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DE LA FUNCION PUB,LICA,{
Luis Humberto Delgadillo Gutirrez
MEXICO
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA, A. C.
ISBN 968-6403-09-4
EDICIN
Coordinacin de Administracin, Finanzas y Difusin
Primera edicin 1990
Instituto
FUNDADO EN 1955
Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
COORDINADORES
Centro de Estudios
de Administracin Estatal
y Municipal
Gustavo Martnez Cabaas
Relaciones Internacionales
Clarisa Catalina Torres Mndez
Consultora y Formacin
Permanente
Alvaro Rodrguez Garza
Investigacin y Documentacin
Miguel Angel Chvez Alvarado
Administracin, Finanzas
y Difusin
Juan Manuel Santin
Unidad de Cmputo
Luis Arturo Rodrguez
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo Flores; Gilberto Loyo; Rafael Mancera Ortiz;
Ricardo Torres Gaytn; Ral Salinas Lozano; Enrique Caamao;
Daniel Escalante; Ral Ortiz Mena; Rafael Urrutia Milln; Jos Attolini;
Alfredo Navarrete; Francisco Apodaca; Mario Cordera Pastor;
Gabino Fraga Magaa; Jorge Gaxiola; Jos Iturriaga; Antonio Martnez Bez;
Lorenzo Mayoral Pardo; Alfonso Noriega; Manuel Palavicini;
Jess Rodrguez y Rodrguez; Andrs Serra Rojas; Catalina Sierra Casass:
Gustavo R. Velasco; Alvaro Rodrguez Reyes
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga Magaa 1"; Gustavo Martnez Cabaas;
Andrs Caso Lombardo; Luis Garca Crdenas; Ignacio Pichardo Pagaza
NDICE
PRESENTACIN .. .. .. .. ..
. . ..
INTRODUCCIN .. .. .. ..
..
1. LA EXPRESIN DEL PODER pBLICO:
Manifestacin de la voluntad estatal
Teora de la representacin
..
Teora del rgano. . . . . . . . . . . . ..
..
Actuacin del empleado pblico
.. .. ..
II. LA SITUACIN JURDICA DE LOS TRABAJADORES
DEL ESTADO:
Ejercicio de la funcin pblica
Incorporacin al servicio pblico
Calidad de trabajador al servicio del Estado
a) Incorporacin
b) Regulacin de la relacin
.. ..
e) Retribucin
d) Sometimiento al Derecho Administrativo ..
Diferentes regmenes jurdicos
.. .. ..
Servidores pblicos ..
..
III. LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PBLICOS:
Sistema de responsabilidades
Responsabilidad penal .. " ..
Responsabilidad civil .. .. ..
Responsabilidad poltica
..
Responsabilidad administrativa
IV. LAS BASES JUR1DICAS DEL DERECHO DISCIPLI
NARIO:
Primeras dsposiciones ., .. ..
.. .. ..
Constitucin de 1857 .. .. .. ..
a) Ley Jurez
..
b) Ley Porfirio Daz .. .. ..
Constitucin de 1917
a) Ley Lzaro Crdenas
b) Ley Lpez Portillo
V. LA OBLIGACIN DISCIPLINARIA:
Estado especial de sujecin .,.
Valores de la funcin pblica
XI
XIII
1
2
3
6
9
12
17
18
20
20
20
21
28
33
35
38
43
47
51
53
55
57
58
59
63
67
68
IX
a) Legalidad
b) Honradez
.. .. ..
..
71
71
72
..
72
73
73
ADMINISTRATIVA:
., .....
79
82
.. .. .,
86
.' .. ..
86
.. ..
87
90
91
e) Lealtad
d) Imparcialidad ..
.,. . . .
e) Eficiencia
Obligaciones funcionariales
VI. LA INFRACCIN A LA DISCIPLINA
Ilcito administrativo
Infraccin disciplinaria
Elementos de la infraccin
a) Acto u omisin .. .. .. .....
b) Los sujetos .. ..
. . . ..
e) Objeto
Graduacin de las infracciones
VII. LAS SANCIONES DISCIPLINARIAS:
Naturaleza de las sanciones .... .
.
Caractersticas ..
. . .. .. . .
Tipos:
a) Apercibimiento y amonestacin
..
b) La suspensin
.. .
.
e) Destitucin del puesto
.
.
d) Sancin econmica
.
e) Inhabilitacin temporal
VIII. LA FACULTAD SANCIONADORA:
Poder sancionador
..
.
.
Superior jerrquico
.
Secretara de la Contralora General de la Federacin
Extincin de la facultad disciplinaria
.
IX. EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO:
Regulacin
. . . .. .. .
Investigacin .. .
.
Instruccin ..
.
.
Decisin..
.
.
Ejecucin
.
.
Calificacin de las infracciones
, .. .. ..
Medios de defensa
..
.,
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA .. ..
LEGISLACIN
97
101
102
106
110
113
119
123
127
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134
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143
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163
167
PRESENTACIN
Desde su origen, la administracin pblica mexicana se ha
caracterizado por ser la actividad organizadora y ejecutora
de nuestro Estado de Derecho. El cabal cumplimiento de los
compromisos que el gobierno tiene con la sociedad demandan
cada vez mayor eficacia y eficiencia en el desempeo de sus
tareas, de ah que la actividad gubernamental ha ido siempre de la mano con la revisin permanente e inevitable de
sus instituciones jurdicas, tomando en cuenta la rapidez
de la evolucin poltica, econmica y social del pas.
En este sentido, la actuacin de los servidores pblicos
est inscrita en un conjunto de normas que buscan incrementar la racionalidad de sus acciones, para cumplir lo mejor posible con las metas establecidas. Consecuentemente,
todo esfuerzo orientado al perfeccionamiento de nuestro marco jurdico en este particular espacio de la funcin pblica,
como es el caso de la presente investigacin, contribuye a
mejorar la productividad. Por ello, con agrado presentamos
la investigacin realizada por Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, "El Derecho Disciplinario de la Funcin Pblica", que
fue galardonada con el Premio del Instituto Nacional de Administracin Pblica 1989.
La amplia trayectoria que tiene Delgadillo Gutirrez como
servidor pblico, investigador y catedrtico universitario, lo
ubica en una posicin idnea para vincular con mayor objetividad las variables bsicas del estudio y anlisis entre sujeto-actor y objeto-realidad.
El planteamiento central de la obra recoge la preocupacin
de que los servidores pblicos cuenten con un cdigo de
conducta que los distinga de los derechos y obligaciones tpicamente laborales. La investigacin parte de la premisa
de que el rgimen disciplinario de los trabajadores surge
como una limitacin al poder sancionador del superior jcXI
INTRODUCCIN
El poder disciplinario del Estado no tiene
como fundamento la sola correccin de los
asuntos pblicos, sino la defensa integral
de la autoridad moral de los poderes pblicos, que en estos tiempos -lamentablemente- se van debilitando en forma progresiva.
Jos Roberto Dromi
XIV
xv
XVI
xx
miento, las sanciones a que da lugar, as como los procedimientos y las autoridades competentes para su aplicacin.
Partimos del estudio de las obligaciones que la ley establece como un cdigo de conducta de los servidores pblicos,
para preservar los valores fundamentales en el ejercicio de
la funcin pblica, y continuamos con el anlisis de las infracciones que produce la inobservancia de la disciplina administrativa y la correspondiente facultad disciplinaria, identificada como el ejercicio de un poder pblico, delimitndolo
frente al campo de la disciplina patronal que, en 'su carcter
eminentemente prestacional, es rebasada por un inters pblico que justifica el ejercicio de la autoridad estatal, por lo
que los actos de imposicin de sanciones deben ser tratados
como actos de autoridad, con sus caractersticas de presuncin de validez y ejecutvdad, y sus requisitos constitucionales de fundamentacin, motivacin y debido proceso.
Con esta metodologa analizamos las diferentes sanciones
que regula nuestra legislacin, para determinar sus caractersticas particulares, as como las correspondientes a las autoridades que detentan la facultad disciplinaria, para concluir
con la exposicin de los procedimientos que para la imposicin de las sanciones y su impugnacin, establece la ley.
De esta forma debemos concluir en la estructuracin de
una rama especializada del Derecho, con los principios e instituciones del fenmeno disciplinario, a partir de una legislacin uniforme que establece sus propios valores, sujetos,
obligaciones, infracciones, sanciones y procedimientos, denominada Derecho Disciplinario de la Funcin Pblica.
XXIII
Lo anterior pone de manifiesto la importancia de dos elementes, como partes esenciales de una unidad: la competencia y las personas fsicas, ya que la sola esfera de competencia, adems de los edificios, el mobiliario y el equipo, slo
constituiran una estructura inanimada e inexpresiva, y por
lo tanto, intrascendente, y por otra parte, la sola actuacin
de la persona fsica, sin atribuciones legales o reglamentarias,
sera la expresin de un individuo ms de la poblacin, no
la actuacin del poder del Estado.
"Para explicar por qu la voluntad de determinadas personas fsicas se considera la voluntad de la administracin
pblica y cmo se le atribuyen los efectos jurdicos de los
actos que aquellas realizan, se han elaborado la Teora de la
Representacin y la Teora del rgano".'
Teora de la representacin
La corriente representativa de esta teora, tambin conocida
como Teora del Mandato, parte de los modelos jusprivatistas, segn los cuales las personas morales obran por medio
de los rganos que las representan," por lo que siendo el
Estado una persona moral, considera que su actuacin slo
puede darse a travs de sus funcionarios, que son sus representantes legales.
Los sustentantes de esta teora olvidaron que en materia
de ejercicio de potestades pblicas, los principios e intereses
son de naturaleza diferente de los que corresponden al derecho privado, por lo que las normas que regulan el convenio
de mandato son completamente diferentes de las que integran el Derecho Constitucional y el Administrativo.
En efecto, el ejercicio del poder pblico parte de los fundamentos que expresamente 'seala la Constitucin Poltica,
2 Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, Elementos de Derecho Administrativo, Mxico, Editorial Limusa, 1986, pg. 76.
3 Artculo 27 del Cdigo Civil para el Distrito Federal.
Teora del rgano, formulada originalmente por la dogmtica jurdica alemana del Siglo XIX.
La Teora del rgano, planteada por Otto von Gierke en
1893, parte de la idea de que los empleados y funcionarios
pblicos, ms que representantes del Estado, se incrustan
en la organizacin estatal como una parte integrante o constitutiva de ella, por lo que el rgano, cuya existencia formal
se da por la creacin jurdica que el Derecho impone al disponerlo en las normas y darle una competencia determinada,
slo puede manifestarse a travs de los individuos que expresan su existencia; por tanto, adems del elemento objetivo representado por la competencia, requiere de un elemento subjetivo que manifieste la voluntad.
La concepcin del rgano fue reforzada con la aplicacin
del Principio de Imputacin expuesto por Hans Kelsen, el
cual explica que, por mandato legal, determinada accin se
atribuye a un sujeto y se le considera realizada por l. En esta
medida, la actuacin del funcionario pblico slo es considerada como expresin de la voluntad del Estado cuando ejerce la competencia atribuida al rgano,"
Santamara Pastor nos dice que "rgano administrativo
es un concepto aplicable a todas las unidades funcionales
creadas por el Derecho en que se estructuran internamente
las entidades pblicas. rgano es, pues, un centro di [unzioni
establecido a efectos de divisin del trabajo, que forma parte
de una persona jurdica, considerado como un centro de
imputacin o centar di rapporti. Un centro funcional unflcado, de estructura interna compleja, cuya actividad se imputa a la persona jurdica en que se integra ..." 7
6 "La persona jurdica se convierte as en un punto de imputacin.
Todos los actos de una persona jurdica son, en rigor de verdad, actos
cumplidos por individuos, pero imputados a un sujeto ficticio que representa la unidad de un orden jurdico parcial o total". Hans Kelsen, Teora
pura del derecho, Buenos Aires, Editorial Eudeba, 1960, pg. 130.
1 Juan Alfonso Santamara Pastor, "La teora del rgano en el Derecho
Administrativo", Civitas, Revista Espaola de Derecho Administrativo,num.
40-41, enero-marzo 1984, Madrid, pg. 56.
.
Sin embargo, la concepcin del rgano no ha sido uniformemente planteada por los diversos autores, ya que algunos
se refieren al rgano como la persona que expresa la voluntad
del Estado: Presidente, secretario, director, dando lugar al
rgano-persona; y otros lo identifican con la estructura material que por ley tiene atribuidas un conjunto de facultades,
generando la idea de rgano-institucin. La corriente ms
generalizada considera que el rgano se encuentra constituido por el conjunto de facultades y de personas que las ejercen, de tal forma que la voluntad que manifiestan no es de
una persona fsica, sino la del poder pblico."
Por su parte, Garca Oviedo y Martnez Useros consideran que
adoptando una actitud analtica se puede observar que, para formar la nocin del rgano, precisa la concurrencia de:
1/
rgano, la sede de ste, los medios materiales de que dispone; pero no al rgano en s mismo, que es una abstraecn"."
De acuerdo con lo anterior, podemos decir con Entrena
Cuesta que: "En conclusin, el rgano no es ni la persona
fsica que realiza las funciones del ente, ni la esfera de atribuciones que le son asignadas a aquella: sino la unidad que
resulta de la persona y las atribuciones, ms los medios puestos a su disposicin para el funcionamiento de cada una de
esas unidades en que el ente se descompone"."
13
incorrecto, ya que, como qued expuesto, el concepto comprende la manifestacin externa del poder del Estado, no su
estructuracin interna, ni la situacin jurdica de sus partes,
y menos el conjunto de funcionarios; por lo tanto, cuando se
trata de la situacin jurdica de los trabajadores del Estado,
ms que estudiar la funcin pblica, lo que se estudia es su
rgimen jurdico frente al Estado.
Esta confusin 'se ha originado a partir del hecho de que
el ejercicio del poder del Estado slo puede realizarse mediante la actuacin de las personas fsicas, puesto que, cuando tratamos la "funcin pblica" nos referimos a la actuacin de los individuos investidos de la competencia que la ley
le atribuye a los rganos, por lo que, necesariamente se hace
referencia a los empleados del Estado y a las caractersticas
jurdicas que presentan en el desarrollo de su actividad, pero
ello no justifica que se confunda el rgimen jurdico de los
sujetos que ejercen la accin, con la accin misma."
De cualquier forma, independientemente de que para el
ejercicio de la funcin pblica sea indispensable la participacin de la persona fsica, empleado pblico, su contenido necesariamente ser la expresin del poder del Estado, por lo
que el estudio de la funcin pblica debe constreirse a la
manifestacin del poder estatal, independientemente de las
condiciones o caractersticas de los sujetos que la realizan;
por tanto, en el presente captulo se tratar la situacin jurdica de los trabajadores del Estado, no la funcin pblica.
En este contexto, el primer problema que se plantea es la
delimitacin de quines son los trabajadores del Estado, y, en
particular, cules son sujetos del Derecho Disciplinario, ya
que la doctrina y la legislacin utilizan indistintamente los
16 En este sentido Rafael Bielsa nos dice que "La realizacin de los
fines del Estado no se concibe sin la actividad intelectual v la actividad
fsica de las personas que son, en sentido lato.isus agentes, lo; cuales, segn
el carcter jurdico de la actividad y la naturaleza del vinculo que los une
al Estado, se dividen en funcionarios y empleados". Rafael Bielsa, op, cit.,
pg. 464.
10
trminos de trabajadores, empleados, funcionarios y servidores pblicos, independientemente de que en el uso comn
tambin se denomine "burcratas" a quienes trabajan para
el gobierno."
Esta precisin es de suma importancia, toda vez que la
calidad del empleado pblico impone al individuo un vnculo
especial de sujecin frente al Estado, independientemente
de las dems situaciones jurdicas que presente, ya sea en
materia laboral, laboral burocrtica o civil.
Al respecto se plantea que el individuo frente al Estado
tiene diferentes status, entre los que se identifica el estado
general de sujecin, que tiene por el solo hecho de formar
parte de la poblacin, y 10 sujeta al mandato general de las
leyes aplicables a todos los gobernados, as como el estado
especial de servidor pblico, que deriva de su vinculacin
como parte de los rganos que desempean la delicada funcin del ejercicio del poder, la cual 10 liga a un vnculo particular."
17 "En la legislacin positiva mexicana encontramos una 'selva semntica' notablemente confusa. La Constitucin General de la Repblica hace
referencia tanto a funcionarios y empleados (artculos 89, 118), como servidores pblicos (artculos 108, 113 Y 114), o bien simplemente al trmino
'trabajador' (apartado B, artculo 123 constitucional). La LFrSE habla de 'Trabajadores al Servicio del Estado', la Ley Federal de Responsabilidad de
los Servidores Pblicos (LFRSp) alude a esta ltima acepcin, en tanto que
otra de las leyes relativas a la materia como la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE) utiliza
el concepto de 'trabajador del Estado'. La jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia ha agregado a los trminos anteriores el de 'servidores de
la nacin', lo que ha terminado por adentrarnos en un laberinto semntico
terriblemente complejo". Guillermo Haro Belchez, op, cit., pg. 206. Esta
situacin no se presenta en aquellos sistemas jurdicos en que, como Venezuela, precisan en su legislacin que "A los efectos de la presente Ley
las expresiones funcionario pblico, empleado pblico y servidor pblico
tendrn un mismo y nico significado". Artculo 19 de la Ley de Carrera
Administrativa.
18 "La obligacin de prestar servicios, sea cual fuere su origen, crea un
poder jurdico especial que se ejercer en nombre del Estado o del cuerpo
de administracin propia sobre el obligado, para mantener y dirigir a ste
en el cumplimiento exacto de sus deberes", Otto Mayer, op. cit., pg. 65.
11
97 y 55.
12
13
14
bacin de otro rgano. As tenemos que, por ejemplo, conforme a la fraccin II del artculo 89 constitucional, el Jefe
del Ejecutivo puede nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la Repblica,
al titular del rgano u rganos por el que se ejerza el gobierno del Distrito Federal, y a los dems empleados de la
Unin cuyo nombramiento o remocin no est determinado
de otro modo en la Constitucin o en las leyes; y de acuerdo
con la fraccin III del mismo artculo, el nombramiento de
ministros, diplomticos y cnsules, requiere la aprobacin
del Senado.
De acuerdo con la primera fraccin referida, en principio, la emisin del nombramiento de todos los empleados de
la Unin le corresponde al Presidente de la Repblica, con las
excepciones que procedan.
La realidad es que las excepciones son muchas, ya que
partiendo de lo dispuesto por el artculo 49 constitucional,
el ejercicio del supremo poder de la Federacin se divide en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y los artculos 51 y 52 sealan que los diputados y los senadores sern por eleccin,
y el 77 fraccin III, autoriza a las Cmaras el nombramiento
de sus empleados. Del poder Judicial el Presidente nombra
slo a los Ministros de la Suprema Corte, con aprobacin
del Senado, en los trminos del artculo 96 constitucional;
y los Magistrados y Jueces de Distrito, as como los dems
empleados son nombrados por la Suprema Corte."
Por lo anterior, tenemos que los empleados de la Administracin Pblica Federal Centralizada pueden ser nombrados por el Presidente de la Repblica, como Jefe del Ejecutivo, aunque en la prctica se ha establecido que slo nombre
22 Conforme al principio de la Divisin de Poderes, resulta inaceptable
que el Presidente de la Repblica nombre a "todos los empleados de la
Unin, puesto que en todo caso, l es jefe solamente del Poder Ejecutivo,
as que a l le debe corresponder el nombramiento de los empleados de la
Administracin Pblica Federal, y slo por excepcin la nominacin de empleados de otro Poder.
15
16
Pblico Federal, que en sus artculos 51 y 52 seala la erogacin de gasto pblico por concepto de Contratos de Honorarios que celebren las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal.
17
En principio, y para los efectos del presente estudio, usaremos de manera indistinta los conceptos de "empleados
pblicos" y "funcionarios pblicos" para identificar a todos
los trabajadores que de una manera permanente y regular
mantienen una relacin de servicios con el Estado.
No obstante la falta de uniformidad sealada, encontrarnos que principalmente se habla de cuatro notas caractersticas de los empleados pblicos: su incorporacin, la regularidad de la relacin, su retribucin y el sometimiento al
Derecho Administrativo, las cuales se exponen a continuacin.
a) Incorporacin
18
19
b) Regulacin de la relacin
20
21
Nuestra Constitucin Federal utiliza los trminos "empleados", "funcionarios", "trabajadores" y "servidores pblicos". As, tenemos que respecto del Poder Legislativo, los
artculos 74 y 77 se refieren a los jefes y dems empleados
de la Contadura Mayor de Hacienda y de ambas Cmaras;
con relacin al Ejecutivo, el artculo 89, fraccin H, faculta
al Presidente de la Repblica para nombrar y remover libremente a sus colaboradores inmediatos, as como a los dems
empleados de la Unin; y en el Poder Judicial se refiere a
los empleados y funcionarios, en los artculos 94 y 102. Por
otra parte, el apartado B del artculo 123 regula las relaciones entre los Poderes de la Unin y el gobierno del Distrito
Federal y sus trabajadores; el 128 se refiere al juramento
constitucional de los funcionarios, y. finalmente, todo su Ttulo IV se refiere a los servidores pblicos:"
Aparentemente el rgimen jurdico de los trabajadores
al servicio del Estado se encuentra establecido en el apartado "B" del artculo 123 de nuestra Constitucin Poltica,
as como en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado, reglamentaria de este apartado, lo cual dista
mucho de ser exacto, puesto que, independientemente del
rgimen jurdico particular que rige a los Diputados y Senadores, en los trminos de la Ley Orgnica del Congreso de la
Unin, y a los funcionarios del Poder Judicial, de acuerdo
con la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, en
el mbito del Poder Ejecutivo, las relaciones de muchos de
sus trabajadores son reguladas por el apartado "A", que
en su fraccin XXXI comprende a los trabajadores de em27 "Resulta conveniente insistir en el hecho constatado en nuestra legislacin positiva de la enorme confusin terminolgica imperante, lo que
agudiza tremendamente el problema de la determinacin conceptual de
losservidores pblicos, Incluso algunos tratadistas mexicanos como Serra
Rojas, con el que coincidimos, han demostrado la carencia ele un criterio
tcnico para clasificar a los servidores pblicos, aduciendo la ausencia de
consecuencias jurdicas importantes resultantes de esta selva semntica",
Guillermo Haro, op, cit., pg. 207.
22
presas de participacin estatal mayoritaria y de los organismos descentralizados, as como por la Ley Federal del
Trabajo, lo cual nos permite afirmar que la nominacin
del apartado "B" del artculo 123 y el de su ley reglamentaria no son correctos, puesto que las Empresas de Participacin Estatal Mayoritaria, los Organismos Descentralizados
y los Fideicomisos Pblicos forman parte de un Poder de la
Unin, como integrantes de la Administracin Pblica Federal Paraestatal, en los trminos del artculo 90 constitucional y su ley reglamentaria, lo cual nos pone ante una
primera gran subdivisin del rgimen jurdico de los trabajadores al servicio del Estado:
a) Los regulados por el apartado "A" del artculo 123
24
29
25
26
La realidad es que en nuestro sistema jurdico la incorporacin puede generarse por diversas formas, como ya se
expres anteriormente, segn el tipo de la Dependencia o
Entidad a la que se incorpore el trabajador, por lo que slo
dejamos anotados los criterios anunciados.
De los trabajadores que prestan sus 'servicios al Estado,
la doctrina diferencia entre los que se encuentran sujetos a
una relacin laboral y los que no, excluyendo de la calidad
de trabajadores al servicio del Estado a estos ltimos en virtud de su falta de incorporacin ya que, a pesar de que prestan sus servicios al Estado, lo hacen en razn de un contrato
para la realizacin de trabajos especficos para obra determinada, en los que no se da una relacin de direccin y
dependencia, como sucede en los contratos de suministro
o de obras pblicas. Respecto de los que s son considerados
trabajadores al servicio del Estado se utilizan los trminos
de empleados, funcionarios y servidores pblicos.
Con el trmino "empleado pblico" se identifica al trabajador de la Administracin Pblica Centralizada, generalmente conocido como burcrata, cuya incorporacin se produce en la mayora de los casos mediante el nombramiento;
y del universo de empleados pblicos se diferencia a los funcionarios, como aquellos empleados que tienen especficamente atribuidas sus funciones en las normas legales, con
facultades de decisin y direccin, de tal forma que son la
va a travs de la cual se exterioriza la voluntad del rgano,
tes entre el Estado y sus funcionarios se hayan contenidas en los instrumentos de gobierno que expresan la voluntad del Estado. AS, el nombramiento de un funcionario es un acto administrativo unilateral, donde la
aceptacin que se presta mediante juramento o se presume con la posesin o el ejercicio del cargo es slo una condicin para el perfeccionamiento o la eficacia jurdica del nombramiento, y no llega a determinar en
momento alguno, relaciones contractuales de trabajo entre el Estado y sus
funcionarios, como es la naturaleza del servicio pblico el elemento determinante en la relacin la cual no es de carcter contractual sino administrativa, y por tanto pblica por su naturaleza". Ibid., pg. 134.
27
Servidores pblicos
Independientemente del enfoque laboral que se ha expuesto,
el Derecho Mexicano dio un gran paso con la reforma que en
35 "Generalmente las leyes reguladoras de las relaciones de servicios
entre el Estado y sus empleados excluyen a ciertos tipos de servidores
pblicos, en razn de las caractersticas peculiares del servicio, como es
el caso de los empleados del Servicio Exterior, los miembros de los cuerpos de polica y los del Ejrcito y la Armada, que tienen su regulacin
especializada. La excepcin que hace la Ley de los Miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales est condicionada a que stos se hallen en 'Servicio Activo' y la referida a los que integran los Cuerpos de Seguridad del
Estado se concreta a aquellos funcionarios que desempeen [unciones de
policia, esto es, las que se dirigen a asegurar, a travs de la coaccin y
de la limitacin de la libertad de los individuos, el cumplimiento del ordenamiento jurdico vigente". Armida Quintana Matos. [bid, pg. 22.
28
18102
30
genenca respecto a todos los otros que derivan inmediatamente o son propios del nombramiento y/o contrato de trabajo, y tienden al correcto desarrollo de estos ltimos. Esta
circunstancia finalmente deriva de la concurrencia, en el rgimen jurdico de las relaciones del servidor pblico, de un
orden de sujecin a la autoridad de la Administracin Pblica Federal, y de un contenido prestacional regido por el
derecho laboral" .37
Conforme a lo expuesto, el estudio de la disciplina, como
elemento fundamental de la relacin jerrquica, debe realizarse a partir de las normas que regulan las responsabilidades administrativas y la facultad sancionadora, que son
los temas bsicos que comprende el Derecho Disciplinario,
que al no haber sido completamente delimitado, en la actualidad se estudia como una parte del Derecho Administrativo.
31
33
34
Responsabilidad penal
Conforme a la fraccin II del artculo 109 constitucional "La
comisin de delitos por parte de cualquier servidor pblico
ser perseguida y sancionada en los trminos de la legislacin
penal", por lo que en el Captulo X del Cdigo Penal Federal, que comprende los artculos 212 al 224, se establecen
11 figuras delictivas en las que el sujeto activo necesariamente deber tener la calidad de servidor pblico, aunque
el artculo 212 dispone en su parte final que "Se impondrn
las mismas sanciones previstas para el delito de que se trate
a cualquier persona que participe en la perpetuacin de alguno de los delitos previstos en este ttulo o el subsecuente".
Los delitos de referencia son:
1. Ejercicio indebido de servicio pblico,
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Abuso de autoridad,
Coalicin de servidores pblicos,
Uso indebido de funciones,
Concusin,
Intimidacin,
Ejercicio abusivo de funciones,
Trfico de influencia,
Cohecho,
Peculado,
Enriquecimiento ilcito.
tiva, que se regularan por esta iniciativa de ley reglamentaria del Ttulo
Cuarto Constitucional". "Puesta en relacin la responsabilidad del servdor pblico con las dems instancias de responsabilidad abarcadas por
las reformas de 1982, ella aparece en una posicin intermedia. Las modificaciones al texto constitucional, obedeciendo a sanos principios e inspiradas en el loable propsito de poner el orden en una materia tenida hasta
ahora por confusa, han logrado, en una medida de nitidez que no corresponde discutir aqu, demarcar el plano de la responsabilidad poltica, el
de la respopsabilidad penal y el de la responsabilidad administrativa de
los servidores pblicos". Alvaro Bunster, "La responsabilidad penal del
servidor pblico", Las responsabilidades de los servidores pblicos, Mxico, Editorial Manuel Porra, 1984, pg. 9.
35
36
Una situacin especial se presenta con relacin al Presidente de la Repblica, ya que la declaracin de procedencia
dar lugar a que la Cmara de Diputados asuma las funciones de Jurado de Acusacin para iniciar un procedimiento
semejante al juicio poltico, en el que la Cmara de Senadores, con poder jurisdiccional dictar sentencia sobre su
responsabilidad penal.
El procedimiento para la declaracin de procedencia es
semejante al correspondiente para el Juicio Poltico en su
etapa ante la Cmara de Diputados, ya que en el artculo 25
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos se establece que se actuar en lo pertinente de acuerdo con lo previsto para el juicio poltico.
Por tanto, la Seccin Instructora procurar establecer:
a) La subsistencia del fuero constitucional i"
b) La existencia del delito, y
e) La probable responsabilidad del inculpado.
Dentro de los 60 das hbiles siguientes a la presentacin
de la denuncia, la Seccin Instructora deber rendir su dictamen, y en la fecha previamente sealada se abrir la sesin,
con citatorio al inculpado y a su defensor, as como al denunciante, querellante, o Ministerio Pblico, en su caso; se
conceder la palabra a las partes para que formulen sus
alegatos, y despus de retirar a las partes 'se proceder a la
discusin y votacin correspondiente.
Si se resuelve que ha lugar a proceder en contra del inculpado, quedar inmediatamente separado de su cargo, empleo o comisin y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales
competentes. En caso negativo no habr lugar a procedimiento ulterior mientras subsista la proteccin constitucional.
<2 El legislador no pudo librarse de la tradicin jurdica mexicana que
durante muchos aos ha utilizado el trmino "fuero", pero que de acuerdo con la nueva legislacin recibe el nombre de "proteccin constitucional".
37
Responsabilidad civil
Dentro del Ttulo IV de la Constitucin, en particular en el
artculo 109, que establece los diferentes tipos de responsabilidades de los servidores pblicos, no se define la responsabilidad civil, a pesar de que en la Exposicin de motivos
de las reformas a este Ttulo constitucional, al hacer mencin a los cuatro tipos que integran el Sistema de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, se hace referencia a ella.
Solamente en el prrafo octavo del artculo 111 constitucional se menciona esta responsabilidad, la cual, segn el
texto, puede generarse a cargo de cualquier servidor pblico,
y deber exigirse mediante demanda."
La justificacin de la existencia de esta responsabilidad
parte del principio de que "nadie tiene derecho de daar a
otro", y se encuentra su base constitucional en los artculos
10, 12, 13 Y 27, que establecen la igualdad ante la ley y la
inviolabilidad de la propiedad, al disponer que todos los
individuos gozarn de las garantas que otorga la Constitu43 "Actualmente, con claridad que no admite desvos, se distingue entre
tres tipos de infracciones: la falta poltica, la falta administrativa y el
delito, que caractersticamente se refiere al ilcito penal". Ren Gonzlez
de la Vega, "Responsabilidad Penal", Revista Praxis, nm. 60, JNAP, Mxico,
1984, pg. 104.
H El prrafo de referencia literalmente dispone que "En demandas del
orden civil que se entablen contra cualquier servidor pblico no se requerir declaracin de procedencia".
38
39
40
e) El dao, y
e) El nexo causal.
Con relacin a los sujetos, tratndose de una responsabilidad oficial resulta indispensable que el agente sea un
servidor pblico y que' el dao sea causado precisamente en
ejercicio de las funciones que le estn encomendadas, en los
trminos del artculo 1928 del Cdigo Civil, ya que si el dao
se produce cuando el agente ,no acta investido del cargo, no
obstante .que la responsabilidad se genere, no le es imputable en su carcter 'de servidor pblico."
y exigirn administrativamente con independencia de las sanciones de carcter penal que en su caso lleguen a determinarse por la autoridad judicial".
.
49 u .. cuando-el afectado es el Estado, enteridemos que con el monto
de dicha sancin se cubren los: daos y perjuicios causados; sin embargo
cuando l afectado por la conducta ilcita del servidor pblico es un particular, el 'monto de la sancin no se puede 'aplicar al pago de los daos
y perjuicios causados, pues se contempla como responsabilidad civil del
servidor pblico". Jos Luis Soberanes Fernndez, "La responsabilidad
administrativa. de los Servidores Pblicos". Las responsabilidades de los
servidores pblicos", Mxco.. Editorial Manuel Porra, 1984, pg. 136. .
50 "SO"bra decir que si la atuaci~ no se realiza en ejercicio de las. funciones que tienen encomendadas, sta (la responsabilidad) cae de lleno en los
supuestos del derecho comn, pero si el dao al tercero ha sido causado
por el funcionario en ejercicio de sus atribuciones, entonces habr que
proceder de modo anlogo al sealado por el. Estado, esto es, slo en ausencia de disposiciones expresas . contenidas en el derecho administrativo
cabrJa aplicacin del derecho comn". Manuel Borja Martnez, op. cii.,
pg. 129,
41
En ambos casos el responsable directo resulta ser la persona fsica, slo que si el sujeto actu en ejercicio de funciones pblicas, el afectado tendr a su favor un responsable
subsidiario, que es el Estado, lo cual no sucede en el supuesto
de que la actuacin ilcita no se hubiera realizado con ese
carcter."
Respecto al segundo de los elementos, la accin u omisin,
resulta indispensable que el dao sea producido como resultado de una actuacin humana, realizada en contra de lo que
la ley establece u omisa de lo que ordena, independientemente de que haya sido dolosa o culposa. Es ms, el Cdigo
Civil no hace referencia a la licitud o ilicitud de la actuacin,
de tal suerte que en este caso nos encontramos una responsabilidad objetiva, puesto que basta que se produzca el dao
para que se genere la responsabilidad.
En cuanto al dao, como elemento objetivo, esencial de
la responsabilidad, ya que sin l no puede generarse sta
porque no habra nada que resarcir, puede ser material o
moral, ya que el artculo 2108 del Cdigo Civil para el Distrito Federal lo identifica como la prdida o menoscabo sufrido en el patrimonio por falta de cumplimiento de una
obligacin, y el 1916 del mismo ordenamiento establece que
el dao moral es la afectacin que una persona sufre en sus
sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputacin,
vida privada, configuracin de aspectos fsicos, o bien en
la consideracin que de s misma tienen los dems."
51 " de tratarse de una conducta estrictamente personal de stos, sin
ninguna vinculacin directa o indirecta con la funcin o servicio de que se
trate, la responsabilidad personal es exclusiva de stos, sin que pudiera
extenderse a la propia Administracin Pblica". Gabriel Ortiz Reyes, op. cit.,
pg. 26.
52 Esquerra Portocarrero, considera que el dao debe reunir los siguientes elementos: Ha) Que el dao sea cierto, lo que implica que deba
de existir la evidencia de haberse producido y no que pueda ser eventual,
posible o hipottico. La certeza del dao puede ser presente o futura. En
el primer caso significa que se haya producido al momento de ejercerse
la accin indemnizatoria; en el segundo, "lo que constituye la certidumbre
42
Finalmente, el nexo causal implica que el dao se produzca precisamente como consecuencia directa e inmediata
de la actuacin del servidor pblico, ya que si se genera por
una causa diferente o si intervienen excluyentes de responsabilidad, como la culpa inexcusable de la vctima, el hecho
de un tercero ,el caso fortuito o la fuerza mayor, la responsabilidad no se produce.
En conclusin, la responsabilidad civil de los servidores
pblicos slo se genera respecto de los particulares, por los
daos que aquellos les ocasionen en ejercicio de las funciones pblicas, y debe ser demandada conforme a las normas
de carcter civil; por tanto, para que una responsabilidad
pueda ser denominada "civil", independientemente de que
su contenido sea resarcitorio, es necesario que se produzca
entre particulares y se regule y demande por las leyes civiles, pues de 10 contrario estaremos frente a responsabilidades penales o administrativas, segn la naturaleza de uno
de los sujetos y de la legislacin que la establezca.
Responsabilidad poltica
En los trminos de la fraccin 1 del artculo 109 constitucional, "se impondrn, mediante juicio poltico, las sanciones indicadas en el artculo 110 a los servidores pblicos
sealados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de
sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses pblicos o de su buen despacho.
No procede el juicio poltico por la mera expresin de ideas".
Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad poltica, enunciados en el citado artculo 110, son" ... los senadel dao, ms que su realizacin misma, es el hecho de haberse producido las circunstancias que lo determinan". b) Que el dao no haya sido
reparado. Este segundo requisito considera no slo al causante del dao
sino tambin a terceros. e) Que el dao sea personal del demandante. Lo
cual implica que slo la persona que ha sufrido el dao puede exigir su
reparacin". Esquerra Portocarrero, La responsabilidad del Estado por falla
del servicio pblico, Bogot, 1972, pg. 70.
43
nario, quien en el artculo 79 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos estableci en ocho fracciones los casos correspondientes. Estos son:
1. El ataque a las instituciones democrticas;
11. El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;
III. Las violaciones graves y sistemticas a las garantas
individuales o sociales;
IV. El ataque a la libertad de sufragio;
V. La usurpacin de atribuciones;
VI. Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes
federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios estados de la misma o de
la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones:
VII. Las omisiones de carcter grave, en los trminos
de la fraccin anterior, y
VIII. Las violaciones sistemticas o graves a los planes,
programas y presupuestos de la Administracin
Pblica Federal o del Distrito Federal y a las leyes
que determinen el manejo de los recursos econmicos federales y del Distrito Federal.
45
El juicio poltico parte de la naturaleza de la responsabilidad de los servidores pblicos que desempean funciones
polticas, por lo que se atribuye a un cuerpo poltico su conocimiento, conforme al procedimiento que se detalla en los
Captulos U y IU del Ttulo U de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, en el que se desarrollan las bases establecidas por el artculo 110 de la Constitucin Federal, y que podr iniciarse dentro del tiempo en
que el servidor pblico desempee su empleo, cargo o comisin, y durante el ao posterior a la conclusin de sus
funciones.
El juicio se desahoga ante el Congreso de la Unin, cuya
Cmara de Diputados, a travs de su Seccin Instructora,
practica las diligencias necesarias para la comprobacin del
ilcito, dando audiencia al inculpado, y formula sus conclusiones determinando la inocencia del encausado o su probable responsabilidad, en cuyo caso se propondr la sancin
correspondiente. Este procedimiento deber efectuarse dentro del plazo de 60 das naturales, contados a partir del da
siguiente a la fecha en que se le haya turnado la denuncia.
La Cmara de Diputados, erigida en rgano de Acusacin,
examinar el expediente y escuchar los alegatos orales del
denunciante y del acusado, o de su defensor, para resolver
lo que proceda, por mayora absoluta de votos. En caso de
que la resolucin sea acusatoria se designarn una comisin para que la sostenga ante la Cmara de Senadores.
La Seccin de Enjuiciamiento de la Cmara de Senadores
estudiar el expediente y dar intervencin al acusado, a su
defensor y a la Comisin Acusadora, y formular sus conclusiones que sern presentadas ante la Cmara de Senadores
Iencias, pueda retirar el poder a su delegado. As el castigo ser, si se
quiere, ms leve; pero en todo caso, ms seguro. As los encargados de
las funciones pblicas son ms fieles y ms celosos en el cumplimiento
de sus deberes". Septuagsimo prrafo del dictamen a la Constitucin de
1857, Citado por Gonzalo Armienta Caldern en "Evolucin de la Ley de Responsabilidades", Revista Praxis, nm. 60, INAP, Mxico, 1984, pg. 26.
46
Responsabilidad administrativa
En los trminos de la fraccin III del artculo 109 constitucional "Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban
observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones", los cuales se encuentran enunciados en 22 fracciones
del artculo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos."
La regulacin y estudio de la responsabilidad administrativa no se ha desarrollado adecuadamente en nuestro pas,
ya que la materia sobre responsabilidades de los empleados
del Estado se ha encausado fundamentalmente a los aspectos poltico y penal."
,,4 "En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
su Ttulo Tercero se denomina "responsabilidades administrativas", que
se inicia con la definicin del mbito personal de validez del ordenamiento
y en seguida en el artculo 47 se establece el 'Cdigo de conducta tico en
el servicio pblico', con la prescripcin de las obligaciones para todos los
servidores pblicos, que desempean un empleo, cargo o comisin en el
servicio pblico, y de esta manera a nivel instrumental se cristalizan algunos de los enunciados de la traduccin del trmino 'legalidad', vistos
anteriormente como modalidades de la directiva general de renovacin de
la sociedad". Enrique del Val, "Responsabilidad Administrativa", Revista
Praxis, nm. 60, INAP, Mxico, 1984, pg. 98.
55 Esta afirmacin puede comprobarse con la revisin de la bibliografa mexicana. Los tratados de Gabino Fraga, Andrs Serra Rojas, Jorge
Olivera Toro y Miguel Acosta Romero slo la enuncian al tratar la relacin jerrquica, sin entrar en mayor anlisis, as como tambin, con un
enfoque laboral, en la parte relativa al rgimen jurdico de los trabajadores
47
El desinters por el estudio de la' responsabilidad administrativa en nuestro pas tiene una explicacin histricojurdica, en razn de que ni el Constituyente de 1857, ni el
de 1917 la establecieron de manera clara y precisa, y las
cuatro leyes de responsabilidades anteriores a la vigente,
tampoco la regularon, por lo que el aspecto disciplinario en
el ejercicio de la funcin pblica se dej principalmente al
Derecho Laboral."
El paso fundamental para su desarrollo fue dado con las
reformas constitucionales y legales promovidas a fines de
1982, con las que se fij la naturaleza, el objeto, la finalidad
yel rgimen de la responsabilidad administrativa, en razn
del. inters del Estado de proteger los valores que presiden
el ejercicio de la funcin pblica.
.
Es conveniente hacer notar que la responsabilidad administrativa, y su consecuente sancin, adems de comprender
del Estado (Funcin Pblica). Por su parte Ral F. Crdenas enfoca su
excelente obra Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos, fundamentalmente a las responsabilidades poltica y penal. Destaca la reciente obra
de Gabriel Ortiz Reyes, El Control y la Disciplina en la Administracin Pblica Federal, en la que realiza un importante anlisis de esta responsabilidad. Tambin se han hecho importantes publicaciones sobre la materia
por el Instituto Nacional de Administracin Pblica, A. C., aunque domina el enfoque poltico y penal de las responsabilidades.
56 "El resultado objetivo en el mbito jurdico, es que en la legislacin
previa a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
no se encontraba sistematizacin del rgimen de responsabilidades administrativas, encontrndose ste instrumentalmente disperso, y siendo inconsistente y en muchos casos lagunoso". Enrique del Val, op, cit., pg. 98.
"En realidad, cuando se habla de la responsabilidad de los funcionarios se
hace referencia de manera preferente a las sanciones polticas o de carcter
penal; en virtud de que las administrativas y patrimoniales se encuentran
dispersas en numerosas disposiciones y en procedimientos muy dismbolos, adems de que abarcan a todos los que prestan sus servicios a los
entes pblicos, no slo a las dependencias directas, sino tambin a los organismos pblicos descentralizados, e inclusive en algunos supuestos se
aplican tambin a los directivos o empleados de las empresas de carcter
pblico". Hctor Fix-Zarnudio, "Las responsabilidades de los servidores pblicos en el derecho comparado". Las responsabilidades de los servidores
pblicos, Mxico, Editorial Manuel POITa, 1984, pg. 60.
48
49
50
51
Con la promulgacin de la Constitucin de 1824 se cambi el sistema, estableciendo que las responsabilidades del
Presidente y Vicepresidente de la Federacin, de los secretarios del Despacho, gobernadores de los estados, diputados
y senadores, y de los dems empleados pblicos, seran juz59 En el artculo 59 se dispuso que "Los diputados sern inviolables
por sus opiniones, y en ningn tiempo ni caso podr hacrseles cargo
de ellas; pero se sujetarn al juicio de residencia por la parte que les toca
en la administracin pblica, y adems, podrn ser acusados durante el
tiempo de su diputacin, y en la forma que previene este reglamento, por
los delitos de hereja y por los de apostasa, y por los de Estado, sealadamente por los de infidencia, concusin y dilapidacin de los caudales
pblicos". El artculo 196 estableca que eran facultades del Supremo
Tribunal de Justicia "Conocer en las causas para cuya formacin deba
proceder, segn lo sancionado, la declaracin del Supremo Congreso; en
las dems de los generales de divisin y secretarios del Supremo Gobierno;
en las de los secretarios y fiscales del mismo Supremo Tribunal: en las
del intendente general de Hacienda, de sus ministros, fiscal y asesor; en
las de residencia de todo empleado pblico, a excepcin de las que pertenecen al Tribunal de este nombre". Por su parte el artculo 224 dispuso
que "El Tribunal de residencia conocer privativamente de las causas, de
esta especie, pertenecientes a los individuos del Congreso, a los del Supremo Gobierno y a los del Supremo Tribunal de Justicia".
60 "La residencia, que tiene su origen en el derecho romano, se consagra en las Siete Partidas y en otros cuerpos legales espaoles, que al extender su vigencia al Nuevo Mundo descubierto, terminarn arraigndose
en lo que hoyes Mxico, en donde se aplicar dicho juicio hasta llegada
la Independencia. Y a partir de sta, en 1824, por citar el texto constitucional que organiza la vida republicana e independiente de Mxico, se instaurar el llamado sistema del juicio de responsabilidad". Jos Barragn,
"Antecedentes histricos del rgimen mexicano de responsabilidades de los
servidores pblicos", Las responsabilidades de los servidores pblicos, Mxico, Editorial Manuel Porra, 1984, pg. 30.
52
gadas ante la Corte Suprema de Justicia: y cuando el responsable fuera un miembro de sta, conocera de ellas un Tribunal Especial.
De igual forma, y con procedimiento semejante, las diversas normas que le sucedieron a esta Constitucin, como "Las
Siete Leyes Constitucionales" de 1836 y las "Bases Orgnicas
de la Repblica Mexicana" de 1842, establecieron la responsabilidad de los funcionarios y empleados pblicos, pero la
regulacin se encaus fundamentalmente a las responsabilidadespolticas y penales, sin reconocimiento de facultades
disciplinarias de los superiores jerrquicos, posiblemente
debido a que stos tenan autoridad absoluta y discrecional
de disciplina sobre sus inferiores."
Por la naturaleza de' las responsabilidades de referencia,
fundamentalmente de carcter poltico, relativas slo a los
altos funcionarios pblicos, no es posible identificar algn
esbozo de un Derecho Disciplinario conforme a las disposiclones hasta aqu enunciadas.
Constitucin de 1857 6 2
Con base en la Constitucin de 1857 y sus leyes reglamentarias en materia de responsabilidades, tampoco fue posible
el desarrollo de la responsabilidad disciplinaria, ya quejsus
disposiciones slo establecieron las responsabilidades de una
minscula parte de los 'Servidor~s del Estado, con un enfoque, fundamentalmente de naturaleza penal y poltica, dejando de lado los aspectos disciplinarios de los trabajadores
al' servicio del Estado..
61 Vid. Jos Trinidad Lanz Crdenas, La Contralora y el Control Interno en Mxico, Editorial FCE, Mxico, 1987, pg. 140 y ss,
.
62 Para una amplia informacin del siguiente desarrollo histrico ver
Ral F.Crdenas, Responsabilidad de los Funcionarios Pblicos, Mxico,
Editorial Porra, 1982.
53
a) Ley Jurez
Conforme a la disposicin constitucional, la ley desarrollaba el procedimiento a partir de lo dispuesto en los artculos 103 y 104 constitucionales, diferenciando los procedimientos cuando se trataba de delitos oficiales y delitos comunes. En el primer caso, el Congreso, integrado solo por la
Cmara de Diputados, hasta 1874, actuaba como jurado de
acusacin, y la Suprema Corte de Justicia como jurado
de sentencia. A partir de 1875, en que se volvi al sistema
Bicamaral, el jurado de sentencia se integr por la Cmara
de Senadores. La votacin que se exiga era por mayora
absoluta de votos.
Esta ley estableca el procedimiento no slo para los
delitos, como lo haca la Constitucin, sino que comprenda
a las faltas y omisiones oficiales con el mismo procedimiento y ms que resolucin de acusacin, la que emita el
jurado, denominado de acusacin, determinaba la culpabilidad o no, y slo quedaba en el jurado de sentencia la facultad de imponer la pena por la culpabilidad ya declarada.
La 'resolucin del jurado de acusacin, tratndose de delitos.Taltasu omisiones' oficiales, debera considerar, adems,
si existan delitos comunes, por lo que el dictamen deba
tener dos proposiciones: la culpabilidad del acusado por
delitos oficiales 'y la solicitud de declaracin de procedencia
por los delitos comunes, por lo que, .en caso de considerar
la presunta responsabilidad .se pona al inculpado a disposicin de los tribunales, competentes. para que procedieran
conforme a derecho, por Io que, adems, se declaraba ,que
quedaba expedito el derecho de la nacin o de los particulares, para hacer efectiva la responsabilidad pecuniaria por
daos. y perjuicios causados.
,
No obstante que la' Ley Jurez no desarroll en forma
exahustiva el procedimiento para la sancin tratndose de
delitos denominados comunes (no oficiales) es conveniente
aclarar que en el artculo 104 de la Constitucin se consignaba que " ... el Congreso erigido en Gran Jurado declarar,
56
Dentro de la vigencia de la Constitucin de 1857, el Presidente Porfirio Daz expidi la segunda ley de la materia, el
6 de junio de 1896.
Esta ley, denominada "Ley Reglamentaria de los artculos
104 y 105 de la Constitucin Federal", regulaba en su primer
captulo la responsabilidad y el fuero constitucional de los
altos funcionarios federales, que eran los mismos sujetos
a que se refiri la Ley Jurez, ya que ambas se remitan al
artculo 103 constitucional. Reconoca la responsabilidad por
delitos, faltas y omisiones oficiales en iguales trminos que
aquella, y la responsabilidad por delitos comunes cometidos
durante el tiempo de sus encargos, pero adems, en forma
clara determin la "declaracin de procedencia" que deba
dictar el Gran Jurado en los casos de los delitos o faltas del
orden comn cometidas por los altos funcionarios, estableciendo que gozaran de fuero constitucional' dsde que entraran en funciones.
En un captulo especfico regulaba el procedimiento a
seguir en los casos de delitos del orden comn, contemplando
la posibilidad de que un alto funcionario solicitara de la
Cmara de Diputados la "Declaracin de Inmunidad", para
suspender la sustanciacin de algn juicio en su contra.
Este procedimiento poda culminar con la declaracin de
procedencia o de que "no ha lugar a proceder", dentro de la
propia Cmara de Diputados, denominada Gran Jurado. Adems de las resoluciones a que se hace referencia se previ
la existencia de otra, denominada "Declaracin de Incompetencia",que se emita cuando el delito o falta se hubiere
cometido por el funcionario en poca' diferente ca cuando
57
Constitucin de 1917
A partir del 1 de mayo de 1917 entr en vigor la Constitucin Poltica vigente hasta la fecha, que en el texto original
de su Ttulo IV estableci las bases "De la responsabilidad de
los funcionarios pblicos", sin incluir a los dems empleados
de la Federacin.
En efecto ,el artculo lOS, en su texto original dispuso que:
"Los senadores y diputados al Congreso de la Unin, los
magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
los 'secretarios del Despacho y el procurador general de la
Repblica son responsables por los delitos comunes que
cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos,
faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese
mismo cargo.
"Los gobernadores de los estados y los diputados a las
legislaturas locales son responsables por violaciones a la
Constitucin y leyes federales.
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su
encargo, slo podr ser acusado por traicin a la patria y
delitos graves del orden comn".
58
59
3.
4.
5.
6.
A los gobernadores y diputados de los estados se les seal como responsables en su calidad de auxiliares de la
Federacin..
Como sanciones por la comisin de estos delitos se establecieron:
1. Destitucin del cargo o del honor de que se encuentre
investido.
2. Inhabilitacin de cinco a 10 aos.
62
Con fecha 4 de enero de 1980 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal
y de los Altos Funcionarios de los Estados, de 27 de diciembre de 1979, que en su artculo SEGUNDO Transitorio derog la "Ley Crdenas".
El nuevo ordenamiento continu, en trminos generales,
con el sistema de responsabilidades que haba estado vigente
hasta la fecha, principalmente con las grandes deficiencias
existentes en materia de responsabilidades administrativas
y ocupando su atencin en los "delitos penales" y en los
llamados delitos oficiales de los funcionarios, empleados y
altos funcionarios pblicos, dejando, como la ley anterior,
el aspecto disciplinario a las leyes y reglamentos.
Las responsabilidades fueron establecidas, conforme al
artculo 1 en los siguientes trminos:
"Los funcionarios y empleados de la Federacin y del
Distrito Federal, son responsables de los delitos comunes y
de los delitos y faltas oficiales que cometan durante su encargo o con motivo del mismo, en los trminos de ley".
Del texto transcrito encontramos el establecimiento de
tres tipos de ilcitos: delitos comunes, delitos oficiales y
faltas oficiales, de los cuales los dos primeros caen fuera
del mbito del Derecho Disciplinario, por su naturaleza peQ
63
65
66
v.
LA OBLIGACIN DISCIPLINARIA
6"
mIsmo
... " 64
Las obligaciones que integran esta relacin tienen como
fin la realizacin de la funcin pblica; sin embargo, su
contenido puede ser de diversa naturaleza, toda vez que
cuando tienden fundamentalmente a la realizacin de la prestacin material del servicio su contenido es de carcter laboral, en tanto que cuando se imponen con el propsito de
63 "La doctrina afirma que es preferible utilizar la expresin 'deberes'
de los funcionarios pblicos en lugar de 'obligaciones', a fin de que se
acente el carcter predominantemente tico de la funcin del empleo
pblico". Manuel Ma. Diez, Manual de Derecho Administrativo, tomo H,
Buenos Aires. Editorial Plus Ultra, 1981, pg. lOS. Sin embargo, de acuerdo
con nuestro sistema jurdico consideramos ms conveniente seguir hablando
de obligaciones, que es el trmino que se utiliza en nuestra legislacin.
64 Juan Alfonso Santamara Pastor, op. cit., pg. 59.
67
conservar ciertos valores en el ejercicio de la funcin, independientemente del contenido prestacional de la relacin,
se trata de obligaciones disciplinarias.
Las afirmaciones anteriores permiten hacer un primer
planteamiento: La asuncin al empleo, cargo o comisin para
el ejercicio de la funcin pblica genera en el individuo una
serie de obligaciones para con el Estado, adicionales a las
que tiene como miembro de la poblacin, con un contenido
prestacional a que se refiere el nombramiento, contrato o
designacin, y un contenido disciplinario, relativo a la preservacin de los valores que deben prevalecer en el ejercicio
del poder del Estado."
De esta manera tenemos que la contratacin o el nombramiento del servidor pblico como tcnico auditor, secretaria,
dibujante, jefe de departamento, o director general, y la
aceptacin del cargo, obligar al beneficiario a realizar una
serie de actos materiales que son propios del puesto y cuyo
desempeo estar sujeto a las normas laborales que lo regulan.
Por otra parte, su incorporacin a la funcin pblica obliga al particular a que, adems del exacto ejercicio de su
funcin, ajuste su actuacin a los valores que conforman el
ejercicio del poder pblico, por 10 que, independientemente
del contenido de sus obigaciones prestacionales,su actuacin
deber realizarse apegada a una tica particular.
68
69
70
La calidad de servidor pblico exige la entrega a la institucin, preservando y protegiendo los intereses pblicos,
que son los de la nacin; independientemente de intereses
particulares, de partidos, o de sectas se es leal con la institucin pblica, que tiene a su cargo el ejercicio del poder
del Estado."
d) Imparcialidad
72
e) Eficiencia
Finalmente, se establece como principio la correcta utilizacin de los recursos del Estado, que son los del pueblo,
evitando el desperdicio por su inadecuada aplicacin, lo
cual perjudicara a la poblacin.
Por tanto, todo servidor pblico en ejercicio de sus funciones deber utilizar los recursos pblicos, tanto humanos,
materiales, tcnicos y financieros, con el mayor cuidado y
esmero, dedicndolos exclusivamente al fin para el que se
le proporcionen, pues su desperdicio o desvo redunda en
perjuicio de la funcin pblica.
Obligaciones funcionariales
En cumplimiento del mandato constitucional, el legislador
ordinario estableci en 22 fracciones del artculo 47 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos las obligaciones para salvaguardar los valores fundamentales del servicio, y seal que su incumplimiento dara lugar a los procedimientos y sanciones que la propia ley
establece.
Cada una de las obligaciones de referencia estn directamenterelacionadas con los cinco valores, sin que se pueda
establecer que cada obligacin corresponde slo a uno de
ellos, ya que entre los cinco existe una estrecha vinculacin
puesto que, por ejemplo, al faltar a la lealtad en el ejercicio
del servicio pblico se falta a la honradez, a la legalidad y
a la eficiencia; o al violar la imparcialidad se estara faltando a la legalidad, lealtad y honradez.
No obstante esta interrelacin, cada obligacin tiene impreso un sello dominante de alguno de los cinco valores,
por lo que, slo para efectos didcticos buscaremos agruparlas respecto del valor que consideramos ms significativo de ellos.
73
n. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras normas que determinen
el manejo de recursos econmicos pblicos.
IX. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo,
cargo o comisin despus de concluido el periodo para el
cual se le design o de haber cesado, por cualquier otra
causa, en el ejercicio de sus funciones.
XI. Abstenerse de desempear algn otro empleo, cargo
o comisin oficial o particular que la ley le prohiba.
XII. Abtenerse de autorizar la seleccin, contratacin,
nombramiento o designacin de quien se encuentre inhabilitado por resolucin firme de la autoridad competente para
ocupar un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico.
XXI. Abstenerse de cualquier acto u omisin que implique incumplimiento de cualquier disposicin jurdica relacionada con el servicio pblico.
XXII. Las dems que le impongan las leyes y reglamentos.
Respecto a la lealtad encontramos las obligaciones contenidas en las fracciones IV, VII, VIII, X y XX:
IV. Custodiar y cuidar la documentacin e informacin
que por razn de su empleo, cargo o comisin, conserve bajo
su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando
el uso, la 'sustraccin, destruccin, ocultamiento o inutilizacin indebida de aqullas.
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VII. Observar respeto y subordinacin legtima con respecto a sus superiores jerrquicos inmediatos o mediatos,
cumpliendo las disposiciones que stos dicten en el ejercicio
de sus atribuciones.
VIII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia
o entidad en la que presten sus servicios el incumplimiento
de las obligaciones establecidas en este artculo o las dudas
fundadas que le suscite la procedencia de Ias rdenes que
reciba.
X. Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado
a no asistir sin causa justificada a sus labores por ms de 15
das continuos o 30 discontinuos en el ao, as como de
otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con
goce parcial o total de sueldo y otras percepciones, cuando
las necesidades del servicio pblico no lo exijan.
XX. Informar al superior jerrquico de todo acto, u
omisin de los servidores pblicos sujetos a su direccin, que
pueda implicar inobservancia de las obligaciones a que refieren las fracciones de este artculo, y en los trminos de las
normas que al efecto se expidan.
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Infraccin disciplinaria
Identificadas las infracciones administrativas como los actos
u omisiones definidos por el legislador por el incumplimiento
de las obligaciones administrativas, que son sancionadas en
el mbito de la administracin pblica, es conveniente delimitar aquellas que, siendo de carcter administrativo, su
contenido es disciplinario.
En efecto, aunque todas las infracciones a la disciplina
administrativa constituyen infracciones administrativas, no
todas stas son infracciones disciplinarias, puesto que la
naturaleza de la obligacin violada por el infractor difiere
en razn de su vnculo para con el Estado."
75 " la falta disciplinaria derivar siempre, dentro de la relacin de
supremaca especial que vincula al funcionario con la administracin,
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A primera vista se presentara el problema para determinar cundo la funcin pblica, como ejercicio del poder
del Estado, ha sido lesionada, por lo que fue necesario que
el legislador ordinario estableciera cules son las obligaciones que deben ser observadas para preservar los valores fundamentales en el ejercicio de la funcin pblica; en estos
trminos lo estableci el artculo 113 constitucional al ordenar que el legislador ordinario enumere las conductas que
caracterizan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia en el ejercicio de las funciones pblicas, de forma
tal que de acuerdo con una interpretacin a contrario sensu,
cuando el acto u omisin se manifieste en contra de alguna
de las conductas descritas, se incurre en una infraccin disciplinaria.
En cumplimiento del mandato constitucional, con fecha
31 de diciembre de 1982 se public en el Diario Oficial de la
Federacin la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores pblicos, que en su artculo 47 describe las obligaciones de los servidores pblicos, cuyo incumplimiento constituye la infraccin administrativa, y da lugar a la aplicacin de las sanciones correspondientes."
La mecnica que sigue nuestro sistema jurdico para la
determinacin de las infracciones disciplinarias presenta
la ventaja de que ante la realizacin del hecho, no queda
lugar a dudas de que se est frente a una infraccin administrativa cuando la conducta es contraria al mandato contenido en alguna de las fracciones del artculo 47 de la citada
11 "En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos
su Ttulo Tercero se denomina "responsabilidades administrativas", que
se inicia con la definicin del mbito personal de validez del ordenamiento
y enseguida en el artculo 47 se establece el "Cdigo de conducta tico
en el servicio pblico", con la prescripcin de las obligaciones para todos
los -servdores pblicos, que desempean un empleo, cargo o comisin en
el servicio pblico, y de esta manera a nivel instrumental se cristalizan
algunos de los enunciados de la traduccin del trmino "legalidad", vistos
anteriormente como modalidades de la directiva general de renovacin
moral de la sociedad". Enrique del Val, op, cit., pg. 97.
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ley," independientemente de que la misma conducta constituya un delito o una responsabilidad poltica, tal como lo
disponen los artculos 109 constitucional y 4<> de la Ley Federal de Responsabilidades de 10's Servidores Pblicos, mientras las sanciones que se impongan en cada procedimiento
sean de distinta naturaleza."
De acuerdo con lo anterior, con un mismo ilcito se puede
incurrir en responsabilidad penal, poltica y administrativa,
independientemente de la responsabilidad civil frente a los
particulares, las cuales se determinarn a travs de procedimientos distintos."
T8 "Anteriormente no
exista una enumeracin de obligaciones, lo
que dio lugar a expresiones como la de Gabino Fraga, en el sentido de que
"La determinacin de las faltas disciplinarias significa muy serias dificultades, al grado de que no siendo fcil sealar una a una las obligaciones
de cada empleado, se puede afirmar que tampoco puede hacerse una
enumeracin de sus infraccoines. Por regla general, las disposiciones legales. se limitan, ante esa imposibilidad, a definir la falta de cumplimiento
de las obligaciones inherentes al cargo", op. cit., pg. 70. Sin embargo, en
la actualidad se considera que "La clasificacin de las infracciones es necesaria. Para los agentes (funcionarios y empleados) es una condicin de
equidad; para el Estado, es un elemento de orden y de claridad". Francis
Delpre, L'laboration du droit disciplinaire de la [untiort publique, Pars,
Librairie generale de droit et de jurisprudence, 1969, pg. 141.
T9 "Artculo 109. Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones mencionadas se desarrollarn autnomamente. No podrn imponerse
dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza". Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Mxico, 1989, Editorial
PoITa. "Artculo 4<>. Los procedimientos para la aplicacin de las sanciones
a que se refiere el artculo 109 constitucional se desarrollarn autnomamente, segn su naturaleza y por la va procesal que corresponda, debiendo
las autoridades a que alude el artculo anterior turnar las denuncias a quien
deba conocer de ellas. No podrn imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza".
80 En la doctrina encontramos la opinin generalizada que apoya esta
afirmacin. Por ejemplo, Manuel Mara Diez, op, cit., pg. 122. En el mismo
sentido se manifiesta Dromi, op. cit., pg. 287. "Tambin pueden concurrir las sanciones administrativas con las sanciones judiciales, aunque se
trate de dos rdenes de competencia independientes, sin que lo resuelto
por una prejuzgue la resolucin de la otra. Son distintos los procedimientos, las competencias, la calificacin legal de las infracciones, las sanciones
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En primer trmino, para que exista la infraccin es indispensable la manifestacin de una conducta, positiva o negativa, que sea contraria a 10 que establece la norma jurdica.
Se trata de manifestaciones de la voluntad de la persona,
materializadas en una accin o abstencin; no basta slamente querer la realizacin de la conducta, sino que es
necesario que sta se manifieste.
Adems, el hecho material debe ser violatorio de una obligacin que est previamente determinada en la norma ya
aplicables y las valoraciones jurdicas en cada caso; por todo ello no
resulta incompatible la concurrencia de las sanciones administrativas con
las judiciales".
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La existencia de los sujetos activos y pasivos de la infraccin es esencial para que sta se produzca, toda vez que
faltando cualquiera de ellos no podremos pensar en su existencia.
En primer lugar, tenemos al autor del hecho ilcito, que
es un individuo con una relacin especial de sujecin deri87
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Estos cinco valores: legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, se consideran fundamentales para el
ejercicio de la funcin pblica, ya que el poder no se fundamenta en la fuerza sino en la voluntad soberana del pueblo, para la consecucin de los fines del propio Estado, por
10 que deben estar regidos por lineamientos ticos del ejercicio de la autoridad, en razn del inters general.
No obstante que el mantenimiento de la disciplina pudiera parecer un inters de carcter interno de la administracin pblica solamente, resulta fundamental que los gobernados tengan la seguridad, sientan que el ejercicio del
poder pblico es un asunto propio, que incumbe a todos,
con 10 que se crea una confianza pblica que facilita la realizacin de los fines del Estado.
Es por ello que a travs de los diferentes periodos del
Estado mexicano se puede ver una constante demanda de la
poblacin de que la autoridad ajuste su actuacin a valores
fundamentales, puesto que slo as se puede tener confianza
en la autoridad pblica.
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A primera vista se presenta el problema de que la calificacin de "infraccin mayor" se sustenta en la sancin
aplicable, lo cual resulta un defecto de tcnica legislativa,
puesto que la calificacin de un hecho o situacin debe hacerse por su propia naturaleza, no por su consecuencia, por
lo que, en todo caso, se debera partir del dao o perjuicio
causado, tal como lo establece el artculo 63. Por tanto, en
lugar de hablar del monto de la sancin, debi partirse
de la cuanta de la infraccin, siguiendo el criterio establecido en los artculos 53, ltimo prrafo, 54, fraccin VII, y
el referido 63, que toman como base "El monto del beneficio, dao o perjuicio econmicos derivados del incumplimiento de obligaciones".
Sin embargo, esta deficiencia se soluciona con la aplicacin del criterio para la imposicin de sanciones econmicas,
que, aunque resulta indebido, como ms adelante se demostrar, nos permite diferenciar las infracciones mayores de
las menores.
En efecto, en los trminos del artculo 55 de la ley de la
materia "En el caso de aplicacin de sanciones econmicas
por beneficios obtenidos y daos y perjuicios causados por
incumplimiento de la obligacin establecidas en el artculo
47 se aplicarn dos tantos del lucro obtenido y de los daos
y perjuicios causados", de 10 que se desprende que si las
sanciones mayores son las que impone la Secretara de la
Contralora General de la Federacin en cantidades superiores a cien veces el salario mnimo del Distrito Federal, y su
cuantificacin corresponde a dos tantos de la lesin que produjo el hecho ilcito necesariamente la infraccin mayor ser
aquella en que el dao o perjuicio causado o el beneficio
obtenido, haya sido mayor de cincuenta veces el salario
mnimo.
Aunque esta conclusin difiere del criterio que parece
haber sido determinante para la delimitacin de competencias, pues las cantidades que se mencionan siempre son las
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cien veces el salario rmmmo al cambiar el trmino "infraccin o responsabilidad" por el de sancin, se hace necesario
establecer que las infracciones mayores son aquellas en que
los beneficios obtenidos por el infractor, o en que los daos
o perjuicios causados exceden de cincuenta veces el salario
mnimo correspondiente al Distrito Federal.
Con relacin a las infracciones graves y leves la situacin
es diferente, ya que en la propia ley no existe diferenciacin
de ellas.
De acuerdo con la fraccin 1 del artculo 54 de la ley,
para imponer las sanciones se deber tomar en cuenta la
gravedad de la responsabilidad, mismo elemento que se debe
considerar para el conocimiento de los hechos y para abstenerse de sancionar al infractor, conforme lo dispone el ltimo prrafo del artculo 57 y el artculo 63 de la propia ley.
El nico elemento que podra servir de punto de partida
para hacer esta diferenciacin, son los trminos de prescripcin de las facultades para castigar la comisin de las infracciones, que conforme al artculo 78 de la ley puede ser
de tres meses o de tres aos, con base en el contenido econmico del ilcito," de tal forma que las infracciones leves
seran las que prescriben en tres meses y las graves en tres
aos.
Si fuera vlido el argumento anterior resultara que las
infracciones leves seran aquellas en que la responsabilidad
no tiene contenido econmico, o en las que el beneficio obtenido o el dao causado no excede de 10 veces el salario
88 "Artculo 78. Las facultades del superior jerrquico y de la Secretara
para imponer las sanciones que esta ley prev se sujetarn a lo siguiente:
l. Prescribirn en tres meses si el beneficio obtenido o el dao causado
por el infractor no excede de diez veces el salario mnimo diario vigente
en el Distrito Federal, o si la responsabilidad no fuese estimable en dinero.
El plazo de prescripcin se contar a partir del da siguiente a aqul
en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en
que hubiese cesado, si fue de carcter continuo, y
1I. En los dems casos prescribirn en tres aos". Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos, Mxico, SECOGEF, 1984.
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!iO
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Para Dromi u son correctivas la amonestacin, el apercibimiento, la multa, la postergacin del ascenso, el traslado,
la retrogradacin en el escalafn, la suspensin del cargo,
y la suspensin del sueldo o estipendio; son expulsivas la
cesanta o remocin y la exoneracin o destitucin; y como
represiva seala el arresto. Para Bielsa," las sanciones disciplinarias slo son correctivas y expulsivas.
Conforme a lo expuesto, cuando se trate de una infraccin que afecte el ejercicio de una relacin funcional (de
servicios), es decir, que se produzca en el mbito de las relaciones de servicio pblico entre el Estado y sus trabajadores, la sancin correspondiente, independientemente de su
naturaleza administrativa, tendr la caracterstica de disciplinaria, puesto que tiende a permitir el correcto funcionamiento del servicio en que se produzca. En este sentido
identificamos el contenido de los artculos 109, fraccin III,
y 113 constitucionales, que se refieren a los actos y omisiones de los servidores pblicos que afecten el correcto ejercicio de la funcin pblica.
Para una mayor precisin y delimitacin del contenido
y naturaleza de las infracciones que cometen los servidores
pblicos en el ejercicio de su funcin, ms que denominarlas responsabilidades administrativas, utilizando el gnero,
les llamamos responsabilidades disciplinarias, como una especie de aquellas; y las sanciones aplicables, en el mismo
sentido, podremos particularizarlas como sanciones disciplinarias.
Dromi, op, cit., pg. 286.
"La Administracin empieza por aplicar correcciones (penas disciplinarias correctivas); pero cuando ellas resultan insuficientes, es decir, cuando no logra corregirse al empleado, entonces se aplica otra pena disciplinaria que tiene otro efecto y otra forma (pena disciplinaria expulsiva)".
Bielsa, op. cit., pg. 594. Carlos Maria Senz nos dice que "Las penas correctivas se aplican al funcionario, castigndolo, sin separarlo del servicio,
mientras que las expulsivas persiguen su total alejamiento de la administracin". Carlos Mara Senz, op, cit., pg. 4.
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Caractersticas
Las sanciones disciplinarias tienen caractersticas propias,
diferentes de las penales y laborales, ya que se manifiestan
en razn de sus propios elementos, contenido y fines.
En primer trmino, este tipo de sanciones slo se aplican
a las personas que tienen la investidura de servidor pblico,
para preservar la vigencia de los valores de la funcin pblica, mediante procedimientos y conforme a normas relativas a la disciplina interna de la administracin estatal, por
lo que resulta indispensable la existencia de una relacin de
subordinacin entre el sujeto pasivo de la sancin y el rgano que la aplica, as como la previsin de valores fundamentales que preservan en el ejercicio de la funcin pblica.
En relacin con las sanciones penales, en las disciplinarias
es ajeno el principio non bis in idem, puesto que la misma
conducta puede producir, adems y en forma independiente,
la comisin de un delito que ser sancionado de acuerdo a
procedimientos judiciales, sin que el resultado de una sancin determine el de la otra; tampoco rige el principio nulla
poena sine lege, pues no requiere la tipificacin estricta del
Derecho Penal, ya que el solo incumplimiento de las obligaciones en el ejercicio de la funcin pblica da nacimiento
a la posibilidad de imposicin de la sancin."
96 Dromi, op. cit., pg. 287. En el mismo sentido se manifiesta la mayana de los autores. Para Gabino Fraga, op, cit., pg. 170. " ... Ia responsabilidad disciplinaria puede coexistir con la responsabilidad penal, lo cual
no podra concebirse si fueren idnticos ambos poderes, en virtud del principio non bis in idem", Para Francis Delpre, op, cit., pg. 107, "El principio de la separacin de poderes, por supuesto, no es obstculo para un
nuevo examen por la autoridad administrativa, de la situacin del agente
indiciado penalmente", Por su parte, Otto Mayer, op. cit., pg. 80, nos dice
que "El axioma nebis in idem no se aplica con respecto a esas dos clases
de penas (disciplinarla y penal). La disciplina tiene su propia finalidad;
el individuo que ha sido condenado por la justicia criminal ordinaria debe
satisfacer todava el inters propio de sta as como debe pagar an -las
indemnizaciones por el dao que ha causado. En cambio, la pena disci-
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Tipos
a) Apercibimiento y amonestacin
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Esta sancin requiere que previamente se haya comprobado la actitud indebida del sujeto, para advertirle las consecuencias que puede generar su insistencia en esa conducta.
Generalmente es una sancin adicional a otra que le fue impuesta por su conducta ilcita, ya que el apercibimiento solamente se considera una "llamada de atencin", aunque puede
darse el caso de que se imponga como sancin nica cuando
por la levedad de la infraccin y las circunstancias del caso
no amerite otra.
Por su parte, la amonestacin tambin es identificada
como una llamada de atencin, como una advertencia o prevencin ante la comisin de un ilcito. Esta correccin disciplinaria tiene su origen en el Derecho Cannico, en donde
se le identifica como un "remedio penal de ndole preventiva a quien se halla prximo a cometer un delito o se sospecha que lo cometi'I.v"
En sentido estricto la amonestacin no es una sancin,
ya que no requiere la comisin de la infraccin, sino slo
la sospecha de que se cometi o se puede llegar a cometer
el ilcito, por lo que slo es una advertencia para que se
procuren evitar las conductas que pueden llevar a incurrir
en la infraccin.
Nuestra legislacin procesal tampoco define esta figura;
slo la menciona el Cdigo Penal Federal, que en su artculo
42 la enuncia de la siguiente manera:
"La amonestacin consiste: en la advertencia que el juez
dirige al acusado, hacindole ver las consecuencias del delito
que cometi, excitndolo a la enmienda y conminndolo
con que se le impondr una sancin mayor si reincidiere.
"Esta manifestacin se har en pblico o en lo privado,
segn parezca prudente al juez".
100 Diccionario Jurdico Omeba. Voz "Amonestacin". Para Quintana
Matos, op, cit., pg. 107, la amonestacin escrita es una "Reprensin extendida por escrito que se hace al infractor por el funcionario de mayor
jerarqua dentro del servicio, seccin o departamento".
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Del contenido de esta disposicin se detivaque el propsito de la amonestacin es hacer conciencia en el infractor,
de su conducta ilcita, aunque tambin, como en el caso del
apercibimiento, se haga la advertencia de que en caso de
volver a realizarla se le considerar como reincidente.
De los conceptos expuestos podemos afirmar que en esencia se trata de dos medidas correctivas diferentes, ya que en
el caso; de la amonestacin, en su origen se trata de prevenir la comisin de un ilcito, por lo que, aunque sea una
medida de correccin disciplinaria, estrictamente no debera
ser considerada como sancin, a diferencia del apercibimiento que s es una sancin que se impone cuando previamente
ya se haba hecho una advertencia o amonestacin, tal como
se menciona en la Enciclopedia Jurdica Omeba, segn ]a
cual " ... se practica disciplinariamente el apercibimiento
como medida consecutiva a la amonestacin simple, para
los casos en que el funcionario sea reincidente en una falta
o incorreccin que no llegue a constituir un delito".
Para nuestra legislacin positiva estas figuras no tienen
la caracterstica secuencial originaria, ya que conforme a los
artculos 42 y 43 del Cdigo Penal Federal, tanto en la amonestacin como en el apercibimiento:
a) Previamente se cometi un ilcito;
b) se hace conciencia de la conducta indebida, y
e) se conmina al infractor para que no la vuelva a cometer.
La nica diferencia que encontramos en la regulacin de
estas dos sanciones, en los trminos de la legislacin penal,
consiste en que en el caso del apercibimiento existen elementos para suponer que el infractor tiene la disposicin
de reincidir en el ilcito, en tanto que en la amonestacin no.
Otro. de los aspectos que es conveniente considerar de
estas dos sanciones es que tanto la amonestacin como el
apercibimiento pueden ser pblicos o privados, lo cual ser
determinado por quien castigue la infraccin.
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En diversos artculos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos se hace referencia a la
suspensin como sancin por la comisin de infracciones, y
a la suspensin temporal, como medida procedimental para
facilitar el desarrollo de los procedimientos sancionatorios,
por lo que podemos diferenciar entre estas dos figuras, ya
que la finalidad y los efectos de cada una de ellas es diferente.
En efecto, conforme a la fraccin III del artculo 53 y
fraccin 1 del S6 de la ley, la suspensin es una sancin por
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Por su' parte, la ejecutividad del acto administrativo permite su eficacia sin necesidad de que una autoridad diferente
lo califique, ya que la fuerza propia del acto autoriza su
ejecucin.
De esta forma, para evitar la confusin entre los mbitos
del Derecho Laboral y el Administrativo, resulta indispensable que en las leyes de la materia se prevenga como una
causal de terminacin de la relacin laboral, sin responsabilidad para el patrn, "la resolucin firme de autoridad
administrativa", en reconocimiento a la potestad disciplinaria del Estado, pues si se sujetan las resoluciones disciplinarias de la autoridad administrativa a la validacin de
la autoridad laboral, se desvirtuara uno de los elementos
del poder jerrquico de los rganos pblicos.
Para tal efecto, sera necesario adicionar una fraccin al
artculo 53 de la Ley Federal del Trabajo y otra al artculo
46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en la que se establezca como causa de terminacin de
la relacin laboral, sin responsabiiidad para el patrn "La
resolucin definitiva de destitucin, impuesta por autoridad
administrativa", y cambiar la expresin "demandar" por
"imponer", en las fracciones II y IV del artculo 56 de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
con lo que se dara plena eficacia al ejercicio de la facultad
disciplinaria de la Administracin Pblica, que, como qued
expuesto, no puede quedar supeditada a que una autoridad
diferente valide sus actos.
d) Sancin econmica
En los trminos del artculo 113 constitucional, las sanciones econmicas por la comisin de responsabilidades administrativas de los servidores pblicos ..... debern establecerse de acuerdo con los beneficios econmicos obtenidos
por el responsable y con los daos y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la
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Por otra parte, debemos precisar que las sanciones econmicas adquieren el carcter fiscal para los efectos de su
cobro, en los trminos del ltimo prrafo del artculo 75
de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos, con lo cual se les otorgan todos los privilegios de
que gozan los crditos fiscales, como son la preferencia y su
ejecutividad, en razn de que representan ingresos que el
Estado requiere para la realizacin de sus fines.
Por tanto, en la responsabilidad disciplinaria, cuando con
la conducta infractora se hayan producido daos y perjuicios al Estado, es lgico y congruente que la sancin econmica incluya tanto la multa como la reparacin del dao,
y que en la sancin que se imponga as se especifique.
De acuerdo con lo anterior, y para una adecuada regulacin de la sancin econmica, que comprenda, tanto la multa
como la reparacin del dao, sera conveniente promover
la reforma a la fraccin IV del artculo 56 de la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, a fin de
consignar que la sancin econmica comprende la multa
hasta de dos tantos, de acuerdo a la motivacin procedente
en los trminos del artculo 54, as como la renaracin del
dao causado, eliminando el texto actual de di~ha fraccin,
que slo repite la competencia que ya est precisada en el
artculo 60 de la propia ley.
e) Inhabilitacin temporal
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puesto que de otra manera se estara desvirtuando la naturaleza de la sancin disciplinaria y de la facultad del superior jerrquco.r"
El problema fundamental se origina por la expresin de
que la inhabilitacin ser aplicable por "resolucin jurisdiccional", lo cual hace suponer que la facultad sancionadora
estara a cargo de un juez o un Tribunal, con 10 que se dek~
virtuara la naturaleza del poder disciplinario.
.
La realidad es que esta expresin no fue nada afortunada, puesto que si la propia ley establece en el captulo relativo a "Sanciones administrativas y procedimientos para
aplicarlas" que la imposicin y aplicacin de las sanciones
establecidas en el artculo 53, entre las que se encuentra la
inhabilitacin, corresponder a la Secretara de la Contralora General de la Federacin y a los superiores jerrquicos,
a travs de sus contraloras internas.v" el concepto "jurisdiccional" debe entenderse en su sentido amplio de "decir
el derecho en el caso concreto" para mantener la eficacia de
la ley, y no referida al "rgano judicial", como se ha pretendido, tomndolos indebidamente como sinnimos. Por
tanto, para mayor claridad y precisin sera conveniente eliminar el trmino "resolucin jurisdiccional" a travs de la
reforma correspondiente.
De la misma forma, los artculos 75 y 76 se refieren a la
sancin de inhabilitacin, que quedar a juicio de quien
resuelva, independientemente de que deber surtir sus efectos al notificarse la resolucin correspondiente, cuando se
imponga a los servidores pblicos de confianza.
con la Direccin General Jurdica, las sanciones que competen a la Secretara derivadas de las fracciones 1, V Y VI del artculo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos".
112 Aunque la inhabilitacin se encuentra establecida como sancin en
la fraccin XIII del artculo 24 del Cdigo Penal Federal, este ordenamiento
no es aplicable a nuestra materia, pues su naturaleza es diferente.
l1a Vid. Artculos 64, 65 y 68 de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos.
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Superior jerrquico
La imposicin de las sanciones disciplinarias es una facultad
inherente al superior jerrquico, toda vez que el ejercicio
de las funciones pblicas requiere de la autoridad correspondiente para cumplir con las tareas que le son asignadas,
ya que resultara ilgico que a una autoridad se le otorgaran
atribuciones sin el poder suficiente para su cumplimiento.v"
En este sentido se manifiesta Santi Romano, para el cual
"EI poder disciplinario es un derecho pblico subjetivo del
Estado o de un ente autrquico, sea este territorial como la
comunidad o la provincia, o simplemente institucional. El
acto a que hacemos referencia es un acto de imperio, en el
cual se manifiesta la soberana estatal, no importa si se ejerce por medio de rganos directos o indirectos. La persona
contra la cual se manifiesta entra por tal razn en el estado
de sujecin status subjetionis"?"
111 "Se admite que en toda organizacin social existe implcita una potestad de correccin o disciplina que los individuos u rganos competentes, conforme a ciertas reglas de derecho objetivo tienen atribuidas para
prevenir o castigar faltas de los miembros de la misma, a efecto de conservar la unidad en la realizacin de sus finalidades y el correcto ejercicio
de los medios para lograrlas. As, en la auctoritas pater y en las asociaciones y comunidades preconstitucionales y an en los diferentes sectores
institucionales de las comunidades pblicas o privadas". Gabriel Ortiz
Reyes, op. cit., pg. lOS.
118 Santi Romano, op, cit., pg. 84.
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lamente en razn de la cuanta de la infraccin, sin considerar otros elementos significativos que pueden determinar
la gravedad del ilcito, aunque no tengan un contenido econmico, y, sin embargo, de acuerdo con la fraccin primera
del artculo 78 de la ley, la imposicin de la sancin deber
realizarse dentro de los tres meses siguientes a la realizacin
de la infraccin.
El punto de vista econmico, como nico elemento para
el establecimiento de los plazos de prescripcin, resulta inadecuado porque slo puede incluir infracciones en que se
hayan causado daos o hayan generado beneficios econmicos al servidor pblico infractor, con lo cual se dejan de
considerar otras violaciones a las obligaciones que impone el
artculo 47 de la ley, que sin tener un contenido econmico
vulneran valores fundamentales, como la lealtad, la eficiencia,
la imparcialidad y la eficacia, y no obstante ello, la facultad
para imponer las sanciones correspondientes se extinguir
en tres meses, a partir de la realizacin de los hechos.
Lo adecuado sera que la diferencia de plazos se estableciera de acuerdo con la gravedad de la infraccin, la cual
debera ser determinada tomando en cuenta el dolo, la mala
fe, la reincidencia, la cuanta y la trascendencia de la conducta infractora en el ejercicio de la funcin pblica.
Por otra parte, el plazo de tres meses que seala la fraccin primera del artculo 78 de la ley, resulta demasiado
causado por el infractor no excede de 10 veces el salario mnimo diario
vigente en el Distrito Federal; o, b) Si la responsabilidad no fue estimable
en dinero; disponindose, asimismo, que el plazo de prescripcin se contar a partir del da siguiente a aqul en que se hubiera incurrido en la
responsabilidad. Por tanto, tomando en consideracin que la responsabili
dad de un empleado o funcionario pblico se realiza en el momento en
que no cumple con sus obligaciones que le seala el artculo 47 de la
propia ley, ser entonces cuando empiece a contar el plazo de prescripcin
de tres meses, si el caso se ubica en uno u otro supuesto, y por ello las
facultades del superior jerrquico y de la Secretara para imponer sanciones prescribirn si stas se ejercieran con posterioridad a dicho trmino".
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, noviembre de 1988, pgs. 'i9
y 60.
135
Otras autoridades
Como una curiosidad legislativa en materia de asignacin
de la facultad disciplinaria en la funcin pblica a nivel
estatal, destaca el Estado de Mxico, en cuya Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios se otorga competencia al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado para la aplicacin de las sanciones en materia de responsabilidades administrativas.
En efecto, el artculo 25 de dicha ley establece que:
"Las denuncias, acusaciones o quejas, sobre responsabilidad
administrativa de los servidores pblicos, sern conocidas por
136
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Tratndose de los servidores pblicos de los Poderes Judicial
y Legislativo, as como de las instituciones docentes y culturales que gocen de plena autonoma, se observar lo dispuesto por los Ordenamientos jurdicos que rigen su funcionamiento.
"La recepcin, trmite, resolucin y aplicacin de las
sanciones correspondientes, se sustanciarn con arreglo al
procedimiento que prescribe esta ley; a falta de disposicin
expresa se estar a lo dispuesto por la Ley de Justicia Administrativa y por el Cdigo de Procedimientos Civiles del
Estado",
Por tanto, las sanciones que dicho tribunal imponga a
los servidores pblicos, que pueden ser Amonestacin, Suspensin, Multa, Arresto y Destitucin, segn lo dispone el
artculo 46 de la propia ley, constarn en sentencia que surtir sus efectos al ser notificada al titular de la dependencia,
institucin o entidad en donde el empleado preste sus servicios.""
El ejercicio de la facultad disciplinaria en la funcin pblica por parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Mxico ha ido incrementndose paulatinamente, segn se puede apreciar del informe de actividades
rendido por Su Presidente, Toms Ruiz Prez, al terminar el
ao de 1988, ejercicio en que tramitaron 22 procedimientos
de responsabilidad administrativa.v"
123 El artculo 44 de la ley de referencia seala: "Las sanciones establecidas en esta ley, se ejecutarn en los trminos que contenga la resolucin respectiva. Cuando se sancione a algn servidor pblico con suspensin o desttiucin, la resolucin surtir sus efectos al ser notificada al
ttiular de la dependencia, institucin o entidad en donde aqul preste sus
servicios.
La multa que se imponga, se har efectiva mediante el procedimiento
administrativo de ejecucin y. para efectos de su ejecucin. tendr la
prelacin prevista como crdito fiscal y se sujetar a las disposiciones
aplicables a esta materia".
124 Memorial del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo del Estado
de Mxico, nm. 3, enero-marzo de !989, pg. 240.
137
La imposicin de las sanciones disciplinarias, en su carcter de actos administrativos, deben ceirse a los procedimientos que las normas legales establecen. La autoridad administrativa se encuentra vinculada en los trminos de los
artculos 14 y 16 constitucionales, que la obligan a cumplir
las formalidades esenciales del procedimiento, conforme a las
leyes expedidas con anterioridad al hecho, y emitir sus actos
con la debida fundamentacin y motivacin.':"
Con anterioridad a la promulgacin de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Pblicos de 1982, no
exista algn ordenamiento que regulara los pasos que la
autoridad debera seguir para sancionar las faltas a la disciplina en el mbito de la Administracin Pblica, ya que
las anteriores leyes de responsabilidades, al referirse a estas
infracciones, no obstante que las identificaban como faltas
administrativas, slo consignaban un procedimiento penal
para la imposicin de las sanciones, y las dems leyes administrativas que mencionaban estas infracciones, eran omisas
respecto del procedimiento sancionatorio.':"
125 "En el procedimiento administrativo, considerado como un conjunto
de actos coordinados que preparan el acto administrativo, encontramos
que su realizacin se da en una sucesin de momentos que se integran en
diferentes fases, para concluir con el objetivo que se pretende". Luis Humberto Delgadillo Gutirrez, op. cit., pg. 162. En particular, " ... el procedimiento sancionador es el conjunto sistemtico de actos administrativos
que tienen por finalidad la imposicin de un castigo al culpable de una
infraccin gubernativa". Francisco Bueno Arus, op. cit., pg. 51.
126 Por ejemplo, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 1976,
en su artculo 49 estableci "correcciones disciplinarias", consistentes en
multas de $100.00 a $10,000.00 y suspensin temporal de funciones para los
139
140
De acuerdo con las disposiciones contenidas en el Captulo 11 del Ttulo Tercero de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, relativo a las "Sanciones
Administrativas y procedimientos para aplicarlas", podemos
derivar que el procedimiento disciplinario se integra con las
etapas de investigacin, instruccin, decisin y ejecucin.
Investigacin
La etapa de investigacin se puede iniciar en forma oficiosa
o por la presentacin de quejas o denuncias de los particulares, y ser realizada tanto por las cntraloras internas de
las dependencias en su mbito de competencia, o por la Secretara de la Contralora General de la Federacin, que en
trminos de diferentes fracciones del artculo 32 bis de la
Ley ,Orgnica -de la Administracin Pblica Federal tiene a
su cargo la vigilancia e inspeccin de la actuacin de toda la
Administracin Pblica Federal.
Ms especficamente, su Reglamento Interior, publicado
en el Diario Oficial de la Federacin el 16 de enero de 1989,
en sus artculos 15 y 20 prev la existencia de las Direcciones
Generales de Responsabilidades y Situacin Patrimonial y
de Auditora Gubernamental, con facultades de vigilancia e
investigacin.
141
Instruccin
Concluidas las diligencias de investigacin para integrar el
expediente en el mbito interno de la Administracin, se in128 Vid. Artculos 57 y 60 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.
129 Vid. Artculo 64, fraccin IV, de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos.
130 Vid. Artculo 64, fraccin IV, de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos.
143
.: ,
144
al juez o tribunal la concentracin de todos los datos, elementos, pruebas, afirmaciones y negativas y deducciones de
todos los sujetos interesados y terceros, que permitan, como
ya se ha dicho, que el juez o tribunal est en posibilidades
de dictar sentenca't.v"
Decisin
UNAM,
Mxico,
145
Ejecucin
La ltima etapa del procedimiento sancionatorio se inicia
con la notificacin de la resolucin, a la que hacamos referencia en el punto anterior, ya que la sola emisin de la
resolucin carece de trascendencia jurdica sin el acto de
notificacin, puesto que "Para que el acto pueda surtir sus
efectos requiere que adems de vlido, sea eficaz, lo cual se
produce por la participacin de conocimiento al interesado,
a travs de la notificacin" ,133
En los trminos del artculo 75 de la ley, las resoluciones
sancionatorias que hayan quedado firmes sern ejecutadas
133
146
148
149
Medios de defensa
El Sistema de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
como todo sistema jurdico, no estara completo sin la debida estructuracin de los medios de impugnacin en contra
de la imposicin de las sanciones disciplinaras.v"
135 "Se hace indispensable que el funcionario pblico se encuentre protegido contra las arbitrariedades del superior jerrquico, para lo cual deben
otorgrsele garantas que le permitan la defensa legtima de sus derechos
contra las acusaciones formuladas, en un procedimiento disciplinario de
jurisdiccin administrativa", Carlos Mara Senz, op, cit., pg. 2.
150
Es cierto que aunque no existieran procedimientos especializados en esta materia, nuestro sistema jurdico tiene
un rgimen judicial de control de los actos de autoridad, en
los trminos del artculo 103 de la Constitucin Federal, que
establece la competencia de los tribunales de la Federacin
para resolver toda controversia que se suscite "Por leyes o
actos de autoridad que violen las garantas individuales"; sin
embargo, la existencia de medios prejudiciales de control
de legalidad dan mayores posibilidades de defensa, en vas de
una adecuada justicia administrativa.t'"
El Derecho Disciplinario de la funcin pblica prev dos
procedimientos especializados para la defensa de los servdores pblicos ante la imposicin de sanciones disciplinarias: uno, mediante el recurso administrativo de revocacin,
y el otro a travs del juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
El trmite del recurso administrativo se encuentra regulado en el artculo 71 de la ley, del cual destacan los siguientes aspectos:
1Q Su interposicin es optativa respecto al juicio de nulidad, ya que en todo caso se puede acudir directamente al
Tribunal Fiscal de la Federacin.
2 Deber interponerse ante la propia autoridad sancionadora, dentro de los 15 das siguientes a la fecha en que
surta sus efectos la resolucin en que se impone la sancin.
3Q El recurrente debe expresar los agravios que le cause
la resolucin recurrida, acompaando copia de ella, constancia de su notificacin, y la proposicin de las pruebas que
considere pertinentes para apoyar sus afirmaciones.
Q
136 Entrena Cuesta considera que bajo este rubro se comprende "o . el
conjunto de medios que el Derecho positivo otorga a los administrados
para reaccionar contra la actividad ilegal de la Administracin y para
exigir la indemnizacin por la lesin que aquella ocasiona en los derechos
o intereses de quienes no estn obligados a soportar dicha lesin". Entrena
Cuesta, op. cit., pg. 299, tomo 1/1.
151
49 Se establecen como plazos: cinco das para el desahogo de las pruebas admitidas y tres das para emitir la resolucin correspondiente, a partir del desahogo de las pruebas.
. Se trata de un procedimiento bastante gil, aunque no
tanto como lo pretendi el legislador ya que, por el volumen
de asuntos y la complejidad particular de los recursos, no
es posible que se resuelvan dentro de los tres das siguientes
al cierre de la instruccin, lo cual no afecta la validez de la
resolucin que se dicte e nforma extempornea, y slo podra
dar lugar a sancionar a los servidores pblicos que no cumplan con los plazos, cuando no se justifique la demora.
Por otra parte, el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, previsto en el artculo 70 de la Ley de
Responsabilidades, puede intentarse directamente en contra
de la resolucin en que se impuso la sancin, cuando el interesado no desee acudir ante la propia autoridad administrativa, pero si us la va del recurso, deber esperar a que la
autoridad administrativa resuelva el recurso de revocacin,
para promover ante el Tribunal Fiscal en caso de que la
resolucin sea contraria a los intereses del servidor pblico
sancionado, ya que si impugnara la resolucin originaria se
sobreseera el juicio de nulidad por improcedente, en los
trminos de las fracciones V y JI de los artculos 202 y 203
del Cdigo Fiscal de la Federacin, respectivamente.
Sin embargo; la regulacin del recurso de revocacin en
los artculos 71 y 73 da lugar a confusiones ya que por su
redaccin parece que se trata de dos recursos diferentes: uno,
conforme al artculo 71, cuando la sancin la impone el superior jerrquico, y otro, en los trminos del artculo 73, en
contra de cualquier tipo de resolucin que emita la Secretara
de la Contralora General de la Federacin.'."
187 El Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa, al resolver el amparo directo 813/89, el 21 de junio de 1989, manifest al respecto que "Los recursos a que se refieren los artculos 71 y
73 de la ley de la materia, si bien proceden en contra de actos de. auto-
152
."
153
154
CONCLUSIONES
PRIMERA:
155
QUINTA:
de conducta del servidor pblico, diferente del regimen laboral, cuyo contenido es de carcter prestacional.
Por la naturaleza de las obligaciones disciplinarias, las caractersticas laborales de empleados de base o de confianza,
del sector central o del paraestatal, por nombramiento o
por contrato, son irrelevantes en las relaciones disciplinarias, por lo quese debe eliminar la diferenciacin existente en
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos entre empleados de base y de confianza, reformando
para tal efecto la mencin que de ellos se hace en la fraccin
III del artculo 56 y en el artculo 75.
SPTIMA:
Entre las infracciones administrativas destacan las disciplinarias, constituidas por una conducta de accin u omisin,
violatoria de una obligacin establecida en la ley para el mantenimiento de la disciplina administrativa, realizada por una
persona sujeta a una relacin especial de sujecin derivada
de su posicin jurdica de empleado del Estado, que lesiona
los valores que rigen el ejercicio de la funcin pblica.
OCTAVA:
DCIMA PRIMERA:
tal forma que si no se cubre voluntariamente se cobre mediante el procedimiento administrativo de ejecucin.
Lo anterior sera conveniente precisarlo en la fraccin VI
del artculo 56 de la ley, eliminando su texto actual que
repite la disposicin de competencia que ya se encuentra
establecida en el artculo 60 del propio ordenamiento.
DCIMA SEGUNDA:
nalidad, el dolo, la reincidencia, a fin de diferenciar las infracciones leves de las graves, de tal forma que los plazos
de uno y tres aos se establecieran de acuerdo con la gravedad de la infraccin, y no slo por su cuanta, ya que existen infracciones que a pesar de no tener contenido econmico
son de gran trascendencia.
DCIMA CUARTA:
DCIMA QUINTA:
DCIMA SEXTA:
162
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LEGISLACIN
- Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos
(1857)
167
Tax-
quea nm. 47, Col. Parque San Andrs. La edicin estuvo al cuidado del Departamento Editorial del INAP. El tiraje fue de 500 ejemplares
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