Aula 02

DIREITO ADMINISTRATIVO SENADO FEDERAL
CONSULTOR LEGISLATIVO
PROFESSOR ARMANDO MERCADANTE
AULA 7
(13/01/2012)
Prezado(a) aluno(a),
Nessa segunda aula ser abordado o seguinte tema:
Atos Administrativos: conceitos e requisitos; classificao; espcies;
validade; formalidade; motivao; revogao. Anulao; modificao;
extino.
Qualquer dvida utilize-se do frum disponibilizado pelo Ponto dos Concursos.
Grande abrao e tima aula,
Armando Mercadante
mercadante@pontodosconcursos.com.br
Prof. Armando Mercadante
www.pontodosconcursos.com.br
107

ATOS ADMINISTRATIVOS
CONCEITOS
Em que pese a diversidade de conceitos na doutrina, possvel sintetiz-los
com a seguinte definio:
Declarao unilateral da Administrao Pblica ou de quem lhe faa s
vezes, regida pelo regime jurdico de direito pblico (regime jurdico
administrativo), que produza efeitos jurdicos imediatos visando
satisfao do interesse pblico.
- Consideraes
es acerca
ca do
do conceito
Adotando-se para os propsitos deste tpico o ltimo conceito, seus elementos
sero separados e acompanhados de breves comentrios:
I) declarao:
Alguns autores, ao formularem seus conceitos de atos administrativos, ao
invs de declarao, usam a expresso manifestao. Portanto, na sua
prova, pode aparecer no conceito de ato administrativo tanto a expresso
declarao unilateral como manifestao unilateral.
De qualquer forma, j chamo sua ateno para um detalhe importantssimo: o
silncio administrativo no ato administrativo, mas sim fato
administrativo, pois no h declarao de vontade da Administrao
Pblica.
Fique atento(a) para essa informao nas questes envolvendo atos
administrativos. Repito: SILNCIO ADMINISTRATIVO, apesar de produzir
efeitos jurdicos, no ato administrativo!
Um exemplo de silncio administrativo consta do art. 66, 3, CF, cujo
contedo prescreve que decorrido o prazo de 15 dias, o silncio do Presidente
da Repblica importar sano do projeto de lei enviado para sua apreciao.
Observe que o silncio do Presidente da Repblica produzir como efeitos
jurdicos a sano do projeto de lei.
Algumas bancas cobram a diferena entre atos e fatos administrativos e
importante voc conhec-las...
108

Os fatos administrativos, que por si ss so desprovidos de contedo de
Direito, revelam-se como toda realizao material da Administrao que
produzem resultado jurdico relevante para o Direito Administrativo,
podendo, inclusive, gerar direitos para os particulares (ex. um mdico do SUS
agente pblico - realiza com impercia uma cirurgia fato administrativo
causando seqelas ao paciente, gerando para este o direito de pleitear a
indenizao cabvel).
No se confundem com os atos administrativos, pois enquanto os fatos
administrativos
so
acontecimentos
(realizaes
materiais
da
Administrao, como, por exemplo, a construo de um viaduto), em geral
resultante de um ato administrativo preexistente, aqueles se revelam
manifestaes (declaraes) da Administrao. Para ilustrar: enquanto a
apreenso de determinada mercadoria fato administrativo (acontecimento),
o respectivo auto de apreenso ato administrativo (manifestao); enquanto
a interdio de estabelecimento por falta de alvar de funcionamento fato
administrativo, o respectivo auto de interdio ato administrativo.
Grave tambm para sua prova que os fatos administrativos no gozam
dos atributos dos atos administrativos (presuno de legitimidade e
veracidade, autoexecutoriedade, imperatividade e tipicidade), alm de no
estarem sujeitos anulao ou revogao.
II) Declarao unilateral:
Sendo unilaterais os atos administrativos, para sua existncia bastar a
declarao de vontade da Administrao Pblica.
A ttulo de exemplo, um fiscal da vigilncia sanitria que se depara com
estabelecimento comercial que no atende s normas regulamentares tem a
prerrogativa de lavrar auto de interdio, sendo indiferente para a existncia
deste ato administrativo o auto de interdio a participao de qualquer
representante da empresa autuada
III) da Administrao Pblica ou de quem lhe faa s vezes:
Os sujeitos da manifestao de vontade so os agentes da Administrao e
os particulares em exerccio de funo pblica (investidos em
prerrogativas estatais).
Consideram-se agentes da Administrao todos aqueles que integrem a
estrutura funcional da Administrao Direta (Unio1, Estados, Distrito Federal e
1
Exemplos de agente pblico da Unio so os Fiscais da Receita Federal do Brasil e os agentes do Departamento da Polcia Federal.
109

Municpios) e Indireta (autarquias2, fundaes pblicas3, empresas pblicas4 e
sociedades de economia mista5).
importante aqui recordar que no interferir na caracterizao do ato
administrativo saber de qual Poder faz parte o agente pblico, pois o essencial
identificar se o mesmo est exercendo funo administrativa. Em tese, todo
e qualquer agente pblico est apto a exercer funo administrativa e, por
conseqncia, praticar atos administrativos, independentemente de qual Poder
integre.
J os particulares em exerccio de funo pblica, apesar de editarem
atos administrativos, no integram a Administrao Pblica, pois no esto
vinculados funcionalmente s entidades integrantes da Administrao Direta ou
Indireta.
Dessa frase voc pode extrair a concluso que nem todo ato administrativo
praticado pela Administrao Pblica.
Na realidade, esses particulares atuam por delegao concedida pelo Poder
Pblico, como ocorre, por exemplo, com as concessionrias e as
permissionrias de servios pblicos.
Vale a pena destacar que apenas os atos praticados pelos agentes dessas
entidades no exerccio de funo pblica que sero considerados
atos administrativos.
IV) regida pelo regime jurdico de direito pblico ...:
Outro ponto fundamental para a caracterizao de um ato como administrativo
diz respeito presena do regime jurdico de direito pblico (ou regime
jurdico administrativo).
crucial que o Poder Pblico, ao praticar um ato administrativo, coloque-se em
posio de supremacia perante o particular destinatrio do ato, em clara
posio de verticalidade. A inexistncia dessa superioridade estatal no
permitir a qualificao do ato como administrativo, passando a ser
considerado um ato privado da Administrao (espcie de ato da
Administrao).
2
INSS, IBAMA e Banco Central do Brasil.
FUNAI e FUNASA.
Caixa Econmica Federal e Correios.
Banco do Brasil e Petrobrs.
110

Tome-se como exemplo um auto de apreenso de mercadorias, ato
administrativo por meio do qual o Poder Pblico impe sua vontade diante do
particular em inquestionvel demonstrao de verticalidade na relao. Por
outro lado, em caminho diverso, cite-se uma compra e venda de um imvel
firmada entre Unio e um particular. Aqui a relao caracterizar-se- pela
horizontalidade, em contradio verticalidade existente no ato
administrativo, uma vez que a Unio no poder impor a sua vontade fixando
unilateralmente, por exemplo, o valor da operao.
Quanto a este tema, segue o magistrio de Raquel Melo Urbano de Carvalho6:
Com efeito, s ato administrativo aquele que se rege por normas
tpicas do regime jurdico de direito administrativo, o qual exorbita o
direito comum. Atos privados, realizados sem fundamento em
prerrogativa especial ou restrio especfica de natureza pblica, mesmo
se originados no Estado, no se qualificam como atos administrativos
propriamente ditos.
V) que produza efeitos jurdicos imediatos:
Para a caracterizao do ato administrao imprescindvel a produo de
efeitos jurdicos imediatos, retirando da definio diversos atos praticados pelo
Poder Pblico que sero classificados como atos da Administrao, tais como
as certides (atos de conhecimento) e os pareceres (atos de opinio).
importante destacar que em diversos livros esses atos aparecem como
exemplos de atos administrativos enunciativos.
Portanto, numa prova, se a banca no levantar qualquer questionamento sobre
o fato dos atos citados serem ou no considerados atos administrativos, voc
pode se posicionar que so atos administrativos enunciativos.
VI) visando satisfao do interesse pblico:
Todo ato administrativo praticado pela Administrao Pblica tem como fim
mediato atender aos interesses da coletividade (finalidade em sentido
amplo), bem como o resultado especfico que o ato deve produzir
(finalidade em sentido restrito).
URBANO DE CARVALHO, Raquel Melo. Curso de Direito Administrativo. 1. ed. Salvador: Podivm. 2008. p. 357.
111

O ato de demisso, por exemplo, tem como finalidade em sentido amplo
atender aos interesses da coletividade e em sentido restrito punir o servidor
faltoso.
REQUISITOS (ELEMENTOS)
No adotarei nesse material a teoria que diferencia elementos dos requisitos
dos atos administrativos. Ambos sero tratados como expresses sinnimas,
conforme leciona a doutrina majoritria.
A Lei 4.717/65 (Lei da ao popular), em seu art. 2, lista os elementos dos
atos administrativos:
competncia (sujeito)
forma
objeto (contedo)
motivo (causa)
finalidade
Parte da doutrina, em que pese a existncia de grande divergncia quanto ao

tema, prefere usar a expresso requisitos como sinnimo de elementos.
Para aqueles que sustentam a diferena das expresses, os elementos esto
ligados existncia do ato ao passo que os requisitos sua validade.
Analisaremos agora cada um dos elementos com suas caractersticas...
- Competncia
Maria Sylvia Di Pietro prefere fazer referncia a sujeito. Para renomada
autora, sujeito aquele a quem a lei atribui competncia para a prtica do
ato7.
No Direito Administrativo, o agente, alm de ter capacidade8 para praticar
determinado ato administrativo, deve ter tambm competncia, sendo esta
conceituada como o conjunto de atribuies conferido pela lei s pessoas
jurdicas, rgos e agentes pblicos.
Jos dos Santos Carvalho Filho define competncia como o crculo definido
por lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua
atividade9.
7
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 20 ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 188.
Aptido para ser titular de direitos e obrigaes.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 18 ed. R.J.: Lumen Juris, 2007. p. 97.
112

J Hely Lopes Meirelles diz que o poder atribudo ao agente da
Administrao para o desempenho especfico de suas funes10.
Dentre as suas caractersticas, merecem destaque:
decorre necessariamente de lei: apenas no se esquea que a
competncia tambm pode se originar da Constituio Federal;
inderrogvel, seja pela vontade das partes ou da Administrao: a
competncia somente pode ser modificada por lei;
improrrogvel: um rgo incompetente ao praticar determinado ato
administrativo no se torna competente para aquela prtica;
pode ser objeto de delegao e avocao: ressaltando que delegar e
avocar no significa transferir a competncia, pois essa expresso
transferir traz em si um carter de definitividade. Tanto delegao quanto
avocao so temporrias e sero estudadas mais adiante;
no pode ser alterada por acordo entre a Administrao e
administrados interessados: somente a lei pode alterar a competncia;
os
imprescritvel: o no exerccio da competncia pelo seu titular no

implica em sua extino;
irrenuncivel: o agente pblico no pode abdicar de sua competncia;
elemento sempre vinculado.
Outro ponto que deve ser estudado para a sua prova diz respeito aos critrios
que so levados em conta pelo legislador para a fixao da competncia:
matria (exs. Ministrio da Educao e Ministrio do Meio Ambiente);
hierarquia (a distribuio leva em conta o maior ou menor grau de
complexidade e responsabilidade);
lugar (associado descentralizao territorial, como as delegacias regionais
de rgos federais);
tempo (no caso, por exemplo, de calamidade pblica);
10
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 152.
113

fracionamento (distribuio por
procedimentos e de atos complexos).
rgos
diversos
nos
casos
de
Delegao e avocao de competncia

Quanto delegao e avocao de competncia, oportuna a
reproduo dos arts. 12 a 17 da Lei 9.784/99, com a insero de destaques
(negrito) nos pontos que merecem a sua ateno:
Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver
impedimento legal11, delegar parte12 da sua competncia a outros
rgos ou titulares, ainda que estes no lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente13, em razo de circunstncias
de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial.
Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de
competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 14. O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no
meio oficial.
1 O ato de delegao especificar as matrias e poderes
transferidos, os limites da atuao do delegado, a durao e os
objetivos da delegao e o recurso cabvel, podendo conter ressalva
de exerccio da atribuio delegada.
2 O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade
delegante.
3 As decises adotadas por delegao devem mencionar
explicitamente esta qualidade e considerar-se-o editadas pelo
delegado.
Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocao14 temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior15.
11
Demonstrando que a regra a possibilidade de delegar.
12
S se admite delegao parcial de competncias.
13
Trata-se de ato discricionrio, pois a norma faz referncia convenincia da delegao.
14
A doutrina no admite a avocao de competncia exclusiva.
15
Significando que o superior hierrquico quem avoca a competncia
114

Art. 16. Os rgos e entidades administrativas divulgaro publicamente
os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade
fundacional competente em matria de interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competncia legal especfica, o processo
administrativo dever ser iniciado perante a autoridade de menor
grau hierrquico para decidir.
Da leitura dos dispositivos acima, extrai-se que a delegao regra,
enquanto a avocao constitui exceo.
Por isso que rgos administrativos e seus titulares podem,
independentemente de previso legal expressa, delegar parte de sua
competncia a outros rgos ou titulares.
Exemplo de delegao consta do art. 84, pargrafo nico, da CF, que
permite ao Presidente da Repblica delegar competncias listadas no citado
artigo (incisos VI, XII e XXV, primeira parte) a Ministros de Estado, Procurador
Geral da Repblica e Advogado Geral da Unio. Eis as competncias
delegveis:
dispor mediante decreto, sobre organizao e funcionamento da
administrao federal, quando no implicar aumento de despesas nem
criao ou extino de rgos pblicos (VI, a), e extino de funes ou
cargos pblicos, quando vagos (VI, b);
conceder indulto e comutar penas, com audincia, se necessrio, do rgos
institudos em lei (XII);
prover cargos pblicos federais, na forma da lei, entendendo o STF que a
competncia para prover abrange a para desprover, sendo possvel,
portanto, delegar competncia para demitir (XXV, primeira parte).
No se admite no ordenamento jurdico ptrio a delegao de competncias
entre os Poderes, salvo nos casos permitidos na prpria Constituio, como,
por exemplo, no caso da lei delegada (art. 68, CF).
Da mesma forma, vedada a delegao de atos de natureza poltica, como o
poder de tributar, a sano e o veto de projetos de leis.
Hely Lopes Meirelles16 sustenta que a delegao no pode ser recusada
pelo subordinado quando originria de superior hierrquico, como
tambm no pode ser subdelegada sem expressa concordncia do
delegante.
16
115

Quanto ao exemplo de avocao, cite-se o art. 103-B, 4, da CF, que prev
a possibilidade de avocao pelo Conselho Nacional de Justia de processos
disciplinares em curso, instaurados contra membros ou rgos do Poder
Judicirio.
Vcios de competncia
Quando a regra da competncia no observada pelo agente pblico17, ou
seja, quando ele extrapola os limites de sua competncia, o ato
administrativo praticado ser eivado de ilegalidade, sendo passvel de anulao
pela prpria Administrao Pblica ou pelo Poder Judicirio.
o que a doutrina denomina de abuso de poder18 na modalidade excesso
de poder.
Os outros vcios relacionados competncia so:
usurpao de funo pblica
funo de fato
Quanto a esses dois vcios, d uma lida nos ensinamentos da mestre Di
Pietro19:
A usurpao de funo crime definido no artigo 328 do CP: usurpar
o exerccio de funo pblica. Ocorre quando a pessoa que pratica o ato
no foi por qualquer modo investida no cargo, emprego ou funo; ela se
apossa, por conta prpria, do exerccio de atribuies prprias de agente
pblico, sem ter essa qualidade.
( ... )
A funo de fato ocorre quando a pessoa que pratica o ato est
irregularmente investida no cargo, emprego ou funo, mas a sua
situao tem toda a aparncia de legalidade. Exemplos: falta de
requisito legal para investidura, como certificado de sanidade vencido;
inexistncia de formao universitria para funo que a exige, idade
inferior ao mnimo legal; o mesmo ocorre quando o servidor est
17
Como exemplo, agente pblico que tem competncia apenas para advertir seus subordinados, aplica pena de
suspenso.
18
O abuso de poder possui duas espcies: excesso de poder (vcio de competncia) ou desvio de finalidade (vcio de
finalidade).
19
116

suspenso do cargo, ou exerce funes depois de vencido o prazo de sua
contratao, ou continua em exerccio aps a idade-limite para a
aposentadoria compulsria.
Ao contrrio do ato praticado por usurpador de funo, que a maioria dos
autores considera inexistente, o ato praticado por funcionrio de fato
considerado vlido, precisamente pela aparncia de legalidade de que se
reveste; cuida-se de proteger a boa-f do administrado.
A funo de fato diz respeito aos atos praticados por funcionrios de fato
(agentes de fato), que so aqueles irregularmente investidos na funo
pblica (ex: servidor que ingressou sem o obrigatrio concurso pblico), mas
cuja situao tem aparncia de legalidade.
Atribui-se validade aos seus atos sob o fundamento de que foram
praticados pela pessoa jurdica e com o propsito de proteger a boa-f
dos administrados.
Imaginem um servidor que foi nomeado sem concurso pblico e ao longo dos
anos praticou diversos atos. H uma irregularidade em sua investidura
(ausncia de concurso), o que, com base na teoria do rgo, no invalidar os
seus atos se praticados de acordo com o ordenamento jurdico, pois, conforme
j dito, consideram-se praticados pela pessoa jurdica a qual integra.
Por fim, importante destacar que nas hipteses de impedimento20 e
suspeio21 previstas na Lei 9.784/99, no h vcios de competncia, mas
sim vcios de capacidade do agente pblico.
- Forma
De acordo com Hely Lopes Meirelles, o revestimento exteriorizador do
ato administrativo22.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho o meio pelo qual se exterioriza a
vontade23.
20
Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I - tenha interesse direto ou
indireto na matria; II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais
situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou
administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro.
21
Art. 20. Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade notria com
algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
22
23
117

Enquanto no Direito Privado a liberdade de forma a regra, no Direito
Pblico a exceo.
Os atos administrativos, em regra, so formais, motivo pelo qual so escritos,
em que pese o ordenamento jurdico admitir a manifestao administrativa por
meio de outros meios, como gestos (ex. guardas de trnsito), palavras (ordens
verbais de superiores hierrquicos) ou sinais (placas de trnsito).
Sobre os atos administrativos no escritos, Hely Lopes Meirelles leciona que
apenas so admissveis em casos de urgncia, de transitoriedade da
manifestao da vontade administrativa ou de irrelevncia do assunto para a
Administrao24.
A forma classificada como elemento vinculado, em que pese existir na
doutrina moderna vozes sustentando que tal elemento no sempre
vinculado, como ocorre na norma veiculada pelo art. 22 da Lei 9.784/99
preceituando que os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
Outro exemplo o art. 6225 da Lei 8.666/90 que permite, nos casos nela
previstos, a substituio do instrumento de contrato por nota de empenho de
despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio.
Importante tambm destacar que quando a lei determina que certa forma
essencial para a validade do ato, a sua inobservncia acarretar a anulao do
ato administrativo. Em caso contrrio, em hiptese que a forma no seja
essencial, e diante de sua no observncia, o ordenamento26 admite a
convalidao do ato administrativo.
Para encerrar este tpico, tenha ateno com a diferena existente entre forma
do ato (meio de exteriorizao de vontade) e procedimento administrativo
(seqencia ordenada de atos).
24
25
O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de tomada de preos, bem como nas dispensas
e inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitao, e facultativo
nos demais em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio.
26
Art. 55, da Lei 9.784/99: Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.
118

A existncia de defeito em um ou outro caracterizada como vcio de forma,
por isso a omisso ou a observncia incompleta ou irregular de formalidades
indispensveis validade do ato constituem vcios de forma.
A propsito, no que se refere formalizao, Raquel Urbano assim a define:
formalizao uma solenizao requerida para o ato, alm da regra da sua
exteriorizao escrita. Com efeito, em determinadas circunstncias, no basta
que a vontade pblica surja por escrito, exigncia pressuposta em razo do
princpio da solenidade. Em certos casos, a lei determina, de forma expressa,
outras exigncias formalsticas, como o requerimento de um determinado
veculo para exteriorizao do ato ou uma publicidade especial, como a
publicidade reiterada no dirio oficial.
- Objeto
o resultado imediato que o agente pblico produz com a prtica do
ato administrativo.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que objeto ou contedo o efeito jurdico
imediato que o ato produz27.
H autores que no aceitam a utilizao das expresses objeto e contedo
como sinnimas. Dentre eles, segue magistrio de Raquel Melo Urbano de
Carvalho28, adotando as lies de Celso Antnio Bandeira de Mello:
Entende-se que a noo de contedo distingue-se da idia de objeto do
ato administrativo. O contedo o que o ato prescreve. O objeto a
coisa ou a relao jurdica sobre a qual recai o contedo. O contedo do
ato de desapropriao a aquisio originria de um bem pelo Poder
Pblico com a extino da propriedade alheia. isso que o ato dispe;
aquisio pblica e perda dominial daquele que sofre a interveno. O
objeto o bem sobre o qual o contedo (desapropriao) recai. Assim,
se um Municpio desapropria um prdio para construir uma escola
(fundado em utilidade pblica), o contedo a aquisio originria do
imvel pelo ente poltico e o objeto o prdio objeto da
desapropriao.
Se o ordenamento jurdico confere ao agente
comportamento, o objeto ser elemento vinculado.
27
28
pblico
apenas
um
119

Todavia, caso o agente tenha liberdade de escolha, o objeto ser considerado
discricionrio.
Nos atos discricionrios objeto e motivo formam o denominado mrito
do ato administrativo.
Jos dos Santos Carvalho Filho29 ilustrando esta lio, cita exemplo de objeto
vinculado a licena para exercer profisso, pois se o interessado preenche
todos os requisitos legais para o exerccio da profisso em todo o territrio
nacional, no pode o agente pblico neg-la ou restringir o mbito do exerccio
da profisso. Quanto ao objeto discricionrio, seu exemplo de autorizao
para funcionamento de um circo em praa pblica, em que o ato pode fixar o
limite mximo de horrio em certas circunstncias, ainda que o interessado
tenha formulado pedido de funcionamento em horrio alm do que o ato veio a
permitir.
Haver vcio de objeto quando o resultado perseguido pelo agente com a
prtica do ato importar em violao de lei, regulamento ou outro ato
normativo.
- Motivo
Pressuposto de fato ou de direito que justifica a
administrativo, sendo que o pressuposto de fato
acontecimento que levou a Administrao Pblica a praticar
pressuposto de direito o dispositivo legal em que se baseia
pratica do ato
corresponde ao
o ato, enquanto o
o ato.
a matria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato

administrativo, sendo tambm denominado de causa.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo citam os seguintes exemplos de motivo:
na concesso de licena paternidade, o motivo ser sempre o nascimento do
filho do servidor; na punio do servidor, o motivo a infrao por ele
cometida; na ordem para demolio de um prdio, o motivo o perigo que ele
representa, em decorrncia de sua m conservao; no tombamento, o motivo
o valor histrico do bem; etc.30.
Da mesma forma que o objeto, o motivo pode ser tanto elemento discricionrio
como vinculado.
29
30
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 14 ed. Niteri: Impetus. 2007. p. 341.
120

Haver vcio de motivo quando a matria de fato ou de direito em que se
fundamenta o ato for materialmente inexistente ou juridicamente inadequada
ao resultado pretendido pelo agente pblico com a prtica do ato.
Teoria dos
os motivos determinantes
Por fim, associada ao motivo, apresenta-se a teoria dos motivos
determinantes, por meio da qual a validade do ato administrativo
vincula-se aos motivos apresentados com seu fundamento.
Dessa forma, se o agente indica um motivo falso ou inexistente ser
conseqncia inevitvel a nulidade do ato administrativo praticado.
- Finalidade
Todo ato administrativo praticado pela Administrao Pblica tem como fim
mediato atender aos interesses da coletividade (finalidade em sentido
amplo), bem como o resultado especfico que o ato deve produzir
(finalidade em sentido restrito).
requisito que se vincula noo de permanente e necessria satisfao do
interesse pblico.
A finalidade do ato administrativo aquela que a lei indicada expressa ou
implicitamente.
A sua inobservncia acarreta o vcio denominado desvio de finalidade
(desvio de poder), que constitui espcie de abuso de poder.
Portanto, na remoo de servidor como forma de punio est presente o
desvio de finalidade, pois a lei no regula o instituto da remoo com este
propsito, mas sim como meio de atender a necessidade de servio. Outros
exemplos: desapropriao de imvel de desafeto poltico do prefeito municipal;
aplicao de verba em educao quando a lei determina a sua aplicao na
rea de sade.
Por fim, importante destacar que Maria Sylvia Di Pietro leciona em seu livro
Direito Administrativo que a finalidade em sentido amplo corresponde
consecuo de um resultado de interesse pblico, sendo discricionria,
porque a lei se refere a ela usando noes vagas e imprecisas, como ordem
pblica, moral segurana, bem-estar. Apresenta o seguinte exemplo: a
autorizao para fazer reunio em praa pblica ser outorgada segundo a
autoridade competente entenda que ela possa ou no ofender a ordem
121

pblica; j em sentido restrito corresponde ao resultado especfico que
decorre, explcita ou implicitamente da lei, para cada ato administrativo,
sendo nesse caso vinculado, pois para cada ato administrativo previsto na
lei, h um finalidade especfica que no pode ser contrariada. Traz como
exemplo o fato de a finalidade da demisso ser sempre a de punir o infrator.
CLASSIFICAO
Neste tpico ser feita uma coletnea das principais classificaes dos atos
administrativos, registrando-se que no h uniformidade entre os
administrativistas face diversidade de critrios existentes.
Considero que a combinao dos diversos critrios tornou esse tpico bem
extenso, porm, garante a amplitude necessria ao propsito visado por este
trabalho: a sua aprovao no concurso.
As bancas surpreendem muito quando o tema classificao, pois vez ou outra
cobram aquela que o candidato jurava que no fosse cair.
Justamente por isso no corro esse risco em minhas aulas... prefiro pecar por
excesso.
- Quanto ao grau de liberdade da Administrao Pblica
A vinculao e discricionariedade esto relacionados ao grau de liberdade da
Administrao.
Com base nesse critrio, os atos administrativos so classificados em:
- Vinculado:
tambm denominado de regrado.
Est presente quando a lei regula todos os aspectos da atuao estatal,
isto , diante de determinada situao, o agente publico no ter opes em
sua conduta, pois a lei j regulou exaustivamente a prtica do ato.
Simplesmente executar o ato de acordo com o nico possvel comportamento
definido na legislao.
Como exemplo, qualquer espcie de aposentadoria31 para servidor pblico,
pois se o interessado preencheu os requisitos legais, a autoridade competente
31
A CF/88 prev trs espcies de aposentadoria para servidores pblicos: compulsria aos 70 anos de idade, por
invalidez permanente e voluntria (art. 40, 1).
122

ficar obrigada a deferir o pedido. Diante deste pedido, a autoridade no ter
opes, pois a lei regrou completamente o seu modo de atuar.
Outros exemplos: licena para exercer profisso regulamentada; licena
para funcionamento de estabelecimento comercial; licena de servidor
civil federal para exercer atividade poltica (Lei 8.112/90, art. 81, IV);
remoo de servidor civil federal para acompanhar cnjuge ou
companheiro, tambm servidor pblico civil ou militar, que foi
deslocado no interesse da Administrao (Lei 8.112/90, art. 36, III, a) e
exonerao de servidor em estgio probatrio.
- Discricionrio:
Diferentemente do que ocorre no ato vinculado, no discricionrio, em que pese
o agente pblico tambm estar adstrito lei, esta no regula inteiramente
a atuao estatal, deixando certa margem de liberdade para deciso
diante do caso concreto.
A escolha do agente pblico, que se pautar em critrios de convenincia e
de oportunidade, dever ser aquela que propicie melhores resultados para o
interesse pblico.
O mrito justamente o aspecto do ato administrativo que diz respeito
convenincia e oportunidade de sua prtica, estando presente apenas nos atos
discricionrios.
Portanto, a discricionariedade administrativa decorre da possibilidade legal de
o agente pblico poder escolher entre mais de um comportamento, desde que
analisados os aspectos de convenincia e oportunidade.
Assim, so exemplos de atos administrativos discricionrios: nomeao e
exonerao de ocupantes de cargos em comisso (conhecidas como
nomeao ad nutum e exonerao ad nutum); autorizao de porte de
arma (enquanto as licenas so exemplos de atos vinculados, as autorizaes
so exemplos de discricionrios); gradao de penalidades disciplinares
(fixao, por exemplo, dos dias em que determinado servidor ficar suspenso)
e converso da penalidade de suspenso de servidor em multa, na
base de 50% por dia de vencimento ou remunerao (Lei 8.112/90, art.
130, 232).
32
Quando houver convenincia para o servio, a penalidade de suspenso poder ser convertida em multa, na base
de 50% (cinqenta por cento) por dia de vencimento ou remunerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em
servio.
123

Tomando-se como referncia os elementos do ato administrativo
(competncia, forma, motivo, objeto e finalidade), pode-se afirmar que mesmo
nos atos discricionrios os elementos competncia, forma (h excees33) e
finalidade34 permanecero vinculados, enquanto motivo e objeto sero
discricionrios.
Da estar correta a afirmao de que nos atos discricionrios a
discricionariedade no absoluta, mas sim relativa, pois nem todos os
seus elementos so discricionrios; ao passo que nos atos vinculados a
vinculao absoluta, porque todos os elementos so vinculados.
Importante tambm destacar que discricionariedade no se confunde com
arbitrariedade, pois essa constituiu ofensa a ordem jurdica. Agindo dessa
forma um agente pblico inevitavelmente ter seu ato anulado por conta de
sua ilegalidade.
Da mesma forma, errado afirmar que discricionariedade significa ausncia
de lei disciplinando a atuao do agente pblico, bem como que a
discricionariedade s se faz presente quando a lei expressamente confere
Administrao Pblica a prerrogativa para exerc-la.
Por fim, vale destacar que os atos discricionrios tm como limite a lei, e
no os critrios convenincia/oportunidade. No se pode esquecer que a
liberdade que o agente pblico possui para a prtica de ato concedida e
delimitada pela lei.
Dessa necessria conformao do ato administrativo com o ordenamento
jurdico decorre a possibilidade de o Poder Judicirio exercer controle sobre a
legalidade da discricionariedade administrativa, preservando-se, contudo, a
liberdade assegurada pela lei ao agente pblico.
Para o exerccio de tal controle, o Poder Judicirio dever confrontar o ato
discricionrio com a lei e com os princpios, em especial com os da
razoabilidade e da proporcionalidade, o que lhe propiciar aferir a
legalidade do ato.
33
Art. 22 da Lei 9.784/99: os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei
expressamente a exigir.
Art. 50, da Lei 8.666/93: O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de tomada de preos,
bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades
de licitao, e facultativo nos demais em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais
como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio.
34
Maria Sylvia Di Pietro ensina que o conceito de finalidade pode ser visto em sentido amplo (interesse pblico) e em
sentido restrito (resultado especfico que decorre, explcita ou implicitamente da lei, para cada ato administrativo). Para
essa autora, finalidade em sentido amplo discricionrio e em sentido restrito vinculado.
124

- Quanto
to aos seus destinatrios
os
Gerais ou individuais
- Gerais: tambm so denominados de regulamentares ou normativos. Como
exemplos, decretos, regulamentos, circulares e instrues normativas.
So semelhantes s leis, pois se caracterizam pelo comando impessoal
(tambm chamado de generalidade - no se direcionam para destinatrios
determinados, especficos, como ocorre com um decreto que desapropria uma
fazenda, cujo destinatrio o respectivo proprietrio, mas sim para
destinatrios indeterminados e indeterminveis, como o regulamento do
imposto de renda) e abstrato (regula de forma abstrata as situaes que
sofrem a incidncia de seus comandos), o que os tornam revogveis a
qualquer momento pela Administrao (princpio da autotutela).
Conforme dito acima, tais atos no possuem destinatrios determinados, mas
alcanam todos aqueles que se encontrem na mesma situao de fato regulada
por seus comandos.
Em sua obra, Hely Lopes Meirelles sustenta que a caracterstica dos atos
gerais que eles prevalecem sobre os atos individuais, ainda que provindos da
mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode contrariar um
decreto geral ou regulamentar em vigor. Isto porque o ato normativo tem
preeminncia sobre o ato especfico35.
Quando de efeitos externos, dependem de publicao no rgo oficial para
vigncia e produo de efeitos jurdicos36. No existindo rgo oficial, podem
ser divulgados por jornal de circulao local. Tambm inexistindo imprensa
escrita local, devero ser afixados na sede de rgo pblico (no prdio da
Prefeitura, por exemplo).
- Individuais: como exemplos, licenas, autorizaes, auto de apreenso
de mercadorias, nomeaes, demisses e desapropriaes.
So chamados por Hely Lopes Meirelles de especiais, sendo todos aqueles
direcionados para destinatrios especficos, certos.
35
36
Exemplo o Decreto 6.690/08 que instituiu, no mbito da Administrao Pblica federal direta, autrquica e
fundacional, o Programa de Prorrogao da Licena Gestante e Adotante que regulamenta o imposto de renda.
125

Nada impede que
individualizados.
alcancem
diversos
sujeitos,
desde
que
sejam
Da mesma forma que os gerais, quando produzem efeitos externos devem ser
publicados na imprensa oficial ou na imprensa local ou afixados na sede dos
rgos pblicos, conforme j explicado no item anterior.
Tambm podem ser revogados para atender ao interesse pblico, exceto se
gerarem direito adquirido, hiptese em que sero considerados irrevogveis.
- Quanto ao alcance (ou situao de terceiros)
Internos e externos
- Internos: produzem seus efeitos apenas no interior da Administrao
Pblica, alcanando apenas seus agentes e seus rgos, como ordens de
servio e portarias.
Hely Lopes Meirelles37 critica a utilizao desses atos, pois corriqueiramente
seus efeitos so estendidos a terceiros estranhos Administrao Pblica.
Como no produzem efeitos diretos sobre os administrados, no dependem de
publicao no rgo oficial para vigncia e produo de efeitos.
Em regra, no geram direitos adquiridos, podendo, portanto, ser revogados a
qualquer tempo.
- Externos: so os que produzem efeitos sobre os administrados e os prprios
servidores, como as licenas, decretos, nomeaes e admisses.
Obrigatoriamente devem ser devidamente publicados para produo de seus
efeitos jurdicos perante terceiros.
Hely Lopes Meirelles38 faz a seguinte observao:
Consideram-se,
ainda,
atos
externos
todas
as
providncias
administrativas que, embora no atingindo diretamente o administrado,
devam produzir efeitos fora da repartio que as adotou, como tambm
37
38
126

as que onerem a defesa ou o patrimnio pblico, porque no podem
permanecer unicamente na intimidade da Administrao, quando
repercutem nos interesses gerais da coletividade.
- Quanto
to ao
ao objeto
to
Administrao)
(ou
prerrogativas
as
ou
posio
jurdica
da
Imprio (ou de autoridade), gesto e expediente

Essa classificao amparou-se na teoria da personalidade dupla do Estado, que
foi construda no sec. XIX. Baseava-se no fato de que o Estado poderia atuar
sob dois regimes jurdicos distintos: o de direito pblico e o de direito privado,
alterando-se sua personalidade jurdica conforme atuasse num ou noutro
regime. Essa teoria no mais adotada, pois certo que a personalidade
jurdica do Estado nica: pessoa jurdica de direito pblico.
- Imprio: a interdio de um estabelecimento comercial um ato classificado
com o de imprio, pois nessa situao a Administrao Pblica age em
posio de supremacia diante do administrado, da mesma forma como
ocorre numa desapropriao e em apreenses de mercadorias. A relao ser
caracterizada pela verticalidade, pois a vontade da Administrao Pblica
ser imposta coercitivamente. So os tpicos atos administrativos.
- Gesto: no so considerados atos administrativos quando estes recebem
uma conceituao restritiva, pois nos atos de gesto a Administrao Pblica
no se coloca em posio de supremacia diante do administrado.
Diferentemente da relao vertical existente nos atos de imprio, nos atos de
gesto a relao ser caracterizada pela horizontalidade.
Na verdade, em que pese estarem aqui classificados como atos
administrativos, so atos da Administrao, pois se igualam aos atos de
Direito Privado.
Como exemplos: aluguel de um imvel pertencente ao INSS, que uma
autarquia federal, e compra e venda de imvel formalizada pela Unio.
- Expediente: so atos sem carter decisrio, vinculado rotina interna da
Administrao Pblica. Como exemplos: cadastramento de informaes
referentes a administrados no banco de dados dos rgos pblicos e autuaes
(abertura de pastas que correspondam a um processo) de requerimentos
administrativos
127

- Quanto formao
administrativa)
de
vontade
de
(interveno
de
vontade
Simples, compostos e complexos

- Simples: o que decorre da manifestao de vontade de um nico
rgo, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de um nico agente,
como a Presidncia da Repblica) ou colegiado (atua e decide por meio da
vontade conjunta e majoritria de seus membros, como o Conselho de
Contribuintes do Ministrio da Fazenda). O nmero de pessoas que participa da
formao do ato indiferente, pois, o que importa, a vontade unitria
externada pelo conjunto. So exemplos: deciso do Conselho de Contribuintes
acerca de recurso interposto por contribuinte e nomeao de servidor pelo
Chefe do Executivo
- Complexo: decorre da fuso de vontades autnomas de dois ou mais
rgos, sejam estes unipessoais ou colegiados. O que importa a combinao
de vontades de rgos diferentes para formao de um nico ato, pois
referidos rgos, individualmente, no so suficientes para a constituio do
ato.
O que existe apenas um ato administrativo e duas ou mais vontades de
rgos diferentes.
Deve-se ter cuidado para no confundir ato complexo com procedimento
administrativo, uma vez que este formado por um conjunto de atos
independentes preordenados a prtica do ato final, como ocorre, por exemplo,
numa licitao (existem vrios atos intermedirios, como o edital, julgamento
das propostas, homologao da licitao e etc., e um ato final, que a
adjudicao do objeto licitado). No procedimento administrativo cada ato
intermedirio pode ser impugnado individualmente, o que no ocorre no ato
complexo, pois apenas o ato em si poder ser atacado e no isoladamente as
vontades que se fundem. Ou seja, para questionar a validade de um ato
administrativo complexo deve-se aguardar a sua formao.
Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e referendado por
Ministro de Estado; nomeao dos Ministros do STF e do STJ que dependem da
aprovao da escolha pela maioria absoluta do Senado Federal (art. 101,
pargrafo nico, e art. 104, pargrafo nico, da CF), concesso de
aposentadorias, reformas e penses (no se aperfeioa enquanto no
apreciado pelo Tribunal de Contas).
128

- Composto: decorre da vontade de um nico rgo, porm s produzir
efeitos aps a prtica de outro ato que o aprove. Este segundo ato pode ser
aprovao, autorizao, ratificao, visto ou homologao.
Diferentemente do ato complexo, em que duas vontades autnomas se
fundam, sendo elas homogneas, no composto existe a vontade principal e as
demais so acessrias, existindo to somente para dar eficcia (produo de
efeitos) ao ato principal.
Como exemplo: parecer de advogado pblico que depende da homologao de
autoridade superior para produzir seus regulares efeitos.
- Quanto exeqibilidade
Perfeito, imperfeito, pendente e consumado
- Perfeito: a perfeio est ligada presena de todos os elementos do ato
administrativo (sujeito, forma, motivo, objeto e finalidade). Ser perfeito o ato
administrativo que completou seu ciclo de formao.
Tome cuidado, pois o ato perfeito no necessariamente ser vlido, ou seja,
produzido de acordo com o ordenamento jurdico. O ato pode possuir seus
cinco elementos, sendo perfeito, porm possuir vcio no seu elemento
finalidade (desvio de finalidade).
- Imperfeito: diferentemente, o ato administrativo imperfeito aquele cujo
ciclo de formao no se completou, no podendo produzir os seus efeitos.
Como exemplo: um ato administrativo sem assinatura ou ainda no publicado.
- Pendente: aquele que, apesar de perfeito, depende, para produzir os seus
regulares efeitos, da ocorrncia de um termo, que evento futuro e certo (por
exemplo: a permisso de uso de box em mercado municipal concedida a
determinado comerciante passa a vigorar a partir de tal data. Esta data ser o
termo) ou condio, que evento futuro e incerto (em perodo de seca,
Prefeito edita Decreto determinando a suspenso do fornecimento de gua
caso a quantidade atinge determinado limite no reservatrio. Atingir o limite
mnimo de gua um evento incerto).
- Consumado (exaurido): o ato que j produziu seus efeitos. Ex.: ato
administrativo que autoriza o uso de rua por uma noite para realizao de
129

determinada festa. Aps o particular ter utilizado o bem, os efeitos do ato
administrativo se exauriram.
- Quanto aos efeitos (ou contedo)
Constitutivo, desconstitutivo (extintivo), declaratrio e enunciativo
- Constitutivo: aquele por meio do qual a Administrao Pblica cria um
direito, dever ou uma nova situao jurdica para o administrado. Exemplos:
nomeaes de servidores, licenas (uma licena para edificar, por ex.) e
sanes (advertncia). importante destacar que no h inovao no
ordenamento jurdico por parte da Administrao, mas apenas concesso de
um direito previsto em lei. No se esquea do princpio da legalidade!
- Desconstitutivo (extintivo)39: aquele por meio do qual a Administrao
pe fim a situaes jurdicas existentes. Exemplos: demisso de servidor,
cassao de aposentadoria e cassao de licena.
- Declaratrio: por este ato a Administrao Pblica apenas reconhece uma
situao de direito ou de fato j existente. Exemplos: certides (ex, certido
de tempo de servio), homologaes (homologao de licitao) e declaraes
(declarao de que determinado imvel corre risco de desabamento).
- Enunciativo: indicam juzos de valores. Exemplo: pareceres.
- Modificativo: so atos que permite Administrao Pblica modificar uma
situao preexistente, sem extinguir direitos ou obrigaes Exemplos:
alterao de horrios de funcionamento de rgos pblicos e mudana de local
de reunio.
- Alienativo: aquele que promove a transferncia de direitos de um titular
para outro. Exemplo: decreto que transfere bens da Unio para o INSS.
39
Autores com Celso Antnio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Di Pietro no consideram essa classificao dos atos
em desconstitutivos, pois entendem que a extino ou modificao de um direito ou situao jurdica correspondem aos
atos constitutivos. Ou seja, fundem os conceitos apresentados para os atos constitutivos, modificativos e
desconstitutivos em um s, classificando-os como constitutivos.
130

- Abdicativo: por meio deste ato o titular renuncia a um direito. Exemplo:
parecer de advogado pblico renunciado a honorrios advocatcios.
- Quanto natureza da atividade
Atos de administrao ativa, atos de administrao consultiva, atos de
administrao controladora ou atos de controle, atos de administrao
verificadora, atos de administrao contenciosa
- Atos de administrao ativa: so aqueles utilizados pela Administrao
Pblica para constituir uma situao jurdica. Exemplos: licenas (licena para
exercer atividade profissional), nomeaes, autorizaes (autorizao para
explorao de jazida mineral), concesses (concesso de servios de telefonia)
e declaraes de utilidade pblica (o Executivo declara determinado imvel de
utilidade pblica para desapropri-lo).
- Atos de administrao consultiva: servem de suporte para os atos de
administrao ativa, pois visam fornecer informaes e sugerir providncias
quando da prtica daqueles atos. Exemplo: pareceres.
- Atos de administrao controladora ou atos de controle: exercem
controle prvio ou posterior sobre os atos de administrao ativa, analisandoos sob os aspectos da legalidade e convenincia/oportunidade. Exemplos:
homologaes e aprovaes.
- Atos de administrao verificadora: tm como objetivo apurar (verificar
se determinado servidor est doente) ou documentar a existncia de
determinada situao de direito ou de fato (inscries, registros e
certificaes).
- Atos de administrao contenciosa: relacionados ao julgamento de
processos administrativos.
- Quanto estrutura do ato
Concretos e abstratos
- Concretos: tm aplicao em um determinado caso, esgotando-se aps sua
aplicao. Exemplo: demisso de servidor pblico.
131

- Abstratos: no se direciona a um caso especfico, pois so aplicados todas

as vezes que a situao neles previstas ocorre na prtica. Alcanam um
nmero indeterminado de destinatrios. Ex.: decreto que regula a cobrana de
determinado imposto.
- Quanto executoriedade
Autoexecutrios e no autoexecutrios.
- Autoexecutrios: so aqueles que podem ser executados pela
Administrao Pblica independentemente de ordem judicial. Exemplos: a
grande maioria dos atos administrativos, tais como apreenses de
mercadorias; aplicao de multas; interdies de estabelecimento comerciais;
nomeao, exonerao e demisses de servidores; circulares, portarias e
instrues.
- No autoexecutrios: dependem da manifestao do Poder Judicirio para
serem executados. Constituem excees, como ocorre com a cobrana de
valores pela Administrao Pblica. Como exemplos: a cobrana de multas40 e
dos crditos tributrios. Se o administrado resistir cobrana de multa de
trnsito ou do imposto de renda, a Administrao Pblica dever ajuizar a ao
competente.
- Quanto aos resultados sobre a esfera jurdica dos administrados
Atos ampliativos e restritivos.
- Ampliativos: so aqueles que ampliam a esfera de direitos dos
destinatrios. Exemplos: admisses, licenas, autorizaes, concesses e
permisses.
- Restritivos: so aqueles que restringem a esfera de direitos dos
destinatrios ou lhes impe deveres ou sanes. Exemplos: demisso e
suspenso de servidores, cassao de licenas e de concesses, proibies.
40
Atentar para o fato de que a aplicao da multa autoexecutrio, ao passo que a cobrana da multa no.
132

- Quanto natureza das situaes jurdica que criam41
Atos-regra, atos subjetivos e atos-condio.
Esta classificao foi elaborada por um jurista francs denominado Leon
Duguit. Nessa classificao os atos-regras e os atos condio esto nos
extremos, ao passo que os atos-condio em posio intermediria,
posicionando-se entre os outros dois.
- Atos-regra: por meio desses atos a Administrao Pblica cria situaes
jurdicas gerais, abstratas e impessoais, que podem a qualquer tempo ser
modificadas, como ocorre com as leis, regulamentos, regimentos e estatutos.
Alguns atos-regra, para serem aplicados, dependem de uma terceira categoria
de atos: os atos-condio.
- Atos subjetivos: estes so caracterizados pela individualidade e
subjetividade, pois criam situaes jurdicas concretas e pessoais, como ocorre
nos contratos. As regras neles traadas aplicam-se apenas s partes
envolvidas.
- Atos-condio: serviro como uma ponte entre o ato-regra e o
indivduo. So aqueles praticados quando algum se vincula a uma
situao jurdica preestabelecida pelos atos regras, sujeitando-se a alteraes
unilaterais. Exemplos: aceitao de cargo pblico.
Hely Lopes Meirelles42 apresenta uma definio diferente, conceituando como
todo aquele que se antepe a outro para permitir a sua realizao. Cita como
exemplo o concurso que ato-condio para nomeao e a concorrncia que
ato-condio para os contratos administrativos.
- Quanto retratabilidade
Revogveis ou irrevogveis
- Revogveis: so aqueles que podem ser extintos pela Administrao Pblica
com base em critrios exclusivamente administrativos, quais sejam,
41
Trata-se de classificao dos atos jurdicos em geral e no apenas de atos administrativos, mas j foi objeto de
questes de concursos pblico.
42
133

oportunidade e convenincia. Exemplo: revogao de autorizao
possibilitava o fechamento de rua para realizao de festa junina.
que
- Irrevogveis: no podem ser retirados no mundo jurdico por critrios

administrativos, como ocorre com licena concedida para exercer profisso,
que se classifica como ato vinculado. Quando estudarmos mais adiante
revogao, apresentarei outros atos que no so passveis de revogao.
Finalmente!!! Ufa! Estudar classificao cansativo, mas necessrio. Quem
pretende obter aprovao em concurso pblico no pode se contentar com
apenas as principais classificaes, pois se na prova cai uma que voc no
estudou l se vo 100 posies por conta de uma questo. Prefiro pecar pelo
excesso...
ESPCIES
Adotando-se como base as lies de Hely Lopes
administrativos constituem-se nas seguintes espcies:
Meirelles,
os
atos
Atos normativos
So manifestaes da Administrao Pblica com contedo geral e abstrato,
cujo objetivo esclarecer o contedo das leis, viabilizando a sua aplicao.
Devem ser fiis s disposies legais, restringindo-se aos limites por ela
impostos.
Seu contedo semelhante ao das leis no aspecto da generalidade, abstrao
e obrigatoriedade, porm, diferentemente destas, no podem inovar no
ordenamento jurdico ptrio, criando direitos e obrigaes que no estejam
previstos em lei. Da serem considerados lei em sentido material, pois o seu
contedo assemelha-se em alguns aspectos lei, e no em sentido formal,
uma vez que so aprovados como atos normativos derivados (no so
aprovados como leis).
- Decretos: a forma dos atos praticados privativamente pelos Chefes do
Podes Executivos (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos),
podendo ser gerais ou individuais.
Se gerais (decreto geral), so considerados lei em sentido material, pois
seus comandos alcanam indeterminados destinatrios que se encontram na
134

mesma situao jurdica, como ocorre com o Regulamento do Imposto de
Renda. Porm, no criam direitos ou obrigaes (no inovam). Da serem
considerados ato normativo derivado, pois tm como escopo esclarecer o
contedo da lei viabilizando a sua aplicao. A lei considerada ato normativo
originrio, porque cria direito novo.
O decreto geral tambm denominado
regulamentar ou decreto executivo.
pela
doutrina
de
decreto
Se individuais (decreto individual), direcionam-se a pessoa ou grupo de

pessoas determinados, como o caso de um decreto de desapropriao de
imvel ou nomeao de servidor.
Retomando aqui discusso quanto ao conceito de ato administrativo, em
sentido amplo tanto o decreto geral como o individual seriam exemplos desta
categoria de atos. Contudo, em sentido restritivo, que a posio majoritria,
apenas os decretos individuais podem ser considerados atos administrativos.
- Regulamentos: o art. 84, IV, da Constituio Federal, preceitua que
compete privativamente ao Presidente da Repblica (e tambm aos demais
Chefes do Executivo, por fora do princpio da simetria constitucional) expedir
decretos e regulamentos para fiel execuo das leis.
De acordo com lio de Jos dos Santos Carvalho Filho43,
A despeito de serem exteriorizados atravs de forma prpria, constituem
apndices de outros atos, mais comumente de decretos (embora nem
sempre). Esses atos que os colocam em vigncia. Trata-se, no entanto,
de atos diversos um o regulamento e outro o ato administrativo que
o pe em vigor no mundo jurdico. No que concerne funo
regulamentadora, no entanto, o objeto (ou contedo) de decretos
regulamentares regulamentos mostra-se idntico, isto , destinam-se
aos mesmos fins.
Dois so os aspectos que distinguem os decretos e os regulamentos: 1)
os decretos tm fora jurgena prpria, ou seja, vigoram por sim mesmos
como atos independentes, ao passo que os regulamentos so atos
dependentes e, por isso, no tm fora prpria que os impulsione para a
vigncia; 2) os decretos podem ser normativos (como o caso dos
decretos de execuo) ou individuais; os regulamentos, ao contrrio, s
se projetam como atos normativos.
43
135

- Instrues normativas: nos termos do art. 87, pargrafo nico, da
Constituio Federal, so atos expedidos pelos Ministros de Estado com o
objetivo de viabilizar a execuo das leis, decretos e regulamentos. Tambm
so utilizadas por outros rgos superiores com o mesmo propsito.
- Regimentos: tm como objetivo regulamentar o funcionamento dos rgos
colegiados (ex: regimento interno do Conselho de Contribuintes do Ministrio
da Fazenda) e das corporaes legislativas e judicirias (exs: regimento
interno do Senado Federal e do supremo Tribunal Federal). Em regra, so
colocados em vigncia por resolues.
- Resolues: o modo pelo qual se externam as deliberaes dos rgos
colegiados e casas legislativas e judicirias. So atos inferiores aos
regulamentos e aos regimentos. No so expedidos pelos Chefes do Poder
Executivo.
- Deliberaes: so atos normativos (quando sero atos gerais) ou decisrios
(hiptese que sero atos individuais) emanados dos rgos colegiados e das
casas legislativas ou judicirias. As deliberaes gerais so superiores s
deliberaes individuais, uma vez que aquelas s se revogam por outra
deliberao geral.
Atos ordinatrios
So utilizados para disciplinar o funcionamento da Administrao Pblica e a
conduta funcional de seus agentes. Tm por origem o poder hierrquico e
apenas alcanam os agentes pblicos que estejam subordinados autoridade
que os expediu. No atingem os particulares.
- Instrues: constituem-se em ordens internas emanadas dos superiores
hierrquicos para os subalternos. So escritas e gerais, tendo como objetivo
orientar os subalternos quanto ao modo e forma de execuo de determinado
servio pblico.
- Circulares: possuem o mesmo objetivo das instrues, porm so de menor
generalidade, pois alcanam determinados servidores ou agentes pblicos
incumbidos da prtica de certo servio ou de atribuies especiais.
136

- Avisos: podem ser utilizados como veculos de notcias ou assuntos
relacionados atividade administrativa. Em regra, so utilizados pelos
Ministros de Estados para tratarem de temas relacionados aos seus respectivos
ministrios.
- Portarias: so utilizadas pelos chefes de rgos para expedio de ordens
gerais ou especiais a seus subalternos. Tambm so usadas para dar incio a
sindicncias e processos administrativos.
- Ordens de servio: so instrumentos utilizados para transmitir
determinaes aos subordinados de como executar determinado servio.
Ocorre de serem substitudas por circulares.
- Provimentos: servem como veculos para determinaes e instrues que
visem regularizao e uniformizao de servios. So utilizados pelos
tribunais e Corregedorias.
- Ofcios: so comunicaes escritas entre autoridades, entre superiores e
subalternos e entre a Administrao Pblica e os particulares.
- Despachos: so atos administrativos praticados no curso de processos
administrativos, abrangendo manifestaes rotineiras dos agentes como
tambm aquelas de carter decisrio. Sero considerados normativos quando,
em que pese serem proferidos em caso individual, passem a produzir efeitos,
por fora da autoridade competente, para todas as situaes idnticas.
Atos negociais
So editados pela Administrao Pblica quando seus interesses, ainda que
indiretamente, coincidem com a pretenso do particular. Ocorre, por ex.,
quando o particular requer autorizao para a prtica de determinado ato e a
Administrao concorda, expedindo o respectivo ato negocial (no caso em
questo, a autorizao).
- Licena: ato administrativo vinculado, definitivo e declaratrio pelo
qual a Administrao Pblica faculta ao administrado que preenche os
requisitos legais o exerccio de determinada atividade.
137

vinculado porque se o administrado preenche os requisitos legais, a
Administrao Pblica no pode negar a concesso da licena. O agente
pblico no possui liberdade para anlise de sua conduta.
definitivo pelo fato de a Administrao Pblica no poder desfaz-la por
convenincia/oportunidade aps sua concesso, salvo se a licena por
concedida por prazo determinado.
declaratrio, pois o particular quando manifesta sua pretenso, se preencheu
os requisitos previstos na lei, j possui direito subjetivo de ver concretizada a
sua pretenso, restando Administrao Pblica apenas confirmar a sua
preexistncia.
Importante destacar tambm que a licena no pode ser concedida de ofcio,
ou seja, depende sempre de requerimento do interessado.
So exemplos: licena para exercer atividade profissional e para execuo de
obra.
- Autorizao: ato administrativo discricionrio, precrio e constitutivo
pelo qual a Administrao Pblica faculta ao administrado o exerccio de
determinada atividade ou a utilizao de bem pblico, ambos em seu (do
administrado) exclusivo ou predominante interesse.
discricionrio porque o administrado no tem direito subjetivo concesso
da autorizao, ficando a critrio da Administrao Pblica, mediante anlise
pautada pelos critrios oportunidade/convenincia, conced-la ou no.
precrio uma vez que a Administrao Pblica a qualquer momento pode
revog-la, independentemente de pagamento de indenizao ao administrado.
constitutivo pelo fato de inexistir direito preexistente do administrado sua
pretenso. No momento que a autorizao concedida constitudo o direito
do particular interessado.
So exemplos: autorizao para porte de arma; autorizao para pesquisa e
lavra de recursos minerais e para aproveitamento dos potenciais de energia
hidrulica (art. 176, CF) e autorizao para operar distribuio de sinais de
televiso a cabo; autorizao para fechamento de ruas para comemoraes
festivas.
Por fim, vale a pena ressaltar que a professora Maria Sylvia Di Pietro admite a
autorizao para prestao de servios pblicos, indicando, como exemplos, os
incisos XI e XII do art. 21 da Constituio Federal. Tal posio encontra crticas
138

de alguns doutrinadores, como Jos dos Santos Carvalho Filho, que rejeitam a
possibilidade de autorizao para servio pblico, sustentando que as
atividades listadas nos referidos incisos que forem executadas como servio
pblico devem ser precedidas de concesso ou permisso. Todavia, quando
executadas no exclusivo interesse do interessado, ser perfeitamente possvel
a presena da autorizao, porm, no se tratar de servio pblico, mas sim
de servio de interesse privado.
- Permisso: ato administrativo discricionrio, precrio e constitutivo
pelo qual a Administrao Pblica faculta ao administrado a utilizao de bem
pblico no interesse predominantemente da coletividade.
A permisso de servio pblico no possui natureza de ato administrativo, mas
sim de contrato administrativo. Tanto a permisso de servio pblico como a
concesso de servio pblico devem ser precedidas de licitao, nos termos do
art. 175 da CF.
- Aprovao: ato administrativo discricionrio44 por meio do qual a
Administrao Pblica exerce controle sobre outro ato sob os aspectos da
oportunidade e convenincia do interesse pblico. Pode ser prvia45 (a priori)
ou posterior (a posteriori), como ocorre, respectivamente, na manifestao do
Senado Federal quanto nomeao dos Ministros do STF (art. 52, III, CF) e na
manifestao do Congresso Nacional quanto aprovao do estado de stio
(art. 49, IV, CF).
- Admisso: ato administrativo vinculado por meio do qual a Administrao
Pblica permite ao particular o gozo de determinado servio pblico prestado
em estabelecimento oficial. Como exemplo, a admisso em Universidades de
Ensino e hospitais pblicos.
- Visto: ato administrativo por meio do qual determinada autoridade pblica
atestada a legitimidade formal de outro ato. No equivale concordncia com
o contedo, mas apenas concordncia quanto aos aspectos formais. Alguns
atos de subordinados s podem ser encaminhados para as autoridades
superiores se receberem um visto de determinado agente indicado na
legislao.
44
Hely Lopes Meirelles, defendendo posio minoritria, admite a possibilidade de autorizao vinculada.
45
Maria Sylvia Di Pietro, fazendo referncia lio de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, diz que quando prvia equivale
autorizao.
139

- Homologao: ato administrativo vinculado por meio do qual a

Administrao Pblica exerce controle sobre outro ato sob o aspecto da
legalidade, como ocorre na homologao de licitao. Difere-se da aprovao
pelo fato de limitar-se anlise da legalidade do ato controlado e apenas ser
posterior.
- Dispensa: ato administrativo em regra discricionrio que libera o
administrado do cumprimento de determinado dever. Como exemplo: dispensa
do cumprimento de obrigao militar.
- Renncia: ato administrativo por meio do qual a Administrao Pblica
extingue um direito prprio, liberando definitivamente o devedor da obrigao.
Por ter carter abdicativo depende de autorizao legal.
- Protocolo administrativo: ato administrativo por meio do qual a
Administrao Pblica negocia com o administrado a realizao de determinada
atividade ou absteno de certa conduta.
Atos enunciativos
No so considerados atos administrativos em sentido formal, apenas no
sentido material, pois no expressam manifestao de vontade da
Administrao Pblica. Atravs deles, o Poder Pblico, a pedido do interessado,
certifica ou atesta a existncia de um fato, ou emite opinio sobre determinado
assunto.
- Certides: so cpias de registros, de interesse do administrado, constantes
de processo, livro ou documento que se encontre em poder da Administrao
Pblica. O direito obteno de certides tem amparo constitucional (art. 5,
XXXIV, b)46.
- Atestados: por meio destes atos a Administrao comprova a existncia de

determinado fato ou situao no constante de processo, livro ou documento
que se encontre em seu poder. Da residir a primeira diferena entre certido e
46
So assegurados, independentemente do pagamento de taxas, a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal.
140

atestado. A segunda diferena que as certides comprovam fatos
permanentes, ao passo que os atestados situaes passveis de modificaes.
- Pareceres: so manifestaes tcnicas de rgos especializados, de carter
opinativo, acerca de assuntos submetidos sua apreciao.
Quando um parecer convertido em norma de procedimento interno,
tornando-se vinculante para todos aqueles que estejam subordinados
autoridade que o aprovou, passa a ser denominado parecer normativo.
- Apostilas: possuem o mesmo significado de averbao, pois correspondem a
anotaes feitas em atos e contratos administrativos com o propsito de
corrigi-los ou registrar alteraes. Como exemplo: anotao na ficha funcional
de servidor do seu tempo de servio em cargos anteriores.
Atos punitivos
Atravs destes atos a Administrao Pblica impe sanes aos seus agentes
pblicos e aos administrados.
A punio dos servidores pblicos (punio interna) tem amparo no poder
disciplinar da Administrao Pblica, ao passo que a dos particulares (punio
externa) no seu poder de imprio. Em geral, a punio externa est atrelada
ao exerccio pela Administrao Pblica do seu poder de polcia.
Por fim, no se deve confundir as punies administrativas com o exerccio do
jus puniendi do Estado. Este representa a aplicao do Direito Penal com o
propsito de reprimir as infraes tipificadas como crimes ou contravenes.
Sua concretizao depende da interveno do Poder Judicirio, o que no
ocorre na aplicao das sanes administrativas.
So exemplos: multas administrativas, interdio
destruio de coisas e sanes disciplinares.
de
atividade,
VALIDADE
A validade est relacionada conformao do ato administrativo com a ordem
jurdica.
Dessa forma, ato vlido aquele praticado de acordo com as leis e os
princpios que regem dado ordenamento jurdico.
141

MOTIVAO
No se deve confundir motivo com motivao. Esta a explicao por escrito
do motivo, isto , a exposio dos motivos que embasaram a prtica do ato
administrativo.
A motivao integra o elemento forma e est ligada ao princpio da
publicidade.
A motivao pode ser prvia ou contempornea (simultnea) prtica do
ato.
O art. 50 da Lei 9.784/90 lista quais atos administrativos devero conter
motivao:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao
dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo.
Amparando-se nesse dispositivo legal, Jos dos Santos Carvalho Filho sustenta
que nem todos os atos administrativos dependem de motivao, s se
podendo considerar a motivao obrigatria se houver norma legal expressa
neste sentido47.
Contudo, Maria Sylvia Di Pietro48, discordando do citado mestre, sustenta
posio mais acertada, sendo a que voc deve seguir na sua prova:
Entendemos que a motivao , em regra, necessria, seja para os atos
vinculados, seja para os atos discricionrios, pois constitui garantia de
legalidade que tanto diz respeito ao interessado como prpria
47
48
142

Administrao Pblica; a motivao que permite verificao, a qualquer
momento, da legalidade do ato, at mesmo pelos demais Poderes do
Estado.
Raquel Melo Urbano de Carvalho49 segue pelas mesmas trilhas de Di Pietro:
Em face da Constituio de 1988, no remanesce a possibilidade de se
falar em ato administrativo desprovido de fundamentao. Na medida em
que o contraditrio e a ampla defesa encontram-se erigidas como
garantias no artigo 5, LV, da Lei Maior, inadmissvel que a atuao
administrativa surja desacompanhada das razes fticas e jurdicas que a
justificaram, sob pena de, ausente a motivao, afigurar-se impossvel o
exerccio democrtico das citadas garantias constitucionais.
Nessa linha, a regra a motivao dos atos administrativos, constituindo-se
em excees as hipteses em que a lei dispensar (ex. nomeao e exonerao
de servidores para cargos em comisso) ou quando a natureza do ato for com
ela incompatvel (ex. placas de trnsito).
Por fim, uma expresso que voc precisa conhecer: motivao aliunde.
Trata-se da motivao prevista no art. 50, 1, da Lei 9.784/90 (trecho
destacado):
1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de
anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que,
neste caso, sero parte integrante do ato.
EXTINO
- Extino natural (cumprimento dos efeitos)
a que decorre do cumprimento normal dos seus efeitos, como ocorre em
uma autorizao de uso de bem pblico que perde seus efeitos depois do prazo
estipulado.
- Extino objetiva (desaparecimento do objeto da relao jurdica)
49
143

a que ocorre quando no mais existe o objeto do ato administrativo. Como
exemplo: a interdio de um estabelecimento se extingue com a sua
desativao definitiva.
- Extino subjetiva (desaparecimento do sujeito da relao jurdica)
Ocorre com o desaparecimento do sujeito que beneficirio do ato
administrativo. A morte de um servidor pblico, por exemplo, extingue os
efeitos do ato de posse.
- Retirada
Constitui-se na edio de um ato administrativo cuja finalidade a extino de
outro.
So modalidades: cassao, contraposio (derrubada), caducidade, revogao
e anulao (invalidao).
a) Cassao
Ocorre quando o beneficirio do ato administrativo descumpre as condies
que deveriam ser atendidas para o exerccio do seu direito. Exemplo:
transformao de um hotel em casa de jogos de azar extingue sua licena para
funcionamento.
b) Caducidade
Extino do ato pela supervenincia de norma jurdica que tornou inadmissvel
a situao antes permitida e concedida pelo ato. Exemplo: a licena de um
parque de diverses caduca quando a nova lei de zoneamento considera
aquele tipo de uso incompatvel (estipula que a rea ser exclusivamente
residencial).
c) Contraposio ou derrubada
Um ato extinto pela edio de outro com efeitos contrapostos ao seu.
Exemplo: exonerao de um funcionrio que aniquila os efeitos do ato de
nomeao.
d) Renncia
144

Ocorre a extino dos efeitos do ato e decorrncia da rejeio de seu
beneficirio. Exemplo: renncia a um cargo de secretrio de estado.
e) Anulao
Ocorre quando o ato administrativo extinto sob o fundamento de ser ilegal.
Quando o vcio que gera a ilegalidade do ato for sanvel (ato anulvel), a
Administrao Pblica pode convalid-lo50, com efeitos ex tunc, se presentes
ainda os requisitos interesse pblico e ausncia de prejuzos para terceiros;
caso seja insanvel o vcio (ato nulo), o destino do ato ser sua anulao.
Tantos os atos vinculados como os discricionrios, caso sejam ilegais, so
passveis de anulao.
A anulao desfaz os efeitos do ato desde o momento em que foi praticado, da
dizer-se que seus efeitos, em regra, so ex tunc. Neste ponto diferencia-se
da revogao, que a seguir ser comentada, cujos efeitos so ex nunc, ou
seja, para frente, no retroagindo.
O ato administrativo pode ser anulado tanto pela prpria Administrao
Pblica (poder de autotutela), de ofcio ou mediante provocao, ou pelo
Poder Judicirio (mediante provocao).
Interessante destacar que a expresso Administrao Pblica foi utilizada
acima em sentido amplo, abrangendo os trs Poderes do Estado quando do
exerccio de funo administrativa. No se pode esquecer que tanto o Poder
Legislativo como o Poder Judicirio tambm exercem de forma atpica funes
administrativas, editando, portanto, atos administrativos. Como possuem
poderes para edit-los, tambm podem exercer o respectivo controle
de legalidade, anulando-os se ilegais.
S para que no restem dvidas para voc, os trs Poderes do Estado
Executivo, Legislativo e Judicirio possuem suas funes tpicas,
respectivamente, administrativa, legislativa e jurisdicional. Em hipteses
autorizadas pela Constituio Federal, um Poder pode exercer funo de outro,
como ocorre quando o Chefe do Executivo, que exerce funo administrativa,
edita medida provisria, que decorre da funo legislativa. Quando isto ocorre,
diz-se que h exerccio de funo atpica. Assim sendo, quando os Poderes
Legislativo e Judicirio formalizam atos administrativos esto exercendo, de
forma atpica, funo administrativa.
50
Art. 55 da Lei 9.7884/99: Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao.
145

Quanto possibilidade de Administrao Pblica anular seus prprios atos, o
Supremo Tribunal Federal editou duas smulas:
Smula 346 - A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus
prprios atos.
Smula 473 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Os atos anulados no geram direitos adquiridos, mas os efeitos
produzidos para terceiros de boa-f sero mantidos, em observncia
ao princpio da boa-f e do atributo da presuno de legitimidade dos
atos administrativos. Para ilustrar: se um servidor nomeado ilegalmente
sem concurso pblico exonerado por fora dessa ilegalidade, as certides
negativas que ele expediu durante o perodo que trabalhou para a
Administrao Pblica no sero anuladas. Desta forma, todas aquelas pessoas
(terceiros de boa-f) que receberam certides negativas do servidor no sero
prejudicadas.
Na rbita federal, o prazo de decadncia que a Administrao Pblica possui
para anular atos administrativos ilegais de 5 (cinco) anos, nos termos do j
comentado art. 54 da Lei 9.784/99:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada mf.
1 No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia
contar-se- da percepo do primeiro pagamento.
2 Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnao validade do ato.
f) Revogao
Ocorre quando o ato administrativo legal extinto por razes de mrito, ou
seja, com base nos critrios oportunidade e convenincia.
Encontra seu fundamento no poder discricionrio da Administrao Pblica,
motivo pelo qual, em regra, somente os atos discricionrios podem ser
revogados.
146

Conforme j dito anteriormente, a revogao, por atingir ato que foi praticado
de acordo com a lei, produz efeitos ex nunc (a partir de agora), ou seja, para
frente, respeitando-se os direitos adquiridos (diferentemente da anulao).
O ato administrativo s pode ser revogado pela prpria Administrao
Pblica, entendendo-se mais uma vez essa expresso em seu sentido amplo,
abrangendo os trs Poderes do Estado no exerccio de funo administrativa.
Desda forma, o Poder Judicirio no exerccio de sua funo tpica a
jurisdicional no poder revogar atos administrativos, mas apenas anul-los.
Contudo, ao exercer de forma atpica a funo administrativa, poder revogar
os seus prprios atos administrativos discricionrios por questes de
oportunidade e convenincia.
Nesse ponto, tambm aplicada a smula 473 do Supremo Tribunal Federal:
apreciao judicial.
Ressalte-se que o Poder Judicirio, exercendo sua funo jurisdicional, poder
verificar a legalidade do ato administrativo de revogao. Aqui ele no estar
revogando o ato administrativo, mas sim analisando se a revogao observou
os limites legais. No haver anlise de convenincia ou de oportunidade, mas
sim de legalidade.
Quanto competncia para revogar, Maria Sylvia Di Pietro citando lio de
Miguel Reale assim se pronuncia: s quem pratica o ato, ou quem tenha
poderes, implcitos ou explcitos, para dele conhecer de ofcio ou por via de
recurso, tem competncia legal para revog-lo por motivos de oportunidade
ou convenincia, competncia essa intransfervel, a no ser por fora de lei,
e insuscetvel de ser contrasteada em seu exerccio por outra autoridade
administrativa51.
Por fim, cabe destacar que nem todo ato administrativo discricionrio
passvel de revogao. So os chamados atos irrevogveis.
1) atos consumados, pois j esgotaram seus efeitos. Ex. ato que concedeu
frias a servidor no pode ser revogado aps o mesmo ter gozado suas frias;
51
147

2) atos vinculados, pois no podem ser apreciados sob os aspectos
oportunidade e convenincia. No h que se falar em mrito nos atos
vinculados;
3) atos que geraram direitos adquiridos;
4) atos integrativos de um procedimento administrativo, pela simples razo
de que se opera a precluso do ato anterior pela prtica do ato sucessivo
(exemplo: no pode ser revogado o ato de adjudicao na licitao, quando j
celebrado o respectivo contrato)52;
5) a revogao no pode ser feita quando j se exauriu a competncia
relativamente ao objeto do ato; suponha-se que o interessado tenha recorrido
de um ato administrativo e que este esteja sob apreciao de autoridade
superior; a autoridade que praticou o ato deixou de ser competente para
revog-lo53;
6) os chamados meros atos administrativos, tais como certides, pareceres
e atestados.
QUESTES DA FGV
Importante lembrar que as questes abaixo so reproduzidas no final da aula
sem os respectivos comentrios.
01. (FGV - 2008 - Advogado - Senado) Em relao aos atos
administrativos, considera-se errneo afirmar que:
a) o requisito da competncia administrativa, por seu carter vinculado,
insuscetvel de convalidao.
b) a revogao rende ensejo a que o administrador proceda valorao da
convenincia e da oportunidade da retirada do ato.
c) atos contaminados de vcio de legalidade podem no ser anulados, em nome
do princpio da segurana jurdica.
d) podem ostentar carter normativo, a despeito de estarem em posio
subjacente lei.
e) licenas, a despeito de serem atos normalmente vinculados, podem ser
revogadas em situaes especficas.
COMENTRIOS
52
53
148

A) A assertiva incorreta, pois a competncia privativa pode ser objeto de
convalidao, diferentemente da competncia exclusiva. Contudo, como esse
tema no foi abrangido pelo edital, melhor aprofundar para no desviar do
nosso foco. Eis a resposta da questo.
B) Assertiva correta, lembrando que a revogao apenas incide sobre atos
discricionrios justamente por conta da valorao de convenincia e da
oportunidade inexistentes no ato vinculado.
C) O princpio da segurana jurdica justifica a possibilidade de manuteno de
os atos administrativos com vcios sanveis por meio do instituto da
convalidao, j citado na alternativa A.
D) Na classificao dos atos administrativos estudaremos os normativos, que
consistem em manifestaes da Administrao Pblica com contedo geral e
abstrato, cujo objetivo esclarecer o contedo das leis, viabilizando a sua
aplicao. Como exemplos: decretos, resolues e regulamentos.
E) Essa possibilidade de licenas serem revogadas constitui exceo regra.
Voc deve se recordar da passagem de nosso estudo em que aprendeu que os
atos vinculados no so passveis de revogao. Contudo, a doutrina e a
jurisprudncia tm admitido a revogao de licena para construir quando
sobrevier interesse pblico relevante.
GABARITO: letra A
02. (FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado) A revogao
representa uma das formas de extino de um ato administrativo.
Quanto a esse instituto, correto afirmar que
a) pode se dar tanto em relao a atos viciados de ilegalidade ou no, desde
que praticados dentro de uma competncia discricionria.
b) produz efeitos retroativos, retirando o ato do mundo, de forma a nunca ter
existido.
c) apenas pode se dar em relao aos atos vlidos, praticados dentro de uma
competncia discricionria, produzindo efeitos ex nunc.
d) pode se dar em relao aos atos vinculados ou discricionrios, produzindo
ora efeito ex tunc, ora efeito ex nunc.
COMENTRIOS
149

Em resumo, estudamos que a revogao incide sobre atos discricionrios
legais, produz efeitos ex nunc e s pode ser praticada pela Administrao
Pblica sobre os seus prprios atos.
GABARITO: letra C
03. (FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Em mbito
federal, o direito de a Administrao Pblica anular atos
administrativos eivados de vcio de ilegalidade, dos quais decorram
efeitos favorveis para destinatrios de boa-f
a) no se submete a prazo prescricional.
b) no se submete a prazo decadencial.
c) prescreve em 10 (dez) anos, contados da data em que praticado o ato.
d) decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que praticado o ato.
COMENTRIOS
Para responder a essa questo basta recordar da redao do art. 54 da Lei
9.784/99: o direito da Administrao de anular os atos administrativos que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
GABARITO: letra D
04. (FGV - 2008 - Senado Federal - Consultor de Oramento) Assinale a
afirmativa correta.
a) Competncia, finalidade e motivo dos atos administrativos constituem
elementos sempre vinculados.
b) Diversamente do que ocorre no direito privado, o silncio administrativo s
pode retratar manifestao negativa de vontade do administrador.
c) Atos administrativos podem ser revogados mediante atuao discricionria
do administrador pblico, por meio da valorao de convenincia e
oportunidade.
d) O Poder Judicirio no tem competncia para apreciar o motivo e o objeto
dos atos discricionrios, elementos privativos do administrador pblico.
e) No possvel que ato invlido seja exeqvel de imediato, mas o ato vlido
pode ser inexeqvel em determinadas condies.
COMENTRIOS
A) A competncia ser sempre elemento vinculado, o mesmo no se podendo
dizer de finalidade e motivo. Quanto a este nenhuma dvida, pois nos atos
vinculados o mesmo ser tambm vinculado, e nos atos discricionrios ser
150

elemento discricionrio. Quanto finalidade, a doutrina, em geral, apresenta-a
como elemento vinculado. Contudo, Maria Sylvia Di Pietro faz distino entre
finalidade em sentido amplo (discricionria) e finalidade em sentido restrito
(vinculada), o que foi estudado nesse material. Assertiva incorreta.
B) Assertiva errada, pois o silncio administrativo retratar o resultado
indicado na lei, seja positivo (deferimento) ou negativo (indeferimento).
C) Frase correta. Lembrar que a valorao de convenincia e de oportunidade
diz respeito ao mrito do ato administrativo.
D) O Poder Judicirio, se provocado, tem competncia para apreciar todos os
elementos do ato administrativo sob o aspecto da legalidade. Assertiva errada.
E) Assertiva incorreta, pois a validade do ato no guarda relao com a sua
exeqibilidade. Todo ato administrativo, inclusive os ilegais, nasce com a
presuno relativa de legitimidade e de veracidade, motivo pelo qual poder
ser exeqvel de imediato, produzindo os seus regulares efeitos at a sua
eventual anulao (no caso dos ilegais).
GABARITO: letra C
05. (FGV - 2011 - TRE-PA - Tcnico Judicirio - Segurana Judiciria)
Acarreta a nulidade do ato administrativo
a) sua manifesta discricionariedade.
b) a ausncia de deliberao colegiada.
c) a inexistncia de prazo de validade.
d) a desconformidade de seu objeto com a lei.
e) sua emisso por particular e no pelo Estado.
COMENTRIOS
A) Os atos administrativos so classificados em discricionrios e vinculados,
no guardando nenhuma relao essa classificao com ilegalidade.
B) Os atos administrativos simples so decorrncia de apenas uma vontade.
151

C) Todo contrato administrativo possui prazo de vigncia, o mesmo no
podendo ser dito relativamente aos atos administrativos.
D) Resposta da questo. Ato ilegal aquele praticado em desconformidade
com a ordem jurdica (leis + princpios).
E) Estudamos que os particulares tambm editam atos administrativos.
Lembre-se, por exemplo, dos diretores de escolas particulares.
GABARITO: letra D
06. (FGV - 2011 - TRE-PA - Tcnico Judicirio - rea Administrativa)
Em relao anulao e revogao dos atos administrativos,
correto afirmar que
a) s podem ser efetuadas por via judicial; entretanto, a revogao pode ser
feita administrativamente.
b) admitem apenas a via administrativa para a anulao e a via judicial para a
revogao.
c) ocorrem, em ambas as hipteses, nos casos de inconvenincia e
inadequao do ato administrativo.
d) se identifica a anulao quando o ato administrativo apresenta vcio que o
torne ilegal, j a revogao ocorre por razes de convenincia e oportunidade.
e) so atos privativos da administrao pblica, sendo vedada a apreciao
judicial.
COMENTRIOS
A) Resposta incorreta. A revogao s pode ser feita administrativamente. J
a anulao pode ser formalizada administrativa ou judicialmente.
B) Para anulao, conforme dito acima, so admitidas as vias administrativa e
judicial. Para a revogao, apenas a via administrativa.
C) A revogao ocorre nos casos de inconvenincia e inadequao do ato
administrativo. J a anulao, nos casos de ilegalidade. Assertiva incorreta.
D) Pelo o que foi exposto acima, resposta correta.
152

E) H possibilidade de apreciao judicial para verificao da legalidade dos
GABARITO: letra D
07. (FGV - 2011 - TRE-PA - Analista Judicirio) Entre os vcios que
tornam nulo o ato administrativo est
a) a incompetncia, caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies
legais do agente que o praticou.
b) o desvio de finalidade, que a omisso de formalidade indispensvel
existncia do ato.
c) a ilegalidade do objeto, em que a matria de direito em que se fundamenta
o ato inexistente.
d) o vcio de forma, que ocorre quando o resultado do ato importa em violao
de lei.
e) a inexistncia dos motivos, quando o agente pratica o ato visando a objetivo
diverso do previsto nas regras de competncia.
COMENTRIOS
A) A assertiva define corretamente o vcio de competncia excesso de poder,
que resta caracterizado quando o agente pratica ato para o qual no tem
competncia.
B) Assertiva incorreta, pois o desvio de finalidade ocorre quando o agente
pblico, competente para a prtica de determinado ato, pratica-o com fins
diversos do previsto na ordem jurdica.
C) Matria de direito em que se fundamenta o ato diz respeito com motivo do
ato, e no com o seu objeto. Assertiva incorreta.
D) Resultado do ato guarda relao com o seu objeto. Outra assertiva errada.
E) A assertiva traz a definio de desvio de finalidade, que constitui vcio de
finalidade.
GABARITO: letra A
153

08. (FGV - 2010 - PC-AP - Delegado de Polcia) Os atos
administrativos, quanto interveno da vontade administrativa,
podem ser classificados como atos:
a) simples.
b) perfeitos.
c) consumados.
d) constitutivos.
e) gerais.
COMENTRIOS
Quanto interveno da vontade administrativa os atos so classificados em:
- Simples: o que decorre da manifestao de vontade de um nico
rgo, seja esse unipessoal (que atua e decide por meio de um nico agente,
como a Presidncia da Repblica) ou colegiado (atua e decide por meio da
vontade conjunta e majoritria de seus membros, como o Conselho de
Contribuintes do Ministrio da Fazenda).
- Complexo: decorre da fuso de vontades autnomas de dois ou mais
rgos, sejam estes unipessoais ou colegiados. O que importa a combinao
de vontades de rgos diferentes para formao de um nico ato, pois
referidos rgos, individualmente, no so suficientes para a constituio do
ato. Como exemplos: decreto assinado pelo Chefe do Executivo e referendado
por Ministro de Estado; nomeao dos Ministros do STF e do STJ que
dependem da aprovao da escolha pela maioria absoluta do Senado Federal
(art. 101, pargrafo nico, e art. 104, pargrafo nico, da CF), concesso de
aposentadorias, reformas e penses (no se aperfeioa enquanto no
apreciado pelo Tribunal de Contas).
- Composto: decorre da vontade de um nico rgo, porm s produzir
efeitos aps a prtica de outro ato que o aprove. Este segundo ato pode ser
aprovao, autorizao, ratificao, visto ou homologao. Diferentemente do
ato complexo, em que duas vontades autnomas se fundam, sendo elas
homogneas, no composto existe a vontade principal e as demais so
acessrias, existindo to somente para dar eficcia (produo de efeitos) ao
ato principal. Como exemplo: parecer de advogado pblico que depende da
homologao de autoridade superior para produzir seus regulares efeitos.
GABARITO: letra A
09. (FGV - 2010 - PC-AP - Delegado de Polcia) Quanto finalidade,
caracterizado como vcio do ato administrativo:
a) a funo de fato.
154

b) a inexistncia de motivos.
c) o desvio de poder.
d) o excesso de poder.
e) o objeto impossvel.
COMENTRIOS
A letra A traz vcio de competncia; a B vcio de motivo; a C vcio de
finalidade; a D vcio de competncia; e a E vcio de objeto.
Portanto, resposta correta letra C, caracterizada quando o agente pblico, em
que pese ter competncia para a prtica do ato, pratica-o com fins diversos
dos previstos no ordenamento jurdico. Exemplo clssico: remoo como forma
de punio.
GABARITO: letra C
10. (FGV - 2008 - TCM-RJ Auditor) Os pareceres jurdicos emitidos
sobre editais de licitao possuem carter:
a) opinativo.
b) discricionrio.
c) vinculativo.
d) facultativo.
e) orientador.
COMENTRIOS
Conforme estudado nessa aula, os pareceres so manifestaes tcnicas de
rgos especializados, de carter opinativo, acerca de assuntos submetidos
sua apreciao.
GABARITO: letra A
11. (FGV - 2008 - Senado Federal Administrador) Assinale a
alternativa correta.
a) Em virtude de aspectos subjetivos da discricionariedade, vedado ao Poder
Judicirio apreciar a legalidade ou no dos atos discricionrios.
b) A discricionariedade implica o poder do administrador pblico de optar por
determinada conduta, aps valorao da convenincia e oportunidade
administrativas.
c) A atividade discricionria suscetvel de revogao, quando assim o
entenda a Administrao, mas h impedimento a que sobre ela se aplique a
anulao.
155

d) Ainda que haja certo grau de subjetividade na prtica de atos
discricionrios, o motivo, a competncia e o objeto so sempre elementos
vinculados.
e) Somente no Poder Executivo pode o administrador atuar com
discricionariedade administrativa, e assim mesmo no exerccio da funo tpica
de gesto dos interesses pblicos.
COMENTRIOS
A) Assertiva incorreta, pois j estudamos que tanto a Administrao Pblica
como o Poder Judicirio podem anular atos administrativos, sejam eles
vinculados ou discricionrios.
B) Assertiva correta, destacando apenas que a liberdade do agente no
absoluta, pois optar por uma das condutas indicadas pela lei, ou seja, existe
liberdade nos limites traados pela lei.
C) Tanto atos vinculados como discricionrios podem padecer de vcio de
ilegalidade, estando sujeitos anulao.
D) A competncia ser sempre elemento vinculado, o mesmo no se podendo
dizer de objeto e de motivo, pois nos atos vinculados sero vinculados, e nos
atos discricionrios sero elementos discricionrios. Assertiva incorreta.
E) A atividade administrativa est presente nos trs Poderes do Estado:
Executivo, Legislativo e Judicirio. Assertiva incorreta.
GABARITO: letra B
12. (FGV - 2010 - SEFAZ-RJ - Fiscal de Rendas - Prova 1) A respeito da
validade dos atos administrativos, assinale a alternativa correta.
a) A Administrao Pblica do Estado do Rio de Janeiro pode convalidar atos
invlidos, desde que sanveis e que no acarretem leso ao interesse pblico e
nem prejuzo a terceiros.
b) O Supremo Tribunal Federal sumulou o entendimento de que atos eivados
de vcio devem ser obrigatoriamente anulados pela Administrao Pblica,
desde que deles no se originem direitos.
c) A cassao forma de extino por meio da edio de ato administrativo
com base em critrios de oportunidade e convenincia da Administrao
Pblica.
156

d) O processo administrativo pressuposto necessrio invalidao dos atos
administrativos.
e) Os atos administrativos gozam de presuno de legitimidade, que determina
a inverso do nus da prova em juzo.
COMENTRIOS
A) Assertiva correta por trazer os requisitos para convalidao dos atos
administrativos.
B) A assertiva equivoca-se, pois ignora o instituto da convalidao, que
permite a manuteno de atos ilegais. Alm disso, dos atos nulos no se
originam direitos. Eis as duas smulas:
Smula 346 - A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus
prprios atos.
apreciao judicial.
C) A assertiva, que est incorreta, traz a definio de revogao. A cassao
ocorre quando o beneficirio do ato administrativo descumpre as condies
que deveriam ser atendidas para o exerccio do seu direito. Exemplo:
transformao de um hotel em casa de jogos de azar extingue sua licena para
funcionamento.
D) Conforme entendimento dos tribunais superiores, o processo administrativo
apenas ser obrigatrio quando a anulao causar prejuzo ao destinatrio do
ato.
E) O que determina a inverso do nus da prova, seja em juzo ou
administrativamente, a presuno de veracidade. Assertiva incorreta.
GABARITO: letra A
13. (FGV - 2010 - SEAD-AP - Auditor da Receita do Estado) So
insuscetveis de revogao, exceto:
157

a) o ato vinculado.
b) o ato que gerou direito adquirido.
c) o ato de autorizao para uso de bem pblico.
d) o edital de licitao em razo de vcio de legalidade.
e) o ato de adjudicao do objeto da licitao aps execuo contratual.
COMENTRIOS
Conforme visto durante a aula, so os chamados atos irrevogveis: atos
consumados; atos vinculados; atos que geraram direitos adquiridos; atos
integrativos de um procedimento administrativo; quando a competncia do
agente j se exauriu; os chamados meros atos administrativos.
Dentre as opes acima, o ato de autorizao constitui ato discricionrio,
passvel, portanto, de revogao com base em critrios de oportunidade e de
convenincia.
GABARITO: letra C
14. (FGV - 2009 - MEC Documentador) A nomeao para um cargo
inexistente e a funo "de fato" so, respectivamente, exemplos de
vcios dos atos administrativos relativos:
a) ao sujeito e competncia, respectivamente.
b) competncia e finalidade, respectivamente
c) ao objeto e vitaliciedade, respectivamente.
d) ao objeto e ao sujeito, respectivamente.
e) ao objeto e finalidade, respectivamente.
COMENTRIOS
Se o cargo inexiste, h vcio de objeto, pois o resultado pretendido com a
nomeao resta prejudicado. Se no h cargo no h que se falar em
nomeao.
A funo de fato caracteriza-se quanto h defeito na investidura do agente
pblico (ex: agente pblico exerce cargo sem ter a idade mnima exigida em
lei para o seu exerccio). Constitui vcio de sujeito (competncia).
GABARITO: letra D
15. (FGV - 2009 - TJ-PA Juiz) Uma autorizao para explorao de
jazida, quanto aos efeitos, exemplo de ato administrativo:
a) negocial.
158

b) constitutivo.
c) externo.
d) concreto.
e) declaratrio.
COMENTRIOS
O ato constitutivo aquele por meio do qual a Administrao Pblica cria um
direito, dever ou uma nova situao jurdica para o administrado. Exemplos:
nomeaes de servidores, licenas (uma licena para edificar, por ex.) e
sanes (advertncia).
GABARITO: letra B
QUESTES DE OUTRA BANCA
1) (PGE/CE/Procurador/2008/CESPE) O ato administrativo discricionrio
insuscetvel de exame pelo Poder Judicirio.
2) (UnB/CESPE/MMA/agente administrativo/2009) Todo ato praticado
no exerccio de funo administrativa considerado ato administrativo.
3) (UnB/CESPE/SEPLAG/DETRAN/DF/2009) Considere a seguinte
situao hipottica. Jos deputado distrital e foi nomeado secretrio de obras
do Distrito Federal (DF), onde exerceu suas atribuies por dois anos. Ocorre
que o governador do DF decidiu exoner-lo. Nessa situao, por ser um ato
administrativo vinculado, a exonerao de Jos deve necessariamente ser
motivada.
4) (UnB/CESPE/SEPLAG/DETRAN/DF/2009) Considere a seguinte
situao hipottica. Joo servidor pblico responsvel por gerenciar obra
pblica levada a efeito pela entidade em que exerce suas funes. Ocorre que
Joo, nos limites de sua competncia administrativa, determinou a
pavimentao de uma rua, sem que houvesse previso no contrato
administrativo, em local que beneficia um imvel de propriedade de sua me.
Nessa situao, Joo praticou conduta abusiva com desvio de finalidade.
5) (CESPE/SEJUS/ES/2009)
O ato administrativo, quando motivado,
somente vlido se os motivos indicados forem verdadeiros, mesmo que, no
caso, a lei no exija a motivao.
6) (UnB/CESPE/ANAC/2009) A revogao, possvel de ser feita pelo Poder
Judicirio e pela administrao, no respeita os efeitos j produzidos pelo ato
administrativo.
159

7) (UnB/CESPE/TRT 17. Regio/ES/administrativa/2009) O ato
administrativo nulo, por ter vcio insanvel, opera sempre efeitos ex tunc, isto
, desde ento. Dessa forma, mesmo terceiros de boa-f so alcanados pelo
desfazimento de todas as relaes jurdicas que se originaram desse ato.
8) (UnB/CESPE/TRT17./ES/administrativa/2009) A prtica de atos
administrativos est exclusivamente afeta s pessoas jurdicas de direito
pblico.
9) (SEFAZ/AC/Auditor/2009/CESPE) Entidades privadas podem praticar
10) (TJDF/Servios Notariais/2008/CESPE) O STF, em posio j
tradicional de sua jurisprudncia, classificou os atos administrativos eivados de
vcios em ilegais, inconvenientes ou inoportunos, dizendo serem os ilegais
passveis de anulao, e os ltimos, de revogao, mas, em qualquer dos
casos, os direitos existentes devem ser sempre respeitados, por terem sido
incorporados na esfera jurdica do indivduo.
11) (PGE/PE/Procurador/2009/CESPE) Na hiptese de omisso do
legislador quanto fixao de competncia para a prtica de determinados
atos, a atuao administrativa no vivel, j que nenhuma autoridade pode
exercer competncia que no lhe tenha sido atribuda expressamente por lei.
12) (DPE/ES/Defensor/2009/CESPE) Segundo a doutrina, integra o
conceito de forma, como elemento do ato administrativo, a motivao do ato,
assim considerada a exposio dos fatos e do direito que serviram de
fundamento para a respectiva prtica do ato.
13) (TJ/RJ/Analista/2008/CESPE) A publicidade elemento formativo do
ato administrativo, uma vez que, sem ela, o ato no chega a se formar e, por
isso, no pode gerar efeitos.
14) (TJ/RJ/Analista/2008/CESPE) O governador do estado do Rio de
Janeiro emitiu um decreto, para fiel execuo das leis, aps aprovao de
parecer da procuradoria-geral do estado, disciplinando a lei X. No entanto,
entendeu-se, aps o mesmo gerar os efeitos que dele se esperava, que o
referido decreto, em alguns pontos, estaria ultrapassando os limites legais,
regulando matria que no estava contida na lei X. Na situao hipottica
descrita no texto, o decreto emitido apresenta vcio de
a) competncia. b) objeto. c) finalidade. d) motivo. e) forma.
160

15) (PGE/PE/Procurador/2009/CESPE) O motivo, considerado o
pressuposto de fato que antecede a prtica do ato, somente pode ser
vinculado.
16) (TRF5/Juiz/2009/CESPE) Alguns doutrinadores entendem que o
elemento finalidade do ato administrativo pode ser discricionrio. Isso porque
a finalidade pode ser dividida entre finalidade em sentido amplo, que se
identifica com o interesse pblico de forma geral, e finalidade em sentido
estrito, que se encontra definida na prpria norma que regula o ato. Assim, a
primeira seria discricionria e a segunda, vinculada.
17) (PGE/PE/Procurador/2009/CESPE) Se a administrao pblica pune
um funcionrio pela prtica de infrao diversa da efetivamente cometida, ela
incorre em vcio quanto ao motivo, razo pela qual, segundo a doutrina, a
situao configura hiptese de inexistncia dos motivos.
18) (DPE/PI/Defensor/2009/CESPE) O direito adquirido, regra geral,
causa suficiente para impedir o desfazimento do ato administrativo que contm
vcio de nulidade insanvel.
19) (PGE/CE/Procurador/2008/CESPE) A revogao do ato administrativo
incide sobre ato invlido.
20) (DPE/PI/Defensor/2009/CESPE) Segundo o STF, o Poder Legislativo
tem competncia para editar lei especfica para desconstituir atos
administrativos determinados, como, por exemplo, notificaes fiscais emitidas
pelo rgo tributrio.
21) (PGE/CE/Procurador/2008/CESPE) O Poder Legislativo pode invalidar
atos administrativos praticados pelos demais poderes.
22) (PGE/CE/Procurador/2008/CESPE) Somente a administrao pblica
possui competncia para revogar os atos administrativos por ela praticados.
23) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) Ao serem emanados, os atos
administrativos, que possuem presuno juris tantum de legalidade, so,
desde logo, imperativos, ou seja, tornam-se obrigatrios e executveis;
podem, ainda, ser implementados sem necessidade de autorizao prvia do
Judicirio, invertendo-se a presuno quando forem contestados em juzo
24) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) A administrao pblica, ao
expedir atos concretos para criar, modificar ou extinguir direitos, est regida
pelo princpio da legalidade, independentemente de o ato emanado ser
vinculado ou discricionrio, consistindo este ltimo na possibilidade de o
161

administrador, na consecuo do interesse pblico, praticar todos os atos que
no estejam expressamente vedados no ordenamento jurdico.
25) (CESPE/2011/EBC/Analista/Advocacia) A revogao, uma das
formas de extino dos atos administrativos que faz cessar os efeitos do ato
precedente considerado inoportuno ao atual interesse administrativo, justificase pela convenincia e oportunidade da administrao e tem necessariamente
efeitos ex nunc.
26) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) O motivo do ato administrativo vinculado
confunde-se com a motivao, razo pela qual a ausncia de qualquer deles,
por si s, no vicia o ato.
27) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) O STJ firmou jurisprudncia no sentido de
que o exame dos atos da banca examinadora e das normas do edital de
concurso pblico pelo Poder Judicirio no se restringe aos princpios da
legalidade e da vinculao ao edital.
28) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) De acordo com a jurisprudncia majoritria
dos tribunais superiores, a aposentadoria de servidor pblico ato
administrativo composto, que somente se perfaz com o exame realizado pelo
respectivo tribunal de contas.
29) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) ilegtima a verificao, pelo Poder
Judicirio, da regularidade do ato discricionrio no que se refere s suas
causas, motivos e finalidades.
30) (CESPE/2011/TJ-PB/Juiz) A doutrina majoritria entende no ser
possvel o controle judicial das omisses administrativas ilcitas, em razo da
discricionariedade conferida ao administrador para decidir o momento de agir.
Gabarito: 1) Errada; 2) Errada; 3) Errada; 4) Correta; 5) Correta; 6) Errada; 7) Errada; 8) Errada;
9) Correta; 10) Errada; 11) Errada; 12) Correta; 13) Errada; 14) Letra B; 15) Errada; 16) Correta;
17) Errada; 18) Errada; 19) Errada; 20) Errada; 21) Errada; 22) Correta; 23) Correta; 24) Errada;
25) Correta; 26) Errada; 27) Errada; 28) Errada; 29) Errada; 30) Errada;
Data
Data
Data
N questes
30
N questes
30
N questes
30
Acertos
% acerto
Data
Acertos
% acerto
Data
Acertos
% acerto
Data
N questes
30
N questes
30
N questes
30
Acertos
% acerto
Acertos
% acerto
Acertos
% acerto
Gabarito comentado:
1) Errada - O ato administrativo discricionrio insuscetvel de exame pelo Poder
Judicirio. (tanto os atos vinculados como os discricionrios so passveis de exame pelo
162

Judicirio no que se refere legalidade)
2) Errada - Todo ato praticado no exerccio de funo administrativa considerado ato
administrativo. (uma doao, por exemplo, no ato administrativo)
3) Errada - Considere a seguinte situao hipottica. Jos deputado distrital e foi nomeado
secretrio de obras do Distrito Federal (DF), onde exerceu suas atribuies por dois anos.
Ocorre que o governador do DF decidiu exoner-lo. Nessa situao, por ser um ato
administrativo vinculado, a exonerao de Jos deve necessariamente ser motivada.
(exonerao de ocupante de cargo em comisso ato discricionrio)
4) Correta - (lembrando que no desvio o agente tem competncia, mas pratica o ato com
finalidade diversa da prevista na lei)
5) Correta (conforme teoria dos motivos determinantes)
6) Errada - A revogao, possvel de ser feita pelo Poder Judicirio e pela administrao, no
respeita os efeitos j produzidos pelo ato administrativo. (a revogao respeita os efeitos j
produzidos, tanto que os seus efeitos so ex nunc)
7) Errada - O ato administrativo nulo, por ter vcio insanvel, opera sempre efeitos ex tunc,
isto , desde ento. Dessa forma, mesmo terceiros de boa-f so alcanados pelo
desfazimento de todas as relaes jurdicas que se originaram desse ato. (relativamente aos
terceiros de boa-f, os efeitos da anulao sero ex nunc)
8) Errada - A prtica de atos administrativos est exclusivamente afeta s pessoas
jurdicas de direito pblico. (os agentes das pessoas jurdicas de direito privado, no exerccio
de funo pblica, tanto praticam atos administrativos)
9) Correta (quando do exerccio de funo pblica)
10) Errada - O STF, em posio j tradicional de sua jurisprudncia, classificou os atos
administrativos eivados de vcios em ilegais, inconvenientes ou inoportunos, dizendo serem os
ilegais passveis de anulao, e os ltimos, de revogao, mas, em qualquer dos casos, os
direitos existentes devem ser sempre respeitados, por terem sido incorporados na esfera
jurdica do indivduo. (no caso de anulao no h que se falar em direitos adquiridos)
11) Errada - Na hiptese de omisso do legislador quanto fixao de competncia para a
prtica de determinados atos, a atuao administrativa no vivel, j que nenhuma
autoridade pode exercer competncia que no lhe tenha sido atribuda expressamente por lei.
Veja o que diz o art. 17 da Lei 9.784/99: inexistindo competncia legal especfica, o processo
administrativo dever ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierrquico para
decidir).
12) Correta (lembrando que a motivao do ato, em regra, obrigatria)
13) Errada - A publicidade elemento formativo do ato administrativo, uma vez que, sem
ela, o ato no chega a se formar e, por isso, no pode gerar efeitos. (publicidade no
elemento formativo, mas sim requisito de eficcia e validade)
14) Letra B: vcio de objeto, pois o decreto extrapolou na matria regulamentada. Isto , seu
objeto deveria limitar-se regulamentao da matria veiculada pela lei.
15) Errada - O motivo, considerado o pressuposto de fato que antecede a prtica do ato,
163

somente pode ser vinculado. (tambm pode ser discricionrio)
16) Correta conforme demonstrado no material com a transcrio da lio de Maria Sylvia
Di Pietro.
17) Errada - Se a administrao pblica pune um funcionrio pela prtica de infrao diversa
da efetivamente cometida, ela incorre em vcio quanto ao motivo, razo pela qual, segundo a
doutrina, a situao configura hiptese de inexistncia dos motivos. (motivo h, tanto que a
questo faz referncia ocorrncia de infrao)
18) Errada - O direito adquirido, regra geral, causa suficiente para impedir o
desfazimento do ato administrativo que contm vcio de nulidade insanvel. (no se pode
opor direito adquirido para evitar a sua anulao)
19) Errada - A revogao do ato administrativo incide sobre ato invlido. (sobre ato vlido
inconveniente e/ou inoportuno)
20) Errada - Segundo o STF, o Poder Legislativo tem competncia para editar lei especfica
para desconstituir atos administrativos determinados, como, por exemplo, notificaes fiscais
emitidas pelo rgo tributrio. (o nico Poder que tem competncia para anular atos de
outros Poderes o Judicirio no exerccio de sua funo jurisdicional)
21) Errada O Poder Legislativo pode invalidar atos administrativos praticados pelos
demais poderes. (idem questo anterior)
22) Correta (decorrncia do princpio da autotutela)
23) Correta a questo traz, de forma correta, trs atributos dos atos administrativos.
24) Errada - A administrao pblica, ao expedir atos concretos para criar, modificar ou
extinguir direitos, est regida pelo princpio da legalidade, independentemente de o ato
emanado ser vinculado ou discricionrio, consistindo este ltimo na possibilidade de o
administrador, na consecuo do interesse pblico, praticar todos os atos que no
estejam expressamente vedados no ordenamento jurdico. (discricionariedade consiste
na liberdade atribuda ao agente pblico para decidir dentre as opes indicadas pela lei)
25) Correta lembrando que a revogao apenas incide sobre atos discricionrios.
26) Errada - O motivo do ato administrativo vinculado confunde-se com a motivao, razo
pela qual a ausncia de qualquer deles, por si s, no vicia o ato. (motivo e motivao no se
confundem, sendo esta a explicao por escrito da primeira. A ausncia de qualquer uma
delas causa suficiente para anulao do ato administrativo0
27) Errada - O STJ firmou jurisprudncia no sentido de que o exame dos atos da banca
examinadora e das normas do edital de concurso pblico pelo Poder Judicirio no se
restringe aos princpios da legalidade e da vinculao ao edital. (na realidade, restringe
observncia dos princpios da legalidade e da vinculao ao edital)
28) Errada - De acordo com a jurisprudncia majoritria dos tribunais superiores, a
aposentadoria de servidor pblico ato administrativo composto, que somente se perfaz
com o exame realizado pelo respectivo tribunal de contas. (ato complexo)
29) Errada - ilegtima a verificao, pelo Poder Judicirio, da regularidade do ato
discricionrio no que se refere s suas causas, motivos e finalidades. (j vimos a possibilidade
164

de o Poder Judicirio apreciar a legalidade dos atos administrativos)
30) Errada - A doutrina majoritria entende no ser possvel o controle judicial das
omisses administrativas ilcitas, em razo da discricionariedade conferida ao administrador
para decidir o momento de agir. (omisso ilcita tambm constitui abuso de poder)
QUESTES DA FGV COMENTADAS NESSA AULA

01. (FGV - 2008 - Advogado - Senado) Em relao aos atos
administrativos, considera-se errneo afirmar que:
a) o requisito da competncia administrativa, por seu carter vinculado,
insuscetvel de convalidao.
b) a revogao rende ensejo a que o administrador proceda valorao da
convenincia e da oportunidade da retirada do ato.
c) atos contaminados de vcio de legalidade podem no ser anulados, em nome
do princpio da segurana jurdica.
d) podem ostentar carter normativo, a despeito de estarem em posio
subjacente lei.
e) licenas, a despeito de serem atos normalmente vinculados, podem ser
revogadas em situaes especficas.
02. (FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado) A revogao
representa uma das formas de extino de um ato administrativo.
Quanto a esse instituto, correto afirmar que
a) pode se dar tanto em relao a atos viciados de ilegalidade ou no, desde
que praticados dentro de uma competncia discricionria.
b) produz efeitos retroativos, retirando o ato do mundo, de forma a nunca ter
existido.
c) apenas pode se dar em relao aos atos vlidos, praticados dentro de uma
competncia discricionria, produzindo efeitos ex nunc.
d) pode se dar em relao aos atos vinculados ou discricionrios, produzindo
ora efeito ex tunc, ora efeito ex nunc.
03. (FGV - 2011 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Em mbito
federal, o direito de a Administrao Pblica anular atos
administrativos eivados de vcio de ilegalidade, dos quais decorram
efeitos favorveis para destinatrios de boa-f
a) no se submete a prazo prescricional.
b) no se submete a prazo decadencial.
c) prescreve em 10 (dez) anos, contados da data em que praticado o ato.
d) decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que praticado o ato.
04. (FGV - 2008 - Senado Federal - Consultor de Oramento) Assinale a
afirmativa correta.
165

a) Competncia, finalidade e motivo dos atos administrativos constituem
elementos sempre vinculados.
b) Diversamente do que ocorre no direito privado, o silncio administrativo s
pode retratar manifestao negativa de vontade do administrador.
c) Atos administrativos podem ser revogados mediante atuao discricionria
do administrador pblico, por meio da valorao de convenincia e
oportunidade.
d) O Poder Judicirio no tem competncia para apreciar o motivo e o objeto
dos atos discricionrios, elementos privativos do administrador pblico.
e) No possvel que ato invlido seja exeqvel de imediato, mas o ato vlido
pode ser inexeqvel em determinadas condies.
05. (FGV - 2011 - TRE-PA - Tcnico Judicirio - Segurana Judiciria)
Acarreta a nulidade do ato administrativo
a) sua manifesta discricionariedade.
b) a ausncia de deliberao colegiada.
c) a inexistncia de prazo de validade.
d) a desconformidade de seu objeto com a lei.
e) sua emisso por particular e no pelo Estado.
06. (FGV - 2011 - TRE-PA - Tcnico Judicirio - rea Administrativa)
Em relao anulao e revogao dos atos administrativos,
correto afirmar que
a) s podem ser efetuadas por via judicial; entretanto, a revogao pode ser
feita administrativamente.
b) admitem apenas a via administrativa para a anulao e a via judicial para a
revogao.
c) ocorrem, em ambas as hipteses, nos casos de inconvenincia e
inadequao do ato administrativo.
d) se identifica a anulao quando o ato administrativo apresenta vcio que o
torne ilegal, j a revogao ocorre por razes de convenincia e oportunidade.
e) so atos privativos da administrao pblica, sendo vedada a apreciao
judicial.
07. (FGV - 2011 - TRE-PA - Analista Judicirio) Entre os vcios que
tornam nulo o ato administrativo est
a) a incompetncia, caracterizada quando o ato no se incluir nas atribuies
legais do agente que o praticou.
b) o desvio de finalidade, que a omisso de formalidade indispensvel
existncia do ato.
c) a ilegalidade do objeto, em que a matria de direito em que se fundamenta
o ato inexistente.
d) o vcio de forma, que ocorre quando o resultado do ato importa em violao
de lei.
166

e) a inexistncia dos motivos, quando o agente pratica o ato visando a objetivo
diverso do previsto nas regras de competncia.
08. (FGV - 2010 - PC-AP - Delegado de Polcia) Os atos
administrativos, quanto interveno da vontade administrativa,
podem ser classificados como atos:
a) simples.
b) perfeitos.
c) consumados.
d) constitutivos.
e) gerais.
09. (FGV - 2010 - PC-AP - Delegado de Polcia) Quanto finalidade,
caracterizado como vcio do ato administrativo:
a) a funo de fato.
b) a inexistncia de motivos.
c) o desvio de poder.
d) o excesso de poder.
e) o objeto impossvel.
10. (FGV - 2008 - TCM-RJ Auditor) Os pareceres jurdicos emitidos
sobre editais de licitao possuem carter:
a) opinativo.
b) discricionrio.
c) vinculativo.
d) facultativo.
e) orientador.
11. (FGV - 2008 - Senado Federal Administrador) Assinale a
alternativa correta.
a) Em virtude de aspectos subjetivos da discricionariedade, vedado ao Poder
Judicirio apreciar a legalidade ou no dos atos discricionrios.
b) A discricionariedade implica o poder do administrador pblico de optar por
determinada conduta, aps valorao da convenincia e oportunidade
administrativas.
c) A atividade discricionria suscetvel de revogao, quando assim o
entenda a Administrao, mas h impedimento a que sobre ela se aplique a
anulao.
d) Ainda que haja certo grau de subjetividade na prtica de atos
discricionrios, o motivo, a competncia e o objeto so sempre elementos
vinculados.
e) Somente no Poder Executivo pode o administrador atuar com
discricionariedade administrativa, e assim mesmo no exerccio da funo tpica
de gesto dos interesses pblicos.
167

12. (FGV - 2010 - SEFAZ-RJ - Fiscal de Rendas - Prova 1) A respeito da
validade dos atos administrativos, assinale a alternativa correta.
a) A Administrao Pblica do Estado do Rio de Janeiro pode convalidar atos
invlidos, desde que sanveis e que no acarretem leso ao interesse pblico e
nem prejuzo a terceiros.
b) O Supremo Tribunal Federal sumulou o entendimento de que atos eivados
de vcio devem ser obrigatoriamente anulados pela Administrao Pblica,
desde que deles no se originem direitos.
c) A cassao forma de extino por meio da edio de ato administrativo
com base em critrios de oportunidade e convenincia da Administrao
Pblica.
d) O processo administrativo pressuposto necessrio invalidao dos atos
administrativos.
e) Os atos administrativos gozam de presuno de legitimidade, que determina
a inverso do nus da prova em juzo.
13. (FGV - 2010 - SEAD-AP - Auditor da Receita do Estado) So
insuscetveis de revogao, exceto:
a) o ato vinculado.
b) o ato que gerou direito adquirido.
c) o ato de autorizao para uso de bem pblico.
d) o edital de licitao em razo de vcio de legalidade.
e) o ato de adjudicao do objeto da licitao aps execuo contratual.
14. (FGV - 2009 - MEC Documentador) A nomeao para um cargo
inexistente e a funo "de fato" so, respectivamente, exemplos de
vcios dos atos administrativos relativos:
a) ao sujeito e competncia, respectivamente.
b) competncia e finalidade, respectivamente
c) ao objeto e vitaliciedade, respectivamente.
d) ao objeto e ao sujeito, respectivamente.
e) ao objeto e finalidade, respectivamente.
15. (FGV - 2009 - TJ-PA Juiz) Uma autorizao para explorao de
jazida, quanto aos efeitos, exemplo de ato administrativo:
a) negocial.
b) constitutivo.
c) externo.
d) concreto.
e) declaratrio.
Gabarito: 1) A, 2) C, 3) D, 4) C, 5) D, 6) D, 7) A, 8) A, 9) C, 10) A, 11) B, 12) A, 13) C,
14) D, 15) B.
168

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Com esses exerccios encerro essa minha segunda aula.

Grande abrao
Armando Mercadante
mercadante@pontodosconcursos.com.br
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INSS, IBAMA e Banco Central do Brasil.

Caixa Econmica Federal e Correios.

Banco do Brasil e Petrobrs.

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Parte da doutrina, em que pese a existncia de grande divergncia quanto ao

Aptido para ser titular de direitos e obrigaes.

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imprescritvel: o no exerccio da competncia pelo seu titular no

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Delegao e avocao de competncia

Demonstrando que a regra a possibilidade de delegar.

S se admite delegao parcial de competncias.

Trata-se de ato discricionrio, pois a norma faz referncia convenincia da delegao.

A doutrina no admite a avocao de competncia exclusiva.

Significando que o superior hierrquico quem avoca a competncia

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a matria de fato ou de direito em que se fundamenta o ato

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Imprio (ou de autoridade), gesto e expediente

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Simples, compostos e complexos

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- Abstratos: no se direciona a um caso especfico, pois so aplicados todas

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