Programa de Desarrollo Local

rea de Instituciones y Gestin Pblica

DOCUMENTO DE TRABAJO N103

DICIEMBRE DE 2012

Diagnstico sobre la gestin de los

residuos slidos urbanos en
municipios de la Argentina

LORENA SCHEJTMAN | NATALIA IRURITA

Resumen ejecutivo .......................................................................................................................................... 3

Agradecimientos ............................................................................................................................................. 4
Presentacin ..................................................................................................................................................... 5
Introduccin ..................................................................................................................................................... 6
Metodologa ..................................................................................................................................................... 8
Los gobiernos locales en la Argentina ...................................................................................................... 10
Nociones bsicas sobre la gestin integral de residuos slidos........................................................... 13
Generacin de RSU ................................................................................................................................ 16
Recoleccin y transporte de RSU ......................................................................................................... 18
Tratamiento o recuperacin de RSU ................................................................................................... 18
Disposicin final ..................................................................................................................................... 19
Reinsercin de los RSU en el mercado o en la industria .................................................................. 19
Anlisis de la problemtica de los residuos slidos urbanos en Argentina ...................................... 21
Aspecto institucional: normativa, presupuesto y reas de gestin................................................. 21
Generacin de RSU ................................................................................................................................ 29
Recoleccin y transporte de RSU ......................................................................................................... 32
Tratamiento o recuperacin de RSU ................................................................................................... 33
Disposicin final ..................................................................................................................................... 35
Reinsercin en el mercado o industria ................................................................................................ 38
CONCLUSIONES ......................................................................................................................................... 39
ANEXOS ......................................................................................................................................................... 42
Anexo I: Tipos de tratamiento .............................................................................................................. 42
Anexo II: Marco Normativo de los RSU ............................................................................................. 45
Acerca de las autoras .................................................................................................................................... 51
Notas ................................................................................................................................................................ 52

Resumen ejecutivo

Uno de los desafos de poltica pblica ms serios que enfrentan los gobiernos locales argentinos
en la actualidad se relaciona con la gestin de los residuos slidos urbanos, es decir, con aquellos
generados por la poblacin en sus actividades cotidianas.
La recoleccin, tratamiento y disposicin final etapas del sistema de manejo de residuosimplican un importante volumen de recursos presupuestarios, humanos, logsticos y de gestin
que, muchas veces, se presentan en un marco de desarticulacin normativa, carencia de
coordinacin interjurisdiccional y falta de conocimientos especficos y personal capacitado.
La problemtica, entonces, deriva en un panorama heterogneo en el que conviven basurales a
cielo abierto sin control ni tcnicas de saneamiento, rellenos sanitarios insuficientes o prximos a
agotarse, escasas y aisladas iniciativas de recuperacin y reciclado de residuos, falta de recursos
financieros, insuficientes incentivos pblicos para incorporar activamente al sector privado en la
industria del reciclado y una incertidumbre general respecto del escenario futuro que evidencia
soluciones parciales y provisorias.
De esta forma, la gestin de los residuos en la Argentina presenta hoy un universo complejo que
incluye retos ambientales, sociales y econmicos derivados de la falta de un abordaje integral del
sistema de gestin de residuos que comprenda el ciclo completo desde la generacin hasta la
disposicin final, pero tambin, y fundamentalmente, la reinsercin en el mercado de los
materiales recuperados.

Agradecimientos
Las autoras agradecen muy especialmente a Juan Ignacio Herrera, por su colaboracin a lo largo de
todo el proyecto, a Melina Nacke, Micaela Cellucci, Tamara Artusi y a todos los entrevistados,
funcionarios municipales y especialistas, particularmente a la memoria de la Ingeniera Graciela
Gerola por ser fuente de inspiracin y por su dedicacin apasionada a la mejora de la gestin de los
residuos en Argentina.

Presentacin
Este documento se enmarca en un proyecto de investigacin desarrollado por el Programa de
Desarrollo Local de CIPPEC gracias al apoyo de Coca-Cola, que tiene como objetivo fundamental
identificar los logros y desafos de la gestin de los residuos slidos urbanos (RSU) en los
municipios argentinos. Como poltica pblica, la gestin de los RSU establece enormes retos a los
gobiernos locales en trminos de los recursos que implica su gestin, pero tambin en cuanto a sus
capacidades tcnicas, ubicacin geogrfica, tamao, cantidad de poblacin y su nivel
socioeconmico, entre otros factores que determinan el tipo y volumen de residuos que se generan.
Para ello, este documento se propone presentar un panorama general de la gestin de los residuos
slidos en la Argentina que se encuentran bajo la rbita municipal y los resultados de una
encuesta realizada a veinte municipios argentinos que manejan, con menor o mayor complejidad,
la basura.

Introduccin
La gestin de los residuos slidos urbanos (RSU) es uno de los desafos de poltica pblica ms
importantes que enfrentan los municipios argentinos en la actualidad. El tipo y volumen de
residuos que se generan en cada localidad est determinado por las distintas actividades
econmicas de cada municipio, su ubicacin geogrfica y tamao, la cantidad de poblacin y sus
niveles socioeconmicos, entre otros factores, sin embargo, los retos a los que se enfrentan son, en
muchos casos, similares.
Los gobiernos locales argentinos comprometen de manera individual un importante volumen
de recursos tanto presupuestarios como humanos para la gestin del 1 kilo promedio de residuos
que genera cada habitante por da1, muchas veces en un marco de carencia y desarticulacin
normativa, falta de coordinacin interjurisdiccional y escasez de conocimientos especficos y
personal capacitado.
Como resultado, se observa un panorama heterogneo de iniciativas bienintencionadas en el
mejor de los casos, pero desarticuladas: una realidad plagada de basurales a cielo abierto sin
control ni tcnicas de saneamiento, rellenos sanitarios insuficientes o prximos a agotarse, escasas y
aisladas iniciativas de recuperacin y reciclado de residuos, falta de recursos financieros y una
incertidumbre general respecto del escenario futuro de una problemtica que solo encontr
soluciones parciales y provisorias.
De esta forma, se conforma un universo complejo derivado de la falta de un abordaje integral
del sistema de gestin de residuos que comprenda el ciclo completo, desde la generacin hasta la
disposicin final, pero tambin, y fundamentalmente, la reinsercin en el mercado de los materiales
recuperados.
Tanto en el mundo como en la Argentina existen mltiples propuestas tecnolgicas para el
tratamiento de residuos slidos urbanos. Cada una de ellas implica una toma de decisin acerca de
la gestin de la basura que tiene consecuencias sobre todo el proceso, pero ninguna puede por s
sola abordar la cadena completa de generacin, recoleccin y disposicin final de los residuos para
transformarla en un ciclo, en el cual se promuevan, entre otros, la recoleccin y el tratamiento
diferenciado para que sea posible reinsertar en el mercado aquellos residuos recuperados. Es
imprescindible que las propuestas de innovacin tecnolgica en materia de gestin de residuos se
enmarquen en decisiones polticas que aborden el problema en forma integral.
La falta de articulacin entre los distintos niveles jurisdiccionales Nacin, provincias y
municipios solo profundiza la problemtica, por lo que las denominadas 3 R reduccin,
reutilizacin y reciclado no pueden an constituir la base de un sistema de gestin integral de
residuos slidos urbanos que responda a este grave problema social, econmico y ambiental, que
atraviesa nuestro pas y que cada vez se profundiza ms.

1 Segn

la ENGIRSU (SAyDS, 2005).

6

Este estudio pretende constituir un aporte para el abordaje del complejo mundo de la gestin
de los residuos en la Argentina. Para ello, se describe la gestin de los residuos domiciliarios en
tanto competencia de los gobiernos municipales a partir de las cuestiones que ataen a la
generacin de los residuos, de la caracterizacin del sistema municipal argentino y la metodologa
de gestin integral de residuos slidos urbanos (GIRSU). Finalmente, se presenta un relevamiento
(que se realiz a travs de una encuesta veinte gobiernos locales) y un anlisis de los principales
problemas detectados durante la investigacin.

Metodologa
El diagnstico sobre la situacin de los residuos slidos
urbanos en los municipios argentinos se realiz a partir
del diseo de una encuesta, luego completada por
veinte funcionarios municipales de las reas de gestin
de residuos, que pertenecen a veinte ciudades diferentes:
Baha Blanca (provincia de Buenos Aires), Barranqueras
(provincia de Chaco), Crdoba (provincia de Crdoba),
Corrientes (provincia de Corrientes), Esteban Echeverra
(provincia de Buenos Aires), Formosa (provincia de
Formosa), General Pico (provincia de La Pampa), Junn
(provincia de Buenos Aires), La Plata (provincia de
Buenos Aires), Mendoza (provincia de Mendoza),
Morn (provincia de Buenos Aires), Paran (provincia
de Entre Ros), Rafaela (provincia de Santa Fe), Rosario
(provincia de Santa Fe), Salta (provincia de Salta), San
Isidro (provincia de Buenos Aires), San Miguel de
Tucumn (provincia de Tucumn), Santa Fe (provincia
de Santa Fe), Tigre (provincia de Buenos Aires) y Vicente
Lpez (provincia de Buenos Aires).

Grfico 1. Mapa de localizacin de los

municipios encuestados

Fuente: CIPPEC.

Se administr un cuestionario con 87 preguntas, en su mayora cerradas, que se relacionan

con las distintas etapas de la gestin de los residuos: estructura institucional, financiamiento,
contexto normativo, generacin, disposicin inicial, recoleccin, tratamiento, disposicin final,
concientizacin y participacin comunitaria, adems de una seccin de preguntas abiertas para
indagar acerca de la percepcin del entrevistado respecto del manejo de los residuos en su
municipio.
Las respuestas que brindaron los entrevistados presentan, en muchos casos, informacin
incompleta o inexacta. Esto se debe a que, en lneas generales, la informacin cuantitativa por
ejemplo, toneladas de residuos generados por da es estimativa porque no siempre cuenta con
estudios que la sustenten realizados en el mbito local. Existen adems otras cuestiones a tener en
cuenta a la hora de presentar las respuestas. No todos los municipios tienen la misma estructura
organizacional para administrar la gestin de los residuos. En algunos casos, el rea de residuos
est dentro de una estructura amplia, como una secretara de servicios pblicos, mientras que en
otros depende de estructuras de nivel jerrquico inferior, como una direccin. Por lo tanto, los
entrevistados no siempre tuvieron el mismo perfil y la informacin que brindaron est ms o
menos desagregada segn su rea de competencia o el nivel de detalle informativo con el que
contaran. Por ltimo, cabe sealar que no existen mtodos estandarizados para la gestin de los
residuos, por lo que no todos los municipios realizan las mediciones en la misma instancia de la
cadena o con los mismos mtodos. Como consecuencia de estas diferencias metodolgicas, los
datos pueden presentar discrepancias.
Las preguntas se dividieron en diferentes categoras: la separacin de residuos, la disposicin
final, los mtodos de recuperacin, los recuperadores urbanos y una seccin para sugerir
alternativas para mejorar la gestin actual de los residuos en sus municipios. En la mayora de las
8

preguntas haba una seccin abierta para que los encuestados tuvieran la posibilidad de detallar y
justificar sus respuestas.
El estudio incluy un anlisis de la bibliografa ms relevante y entrevistas a informantes
clave de diferentes sectores y perfiles profesionales, como:

Graciela Gerola, ingeniera. Extitular de la Agencia de Proteccin Ambiental del Gobierno

de la Ciudad de Buenos Aires e integrante del directorio del CEAMSE, donde se desempe
como Gerenta de Control Ambiental. Expresidenta del consejo directivo de AIDIS.

Atilio Savino, licenciado en Economa, contador pblico nacional y doctor en Ciencias

Polticas. Fue Secretario de Ambiente de la Nacin y gerente comercial del CEAMSE en
representacin de la provincia de Buenos Aires. Actualmente se desempea como
presidente de la Internacional Solid Waste Association.

Norberto Levy, arquitecto entrerriano que trabaja en la industria del plstico desde fines de
los 80. Fundador de la empresa Quanta, que se ocupa del reciclado de plsticos.

Consuelo Bilbao, licenciada en Comunicacin Social, coordinadora de la Unidad Poltica de

Greenpeace Argentina y de la Campaa Basura Cero en la Ciudad de Buenos Aires.

Carlos Briones, gerente de Relaciones Institucionales en Cabelma, empresa dedicada al

reciclado de PET un tipo de plstico muy usado en la industria de envases de bebidas y
textiles para el consumo y tesorero de la Cmara Argentina de la Industria de Reciclados
Plsticos.

Los gobiernos locales en la Argentina

Para poder analizar la gestin de los residuos slidos urbanos en los municipios argentinos es
fundamental, en primer lugar, contar con un panorama general acerca de la forma en la que se
organizan institucional y jurdicamente los gobiernos locales y los desafos que enfrentan.
En nuestro pas, la gestin de los RSU es de competencia municipal. Es pertinente destacar
que el sistema municipal argentino se caracteriza por ser heterogneo, en el sentido de que existen
mltiples tipos de municipios con diferentes atribuciones y responsabilidades, segn lo establezca
cada una de las constituciones y leyes orgnicas provinciales.
La determinacin del rgimen municipal constituye una facultad reservada a las provincias y
no delegada al Gobierno federal, por lo que coexisten veinticuatro regmenes distintos uno por
cada una de las provincias y uno por la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que definen la
tipologa y el grado de autonoma de maneras diversas: por ejemplo, pueden (o no) estar facultados
para el dictado de su carta orgnica, la eleccin de autoridades ejecutivas y legislativas o la
autoadministracin. En algunos casos, los regmenes provinciales conceden una autonoma plena y,
en otros, facultades limitadas, segn diferentes criterios especficos como su tamao, cantidad de
habitantes y caractersticas geogrficas o econmicas.
Esta multiplicidad en las definiciones sobre qu constituye un municipio presenta un
panorama de gobiernos locales argentinos con diferencias significativas. De hecho, en la Argentina
existen, segn el INDEC (2009) 2259 municipios y solo un poco ms de la mitad poseen un
ejecutivo y un legislativo, por lo general un Concejo Deliberante. Adems de los 1159 municipios,
existen 493 comunas, 385 comisiones que a su vez se dividen en comisiones de fomento,
comisiones municipales y rurales y 222 gobiernos locales que corresponden a otras categoras.
Las funciones de los gobiernos locales se complejizaron progresivamente de acuerdo con las
transformaciones de competencias que atravesaron durante el proceso de consolidacin de la
democracia y tras la reforma de la Constitucin Nacional en 1994: fueron aumentando su
responsabilidad en el entramado institucional argentino y se convirtieron en los primeros
receptores gubernamentales de las mltiples demandas de la sociedad civil que antes se dirigan a
otros niveles de gobierno, por lo que el impacto de sus intervenciones adquiri un lugar central en
el reaseguro de la calidad de vida de la poblacin.
No obstante, la delegacin formal de funciones no siempre fue acompaada por la
transferencia de recursos materiales, econmicos y tcnicos necesarios para desempearlas por lo
que la capacidad real de los municipios resulta muchas veces limitada, tanto por debilidades
internas como por los cuellos de botella generados por el creciente nivel de demandas que
gener en las poblaciones frente a las posibilidades reales de implementar polticas.
El proceso de descentralizacin posibilita que los gobiernos locales adquieran mayores
competencias y, en consecuencia, incrementen sus responsabilidades. Pero, adems, la
descentralizacin requiere que los funcionarios y lderes tengan la capacidad para identificar
prioridades, administrar recursos y establecer criterios de accin que permitan llevar a cabo con
xito todas las funciones y responsabilidades a su cargo. Demanda, por ejemplo, grandes aptitudes
de coordinacin interjurisdiccional con los gobiernos provinciales y con el Nacional en un
10

contexto de diseos de polticas que se realizan en el nivel central y que se aplican sin una
adaptacin a las particularidades de cada una de las comunidades en donde se ejecutan. Muchas
polticas y programas abordan cuestiones y desafos a escala local, pero el contexto particular es
pocas veces incorporado como factor condicionante en su diseo e implementacin. Adems, la
capacidad tributaria de los gobiernos locales es limitada en trminos de recaudacin, lo que
condiciona fuertemente la decisin de gastar y limita la fijacin de prioridades de las erogaciones.
Muchos municipios se enfrentaron con amplias dificultades a la hora de emprender nuevas
responsabilidades y seguir llevando a cabo, a su vez, las tareas que desarrollaban cotidianamente,
como la gestin de los RSU.
Los gobiernos locales son los encargados de gestionar los residuos generados en sus
jurisdicciones, con el fin de promover su valorizacin, minimizar la cantidad que se destina a
disposicin final y reducir los impactos que producen en el ambiente Ley Nacional 25916 de
Residuos Domiciliarios. Sin embargo, se tienden a disear modelos de polticas de gestin de
residuos que no tienen en cuenta los retos reales que posee un determinado municipio en trminos
de RSU.
A pesar de las mltiples diferencias que existen entre los gobiernos locales, los desafos que
enfrentan en muchos casos son similares, particularmente en la gestin de los residuos slidos
urbanos. Si bien tradicionalmente los gobiernos locales fueron los encargados del barrido y la
limpieza, en trminos generales no se vislumbraron grandes avances en la modernizacin de su
gestin y se demor la adopcin de pautas de tratamiento de residuos acordes a la proteccin
ambiental y la salud de la poblacin.
En los ltimos aos, la gestin de los residuos slidos urbanos se convirti en uno de los
principales problemas ambientales asociados a las concentraciones urbanas. Esto se debe
fundamentalmente a tres factores que se produjeron en paralelo. Por un lado, el aumento sostenido
de la cantidad de poblacin en las ciudades, especialmente en Amrica Latina, la regin ms
urbanizada del planeta, en donde casi el 80 % de la poblacin vive en ciudades. En segundo lugar,
por el gran crecimiento de la masa de residuos generados, en parte, a consecuencia del aumento
poblacional y, en parte, por el cambio en las pautas de consumo2. Y, por ltimo, por la falta de
previsin de las administraciones pblicas para su atencin y tratamiento adecuados.
El gran volumen de residuos generados y la actual tendencia mundial a su incremento
progresivo constituyen una grave preocupacin, no solo por la complejidad y cantidad de recursos
que implica el incesante incremento en la generacin de residuos, sino tambin por el creciente
espacio y el enorme presupuesto que requieren para su tratamiento y disposicin final.
Aunque los problemas que acarrean los residuos slidos municipales fueron identificados
como un desafo de gestin, especialmente en las reas metropolitanas, las soluciones que hasta
ahora se lograron tienden a ser parciales y no alcanzan a muchas de las ciudades medianas y
pequeas, por lo que se convirti en un tema que genera conflictos sociales, polticos y ambientales.

2 Ver,

por ejemplo, el estudio del Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica (s.f.).

11

Los basurales a cielo abierto (BCA) como mtodo de disposicin final, escenarios
lamentablemente frecuentes en los municipios de nuestro pas, son una de las principales
consecuencias de una gestin inadecuada, ineficiente e insuficiente de los RSU. Los BCA
constituyen una enorme fuente de contaminacin ambiental, por un lado, porque afectan directa y
negativamente a recursos como el aire, el agua y los suelos y, por el otro, a la sociedad porque
generan graves consecuencias sobre la salud de la poblacin y la calidad de vida en general3, por lo
que su erradicacin debera ser una meta prioritaria de gestin. La falta de una gestin integral de
los RSU, que contemple todas las etapas del ciclo de los residuos desde su generacin hasta su
reinsercin en el mercado como insumos genera ineficiencias a lo largo de toda la cadena de
gestin, derrocha recursos humanos y presupuestarios, y menoscaba oportunidades que
permitiran una notable mejora ambiental, social, de salud pblica y de desarrollo local.
Lo que resta, entonces, es dotar a los municipios de instrumentos de gestin adecuados y
prcticos, que les permitan tomar las mejoras decisiones en materia de residuos para su propio
entorno local, y promover en los funcionarios y responsables polticos la toma de decisiones en
funcin de estos nuevos escenarios de gestin integral de residuos, a travs de herramientas que les
permitan fortalecer las capacidades tcnicas y optimizar el uso de recursos escasos.

3 Los efectos nocivos de los BCA fueron evidenciados en numerosos estudios, como por ejemplo en Corra (s.f.) o
Ballesteros (2007).

12

Nociones bsicas sobre la gestin integral de residuos slidos

Por lo general, se suele asociar el trmino basura a todo lo que es inservible, intil o que
simplemente ha perdido valor para la sociedad; adems, se lo usa como sinnimo de desecho. Sin
embargo, tcnicamente existe la posibilidad de reaprovechar total o parcialmente muchos de estos
desechos. Por eso, se denomina residuos a aquellos remanentes que son susceptibles de ser
transformados en un nuevo producto.
En nuestro pas, segn el artculo 2 de la Ley 25916 que determina los Presupuestos
Mnimos de Proteccin Ambiental para la Gestin Integral de los Residuos Domiciliarios, los
residuos domiciliarios son aquellos elementos, objetos o sustancias que, como consecuencia de los
procesos de consumo y desarrollo de actividades humanas, son desechados y/o abandonados
[].
Aunque la norma emplea el trmino residuos domiciliarios, esta categora engloba a una
amplia gama de residuos slidos urbanos que incluye residuos de diverso origen residencial,
comercial, u otros, pero tambin otros provenientes del sistema de aseo urbano como los
residuos de barrido y poda y otros asimilables a este tipo de residuos es decir, aquellos que
pueden ser gestionados por mtodos similares.
Los residuos pueden clasificarse en funcin de distintos criterios. Por ejemplo, respecto a su
naturaleza fsica slidos o lquidos, a sus caractersticas de peligrosidad peligrosos o nopeligrosos, o a su origen domiciliarios, comerciales, industriales, hospitalarios, etc., entre otras.
Tambin pueden clasificarse en funcin de la gestin diferenciada elegida por el municipio en
secos/hmedos, orgnicos/inorgnicos, reciclables/no reciclables, etc. Esta clasificacin se plasma
en la normativa especfica vigente para el municipio y puede diferir entre jurisdicciones.
Hay que tener en cuenta, entonces, que dentro de los residuos domiciliarios pueden existir
una cierta cantidad de residuos peligrosos, como por ejemplo pilas y bateras, lmparas
fluorescentes, envases de aerosoles, pesticidas y envases de pesticidas, productos para pintura,
productos para automotores, entre otros, residuos de construccin e incluso patognicos
remedios, paales que se gestionan conjuntamente con los RSU.
En este documento, residuos slidos urbanos (RSU) ser el trmino utilizado para referirnos
a aquellos residuos que son generados en comercios, hogares y otras actividades de servicios y que
no son gestionados como residuos peligrosos, patognicos, industriales u otras corrientes
especficas.
Toda actividad humana genera residuos, sea sta de origen residencial, comercial,
industrial, o cualquier otra. El concepto generacin de residuos est ntimamente vinculado con los
hbitos y prcticas de consumo, las actividades econmicas predominantes en el municipio y el
nivel socioeconmico de la poblacin.

13

Las caractersticas de los residuos slidos pueden variar en funcin de factores sociales,
econmicos, culturales, geogrficos y climticos. As, los residuos pueden diferir entre municipios
o, incluso, entre diversas zonas al interior de cada ejido municipal4.
Los municipios, sean grandes, medianos o pequeos, tienen a su cargo tanto la recoleccin y
disposicin final de todos estos tipos de residuos como la limpieza de las aceras y los espacios
pblicos. La tarea es compleja y debe ser permanente y regular.
Tradicionalmente, tanto la poblacin como los gobiernos municipales priorizaron la
limpieza por sobre cualquier otro tipo de cuestin referente a los residuos. Es decir que los vecinos
depositaban sus bolsas de residuos en la va pblica con la nica expectativa de que el sistema de
recoleccin del municipio se ocupara de retirar esas bolsas de los frentes de sus hogares. Este tipo
de visin sobre la cuestin de los residuos demostr ser limitada y poco eficiente. Por un lado,
porque no resuelve el problema y solo traslada la cuestin al eslabn siguiente de la cadena de los
hogares al sistema de recoleccin, del sistema de recoleccin al sistema de disposicin final y, por
otro, porque no permite aprovechar las potencialidades de la recuperacin y el reciclado.
Basar la gestin de los residuos nicamente en un estndar de limpieza torna cada vez
ms caro el sistema de gestin. Este modelo requiere ampliar el sistema de recoleccin o aumentar
su frecuencia de forma permanente, al ritmo del crecimiento poblacional y las tendencias
econmicas que determinan el consumo. Implica, adems, mayores costos en la disposicin final,
porque demanda mayor espacio para depositar los residuos, tanto en rellenos sanitarios como en
BCA. No previene ni mitiga la contaminacin ambiental que se produce por sistemas deficientes de
disposicin final y tampoco contempla la potencialidad econmica y social de los materiales que se
desechan en los hogares que, por un lado, disminuyen el uso de recursos finitos y, por otro, poseen
valor de intercambio, porque brindan ingresos a familias e insumos para la industria del reciclado.
La limpieza como objetivo de la gestin de los residuos no resuelve ningn otro problema
ms que el de la limpieza en s, por lo que implica una visin acotada que no aborda el problema en
todas sus dimensiones.
Grfico 2: Visin de Limpieza de Residuos Slidos Urbanos

Generacin

Recoleccin

Disposicin
final

Fuente: CIPPEC.

El tipo de residuos que se generan en las reas comerciales difiere enormemente de los de las reas residenciales. Los
restaurantes y comercios que expenden comidas y bebidas generan un tipo de desecho diferente al que se origina en
reas de oficinas o en regiones rurales, lo que podra estimular planes de separacin y recoleccin pilotos en
determinadas zonas de los municipios.

14

En cambio, el modelo de la Gestin Integral de los Residuos Slidos Urbanos (GIRSU)

presenta un sistema que contempla todo el ciclo y aplica un conjunto de instrumentos legales,
econmicos, tcnicos, sociales, etc. con especial nfasis en la reduccin o minimizacin de la
generacin de residuos, la implementacin de sistemas de recoleccin y transporte eficientes, la
maximizacin de la recuperacin de materiales para su reso y reciclado en la industria y la
aplicacin de sistemas adecuados de disposicin final, para promover que solo sea necesario
disponer de aquellos residuos que no pueden ser valorizados.
Grfico 3: Gestin Integral de los RSU

Fuente: CIPPEC.

La Gestin Integral de Residuos Slidos Urbanos (GIRSU) es, entonces, un sistema de

manejo de los RSU que se basa en el desarrollo sostenible5 y cuyo objetivo primordial es la
reduccin de los residuos que pasan a disposicin final a travs de la incorporacin al sistema de
pautas que minimizan la cantidad de residuos, promueven su recuperacin, reso o reciclado con
fines productivos. Su objetivo primordial es preservar la salud humana, mejorarla calidad de vida
de la poblacin, promover el aprovechamiento de los residuos recuperables y reciclables, el
cuidado y proteccin del ambiente y la conservacin de los recursos naturales.
Segn esta definicin, la Gestin Integral de Residuos Slidos Urbanos se organiza en cinco
etapas que incluyen diferentes mecanismos para optimizar la gestin de residuos:

5 Segn el Informe Brundtland (1987), el desarrollo sostenible o sustentable se define como aqul que permite satisfacer
las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro.

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Generacin.

Recoleccin y transporte.

Tratamiento / reciclado.

Disposicin final.

Reinsercin en el mercado o industria.

Generacin de RSU
Una de las claves para que un plan integral de gestin de residuos sea eficiente es contar con
informacin confiable sobre la cantidad y calidad de residuos que se generan en el municipio. Esta
informacin permite tomar decisiones sobre los requerimientos de espacio, equipos, personal
necesario y mercados, y da una nocin de los volmenes y pesos que podran destinarse a reciclar o
a disponer. La informacin confiable tambin permite analizar si se estn logrando o no las metas
propuestas (SAyDS, 2000).
En otras palabras, esta informacin permitir conocer las caractersticas de los residuos que se
generan e inferir el porcentaje de materiales recuperables para que sea posible evaluar la
factibilidad tcnica, econmica, social y ambiental de implementar nuevas alternativas de gestin.
Gran parte de los residuos que generamos pueden ser minimizados. Esto debe constituir una instancia
prioritaria de la gestin de los residuos.
La reduccin o minimizacin es uno de los objetivos principales de una gestin integral, por
lo que el municipio debe ser capaz tanto de disminuir los volmenes de residuos generados como
de aumentar, mediante los medios econmicos y ambientales ms apropiados para la localidad, la
separacin y el aprovechamiento de los materiales recuperables.
En este sentido, tanto la reduccin como el reso constituyen estrategias fundamentales para
reducir el creciente volumen de residuos slidos. Cuantos menos residuos se generen en los
hogares, menor ser la necesidad de espacio para disponerlos y la cantidad de recursos necesarios
para su gestin y tratamiento. Sin embargo, son poco utilizadas en polticas de gestin de residuos.

16

Las acciones orientadas a reducir la cantidad de residuos generados se pueden aplicar en la

elaboracin de los productos, particularmente a travs de polticas que incentiven el uso de
materiales retornables o reutilizables y que desincentiven el packaging o embalaje excesivo. Tambin
pueden reducirse en las etapas de comercializacin, distribucin o consumo de los productos.
Metodologas para la elaboracin de un estudio de caracterizacin de los RSU
Para poder realizar una gestin de residuos slidos urbanos eficiente es aconsejable contar con
informacin acerca de los tipos de residuos generados, su distribucin porcentual y su procedencia
geogrfica dentro del espacio fsico del municipio.
Existen diferentes normas internacionales dedicadas a regular los estudios y procedimientos de
caracterizacin de la composicin fsica de los residuos slidos urbanos, como el MtododeEnsayo
EstndarparalaDeterminacindelacomposicindeResiduosSlidosMunicipalessinProcesar ASTM D 523192
del ao 2008, la NormaOficialMexicanaNOMAA151985(SECOFI1985) o la NormaEspaolaUNEEN14899
2007. Se utilizan para obtener una composicin promedio de los RSU producidos en un determinado
aglomerado urbano. La principal diferencia entre ellas es, por lo general, la lista de clasificacin de los
tipos de residuos. En la Argentina actualmente no existe una norma de caracterizacin nacional, por lo
que se recurre a regulaciones de otros pases.
Generalmente, incluyen diferentes etapas como la recoleccin de una muestra representativa, la
caracterizacin manual de los distintos componentes de los residuos y la sistematizacin de datos.
Adems de la caracterizacin slida, los residuos se clasifican segn su composicin qumica. Adems,
es necesario tener en cuenta la zonificacin del lugar en donde se toman las muestras ya que cada una
de estas va a tener patrones de generacin de residuos diferentes zona residencial, comercial o
industrial. El ltimo factor a tener en cuenta es el nivel socioeconmico de la poblacin, que puede
deducirse de variables como el ingreso o ingreso promedio. La capacidad adquisitiva influye en el nivel y
tipo de consumo y, por ende, en la cantidad y tipos de residuos generados.
La sumatoria de todos estos datos (determinacin fsica y qumica de los residuos, tipo de actividad
predominante en zona de origen y nivel socioeconmico de la misma) permite obtener datos fehacientes
y precisos sobre el tipo de residuos generados y su composicin porcentual en el mbito municipal.

Se requiere de una significativa transformacin de los modelos de produccin y consumo para lograr la
utilizacin sostenible de los recursos.
Para que la reduccin en origen cobre importancia social, es necesario que los municipios
adopten un rol activo en la promocin de planes y programas relacionados con la reduccin y
reso de residuos slidos. Para ello, existen diferentes instrumentos tcnicos, econmicos, sociales
o normativos, como por ejemplo:

Acciones de comunicacin, concientizacin y educacin para la reduccin voluntaria en

origen, es decir, en los hogares, comercios e instituciones.
Otorgamiento de prstamos o subsidios para la compra de equipos que reduzcan la
generacin de residuos en la industria o para promover industrias del reciclado.
Incentivos financieros por venta de materiales recuperados o actividades de reduccin en
origen.
Modificaciones de tarifas, sobretasa o impuestos por disposicin final para desalentar la
generacin excesiva de residuos.
Depsitos, reembolsos y descuentos por reduccin de la toxicidad y otros desechos difciles,
como los de neumticos y bateras usadas.
Exenciones impositivas para programas de reduccin en origen de instituciones, empresas,
comercios, etc.
17

Restricciones o prohibicin total de confinamiento de materiales reutilizables o reciclables,

como neumticos, bateras, residuos elctricos y electrnicos,
Desarrollo de normativa que promueva la compra de productos durables, reciclados,
reciclables o que favorezcan la reduccin en origen.
Restricciones en la etapa de empaque de productos locales.

Recoleccin y transporte de RSU

La segunda etapa es la recoleccin, actividad que consiste en recoger los residuos dispuestos en las
aceras y los sitios destinados para tal fincomo pueden ser contenedores o puntos de recoleccin de
residuos y su carga en vehculos recolectores de distintas caractersticas y complejidad.
La recoleccin puede ser general, sin discriminar los distintos residuos, o diferenciada,
distinguiendo segn tipo, tratamiento por ejemplo, entre hmedos y secos, reciclables y no
reciclables, basura y reciclables, inorgnicos y orgnicos.
El transporte comprende el traslado de los residuos entre las diferentes etapas involucradas.
En los municipios de mayor tamao pueden existir estaciones de transferencia: instalaciones
donde los residuos recogidos por los vehculos recolectores sean transferidos a equipos de
transporte de gran capacidad de carga. Este tipo de estaciones se utilizan, por lo general, en
grandes ciudades y conglomerados urbanos para reducir la cantidad de viajes a las plantas de
tratamiento o los centros de disposicin final, hacer ms eficiente la gestin y reducir costos.

Tratamiento o recuperacin de RSU

Existen, en general, distintas concepciones sobre el significado de tratamiento de residuos. En
este caso, se considera tratamiento o recuperacin al conjunto de operaciones tendientes a adecuar
o preparar los residuos para su valorizacin posterior, es decir, para lograr el aprovechamiento de
los recursos contenidos en los residuos mediante su reutilizacin, o bien su reinsercin en la
industria reciclado a travs del sometimiento a procesos fsicos, qumicos y biolgicos.
Existen diferentes tcnicas para el tratamiento de residuos (ms informacin en Anexo I):

Tratamiento fsico, como los utilizados en las plantas de separacin de residuos, en

donde trabajan las cooperativas de recuperadores.

Tratamiento trmico, como la incineracin o la incineracin controlada.

Tratamiento biolgico, como los que se usan en plantas de compostaje.

Cabe destacar que la incineracin es un mtodo de tratamiento que, a pesar de que reduce
significativamente el volumen de los residuos, precisa de un sitio de disposicin final. Es un
mtodo oneroso, que funciona a pequea y mediana escala relativamente poca cantidad de
residuos, es decir, para poblaciones chicas y que es cuestionado frecuentemente por su impacto
ambiental, sus efectos sobre la salud humana y porque compite con la recuperacin de residuos
para el reciclado.

18

La estrategia de gestin integral seleccionada debe responder a las necesidades y contextos

locales o regionales, pero independientemente del esquema de gestin de residuos elegido, el
tratamiento o recuperacin de los RSU resulta un componente fundamental de una estrategia
integral.
Un tratamiento ptimo de los residuos ampla las posibilidades de xito de una gestin integral de los RSU,
por lo que debe ser particularmente tenido en cuenta a la hora de disear un sistema de gestin de RSU.

Disposicin final
La disposicin final hace referencia al conjunto de operaciones que se proponen lograr el
confinamiento permanente de los residuos slidos urbanos en sitios e instalaciones especialmente
destinados para tal fin. Ms all de los avances tecnolgicos, existe un porcentaje importante de los
residuos generados por una comunidad que debe ser siempre dispuesto de manera permanente,
independientemente de los posibles tratamientos que se pudieran realizar para aprovechar los
materiales reutilizables, reciclables o la energa contenida en ellos a travs de tratamientos trmicos,
como la incineracin.
El mtodo de disposicin final utilizado a nivel mundial es el enterramiento. Comprende
toda una gama de opciones, desde la disposicin en un terreno sin ningn tipo de control
generalmente denominado basural hasta la disposicin adecuada en un relleno sanitario, con
todos los requisitos necesarios para disminuir en la mayor medida posible los riesgos asociados al
confinamiento. La basura que se dispone en un terreno sin ningn tipo de impermeabilizacin,
cerco perimetral, recubrimiento o venteo ventilacin de los gases que genera deriva en un grave
peligro porque representa una fuente de contaminacin del agua a travs de filtraciones a las
napas, por ejemplo, del suelo y del aire, adems de un foco infeccioso para las poblaciones
cercanas y las que viven de o trabajan en los basurales.
El mtodo de relleno sanitario es el ms adecuado en la actualidad para este fin, ya que
aplica principios para disminuir los riesgos para la salud y el ambiente. Sin embargo, la
planificacin, diseo y operacin de un relleno sanitario implica una gran tarea que, en muchos
casos, excede la capacidad econmica y tcnica de los municipios, especialmente de los de menor
tamao.

Reinsercin de los RSU en el mercado o en la industria

Si bien no es una etapa que suela incluirse en los modelos de GIRSU, impulsar polticas de
promocin de (re)insercin de los materiales recuperados en el mercado debera ser un objetivo
ms dentro de la planificacin de polticas de gestin de residuos.
Esta es la etapa que cierra el ciclo de los residuos y es la que debe dar sentido a muchas de
las iniciativas de separacin y recoleccin diferenciada. Si se conocen las demandas locales,
nacionales o globales del mercado y la industria en cuanto a necesidades de materiales para el
reciclaje, las polticas de separacin cobran otro significado.
Sin embargo, no existen estudios relevantes que permitan conocer las caractersticas del
mercado de reciclados en la Argentina. Aun menos en el entorno local. Segn algunas opiniones
19

(Briones, 2012), el mercado del plstico tipo PET reciclado que se utiliza en botellas de gaseosas,
entre otros destinos se encuentra muy desaprovechado: se reciclara menos del 30 % de las 180000
toneladas anuales que se utilizan.
En esta instancia tambin cabe mencionar el rol de los recuperadores urbanos en la GIRSU.
En la mayora de las medianas y grandes localidades argentinas existen recuperadores cartoneros
o cirujas que viven y trabajan de los residuos que recolectan, de manera informal o formal es
decir, en un marco de articulacin, aunque fuera mnima, entre ellos y el municipio u otras
organizaciones, generalmente a partir de su inclusin en cooperativas de trabajo. En muchos
casos, lo hacen en condiciones insalubres y de gran exposicin para su seguridad personal y la de
sus familias. Adems, se encuentran en gran desventaja para la fijacin del precio de los materiales
que recolectan frente a los acopiadores depsitos que funcionan como intermediarios con la
industria de materiales reciclados que poseen mayor volumen y capacidad de negociacin.
La inclusin dentro de la GIRSU de la etapa de reinsercin en el mercado o la industria
redundara en la consecucin de un marco de contencin y regularizacin de su situacin, de
manera de asegurar que el eslabn ms vulnerable de la cadena cumpla plenamente con su
importante funcin dentro del ciclo de la GIRSU y que tambin se respeten sus derechos como
trabajadores.

20

Anlisis de la problemtica de los residuos slidos urbanos en

Argentina
Aspecto institucional: normativa, presupuesto y reas de gestin
La problemtica de los RSU en la Argentina se fue incrementando drsticamente y las
modificaciones parciales que se introdujeron en los municipios no parecen brindar una respuesta
que est a la altura. En general, se carece de soluciones integrales en la compleja gestin de los RSU.
Entre los factores que ms influyeron en la falta de adopcin de metodologas GIRSU cabe
destacar uno que tiene un peso fundamental: el presupuestario. Por un lado, salvo excepciones, la
mayora de los municipios posee partidas insuficientes para el manejo de los RSU. En general, las
erogaciones derivadas del manejo de los RSU representan un elevado porcentaje del presupuesto
total municipal, incluso cuando implique solamente la recoleccin y la disposicin final en un
basural a cielo abierto. Segn Solda (2010), la gestin de los RSU le insume a un municipio, en
promedio, entre un 15 % y un 30 % del presupuesto municipal.
Sobre la base de la informacin relevada por la Encuesta, CIPPEC detect una gran brecha en
el porcentaje que representa la gestin de RSU para los veinte casos analizados: segn la
informacin que se obtiene a partir de lo que declaran los encuestados, el presupuesto de RSU
ronda entre el 6 % y el 31 % del presupuesto municipal total.
Tabla 1. Presupuesto de RSU sobre el Presupuesto total municipal
Presupuestoanualdel %gastodeRSU/
readegestinde
total
RSU7
presupuesto

Municipios

Presupuestototal
anualmunicipal6

BahaBlanca

$836.539.871,618

$54.187.229,009

6%

Mendoza

$415.874.170,0010

$38.207.110,0011

9%

GeneralPico

$150.375.550,00

$17.755.198,00

12%

SanIsidro

$1.016.000.000,00

$130.000.000,0012

13%

VicenteLpez

$462.597.600,0013

$60.084.059,1014

13%

En los casos en los que no se detalla la fuente, surge de lo declarado por el entrevistado.
En los casos en los que no se detalla la fuente, surge de lo declarado por el entrevistado.
8 Presupuesto total del municipio (Direccin de Sistemas de Informacin Financiera Municipal, 2012).
9 Presupuesto de la Direccin de Gestin Ambiental en su conjunto y de Limpieza, recoleccin y disposicin (Presupuesto
2012).
10 Datos obtenidos del Presupuesto 2012, sitio web municipal (agosto de 2012).
11 Datos obtenidos del Presupuesto 2012, sitio web municipal (agosto de 2012). Corresponden a la Direccin de Higiene
Urbana y al Convenio para la disposicin final en relleno sanitario.
12 El nico dato disponible es el que corresponde al contrato de recoleccin, por $ 130 millones por ao.
13 Datos obtenidos del Presupuesto 2011, sitio web municipal (agosto de 2012).
14 Datos obtenidos del Presupuesto 2011, sitio web municipal (agosto de 2012). Informacin que corresponde nicamente
a la recoleccin y al pago por la disposicin final en CEAMSE.
7

21

Crdoba

$3.215.018.808,0015

$457.371.786,0016

14%

Corrientes

$315.742.029,5617

$47.361.304,4318

15%

EstebanEcheverra

$400.000.000,00

$60.000.000,0019

15%

LaPlata

$1.142.538.935,0020

$175.000.00021

15%

Salta

$700.000.000,00

$130.000.000,00

19%

Morn

$515.669.216,0022

$103.133.843,2023

20%

Rosario

$2.200.000.000,00

$550.000.000,00

25%

SantaFe

$596.862.181,0024

$185.211.504,0025

31%

TOTAL

11.967.218.361

$1.833.312.033,73

15%

Fuente: CIPPEC.

Las enormes diferencias entre el porcentaje que representa el gasto en RSU en un caso u otro
adems de proceder de disimilitudes en los costos que se deben a las diferencias entre los
distintos mtodos utilizados y a la cantidad de poblacin y el perfil socioeconmico del
municipio se derivan de las heterogneas formas por las que se toma en consideracin el
presupuesto. En algunos municipios incluye solo los costos operativos de servicios de recoleccin
municipales y disposicin final en basurales o basurales controlados. En otros, se contemplan
tambin los contratos de recoleccin y el manejo de rellenos sanitarios. Adems, no siempre se
informan y consideran de la misma manera los costos del personal y de programas de separacin,
ni la estructura municipal tiene a su cargo las mismas actividades.
A partir de la Encuesta CIPPEC, entonces, se puede deducir que existe una gran falta de
informacin presupuestaria en las reas de gestin de RSU. Los encuestados, en la mayora de los
casos e independientemente de su puesto jerrquico, no contaban con datos precisos acerca del
presupuesto asignado al rea, ni a qu tems corresponda, cul era el monto ejecutado o con
cunto sera necesario contar para desarrollar un plan u otro. Adems, las reas de gestin de RSU
no poseen informacin sobre las tasas de cobrabilidad de los impuestos municipales ni de cunto

Ordenanza Municipal 12016, art. 1.

Presupuesto de higiene urbana de la Ordenanza 12016. El entrevistado estima $ 1.000.000.000.
17 Presupuesto de gastos 2011, sitio web municipal (agosto de 2012).
18 El entrevistado inform que corresponda al 15 % del presupuesto municipal.
19 El entrevistado inform que corresponda a, aproximadamente, el 15 % del presupuesto anual del municipio y que el
financiamiento se asigna a la etapa de recoleccin, ya que el tratamiento y disposicin final estn a cargo del CEAMSE.
20 Segn artculo de prensa publicado el 21 de diciembre de 2011 en sitio web InfoCielo www.infocielo.com . Funcionario
declar $ 700.000.000.
21 Funcionario declar que representaba el 25 % de $ 700.000.000.
22 Total de recursos del ao 2011, datos provistos por el entrevistado.
23 El entrevistado declar que entre el 19 y el 20 % del presupuesto municipal desde 2003 en adelante.
24 Datos obtenidos de la Memoria Tcnica del Presupuesto 2011, sitio web municipal (agosto de 2012).
25 Total de la secretara de desarrollo social (16 programas), sobre la base de la Memoria Tcnica del Presupuesto 2011.
15
16

22

de ese monto corresponde a barrido y limpieza, y no parecieran tener incidencia en el armado

del presupuesto. En lneas generales, se observaron muchas inconsistencias en la informacin
brindada y en los parmetros que se utilizan para recabar datos sobre el presupuesto del rea de
gestin.
Esta cuestin suele ponerse en evidencia porque los municipios no siempre cuentan con
estudios de caracterizacin de RSU, entre otros anlisis e informacin sobre residuos que permitan
deducir los costos reales de su gestin, tanto en recoleccin como en disposicin final, y que
faciliten la introduccin de pautas de tratamiento exitosas.
Grfico 4. Estudios sobre caracterizacin de residuos

Elmunicipioposeeunestudiode
caracterizacinderesiduos?
10

9
8

8
6
4

2
0
Si

No

NS/NC

Fuente: CIPPEC.

En lneas generales, tampoco lograron impulsar y sostener a gran escala planes de recoleccin
para corrientes especficas de RSU que tengan valor de mercado y posibilidades reales de ser
reintroducidos en la industria. En el grfico 5 se evidencia que la gran mayora realiza planes para
residuos de poda derivados de la poda del arbolado pblico, no tanto porque sean aprovechados
para compostaje o algn otro fin, sino porque no suelen estar incluidos en los circuitos de
recoleccin domiciliaria.

23

Grfico 5. Corrientes especficas de RSU

Elmunicipioimplementaplanespara
corrientesespecficasderesiduos?
14
12
10
8
6
4
2
0

12

8
7
4

Fuente: CIPPEC.

En resumen, la informacin presupuestaria relevada muestra muchas debilidades debido a:

Los entrevistados desconocen el dato concreto del gasto estimado en residuos y/o el
presupuesto anual municipal.
Los modos en los que se realizan los presupuestos en cada municipio y la forma de
ejecutarlos.
La estimacin del gasto involucra reas que no trabajan especficamente en residuos o,
por el contrario, no involucra a otras que son relevantes (por ej. contrato de
recoleccin de residuos).
Las fuentes de informacin pertenecen a distintos niveles de la estructura municipal
por lo cual el encuestado puede no contar con esa informacin o puede contar con
informacin no desagregada.

Estructura municipal de gestin de RSU

Respecto de la estructura municipal de gestin de RSU, la informacin relevada en la Encuesta

CIPPEC evidencia que, en general, existen reas especficas relacionadas con la gestin ambiental
dentro de la estructura municipal pero que, en la mitad de los casos (diez ciudades), la gestin de
los residuos se encuentra dentro de las funciones de reas de servicios pblicos o higiene urbana,
por lo que podra deducirse que todava prevalece una mirada lineal y no integral del manejo de
los RSU. Solo la ciudad de La Plata posee un rea especfica de gestin de RSU. En otras cinco
ciudades, la competencia del manejo de los residuos se encuentra dentro de reas de gestin
ambiental o afines y en tres casos, las reas de gestin ambiental y servicios pblicos se encuentran
dentro de la misma rbita (secretara, subsecretara, entre otras).
24

Grfico 6. Estructura municipal

Qureamunicipalseocupadelagestin
delosresiduosslidosurbanos?

Otra
12%

Ambiental
39%

Servicios
pblicos/
Higiene
Urbana
49%
Fuente: CIPECC.

Si bien existen reas responsables del manejo de residuos con amplia voluntad de trabajo, no
siempre cuentan con la capacidad tcnica para planificar y llevar adelante una gestin adecuada de
los residuos, en el marco de carencias y deficiencias presupuestarias que se mencion
anteriormente. La GIRSU es un mtodo relativamente nuevo en la regin y no est ampliamente
difundido. Adems, catorce de los funcionarios encuestados sealaron que se requiere algn tipo
de capacitacin en la temtica (grfico 7), especialmente en temas relacionados con la
implementacin de la GIRSU (capacitacin tcnica, concientizacin, educacin, nuevas
tecnologas). Por lo general, los funcionarios municipales resuelven con recursos y herramientas
escasos situaciones que derivan de dcadas de manejo inadecuado, lo que pone en evidencia la
debilidad institucional al respecto.
Grfico 7. Capacitacin del personal

Consideraqueseranecesariams
capacitacin?

NS/NC
30%
NO
0%

SI
70%

Fuente: CIPPEC.
25

Normativa

El marco normativo a travs del cual se rige la gestin de los RSU en la Argentina est atravesado
por una fuerte heterogeneidad, que se condice con la dismil situacin que presentan entre s
diferentes provincias y municipios. Esto significa que para describir el universo de normas, se
deben tener en cuenta las mltiples particularidades de cada una de las veintitrs constituciones
provinciales y la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de cada una de las leyes orgnicas
municipales que se ocupan de los residuos.
La gestin de los RSU est directamente relacionada con la calidad ambiental de una
comunidad. El derecho a un ambiente sano est incluido en la Constitucin nacional, en el artculo
41, pero para poder dar cumplimiento a ese derecho y, a su vez, ejercer las responsabilidades y
obligaciones que de l se derivan, las autoridades provinciales deberan introducir en forma
progresiva las modificaciones necesarias en sus legislaciones para adecuar los marcos normativos a
lo que dicta la Carta Magna. Sin embargo, no en todos los casos las provincias han realizado
cambios que priorizaran la cuestin ambiental en sus normas y si lo han hecho, no siempre han
avanzado sobre la gestin de los RSU.
La Ley 25916 de Gestin Integral de Residuos Domiciliarios (2002), establece ciertos
principios bsicos referentes a los residuos. En particular, esta norma define a los RSU (o residuos
domiciliarios, como los denomina) como el resultado del consumo y de actividades humanas en un
sentido amplio, ya que incluye diferentes fuentes de generacin como los hogares, los comercios,
los residuos sanitarios y los institucionales.
Lo significativo de esta norma es que se refiere a la gestin integral de los residuos es decir
que introduce un factor clave en lo que hace a la adecuada gestin de los residuos e incluye
objetivos que resultan centrales para el manejo adecuado de los RSU: la valorizacin, la
minimizacin y la reduccin de los impactos negativos, entre otros. Otra cuestin fundamental que
se establece es que las jurisdicciones (provincias, pero tambin municipios) deben dictar las normas
complementarias que se requieran para efectivizar y mejorar la ley nacional. Sin embargo, las
provincias no siempre acompaaron los lineamientos que estableci la Nacin. S, en cambio, se
observa una gran adhesin a normativas de residuos especiales o peligrosos. Ms detalles en el
Anexo II.

26

Grfico 8. Normativa

Existenormativaespecficaqueregulela
gestindelosresiduosenelmunicipio?

No
20%

Si
80%

Fuente: CIPPEC.

Segn la Encuesta CIPPEC, el 80 % de los municipios entrevistados cuenta con una

normativa especfica que regula el manejo de los residuos. Sin embargo, cuando se toman en
cuenta factores como el ao de sancin o el contenido, se refleja que solo el 30 % de los municipios
que poseen un marco regulatorio especfico poseen una normativa que contempla la gestin
integral.
Grfico 9. Normativa GIRSU

Lanormativamunicipal,promuevela
gestinintegral?

Si
30%

NS/NC
30%

No
40%

Fuente: CIPPEC.

Cabe destacar que, segn la Encuesta CIPPEC, el 85 % de los municipios consideran que la
normativa de RSU es insuficiente: el 35 % considera que debe ser actualizada; el 25%, que su
nmero debe aumentar y el 25 %, que debe ser ms desarrollada.

27

Grfico 10. Estado de la normativa

Ustedconsideraqueesnecesarioquela
normativareferidaalagestindelosresiduos
enelmunicipiosea:
Conservada
10%

Actualizada/
renovada
35%

NS/NC
5%
Desarrollada
25%

Aumentada
25%

Fuente: CIPPEC.

Articulaciones intra y extramunicipales

A partir del relevamiento realizado por la Encuesta CIPPEC, es interesante destacar que los
entrevistados reconocen la participacin de mltiples actores en la gestin de los RSU (grfico 11).
En el 23 % de los casos, los municipios trabajan con empresas, por lo general a travs de la
contratacin de servicios de recoleccin y disposicin final, pero tambin mediante acuerdos de
colaboracin especficos para la implementacin de programas de concientizacin y recuperacin
de residuos. En segundo lugar, los municipios reconocieron la participacin en el 19 % de los
casos de los recuperadores urbanos en la gestin de RSU en cooperativas.
Cabe destacar que tambin se evidencia una relacin con los gobiernos provinciales, con otros
municipios, con universidades y otros actores. Sin embargo, en muy pocos casos se vislumbra la
participacin del Concejo Deliberante, lo que refuerza la idea presentada en el grfico 10 sobre la
falta de sinergia para el desarrollo, actualizacin y mejora de las ordenanzas y normativa que
apoyen y enmarquen los programas de manejo de residuos y la adopcin de pautas de manejo
sustentables.
Otra de las cuestiones que se abord en la Encuesta CIPPEC es la regionalizacin. Segn sus
resultados, actualmente existen consorcios o diferentes estrategias de regionalizacin, sobre todo en
grandes aglomerados urbanos (Gran Buenos Aires, Gran Crdoba, Gran La Plata, Gran Rosario,
Gran Tucumn y Gran Santa Fe) y ciudades importantes como Baha Blanca, que recibe en su
relleno sanitario los residuos de ciudades pequeas cercanas.
En general, se evidencia una baja tendencia a trabajar en conjunto con otros municipios para
mejorar la gestin de los residuos, especialmente en trminos de costos y, por ende, disminuyen
las posibilidades de que los municipios ms pequeos emprendan metodologas de gestin ms
complejas. Segn los datos relevados, solo el 14 % de los municipios encaran de manera asociada
la gestin de los RSU.

28

Grfico 11.. Gestin de RSU: particiipacin de ottros actores

Universsidad
es
%
12%

Concejo
Deliberantee
2%
Otross
12%

Otros
os
Municipio
14%
Gobieerno
Provin
ncial
18%
%

Empresas
23%
Recupera
dores
banos
Urb
1
19%
Fuente: CIP
PPEC.

U
Generacin de RSU
En nuestro
o pas, seg
n la Estrattegia Nacio
onal para laa Gestin In
ntegral de Residuos Slidos
S
Urbanos (SAyDS, 20
005), la gen
neracin dee residuos oscila entree 0,91 y 0,,95 kg/hab../da26,
presentand
do un mxiimo de 1,522 kg/hab./d
da en la Ciiudad Autnoma de Buenos Airess y un
mnimo dee 0,44 kg/ha
ab./da para la provinciaa de Misionees.
Seg
n la Encuessta CIPPEC,, se puede observar
o
en el grfico 12
1 que la geeneracin an
nual de
RSU no sieempre tienee una relaci
n directa co
on la cantidad de habitaantes. La geeneracin, co
omo se
mencion anteriormen
nte, se encueentra en fun
ncin de otraas variables como el niv
vel socioecon
nmico
de la pobllacin y porr lo tanto, su
us hbitos de
d consumo,, las actividaades econm
micas e inclu
uso los
sistemas de medicin.

26

Cifra similaar a otros pasees de Amrica Latina

L
y el Carribe (GEO Argeentina, 2004).
29

Grfico 12. Generacin de residuos TN/ao en relacin a la cantidad de habitantes por municipio.

Barranqueras
GeneralPico
Junn
Mendoza
Rafaela
Formosa
VicenteLpez
SanIsidro
EstebanEcheverra
BahaBlanca
Morn
Paran
Corrientes
Tigre
SantaFe
Salta
SanMiguelde
LaPlata
Rosario
Crdoba
0

23.725

50.823

915

59.033

32.850

94.926

44.895

114.822

83.950

181.389

60.225

233.028

149.650

270.929

204.400

291.608

51.100

Tn/Ao

298.814

146.000
164.250
118.625

Habitantes

301.572
319.934
340.861

109.500

356.314

146.000

380.709

113.150

521.759

237.250

535.303

146.000

549.163

219.000

649.613

292.000

1.036.286
803.000

500.000

1.000.000

1.330.023

1.500.000

Fuente: CIPPEC.

Sobre la base de los datos recabados mediante la Encuesta CIPPEC, la media de residuos per
cpita es de 1,05 kg/da. Este dato no se aleja significativamente de la calculada por la ENGIRSU
(SAyDS, 2005). Sin embargo, en lo que respecta a los municipios considerados para esta encuesta,
existen grandes diferencias en la generacin per cpita entre el municipio con menor generacin de
residuos (General Pico, La Pampa) y el que representa al mayor generador de residuos (San Isidro,
Buenos Aires) (grfico 13).

30

Grfico 13. Generacin de RSU por municipio

1,28

1,39

1,43

1,47

1,51

LaPlata

Mendoza

Barranqueras

Tigre

Salta

Rafaela

BahaBlanca

Morn

VicenteLpez

1,91

1,16

Junn

SanIsidro

1,07

Paran

1,73

1,03

Corrientes

Crdoba

1,02

1,46

0,92

1,33

0,79

0,72
Rosario

Formosa

0,64
SantaFe

0,76

0,57
EstebanEcheverra

SanMiguelde

0,46
GeneralPico

Generacinpercpita

Fuente: CIPPEC.

Segn la ENGIRSU (SAyDS), hasta 2005 existan limitadas instancias de recuperacin y

valorizacin de residuos en el pas.
En la Encuesta CIPPEC, se encontraron iniciativas de separacin de residuos en el 85 % de los
casos (diez y siete municipios), aunque solo diez ciudades las consideraron exitosas. Adems, si
bien todos los municipios que respondieron este punto perciben que es importante trabajar en la
separacin de RSU y disean programas para ese fin, la forma en que miden el xito de las
iniciativas es dispar: en algunos casos, responde a su sostenimiento en el tiempo; en otros, a la
respuesta de la poblacin y en otros, a la cantidad de material separado. Esto representa un avance
en relacin con los datos relevados en la ENGIRSU (SAyDS, 2005), siete aos antes.
Grfico 14. Separacin de residuos

Existenohanexistidoprogramaso
iniciativasdeseparacinderesiduos?
17

Si

No

Fuente CIPPEC.
31

Grfico 15. Consideraciones

Ustedconsideraquehansidoexitosas?
10
7

Si

No

NS/NC

Fuente: CIPPEC.

Recoleccin y transporte de RSU

En la mayora de los municipios medianos y pequeos, la Encuesta CIPPEC muestra que la
recoleccin formal de los residuos se realiza a travs de servicios municipales o por medio de la
contratacin de empresas especializadas o cooperativas locales. En cambio, en las ciudades grandes
o capitales, se suele recurrir al sector privado o mixto en muchos casos, el municipio realiza la
recoleccin en parte del territorio para utilizarlo como medida de contralor y para que, ante
contingencias, pueda cubrir emergencias aunque sea parcialmente.
Grfico 16. Recoleccin de residuos

Quinrealizalarecoleccindelosresiduos
domiciliariosenelmunicipio?
Mixto
15%

Otros
5%
Municipio
25%

Empresa
55%
Fuente CIPPEC.

32

Es interesante mencionar que, en casi el 80 % de los casos en que existen empresas

involucradas en el servicio (catorce municipios, incluyendo los servicios mixtos), los encuestados
mencionan que existen zonas conflictivas sin acceso a la recoleccin. Sin embargo, en aquellos en
los que el servicio es prestado por el propio municipio (cinco municipios), no se manifiesta la
existencia de reas de difcil o nulo acceso. Esto podra deberse a varios factores: los trminos de
contratacin de las empresas, las caractersticas de los camiones utilizados para la recoleccin en
los casos en los cuales se terceriza el servicio usualmente ms complejos, el hecho de que
suelen ser los municipios ms grandes los que contratan servicios de recoleccin por sus
dimensiones y son tambin stos los que cuentan con reas de ms difcil acceso
probablemente por la existencia de asentamientos informales sin trazado de calles.

Tratamiento o recuperacin de RSU

Los municipios que fueron capaces de complejizar el manejo de los residuos, segn la Encuesta
CIPPEC, son los que incorporaron instancias de tratamiento o recuperacin de RSU y que disponen
sus residuos en rellenos sanitarios.
El tratamiento se realiza, por lo general, a travs de cooperativas de recuperadores de
residuos. Los municipios de Barranqueras, Junn y San Isidro declararon no tener conocimiento de
cooperativas trabajando en RSU en sus territorios. De los restantes diecisiete casos, siete
manifiestan conocer cooperativas formales, cuatro no formales y seis no incluyen datos al respecto.
Adems, aquellas que poseen algn tipo de relacin formal con el municipio, tienen instalaciones
(plantas de separacin o galpones) para llevar adelante su trabajo. En estos casos, el apoyo del
municipio puede incluir una gama de opciones, desde elementos para trabajar (ropa, artculos de
seguridad, maquinaria, etc.) hasta remuneraciones totales o parciales. Podra suponerse, a partir de
esa informacin, que aquellas cooperativas que trabajan informalmente lo hacen por falta de
presupuesto municipal que permita sostener alguno de los avales mencionados.
De aquellas cooperativas que tienen relacin formalizada con el municipio, los entrevistados
declararon que recuperan:

1040 tn/ mes Baha Blanca.

300 tn/mes Crdoba.
55 tn/mes General Pico.
130 tn/mes Morn.
130 tn/mes Rafaela.
78 tn/mes Salta.
900 tn/mes Tigre.

En relacin con las instalaciones, de los municipios entrevistados, diez manifestaron poseer
infraestructura propia para la clasificacin de residuos. As, se puede deducir que al menos tres
municipios cuentan con espacios de recuperacin que no son operados por cooperativas, pero no se
cuenta con informacin acerca de quin trabaja en esos espacios.

33

Grfico 17. Instalaciones

Elmunicipio,cuentaconinstalacionespara
laseparaciny/oclasificacindelos
residuosslidos?
10
7
3

Si

No

NS/NC

Fuente CIPPEC.

En cuanto a los materiales, la mayora de los municipios que recuperan residuos se enfocan
en primer lugar en el papel y el cartn, y luego en los plsticos. Solo tres casos afirmaron realizar
algn tipo de aprovechamiento de materiales orgnicos.
Grfico 18. Materiales recuperados

Qumaterialesrecuperan?
14

12

10
5

10
3

Fuente CIPPEC.

Se denomina ndice de recuperacin al porcentaje de residuos recuperados a travs de

cooperativas formales en relacin con el total de los residuos generados por mes. Segn los
municipios entrevistados, Baha Blanca alcanza el mayor ndice de recuperacin de residuos, con el
10 % sobre el total de residuos generados. Si bien es un avance para este municipio en particular, en
trminos generales, los ndices de recuperacin de RSU son an insuficientes: el 90 % de los RSU es
enviado a disposicin final.

34

Grfico 19. ndice de recuperacin

Indicederecuperacin
10,00%
8,46%

0,52%

1,11%

8,65%

2,17%

Baha Crdoba Morn Rafaela

Blanca

0,46%
Salta

General Tigre
Pico

Fuente: CIPPEC.

Disposicin final
La disposicin final de residuos se realiza a travs de rellenos sanitarios, basurales
semicontrolados o basurales a cielo abierto.
En trminos generales, en la mayora de los municipios ms pequeos, la disposicin final se
realiza con escasos controles ambientales y el consiguiente riesgo para el ambiente y la salud que
esta situacin supone.
Asimismo, en muchas localidades, la eleccin de los sitios en los cuales se disponen
finalmente los residuos suele derivar de causas que no tienen que ver con la aptitud de los terrenos
o su ubicacin, sino que se seleccionan reas depreciadas para otros usos y con poco valor de
mercado, como cavas o zonas bajas. Como consecuencia, estos sitios, por lo general, propensos a
provocar la contaminacin de las napas de agua, son zonas de recarga de acuferos subterrneos,
reas inundables o que (por la pendiente) trasladan la contaminacin generada a otros terrenos ms
bajos.
Segn datos de la ENGIRSU (SAYDS, 2005), sobre un universo de 130 municipios, la
informacin respecto de los mtodos de disposicin final utilizados segn el tamao del municipio
indica que en los que tienen hasta 50000 habitantes predominan los basurales a cielo abierto
(grfico 20). A medida que se incrementa la cantidad de habitantes por municipio los basurales
semicontrolados aparecen como la principal opcin para la disposicin final y, en menor medida,
los rellenos sanitarios.

35

Grfico 20.. Tipo de disposicin fina

al de residuo
os segn ran
ngo poblacio
onal
200
180
160
140
120

140

100
80
60
40 35
20

15
7

16
6

0 2

50,000
0a100,000hab
b.

Masde100,0
000hab.

00hab.
Hasta50,00
RellenoSanitar
R
rio

BasuraalControlado

BasuralaaCieloAbierto

Fuente: CIP
PPEC, sobre la base de la ENGIRSU (S
SAYDS, 2005
5).

A grrandes rasg
gos, esta situ
uacin refleeja que cuaanto ms peequeo es el
e municipio
o, ms
complejo le resulta con
ncretar una disposicin final adecuaada. Esto su
upone una prroblemtica mayor
en el nivel nacional, ya
y que existen 2259 mu
unicipios (IN
NDEC, 20100), de los cu
uales ms de
d 2000
poseen meenos de 500
000 habitan
ntes y se en
ncuentran dispersos geogrficamen
nte en un extenso
e
territorio, realidad qu
ue supone una gran limitacin a la hora de proponeer e implem
mentar
soluciones.
Algu
unas accionees que emp
prenden los municipioss para inten
ntar ordenarr el estado de los
basurales incluyen
i
el cerramiento
c
perimetral, la cobertura diaria de los
l residuoss con algn tipo
t
de
material co
omo tierra, la
l implemen
ntacin de un
u cordn saanitario paraa la prevenciin de roedo
ores, el
perfilado de
d los taludees y la foresttacin, entree otros. Estass acciones tieenden a mejjorar notableemente
la calidad del basural, aunque distan
d
de seer solucioness definitivass y solo ressuelven cuestiones
puntuales de manera parcial
p
y tem
mporaria.
A partir
p
de la informaci
n relevadaa por la En
ncuesta CIP
PPEC, de veinte
v
mun
nicipios
encuestado
os, diecisis disponen en
e relleno saanitario, tres en basuraales a cielo abierto
a
y so
olo uno
utiliza am
mbos sistem
mas. Sobre la
l base de la informaacin relevaada, se evid
dencia un avance
significativ
vo respecto de
d las cifras de disposiciin final quee mostr la ENGIRSU
E
(S
SAyDS, 20055).

36

Grfico 21. Sistema de disposicin final

Qutipodesistemadedisposicinfinalde
losresiduosslidostieneelmunicipio?
Otro
5%

Basural
20%

Relleno
sanitario
75%
Fuente: CIPPEC.

Cabe aclarar que de los diecisis municipios que poseen rellenos sanitarios, seis se encuentran
en el gran conglomerado urbano de Buenos Aires y utilizan, por lo tanto, el del CEAMSE. En el
resto de los casos y tomando la informacin de la ENGIRSU (SAyDS, 2005), no existe una amplia
tendencia a la regionalizacin de la disposicin final, es decir, a desarrollar rellenos sanitarios entre
varios municipios. Los nicos casos en los cuales se detectan o existen planes para implementarla,
son tambin los grandes conglomerados urbanos de la Argentina.
Existen diferentes factores que explican esta baja. En primer lugar, el extenso territorio que
ocupa la Argentina y la gran dispersin geogrfica que poseen los municipios entre s, que torna
excesivamente costoso o impracticable el impulsar iniciativas conjuntas. En segundo lugar, la falta
de informacin bsica acerca de costos y presupuesto que se mencion anteriormente (en la seccin
aspectos institucionales) e impide realizar estimaciones sobre potenciales ahorros y posibilidades
de inversin. En tercer lugar, y en particular en lo que respecta a la disposicin final, la resistencia
de las poblaciones a ocupar territorios cercanos a sus domicilios para la creacin de un relleno
sanitario (lo que se denomina efecto NIMBY segn sus siglas en ingls not in my back yard o no
en mi patio trasero), por lo que es muy difcil llegar a acuerdos sobre su localizacin. Por ltimo,
existen limitantes polticas que impiden acuerdos intermunicipales, derivadas de la dismil
pertenencia partidaria de sus lderes.
En muchos casos, no existe una presencia importante de los gobiernos provinciales para
fomentar este tipo de iniciativas y las intervenciones del Estado Nacional tanto por cuestiones de
autonoma municipal y provincial como por falta de un marco nacional comn suelen limitarse a
mecanismos de fortalecimiento tcnico y financiero, sobre todo en las etapas de tratamiento y
disposicin final.
Segn la ENGIRSU (SAyDS, 2005), existen o existieron varios ejemplos de regionalizacin con
mayor o menor grado de avance y xito en las provincias de Crdoba, La Pampa, La Rioja,
Mendoza, Misiones, Salta, Santa Cruz y Buenos Aires. En la mayora de los casos, los planes y
programas tuvieron serias limitaciones para su implementacin o ya no estn vigentes por las
mismas cuestiones que se identificaron en la Encuesta CIPPEC: factores institucionales (voluntad

37

poltica para su continuidad), problemas de financiamiento, efecto NIMBY y grandes distancias

entre los municipios.

Reinsercin en el mercado o industria

El mercado de materiales recuperados en la Argentina no est adecuadamente desarrollado. En
muchos casos, su comercializacin se realiza en mercados informales y las empresas que trabajan
en el reciclaje suelen desarrollar sus actividades en un marco de escasos incentivos. En general, es
necesario el incremento de la demanda de los residuos recuperados y de la capacidad de
tratamiento en plantas, adems del impulso y desarrollo de nuevas tecnologas vinculadas a la
reutilizacin y reciclado de los materiales recuperados, todo esto en un marco normativo que
acompae esta gestin integral.
Para aquellos municipios que impulsan alternativas de gestin de RSU implementando
sistemas integrales, promoviendo la separacin en origen, la recoleccin diferenciada y el
tratamiento de los residuos a travs de plantas de clasificacin, la situacin regional no acompaa
demasiado ya que los potenciales mercados en los que sera posible incorporar los materiales
recuperados estn en su mayora cerca de las reas metropolitanas de las grandes ciudades o de los
puertos (exportacin), y la gran extensin territorial del pas redunda en que los costos de
transportar los residuos hacia los puntos de venta sea considerablemente mayor a las ganancias
que la venta de los materiales podran representar.

38

CONCLUSIONES
Si bien en la muestra analizada se detectaron en promedio mejoras respecto a los datos obtenidos
en el ao 2005 por la ENGIRSU (SAyDS), el manejo de los residuos en la Argentina sigue
representado enormes desafos de gestin para los municipios. La falta de adopcin de
metodologas adecuadas para la gestin de RSU redunda en la degradacin sostenida de la calidad
de vida de la poblacin, el uso ineficiente de los recursos pblicos y el desaprovechamiento de
oportunidades de desarrollo productivas.
Los municipios tienen, en general, intenciones de avanzar hacia sistemas integrales y ms
complejos, pero se encuentran con limitantes tcnicos y presupuestarios. La ENGIRSU (SAyDS,
2005) fue una gran iniciativa pblica para acompaar el desarrollo legislativo y sentar las bases
para promover la adopcin de mtodos GIRSU, pero su aplicacin entre escasa y nula y la falta de
actualizacin la redujeron a una carta de buenas intenciones que no posee mecanismos claros para
su implementacin y que se limita, en el mejor de los casos, a apoyar la construccin de plantas de
tratamiento municipales de forma aislada.
En general, no se impulsan polticas de armonizacin de la gestin de los residuos ni en el
nivel provincial ni en el nacional; tampoco se generaron mecanismos para promover el mercado de
los reciclados y el manejo de los residuos dista an de ser un tema central en la agenda de la
poltica nacional.
A pesar de las limitaciones en la implementacin de la ENGIRSU (SAyDS, 2005) y de aquellas
inherentes a los propios gobiernos locales, los municipios no deben perder de vista que las acciones
hacia una adecuada gestin de los residuos, por pequeas que sean, deben apuntar siempre a
minimizar la cantidad de residuos que se destinan a disposicin final, a travs de estrategias de
reduccin en la generacin (campaas de educacin y concientizacin) y de recuperacin de
materiales para su reso y reciclado.
Es importante que los municipios emprendan actividades de concientizacin y educacin
para la minimizacin o reduccin, la separacin y la recuperacin, que pueden llevarse adelante en
colaboracin con otros actores, especialmente con el sector educativo pero tambin con
organizaciones de la sociedad civil, instituciones, empresas locales, empresas de alcance nacional o
unindose a campaas de alcance regional o nacional que se impulsan desde el tercer sector.
La implementacin de programas de separacin en origen debe considerarse siempre en
paralelo con el impulso de las condiciones para gestionar los materiales recuperados (tratamiento,
acopio, comercializacin o donacin, etc.). El mercado de materiales reciclables incide mucho en las
posibilidades de implementar prcticas de recuperacin por parte de los municipios, ya que los
potenciales compradores de estos materiales se encuentran, muchas veces, en las cercanas de las
reas metropolitanas de las grandes ciudades y los costos de transportar los materiales recuperados
hacia los puntos de venta suelen ser significativamente mayores a las ganancias que consigna su
venta. Para ello, es fundamental el aporte que puede realizar la asociacin con otros municipios, el
gobierno provincial o el sector privado.
La regionalizacin en la etapa de tratamiento es una opcin para conseguir mejores precios al
momento de comercializar los productos recuperados y para reducir sus costos operativos, ya que
el manejo de las plantas de clasificacin de residuos (incluso cuando sta se limite a un tinglado
para la separacin manual) suelen ser demasiado elevados como para ser sustentados nicamente
por la venta de materiales.
39

Com
mo rasgo possitivo, el merrcado de maateriales reciclados crecii mucho en
n los ltimos aos,
aunque co
ontina en un
u elevado nivel
n
de info
ormalidad. Incluso,
I
los compradorees se acercan
n hasta
los sitios donde
d
se recu
uperan y aco
opian los maateriales.
Adem
ms, los mu
unicipios pueeden y debeen impulsar medidas paara mejorar la situacin
n de los
basurales a cielo abierrto, aplicand
do tcnicas ms
m sencillass como la im
mplementaciin de mediidas de
seguridad mnimas (alambrado,, vigilancia,, cobertura) hasta la adopcin de mtodo
os ms
complejos,, que terminaran impliccando la tran
nsformacin de estos bassurales en reellenos sanittarios.
Ento
onces, los mu
unicipios deeben tender,, en primer lugar, a la implementac
i
cin de estrategias
de reducciin de los reesiduos, espeecialmente cuando
c
la po
osibilidad dee recuperar materiales para
p
su
reciclado sea
s limitada. Una manerra posible, so
obre todo paara municipiios medianos y pequeo
os, es la
implementtacin de tccnicas de co
ompostaje yaa que, como se observa en
e el grfico
o 22, se estim
ma que
hasta un 50 % de los residuos
r
gen
nerados en laa Argentina estn comp
puestos por materia
m
orgnica
mente residu
uos verdes y restos de alimentos,
a
p lo que se
por
s puede red
ducir a la mitad
m
la
principalm
cantidad de
d residuos que
q finalmen
nte se llevan
n a disposici
n final.
Grfico 22.. Proporcin tpica de los
s RSU en la Argentina
A

Otros
12
2%

Papely
Cartn
17%
Vidrio
5%
os
Plstico
14%

Orgnicos
(verdesy
restosde
alimentos)
a
50%

Metales
(ferrososy
no
ferrosos)
2%

Fuente: SAY
YDS, 2005.

En general,
g
la implementaacin de un
n sistema de
d Gestin Integral
I
de Residuos Slidos
S
Urbanos (G
GIRSU) imp
plica que loss municipioss pueden ap
plicar distinttas estrategiias para mejjorar el
manejo de los residuoss sin perder de vista el objetivo
o
ltim
mo y nico que
q es su miinimizacin.
La voluntad
v
poltica local es
e el motor principal para
p
lograr una adecuaada gestin de los
residuos, incluso
i
antee la falta de
d financiam
miento, de capacidad
c
tcnica u otrras carenciaas. Los
municipioss pequeos tienen a su favor la posibilidad dee generar propuestas dee concientizaacin y
participaciin de maneera casi perso
onalizada y alternativas a pequea escala
e
para tratar
t
sus ressiduos,
que tambin implican menores cosstos de inverrsin.
La GIRSU
G
no ess una ciencia exacta o receta
r
aplicaable a todoss los contexttos por iguaal y no
existe una solucin n
nica, inequv
voca y total para
p
todos lo
os casos. Es importante tener en cueenta las
particulariidades de ca
ada regin y municipio, promover la articulaci
n intersecto
orial y apren
nder de
las experieencias ms o menos exito
osas implem
mentadas en coyunturas similares.
40

Por otro lado, sera fundamental contar con iniciativas que desde los niveles provinciales y
nacional promuevan la regionalizacin, la articulacin de todas las cadenas de gestin incluso la
de los recolectores urbanos y la sistematizacin de informacin, para poder obtener un panorama
real y acabado de los retos y desafos del sector, que posibiliten el fortalecimiento de los gobiernos
locales, el diseo de polticas adecuadas para introducir mejoras ambientales, econmicas y sociales
y el aprovechamiento de las iniciativas impulsadas de toda escala para redundar en una mejora de
la calidad de vida de la poblacin.

41

ANEXOS
Anexo I: Tipos de tratamiento
Tratamiento fsico:
Son todas las tcnicas que implican fenmenos fsicos y no cambios en la composicin qumica del
residuo como separacin magntica, por densidad, cribado y densificacin.

Separacin magntica: este proceso separa los metales ferrosos de otros materiales a travs de
un magneto o imn. Otro mtodo (electromagntico) llamado corrientes de Fucoult se
utiliza para separar latas de aluminio.
Separacin por densidad o neumtica: se basa en la diferencia de peso de los materiales frente a
una corriente de aire. Se utiliza para separar materiales ligeros, como papel y plstico, de
materiales ms pesados, tambin influye la forma aerodinmica de los materiales.
Cribado: semejante a un tamiz, que separa mezclas de materiales distintos en dos o ms
fracciones de tamao. Se puede llevar a cabo un cribado hmedo o seco y pueden ser cribas
vibratorias o giratorias, ms conocidas como trmel.
Densificacin: es la reduccin mecnica que incrementa la densidad de los residuos para
facilitar el transporte de material recuperado y reducir su costo. Puede ser por
compactacin, en donde se reduce el volumen, por trituracin, en donde se reduce el
tamao como el molino de martillo para vidrio y las chipeadoras para madera y el
embalaje. Los materiales ms frecuentemente compactados incluyen papel, cartn, plsticos
y aluminio, en forma de fardos.

Tratamiento biolgico:
Este tratamiento se realiza sobre la fraccin orgnica de los RSU y puede ser realizado a travs de
dos tipos de procesos, aerbico o compostaje descomposicin de materia orgnica con presencia
de oxigeno o anaerbico o mecanizacin descomposicin orgnica en ausencia de oxgeno.

Compostaje: es la transformacin biolgica de la materia orgnica en productos hmicos

llamados compost que se emplean como fertilizantes orgnicos. El proceso es realizado por
un conjunto de bacterias, hongos y microfauna en presencia de oxgeno y en condiciones de
humedad, pH y temperatura controladas. Los materiales que se pueden compostar
comprenden a la fraccin orgnica de los residuos domiciliarios si bien esta fraccin
actualmente no es posible comercializarla y a los residuos de poda y jardinera. Las
tecnologas para el compostaje son variadas y el producto final es inodoro, estable y con una
variada composicin, color y textura. Las aplicaciones y funciones son mltiples, como
mejorador y para remediacin de suelos, para la reduccin del uso de pesticidas y
fertilizantes, el control de la erosin, etc. El compostaje puede complementarse con el
tratamiento mediante lombrices californianas eisenia foetida para producir
lombricompuesto.
Metanizacin: o digestin anaerbica, es un proceso biolgico acelerado artificialmente en
un biodigestor, en condiciones muy pobres de oxgeno o en su ausencia total y cuyo
resultado es un barro que se puede utilizar en lombricultura y una mezcla de gases
biogs formada por 99 % de metano y dixido de carbono y 1% de amonaco y cido
42

sulfhdrico. El gas metano es combustible y permite generar energa. Una vez realizado el
proceso todava persiste una fraccin de los residuos denominada rechazo que no se ha
podido reciclar o valorizar y cuyo destino es la disposicin final sanitaria. Esta digestin
anaerbica tambin se produce en los sitios de disposicin final de residuos llamados
rellenos sanitarios generando biogs, donde dependiendo del caso puede ser aprovechable
energticamente.
Plantas de Tratamiento de Residuos Slidos Urbanos:
Las plantas de tratamiento son espacios que contienen equipamiento de diversa especialidad que
permiten separar la fraccin recuperable (papel, cartn, vidrio, metales y plsticos) y la fraccin
orgnica de los residuos de la parte que no puede recuperarse. Las plantas deben gestionar la
comercializacin de los materiales recuperados, por lo que no basta con la instalacin de las
herramientas sino que se debe planificar su funcionamiento e insercin en el mercado local o
regional.
En general, las plantas pueden trabajar con residuos mezclados producto de la recoleccin
municipal habitual o, en aquellos casos donde se llevan a cabo programas de separacin en origen,
pueden utilizar residuos preseleccionados. Tambin pueden recibir residuos de grandes
generadores (comercios, industrias o instituciones).

Tratamiento trmico:
Se define al tratamiento trmico como la conversin de los residuos slidos en productos gaseosos,
lquidos o slidos, con la consecuente emisin de energa en forma de calor. Los procesos pueden
clasificarse en funcin de sus requerimientos de oxgeno en: combustin, pirlisis, gasificacin y
plasma. Existen tambin procesos que consisten en una combinacin de diferentes procesos. En
todos los casos se producen productos no deseados (escorias, cenizas, etc.) que deben ser
dispuestos de manera segura.

Combustin: la combustin puede realizarse con la cantidad exacta de oxgeno necesaria

para realizar toda la combustin del residuo combustin estequiomtrica o con oxgeno
en exceso. Normalmente a estos procesos donde es transformada la fraccin combustible de
los residuos en productos gaseosos y cenizas rechazos no combustibles se los llama
incineracin. Es posible recuperar energa mediante el intercambio de calor proveniente de
los gases calientes de combustin, pero este mtodo necesita de estrictos sistemas de control
de emisiones debido a la generacin de contaminantes peligrosos del aire.
Gasificacin: es la combustin parcial de los residuos slidos bajo condiciones con menor
oxgeno del necesario subestequiomtricas para generar un gas combustible que contiene
monxido de carbono CO, hidrgeno H e hidrocarburos gaseosos. El gas combustible
puede quemarse en un motor de combustin interna, turbina de gas o caldera con oxgeno
adicional y obtener calor y/o energa elctrica. Este mtodo es de elevado costo de
operacin y mantenimiento.
Pirlisis: es el procesamiento trmico de residuos en ausencia completa de oxgeno. La
diferencia con la gasificacin es que la pirlisis necesita de una fuente de combustible
externa mientras que en la gasificacin no se necesita aportes externos y se utiliza un poco

43

de aire. Este mtodo no es utilizado para el tratamiento de residuos slidos urbanos debido
a su alto costo de construccin, operacin y pre-tratamiento de los residuos.
Plasma: es un gas de alta temperatura, ionizado y conductivo, una mezcla de electrones,
iones y partculas neutras tomos y molculas. Las altas temperaturas de los plasmas
5000 a 15000 0C hacen que sean muy eficientes para destruir los residuos 99,9 %, sin
embargo el proceso es muy complejo, costoso y de operacin intensiva. Esta tecnologa
existe en Japn, aunque sus elevados costos de inversin y operativos han limitado su
extensin.

44

Anexo II: Marco Normativo de los RSU

Norma N

Ao

Tema

Resumen
Buenos Aires

Ley 13592

2006

Tiene como objeto fijar los procedimientos de gestin de

los residuos slidos urbanos, de acuerdo con la Ley
Gestin Integral de
nacional 25916 de "presupuestos mnimos de proteccin
Residuos Slidos Urbanos
ambiental para la gestin integral de residuos
domiciliarios".
Chubut

Ley XI N 45

Ley XI N 50

2010

Aprueba el acuerdo marco Aprueba el Acuerdo Marco Intermunicipal - Gestin

intermunicipal - gestin
Integral de Residuos Slidos del 7 de diciembre de 2005,
integral de RSU
entre la provincia del Chubut y diversos municipios.

2010

Tiene por objeto establecer las exigencias bsicas de

Residuos slidos.
proteccin ambiental para la gestin integral de los
Proteccin ambiental para
residuos slidos urbanos en el mbito de la provincia del
la gestin integral
Chubut.
Crdoba

Ley 9088

2003

Establece que la ley de Gestin de Residuos Slidos

Urbanos (RSU) y Residuos Asimilables a los RSU es de
aplicacin a la generacin, transporte, tratamiento,
eliminacin y disposicin transitoria o final de residuos
slidos domiciliarios, que comprenden a aquellos
GIRSU y asimilables a los derivados de la poda, escombros, desperdicios de origen
RSU
animal, enseres domsticos y vehculos en desuso y todo
otro residuo de caractersticas similares producido en las
actividades urbanas, con excepcin de aquellos que por
sus caractersticas deban ser sometidos a tratamientos
especiales antes de su eliminacin (como los patgenos,
radiactivos, peligrosos u otros).
La Pampa

Ley 1986

2002

Aprobacin de la carta
acuerdo para el proyecto
de gestin integral de
residuos

Aprueba la Carta Acuerdo de Cooperacin Tcnica no

Reembolsable para el Proyecto de Gestin Integral de
Residuos en la Provincia de La Pampa suscripta el 5 de
noviembre de 2001 por la Subsecretara de Ecologa ante
el Banco Interamericano de Desarrollo, con el objetivo de
utilizar recursos provenientes del Fondo del Reino Unido
de Cooperacin Tcnica, para otorgar una cooperacin
no reembolsable destinada a la contratacin de servicios
de consultora para apoyar la ejecucin del proyecto de
Gestin Integral de Residuos en la Provincia de La
Pampa, elaborado oportunamente por el Consorcio
Provincial para la Basura (COPROBA), integrado por
Municipios, Cooperativas y la Subsecretara de Ecologa.

45

Norma N

Ao

Tema

Resumen
La Rioja

Ley 6215

1996

Residuos - Tratamiento y
disposicin final Autoridad de aplicacin Normas.

Establece que los municipios de la provincia que no

cuenten con un sistema integral de manejo y gestin de
residuos, debern instrumentarlo en un plazo de doce
meses a partir de la vigencia de la ley. Este sistema
comprender las fases de: generacin, recoleccin,
transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos
de origen domiciliario, vial, comercial, industrial y el
proveniente de los establecimientos asistenciales
producidos en su jurisdiccin, debiendo realizar
controles efectivos evitando y sancionando la
contaminacin y sus riesgos, eliminando la manipulacin
clandestina, las cras de animales, el desvo de camiones
y el vuelco en lugares no autorizados para este fin por
autoridad municipal competente.

Misiones

Ley 4274

2006

La ley tiene por objeto establecer las exigencias bsicas de

la gestin integral de los residuos slidos urbanos en el
mbito de la provincia, conforme a lo establecido por la
Ley 25916 de Presupuestos Mnimos de Proteccin
Ambiental para la Gestin Integral de Residuos
Domiciliarios.

Bases para
establecimiento de
GIRSU

Neuqun

Ley 2648

2009

Establecimiento de
condiciones y
obligaciones bsicas para
GIRSU

La Ley tiene por objeto establecer el conjunto de

principios y obligaciones bsicas para la gestin integral
de los residuos slidos urbanos que se generen en el
mbito territorial de la provincia del Neuqun, de
conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley
nacional 25916, con el fin ltimo de proteger el ambiente
y la calidad de vida de la poblacin.

Rio Negro

Ley 2382

1990

Ratifica acuerdo
interprovincial

Ratifica el acuerdo celebrado el da 18 de septiembre de

1989 por las provincias de Ro Negro y Neuqun, que
tiene por objeto avanzar en la ejecucin y puesta en
marcha del proyecto de tratamiento integral de los
residuos slidos domiciliarios de la regin del Alto Valle
de Ro Negro y Neuqun.
San Juan

46

Norma N

Ley 6985

Ley 8238

Ao

1999

2011

Tema

Resumen

Declara el inters de los

estudios sobre RSU

Declara de Inters Provincial la investigacin, estudio y

anlisis integral de la problemtica de los residuos
slidos urbanos y su impacto en el medio ambiente y la
implementacin de un Plan de Gestin de Residuos
Slidos Urbanos y la elaboracin de Planes de
Emergencia, por la gravedad del problema de
contaminacin en el territorio provincial

Sistema de GIRSU

Tiene por finalidad establecer un sistema de Gestin

Integral de Residuos Slidos Urbanos (RSU) y residuos
Asimilables a RSU, con la finalidad de propiciar la
proteccin del entorno fsico y social y garantizar
condiciones mnimas igualitarias ambientales a todos los
habitantes de la provincia de San Juan, determinando las
responsabilidades
jurisdiccionales
del
gobierno
provincial y de los municipios de la provincia.
Santa Cruz

Ley 2829

2005

Establece que el tratamiento y disposicin final de los

residuos slidos urbanos deber realizarse mediante un
relleno sanitario.

Residuos

Santa Fe

Ley 13055

2009

Establece el concepto de "Basura cero" como principio

fundamental para la gestin de Residuos Slidos
Adopcin del principio de Urbanos. La Provincia reconoce la importancia de
Basura Cero
adoptar el concepto de "Basura Cero" como principio
fundamental para la gestin de los residuos slidos
urbanos en su territorio
Tucumn

Ley 135

2004

Regulacin de actividad
de cartonero

Establece la creacin del registro nico de recuperadores

urbanos de materiales reciclables, cuya actividad consiste
en la recoleccin y separacin de diversos materiales de
desechos para ser reinsertados en la cadena productiva.

Ley 7076

2000

Prohbe disposicin de
RSU a cielo abierto

Establece la prohibicin en todo el mbito del territorio

de la provincia la Disposicin Final de Residuos Slidos
Urbanos a cielo abierto y/o su vuelco en cursos de agua.

Ley 7248

2002

Uso de envases plsticos

Regula el uso seguro de los fitosanitarios y el reciclaje de

envases plsticos.

2009

Establece que la gestin integral de los residuos slidos

urbanos queda sujeta a las disposiciones de la ley en todo
Gestin Integral de
Residuos Slidos Urbanos el territorio de la provincia. Excluye los residuos
contemplados en la Ley nacional 24501.

Ley 8177

47

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50

Acerca de las autoras

Lorena Schejtman: coordinadora del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC. Licenciada en
Ciencia Poltica (Universidad de Buenos Aires), candidata a mgister en Administracin y Polticas
Pblicas (Universidad de San Andrs), posgraduada en el Programa de Gobernabilidad y Gerencia
Poltica de la Escuela de Posgrado de Gerencia Poltica (Universidad George Washington) y en el
curso de Poltica Ambiental Internacional (Universidad del Salvador). Fue becaria de la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y trabaj en el Congreso de la Nacin, el Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires y en el Gobierno nacional en el desarrollo de polticas ambientales.
Natalia Irurita: licenciada en Ciencias Ambientales (Universidad del Salvador). Candidata a
mgister en Gestin Ambiental (Universidad Politcnica de Madrid) y diplomada en Gestin
Integral de Residuos Urbanos (ISALUD). Trabaja en el sector pblico desde hace quince aos en
distintos niveles y reas de gobierno (Congreso de la Nacin, el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires y el Gobierno nacional). Se desempe como docente en la Carrera de Ciencias Ambientales
(Universidad del Salvador) y en la Tecnicatura Superior en Defensa Civil del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Es expositora en distintas capacitaciones relacionadas con la gestin
ambiental.
Este documento se realiz en el marco del proyecto Diagnstico de la gestin local de los
residuos slidos urbanos en municipios argentinos. Estado de situacin y recomendaciones,
dirigido por Nicols Fernndez Arroyo, director del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC.
El Programa de Desarrollo Local fue creado en 2005 con el objetivo de fortalecer la gestin pblica
local a travs de la investigacin, asesoramiento y capacitacin, para contribuir a modernizar la
administracin, aumentar la transparencia y resolver situaciones problemticas, en pos del
desarrollo integral sustentable de las comunidades.
Para citar este documento: Schejtman, L. e Irurita, N. (diciembre de 2012). Diagnstico sobre la
gestin de los residuos slidos urbanos en municipios de la Argentina. Documento de Trabajo N103.
Buenos Aires: CIPPEC.
Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar en www.cippec.org.
CIPPEC alienta el uso y divulgacin de sus producciones sin fines comerciales.

La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin institucional de CIPPEC en el tema analizado.

Este trabajo se realiz gracias al apoyo brindado por Coca Cola.

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Notas

52

53

DOCUMENTOS DE TRABAJO

Con los Documentos de Trabajo, CIPPEC acerca a expertos, funcionarios,

legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la sociedad civil y a la
ciudadana en general investigaciones propias sobre una o varias temticas
especficas de poltica pblica.
Estas piezas de investigacin aplicada buscan convertirse en una herramienta
capaz de acortar la brecha entre la produccin acadmica y las decisiones de
poltica pblica, as como en fuente de consulta de investigadores y
especialistas.
Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pblico
en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseo, la implementacin y el
impacto de las polticas pblicas, promover el dilogo democrtico y fortalecer
las instituciones.

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el

Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que
trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas.
Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que
fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafo es traducir en
acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social,
Desarrollo Econmico e Instituciones y Gestin Pblica, a travs de los programas de
Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Integracin Global, Justicia,
Transparencia, Poltica y Gestin de Gobierno, Incidencia, Monitoreo y Evaluacin, y
Desarrollo Local.

Av. Callao 25, 1 C1022AAA, Buenos Aires, Argentina

T (54 11) 4384-9009 F (54 11) 4384-9009 interno 1213
info@cippec.org www.cippec.org

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