica urbana.
Esas instancias consultivas y deliberativas deben garantizar que se tenga en cuenta a todos los segmentos de la sociedad y que la agenda de inversiones y acciones municipales se someta a su anlisis.
114

Captulo V. Disposiciones generales

Art. 46. El poder pblico municipal podr facultar al propietario del rea afectada por la obligacin a que
alude el primer prrafo del art. 5. de esta Ley, a requerimiento de ste, el establecimiento de un consorcio
inmobiliario como forma de hacer viable econmicamente el aprovechamiento del inmueble.
1. Se considera consorcio inmobiliario la forma de hacer viables planes de urbanizacin o edificacin
mediante la cual el propietario transfiere su inmueble al poder pblico municipal y, luego de la realizacin
de las obras, recibe como pago unidades inmobiliarias debidamente urbanizadas o edificadas.
2. El valor de las unidades inmobiliarias que sern a ser entregadas al propietario se
corresponder al valor del inmueble antes de la ejecucin de las obras, observndose lo dispuesto
en el 2. del art. 8. de esta Ley.
Es posible que en algunos casos el propietario, obligado por el poder pblico municipal a parcelar, edificar o utilizar
su inmueble, en virtud del artculo quinto del Estatuto de la Ciudad, no disponga de recursos suficientes. En ese caso, la
aplicacin de este instrumento podra ser inviable si el propietario demuestra su imposibilidad de cumplir la determinacin
del municipio. Para poder hacer efectivos los instrumentos de parcelacin, edificacin o utilizacin obligatorias y, en
consecuencia, dar una funcin social a un inmueble urbano infrautilizado, se cre el consorcio inmobiliario.
A travs de este instrumento, el municipio faculta al propietario a transferir su inmueble al poder pblico
municipal, para que este realice la urbanizacin o la edificacin. En contrapartida, una vez realizadas las obras,
el antiguo propietario recibe unidades inmobiliarias con un valor correspondiente al valor del inmueble en el
momento en que fue transferido al municipio.
Art. 47. Los tributos sobre inmuebles urbanos, as como los gravmenes relativos a servicios
pblicos urbanos, sern diferenciados en funcin de su inters social.
Art. 48. En los casos de programas y proyectos habitacionales de inters social, desarrollados por los
rganos o entidades de la Administracin Pblica con actuacin especfica en dicha rea, los contratos de
concesin de derecho real de uso de inmuebles pblicos:
I) tendrn, a todos los fines legales, carcter de escritura pblica, no aplicndose lo dispuesto en el
inciso II del art. 134 del Cdigo Civil;
II) constituirn un ttulo de aceptacin obligatoria en garanta de los contratos de financiamientos
habitacionales.
Art. 49. Los estados y municipios tendrn un plazo de noventa das, a partir de la entrada en
vigor de esta Ley, para establecer los plazos legales para el establecimiento de las directrices de
los emprendimientos urbansticos, la aprobacin de los proyectos de parcelacin y de edificacin,
la realizacin de inspecciones y la emisin del documento de verificacin y final de obra.
Prrafo nico. No cumplindose con lo determinado en el primer prrafo de este artculo,
queda establecido un plazo de sesenta das para la realizacin de cada uno de los referidos
actos administrativos, lo que tendr validez hasta que los estados y los municipios dispongan
por ley algo diferente.
115

Art. 50. Los Municipios encuadrados en la obligacin prevista en los incisos I y II del art. 41 de esta
Ley que no tengan plan director aprobado en la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, debern
aprobarlo en un plazo de cinco aos.
Art. 51. A los efectos de esta Ley, se aplican al Distrito Federal y al gobernador del Distrito Federal
las disposiciones relativas a municipio y a alcalde, respectivamente.
Art. 52. Sin perjuicio de las sanciones a otros agentes pblicos involucrados y de otras penas aplicables, el
alcalde incurre en improbidad administrativa, segn la Ley n. 8.429, del 2 de junio de 1992, cuando:
I) (VETADO).
II) no procede, en un plazo de cinco aos, al adecuado aprovechamiento del inmueble incorporado al
patrimonio pblico, segn lo dispuesto en el 4. del art. 8. de esta Ley;
III) utiliza reas obtenidas mediante el derecho de preferencia en desacuerdo con lo dispuesto en el
art. 26 de esta Ley;
IV) aplica los recursos obtenidos con la concesin onerosa del derecho de construir y de modificacin
de uso en desacuerdo con lo previsto en el art. 31 de esta Ley;
V) aplica los recursos obtenidos en operaciones consorciadas en desacuerdo con lo previsto en el 1.
del art. 33 de esta Ley;
VI) impida o deje de garantizar los requisitos contenidos en los incisos I a III del 4. del art. 40 de esta Ley;
VII) deje de tomar las medidas necesarias para garantizar la observancia de lo dispuesto en el 3. del
art. 40 y en el art. 50 de esta Ley;
VIII) adquiera un inmueble sujeto al derecho preferente de compra, segn lo previsto en los arts. 25 a 27
de esta Ley, por el valor de la propuesta presentada, si ste fuera probadamente superior al de mercado.
La improbidad es cualquier conducta que atente contra el deber de actuar con honestidad. Para los agentes pblicos,
ese deber se deriva de la propia Constitucin federal, que establece como principio de la administracin pblica la
moralidad administrativa. La constitucin prev igualmente las posibles sanciones para actos de improbidad: suspensin
de los derechos polticos, prdida de la funcin pblica, indisponibilidad de los bienes y compensacin al erario pblico,
en la forma y grado previstos en la ley, sin perjuicio de la accin penal pertinente.
Regulado ese artculo de la Constitucin federal, se implant la Ley n.8.249/1992, que define tres modalidades
de actos de improbidad administrativa actos que originan un enriquecimiento ilcito, actos que causan perjuicio al
erario pblico y actos que atentan contra los principios de la administracin pblica y prev tambin las sanciones
correspondientes para cada caso.
Las conductas u omisiones definidas como actos de improbidad administrativa por el Estatuto de la Ciudad deben ser
interpretadas a la luz de los actos definidos por la Ley de Improbidad Administrativa. Una vez que se identifica el tipo de
acto de improbidad, se definen las sanciones pertinentes.
Un ejemplo puede aclarar esas explicaciones. Un alcalde que aplique los recursos procedentes de la concesin
olorosa del derecho de construir a una finalidad diferente de las previstas en el artculo 31 del Estatuto de la Ciudad,
puede cometer un acto de improbidad contrario a los principios de la administracin pblica e incluso un acto lesivo para
el erario pblico. En el primer caso, si la conducta se ha practicado de forma dolosa es condicin suficiente para que el
116

agente pblico pueda sufrir las sanciones referidas al acto. En el segundo caso, es necesario demostrar que hubo un
dao concreto al erario pblico.

Art. 53. El art. 1. de la Ley n. 7.347, del 24 de julio de 1985, incorpora un nuevo inciso III,
renumerando el actual inciso III y los siguientes:
Art.1. ...................................
III) al orden urbanstico;
...................................
Art. 54. El art. 4. de la Ley n. 7.347, de 1985, pasa a tener la siguiente redaccin:
Art. 4. Podr darse curso a una accin cautelar, para los fines de esta Ley, con el objetivo
de evitar el dao al medio ambiente, al consumidor, al orden urbanstico o a los bienes y
derechos de valor artstico, esttico, histrico, turstico y paisajstico (VETADO).

Los artculos 53 y 54 del Estatuto de la Ciudad modificaron la Ley n.7.347/1985, conocida

como Ley de la Accin Civil Pblica, que trata de la tutela procesal de intereses colectivos.
Con esa alteracin, la accin civil pblica, destinada a responsabilizar a los que causan
daos morales y patrimoniales a los intereses colectivos, se convierte en un importante
instrumento para proteger el orden urbanstico y para hacer efectivas las normas del propio
Estatuto de la Ciudad.
Cabe sealar que el artculo 53 del Estatuto fue revocado por la medida provisional
n.2.180/2001, que tiene fuerza de ley. Esa revocacin, que se dio por cuestiones tcnicas,
no suprimi el cambio introducido por el Estatuto de la Ciudad, ya que la medida provisional
cre un cambio semejante, al incluir un dispositivo en la Ley de Accin Civil Pblica sobre
el orden urbanstico.
Mediante la accin civil pblica es posible responsabilizar a los que causen daos al
orden urbanstico, obligndoles a reparar el dao, a interrumpir una determinada conducta
o incluso a pagar una indemnizacin. Cualquier persona que cause un dao al orden
urbanstico, ya se trate de una persona fsica, jurdica, de un particular o del poder pblico,
puede ser obligada a reparar ese dao. Diversos actores pueden proponer la accin civil
pblica, como el ministerio pblico y las asociaciones civiles. Por ejemplo, una asociacin de
vecinos de un barrio creada con el objetivo de seguir las acciones pblicas desarrolladas por
el municipio hace ms de un ao, puede proponer una accin para cohibir la construccin
de un emprendimiento en un lugar no permitido por la legislacin municipal.

117

Art. 55. El art. 167, inciso I, punto 28, de la Ley n. 6.015, del 31 de diciembre de 1973, modificado
por la Ley n. 6.216, del 30 de junio de 1975, pasa a regir con la siguiente redaccin:
Art.167. ...................................
I) ...................................
28) de las sentencias declaratorias de usucapin, independientemente de la regularidad de la
parcelacin del suelo o de la edificacin;
Art. 56. El art. 167, inciso I, de la Ley n. 6.015, de 1973, pasa a incorporar los siguientes puntos
37, 38 y 39:
Art.167. ...................................
I) ...................................
37) de las resoluciones administrativas o de las sentencias declaratorias de concesin de uso
especial con fines de vivienda, independientemente de la regularidad de la parcelacin del suelo
o de la edificacin;
38) (VETADO).
39) de la constitucin del derecho de superficie de un inmueble urbano;
Art. 57. El art. 167, inciso I, de la Ley n. 6.015, de 1973, pasa a incorporar los siguientes puntos
18, 19 y 20:
Art.167. ...................................
II) ...................................
18) de la notificacin para parcelacin, edificacin o utilizacin obligatorias de un inmueble
urbano;
19) de la extincin de la concesin de uso especial con fines de vivienda;
20) de la extincin del derecho de superficie de un inmueble urbano.
Art. 58. Esta Ley entra en vigor noventa das despus de su publicacin.

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Autores
Ana Maria Furbino Bretas Barros es abogada y posee una maestra en derecho urbano
por la Universidad del Estado de Rio de Janeiro. Es asesora tcnica de la Secretara Nacional de
Programas Urbanos del Ministerio de las Ciudades. [Contacto: ana.barros@cidades.gov.br].

Benedito Roberto Barbosa es dirigente nacional de la Central de Movimientos Populares. Es

tambin miembro del Consejo Municipal de Vivienda de la ciudad de So Paulo, y abogado del
Centro Gaspar Garcia de Derechos Humanos y de la Unin de Movimientos de Vivienda de So
Paulo. [Contacto: dito_cmp@yahoo.com.br].
Celso Santos Carvalho es ingeniero civil, y cuenta con una maestra y un doctorado por la
Escuela Politcnica de la Universidad de So Paulo. Es director de Asuntos de Tierras Urbanas de la
Secretara Nacional de Programas Urbanos del Ministerio de las Ciudades.
[Contacto: celso.carvalho@cidades.gov.br].
Daniel Todtmann Montandon es arquitecto y posee una maestra en planificacin urbana y
regional. Es director de Planificacin de la Secretara Nacional de Programas Urbanos del Ministerio
de las Ciudades. [Contacto: daniel.montandon@cidades.gov.br y dmontandon@uol.com.br].

Ermnia Maricato es arquitecta. Cuenta con una maestra y un doctorado por la Universidad de
So Paulo y es profesora de arquitectura y urbanismo en dicha universidad. Fue Ministra Adjunta de
las Ciudades (2003/2005), Coordinadora del Programa de Posgrado de la Facultad de Arquitectura
y Urbanismo de la Universidad de So Paulo (FAU/USP) entre 1998 y 2002 y Secretaria de Vivienda
y Desarrollo Urbano del Ayuntamiento de So Paulo (1989/1992). Es consultora internacional,
profesora titular y miembro del Consejo de Investigacin de la USP. [Contacto: labhab@usp.br].
Evaniza Rodrigues es miembro de la coordinacin ejecutiva de la Unin Nacional a favor
de la Vivienda Popular. Acta con movimientos populares en la capacitacin y organizacin por
emprendimientos autogestionados. [Contacto: evaniza@uol.com.br].

Jos Roberto Bassul es arquitecto, tiene una maestra en arquitectura y urbanismo por la
Universidad de Brasilia (UnB), y es consultor legislativo del Senado Federal en el rea de poltica
urbana. [Contacto: bassul@senado.gov.br].

Mrio Reali es arquitecto y cuenta con una maestra en arquitectura y urbanismo por la
Universidad de So Paulo. Fue diputado del Parlamento del estado (2003-2008) y es el alcalde del
municipio de Diadema. [Contacto: marioreali@marioreali.net].

Edesio Fernandes es jurista y urbanista. Posee una maestra y un doctorado en derecho, es

profesor y consultor internacional y miembro del Consejo Consultivo sobre Desalojos Forzosos de
ONU-HABITAT. [Contacto: edesiofernandes@compuserve.com].

Srgio Alli es periodista y socilogo, as como presidente del IDEM (Instituto Diadema de
Estudios Municipales). [Contacto: alli@uol.com.br].

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