Accidents Travail

Les accidents de travail et les
maladies professionnelles des

fonctionnaires
_____________________ PRESENTATION ____________________
Les accidents du travail et les maladies professionnelles (AT-MP)
constituent un sujet majeur de sant publique. Des initiatives
substantielles ont t prises dans les dernires annes, parfois certes sous
la pression des vnements, dans le domaine de ce qu'on appelle la sant
au travail. Cependant, il n'a gure t question de cette fraction
importante de la population active que reprsentent les agents des
fonctions publiques territoriale, hospitalire et d'Etat. C'est pourquoi
aprs avoir examin la gestion des accidents du travail et des maladies
professionnelles des assurs du rgime gnral dans un rapport public
particulier en 2002, la Cour a men en 2004 une enqute sur le rgime
applicable aux fonctionnaires.
Ceux-ci relvent, en effet, dun rgime spcifique de couverture
(alors que les personnels non-titulaires dpendent du rgime gnral).
La jurisprudence du Conseil dEtat (arrt Cames, 1895) a longtemps
dtermin les rgles de ce rgime alors que, dans le secteur priv, un
cadre lgislatif complet a t mis en place ds 1898. Ce nest quavec le
statut gnral de la fonction publique, en 1946, et le dcret instituant son
rgime spcial de scurit sociale que ces rgles ont t inscrites dans les
textes. Elles ont t progressivement enrichies, la reconnaissance de
maladies professionnelles venant sajouter celles des accidents de
service et lindemnisation venant en rparer les squelles. Plus
rcemment, en excution de directives europennes notamment, des
dispositions relatives la prvention les ont compltes.
Lensemble de ce rgime diffre du rgime gnral en ce qui
concerne les droits, la rparation, la gestion, le financement et la
prvention. Il prsente en outre des particularits propres chaque
fonction publique. Mais le net rapprochement des risques auxquels sont
exposs les fonctionnaires et les autres catgories de salaris, pour des
activits de plus en plus comparables, conduit sinterroger sur le bien
fond de ces spcificits alors que lvolution du droit et de la
jurisprudence bouscule lensemble des rglementations rgissant ce
domaine.
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COUR DES COMPTES
Les donnes statistiques disponibles montrent que le poids des

accidents du travail et des maladies professionnelles a tendance
saccrotre dans la fonction publique. Ils entranent plus de 4,6 millions
de journes darrt de travail pour 3,6 millions de fonctionnaires (contre
41 millions pour 17,6 millions de salaris dans le rgime gnral). Aprs
plusieurs annes de baisse, on constate une remonte du nombre des
accidents et une aggravation de ceux-ci qui se traduit par une
augmentation importante du nombre de jours darrt et des squelles
invalidantes qui en rsultent. De plus, les rentes verses en rparation de
ces squelles tendent augmenter en raison du vieillissement de la
fonction publique et reprsentent une part croissante des pensions.
Comme dans le rgime gnral, les maladies dorigine professionnelle
prennent de limportance. Cest notamment le cas des maladies rsultant
dactivits pnibles prolonges, comme les troubles musculosquelettiques, ou de lexposition des substances dangereuses, comme
les poussires damiante. Ces dernires ont des consquences financires
dautant plus lourdes quelles sont difficilement prvisibles et
matrisables et gnrent des contentieux coteux pour faute lourde ou
carence fautive. Enfin, lmergence des maladies qualifies de
nouvelles , lies gnralement au mal tre et aux tensions cres par
le travail, ne peut tre nglige, bien que leur origine professionnelle
soit encore peu reconnue.
I - La spcificit des droits des agents

Il faut distinguer les droits qui dcoulent de la survenance dun
accident du travail ou dune maladie professionnelle et ceux qui naissent
ultrieurement en cas de squelles.
A - Les particularits de la reconnaissance des

accidents du travail et des maladies professionnelles
et les droits qui en dcoulent
1 - Les rgles de la reconnaissance de limputabilit
a) Une spcificit qui sestompe
Dans les fonctions publiques, les AT-MP regroupent les accidents
de travail, qualifis pour les fonctionnaires d accidents de service et
incluant les accidents de trajet entre la rsidence et le lieu de travail, et les
maladies dorigine professionnelles. Contrairement au rgime gnral, les
ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES
585
rgimes des fonctionnaires ne connaissent pas de dfinition lgale ou

rglementaire des notions daccident de travail ou de maladie
professionnelle. Des circulaires, distinctes pour les trois fonctions
publiques, et la jurisprudence comblent en partie cette lacune.
En outre, alors que dans le rgime gnral la prsomption
dimputabilit de laccident au travail est la rgle, ds lors quil est
survenu au lieu et pendant le temps de travail, dans les fonctions
publiques la charge de la preuve incombe principalement lagent. Celuici est donc plac a priori dans une situation moins favorable quun salari
du secteur priv. Cependant, lvolution de la rglementation, de la
jurisprudence et des pratiques a rduit cet cart au cours de la dernire
dcennie.
Sagissant des accidents, il suffit dsormais quils surviennent sur
le lieu de travail (ou un lieu assimil, comme la cantine) et pendant les
heures de service (y compris lors dactivits syndicales ou sportives) pour
quils soient reconnus comme imputables au service. Quant
limputabilit des accidents de trajet, elle est facilement reconnue, y
compris lorsque ces accidents surviennent dans le cadre des ncessits de
la vie courante. Il y a donc une rduction importante de la charge de la
preuve et, dans les faits, une prsomption dimputabilit au service dans
la majorit des cas.
En ce qui concerne les maladies, le concept a t largi et les rgles
ont t rapproches de celles du rgime gnral. Limputabilit est
automatique pour celles qui sont inscrites aux tableaux des maladies
professionnelles de la scurit sociale sil y a eu exercice habituel de
travaux rpertoris dans ces tableaux. En outre, une circulaire de la
DGAFP de 1989 prcise que si une maladie ne figure pas dans les
tableaux, elle peut cependant tre reconnue comme contracte dans
lexercice des fonctions sil est dmontr quelle rsulte dune
exposition prolonge certaines conditions de travail.
Enfin, les conditions de dlai pour la reconnaissance de
limputabilit des maladies ont t assouplies progressivement depuis
2000 pour les trois fonctions publiques, ce qui permet dsormais la prise
en compte des maladies longue latence dont les symptmes se
manifestent tardivement (voire aprs le dpart en retraite). Dans ce cas, la
charge de la preuve continue peser sur lagent et la reconnaissance reste
strictement encadre, mais ces rgles diffrent peu de celles introduites,
ds 1993, dans le rgime gnral.
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COUR DES COMPTES
b) Des disparits entre fonctions publiques rsultant

de labsence de principe gnral
La Cour a constat des carts sensibles dans la manire dont ces
volutions sont prises en compte.
Les rgles relatives la reconnaissance des droits des agents et de
limputabilit ont t introduites sparment dans chaque fonction
publique, avec des dcalages parfois importants dans le temps et des
diffrences qui ne peuvent tre justifies.
Lapplication des textes et de la jurisprudence varie, selon les
fonctions publiques et au sein de chacune delles. Cest le cas notamment
pour limportance des preuves exiges, les dlais de dclaration accords
pour certaines maladies ou la reconnaissance de limputabilit, en
particulier quand il est difficile de distinguer, dans le dclenchement
dune maladie, les causes professionnelles de ltat de sant gnral de la
victime (malaises cardiaques, troubles psychiatriques, par exemple). La
qualit ingale des rapports mdicaux favorise ces disparits lorsquils
ntablissent pas clairement ces causes et permettent ainsi une certaine
latitude dans leur interprtation par ladministration.
De ce fait, les positions contradictoires ne sont pas rares. Les
services demploi ne suivent pas toujours les avis des commissions de
rforme. Pour lattribution de rparations en cas dinvalidit, le service
des pensions de lEtat et la CNRACL193 ont chacun leur doctrine sans que
les caractristiques des mtiers suffisent justifier les diffrences (
propos des maladies longue latence, par exemple).
Le contentieux devant les juridictions administratives est le seul
vecteur duniformisation mais son incidence reste ponctuelle. Il existe
donc un besoin important de rfrentiels administratifs, juridiques et
mdicaux, ainsi quun besoin de formation la reconnaissance des ATMP, en particulier des mdecins. Des efforts en ce sens ont t raliss
par la CNRACL et le service des pensions mais ces initiatives ne peuvent
assurer elles seules la cohrence qui devrait rsulter dun corps de
rgles harmonis pour les fonctions publiques. Lextension formelle de la
prsomption dimputabilit permettrait dviter la plupart des disparits.
En conclusion, cest la dfinition mme des notions daccident du
travail et de maladie professionnelle qui devrait tre revue et formalise
juridiquement dans le sens dun alignement sur celle du rgime gnral et
dune harmonisation entre fonctions publiques.
193) La Caisse nationale de retraite des agents des collectivits locales (CNRACL)
gre, pour les agents des collectivits territoriales et des tablissements de sant, les
pensions, les pensions dinvalidit et les rentes dinvalidit.
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2 - Les droits issus de la reconnaissance dun accident du travail

ou dune maladie professionnelle
Cette reconnaissance garantit lagent louverture de droits : arrt
de travail aussi longtemps que ltat de sant le requiert, maintien du
traitement par ladministration, obligation de rintgration ou de
reclassement, informations sur la procdure. Ces droits sont souvent
considrs comme plus avantageux que ceux du rgime gnral mais
lenqute a montr quil convenait de nuancer cette apprciation.
Sagissant des prestations en espces, lEtat continue verser le
traitement des fonctionnaires en arrt de travail par suite daccident du
travail ou de maladie professionnelle, alors que les salaris du rgime
gnral ne bnficient que dindemnits journalires. Toutefois, lcart
entre ces avantages doit tre relativis car le traitement est imposable ( la
diffrence des indemnits journalires), des interruptions ou rductions de
traitement peuvent rsulter des procdures194, la suppression de primes
dans certaines administrations195 rduit lcart avec le taux des
indemnits. Enfin, les fonctionnaires ne bnficient pas de couverture
complmentaire cofinance par lemployeur pour les AT-MP comme
cest le cas pour les salaris des grandes entreprises.
Sagissant des prestations en nature, le niveau de remboursement
est dans la plupart des cas similaire celui du rgime gnral (tarification
de base) mais sans possibilit, l non plus, de couverture complmentaire,
mme si dans certaines administrations le remboursement dune part plus
importante des frais, voire de la totalit, est parfois pratiqu.
Lobligation de reclassement si les squelles ne permettent pas la
reprise de poste est difficile et de plus en plus dagents, bien que dsireux
de rester en activit, doivent accepter une mise la retraite pour
invalidit. Enfin, la convocation, laudition et la communication de la
partie mdicale du dossier, imposes depuis 2004 pour les fonctionnaires
territoriaux et hospitaliers, ne le sont pas pour les fonctionnaires de lEtat.
194) Par exemple, en cas dinterruption de versement par les paieries faute de
notification dun renouvellement de cong de longue dure deux mois avant sa date
dexpiration (dlai difficilement compatible avec les pratiques des mdecins et des
administrations).
195) Il en rsulte, le cas chant, une incitation la sous dclaration des AT-MP et au
report sur lassurance maladie pour ceux des personnels bnficiant en cas de cong
maladie non imputable dune garantie mutualiste perte de rmunration incluant
les primes.
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COUR DES COMPTES
B - Les droits rparation des squelles

Les fonctionnaires ont droit une rparation pcuniaire en cas de
squelles invalidantes. Fonction du taux dinvalidit, elle est concde par
le service des pensions pour les fonctionnaires de lEtat ou par la CNRACL
pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
1 - Des rgles particulires la fonction publique

a) Un systme de rparation diffrent de celui du rgime gnral.
Lorsque le fonctionnaire peut demeurer en activit la suite dun
accident du travail ou dune maladie professionnelle, la rparation est
forfaitaire et calcule en tenant compte uniquement du taux dincapacit
(allocation temporaire dinvalidit -ATI). Son niveau de traitement rel
nest donc pas pris en compte, alors quil lest, dans la limite dun plafond,
pour le calcul des rentes du rgime gnral. Pour le fonctionnaire radi des
cadres, une rente dinvalidit196 sajoute la pension dinvalidit, calcule
en fonction du dernier traitement. A la diffrence de ce qui se passe dans le
rgime gnral, le mode de calcul de la rente dinvalidit ne comporte pas
de rduction ou bonification de taux197 en fonction du degr dinvalidit ni
de plancher ou de plafond du salaire de rfrence.
b) Ces rgles ne sont pas ncessairement plus avantageuses

Hors le cas des squelles des maladies professionnelles, la rparation
nintervient que pour des taux globaux dinvalidit partielle permanente
dau moins 10 %, alors que dans le rgime gnral et le rgime des ouvriers
de lEtat un capital est allou en dessous de ce taux. En outre, le niveau de
la rente dinvalidit de lagent pensionn, une fois fix, nest pas rvisable.
Des ingalits entre agents rsultent aussi de certaines dispositions.
Ainsi, lATI, stabilise au bout de cinq ans, nest dsormais rvisable que
pour les agents qui ont un autre accident du travail ou une autre maladie
professionnelle. En outre, du fait de labsence de coordination entre les
interventions de la commission de rforme, de ladministration demploi et
du service des pensions de lEtat, en cas reconnaissance de lincapacit
permanente dexercer une activit, la radiation des cadres peut intervenir
sans que lagent ait de garantie sur le taux dfinitif dinvalidit qui sera fix
par le service des pensions.
196) Rente dinvalidit (RI) pour les agents territoriaux et hospitaliers ou rente
viagre dinvalidit (RVI) pour ceux de lEtat.
197) Sauf pour porter la pension dinvalidit 50% minimum du traitement quand le
taux dinvalidit dpasse 60% (article L.30 du code des pensions civiles et militaires.
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c) Les diffrences de barme de rfrence sont injustifies

Le taux dinvalidit est dtermin en fonction dun barme
indicatif dinvalidit prvu par le code des pensions civiles et militaires
de retraite198.
Modernis loccasion de sa rvision en 2001, il a t rapproch
du barme du rgime gnral mais il continue sen distinguer sur
plusieurs points : il est commun lvaluation des taux dinvalidit
imputables et non imputables au service, il ne distingue pas les squelles
des accidents de travail de celles des maladies professionnelles, il ne
prcise pas les principes gnraux de son interprtation et ne permet pas
la prise en compte de facteurs tels que lge, la nature de lemploi, la
dure des services. Il indemnise du reste exclusivement les squelles
physiologiques rsiduelles.
Les taux dinvalidit reconnus par ce barme ne sont pas plus
avantageux que ceux du rgime gnral. Les diffrences, si elles semblent
squilibrer globalement, crent cependant, au cas par cas, des ingalits
de traitement pour des squelles similaires, rsultant mme parfois
daccidents analogues. Elles sont galement la source de confusions et
derreurs dans les apprciations des mdecins auxquels il est demand
dappliquer des barmes diffrents selon que la victime relve du secteur
priv ou de la fonction publique.
Enfin, il nexiste aucun mcanisme dactualisation priodique du
barme permettant de tenir compte du progrs rgulier de la connaissance
mdicale et du dveloppement de nouvelles pathologies. Ainsi, malgr
son actualisation rcente, le barme des pensions civiles et militaires est
dj dpass sur certains points.
2 - Un modle de rparation dpass

a) Une indemnisation forfaitaire thoriquement exclusive
Le caractre forfaitaire de lindemnisation implique, par principe,
que son montant nest cumulable quavec lindemnisation laquelle un
tiers responsable peut ventuellement tre condamn. En cas de dcs de
la victime, le caractre forfaitaire est galement opposable ses ayants
droit. Or, son montant est dans certains cas trs loign de limportance
relle des prjudices causs. LATI, en particulier, ninclut aucun lment
198) Article L.28 du code des pensions civiles et militaires de retraite ; Article 37-IV
du dcret du 26 dcembre 2003 relatif au rgime de retraite des fonctionnaires affilis
la Caisse nationale de retraites des agents des collectivits locales.
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COUR DES COMPTES
de personnalisation de lindemnisation. Ladministration, consulte dans

le cadre dune rflexion de doctrine de la Cour de cassation, a du reste
reconnu en 2003 que les prestations dinvalidit quelle accorde dans ce
cas ne couvraient que la rparation du prjudice corporel et du prjudice
fonctionnel dagrment (gne dans la vie courante). Les dommages
conomiques, tels que la rduction voire la perte des possibilits de
carrire, ne sont pas couverts entirement et les dommages
extrapatrimoniaux ne sont pas pris en considration (pretium doloris,
prjudice esthtique, prjudice moral, etc..). En outre, les carts financiers
entre cette forme de rparation et les indemnisations accordes devant les
juridictions civiles et pnales sont de plus en plus importants.
b) Un modle dpass par les volutions juridiques

La fonction publique na pas pu rester lcart dune volution qui
a accru, dans un nombre croissant de situations, les rparations pouvant
tre servies paralllement lindemnisation forfaitaire, parce que le juge
administratif a suivi en ce domaine les juridictions spcialises de la
scurit sociale et la Cour de cassation. Il en est rsult un largissement
des possibilits de rparation sans faute de lemployeur public.
Les prjudices indemnisables et la responsabilit sans faute ont t
tendus : le Conseil dEtat, dans sa dcision du 4 juillet 2003
(Mme Moya-Caville) a considr quune indemnit complmentaire
rparant les souffrances physiques ou morales pouvait tre obtenue,
mme sans faute.
La rparation intgrale, sans faute, a t dveloppe. Cest le cas
notamment pour les dommages rsultant daccidents de la circulation,
dinfractions et dactes de terrorisme, de transfusions sanguines, de
lexposition lamiante, daccidents mdicaux. Lapplication de ces
principes est gnrale et concerne donc galement les fonctionnaires.
Mais cet largissement intervient galement devant les juridictions
pnales et administratives en cas de faute de lemployeur.
Ainsi, la responsabilit personnelle des responsables des
administrations demploi est engage en cas de faute caractrise de
lemployeur et de manquement ses obligations. Ces contentieux ont
tendance saccrotre quels que soient les mcanismes de
ddommagement lamiable.
591
En outre, la notion de faute inexcusable nest pas totalement

absente dans la fonction publique : cest travers la recherche de la
responsabilit de lEtat, soit en tant quemployeur, soit en tant que
puissance publique, que souvre plus largement, depuis quelques annes,
la possibilit dune indemnisation intgrale des AT-MP des agents
publics. En tant quemployeur, lextension par le juge administratif de la
responsabilit pour faute de ladministration en cette matire se rapproche
de plus en plus des notions de faute inexcusable et dobligation de rsultat
dgage par la Cour de cassation et permet, elle aussi, une rparation
complmentaire lindemnisation forfaitaire. Le non-respect des rgles
de scurit a, par exemple, t qualifi de faute lourde dans certains
arrts. En tant que puissance publique, la responsabilit de lEtat a
galement t reconnue en 2004 par le juge administratif sur la base
dune notion de "carence fautive", dans quatre dcisions199 concernant la
prvention des risques lis l'exposition professionnelle l'amiante.
La spcificit du rgime de rparation de la fonction publique est
donc largement attnue et la rgle du forfait coexiste dsormais avec
diverses modalits daccs une rparation plus large, voire intgrale.
Cette diversit est source de grandes ingalits dans les indemnisations et
peut savrer coteuse pour les employeurs. Cette situation devrait inciter
engager une rflexion sur la modernisation et lharmonisation des
barmes de rparation.
***
Les disparits nombreuses, significatives et injustifies qui
subsistent dans le rgime de rparation de la fonction publique mettent en
vidence la ncessit dune rforme densemble.
Lextension aux fonctions publiques de la prsomption
dimputabilit entrinerait les changements de jurisprudence et de
pratiques et permettrait de concentrer le contrle sur les dossiers
complexes ou litigieux.
Dune manire plus gnrale, lextension aux fonctions publiques
des rgles de reconnaissance du caractre professionnel de laccident ou
de la maladie existant dans le rgime gnral doit tre recherche.
199) Conseil dEtat, 3 mars 2004, Ministre de lemploi et de la solidarit c/consorts

Boudignon/ Botella/Thomas/Xuereff.
592
COUR DES COMPTES
Enfin, il parat ncessaire, au vu de lexprience des

administrations les plus concernes, comme le ministre de la dfense, de
trouver un nouvel quilibre entre des rgles uniformes et forfaitaires et
une plus grande justice dans lindemnisation et dviter une inflation des
contentieux.
II - La gestion
A - Lorganisation actuelle et ses dfauts
Dans le rgime gnral, linstruction des dossiers est centralise
par les caisses primaires dassurance maladie et la dcision est simplifie
par lexistence dune prsomption dimputabilit. Dans les fonctions
publiques, la gestion est plus complexe et longue. Labsence lgale de
prsomption dimputabilit oblige examiner la plupart des accidents du
travail et des maladies professionnelles, quelle que soit leur gravit ou
lvidence de leur lien avec le service. En outre, le caractre statutaire de
lapproche entrane une individualisation du dispositif par corps.
1 - Des procdures complexes

La reconnaissance de limputabilit puis lindemnisation des
squelles font intervenir de nombreux acteurs. Lenqute a rvl que
cette organisation posait de nombreux problmes :
- la redondance des actes de gestion au sein des administrations
demploi est frquente, de mme que le manque de coordination
interne ; peu dadministrations ont dvelopp, comme lAssistance
Publique-Hpitaux de Paris, un outil de gestion intgre ;
- les insuffisances de la formation des personnels et des rfrentiels,
notamment juridiques et mdicaux, ainsi que, surtout dans les
services de petite taille, labsence dunits spcifiques de gestion et
le dfaut dexpertise sont lorigine de retards dans le traitement
des dossiers ;
- la gestion des prestations par les administrations demploi fait
quelles assurent des missions habituellement dvolues aux caisses
primaires ou des assureurs mais sans disposer des outils
techniques et des donnes mdicales ncessaires. Dimportants
dlais dans le paiement aux prestataires de sant ont pu inciter
certains de ceux-ci imputer les prestations en nature lassurance
maladie dans le cadre du dispositif Sesam-Vitale, sans quil ait pu
tre tabli que lassurance-maladie rcupre toujours ces
dcaissements auprs des administrations ;
593
- les circuits de traitement sont longs (avec, notamment lintervention

des commissions de rforme et, le cas chant, des services
ministriels chargs des pensions) et, de plus, tout rejet ou
demande de complments oblige parcourir de nouveau
lintgralit du circuit ; il nen rsulte pas, pour autant, une grande
cohrence dans le traitement des dossiers comme le montre
limportance du taux des rejets au dernier stade de la procdure
(10% au niveau du service des pensions de lEtat) ;
- des divergences dapprciation restent possibles entre les services
qui partagent la dcision en matire dallocations temporaires
dinvalidit (ATI) ou de rente viagre dinvalidit (service des
pensions de lEtat et administration demploi) sans quune
procdure darbitrage permette de les rgler ;
- les dfauts de liaison entre les gestionnaires des AT-MP et les
responsables de lhygine, de la scurit et de la prvention
demeurent frquents.
2 - Les problmes des commissions de rforme

Les commissions de rforme sont des instances consultatives
composes de mdecins agrs200 et de reprsentants de ladministration
et des agents. Elles formulent des avis sur limputabilit, la radiation des
cadres pour invalidit, loctroi des ATI, etc. Elles sont constitues par
ministre pour les administrations centrales et par dpartement pour les
services dconcentrs et les fonctions publiques territoriale et
hospitalire. Dans les dpartements, elles relvent en principe des
directions dpartementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), ce
qui permet une certaine uniformit dans le traitement des dossiers.
Lenqute de la Cour a montr que, dans les limites rappeles ci-dessous,
les commissions taient assez efficaces et quun dossier complet tait
prsent dans le dlai rglementaire de deux mois.
Toutefois, ce dispositif absorbe une part importante des effectifs
des DDASS et les modalits de son fonctionnement sont lorigine de
srieuses difficults. La principale rsulte du grand nombre de dossiers
soumis (plus dune centaine en moyenne par sance, au rythme parfois de
plusieurs sances par mois). Lengorgement croissant, prjudiciable la
qualit de lexamen, est essentiellement d lobligation dexaminer tout
accident du travail et maladie professionnelle ayant entran un arrt de
plus de 24 heures dans la fonction publique hospitalire. et de plus de
15 jours dans les autres fonctions publiques.
200) Les mdecins agrs sont nomms pour trois ans par ladministration sur des
listes dpartementales ou ministrielles. Ils sont rmunrs selon des barmes fixs
par dcret.
594
COUR DES COMPTES
Les autres difficults tiennent aux exigences de la procdure et

linsuffisance des moyens.
- La composition des commissions varie en fonction de
ladministration et des statuts, corps et grades, ce qui requiert une
logistique lourde et la spcialisation dun grand nombre de
reprsentants. La reprsentation des agents devrait tre assure par
leurs reprsentants dans les comits dhygine et de scurit et/ou
dans les comits techniques paritaires afin de favoriser la
spcialisation et la coordination de la prvention.
- Le quorum de quatre membres voix dlibrative, dont un mdecin
agr, est parfois difficile runir. En outre, notamment dans les
dpartements faible densit mdicale, il devient difficile de
recruter des mdecins du fait notamment de la modicit de leur
rmunration. Pour les fonctions publiques territoriale et
hospitalire, un arrt du 4 aot 2004 essaie dy remdier en
prvoyant le recours des mdecins extrieurs la commission.
Toutefois, ce texte relve le quorum mdical et ne prvoit rien pour
encourager les candidatures et former de nouveaux praticiens aux
spcificits de la rglementation. Par souci defficacit, des
commissions appliquent avec une certaine latitude les rgles du
quorum et de la comptabilisation des vacations des mdecins.
Il serait prfrable de renforcer lattractivit de ces fonctions.
- Les administrations demploi sont lorigine de retards
(transmissions tardives, dossiers incomplets) et lobtention des
rapports dexpertise des mdecins spcialistes agrs est parfois
difficile. En outre, des rapports mdicaux peu explicites amnent
les commissions demander des complments ou des contreexpertises.
- Lintervention dun comit mdical suprieur (instance consultative
sigeant au niveau national), obligatoire pour certaines affections,
allonge les dlais mme si une rorganisation du secrtariat a
permis de le rendre plus efficace.
3 - La longueur excessive des procdures

La reconnaissance de limputabilit et du droit indemnisation est
sensiblement plus longue que dans le rgime gnral. Pour la fonction
publique dEtat, sajoutent au dlai de un deux mois, ou plus, de
transmission du dossier la commission de rforme, deux mois au
minimum pour le passage en commission, deux trois semaines au
service des pensions ministriel, deux trois semaines au service des
pensions de lEtat ou de la CNRACL, soit un dlai minimum de cinq six
mois qui peut atteindre des annes en cas de difficults.
595
Outre les problmes affrents aux commissions de rforme, ce sont

donc les modalits de gestion des dossiers tout au long de la chane de
dcision qui sont en cause. Leur rsolution posera cependant des
problmes divers et mrite une rflexion densemble.
La volont dacclrer le traitement des dossiers, conjugue avec la
rticence croissante des DDASS grer les commissions, a conduit
envisager de confier la gestion des dossiers aux administrations demploi.
Dores et dj, des services employeurs ont pour des raisons historiques
leur propre commission (La Poste ou la police) et, dans certains
dpartements, la commission est encore gre par la prfecture pour les
fonctions publiques territoriale et/ou hospitalire. Un transfert plus
important est envisag. Ainsi, un arrt du 4 aot 2004 permet aux prfets
de confier la gestion des commissions des fonctionnaires territoriaux au
centre de gestion dpartemental et de les faire prsider par un lu.
Mais lenqute de la Cour a mis en vidence quune telle
orientation ne rsoudrait pas les lenteurs qui rsultent pour lessentiel de
la masse des dossiers soumis aux commissions. Le rattachement
ladministration demploi risquerait daccorder une place prpondrante
aux impratifs du gestionnaire ou lapplication mcanique des
dispositions statutaires. Par ailleurs, la multiplication des commissions
accrotrait les difficults de participation des mdecins agrs. Enfin, une
gestion trop proche de lemployeur poserait des problmes de
confidentialit mdicale et de conformit la Convention europenne de
sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales.
***
Par suite de lidentit objective de la situation des fonctionnaires et
de celle des autres salaris au regard du risque AT-MP, il est souhaitable
de pousser aussi loin que possible le rapprochement de la gestion de ce
risque dans les fonctions publiques avec celle du rgime gnral.
Ds lors que la prsomption dimputabilit au service serait
tendue aux fonctions publiques, linstruction des dossiers de
reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles
pourrait tre confie aux organismes gestionnaires de lassurance maladie
des agents, la dcision restant du ressort de ladministration. Quant la
liquidation et au paiement des prestations en nature, ils devraient tre
confis ces mmes organismes.
Ainsi, les commissions de rforme deviendraient des instances de
recours contre les dcisions de ladministration. Quant au comit mdical
suprieur, son rle devrait tre recentr sur llaboration de la doctrine
destine harmoniser les pratiques des commissions de rforme.
596
COUR DES COMPTES
B - La connaissance partielle des risques

La forte dispersion du dispositif et les insuffisances dans son
organisation et son pilotage ont pour corollaire une connaissance trs
partielle de limportance des accidents du travail et des maladies
professionnelles et des cots quils gnrent.
1 - La saisie ingale des donnes

Les administrations demploi ne sont pas suffisamment
sensibilises lintrt dun recensement de labsentisme et dun suivi
de ses causes. La connaissance de labsentisme dans son ensemble reste
donc parcellaire. En outre, rien ne permet de vrifier si les arrts
infrieurs 15 jours d un accident du travail ou une maladie
professionnelle, qui ne donnent pas lieu la mise en uvre de la
procdure spcifique de reconnaissance, ne sont pas parfois enregistrs
comme arrts pour maladie. Enfin, lhtrognit des systmes
informatiques de gestion des ressources humaines entre administrations
constitue un obstacle majeur la mise en place dun systme interactif de
production de donnes harmonises et cohrentes susceptibles dtre
centralises. Lintroduction de contraintes dinteroprabilit et
dinterfaages devrait donc tre envisage.
Il nexiste aucun rapport national dactivit des commissions de
rforme. Linsuffisante coordination entre services concerns pour mettre
en uvre un logiciel adapt empche lexploitation des donnes
essentielles rsultant de lactivit de ces commissions.
Le service des pensions de lEtat et la CNRACL produisent des
statistiques annuelles relatives aux allocations temporaires, aux pensions
et aux rentes dinvalidit. Mais ces donnes ne permettent pas une
analyse suffisamment dtaille, en particulier des causes, circonstances et
incidences prcises des invalidits imputables, mme si les chiffres de la
CNRACL sont, en gnral, plus dtaills.
2 - Labsence de synthses nationales pertinentes

Il nexiste pas non plus de regroupement des donnes qui
permettrait de disposer dune vision complte de lampleur des AT-MP
dans les fonctions publiques. Cette lacune rsulte notamment du fait que
la couverture du risque est assure par les employeurs eux-mmes et que
lenregistrement des incidents et des prestations est clat entre des
acteurs nombreux et divers, alors que dans le rgime gnral la
597
connaissance est facilite par une gestion des prestations centralise par
les caisses. Paradoxalement, comme les collectivits territoriales et les
tablissements hospitaliers peuvent sassurer pour le risque AT-MP,
quelques compagnies dassurance disposent de donnes partielles, mais
celles-ci ne sont pas regroupes au niveau national.
Linformation est actuellement synthtise par fonction publique
dans des rapports annuels dont le contenu est variable et dont
lexploitation des fins oprationnelles est limite. En outre, en labsence
dharmonisation ou de tronc commun dans la typologie des informations
recueillies, les comparaisons entre fonctions publiques ou avec le rgime
gnral ne peuvent tre quapproximatives.
Pour la fonction publique de lEtat, la DGAFP ralise depuis 1995
une enqute statistique annuelle. Malgr les efforts raliss, les chiffres
produits reposent sur des donnes encore incompltes, en particulier sur
les maladies et linvalidit et les informations ne sont pas assez fines pour
aider la conception de politiques de prvention bien cibles. Tout
enrichissement des donnes supposerait des amliorations importantes
des conditions de recueil initial de linformation.
Pour les fonctions publiques territoriale et hospitalire, comme
pour la fonction publique dEtat, les informations que pourrait fournir un
bilan annuel des commissions de rforme font dfaut et les diffrentes
synthses de donnes existantes ne sont pas agrges.
Les rapports annuels des mdecins de prvention201 sur les risques
professionnels qui, depuis 1985, sont remis aux comits dhygine et de
scurit (CHS) ou, dfaut, aux comits techniques paritaires (CTP) et
aux centres de gestion doivent faire lobjet de synthses adresses au
Conseil suprieur de la fonction publique territoriale (CSFPT). Mais cette
transmission est rare et il nexiste pas de trace dun dbat sur leur contenu
au CSFPT.
Pour les tablissements hospitaliers, une enqute annuelle fournit
de nombreuses informations tires des bilans sociaux. On relve par
contre, pour les collectivits territoriales, un faible taux de remonte des
bilans sociaux la direction gnrale des collectivits locales (DGCL), un
dcalage de plus de trois ans dans la publication de leur synthse pour
1997, 1999 et 2001 et la raret des informations sur les AT-MP,
lhygine, la scurit et la prvention. Depuis lenqute de la Cour, un
enrichissement des questionnaires a t dcid mais sa porte ne sera
significative que si les collectivits disposent des outils adquats pour les
remplir.
201) Sur le rle de ces mdecins, voir partie III.
598
COUR DES COMPTES
Face cette pnurie dinformations, la CNRACL a entrepris de

constituer une banque nationale de donnes sur les risques AT-MP des
agents territoriaux et hospitaliers. Ses rsultats sont publis depuis 2001.
Cet outil est encore trs embryonnaire.
Aucune consolidation nationale nest ralise lchelle de
lensemble des fonctions publiques pour clairer le pilotage des
politiques. Il en rsulte en particulier que les statistiques AT-MP de la
France transmises Eurostat nintgrent pas les donnes relatives aux
fonctionnaires. Les dispositions de la loi relative la politique de sant
publique du 9 aot 2004 et les mesures du plan sant au travail de fvrier
2005 devraient entraner la cration dun outil de centralisation et
danalyse des statistiques des diffrents rgimes mais il suppose un
enrichissement substantiel de la collecte des donnes dans les
administrations.
***
Les efforts damlioration de la connaissance sont rels mais
perdent en efficacit du fait de leur dispersion. La cration dun tronc
commun de donnes entre les administrations est ncessaire pour
permettre de constituer une banque nationale de donnes couvrant les
trois fonctions publiques.
Il serait galement souhaitable que les secrtariats des
commissions de rforme tablissent systmatiquement un rapport
statistique dactivit annuel donnant lieu une synthse nationale
destine aux conseils suprieurs des fonctions publiques. Il devrait en tre
de mme pour les rapports de synthse ministriels des mdecins de
prvention.
Par ailleurs, comme dans le rgime gnral, mais souvent de
manire plus patente, on manque pour les fonctions publiques dune
connaissance assez fine des AT-MP par mtiers, contextes et
circonstances, modalits dorganisation du travail et pidmiologie
(limportance de lexposition lamiante dans les fonctions publiques est
par exemple trs mal cerne) pour cibler et optimiser laction de
prvention.
La capacit de mieux connatre lvolution des risques plus
grande chelle dpend donc trs largement dune rvision des modalits
dorganisation voques prcdemment.
599
C - Des cots mal connus

Les prestations AT-MP sont la charge des administrations
demploi. La connaissance de leur montant global est difficile du fait de
la dispersion des dpenses entre services et de limpossibilit de les
rcapituler. Cet parpillement ne saccompagne pas, dans le cas de lEtat,
des mcanismes budgtaires qui permettraient la responsabilisation de
chaque administration et favoriseraient des dmarches de prvention.
Cest une diffrence majeure avec le systme de cotisations de la branche
AT-MP du rgime gnral, mme si ce dernier, dans les faits, natteint
pas un degr optimal de responsabilisation de tous les acteurs.
1 - La gestion disperse des crdits

Seules les dpenses relatives aux rparations des squelles
invalidantes sont concdes et liquides de manire centralise par les
services des pensions de lEtat, lATIACL202 et la CNRACL et sont donc
relativement bien connues. Les fonds de lATIACL et de la CNRACL
sont abonds par des contributions dont les taux sont calculs pour
assurer leur quilibre financier. Ce nest pas le cas pour les rentes et
pensions verses par le service des pensions de lEtat.
Pour les autres prestations (prestations en nature, maintien du
salaire) et les dpenses de prvention, les administrations de lEtat, les
collectivits territoriales et les tablissements hospitaliers sont leur propre
assureur. Mais leurs budgets ne comportent pas de lignes spcifiques aux
AT-MP. En outre, la plupart des grandes villes et des grands
tablissements hospitaliers ne constituent pas de provisions pour couvrir
ce risque et nindividualisent pas de crdits pour faire face toutes leurs
obligations. Seuls les hpitaux et collectivits de taille petite et moyenne
qui sont le plus souvent assurs pour ce risque auprs dassureurs privs
peuvent faire le lien entre les accidents du travail et les maladies
professionnelles et leur cot. Dans ce cas, en effet, les montants des
prestations payes sont connus et les primes sont ajustes en fonction de
limportance des AT-MP.
Dans ces conditions, la dtermination prcise des dpenses
globales des AT-MP dans les fonctions publiques est impossible.
202) ATIACL : Le fonds des allocations temporaires dinvalidit des agents des
collectivits territoriales gre les ATI des agents des collectivits territoriales et des
tablissements hospitaliers.
600
COUR DES COMPTES
Pour lEtat, elles ne sont nulle part retraces de manire

exhaustive : ni en excution budgtaire, ni dans les comptes, ni enfin dans
les agrgats suivis par la commission des comptes de la scurit sociale.
Pour les collectivits territoriales et les tablissements hospitaliers,
limpact financier des AT-MP est encore plus mal connu. Les comptes de
la nation ne fournissent que des chiffres partiels concernant les frais
mdicaux pris en charge par les communes. Le cot global ne peut tre
estim que grossirement par extrapolation des donnes des assureurs.
Enfin, contrairement ce qui se passe dans le rgime gnral, les charges
de gestion des AT-MP (administrations demploi, commissions de
rforme et services des pensions) ne sont jamais cernes.
2 - Limportance de la sous valuation

Selon la commission des comptes de la scurit sociale, le cot des
AT-MP de lEtat stablirait plus de 222 M en 2002. Mais ce chiffre
repose sur des donnes incompltes voire errones, dans lesquelles sont
parfois additionnes les charges relatives aux fonctionnaires et celles
relatives aux agents contractuels relevant du rgime gnral. Du fait de
lensemble des lacunes voques, les dpenses en cette matire dans la
fonction publique sont en fait sous-estimes. La Cour a tent une
valuation, partir des donnes 2000-2003.
Evaluation du cot des AT-MP
(M)
NATURE DES DEPENSES
TRAITEMENTS OU IJ
PRESTATIONS EN NATURE
REPARATIONS INVALIDITES
MEDECINS AGREES
RECUPERATION SUR TIERS
COUT GESTION
Total
ETAT
FPT et FPH
Total FP
164,0
330,0
494,0
57,1
69,5
126,6
209,0
160,4
369,4
0,5
0,2
0,7
-12,0
-5,0
-17,0
Ensemble
des FP
37,0
1010,70
Source : Cour des comptes
Ce tableau, tabli sur la base des lments statistiques et

comptables disponibles, indique que le cot des AT-MP dans les
fonctions publiques slve, au minimum, un milliard deuros si lon
inclut lvaluation des prestations en espces, les prestations en nature,
les indemnisations (ATI, RVI et rentes dinvalidits) et les diffrents frais
de gestion identifis. Mais le calcul approximatif effectu ne tient compte
601
ni des cots lis la prvention, pour lesquels on dispose de trop peu

dlments, ni des charges indment supportes par lassurance maladie
pour les accidents du travail et les maladies professionnelles non dclars
en tant que tels (sachant que ces charges indues ne portent que sur les
prestations en nature puisque lEtat supporte toujours le cot des
prestations en espces). Enfin, pour apprcier lampleur de lincidence
financire des AT-MP dans les fonctions publiques, il serait ncessaire de
tenir compte galement des cots induits dans les administrations
demploi par les dysfonctionnements quils entranent.
Pour lEtat, lapplication de la LOLF risque dentraner encore plus
de difficults dans le suivi des charges affrentes aux AT-MP si, dans la
ventilation des programmes en actions et sous actions, les dpenses qui
leur seront relatives ne peuvent tre repres. Il est ncessaire que des
outils didentification suffisamment prcis soient mis en place. En outre,
la rforme de la comptabilit gnrale de lEtat exige la constitution de
provisions pour risques et charges correspondant aux AT-MP selon les
rgles dfinies dans la norme de comptabilit de lEtat pertinente (norme
12). Enfin, les administrations demploi devraient tre incites
dvelopper une approche cot-avantage en matire de prvention en
mettant en rapport lvolution des risques et les dpenses qui en
rsultent.
Dans son rapport particulier de 2002 sur les AT-MP, la Cour avait
critiqu les incertitudes dans la tenue des comptes par employeur et la
complexit du dispositif dans les secteurs o la frquence des risques
professionnels tait faible. Mais la situation dans les fonctions publiques
est encore plus critiquable. Lopacit actuelle des cots constitue une
raison supplmentaire de recommander le rattachement de la gestion des
prestations en nature au rgime gnral.
III - La prvention des risques

En matire de prvention, les fonctions publiques appliquent la
fois des dispositions du code du travail et des rgles qui leur sont propres.
Le retard de la fonction publique en ce domaine est patent et lefficacit
de ses dispositifs particuliers trs relative. Les progrs raliss depuis une
dizaine d'annes, d'ailleurs ingaux selon les fonctions publiques et, au
sein de l'Etat, selon les administrations, laissent subsister trois dfauts
majeurs.
Lun dentre eux a dj t voqu : les dpenses effectives dATMP sont trs mal connues et les crdits budgtaires affects leur
couverture ne sont pas identifis. Cette situation ne responsabilise pas les
602
COUR DES COMPTES
employeurs publics et ne les incite pas rduire les risques par la

prvention. On verra ci-dessous que, pour les fonctions publiques
territoriale et hospitalire, la cration du fonds de prvention des AT-MP
constitue cependant une premire rponse intressante.
Surtout, la politique de prvention dans les fonctions publiques se
caractrise par la lenteur des progrs raliss et par une dispersion
excessive des efforts.
A - Des progrs assez lents

A l'exception sans doute des hpitaux, la fonction publique a de
longue date t en retard, en matire de prvention, sur les ralisations
pourtant perfectibles du secteur priv. Les progrs ne sont acquis que
difficilement et lentement. Les comites d'hygine et de scurit (CHS)
n'ont t introduits rglementairement dans la fonction publique d'Etat
qu'en 1982, et en1985 dans la fonction publique territoriale. Malgr leur
dveloppement au cours des quinze dernires annes ils font encore
souvent dfaut et ils ne sont pas obligatoires pour les petites communes.
Alors qu'on sait l'importance de l'inspection du travail dans le secteur
priv (elle peut galement intervenir dans les hpitaux), les inspections
d'hygine et de scurit (IHS) n'ont t crs que lentement dans la
fonction publique d'Etat (40 inspecteurs en 1996, 169 en 2003) et la mise
en place de l'quivalent dans les collectivits territoriales (agents chargs
de la fonction dinspection) rencontre encore des difficults. Quant la
mdecine de prvention qui joue dans la fonction publique le rle de la
mdecine du travail dans le secteur priv et les hpitaux, elle n'a t
introduite quen 1982 pour lEtat et en 1985 pour les collectivits
territoriales et na rellement t impose que dans les dix dernires
annes (voire les cinq dernires annes en ce qui concerne les
collectivits territoriales).
1 - Des aspects importants de la sant au travail

ne sont pas couverts
Si l'on excepte les hpitaux, La Poste et le ministre de la dfense,
la question des conditions de travail dans les fonctions publiques ne
relve pas de la comptence formelle des CHS. Elle est traite au sein des
comits techniques paritaires (CTP) mais ceux-ci ne font pas le lien entre
conditions de travail et AT-MP et ne formulent pas de recommandations
cet gard. Toutefois, dans les faits, les CHS intgrent de plus en plus ces
questions dans leurs travaux. Une modification formelle de leurs
comptences devrait en prendre acte.
603
2 - Des insuffisances quantitatives et qualitatives

Le dploiement des moyens humains prvus par les textes reste
insuffisant.
Les agents chargs de la mise en uvre de la rglementation
(ACMO), affects cette tche temps partiel le plus souvent, ne sont
pas prsents dans tous les services de l'Etat ; au nombre de 14 000 en
2003, ils sont ingalement rpartis. Dans les collectivits locales, o on
en compte entre 40 000 et 60 000, les petites communes rencontrent des
difficults pour les recruter. En tout tat de cause, la professionnalisation
ou tout simplement la formation de ces agents, souvent dsigns d'office,
est difficile raliser et lampleur de la population qu'ils ont en charge
complique lexcution de leur mission.
Les petites collectivits ont aussi des difficults recruter les
agents chargs de la fonction dinspection et en assumer le cot, mme
si ces fonctions peuvent tre confies par convention aux centres
dpartementaux de gestion.
Mais le dficit numrique le plus patent est sans doute celui des
mdecins de prvention. Leur nombre est pass de 458 en 2002 526 en
2003, alors que les besoins sont estims 750 au moins. La situation est
similaire pour la fonction publique territoriale et, pour la fonction
publique hospitalire, il existe des difficults dans plusieurs rgions.
La pnurie de mdecins du travail/mdecins de prvention est
gnrale en France203 et les actions de reconversion et de formation
rcentes ne peuvent permettre de corriger. La faible attractivit du statut
de mdecin de prvention dans les fonctions publiques ajoute une
difficult spcifique. Les contrats de vacation offerts par l'Etat
comportent des rmunrations et une protection sociale trs infrieures
celles de la convention collective des mdecins des services
interentreprises. Les palliatifs couramment utiliss par les administrations
pour augmenter les vacations sont soit de porte rduite soit exposs au
risque de rejet par le contrle financier. Le recours aux services
interentreprises est une solution parfois retenue mais son cot est
suprieur celui de l'emploi de contractuels ou de vacataires.
203) Le nombre annuel de diplms est pass de 300 50 environ en vingt ans et la
moyenne dge actuelle laisse craindre une baisse des effectifs de moiti dici dix ans.
604
COUR DES COMPTES
Les mdecins de prvention doivent en outre assumer des tches

administratives lourdes et croissantes. Il n'est donc gure tonnant que la
priodicit du suivi mdical des agents s'carte assez souvent des
obligations lgales. Ainsi, lobligation de consacrer un tiers de leur temps
lintervention sur le milieu professionnel et aux actions gnrales de
prvention est mal assure. A fortiori, la rglementation europenne et
nationale visant mettre en place des services pluridisciplinaires de sant
au travail nest pas applique.
3 - Un dispositif de prvention qui n'est pas encore

parvenu maturit
Le dispositif dinformation sur la prvention des risques
professionnels comporte, pour les fonctionnaires comme pour les autres
salaris, les bilans sociaux, les registres de signalement des risques
disposition du personnel et le document unique (voir paragraphe
suivant)204. Mais les fonctionnaires disposent en outre dun instrument de
prvention particulier, la fiche de risques tablie par les mdecins de
prvention en liaison avec les ACMO. La tenue de ces fiches se rpand.
Par ailleurs, des plans de prvention doivent tre tablis lorsque intervient
une entreprise extrieure et des plans de prvention du risque routier
doivent tre labors depuis 2000. Mais ces obligations ne sont pas, ce
jour, toutes parfaitement respectes par les administrations et, surtout, les
instruments cits ci-dessus sont insuffisamment utiliss lorsqu'ils existent.
Comme tous les secteurs de l'conomie, les fonctions publiques
devaient, aux termes d'une directive europenne de 1989, laborer un
document unique des risques avant la fin de 2004. C'tait l'occasion de
mettre en uvre une gestion intgre des risques dans chaque service.
Mais un retard a t pris, aussi bien dans la fonction publique dEtat
(hors quelques cas, comme La Poste ou l'INSERM) que dans les
collectivits territoriales du fait dune mobilisation insuffisante des
acteurs. Si le bilan semble galement mitig dans le secteur priv,
essentiellement cause des difficults propres aux PME, dans les
fonctions publiques la faiblesse du rsultat est davantage le signe d'une
insuffisante prise de conscience de la ncessit de dvelopper la
prvention.
204) Linformation sur les risques peut dboucher sur lexercice du droit de retrait
qui autorise un salari quitter son poste sil considre quil prsente un risque grave
et imminent pour sa sant ou sa vie.
605
Les inspections (IHS et ACFI) sont insuffisamment sollicites. Il

est vrai que leur indpendance n'est pas toujours strictement assure par
rapport aux services d'emploi, mais leurs investigations et leurs rapports,
certes parfois trop focaliss sur le respect des normes techniques, sont peu
exploits. Il n'est pas fait application du droit qui leur est reconnu de
demander que des mesures correctrices soient prises et elles n'ont ni
pouvoir d'injonction ni pouvoir de sanction. On est loin des moyens
d'action de l'inspection du travail.
Enfin, la place trs limite des fonctions publiques dans le Plan
sant au travail lanc par le gouvernement au dbut de 2005 tmoigne
du dcalage important qui subsiste entre les fonctions publiques et le
secteur priv.
B - Des efforts insuffisamment intgrs

Il faut souligner l'insuffisante coordination des acteurs, le dfaut
d'impulsion d'ensemble et le manque d'intgration des pratiques dans une
politique globale.
Sur le terrain, les rles respectifs des acteurs de base que sont les
services de prvention, les ACMO, les mdecins de prvention, les CHS,
les IHS et les responsables des ressources humaines sont mal dfinis et
leurs actions trop cloisonnes. Limplication de lencadrement suprieur
des administrations est galement trop rare et le souci de la prvention,
comme plus gnralement le domaine des AT-MP, est de facto limit la
hirarchie intermdiaire.
L'intgration des outils de prvention dans une dmarche
d'ensemble plus construite n'est nulle part trs avance et elle est trs
ingale selon les fonctions publiques.
La fonction publique hospitalire a t la premire dote
d'instruments de rflexion et de pilotage. Des contrats locaux
d'amlioration des conditions de travail ont t crs aprs 1991, les
objectifs de prvention ont t intgrs dans les stratgies des
tablissements et des comits de coordination ont t constitus pour
faciliter l'laboration d'une politique nationale partir de 2000 ; le
financement de ces actions par les agences rgionales dhospitalisation a
du reste t conditionn un effort budgtaire des tablissements et si les
valuations qualitatives des progrs accomplis grce ces dispositifs font
encore dfaut, on a pu noter de relles amliorations de la prvention.
Pour la fonction publique hospitalire mais aussi pour la fonction
publique territoriale, la mise en place, auprs de la CNRACL, d'un fonds
de prvention des AT-MP (loi du 17 juillet 2001) devrait fournir un cadre
606
COUR DES COMPTES
propice au dploiement d'une politique globale de prvention. Ayant reu

mission de dvelopper la connaissance statistique, d'laborer des outils
d'valuation des risques et de formuler des recommandations, il devrait
faciliter l'essor de projets pilotes, de plans de prvention, de rseaux de
partage d'exprience. Pouvant accorder des aides financires, il aura des
moyens pour faire respecter des orientations nationales.
Mais le passage l'action a t assez lent, le premier programme
annuel nayant t adopt qu la fin de 2004. Les modalits de
financement des plans de prvention risquent par ailleurs de dtourner
certaines collectivits den tablir du fait de l'obligation qui leur est faite
d'avancer les fonds. On n'vitera sans doute pas le saupoudrage compte
tenu du montant des dotations du fonds (10M en 2006). Il est encore
trop tt pour savoir si, et comment, ce dernier atteindra les objectifs
assigns par la loi, notamment en matire de connaissance des risques,
comment il ciblera ses interventions et les inscrira dans la perspective
dune politique nationale.
La fonction publique d'Etat n'a pas l'quivalent de cet instrument
qui aiderait mettre en uvre les conclusions dune rflexion stratgique
qui serait mene au niveau interministriel. La majorit des services
dfinissent des plans de prvention pluriannuels, sans que ceux-ci soient
toujours formaliss ni prsents aux CHS et soumis suivi et valuation.
L'adoption au niveau national de cadres gnraux d'action est encore une
exception (La Poste, ministre de la dfense). A fortiori, le pilotage
interministriel est insuffisant. En tout tat de cause, le lien manque avec
les instances des autres fonctions publiques. Le dveloppement d'un
observatoire national a rencontr des rticences et le dfaut de
mutualisation dans l'analyse des risques et le pilotage des actions a des
inconvnients qui sont la mesure de l'importance numrique de la
fonction publique d'Etat.
Enfin, l'articulation avec les instances de prvention du secteur
priv est faible, alors que les diffrences de mtiers disparaissent. Les
fonctions publiques ne sont pas membres du Conseil suprieur des risques
professionnels et n'y sont invites que depuis peu. Leurs actions en
matire de prvention n'ont jamais t intgres dans un cadre national.
On doit regretter qu'une occasion de plus ait t manque avec le rcent
Plan sant au travail . Certes celui-ci a prvu la cration d'une
commission interministrielle associant las administrations en charge des
fonctions publiques (DGAFP, DGCL, DHOS) celles impliques dans le
pilotage de la sant au travail dans le secteur priv, et il inclut les
fonctions publiques dans l'objectif d'amlioration de la connaissance des
risques. Mais il n'aborde ni la mutualisation des moyens, ni le
dcloisonnement des approches, ni la question du rapprochement des
rglementations.
607
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________

La gestion des accidents du travail et des maladies
professionnelles dans la fonction publique est assure par une
organisation et des procdures spcifiques, complexes et gnratrices
dingalits ainsi que de dlais excessifs et de cots mal connus mais
levs. Lintroduction progressive, dans la pratique sinon dans la
rglementation, de la prsomption dimputabilit des accidents au service
rend obsolte un dispositif fond initialement sur la ncessit dapporter
la preuve du lien avec le service. Sur le plan de lorganisation, les
administrations demploi exercent des missions qui, dans le secteur priv,
sont confies aux organismes de scurit sociale, quil sagisse de la
reconnaissance du caractre professionnel de laccident ou de la maladie
ou de la gestion des prestations. Enfin, il est clair que lensemble du
dispositif a plus t conu pour rparer que pour prvenir.
La ncessit de faire voluer ce dispositif simpose dautant plus
que les risques sont probablement sous estims (notamment parce que
des accidents et des maladies lis au service ne sont pas dclars comme
tels), que les taux de risque sont proches de ceux du rgime gnral pour
tous les mtiers que lon trouve indiffremment dans les secteurs public et
priv et que la fonction publique connat, elle aussi, un accroissement
des maladies professionnelles lies lamiante et aux conditions de
travail.
La Cour estime quil est ncessaire, au minimum, de faire voluer
le rgime des accidents du travail et des maladies professionnelles des
fonctions publiques sur les points suivants :
- Les procdures doivent tre simplifies, lintervention des
diffrents acteurs coordonne et les instruments mis leur
disposition rendus plus oprationnels en vue de raccourcir les
circuits et les dlais.
- La composition des commissions de rforme doit tre revue, leur
nombre rduit et les rgles de leur fonctionnement allges ; le
rle du comit mdical suprieur doit tre recentr sur
llaboration de la doctrine.
- La connaissance de limportance, des caractristiques et du cot
des AT-MP doit tre substantiellement amliore.
- Les rles respectifs des divers intervenants du dispositif de
prvention doivent tre mieux dfinis et le statut de la mdecine
de prvention doit tre revaloris.
- Les pouvoirs des inspections dhygine et de scurit doivent tre
renforcs.
608
COUR DES COMPTES
Plus fondamentalement, les constatations de lenqute posent la

question de la justification du maintien dun rgime des AT-MP
particulier la fonction publique. Trois raisons fortes militent en faveur
d'un rapprochement aussi pouss que possible avec le dispositif de
reconnaissance des droits, de rparation, de gestion et de prvention
applicable aux salaris du secteur priv.
Les diffrences objectives dans les risques professionnels des
deux secteurs se sont fortement rduites en mme temps que celles des
mtiers. Il est logique que le juge administratif en ait tir les
consquences et rapproch les conditions de la reconnaissance des droits
rsultant de la survenance dun accident du travail ou dune maladie
professionnelle. Dailleurs, les fonctionnaires ne sont pas ncessairement
gagnants au maintien des diffrences.
Les particularismes sont facteur de lourdeur et de manque
d'efficience dans la gestion, du fait notamment de l'absence de
prsomption d'imputabilit et de la gestion des prestations en nature par
les administrations d'emploi.
La prvention et la sant publique ptissent des particularits du
dispositif. On doit constater la faiblesse de la responsabilisation des
employeurs publics, sauf par le biais de procdures contentieuses dont ils
contrlent dailleurs de moins en moins les consquences. La situation
sur ce plan est moins bonne que dans le secteur priv et appelle une forte
mobilisation.
Au vu de ce constat, la Cour recommande que des rformes
interviennent dans les trois domaines suivants.
Les rglementations applicables aux trois fonctions publiques en
matire de reconnaissance du caractre professionnel de laccident
ou de la maladie doivent tre unifies et rapproches dans toute la
mesure du possible de celles qui rgissent le rgime gnral. Il sagit,
en particulier, de prendre acte de la jurisprudence qui tend aux
fonctions publiques la prsomption dimputabilit au service.
Linstruction de la reconnaissance des AT-MP dont sont victimes les
fonctionnaires et la gestion des prestations en nature auxquelles ils
ont droit doivent tre transfres, avec les financements
correspondants, aux organismes gestionnaires du rgime gnral, le
pouvoir de dcision restant nanmoins ladministration demploi.
Un dispositif qui responsabilise et incite les employeurs publics
promouvoir la prvention doit tre mis en place, notamment en
crant un lien entre les dpenses et les ressources. Les directions en
charge des fonctions publiques doivent simpliquer plus activement
dans le plan sant au travail .
609
RPONSE DU MINISTRE DE LA SANT ET DES SOLIDARITS

Linsertion au rapport public annuel sur les accidents du travail et
les maladies professionnelles des fonctionnaires appelle de la part les
observations suivantes portant sur les conclusions de la Cour des comptes.
En tant que ministre charg de la fonction publique hospitalire, je ne
peux que prendre acte des fortes critiques nonces par la Cour des comptes
lissue de son enqute.
Je partage lessentiel des prconisations faites par la Cour de faire
voluer a minima le rgime des accidents du travail et des maladies
professionnelles des trois fonctions publiques (meilleure connaissance des
risques, simplification des procdures, meilleure dfinition du rle de chaque
intervenant).
Je partage notamment la prconisation de revoir la composition des
commissions de rforme, leur nombre, leurs rgles de fonctionnement et
surtout leurs comptences de telle sorte quelles se centrent sur les cas
posant un problme dapprciation.
Cette remarque prend dautant plus dimportance que les services
dconcentrs de ladministration sanitaire et sociale assurent le
fonctionnement des commissions de rforme territoriales pour toutes les
administrations dEtat, territoriales et hospitalire, charge importante (4 %
des effectifs des DDASS) et totalement indue pour des services chargs de la
sant publique et de la veille et de la scurit sanitaire, au profit de
lensemble de nos concitoyens.
En tant que ministre charg de la protection sociale, je minscris
comme la Cour le prconise, dans une perspective de rapprochement aussi
pouss que possible avec le dispositif de reconnaissance des droits, de
rpartition, de gestion et de prvention applicables aux salaris du secteur
priv. Ceci dautant que ce rapprochement serait favorable aux agents des
trois fonctions publiques ex : extension ceux-ci de la prsomption
dimputabilit des accidents au service).
Cette rforme lourde juridiquement, suppose que soient bien
expliques les avances des lgislations lies lharmonisation avec le
rgime gnral et naturellement si lharmonisation se traduisait par un
transfert de la gestion vers les organismes de scurit sociale, que ceux-ci
soient mis mme dintgrer cette gestion dans les meilleures conditions.
610
COUR DES COMPTES
RPONSE DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Les observations du ministre de la fonction publique suivent lordre
dexposition des arguments de linsertion au rapport public de la Cour des
comptes.
II. La gestion
A. Lorganisation actuelle et ses dfauts.
Le ministre de la fonction publique rejoint la plupart des constats de
la Cour sur les dysfonctionnements enregistrs tout au long de la chane
administrative et mdicale de traitement des accidents de service et des
maladies professionnelles. Les observations de la Cour appellent, toutefois,
les quelques prcisions suivantes de la part du ministre de la fonction
publique :
1) Lamlioration de la connaissance de la rglementation par les services
gestionnaires.
Constatant, comme la Cour, que les services gestionnaires ne sont
parfois pas trs bien informs de la rglementation en vigueur, notamment en
matire dimputabilit au service, et de ses volutions jurisprudentielles,
voire de la procdure suivre, et que cette ignorance peut contribuer
rallonger le dlai de traitement des dossiers et entraver leur bon
aboutissement, la DGAFP souhaite la gnralisation de modules de
formation au sein des services dconcentrs, modules qui pourraient tre
assurs, au moins en partie, par des mdecins agrs (lorsque eux-mmes
sont suffisamment forms la mdecin statutaire, cf. infra). La DGAFP
pourrait, dailleurs et dans le cadre de son rle dimpulsion et de pilotage,
cadrer le contenu de tels modules, en collaboration avec le service des
pensions.
2) Lamlioration du fonctionnement des commissions de rforme.
Le ministre de la fonction publique rejoint le constat de la Cour sur
la difficult croissante disposer de mdecins agrs bien forms.
Sappuyant, notamment, sur lexistence dun module de formation la
mdecine agre mis en place par la Caisse des dpts avec lUniversit
Paris VI, il sinterroge sur le fait de rendre obligatoire la formation des
mdecins agrs la mdecine statutaire afin de les familiariser avec les
dispositions dont lapplication dpend de lavis mdical quils rendent dans
les comits mdicaux et commissions de rforme. Cette rflexion sappuie
notamment sur le fait que les mdecins agrs, galement comptents pour se
prononcer sur laptitude physique au moment du recrutement des agents,
vont devoir se former la problmatique particulire du handicap pour ceux
dentre eux qui interviennent au moment du recrutement dun agent par
ladministration. Cette obligation de se former impliquera de faon quasi
incontournable la revalorisation des conditions de rmunration. Le
ministre de la fonction publique est sensible cette dernire problmatique.
611
Par ailleurs, afin de favoriser le recrutement de mdecins agrs, et

au-del de la question de la rvaluation de leur rmunration, le ministre
de la fonction publique rflchit la suppression de la limit dge impose
aujourdhui aux praticiens souhaitant figurer sur la liste des mdecins agrs
par le prfet, fixe 65 ans par le dcret n 86-442 du 14 mars 1986 relatif,
notamment, la dsignation des mdecins agrs. La faisabilit de cette
mesure, simple et suggre par les mdecins agrs eux-mmes, doit toutefois
tre expertise au regard des conditions poses par la rglementation pour
autoriser ou, le cas chant, limiter le cumul par un mdecin dune pension
de retraite et dun revenu accessoire dactivit.
Le ministre de la fonction publique sest galement pench sur les
moyens mis la disposition des secrtariats des comits mdicaux et
commissions de rforme par ladministration au niveau des dpartements. Il
partage le sentiment de la Cour selon lequel le projet de transfrer aux
administrations gestionnaires de personnel la responsabilit des
commissions de rforme nest pas opportun. En effet, cette dmarche
multiplierait les instances pour un cot global de fonctionnement
certainement beaucoup plus lev quaujourdhui. Par ailleurs, la
concurrence entre commissions de rforme risquerait de faire perdre le
bnfice dune amlioration de lattractivit de la mdecine agre en
compliquant considrablement la gestion des agendas des mdecins
concerns. La mutualisation doit donc rester de mise pour la gestion des
comits mdicaux et commissions de rforme, comme elle doit tre
encourage en matire de mdecine de prvention.
Ces considrations ne conduisent toutefois pas minimiser les
difficults matrielles de fonctionnement des secrtariats dont la charge
repose quasiment entirement sur le ministre charg de la sant alors que
leur activit bnficie lensemble des employeurs publics. Cest pourquoi la
DGAFP souhaite encourager la mise la disposition des DDASS dagents en
provenance dautres ministres ou des fonctions publiques territoriale et
hospitalire.
Sagissant particulirement du comit mdical suprieur (CMS), il
convient de relativiser leffet de sa saisine sur lallongement du dlai
ncessaire pour obtenir un avis mdical dfinitif permettant
ladministration de statuer. En effet, non seulement le CMS a
considrablement acclr ses dlais dexamen des dossiers qui lui sont
soumis, ainsi que le relve la Cour, mais surtout les cas de saisine du CMS
en matire daccident de service ou de maladie professionnelle sont trs
restreints puisquils se rsument loctroi dun cong de longue dure pour
maladie professionnelle, soit une cinquantaine de dossiers sur plus de 1700
en 2004 (le CMS na pas de comptence en appel des commissions de
rforme).
612
COUR DES COMPTES
De ce fait, sil apparat souhaitable que la comptence de pilotage du

CMS sur les comits mdicaux puisse tre dveloppe, notamment la faveur
dune rvision la baisse de ses comptences obligatoires (ainsi, la saisine
obligatoire pour loctroi dun cong de longue maladie pour une pathologie
ne figurant pas sur la liste indicative pourrait disparatre, ce qui rduirait
trs notablement les saisine annuelles 50 % dentre elles environ sont
relatives des congs de longue maladie), il ne dispose aujourdhui
daucune expertise particulire sur les accidents de service et les maladies
professionnelles. Faire du CMS une instance de rfrence dans ce domaine
conduirait donc revoir assez sensiblement ses attributions et risquerait de
crer une attente pour en faire aussi une instance dappel des avis des
commissions de rforme.
3) Dvelopper le reclassement des personnels devenus partiellement inaptes.
La Cour voque, un peu plus haut dans ses dveloppements, les
difficults rencontres dans le reclassement des agents devenus invalides,
conduisant certains dentre eux une mise la retraite pour invalidit non
dsire.
Aujourdhui, sil est possible un fonctionnaire de reprendre une
activit professionnelle avec une invalidit reconnue, ouvrant droit le cas
chant une ATI, les efforts des administrations pour permettre le retour
lemploi des fonctionnaires invalides sont notoirement insuffisants. De fait,
les rticences notes lgard de lembauche des personnes handicapes se
manifestent aussi vis--vis du retour des personnes ayant perdu une partie de
leur capacit de travail la suite dun accident ou dune maladie.
Il convient, dailleurs, de souligner que le recours facile la mise la
retraite pour invalidit peut constituer une solution consensuelle, remportant
les faveurs non seulement de ladministration employeur mais aussi de
lintress et des reprsentants du personnel au sein de la commission de
rforme. Il est mme craindre que lallongement de la dure de cotisation
pour prtendre une pension taux plein nencourage le recours la
retraite pour invalidit, par accord entre les parties, comme lexprience
dautres pays europens ayant connu eux aussi une prolongation de la dure
de la vie active et les tendances luvre au sein des fonctions publiques
territoriale et hospitalire semblent le dmontrer.
Deux pistes complmentaires souvrent aujourdhui pour encourager
les chefs de service concrtiser mieux quils ne le font leur obligation
statutaire de recherche de reclassement, lorsque le remploi dans le poste ou
le grade/corps dorigine nest pas possible. Il sagit, en fait, des deux facettes
de la mme innovation, la mise en place dun fonds handicap la suite de la
loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour l'galit des droits et des chances, la
participation et la citoyennet des personnes handicapes.
613
En effet, ce fonds, dont le dcret institutif est en cours dexamen au

Conseil dEtat, sera aliment par des contributions des employeurs publics
directement proportionnelles aux effectifs manquants au regard de
lobligation demploi de personnes handicapes, fixe 6 % des effectifs. Or,
les agents ayant fait lobjet dun reclassement par application de larticle 63
de la loi n 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives la fonction publique de lEtat rentrent dans les effectifs des
bnficiaires de lobligation demploi : en augmenter le nombre, cest donc
contribuer directement rduire le montant verser au fonds handicap.
Plus positivement, ce fonds permettra de financer les amnagements
de poste et les formations de reconversion rendant possible le maintien dans
lemploi. Ce dernier point est sans doute capital. En effet, les mtiers les plus
risques (police, personnels techniques de lquipement, sapeurs-pompiers,
infirmires etc.) sont aussi ceux au sein desquels le r-emploi est malais
puisque les fonctions exerces exigent une bonne condition physique. Or, la
reconversion des intresss dans les mtiers administratifs nest pas
ncessairement facile, ces mtiers exigeant de plus en plus des connaissance
pointues en informatique, en droit ou en gestion, par exemple. La prise en
charge des formations qualifiantes par le fonds pourrait contribuer lever
les freins du ct des employeurs, soucieux de ne pas uniquement faire du
social en procdant aux reclassements. Les reclassements oprs dans ces
conditions seraient certainement mieux vcus aussi par les intresss.
Une sensibilisation des employeurs publics, loccasion de la mise en
place du fonds, sur cet aspect particulier sera effectue par la DGAFP (elle a
dj largement commenc, notamment travers un sminaire organise
lEcole nationale dadministration en dcembre 2005).
B. La connaissance partielle des risques.

La Cour constate ensuite que le ministre de la fonction publique a
une connaissance partielle de limportance des accidents de service et des
maladies professionnelles ainsi que des cots quils gnrent. Ainsi, elle
dnonce le peu dintrt des administrations recenser labsentisme et en
analyser les causes, lhtrognit des systmes informatiques de gestion
des ressources humaines entre administrations qui ne permettent pas de
dvelopper un systme interactif de production de donnes harmonises,
labsence de rapport national dactivit des commissions de rforme et,
enfin, limpossibilit danalyser les causes de ces accidents.
Toujours sur la question de la connaissance des risques, la Cour
constate labsence de regroupement et dharmonisation des donnes qui
interdit toute comparaison entre les fonctions publiques.
614
COUR DES COMPTES
En conclusion, la Cour propose la cration dun tronc commun de

donnes entre les administrations afin de constituer une banque nationale de
donnes, llaboration de rapports par les commissions de rforme et les
mdecins de prvention donnant lieu ltablissement dun rapport national
et, enfin, une meilleure connaissance des risques par mtiers, afin dtre en
mesure de dvelopper une relle politique de prvention.
Sur ces diffrents points, je tiens tout dabord indiquer que le
ministre de la fonction publique a fait dimportants efforts ces dernires
annes pour disposer dlments dinformation plus prcis sur les accidents
de service et maladies professionnelles. Ainsi, un rapport annuel sur ce sujet
est dsormais prsent chaque anne en commission centrale dhygine et de
scurit (CCHS) du conseil suprieur de la fonction publique de lEtat. En
complment, pour amliorer ses connaissances en matire dabsentisme, le
ministre de la fonction publique a men une enqute pour reprer les
absences pour cong maladie et accidents de service/du travail en 2003. Les
premiers rsultats de cette enqute, qui portait plus globalement sur les
incidences de la loi sur lorganisation du temps de travail, sur les congs
annuels et sur les absences ont t publis dans le rapport annuel du
ministre de la fonction publique : fonction publique : faits et chiffres
2004 .
Toutefois, il existe encore dimportantes lacunes qui rsultent
principalement dune absence de recueil harmonis des donnes. Sur ce
point, il convient de prciser que le ministre de la fonction publique a
termin la dfinition du rfrentiel fonction publique que devront
reprendre tous les systmes dinformation des ressources humaines (SIRH)
ministriels. Dans ce rfrentiel figurent des donnes relatives aux accidents
de service/du travail et aux maladies professionnelles. Ainsi, il sera possible
didentifier lactivit professionnelle de lagent (bureau, enseignement,
atelier, laboratoire, autre), la nature de laccident (chute, manutention,
accident de la route), le sige des lsions (tte, cou, paule, jambe) , la
nature des lsions (fracture, entorse, lumbago), les circonstances de
laccident (jour, heure, lieux). Enfin, des informations concernant la
procdure de reconnaissance seront collectes (dure de larrt de travail,
date de la commission de rforme, avis de la commission de rforme, taux
dinvalidit permanente partielle, imputabilit au service, ATI ou non). De la
mme faon, les maladies professionnelles seront aussi renseignes dans les
SIRH pour ce qui concerne la date de constatation de la maladie
professionnelle, la nature du cong ou encore la dure de celui-ci. Ainsi,
linfo-centre interministriel, qui devrait tre oprationnel en 2007, pourra
collecter partir de chaque SIRH ministriel un ensemble harmonis de
donnes statistiques sur les accidents de service et les maladies
professionnelles. Linfo centre devrait aussi aider ladministration parfaire
sa connaissance des risques par mtiers.
615
On ne peut que regretter labsence de rapport annuel dactivit des

commissions de rforme. Sur ce point, le ministre de la fonction publique
vient de mener une enqute auprs de six commissions de rforme,
actuellement en cours de dpouillement. Elle avait pour objet de mieux
apprhender les missions et, surtout, le fonctionnement de ces commissions
afin dtre en mesure de proposer des pistes damlioration (notamment de
simplification de procdure et dallgement des comptences). Llaboration
dun rapport annuel dactivit permettant la ralisation dune synthse
nationale pourrait faire partie des modifications mises en oeuvre.
III. La prvention des risques.
A. Des progrs assez lents.
La Cour note que des progrs ont t raliss en matire de
prvention, mais quils sont globalement insuffisants, notamment par rapport
au secteur priv. Ainsi, elle constate que les comit dhygine et de scurit
(CHS) nexercent aucune comptence en matire de conditions de travail,
linverse des CHSCT du secteur concurrentiel, que les agents chargs de la
mise en uvre des rgles dhygine et de scurit (Acmo) sont ingalement
rpartis entre ministres et quils devraient tre mieux forms, que les
mdecins de prvention ne sont pas assez nombreux et enfin que les outils
la disposition des services et des CHS destins prvenir les risques (plan de
prvention, document unique, notamment) ne sont pas toujours dvelopps.
Sagissant des comits dhygine et de scurit, le bilan ralis en
2004 sur le fonctionnement de ces instances montre que leur nombre a
considrablement augment ces dernires annes dans la fonction
publique de lEtat, ce qui semble indiquer une plus grande
mobilisation des administrations sur ce sujet. Toutefois, on peut
regretter que la comptence de ces instances ninclue pas les
conditions de travail. En effet, si dans le secteur priv il existe des
comits dhygine, de scurit et des conditions de travail (CHSCT),
dans le secteur public leur champ dintervention est cantonn
lhygine et la scurit, les comits techniques paritaires (CTP)
restant comptents sur les questions relatives aux conditions de
travail. Cette sparation des comptences entre CHS et CTP est
toutefois largement thorique puisque dsormais les CHS intgrent
dans leurs travaux les questions de condition de travail. Lextension
des comptences des CHS aux conditions de travail mrite donc de
faire lobjet de nouveaux dveloppements la suite du rapport annuel
de la Cour.
616
COUR DES COMPTES
Concernant la mdecine de prvention, le ministre de la fonction

publique partage lanalyse de la Cour et regrette la pnurie actuelle
de mdecins du travail. Les questions du statut et de la rmunration
des mdecins de prvention mritent aujourdhui dtre poses. La loi
organique relative aux lois de finances peut toutefois apporter des
rponses aux administrations qui peuvent dsormais, dans le respect
de leur plafond demploi, offrir une contractualisation ces mdecins,
rendant plus attractive cette fonction essentielle pour les employeurs
publics et leurs agents.
La situation des Acmo est rgulirement voque en commission
centrale dhygine et de scurit loccasion de la prsentation du
rapport annuel sur lapplication des dispositions du dcret n82-453
du 28 mai 1982. A cette occasion, la DGAFP rappelle lintrt de
choisir les Acmo en priorit en catgorie A, afin de leur confrer une
autorit suffisante tant vis--vis des autres acteurs de la prvention
que de leurs suprieurs hirarchiques. Il faut aussi leur permettre
daccder des modules de formation continue, lment indispensable
dans une matire technique et en permanente volution.
Sagissant des outils, le ministre de la fonction publique rappelle
chaque CCHS lobligation de rdiger des fiches de risque, des plans
de prvention ou encore des documents uniques. Sur ce dernier point,
le ministre de la fonction publique a fait du document unique le
thme prioritaire de lanne 2004 dans le domaine de lhygine et de
la scurit. Ainsi, ce sujet a fait lobjet dune sance plnire de la
CCHS. A cette occasion plusieurs ministres (quipement,
enseignement suprieur et finances) ont t invits prsenter ltat
davancement de la mise en oeuvre de ce document dans leurs
services, en insistant sur la mthode adopte pour assurer son
laboration. Cette runion a t loccasion de mutualiser les travaux
de lensemble des administrations, en permettant de rappeler
limportance de cet outil. En effet, celui-ci constitue un vritable levier
pour la mise en uvre dune politique de gestion prventive des
risques. Cette analyse doit ensuite aboutir la mise en uvre dun
programme dactions de prvention couvrant lensemble des risques
identifis. Le ministre de la fonction publique a rappel limportance
dassocier la communaut de travail llaboration de ce document.
En effet, ce dernier na dintrt que si tous les acteurs de la
prvention (mdecin, Acmo, CHS et agents) participent son
laboration.
617
B. Des efforts insuffisamment intgrs.

Dans cette dernire partie, la Cour souligne linsuffisante
coordination des acteurs, le dfaut dimpulsion densemble et le manque
dintgration des pratiques dans une politique globale.
Le besoin dassurer une meilleure coordination des acteurs de la
prvention (IHS, mdecins de prvention, Acmo, chefs de service) a
conduit la DGAFP organiser une rencontre, les 9 et 10 juin 2005, de
lensemble des IHS de la fonction publique de lEtat, en prsence de
mdecins de prvention, dAcmo, de responsables des services
gestionnaires et de membres des inspections gnrales. Cette
rencontre a t loccasion de prciser le rle de chacun dans le
dispositif actuel de prvention et dassurer ainsi une plus grande
coordination de lensemble de ces acteurs.
Il est vraisemblablement souhaitable de dvelopper des rflexions
stratgiques au niveau interministriel et dassurer une meilleure
articulation entre les instances de prvention du secteur public et du
secteur priv. Si la Cour regrette que le plan sant-travail naborde ni
la mutualisation des moyens, ni le dcloisonnement des approches, ni
la question du rapprochement des rglementations ; il constitue
nanmoins un premier pas vers le rapprochement entre le secteur
priv et le secteur public que la Cour appelle de ses vux.
En effet, le plan santtravail est une opportunit pour encourager les
administrations tre acteur de la sant au travail. Mme si la fonction
publique nest pas au coeur de ce plan, elle nen est pas pour autant exclue.
Si le plan santtravail ne saurait apporter des solutions lensemble des
dysfonctionnements constats par la Cour, cest la premire fois quune
rflexion relative aux conditions de travail englobe tout la fois le secteur
public et le secteur priv. La mise en oeuvre de ce plan devrait ainsi
permettre dharmoniser progressivement la rglementation entre les
fonctions publiques, dune part, et entre le secteur priv et le secteur public,
dautre part. Le plan prvoit aussi la cration dun comit interministriel de
coordination sur les risques professionnels. Ce comit serait charg
dlaborer des recommandations stratgiques et des plans daction concrets
afin dapporter des rponses adaptes aux difficults constates en matire
de prvention des risques professionnels dans les secteurs priv et public.
Il parat opportun de terminer ces dveloppements sur la prvention
des risques en rappelant linitiative prise par le ministre de la fonction
publique en matire damiante. Une vaste enqute a t lance au dbut de
lanne 2005 afin de mesurer leffectivit de lapplication des dispositions en
la matire.
618
COUR DES COMPTES
Cette enqute comporte deux volets. Le premier vise identifier le

parc immobilier o la prsence damiante a t dtecte et les mesures de
traitement et de contrle ralises dans ce domaine. Le second volet a pour
objet de recenser les agents exposs ou ayant t exposs lamiante, quils
soient en activit et la retraite, et de leur proposer un suivi mdical
appropri. Un comit scientifique a, par ailleurs, t constitu. Il sera charg
danalyser les rsultats de lenqute et de proposer des recommandations
utiles aux administrations pour traiter le risque amiante.
Cette enqute sera aussi conduite dans les deux autres fonctions
publiques et les recommandations que le comit scientifique sera amen
formuler concerneront les trois fonctions publiques. Il convient de souligner
le caractre tout fait exemplaire de cette dmarche qui aborde le risque
amiante de manire globale, en partant dune identification prcise des
risques, en analysant les mesures de protection collective adoptes
(traitement des btiments contre le risque amiante) et en assurant un suivi
mdical des agents ayant t exposs de faon active lamiante. Cette
enqute est aussi prcurseur dans la mesure o, tendue aux deux autres
fonctions publiques, elle permettra une lecture harmonise des rsultats. Il
me semble que ce travail ralis en commun renforcera les synergies entre
les employeurs publics pour dvelopper lavenir des politiques communes
de prvention des risques.
***
En conclusion de son insertion, la Cour suggre que des mesures
soient prises pour simplifier les procdures de reconnaissance des accidents
de service et maladies professionnelles, amliorer le fonctionnement des
commissions de rforme, parfaire les outils permettant une meilleure
connaissance de limportance, des caractristiques et du cot de ces
accidents de service et maladies professionnelles, dfinir le rle respectif
des acteurs de la prvention et, enfin, renforcer les pouvoirs des
inspecteurs hygine et scurit. Elle recommande galement la cration dun
lien entre les dpenses et les ressources et une plus grande implication dans
le plan sant-travail .
Par ailleurs, et plus fondamentalement, la Cour propose une
unification des rglementations applicables aux fonctions publiques et au
secteur priv ainsi quun transfert de linstruction de la reconnaissance des
accidents de service et des maladies professionnelles et de la gestion des
prestations en nature affrentes aux organismes gestionnaires du rgime
gnral. Elle ritre, notamment, une recommandation transversale tout le
projet dinsertion, savoir la transposition aux fonctions publiques de la
prsomption dimputabilit du rgime gnral.
619
Sur lextension de la prsomption dimputabilit :

Cette piste de rflexion mrite dtre approfondie. En effet, comme le
souligne la Cour, les volutions jurisprudentielles et la pratique des
ministres ont conduit de facto une large application de la prsomption
dimputabilit aux fonctionnaires, sans les avantages pratiques lis une
reconnaissance officielle de cette prsomption, savoir une procdure
allge dun passage obligatoire en commission de rforme pour tout arrt
de travail suprieur 15 jours dans la fonction publique de lEtat. Le
ministre de la fonction publique est donc sensible la suggestion de la Cour
de ne plus faire des commissions de rforme que les instances dappel en cas
de refus par ladministration de reconnatre limputabilit au service.
Deux prcisions simposent, toutefois :
- la reconnaissance de la prsomption dimputabilit ne saurait avoir
pour consquence automatique lunification de la pratique des
diffrentes administrations car cette notion ne contient pas en ellemme la dfinition prcise de ses contours. Il suffit de relever
limportance de la jurisprudence judiciaire en la matire pour
constater que limputation ou non au service de laccident survenu
aux lieu et temps de travail relve parfois dune analyse trs subtile,
susceptible de controverses et de mauvaises interprtations ;
- par ailleurs, cette rvolution culturelle (sur le principe plus quen
pratique, donc) ne peut senvisager dconnecte des rflexions plus
gnrales menes sur la rparation intgrale. La mise en uvre dune
telle rparation dans une pure stricte, tant du ct du rgime gnral
que de la fonction publique, parat assez irraliste au regard de ltat
de sant financire de la branche accidents du travail-maladies
professionnelles ou du budget de lEtat. Si, toutefois, la rparation
intgrale devait tre envisage, il conviendrait pour le moins de
sinterroger sur le bien-fond dtendre la fonction publique lun des
termes du compromis de 1898 alors que le second la rparation
forfaitaire passerait par pertes et profits.
En revanche, si le ministre de la fonction publique est prt engager
une rflexion sur un rapprochement des rglementations applicables entre la
fonction publique et le secteur priv en matire de prsomption
dimputabilit, il est beaucoup plus rserv sur les propositions visant
transfrer au rgime gnral la gestion des prestations en nature.
Sur le transfert au rgime gnral la gestion des prestations en nature :
Tout dabord, une telle approche conduirait modifier un droit
statutaire constituant la pierre angulaire de la protection sociale particulire
que lEtat assure au bnfice de ses agents et, comme telle, elle risque dtre
mal reue par les partenaires sociaux, voire tre source dinquitudes pour
lensemble des agents sur un dsengagement progressif des employeurs
publics de la protection sociale offerte leurs agents.
620
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, lEtat est aujourdhui en auto-assurance, systme qui ne

pourrait perdurer comme tel si le transfert tait effectif. La Cour semble
voquer lhypothse dune prestation de service rendue lEtat par les
organismes gestionnaires du rgime gnral , plutt que le rattachement
pur et simple des fonctionnaires au livre IV du code de la scurit sociale,
avec une gestion en direct par les caisses primaires dassurance maladie
(CPAM), sur la base du versement de cotisations. Cette proposition soulve
plusieurs interrogations et difficults :
- le transfert aux CPAM des comptences listes par la Cour aurait pour
premire condition un alignement effectif du droit applicable la
fonction publique sur le rgime gnral pour lesdites comptences (cf.
dveloppements ci-dessus sur la prsomption dimputabilit) ; il aurait
galement pour consquence que les CPAM seraient amenes verser
des prestations des assurs quelles ne connaissent pour la gestion
daucun autre risque pour ce qui concerne les fonctionnaires de
lEtat ;
- a contrario, si la gestion de linstruction des dossiers dimputabilit et
le versement des prestations en nature taient confis aux mutuelles de
fonctionnaires comptentes pour les prestations en nature de
lassurance maladie/maternit/invalidit dues aux fonctionnaires de
lEtat, la difficult, releve pour les CPAM, dune mconnaissance des
fonctionnaires nexisterait pas. En revanche, ces organismes nont ni
lexprience, ni lexpertise requises pour traiter de limputabilit au
service ;
- de plus, tendre le champ des droits exclusifs dvolus aux mutuelles de
fonctionnaires, alors que des interrogations se font jour sur les
conditions dexercice de ceux qui leur sont dj confis nest pas
ncessairement opportun.
En tout tat de cause, si la rflexion sur lavenir du systme de
rparation des accidents de service et des maladies professionnelles des
fonctionnaires ne peut soprer dans lignorance des pratiques du rgime
gnral et de leurs volutions que lEtat employeur est amen appliquer,
par ailleurs, ses agents non titulaires le transfert de la gestion de ce
risque aux caisses primaires dassurance maladie ou aux mutuelles de
fonctionnaires napparat pas comme une solution expertiser de faon
prioritaire. Si la Cour souligne avec justesse les nombreuses limites du
systme actuel, elle napporte pas, en revanche, dlment permettant de
conclure de faon dcisive la ncessit de ce transfert et la capacit du
rgime gnral dassurer une prestation de service dune qualit suprieure
celle actuellement garantie par les employeurs publics, dont le volet
connaissance des risques sera, de plus, amlior dans un proche avenir.

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ACCIDENTS DU TRAVAIL ET MALADIES PROFESSIONNELLES

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199) Conseil dEtat, 3 mars 2004, Ministre de lemploi et de la solidarit c/consorts

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Enfin, il parat ncessaire, au vu de lexprience des

1 - Des procdures complexes

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- les circuits de traitement sont longs (avec, notamment lintervention

2 - Les problmes des commissions de rforme

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Les autres difficults tiennent aux exigences de la procdure et

3 - La longueur excessive des procdures

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Outre les problmes affrents aux commissions de rforme, ce sont

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B - La connaissance partielle des risques

1 - La saisie ingale des donnes

2 - Labsence de synthses nationales pertinentes

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Face cette pnurie dinformations, la CNRACL a entrepris de

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C - Des cots mal connus

1 - La gestion disperse des crdits

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Pour lEtat, elles ne sont nulle part retraces de manire

2 - Limportance de la sous valuation

Source : Cour des comptes

Ce tableau, tabli sur la base des lments statistiques et

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ni des cots lis la prvention, pour lesquels on dispose de trop peu

III - La prvention des risques

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employeurs publics et ne les incite pas rduire les risques par la

A - Des progrs assez lents

1 - Des aspects importants de la sant au travail

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2 - Des insuffisances quantitatives et qualitatives

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Les mdecins de prvention doivent en outre assumer des tches

3 - Un dispositif de prvention qui n'est pas encore

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__ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS