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Eleccin de un caso
ARACELI ALCANTAR SIERRA
AL135065562
ECOLGICODELTERRITORIO:
Elordenamientoecolgicodelterritorio:instrumentoclaveparapromover
eldesarrolloruralsustentable
Introduccin
Mxico tiene el reto de propiciar un proceso de transformacin del territorio que
revierta las tendencias de deterioro del capital natural y, a la vez, favorezca la
organizacin social y econmica, o dicho de otra manera, debe realizar una planeacin
integral para el uso del territorio (INE, 2006).
La planeacin en el manejo de los recursos naturales y en la ocupacin del territorio
cobra una gran importancia, ya que los efectos de la forma en que la sociedad
establezca su relacin con la naturaleza definirn, en buena medida, el incremento o la
disminucin de la problemtica ambiental tanto a nivel global como regional o local
(INE, 2006).
Por esta razn, la generacin de marcos conceptuales, metodolgicos y espaciales
para elaborar, instrumentar, operar, evaluar y darle seguimiento a los instrumentos de
planeacin territorial es fundamental para lograr una verdadera promocin de la
sustentabilidad en el territorio nacional.
Este proceso se denomina Ordenamiento Ecolgico del Territorio (OET), e involucra
una serie de pasos previos a la formulacin dela propuesta de ordenamiento, para que
el ejercicio final de planificacin territorial sea efectivo. Es una herramienta de poltica
ambiental que tiene como fundamento la planeacin y regulacin del uso del suelo
sobre la que se pueden proponer esquemas de manejo de los recursos naturales,
desde la perspectiva del desarrollo sustentable, a diversas escalas.
En Mxico, el concepto de ordenamiento ecolgico se ha desarrollado desde la
segunda mitad de la dcada de los ochenta hasta nuestros das; durante este proceso
los conceptos han madurado y se ha adoptado un enfoque holstico (integrador),
prospectivo, democrtico y participativo. De esta manera se aborda la complejidad de
la planificacin territorial respetando el componente ambiental (Rosete, 2006).
Holstico porque considera los problemas territoriales desde un punto de vista global e
integral, que involucra una perspectiva espacial, los aspectos econmicos, sociales,
culturales y ambientales tradicionalmente tratados en forma sectorial. Prospectivo
porque plantea directrices de largo plazo como gua para la planeacin de mediano y
corto plazo, las que responden al diseo de un futuro deseable y factible. Democrtico
y participativo porque parte del principio de concertacin con la sociedad en el proceso
de toma de decisiones, involucrando en forma corresponsable a los tres niveles de
gobierno (Rosete, 2006).
En la actualidad, el anlisis de la problemtica regional se aborda desde un enfoque
integral que permite definir la planeacin del territorio, desde un marco conceptual y
metodolgico basado en la teora de sistemas (enfoque holstico). Este analiza las
interrelaciones entre variables que componen a cada uno de los subsistemas (natural,
social y econmico) que se presentan en las reas sujetas a ordenamiento ecolgico;
toma en cuenta los procesos y cambios estructurales que determinan el estado actual
de los recursos naturales y las formas de uso del suelo representadas en las formas
de produccin y los asentamientos humanos (Rosete, op. cit.).
Bajo esta percepcin, se define que el ordenamiento ecolgico, ms que descriptivo,
debe ser el resultado del anlisis de elementos o variables que al interrelacionarse
conforman la estructura de un sistema. Esto permite establecer con mayor claridad la
dinmica regional, as como la definicin de limitantes y potencialidades del sistema
comit que lo instrumentar y dar seguimiento; las acciones iniciales que deba
realizar cada parte del convenio para garantizar el inicio y desarrollo eficaz del proceso
de OE; la determinacin de los productos que debern obtenerse como resultado del
proceso de OE, y las
La bitcora ambiental es el documento en el que se registra el proceso de OE. En ella
se describirn los avances del proceso, y tiene por objeto proporcionar e integrar
informacin actualizada sobre el proceso de OE, ser un instrumento para la evaluacin
del cumplimiento de los acuerdos asumidos por cada una de las partes y el
cumplimiento y la efectividad de los lineamientos y estrategias eco- lgicas, fomentar
el acceso de cualquier persona a la informacin relativa al proceso de OE, y promover
la participacin social corresponsable en la vigilancia de los procesos de OE
(SEMARNAT, 2003).
La bitcora ambiental deber incluir el convenio de coordinacin, sus anexos y, en su
caso, las modificaciones que se realicen a los mismos; el programa de ordenamiento
ecolgico; los indicadores ambientales para la evaluacin del cumplimiento de los
lineamientos y estrategias ecolgicas y la efectividad de ambas en la resolucin de los
conflictos ambientales; y los resultados de la evaluacin del cumplimiento y de la
efectividad del proceso de OE (SEMARNAT, 2003).
El programa de ordenamiento ecolgico es la propuesta final resultante de la etapa de
formulacin del OE, que incluye el modelo y las estrategias ecolgicas aplicables. El
modelo de OE es entendido como la representacin, en un sistema de informacin
geogrfica, de las unidades de gestin ambiental (UGA) y sus respectivos
lineamientos ecolgicos, que incluyen la poltica ambiental, el esquema de usos del
suelo y los criterios ecolgicos orientados al manejo de recursos naturales aplicables a
un rea en particular (Rosete, 2006).
El desarrollo del programa de ordenamiento ecolgico del territorio est apoyado por la
elaboracin de un estudio tcnico que consta de cuatro etapas bsicas:
caracterizacin, diagnstico, pronstico y propuesta. La realizacin de cada una de
ellas se deber sujetar a los lineamientos y mecanismos que determine el comit de
ordenamiento ecolgico respectivo. A continuacin se hace una breve descripcin de
cada una de las cuatro etapas, de acuerdo con Rosete, 2006.
La etapa de caracterizacin tiene por objeto describir el estado de los componentes
natural, social y econmico del rea de estudio, con base en las preguntas rectoras
qu hay?, cunto hay? y en dnde se localiza? Esta etapa debe incluir, entre
otras, la de- limitacin del rea de estudio considerando las actividades sectoriales, las
cuencas, los ecosistemas, las unidades geomorfolgicas, los lmites polticoadministrativos y las reas de atencin prioritaria; la identificacin y descripcin del
conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses sectoriales dentro del rea
de estudio; la identificacin de los intereses sectoriales y atributos ambientales a
travs de mecanismos de participacin social corresponsable y, finalmente, el
establecimiento de criterios para identificar prioridades entre los atributos ambientales
y los intereses sectoriales en el rea de estudio.
Para el reglamento de la LGEEPA en materia de OET, un sector es un conjunto de
personas, organizaciones, grupos o instituciones que comparten objetivos comunes
respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los bienes
y los servicios ambientales o la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad
(SEMARNAT, 2003). El inters sectorial se define como el objetivo particular de
personas, organizaciones o instituciones respecto al uso del territorio, entre los que se
incluyen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, el mantenimiento
estrategias de uso del territorio, es decir, las polticas ambientales aplicables a cada
Unidad de Gestin Ambiental (UGA), su esquema de usos del suelo y los criterios de
manejo de recursos naturales.
Modalidades de Ordenamiento Ecolgicodel TerritorioDe acuerdo con lo que establece
la LGEEPA en sus artculos 5 fraccin IX, 7 fraccin IX, 8 fraccin VIII y los artculos
19 bis al 20 bis 7, en Mxico el Ordenamiento Ecolgico del Territorio nacional y de las
zonas sobre las que la nacin ejerce su soberana y jurisdiccin, se llevar a cabo a
travs de las siguientes modalidades de Programa de Ordenamiento Ecolgico, segn
SEMARNAT, 2006: El Ordenamiento Ecolgico General del Territorio (OEGT) tiene
como objetivo fundamental vincular las acciones y programas de la administracin
pblica federal cuyas actividades inciden en el patrn de ocupacin del territorio. Su
formulacin deber atender a lo establecido en el artculo 20 de la LGEEPA y el
captulo
tercero de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico.
El Ordenamiento Ecolgico Marino (OEM) tendr por objeto establecer los
lineamientos y previsiones a que deber sujetarse la preservacin,
restauracin, proteccin y aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales existentes en reas o superficies especficas ubicadas en zonas
marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales adyacentes. Se formularn
conforme lo establece la LGEEPA en su artculo 20 bis 7 y bajo el
procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecolgico Regionales con la
participacin que corresponda a otras dependencias de la administracin
pblica federal.
El Ordenamiento Ecolgico Regional (OER) tiene por objeto establecer y orientar la
poltica de uso del suelo en funcin del impacto ambiental que generan las
actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratgicas
para el pas. Su formulacin deber atender a lo establecido en los artculos 20
bis 3 de la LGEEPA y 40 de su reglamento en materia de ordenamiento
ecolgico. Los OER presentan dos submodalidades: a) De dos o ms estados
Cuando una regin ecolgica se ubique en el territorio de dos o ms entidades
federativas, el gobierno federal, de los estados y municipios respectivos, en el
mbito de sus competencias, podrn formular un programa de ordenamiento
ecolgico regional. Para tal efecto, la federacin celebrar los acuerdos o
convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos lo- cales
involucrados (artculo 20 bis 2 de la LGEEPA).b) De la totalidad o parte de un
estadoLos gobiernos de los estados, en los trminos de las leyes lo- cales
aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico
regional que abarquen la totalidad o una parte de una entidad federativa
(artculo 20 bis 2 de la ESTUDIOS AGRARIOSLGEEPA). En estos casos, el
estado en cuestin puede invitar a participar al gobierno federal a travs de la
suscripcin de un convenio de coordinacin.
El Ordenamiento Ecolgico Local (OEL) Tienen como objetivo de- terminar el
diagnstico de las condiciones ambientales y tecno- lgicas, regular los usos del suelo
fuera de los centros de poblacin. En ellos se establecen los criterios de regulacin
eco- lgica de los centros de poblacin para que sean integrados en los programas de
desarrollo urbano con carcter obligatorio para las autoridades municipales, de
acuerdo con lo que establecen los artculos 20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los
artculos 57 al 61 de su reglamento en materia de ordenamiento ecolgico. Asimismo,
los municipios tendrn que formular su POE con base en las leyes locales en la
materia. De igual forma los municipios en cuestin podrn invitar al gobierno federal a
participar en el pro- ceso de ordenamiento ecolgico a travs de la suscripcin de un
convenio de coordinacin, o bien, en el caso que exista un rea natural protegida
federal, la participacin del gobierno federal ser cuestin obligada. Los OEL pueden
abarcar la totalidad o parte del territorio de un municipio.
Atribuciones y competencias
La LGEEPA establece en sus artculos 4, 5, 7 y 8 las competencias jurdicas y
administrativas de la federacin, los estados y municipios en materia de ordenamiento
ecolgico territorial. Esas competencias se desarrollan y puntualizan con mayor
especificidad en el reglamento de la LGEEPA en materia de OET.
Segn la LGEEPA, compete a la federacin, por medio de la SEMARNAT, la
formulacin, expedicin, ejecucin y evaluacin del ordenamiento ecolgico general
del territorio, en el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica y de
conformidad con lo dispuesto en la Ley de Planeacin. Adems, la SEMARNAT podr
formular, expedir y ejecutar, en coordinacin con las dependencias federales
competentes, los programas de ordenamiento ecolgico marino.
La LGEEPA otorga facultades a la federacin para apoyar tcnicamente la formulacin
y ejecucin de los programas de ordenamiento ecolgico del territorio regional y
localmente, de conformidad con lo dispuesto en esa ley. Sin embargo, cuando un rea
a ordenar se ubique en el territorio de dos o ms entidades federativas, el gobierno
federal, el de los estados y municipios respectivos, en el mbito de su competencia,
podrn formular un programa de ordenamiento ecolgico regional, la federacin
celebrar los acuerdos o convenios de coordinacin procedentes con los gobiernos
locales involucrados.
Los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, en los trminos de las leyes
locales aplicables, podrn formular y expedir programas de ordenamiento ecolgico
regional que abarquen la totalidad o una parte del territorio de una entidad federativa.
Las autoridades municipales y del Distrito Federal tienen la facultad de expedir los
programas de ordenamiento ecolgico local, de conformidad con las leyes locales en
materia ambiental. Los procedimientos bajo los que sern formulados, aprobados,
expedidos, evaluados y modificados los programas de ordenamiento ecolgico local
deben estar determina- dos en las leyes estatales o del Distrito Federal en la materia,
de conformidad con los siguientes puntos:
1. El programa de ordenamiento ecolgico local deber guardar congruencia con los
programas de ordenamiento ecolgico marino, general del territorio y regional.
2. Los programas de ordenamiento ecolgico local cubrirn una extensin geogrfica
cuyas dimensiones permitan regular el uso del suelo, de conformidad con lo
previsto en la LGEEPA.
3. Las previsiones contenidas en los programas de ordenamiento ecolgico local del
territorio, mediante las cuales se regulen los usos del suelo, se referirn
nicamente a las reas localizadas fuera de los lmites de los centros de
poblacin.
4. Las autoridades locales harn compatibles el ordenamiento ecolgico local y la
ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos.
Marco terico
Un desarrollo rural sustentable requiere que el uso de los recursos naturales y las
polticas gubernamentales asociadas a ellos, consideren integralmente los objetivos
socioeconmicos y ambientales. En el primer caso, es deseable e incluso imperativo
asegurar que la poblacin pueda llevar a cabo usos del suelo que le permitan
satisfacer sus necesidades econmicas bsicas y, al mismo tiempo, se obtengan
beneficios sociales, por ejemplo disminuir sus grados de marginacin.
En el caso de los objetivos ambientales, es primordial que los usos del suelo que
llevan a cabo las poblaciones sea congruente con la aptitud1 del territorio. En este
sentido, es preferible que las actividades productivas (como la agricultura, ganadera,
acuicultura u otras), se lleven a cabo en aquellos sitios que permitan obtener mayores
rendimientos productivos (lo cual sera parte del objetivo econmico) considerando la
capacidad de carga del suelo. Esto se logra, en gran medida, desarrollando las
actividades en aquellos territorios con los atributos o condiciones ms favorables como
por ejemplo, la pendiente. En este caso, es mejor llevar a cabo ciertas actividades
(como los cultivos) en zonas con poca pendiente de tal manera que se evite la erosin
del suelo. Si las actividades se llevan a cabo en territorios con mucha pendiente, es
probable (si no se realizan prcticas de prevencin) que se pierdan los nutrientes
naturales esenciales para los cultivos (mediante la erosin), lo que a su vez provocara
bajos rendimientos y/o la dependencia de insumos comerciales como abonos o
nutrientes para compensar estas prdidas; esto representara una merma a los
objetivos econmicos ya que la falta de atributos idneos para la actividad se debera
compensar, ya sea con insumos externos al territorio o con medidas de mitigacin de
los impactos ambientales.
Mediante el estudio de caso del ordenamiento ecolgico de la regin de la Mariposa
Monarca,2 se busca ejemplificar cmo este instrumento de la poltica ambiental
mexicana, ayuda, regionalmente, a promover un desarrollo socioeconmico
armonizado con los intereses ambientales. El objetivo general de este ordenamiento
ecolgico ha sido establecer patrones de distribucin de usos del suelo congruentes
Evaluacin ambiental
La evaluacin ambiental consisti en dos anlisis. El primero de ellos con datos de
apoyos econmicos para el sector forestal en la regin, no solo del PET sino de otros
programas relacionados con las actividades forestales.4 Para este anlisis se realiz
una sobre posicin cartogrfica (como en el caso de la evaluacin socioeconmica)
pero ahora de los apoyos econmicos forestales con las zonas deforestadas entre
1998 y 2001, en la regin de la Mariposa Monarca En este caso se observa que hay
municipios con una superficie considerablemente deforestada, que tambin han
recibido apoyo para actividades forestales. Por el contrario, hay municipios
deforestados sin apoyos econmicos. Tericamente, s se esperara que los apoyos
econmicos en materia forestal estuvieran dirigidos hacia aquellos municipios con
mayores problemas de deforestacin. De ser esta la situacin, podra decirse que en
el primer caso (municipios deforestados pero con apoyo) la situacin podra controlarse y revertirse en el futuro hacia una situacin positiva (detener la deforestacin); sin
embargo, esto no sucedera en el segundo caso (municipios deforestados sin apoyo) a
menos que hubiera un cambio en la asignacin de los recursos. Hay que considerar
que el apoyo econmico no necesariamente se est orientando hacia las zonas
deforestadas ya que podra estarse utilizando el recurso a otras zonas no
necesariamente con degradacin ambiental. Esto debido a que en esta evaluacin el
apoyo federal incluye, por un lado, atencin a problemas ambientales (como
Entre los principales avances logrados durante estos aos de desarrollo del OET, cabe
sealar, por un lado, que el OET se entiende como un proceso, y unas de sus
caractersticas ms relevantes es ser un proceso que se adapta segn los cambios en
la realidad, el territorio o la pertinencia de las estrategias definidas; participativo,
porque involucra la participacin de los actores que viven y utilizan el territorio desde el
inicio del proceso, en donde su papel en la ejecucin es fundamental; e integrador ya
que se basa en un entendimiento del territorio como un sistema complejo.
Por otro lado, tenemos la elaboracin y publicacin del reglamento de la LGEEPA en
materia de OET y su manual, de reciente publicacin (SEMARNAT, 2006); una mejora
en la proporcin de estudios tcnicos concluidos/decretados; la instauracin de la
bitcora ambiental como un instrumento de rendicin de cuentas que da transparencia
al proceso, ya que est a disposicin del pblico en general, as como el desarrollo de
metodologas y procedimientos concretos en- caminados hacia la homogeneidad en
calidad tcnica de los productos generados.
Sin embargo, an quedan retos a ser asumidos en el corto plazo, como es la
necesidad de que el Ordenamiento Ecolgico General del Territorio sea una gua de
accin para la administracin pblica federal; la imperiosa necesidad, que tambin es
una demanda de la sociedad, de integrar la parte urbana con la rural (asunto
SEMARNAT-SEDESOL, en donde cada secretara tiene diferentes atribuciones de
planeacin sobre el territorio); la necesidad de consolidar al instrumento como principal
orientador de la gestin ambiental en el territorio, y desarrollar un programa de
capacitacin con certificacin para fortalecer la homogeneidad en calidad de los
productos obtenidos y poder formar cuadros especializados dentro de la
administracin pblica estatal.
Entre las principales perspectivas que se tienen de este instrumento en el corto y
mediano plazo tenemos el posicionamiento del instrumento dentro de la administracin
pblica federal para planear su quehacer cotidiano; la necesidad de avanzar en la
ejecucin de POE a diversos niveles en todo el pas, principalmente el local
(municipal); fortalecer las fases de evaluacin y modificacin, mediante el desarrollo
de indicadores de evaluacin del instrumento; el reconocimiento del comit como un
espacio de concertacin y toma de acuerdos para la resolucin de conflictos
ambientales por parte de los diferentes actores involucrados en los procesos de OET.
Bibliografa
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Territorio: gnesis y perspectivas, SEMARNAT, Mxico.
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Mxico. Una perspectiva institucional, Serie Planeacin Territorial. INE
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