Captulo cuarto. La convocatoria a licitacin y los pliegos de condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

101
A. Consideraciones previas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
1. La planeacin . . . . . . . . . . . . . . .
2. Prestacin de servicios y obra pblica . .
3. Autorizacin del comit de adquisiciones
4. El presupuesto . . . . . . . . . . . . . .

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B. La convocatoria a la licitacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

1. Naturaleza jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
2. Requisitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
3. Publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
C. Los pliegos de condiciones o bases de licitacin . . . . . . . . 112
1. Nocin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
2. Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3. Vicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
D. Modificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

CAPTULO CUARTO
LA CONVOCATORIA A LICITACIN
Y LOS PLIEGOS DE CONDICIONES

A. CONSIDERACIONES PREVIAS
149. En este apartado queremos comentar las consideraciones o requisitos
previos que la administracin pblica da a conocer a los particulares
interesados en una licitacin pblica. Estas consideraciones comprenden
cuatro puntos, los cuales iremos explicando.
1. La planeacin.
2. La prestacin de servicios y obra pblica.
3. La autorizacin del comit de adquisiciones.
4. El presupuesto.
1. La planeacin
150. En trminos generales, entendemos por tal, la actividad organizacional que requiere establecer un curso de acciones, empezando con la
determinacin de metas. Nuestra legislacin entiende por planeacin nacional del desarrollo, la ordenacin racional y sistemtica de acciones que,
en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de
regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas .162
162 Artculo 3 de la Ley de Planeacin. Cfr. Cortias-Pelez, Len, Introducccin al derecho
administrativo, 2a. ed., Mxico, Porra, 1994, vol. I, pp. 219-250; y del mismo Cortias, Fundamentos
de derecho econmico, Mxico, Porra, 1998, 155 pp.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

Dentro de la planeacin de las adquisiciones y obras pblicas, nuestra

Ley de la materia contempla la elaboracin de dos programas anuales, uno
para cada materia, cuyos contenidos y alcances se sealan a continuacin.
151. a. Programa de adquisiciones. Las dependencias y entidades formularn un programa anual de adquisiciones, arrendamientos y servicios,
as como su respectivo presupuesto, considerando segn la Ley,163 las
acciones previas a la realizacin de las operaciones, la calendarizacin
fsica y financiera de los recursos, los programas sustantivos de apoyo, los
trabajos de mantenimiento y cualquier otra previsin necesaria.
152. b. Programa de obra pblica. As tambin, la Ley, en su artculo
19, exige que las dependencias y entidades elaboren un programa de obra
pblica, que considere:
I. Los estudios de preinversin que se requieran para definir la factibilidad tcnica, econmica y ecolgica en la realizacin de la obra;
II. Los objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo;
III. Las acciones previas, durante y posteriores a la ejecucin de la obra
pblica;
IV. Las caractersticas ambientales, climticas y geogrficas de la regin
donde deba realizarse la obra;
V. Los resultados previsibles;
VI. La calendarizacin fsica y financiera de los recursos;
VII. Las unidades responsables de la ejecucin, as como las fechas
previstas de iniciacin y terminacin de cada obra;
VIII. Las investigaciones, asesoras, consultoras y estudios que se
requieran;
IX. La regularizacin y adquisicin de la tenencia de la tierra as como
la obtencin de los permisos de construccin necesarios;
X. La ejecucin, que deber incluir el costo estimado de la obra que se
realice por contrato y en caso de realizarse por administracin directa,
los costos de los recursos necesarios;
XI. Los trabajos de conservacin y mantenimiento preventivo correctivo
de los bienes muebles a su cargo;

163

Artculo 18 de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

103

XII. Las instalaciones para que las personas discapacitadas puedan

acceder a transitar por los inmuebles que sean construidos; y
XIII. Las dems previsiones que deban tomarse en cuenta segn la naturaleza y caractersticas de la obra.
153. c. Publicidad de los programas. La misma Ley prev el carcter
y naturaleza de los programas antes aludidos,164 o sea el de adquisiciones
y obra pblica, ya que la administracin pblica tiene que dar a conocer a
los interesados, a ms tardar el 31 de marzo de cada ao, el contenido y
alcances de los programas referidos.
Dicha publicidad slo tiene carcter informativo, ya que no implica una
oferta al pblico, ni una promesa de contratar.
2. Prestacin de servicios y obra pblica
En este punto veremos la prestacin de servicios de obra y la obra pblica
en s.
154. a. Prestacin de servicios. La Ley trae una consideracin previa,
relativa a la contratacin de prestacin de servicios de estudios o proyectos
(la Ley no especfica qu tipo de estudios o proyectos); en este supuesto,
las dependencias y entidades tienen que revisar si en sus archivos o en los
de las dependencias o entidades afines, existen estudios o proyectos sobre
la materia.
Asimismo, establece el ordenamiento que, de resultar positiva esa revisin o verificacin y de comprobarse (no seala por quin), que el estudio
o proyecto localizado, satisface los requerimientos de la entidad o
dependencia, no proceder la contratacin.165
164 El artculo 23 expresamente seala: Las dependencias y entidades, a ms tardar el 31 de marzo
de cada ao, pondrn a disposicin de los interesados, por escrito sus programas anuales de adquisiciones, arrendamientos y servicios, as como de obra pblica, salvo que medie causa debidamente
justificada para no hacerlo en dicho plazo.
El documento que contenga los programas ser de carcter informativo; no implicar compromiso alguno de contratacin y podr ser adicionado, modificado, suspendido o cancelado, sin responsabilidad alguna para la dependencia o entidad de que se trate.
Las dependencias y entidades remitirn sus programas a la Secretara de Comercio y Fomento
Industrial, quien, tambin para efectos informativos, podr llevar a cabo la integracin correspondiente.
165 Artculo 21 de la Ley.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

155. b. Obra pblica. Por otro lado, la propia Ley, en su artculo 29, trae
una consideracin previa relativa a la obra pblica, ya que no se podr
convocar a una licitacin pblica, si previamente no se cuenta con los
estudios y proyectos de la obra, las normas y especificaciones de construccin, el programa de ejecucin y, en su caso, el programa de suministro de
materiales de la obra.
3. Autorizacin del comit de adquisiciones
156. La Ley seala, en su artculo 24, la obligatoriedad para las
dependencias166 de establecer comits de adquisiciones, arrendamientos y
servicios que, entre otras funciones, tienen como propsito dictaminar sobre
la procedencia de celebrar licitaciones pblicas o no.
Quisiramos hacer dos comentarios sobre dichos comits. Primero, es
muy bueno su establecimiento, ya que al ser rganos colegiados, en donde
participan las diversas reas de una dependencia o entidad, relacionadas con
el proceso de contratacin administrativa, puede dar seguridad a los ciudadanos, ya que los actos de esa dependencia o entidad, pueden y deben ser
transparentes. Segundo, aun cuando exista la obligacin de establecer en
dependencias y entidades, con sus salvedades, los comits de adquisiciones
y que en algunos casos hasta el establecimiento de comisiones consultivas mixtas de abastecimientos167 nos parece incongruente la Ley al slo
referirlo a las adquisiciones, y no a la obra pblica; no existe un argumento
slido para excluir a la obra pblica de estos ltimos comits.
4. El presupuesto
157. Por presupuesto entiendo, con Gonzlez Garca,168 el acto por el
cual son previstos y autorizados los gastos anuales del Estado que las Leyes
sometan a las mismas reglas . En nuestro pas, la reglamentacin relativa
al Presupuesto de Egresos de la Federacin, se encuentra contenida, sustancialmente, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
166 Los rganos de gobierno de las entidades debern establecer dichos comits salvo que, por la
naturaleza de sus funciones o por la magnitud de sus operaciones, no se justifique su instalacin a juicio
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
167 Artculo 25 de la Ley.
168 Gonzlez Garca, Eusebio, Introduccin al derecho presupuestario, Madrid, Editorial de Derecho
Financiero, 1973, p. 10.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

105

El Presupuesto de Egresos de la Federacin comprende las erogaciones por

gasto corriente, inversin fsica y financiera, as como pago de pasivos de
deuda pblica y por concepto de responsabilidad patrimonial.169
Hay algunos autores como Bianchi,170 que sealan que la existencia de
una partida presupuestaria es requisito ineludible para la celebracin de una
licitacin pblica. Aunque otros como Barra,171 sealan que la insuficiencia
presupuestaria se puede subsanar en cualquier momento del procedimiento.
Nuestra Ley sigue el criterio de que slo se pueda convocar a la licitacin
pblica, si se cuenta con saldo disponible, dentro del presupuesto aprobado,
en la partida correspondiente. Solamente en casos excepcionales y previa
autorizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las dependencias
y entidades podrn convocar a la licitacin, sin contar con saldo disponible
en su presupuesto.172
Asimismo, el ejercicio presupuestal abarcar un ao calendario por regla
general, aun cuando el artculo 27 de la Ley de Adquisiciones y Obra
Pblica seala una excepcin al decir que en la obra pblica cuya ejecucin
rebase un ejercicio presupuestal, deber determinarse tanto el presupuesto
total como el relativo a los ejercicios de que se trate; en la formulacin de
los presupuestos de los ejercicios subsecuentes se atender a los costos que,
en su momento, se encuentren vigentes. Igual obligacin ser aplicable, en
lo conducente, tratndose de adquisiciones, arrendamientos y servicios.
B. LA CONVOCATORIA A LA LICITACIN
158. La licitacin se inicia en el momento en que la administracin
pblica manifiesta expresa y abiertamente su intencin de encontrar a un
particular, que pretenda junto con ella, celebrar un contrato para la prestacin de diversos servicios y en determinadas condiciones.
Entonces, la convocatoria a la licitacin pblica es la invitacin general
e indeterminada que se formula a todos los posibles interesados en contratar
con la administracin pblica, la forma por medio de la cual se logra la
indeterminacin del destinatario de esa invitacin a travs de la publicacin
Artculo 2o. de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal.
Bianchi, Alberto B., El crdito legal previo como requisito presupuesto de una licitacin , El
Derecho, Buenos Aires, t. 125, 1990, p. 270.
171 Barra, Rodolfo Carlos, Contrato de obra pblica, Buenos Aires, Abaco, 1986, t. 2, p. 522.
172 Artculo 29.
169
170

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

de dicha convocatoria, en el Diario Oficial de la Federacin y en uno de

los peridicos privados de mayor circulacin en el pas, as como en uno
de la entidad federativa donde haya de ser utilizado el bien, prestado el
servicio o ejecutada la obra (artculo 32 de la Ley de Adquisiciones y Obras
Pblicas).
Sin embargo, nada impide que el llamado a la licitacin pblica se haga
a travs de otros medios de difusin, cuando se juzgue conveniente para
facilitar la concurrencia de los interesados y as lograr la finalidad de la
licitacin.
A menudo, se confunde la convocatoria a licitacin con la publicidad
de la convocatoria . Son dos concepciones muy distintas, muy prximas en
el tiempo, y una sucede a la otra sin solucin de continuidad, pues detrs del
llamado se impone su publicacin, pero eso no implica su identificacin.173
La diferenciacin tiene inters jurdico, dado que su rgimen es diverso,
en tanto son distintas tambin las formas jurdicas de la convocatoria a
licitacin y de la publicidad de la convocatoria .
1. Naturaleza jurdica
159. La convocatoria a licitacin reviste forma jurdica de acto administrativo, por cuanto importa una declaracin unilateral, dictada en ejercicio
de la funcin administrativa, productora de efectos jurdicos individuales y
directos.
En efecto, operada la convocatoria a licitacin, los interesados que
cumplimentan las condiciones objetivas y subjetivas requeridas por la
normativa jurdica (verbigracia inscripcin en los registros, ausencia de
inhabilidad e incompatibilidad, etctera), pueden acudir como oferentes.
Si bien la convocatoria a licitacin es para un pblico indeterminado ,
en los hechos se nos muestra que estn determinados e individualizados los
oferentes e interesados que por la sola convocatoria pueden preparar ya
sus ofertas, realizar los estudios tcnicos, financieros y econmicos necesarios para observar la prestacin solicitada, planos, proyectos, etctera, que
la misma requiera.
160. Concluyendo, efectivamente el concepto que establece la Ley al
hablar que la convocatoria a licitacin, como fase importantsima del
procedimiento segn Mele,174 es una invitacin que se formula a todos los
173

Marienhoff, Miguel S., op. cit., p. 215.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

107

posibles interesados en contratar con la administracin pblica, tiene su

relevancia jurdica, ya que implica inducir a una serie de personas interesadas a contratar mediante una serie de explicaciones y condiciones. Segn
Porterfield,175 la convocatoria es un llamado o invitacin para ofertar
(Invitation for Bids IFB).
Esta invitacin obliga a no actuar dentro de un nivel de intimidad, ya que
los servidores pblicos deben representar los intereses de la comunidad.
Por consiguiente, esta invitacin induce a los particulares a contratar con
el Estado. Adems, conlleva envuelta su responsabilidad, tanto para quien
hace la invitacin a travs de la convocatoria como para quien la acepta, o
sea, tiene efecto declarativo y contenido vinculatorio.176
La convocatoria a licitacin con o sin intenciones de contratar, o una
propuesta o aceptacin de la invitacin con iguales intenciones, tienen
efectos jurdicos y econmicos concretos, sancionados con la garanta de
la fe pblica.
Su naturaleza jurdica carece de consenso en la doctrina, pues para
algunos tratadistas constituye un acto administrativo, sujeto para su validez
a todas las condiciones de tales actos, como son: competencia, objeto, causa,
fin y forma.
La naturaleza jurdica de la convocatoria a licitacin establece cules son
los medios de difusin en donde debe publicarse y, por ello, tales medios
resultan obligatorios para el rgano convocante.
Desde un punto de vista particular, el acto de la convocatoria a licitacin
no puede ser revocado por la administracin pblica una vez que se han
presentado las proposiciones y ofertas en relacin con el contrato a celebrar,
pues este hecho pone de relieve la existencia vinculatoria de interesados
directos y no simplemente potenciales.
El acto de la convocatoria a licitacin vinculada, en principio, obliga a
la administracin pblica a mantener su voluntad declarada en los trminos
de la publicacin, y todo ello porque tiene el implcito deber de mantenerla
y de continuar el procedimiento.177
Se trata de demostrar que la iniciativa de la administracin pblica en el
acto de la convocatoria a licitacin, es una mera invitacin pblica para que
Mele, Eugenio, I Contratti delle Pubbliche Amministrazioni, Miln, Giuffr Editore, 1993, p. 99.
Porterfield, Richard, The Insider Guide to Winning Government Contracts, New York, John Wiley
and Sons, Inc., 1992, p. 29.
176 Mazzone, Mateo y Loria, Csare, Le Gare di Appalto, Miln, Jandi Sapi Editori, 1990, p. 106.
177 Romano, Salvatore Alberto, op. cit., p. 768.
174
175

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

los interesados formulen proposiciones y ofertas en relacin con el pliego

de condiciones y que, como regla general, la aceptacin o aprobacin, es
competencia genuina del rgano convocante.
161. En materia de convocatoria o invitacin a oferentes, sta se puede
dar en dos sentidos: el uno se refiere al anuncio que se hace pblico, del
cual ya hemos hablado,178 y el otro se refiere al procedimiento de invitacin
restringida, sealado en el artculo 81 de la Ley; en este ltimo caso, se
entrega una carta o invitacin privada a la persona que cuente con
capacidad de respuesta inmediata, as como con los recursos tcnicos,
financieros y dems que sean necesarios .
Esta carta-invitacin debe contener los mismos requisitos que la invitacin hecha pblica; pero esta carta-invitacin debe ser enviada a personas
consideradas idneas, situacin por dems subjetiva que critica Buscema,179
al decir: pareciera evidente que la administracin poseyera la ms amplia
discrecionalidad bajo el doble perfil del nmero y de las personas o
empresas que haba que invitar y de la eleccin de las mismas .
Finalmente, en materia de licitacin pblica internacional, tal y como ya
lo coment en su parte relativa, dice Martins180 que el llamado a licitacin
pblica, si fuere necesario estimular la presentacin de oferentes radicados
en el exterior, se difundir, adems, por intermedio de las representaciones
diplomticas del pas, o por avisos cursados a representaciones diplomticas
extranjeras acreditadas en la Repblica .
2. Requisitos
162. La convocatoria a licitacin est sujeta al requisito de la debida
anticipacin con que debe efectuarse su publicacin, para que los interesados
tengan el tiempo necesario y suficiente para estar en condiciones de reunir
los requisitos de la invitacin, para adquirir las bases y preparar sus ofertas.
Dicha convocatoria deber contener los requisitos necesarios, que son
impuestos por el legislador,181 a fin de que los posibles interesados estn en
Artculo 32 de la Ley.
Buscema, Angelo y Buscema, Salvatore, op. cit., p. 301.
180 Martins, Daniel Hugo, Llamado, propuestas y evaluacin en la Ley Nmero 15,903 (formacin
del contrato administrativo) , Contratacin administrativa. Curso de Graduados 1988, Montevideo,
Fundacin de Cultura Universitaria, Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, 1989, p. 28.
181 Elmosi, Guido y Rotondi, Mario, LAppalto di Opere Pubbliche, Miln, Cosa y Come Editorial,
1993, p. 259.
178
179

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

109

condiciones de presentar sus ofertas, por lo que de manera general debern

contener:182
I. El nombre, denominacin o razn social de la dependencia o entidad
convocante;
Como dependencia o entidad convocante, se entiende a las siguientes
unidades administrativas sealadas en el artculo 1o. de la Ley:
a. Las unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica;
b. Las secretaras de Estado y departamentos administrativos;
c. Las procuraduras generales de la Repblica, y de Justicia del Distrito
Federal;
d. El gobierno del Distrito Federal (a la fecha, ya cuenta con su propia
Ley);
e. Los organismos descentralizados; y
f. Las empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos
pblicos que, de conformidad con las disposiciones legales aplicables,
sean considerados entidades paraestatales.
Todas ellas se encuentran sujetas, entre otras disposiciones, a la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal (secretaras de Estado,
unidades administrativas de la Presidencia de la Repblica y procuraduras); al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y a la Ley Federal de
Entidades Paraestatales y su Reglamento (organismos descentralizados,
empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos);
excluyndose como ya vimos, al Banco de Mxico.
II. La indicacin de los lugares, fechas y horarios en que los interesados
podrn obtener las bases y especificaciones de la licitacin y, en su
caso, el costo y forma de pago de las mismas.
Cuando el documento que contenga las bases implique un costo, ste ser
fijado slo en razn de la recuperacin de las erogaciones por publicacin
de la convocatoria y de los documentos que se entreguen; los interesados

182

Artculo 32 de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

podrn revisar tales documentos previamente al pago de dicho costo, el cual

ser requisito para participar en la licitacin.
III. La fecha, hora y lugar de celebracin del acto de presentacin y
apertura de proposiciones, y
IV. La indicacin de si la licitacin es nacional o internacional; si se
realizar bajo la cobertura de algn tratado, y el idioma o idiomas en
que podrn presentarse las proposiciones.
A. Tratndose de adquisiciones, arrendamientos y servicios, adems
contendrn:
I. La descripcin general, cantidad y unidad de medida de los bienes o
servicios que sean objeto de la licitacin, as como la correspondiente
a, por lo menos, cinco de las partidas o conceptos de mayor monto;
II. Lugar, plazo de entrega y condiciones de pago, y
III. En el caso de arrendamiento, la indicacin de si ste es con o sin
opcin a compra.
B. En materia de obra pblica, adems contendrn:
I. La descripcin general de la obra y el lugar en donde se llevarn a
cabo los trabajos, as como, en su caso, la indicacin de que podrn
subcontratarse partes de la obra;
II. Fecha estimada de inicio y terminacin de los trabajos;
III. La experiencia o capacidad tcnica y financiera que se requiera para
participar en la licitacin, de acuerdo con las caractersticas de la obra,
y dems requisitos generales que debern cumplir los interesados;
IV. La informacin sobre los porcentajes a otorgar por concepto de
anticipos, y
V. Los criterios generales conforme a los cuales se adjudicar el
contrato, que dispone la fraccin VI del artculo 33 de la Ley de
Adquisiciones y Obras Pblicas.
Es importante resaltar que este ltimo requisito no es obligatorio para las
adquisiciones; ste es un error, ya que por conveniencia de todos los
interesados, tambin debera incluirse como un requisito en las convocatorias de adquisiciones.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

111

3. Publicidad
163. En relacin con la publicidad de la convocatoria, ya hemos visto, al
tratar los principios de la licitacin, la importancia de que este procedimiento se d a conocer a los interesados. La publicidad es la esencia en la
licitacin pblica ,183 ya que es necesaria para la regulacin del contrato
que se pretende firmar.184
En cuanto a la naturaleza jurdica de la publicidad, se ha discutido si
constituye, en el sentido civil del derecho, una oferta al pblico .
Gonzlez-Berenguer seala que el anuncio no es una oferta de contrato... ya que los anuncios de licitacin son simple peticin a los interesados
de que presenten sus ofertas, y por ello no vinculan a la administracin .185
Este mismo criterio, ha sido seguido por el Tribunal Supremo en Espaa:
La convocatoria previa no implica una oferta al pblico en sentido tcnico, sino
el cumplimiento del principio de publicidad entre los administrados para su ms
amplia informacin, puesto que la oferta est constituida por las proposiciones
de los licitadores, a las que en su caso prestar su aceptacin, mediante la
adjudicacin definitiva, la administracin.186

En cuanto a los medios de darle publicidad a la convocatoria, stos sern,

simultneamente, en la seccin especializada del Diario Oficial de la
Federacin (incluso para las licitaciones internacionales, de acuerdo con el
Anexo 1010.1 del Tratado de Libre Comercio), en un diario de circulacin
nacional y en un diario de la entidad federativa donde haya de ser utilizado
el bien, prestado el servicio o ejecutada la obra.
Por aplicacin del principio general de la Ley de Adquisiciones y Obras
Pblicas, el artculo 34 nos dice que: todo interesado que satisfaga los

183 Baqu, Horacio, Del proceso de la licitacin pblica , Revista de Derecho Pblico y Privado,
Montevideo, ao XVI, t. XXXII, nms. 187 y 188, enero-febrero 1954, p. 74.
184 Albisetti, Giampaolo y Luciano Celata, LAppalto per lEsecuzione di Opere Pubbliche, Roma,
La Nuova Italia Scientfica, 1982, p. 68. Cfr. Ruiz Castaeda, Alfonso, Formas de adjudicacin de los
contratos , Estudios sobre la contratacin en las administraciones pblicas, Granada, Comares, 1996,
pp. 174 y ss.
185 Gonzlez-Berenguer, Jos Luis, La contratacin local, Madrid, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 1982, p. 135.
186 Sentencia de 21 de mayo de 1968, citada por Moreno Gil, scar, Contratos administrativos,
Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1978, p. 631.

112

JOS PEDRO LPEZ-ELAS

requisitos de la convocatoria y las bases de licitacin tendr derecho a

presentar su proposicin.
En relacin con los plazos, el propio artculo 34 de la misma Ley, seala:
El plazo para la presentacin y apertura de proposiciones no podr ser inferior
a cuarenta das naturales contados a partir de la fecha de publicacin de la
convocatoria, salvo que, por razones de urgencia justificadas y siempre que ello
no tenga por objeto limitar el nmero de participantes, no pueda observarse
dicho plazo, en cuyo caso ste no podr ser menor de 10 das contados a partir
de la fecha de publicacin de la convocatoria.

En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, la reduccin

del plazo ser autorizada por el comit de adquisiciones, arrendamientos y
servicios.
En licitaciones nacionales de adquisiciones, arrendamientos y servicios,
el plazo para la presentacin y apertura de proposiciones ser, cuando
menos, de quince das naturales contados a partir de la fecha de publicacin
de la convocatoria.
C. LOS PLIEGOS DE CONDICIONES O BASES DE LICITACIN
164. Antes de poner en marcha la convocatoria, se requiere la elaboracin
de un conjunto de antecedentes jurdicos, tcnicos y financieros que configuren el proyecto, as como bases administrativas, planos, presupuesto
oficial, etctera, que constituirn el pliego de condiciones.
La caracterstica de las licitaciones es una descripcin detallada de la
contraprestacin requerida por la administracin pblica, que va a constituir
el objeto de la contratacin.
Esta descripcin figura en un documento elaborado por el rgano administrativo correspondiente denominado bases de licitacin o pliego de
condiciones.
El pliego de condiciones constituye un conjunto de clusulas preparadas
unilateralmente por la administracin pblica, destinadas tanto a la formalizacin del contrato a celebrar como a su ejecucin, ya que detalla en forma
circunstanciada el objeto del contrato, su regulacin jurdica y los derechos
y obligaciones de las partes, tambin llamadas las clusulas del contrato.187
187

Bonnard, Roger, Prcis Elmentaire de Droit Administratif, Pars, Recueil Sirey, 1926, p. 313.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

113

Por ello, las bases o pliego de la licitacin incluye condiciones especficas

o contenido del negocio en su objeto principal,188 de tipo jurdico, tcnico y
econmico que se resumen as. Por un lado, en clusulas de tipo general, las
cuales constituyen verdaderas disposiciones jurdicas reglamentarias en cuanto
versan sobre el procedimiento licitatorio en s. Por otro lado, tenemos las
clusulas especiales que constituyen disposiciones especficas, de naturaleza
contractual, relativas al contenido del contrato a celebrar con el oferente.
La preparacin de las bases constituye una etapa muy importante del
procedimiento licitatorio, pues en ellas la administracin pblica determina
qu es lo que quiere contratar, la forma y condiciones en que lo har, as
como las obligaciones y responsabilidades de las partes contratantes.
165. Las bases de licitacin, entendidas como la ley del contrato,189
producen efectos jurdicos propios, en cuanto que la administracin pblica
no puede modificarlas despus de haber efectuado el llamado a la licitacin,
sino dentro de ciertos lmites, pero no podr hacerlo, bajo ninguna circunstancia, una vez iniciado el acto de apertura de ofertas.
Por otra parte, las bases o el pliego de condiciones obligan a los oferentes
hasta el momento en que son descartadas o desechadas sus propuestas, y
siguen obligando al adjudicatario, como el contrato mismo.
El pliego de condiciones, como ya se dijo, es un elemento fundamental
del contrato realizado mediante el procedimiento de la licitacin.
Sus clusulas, aceptadas por el oferente , al cual se adjudica el contrato,
lo integran junto con la oferta hecha.
El pliego de condiciones da a los contratos administrativos un tpico
carcter de contrato de adhesin.
La licitacin en particular otorga la oportunidad de establecer el contenido del elemento variable del pliego de condiciones, que califica la
propuesta que se acepta como la ms conveniente.190
A continuacin, se examinarn diversos elementos que se consideran
respecto al pliego de condiciones, a saber:
1. Nocin.
2. Contenido.
3. Vicios.
188 Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, 5a. ed., Miln, Giuffr Editore, 1958, t. IV,
p. 468.
189 Canasi, Jos, Derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1974, vol. II, p. 516.
190 Beraitz, M. ngel, op. cit., p. 329.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

1. Nocin
166. El pliego de condiciones, bases de licitacin, cahier de charges,
cahiers des clauses administratives, capitolati o programa , como tambin se le llama en la doctrina, es el conjunto de clusulas formuladas
unilateralmente por el licitante, que especifican el suministro, obra o
servicio que se licita (objeto); las pautas que regirn el contrato a celebrarse;
los derechos y obligaciones de los oferentes y cocontratante (relacin
jurdica), y el mecanismo procedimental a seguir en la preparacin y
ejecucin del contrato (procedimiento).191
Enrique Sayagus Laso nos dice al respecto que podra definirse el pliego
de condiciones, como el conjunto de clusulas redactadas por la administracin pblica, especificando el suministro, obra o servicio que se licita,
estableciendo las condiciones del contrato a celebrarse y determinando el
trmite a seguir, en el procedimiento de licitacin .192
Rubn Correa seala que el pliego de condiciones es el documento en
el que se incluyen las clusulas que contienen los derechos y las obligaciones de las partes en la contratacin administrativa .193
Estos conceptos concuerdan en que el pliego de condiciones es un
contrato que en su contenido contempla a un conjunto de clusulas preparadas por la administracin pblica, en forma unilateral, y en el cual se
especifica el suministro, obra o servicio y se establecen las condiciones
sobre las cuales el contrato va a celebrarse y se determina la mecnica que
se va a seguir en el procedimiento de licitacin.
Examinando los trminos de ambos conceptos, se deducen las caractersticas principales del pliego de condiciones, siendo stas las siguientes:
El pliego es preparado por la administracin pblica. Esto quiere decir
que los particulares no intervienen para nada en su preparacin.
Los particulares slo se limitan a tomar conocimiento de l, despus de
publicada la convocatoria y cuando ya est en marcha la licitacin; stos
pueden presentar sus propuestas aceptando todas sus condiciones.194
Cfr., Dromi, Jos Roberto, La licitacin pblica, op. cit., p. 194.
Cfr., Sayagus Laso, Enrique, op. cit., p. 73.
193 Correa Freitas, Rubn, La reforma del rgimen de compras del Estado, Montevideo, Ediciones
Jurdicas Amalio M. Fernndez, 1991, p. 83.
194 Cfr., Marienhoff, Miguel S., op. cit., t. III-A, p. 214.
191
192

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

115

167. El pliego de condiciones o bases de licitacin es la principal fuente

de donde se derivan los derechos y obligaciones de las partes intervinientes,
y al cual hay que acudir, en primer trmino, para resolver todas las
cuestiones que se promuevan, tanto mientras se realiza la licitacin como
despus de adjudicada, durante la ejecucin del contrato.
En forma genrica, la denominacin pliego de condiciones comprende
distintos instrumentos escritos que contienen normas jurdicas, de alcance
general o particular, reguladoras del procedimiento de contratacin en su
preparacin y adjudicacin.
Por lo tanto, si los pliegos de condiciones se refieren exclusivamente a
los contratos, entonces entenderemos con Luciano Lupini,195 que tendremos
que hacer una triple distincin en cuanto a los pliegos.196
a) El pliego de clusulas y condiciones generales , documento que
contiene el conjunto de clusulas y disposiciones aplicables a la totalidad
de los contratos celebrados por la administracin.
b) El pliego de condiciones comunes , que disciplina todos los contratos de una misma naturaleza (verbigracia, contratos de obra pblica) celebrado por una secretara o ministerio.
c) El pliego de condiciones especiales , el cual contiene las especificaciones que establecen la forma particular de ejecucin de cada contrato.
Pero nosotros definimos a los pliegos de condiciones o bases de licitacin, como el conjunto de disposiciones relativas al procedimiento de
licitacin pblica y al contenido de las principales caractersticas, de los
contratos surgidos de dicho procedimiento.
2. Contenido
168. Entonces, el pliego de condiciones contiene, como se ha visto ya,
todo lo relativo a la cosa licitada, condiciones del contrato y el trmite a
seguir en la licitacin.
195 Lupini Bianchi, Luciano y Ruan, Gabriel, Consideraciones sobre las condiciones generales de
contratacin para la ejecucin de obras de la administracin pblica , Revista de Derecho Pblico,
Caracas, nm. 12, octubre-diciembre, 1987, p. 9.
196 En este sentido, vase Vedel, Georges, Derecho administrativo, op. cit., p. 203; Lonchampt,
Henry, Les Marchs Publics, Pars, Berger Lvrault, 1989, 2a. ed., p. 78; Pequignot, Georges, op. cit.,
p. 278 y Garca Snchez, Julio Csar, El procedimiento de contratacin administrativa: especial
preferencia a los pliegos de clusulas administrativas y de prescripciones tcnicas, actuaciones preparatorias y tramitacin de los expedientes de contratacin , Estudios sobre la contratacin en las
administraciones pblicas, Granada, Comares, 1996, pp. 132 y ss.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

En todo pliego de condiciones o bases de licitacin existen dos partes

perfectamente diferenciables:
La que se refiere al procedimiento de seleccin, y
La que se refiere a la ejecucin del contrato.
La licitacin tendr como base el pliego en el que figuran, con la
suficiente especificacin, las condiciones jurdicas, tcnicas y econmicas,
a que se haya de acomodar la preparacin y desarrollo del contrato.
En las clusulas del pliego de condiciones, se establecen minuciosamente
los detalles de la cosa licitada, las condiciones del contrato y del trmite
para la adjudicacin.
Los detalles de la cosa licitada constituyen la parte tcnica o, de hecho,
en la que se describe pormenorizadamente el suministro, obra o servicio
que se licite.
Las condiciones relativas del contrato, efectos, trmite, forma de celebracin, constituyen la parte legal o de derecho.
Segn el artculo 33 de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, las
bases de licitacin o pliego de condiciones, contendrn como mnimo:
a. Nombre, denominacin o razn social de la dependencia o entidad
convocante;
b. Poderes que debern acreditarse; fecha, hora y lugar de la junta de
aclaraciones a las bases de la licitacin, siendo optativa la asistencia a las
reuniones que, en su caso, se realicen; fecha hora y lugar para la presentacin y apertura de las proposiciones, garantas y comunicacin del fallo y
firma del contrato;
c. Sealamiento de que ser causa de descalificacin, el incumplimiento
de alguno de los requisitos establecidos en las bases de la licitacin;
d. El idioma o idiomas en que podrn presentarse las proposiciones;
e. La indicacin de que ninguna de las condiciones contenidas en las
bases de la licitacin, as como en las proposiciones presentadas por los
proveedores o contratistas, podrn ser negociadas; y
f. Criterios claros y detallados para la adjudicacin de los contratos y la
indicacin de que en la evaluacin de las proposiciones en ningn caso
podrn utilizarse mecanismos de puntos o porcentajes.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

117

Tratndose de adquisiciones, arrendamientos y servicios,

adems contendrn:
a. Descripcin completa de los bienes o servicios; informacin especfica
sobre el mantenimiento, asistencia tcnica y capacitacin; relacin de
refacciones que debern cotizarse cuando sean parte integrante del contrato;
especificaciones y normas que, en su caso, sean aplicables; dibujos, cantidades; muestras; pruebas que se realizarn y, de ser posible, mtodo para
ejecutarlas; periodo de garanta y, en su caso, otras opciones adicionales de
cotizacin;
b. Plazo, lugar y condiciones de entrega;
c. Requisitos que debern cumplir quienes deseen participar;
d. Condiciones de precio y pago;
e. La indicacin de si se otorgar anticipo, en cuyo caso deber sealarse
el porcentaje respectivo, el que no podr exceder del cincuenta por ciento
del monto total del contrato;
f. La indicacin de si la totalidad de los bienes o servicios objeto de la
licitacin o bien, de cada partida o concepto de los mismos, sern adjudicados a un solo proveedor, o si la adjudicacin se har mediante el
procedimiento de abastecimiento simultneo, en cuyo caso deber precisarse el nmero de fuentes de abastecimiento requeridas y los porcentajes que
se considerar;
g. En el caso de los contratos abiertos, la informacin que corresponda
para poder ejecutarlos adecuadamente, segn la propia Ley;
h. Sealamiento de que ser causa de descalificacin la comprobacin
de que algn proveedor ha acordado con otro u otros elevar los precios de
los bienes y servicios;
i. Penas convencionales por atraso en las entregas;
j. Instrucciones para elaborar y entregar las proposiciones y garantas; y
k. La indicacin de que, en los casos de licitacin internacional en que
la convocante determine que los pagos se harn en moneda extranjera, los
proveedores nacionales, exclusivamente para fines de comparacin, podrn
presentar la parte del contenido importado de sus proposiciones, en la
moneda extranjera que determine la convocatoria pero el pago se efectuar
en moneda nacional al tipo de cambio vigente en la fecha en que se haga el
pago de los bienes.

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JOS PEDRO LPEZ-ELAS

En materia de obra pblica, adems contendrn:

a. Proyectos arquitectnicos y de ingeniera que se requieran para preparar la proposicin; normas de calidad de los materiales y especificaciones
de construccin aplicables; catlogo de conceptos, cantidades y unidades de
trabajo; as como relacin de conceptos de trabajo, de los cuales debern
presentar anlisis y relacin de los costos bsicos de materiales, mano de
obra y maquinaria de construccin que intervienen en los anlisis anteriores;
b. Relacin de materiales y equipo de instalacin permanente que en su
caso, proporcione la convocante;
c. Origen de los fondos para realizar los trabajos y el importe autorizado
para el primer ejercicio, en el caso de obras que rebasen un ejercicio
presupuestal;
d. Experiencia, capacidad tcnica y financiera y dems requisitos que
debern cumplir los interesados;
e. Forma y trminos de pago de los trabajos objeto del contrato
f. Datos sobre la garanta de seriedad en la proposicin; porcentajes,
forma y trminos del o los anticipos que se concedan; y procedimientos de
ajuste de costos;
g. Lugar, fecha y hora para la visita al sitio de realizacin de los trabajos,
la que se deber llevar a cabo dentro de un plazo no menor de diez das
naturales contados a partir de la publicacin de la convocatoria, ni menor
que siete das naturales anteriores, a la fecha y hora del acto de presentacin
y apertura de proposiciones;
h. Informacin especfica sobre las partes de la obra que podrn subcontratarse;
i. Cuando proceda, registro actualizado en la cmara que le corresponda;
j. Fecha de inicio de los trabajos y fecha estimada de terminacin;
k. Modelo de contrato; y
l. Condiciones de precio y, tratndose de contratos celebrados a precio
alzado, las condiciones de pago.
Tanto en licitaciones nacionales como en internacionales, los requisitos
y condiciones que contengan las bases de la licitacin, debern ser los
mismos para todos los participantes, especialmente por lo que se refiere a
tiempo y lugar de entrega; plazos para la ejecucin de los trabajos; norma-

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

119

lizacin; forma y plazo de pago; penas convencionales; anticipos y garantas.

Tratndose de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pblica
financiados con crditos externos otorgados al gobierno federal o con su
aval, los requisitos para la licitacin sern establecidos por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
169. En el ejercicio de sus atribuciones, la Secretara de la Contralora y
Desarrollo Administrativo podr intervenir en cualquier acto que contravenga las disposiciones que rigen las materias objeto de la Ley. Si dicha
Secretara determina la cancelacin del proceso de adjudicacin, la
dependencia o entidad rembolsar a los participantes los gastos no recuperables en que hayan incurrido, siempre que stos sean razonables, estn
debidamente comprobados y se relacionen directamente con la operacin
correspondiente.
3. Vicios
170. Segn los autores Hctor Mairal197 y Celso Antonio Bandeira de
Mello,198 los pliegos de condiciones o bases de licitacin pueden estar
viciados y, por lo tanto, provocar la nulidad del procedimiento licitatorio; a continuacin sealaremos tres de dichos vicios (luego nos referiremos
a ellos, en captulo por separado), que corresponden los dos primeros a Mairal,
y el ltimo a Bandeira.
a. Violacin al principio de concurrencia. Cuando el pliego contiene
clusulas que limitan la participacin de oferentes, sin que existan razones
legales o reglamentariamente admisibles para ello, o bien, seale plazos de
ejecucin o de entrega de cumplimiento imposible.
b. Violacin al principio de igualdad. Resulta vulnerado cuando el pliego
de condiciones otorga preferencias a ciertos oferentes respecto de otros.
c. Ausencia de clusulas reguladoras de futuros contratos. Teniendo
como propsito obstaculizar la formulacin de propuestas serias y responsables.

197 Mairal, Hctor, La proteccin jurdica de los oferentes en la licitacin pblica, tesis doctoral,
Buenos Aires, 1973, p. 40.
198 Bandeira de Mello, Celso Antonio, El procedimiento en la licitacin pblica , Jurisprudencia
Argentina, Buenos Aires, t. 1979-II, agosto de 1979, p. 791.

120

JOS PEDRO LPEZ-ELAS

D. MODIFICACIONES
171. Hemos visto las consideraciones previas, la convocatoria a licitacin y los pliegos de condiciones, o sea, los tres primeros grandes puntos
de este captulo IV; llegamos as al cuarto y ltimo: el de las modificaciones
a los pliegos.
Ante la pregunta de que si se pueden modificar las convocatorias o las
bases de licitacin o clusulas reglamentarias, hay autores que responden
afirmativamente como Duguit,199 y otros como Lucero200 sealan que las
bases de la licitacin no pueden ser modificadas, a menos que no se haya
efectuado la presentacin de ofertas.
Independientemente de lo que menciona la doctrina, nuestra Ley en su
artculo 35 s permite la modificacin de bases y convocatoria; bajo ciertas
reglas: Las dependencias y entidades, siempre que ello no tenga por objeto
limitar el nmero de participantes, podrn modificar los plazos u otros
aspectos establecidos en la convocatoria o en las bases de la licitacin,
cuando menos con siete das naturales de anticipacin a la fecha sealada
para la presentacin y apertura de proposiciones, siempre que se cumpla
con lo siguiente:
a. Tratndose de la convocatoria, las modificaciones se hagan de conocimiento de los interesados a travs de los mismos medios utilizados para
su publicacin; y
b. En el caso de las bases de la licitacin, se publique un aviso a travs
de la seccin especializada del Diario Oficial de la Federacin, a fin de que
los interesados concurran, en su caso, ante la propia dependencia o entidad
para conocer, de manera especfica, la o las modificaciones respectivas.
Dice la Ley que no ser necesario hacer la publicacin del aviso anterior
cuando las modificaciones deriven de las juntas de aclaraciones, siempre
que, a ms tardar en el plazo sealado en este artculo, se entregue copia del
acta respectiva a cada uno de los participantes que hayan adquirido las bases
de la correspondiente licitacin.
Las modificaciones que seala la legislacin no podrn consistir en la
sustitucin o variacin sustancial de los bienes, obras o servicios convocados originalmente, o bien, en la adicin de otros distintos.
199
200

Duguit, Len. op. cit., t. 3, p. 447.

Op. cit., p. 128.

LA LICITACIN PBLICA EN MXICO

121

172. La Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo en un

oficio-circular , de fecha 15 de marzo de 1996, eludiendo la expedicin
del Reglamento de la Ley, emiti unos Lineamientos para el oportuno y
estricto cumplimiento del rgimen jurdico de las adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios de cualquier naturaleza, obras pblicas y
servicios relacionados con stas ; con ese nombre tan largo interpret
el artculo 35 de la Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, de la siguiente
manera.
Las modificaciones a las bases de licitacin que admite la Ley en el
artculo 35 no son ejercicio de una potestad discrecional y, por ende, deben
ajustarse a las formalidades que para este fin exige el propio ordenamiento,
pues slo puede versar sobre plazos u otros aspectos enunciados en la
convocatoria o en las bases mismas, sin que ello constituya la sustitucin o
variacin sustancial de los bienes, obras o servicios convocados originalmente, o bien, en la adicin de otros distintos; situacin sta que ya prevea
la Ley, como hemos visto.
Tambin establecieron dichos Lineamientos que la inasistencia de los
participantes a la junta de aclaraciones, no obstante haber adquirido las
bases de la licitacin, ser de su estricta responsabilidad; sin embargo,
podrn acudir con la debida oportunidad a la dependencia o entidad para
que les sea entregada copia del acta de la junta respectiva.
Asimismo, sealaron que iniciado el acto de presentacin y apertura de
ofertas, los servidores pblicos que intervengan en los mismos se abstendrn de efectuar cualquier modificacin, adicin, eliminacin o negociacin a las condiciones de las bases y/o a las proposiciones de los licitadores,
a fin de evitar vicios en el procedimiento e incurrir en responsabilidad por
contravencin de lo dispuesto en la propia Ley de Adquisiciones y Obras
Pblicas.