Cuatro Ensayos de Poltica Administracion y Empresa PUBLICA

Cuatro ensayos
de poltica, administracin
y empresa pblica
ANDRS
Instituto Nacional de
Administracin Pblica, A.C.
Portada: Vitral de Fermn Revueltas en el

Hospital de Ferrocarriles, 1933-34
Primera edicin, 1988

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.
Km. 14.5 Carretera Mxico-Toluca
Delegacin Cuajimalpa
05110 Mxico, D.F.
Tels. 570 0532 y 570 4643
ISBN 968-6080-04-X
Impreso y hecho en Mxico/Printed in Mxico
A los innumerables
servidores pblicos que con
su labor eficiente, leal,
honesta y callada han
hecho posible la evolucin
de la administracin pblica
mexicana..., a pesar de
todo.
CONTENIDO
Semblanza de un autor y algunas

reflexiones sobre su libro
por Ral Salinas Lozano
Presentacin
13
Agradecimientos
17
Introduccin a un tema controvertido
21
Pasado y presente de la empresa

pblica en Mxico
29
El futuro previsible de la empresa

pblica en Mxico
Una dualidad de origen
La perspectiva poltica
La perspectiva jurdica
La perspectiva econmica
Consideraciones finales
53
55
57
65
16
88
Jess Reyes Heroles el poltico, el

intelectual, el administrador pblico
99
Poltica, administracin pblica

y neutralidad administrativa
111
El funcionario y el poltico
El administrador pblico como
servidor del Estado
El problema de la neutralidad del
administrador pblico
Administracin pblica y tecnocracia
El administrador pblico, apoyo del
orden poltico
La responsabilidad poltica del
Obras de Jess Reyes Heroles
Bibliografa sobre empresa pblica
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141
SEMBLANZA DE UN AUTOR Y ALGUNAS

REFLEXIONES SOBRE SU LIBRO
onoc a Andrs Caso como alumno del 5o. ao de

C
la Escuela Nacional de Economa. Entonces se inclinaba por esa disciplina, y como practicante de ella colabor conmigo en la Secretara de Hacienda donde yo
desempeaba el puesto de jefe del Departamento de Estudios Econmicos. Ah form parte de un grupo destacado de economistas como lo eran, y lo son, Vctor L.
Urquidi, Juan F. Noyola, Horacio Flores de la Pea, Edmundo Flores y otros ms.
En la Escuela de Economa se reuna con compaeros estudiantes que pronto destacaran en el campo de
la poltica y de la economa: Jorge de la Vega, Carlos Torres Manzo, Agustn Arriaga, entre otros. Con frecuencia
este grupo se reuna conmigo para discutir y disentir
sobre economa y poltica.
Todos ellos continuaron hasta hoy su amistad y el
contacto conmigo. Con algunos, la amistad personal se
ampli a la amistad familiar.
Sin embargo, muy pronto, por destino y por vocacin, Andrs se inicia en la administracin pblica, tanto en el gobierno federal como en la empresa pblica,
rea a la que ha dedicado todo su tiempo, todo su entusiasmo y toda su energa.
El licenciado Caso no slo desempea las funciones
administrativas que tiene encomendadas, sino que penetra
asimismo en el conocimiento tcnico, en la doctrina y
en la literatura de la ciencia y de la tcnica de esta disci-
POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA
plina, que es a la vez antigua y moderna, estable y cambiante, sencilla y profundamente compleja. Su cultura administrativa es ahora nacional y universal, sustentada en
la prctica y en el estudio, y por lo tanto completa, hasta donde esto pueda lograrse, como es el caso de cualquier rea del conocimiento. Sus artculos, conferencias
y exposiciones sobre esta materia son ya importantes por
su nmero y calidad.
Sin embargo, me interesa destacar en esta semblanza
del autor un aspecto que es ampliamente reconocido en
Mxico: su eficacia y capacidad como administrador pblico. Los distintos sectores de la sociedad se lo reconocen: el poltico, el obrero, el empresarial, el profesional
de esta especialidad. En concreto, Andrs Caso tiene el
reconocimiento de ser un estupendo administrador; seguramente ha tenido fracasos, pero sus xitos de ayer y
de hoy son visibles y estn vigentes.
Hasta aqu el perfil del autor; vayamos ahora a las
ideas y planteamientos de su obra, aunque ello lo hagamos en forma por dems sucinta.
En la introduccin, el autor plantea y fija su posicin
en un tema que como l mismo lo califica, ha sido y sigue siendo controvertido, sobre todo en nuestros das:
qu funciones le corresponden a un Estado moderno, y
adems, qu tamao y en qu rea debe fincar su accin.
El autor recorre la historia de este debatido tema a
grandes trancos: desde el Estado gendarme de la poca
del laissez-faire, hasta el Estado intervencionista que
l califica, y con razn, como Estado social. El tema lo
desarrolla para los pases de economa de mercado, mas
no para los de economa centralmente planificada, o socialistas.
Pero el debate no se aclara en los extremos, sino que
es preciso delimitar cada uno de los campos. El licenciado Caso, a mi juicio, concluye acertadamente que no hay,
en la actualidad, pases de economa liberal pura, ya que
incluso en los que ms la pregonan, existen elementos
que no lo confirman. Me permito, por mi parte, citar algunos ejemplos: los subsidios a la agricultura, el manejo
SEMBLANZA DE UN AUTOR
de las tasas de inters y del tipo de cambio; en el rea social, el seguro del desempleo y el seguro gratuito contra
enfermedades, as como la educacin bsica sin costo
alguno.
En cuanto a los estados "intervencionistas", el autor
considera tambin que en algunos casos el tamao del
Estado, as como los campos que abarca deben revisarse
puesto que o han crecido en demasa, o han penetrado en
reas que bajo ningn criterio les corresponden.
En su exposicin plantea las diferencias bsicas entre necesidades de la sociedad de un pas desarrollado
y las de aquella en vas de desarrollo: muy buena separacin que en muchas ocasiones los tericos o los polticos de los pases del primer mundo no entienden, o no
quieren entender. Entrar en esta discusin nos llevara
a extendernos demasiado.
Su conclusin nos convence: "quizs no es excesivamente optimista pensar que podremos encontrar un equilibrio entre el tamao del Estado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente a la sociedad, para satisfacer
demandas libre y democrticamente expresadas".
El apartado sobre los polticos y los administradores
es tan rico en reflexiones y comentarios que no nos atrevemos a sintetizarlo, sino a considerarlo digno de leerse
y de releerse. Es, sin duda, fruto maduro de un estudioso del tema, y de una persona que ha vivido, y por qu
no decirlo, sufrido tambin, las consecuencias del trabajo y de la confrontacin de ambas posiciones. No es fcil darle a uno o al otro la razn. Ambos tienen objetivos
comunes, el servicio a la sociedad, pero escenarios diferentes. Es todo un tema al que es difcil llegar a conclusiones definitivas y valederas.
Mucho depende de las personas que estn en cada
campo; mucho tambin de las circunstancias que rodean
las decisiones y las acciones.
Pero surgen tambin preguntas y dudas que no son
fciles de contestar o dilucidar. Por ejemplo, un administrador de alta jerarqua, digamos un secretario de Estado o director de gran empresa pblica, es slo admi-
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nistrador o tambin es, o debe ser, un poltico? Un poltico

que tome decisiones, no debe ser tambin un buen administrador para que su funcin sea efectiva, ya que de
otra manera una buena decisin se torna en fracaso o,
como el autor lo apunta, es anulada a medida que baja en
la escala administrativa? El secretario de una importante
dependencia afirma que en su organismo decidan ms
los jefes de departamento que l mismo.
El ensayo de Andrs Caso da respuestas, aunque no
totales, lo cual es muy difcil, a estas interrogantes. Vale
la pena, como decamos lneas arriba, que los polticos
y los administradores lean y reflexionen sobre estos aspectos tan importantes para la vida democrtica del pas.
Yo felicito al autor por el enfrentamiento de un tema
que no es posible resolver slo con la norma, sino con
una participacin activa y permanente de la sociedad.
Por ltimo, est el captulo quizs ms controvertido:
las perspectivas de la empresa pblica. Se hace un largo
y casi exhaustivo relato de cmo y por qu se crea en Mxico el sector paraestatal, y en particular la empresa pblica. Hay, a mi ver, algunas lagunas, pero son menores
ya que en general cubre adecuadamente todo el horizonte.
Permtaseme, en este asunto, hacer una pausa personal. El licenciado Caso y yo hemos abordado este tema
durante aos. En muchas ocasiones hemos coincidido;
en muchas otras, hemos disentido. Hay, creo yo, una razn de fondo para nuestras discrepancias: l ha sido fundamentalmente, si bien no totalmente, un administrador;
yo, en varias ocasiones he ocupado el puesto de quien
toma las decisiones o, como l lo llama, del poltico, si
bien procur estar alerta de su correcta administracin.
Estoy seguro de que no siempre lo logr, pero hice el intento teniendo la puerta abierta a los reclamos de los afectados y la mayor vigilancia posible a la instrumentacin
eficaz de los acuerdos que se produjeron.
Creo firmemente que Andrs Caso es un administrador nato, pero no neto, ya que ha aprendido a ser "poltico"; de mi parte, no obstante ser como dicen un "poli-
SEMBLANZA DE UN AUTOR
11
tico", no dej nunca de considerarme como un

administrador.
Por todo lo anterior, en el presente libro existen ahora
ms coincidencias que diferencias. Como final, mis felicitaciones Andrs, por este estupendo trabajo.
Ral Salinas Lozano
PRESENTACIN
oltica, administracin pblica y empresas pblicas

son tres temas vigentes que ocupan el centro de la
P
polmica nacional, tanto en crculos acadmicos como
en el debate ciudadano. Las mltiples publicaciones que
han circulado ltimamente sobre estos temas, los abordan por separado, en tanto que en la realidad se encuentran entrelazados por vnculos y jerarquas. Una particular contribucin del libro de Andrs Caso, que en esta
ocasin presenta el Instituto Nacional de Administracin
Pblica, es precisamente relacionar la historia y el orden
poltico del pas con sus estructuras y procesos administrativos gubernamentales, para luego plantear el pasado
y presente de las empresas pblicas. Concluye el libro con
una discusin propositiva del futuro previsible de estas
empresas.
Los ensayos sobre poltica son dos. En "Poltica, administracin pblica y neutralidad administrativa" analiza la supuesta separacin entre el poltico y el administrador, y entre ste y el tecncrata. En "Jess Reyes
Heroles el poltico, el intelectual, el administrador pblico", hace un homenaje y pone de ejemplo a este ilustre ciudadano, pero ms que eso, desentraa de sus escritos y de la propia historia de Mxico, la ideologa del
Estado revolucionario, el liberalismo social, que se propone hacer efectiva la dignidad humana en formas concretas, de valor social y econmico, como requisito para
la libertad individual que preconiza el liberalismo polti13
14
co. Para acceder a la libertad es necesaria la justicia social y econmica. El Estado revolucionario tiene que reordenar y regir la economa. La empresa pblica ha sido
histricamente el instrumento eficaz en el sistema de economa mixta que adopt el Constituyente revolucionario.
Los ensayos sobre la empresa pblica son dos: "Pasado y presente de la empresa pblica en Mxico" y "El
futuro previsible de la empresa pblica en Mxico". En
ambos trata el tema desde los ngulos histrico, poltico, jurdico y econmico. Sus conclusiones sobre la desincorporacin y reconversin tecnolgica son sumamente sugerentes.
Es en la "Introduccin a un tema controvertido" donde Andrs Caso articula los cuatro ensayos de fondo y,
por consiguiente, los tres temas de poltica, administracin y empresa pblica. Toma posicin histrica y vertebra su compromiso como idelogo, poltico y
administrador.
El Instituto Nacional de Administracin Pblica sostiene una preocupacin continua por los temas de este
libro. En sus diferentes programas docentes, de investigacin y de anlisis, en foros nacionales e internacionales, propicia el esclarecimiento de los problemas y el planteamiento de propuestas. Andrs Caso es miembro destacado del Instituto; de 1968 a 1977 fue presidente del
INAP e impuls considerablemente la labor nacional e internacional del mismo. Ha sido desde entonces integrante
del Consejo de Honor, miembro del Consejo Directivo
en varias oportunidades, y miembro permanente del Jurado del Premio Nacional de Administracin Pblica que
anualmente otorga el Instituto.
En 1985, Andrs Caso Lombardo fue el Coordinador
Acadmico del Primer Curso de Especializacin en Administracin de la Empresa Pblica que organiz el INAP,
dndole la orientacin y la excelencia que le vali prestigio reconocido e institucionalizacin en el sector pblico del pas.
Andrs Caso tiene completas sus credenciales para
abordar los temas de este libro. Su carrera en el servicio
PRESENTACIN
15
pblico es integral. En la administracin pblica central,

se inici como jefe de personal en la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas en 1953- Ascendi en este sector hasta ocupar el puesto de oficial mayor de la
misma Secretara en 1970. Posteriormente fue, de 1985
a 1986, subsecretario de Operaciones de la Secretara de
Comunicaciones y Transportes.
En la administracin pblica descentralizada, se inici como colaborador cercano de don Jess Reyes Heroles cuando ste ocupaba la Direccin General de PEMEX,
donde fue gerente de personal de 1966 a 1970. Fue contralor general de la Comisin Federal de Electricidad de
1976 a 1980; director general de Productora Mexicana
de Tubera, S.A. de C.V., de 1980 a 1982; director de
Aeropuertos y Servicios Auxiliares de 1982 a 1985; y
de 1986 a la fecha, director general de Ferrocarriles
Nacionales de Mxico.
Andrs Caso ha sido activista poltico toda su vida.
En el presente libro, el autor extrae de su formacin acadmica, poltica y administrativa las referencias documentales, las experiencias, las ideas y los juicios sobre estos
tres temas actuales. l conoce la gestin de la empresa
pblica desde su administracin y su direccin estratgica hasta su perspectiva desde la posicin normativa y
orientadora de la administracin pblica central.
Por estas razones, el INAP espera que la posicin que
toma Andrs Caso en este libro sirva a los lectores y estudiosos para esclarecer su propia posicin ideolgica,
estratgica y administrativa frente a la poltica, la administracin y la empresa pblica.
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Agosto de 1988
AGRADECIMIENTOS
n mi larga carrera al servicio del Estado mexicano he

E
tenido el privilegio de servir a las rdenes de distinguidos administradores pblicos que indudablemente
contribuyeron en mi formacin profesional y en la consolidacin de los valores ticos fundamentales que he querido seguir siempre en ms de treintaicinco aos de servicio pblico.
No he ocultado nunca el orgullo de haber tenido como
maestros, en la ctedra y en el trabajo cotidiano, a don
Antonio Carrillo Flores, a don Gilberto Loyo, a Carlos
Lazo, a don Javier Barros Sierra, con quien tengo una deuda especial de gratitud, admiracin y respeto; a don Luis
Enrique Bracamontes, funcionario ejemplar, ingeniero de
quien tanto aprend de administracin. Jess Reyes Heroles es una constante en este libro, su personalidad fue
definitiva en mi formacin como funcionario. El trabajo
a su lado no tena sino dos opciones: desarrollarse con
l o retirarse graciosamente..., si esto era posible.
A don Ral Salinas agradezco no slo sus enseanzas
como maestro, sino el privilegio de trabajar a su lado,
experiencia que indudablemente contribuy de manera
definitiva en mi vida profesional y personal. Familiarmente unidos a lo largo de ya una vida, ahora le debo tambin la distincin de su prlogo a estos ensayos.
He tenido el privilegio de tratar personalmente a cinco
mandatarios del pas. La oportunidad de conocer, aun
marginalmente, la forma en que un presidente de la Re17
18
pblica toma decisiones en Mxico se graba en la conciencia de cualquier persona; si se es administrador

pblico la marca es indeleble. De todos ellos tuve la
oportunidad de conocer sus respuestas generosas, el gesto adusto y la mano firme que se requiere en ocasiones.
Me asom, slo por un resquicio, a la soledad del mando
en momentos graves para el pas. No se la deseo a nadie.
Debo, sin embargo, al seor licenciado Miguel de la
Madrid el trato ms cercano. Aprend de l, de su juicio
patriota y certero, la serenidad con que debe tomar las
grandes decisiones el primer mandatario del Estado mexicano. El presidente De la Madrid, adems de jefe, ha
sido un maestro para un administrador que lo excede en
edad; estoy seguro de que l no se lo propuso.
Advierto que una buena parte de mi vida profesional
ha transcurrido entre ingenieros como Fernando Espinoza, Hctor Lara Sosa, Manuel Moreno Torres, Rodolfo Flix, Daniel Daz Daz, entre otros. No s si esto ha sido
bueno para ellos: para m ha sido fundamental. Tanto en
la Secretara de Obras Pblicas como en la Secretara de
Comunicaciones y Transportes; tanto en PEMEX como en
la Comisin Federal de Electricidad, en Aeropuertos y Servicios Auxiliares y en Ferrocarriles Nacionales de Mxico, intent aprender algo que es natural en el trabajo de
ingeniera: proyectar y realizar, lo que no siempre es comn entre los administradores.
No quiero ser injusto con mi nombre a riesgo de parecer sentimental. Mis padres, Alfonso Caso y Mara Lombardo, condujeron su vida con una tabla de valores con
la que he tratado de conducir la ma; en ella incluan como
valores fundamentales la dignidad, el patriotismo y la honestidad en todos sus aspectos. De Vicente Lombardo Toledano admir siempre el conocimiento y la lucidez en
la teora; la oportunidad y la decisin en la prctica poltica. La dialctica de mis apellidos me ha pesado siempre; al no obtener la sntesis, he procurado olvidarla.
De mi familia, y particularmente de Graciela, he tenido la enorme satisfaccin de contar no slo con su inters y su comprensin, sino con su participacin
AGRADECIMIENTOS
19
apasionada a lo largo de mi carrera. Todos mis hijos han

sido una presencia clida... y una crtica profundamente
interesada.
Los muchos aos al servicio de las instituciones del
gobierno mexicano, la participacin en foros nacionales
e internacionales, me han demostrado hasta qu punto
los servidores pblicos tienen conciencia de ser protagonistas del desarrollo del pas. La convivencia con ellos
me ha hecho consciente de la capacidad y la honestidad
de la mayor parte. Cuando se dice que la administracin
pblica mexicana est integrada por ineptos, yo pienso
en los innumerables "gutierritos" en los que nos apoyamos para administrar. Los funcionarios pblicos hemos
sacado provecho siempre de su callada eficiencia, de su
lealtad y honestidad, y no siempre lo hemos reconocido.
Durante los aos en que presid el Instituto Nacional
de Administracin Pblica ste constituy un foro inapreciable para exponer libremente pensamientos y juicios que desde el punto de vista del administrador es a
veces imposible expresar. El dilogo, la discusin respetuosa con jvenes y distinguidos especialistas constituy para m la verdadera ctedra de las mejores ideas sobre administracin. Hombres y mujeres, stas ltimas
particularmente, con su juicio incisivo, apasionado y valiente, estn presentes en muchas de las opiniones que
en este libro se presentan como propias.
La certeza de que nuevos administradores bien informados, con patriotismo y sensibilidad poltica, estn surgiendo para ocupar puestos de direccin es una gran tranquilidad para los viejos administradores. Estos jvenes
son el seguro que tiene la administracin pblica mexicana.
Ya desde los aos del Instituto Nacional de Administracin Pblica, Jaime del Palacio participaba directamente en la formulacin de los trabajos, artculos, conferencias, ensayos en los que he expresado mis ideas. La
discusin, la propuesta alternativa, no siempre hicieron
fcil el trabajo con Jaime, pero lo hicieron ms convincente. Hemos trabajado tantos aos juntos que a veces
20
POLfTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBUCA
me cuesta distinguir cules son sus ideas y cules las mas;

estoy seguro de que las mejores son de l.
Estos ensayos, que son la sntesis de ideas expresadas de muy distintos modos a lo largo de muchos aos,
condensan una labor que exige disciplina cuando se sirve en el sector pblico: escribir, comunicar ideas, al mismo tiempo que se ejerce el presupuesto, se negocia un
contrato colectivo o se toman decisiones administrativas,
es ms bien difcil. Por eso, este libro, que es mi responsabilidad, slo se explica por el trabajo brillante, disciplinado de Jaime del Palacio. Hemos reconocido su vala como escritor; no as su talento como terico de la
administracin. La culpa es nuestra.
Finalmente, quiero agradecer al Instituto Nacional de
Administracin Pblica, institucin de la que tan cerca
me siento, y a su talentoso y brillante presidente, mi amigo Ignacio Pichardo, la generosa hospitalidad de albergar este libro en su casa.
A.C.
INTRODUCCIN
A UN TEMA CONTROVERTIDO
os problemas de la organizacin y la administracin

parecen ser rasgos distintivos de los estudios sobre
L
el desarrollo social en los ltimos dos siglos. Desde la revolucin industrial, el liberalismo se propuso el problema de la siguiente manera: quin organiza y administra
la propiedad, los bienes sociales, la riqueza? La sociedad o el Estado? La respuesta de los liberales clsicos es
bien conocida: la sociedad, no el Estado. Esto, en buena
medida porque la doctrina liberal tiene una concepcin
negativa del Estado, reducido a simple instrumento de
realizacin de los fines individuales y, en contraste, una
concepcin positiva del no Estado, entendido como la
esfera de las relaciones en la que el hombre forma, desarrolla y perfecciona su propia individualidad.
El desarrollo de la democracia, como producto de la
generalizacin de la doctrina liberal, inclin la balanza
del lado contrario. Cuando los que tenan derecho de votar eran solamente los propietarios era natural que pidiesen al poder pblico la proteccin de la propiedad como
nica funcin. De aqu naci la concepcin del Estado
gendarme o, como se dice hoy, del Estado mnimo, y la
configuracin del Estado como asociacin de los propietarios para la defensa de aquel supremo derecho natural
que era el Derecho de propiedad. Al ampliarse el voto
a quienes no saban leer, era inevitable que stos pidiesen al Estado la creacin de escuelas gratuitas y, por lo
tanto, asumir un gasto hasta entonces desconocido para
21
22
el Estado de las oligarquas tradicionales. Cuando la capacidad de voto fue concedida a quienes no posean ms
que fuerza de trabajo, stos pidieron al Estado la proteccin contra el desempleo y, ms tarde, seguridad social
contra las enfermedades, la vejez; previsin en favor de
la maternidad, vivienda (recurdese que en Mxico se elevaron a rango constitucional, recientemente, el derecho
a la planeacin de la familia, al trabajo, a la vivienda, a
la salud).
Esta tesis lleva a concluir, inevitablemente, que "el
Estado benefactor, el Estado social, ha sido, guste o no
guste, la respuesta a una demanda proveniente desde abajo, a una peticin, en el sentido pleno de la palabra, democrtica".*
As, de nueva cuenta los problemas de la organizacin
y de la administracin volvieron a situarse en el centro
del debate, ahora con una dimensin nunca antes conocida, de tal manera que es frecuente decir que el Estado
moderno es, en primer lugar y ante todo, una organizacin administrativa. Ciertamente, se trata de una organizacin administrativa, una de cuyas vocaciones esenciales es satisfacer las demandas de la sociedad, porque estas
peticiones democrticamente expresadas se volvieron
cada vez ms numerosas, y la organizacin del Estado para
darles respuesta deba ser cada vez ms compleja y, al mismo tiempo, ms gil.
As pues, la preocupacin por estudiar la organizacin y la administracin (no slo del Estado, sino de todos los complejos organismos de la sociedad industrial
y posindustrial) ha crecido tanto en los ltimos tiempos
que las publicaciones en torno a estos problemas podran
formar bibliotecas enteras.
La introduccin de la teora de sistemas y la creencia
comn en la infalibilidad de la ciencia pretende hacer de
este tipo de estudios una disciplina cientfica, de tal modo
* Esta tesis de Norberto Bobbio ha sido desarrollada sobre todo en su

libro Elfuturo de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.
INTRODUCCIN
23
que son habitualmente llamados "ciencias administrativas". Por su parte, la administracin pblica, un campo
de trabajo relativamente reciente, ha extendido de tal
modo sus afanes, que suele ser definida como "el conjunto de las tareas y de los fines que se consideran de inters pblico o comn en una colectividad o en un ordenamiento estatal". Apenas se podra pensar en una
actividad que no quedara incluida de un modo u otro en
esta definicin.
La creciente complejidad de la administracin pblica, sin embargo; la sofisticacin de los mtodos administrativos, la aplicacin de tcnicas "cientficas" a la solucin de problemas de organizacin, etc., no han bastado,
en opinin de algunas corrientes de pensamiento actuales, para satisfacer las demandas sociales con la urgencia
con que stas piden ser atendidas; o bien, se nos dice,
la satisfaccin de las demandas sociales por parte de la
organizacin estatal crea ms problemas de los que resuelve. As, se habla del fracaso del Estado social y del
necesario retorno al Estado mnimo.
Este reclamo que a primera vista se presenta como
una razn econmica (una de las maneras de reducir el
Estado al mnimo es retirarlo de la gestin econmica)
es, en ltima instancia, un reclamo contra la democracia. El Estado "social", "benefactor", "activo", "de servicio", cualquiera que sea el nombre que queramos dar
a esta organizacin administrativa configurada para satisfacer demandas sociales libremente expresadas, es un
resultado del desarrollo de la democracia liberal.
Es esta democracia contempornea ingobernable
como suponen quienes la atacan? Una restauracin liberal que devolviera ntegramente la esfera de lo econmico al no Estado, sera compatible con la necesidad social, democrticamente expresada, de satisfacer demandas
que el Estado mnimo no haba satisfecho? Un estado
social que se declarara derrotado ante la sobrecarga de
demandas, no terminara por devolver las demandas
con su carga explosiva cuando no son satisfechas al
no Estado?
24
No pretendemos ignorar lo que es evidente en ciertas

estructuras en que la gestin econmica del Estado ha
sido una respuesta para fomentar el desarrollo y satisfacer las demandas sociales: la ineficiencia, la corrupcin, la falta de programas, la insuficiencia de los mecanismos de evaluacin, han anulado o desvirtuado logros;
la excesiva intervencin del Estado ha deprimido en ocasiones la iniciativa del individuo o de los grupos y ha llenado de reglas y controles intiles la vida institucional
y social. "Ogro filantrpico", "Estado megalmano", son
otras tantas alusiones despectivas al crecimiento indiscriminado de la organizacin estatal en nuestro tiempo.
Muy particularmente, en el caso de Mxico el llamado crecimiento no planeado del sector paraestatal de la
economa condujo a una distorsin de los fines sociales
y econmicos del Estado: la virtud del objetivo de una
mayor justicia distributiva se convirti en el vicio del gigantismo. Quiere esto decir, sin embargo, que debemos
seguir al pie de la letra las indicaciones de un sector de
la sociedad que quisiera devolver al Estado a su funcin
estricta de gendarme, en contra de los intereses democrticamente expresados de la mayora que quiere construir una sociedad igualitaria?
"Redimensionar" el Estado se ha vuelto un reclamo
generalizado de nuestra poca. Ciertamente, un Estado
que slo cumpla la funcin policial que deriv del famoso postulado de J.S. Mili, uno de los padres fundadores
del liberalismo (el nico objetivo por el que se puede legtimamente ejercer algn poder sobre algn miembro
de la comunidad civilizada, contra su voluntad, es para
evitar dao a los dems) estar condenado, en nuestra
poca, a la ineficiencia, al fracaso poltico; ms an, a
la irracionalidad, si no tiene en cuenta el otro postulado,
tambin de Mili, menos famoso pero igualmente fundamental: el gobierno debe obligar a cada uno a sostener
la propia parte de fatigas y sacrificios necesarios para que,
con base en principios equitativos, se pueda defender a
la sociedad y a sus miembros de daos y molestias.
Redimensionar; no anular: sa es la exigencia. Redi-
INTRODUCCIN
25
mensionar para modernizar, para construir un Estado eficiente en el logro de una verdadera justicia. Anular al Estado entraara, sobre todo para naciones pobres, riesgos
de graves consecuencias. Para no hablar sino de uno de
los ms importantes en el campo de la economa: de
acuerdo con la experiencia de este siglo, en los pases en
desarrollo el Estado ha sido capaz de lograr la acumulacin de capital que demanda el propio proceso del desarrollo. Una reduccin del Estado al mnimo, con la
prdida consecuente de su capacidad econmica, significara descapitalizarlo y hacerlo vulnerable a presiones
de grupos, nacionales y extranjeros, que velan estrictamente por intereses particulares y carecen de una visin
global de la economa, de las necesidades generales de
la sociedad. Esto sin contar con que, gracias a la flexibilidad de los procesos econmicos y financieros del mundo
contemporneo, con demasiada frecuencia la descapitalizacin del Estado significa la descapitalizacin del pas.
Reencauzar esta orientacin para que el Estado vuelva a
propiciar los procesos de formacin de capital, llevara
demasiados aos, tiempo que las sociedades pueden no
estar dispuestas a esperar. En muchos casos la orientacin se habr perdido para siempre.
Podra decrsenos que los Estados mnimos que conocemos en la actualidad han satisfecho con mayor eficiencia las demandas sociales de sus pueblos y que lo han
logrado con un Estado no participativo y con una sociedad organizada para la produccin. Ciertamente, los grandes Estados industriales de nuestro tiempo han resuelto
bsicamente las necesidades sociales que afligen todava
a nuestros pases, aun cuando podamos dudar de que estas soluciones hayan sido completas o, en muchos casos,
hayan tenido un costo demasiado alto para el propio bienestar social en otros terrenos. Sin embargo, sera necesario preguntarse si las sociedades "democrticas", "progresistas" de esos Estados, que en general proceden de
imperios coloniales, no basan la satisfaccin de sus demandas sociales y la estructura de su Estado mnimo en
su propia historia colonial, en su contemporneo com-
26
POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBI.ICA
portamiento imperial y la conservacin de la hegemona

econmica y financiera sobre los pases en desarrollo.
Sera necesario, sobre todo, en el marco de las grandes transformaciones del Estado contemporneo, preguntarse si estas naciones realmente han mantenido mnimo
su Estado. Si admitimos, de acuerdo con todos los estudiosos del fenmeno, que el Ejrcito es una burocracia
estatal, no podemos menos que pensar que una nacin
que sostiene a ms de dos millones de burcratas militares y destina la tercera parte de su presupuesto federal
a gasto blico, difcilmente puede mostrarse como Estado mnimo.
Por otra parte, si hacemos extensiva la denominacin
de "repblica imperial", que Raymond Aron aplic al pas
ms industrializado de nuestra poca, a la otra gran potencia de nuestro tiempo, no podemos dejar de preguntarnos si el carcter de "repblica" no se mantiene slo
gracias al calificativo de "imperial" (ms de cinco millones de soldados integran las fuerzas armadas del pas socialista ms importante). Creo que podemos dudar razonablemente de que las fuerzas de estas y otras modernas
repblicas estn destinadas al uso legtimo de la violencia; creo que podemos dudar razonablemente de que slo
constituyan un elemento de disuasin y no sean, en muchos casos, sino un instrumento persuasivo para mantener hegemonas polticas o econmicas en las reas que
consideran de su exclusiva influencia.
El maestro Reyes Heroles dedic varios aos de su
vida y varios miles de pginas a probar la existencia de
un "liberalismo social". Durante mucho tiempo, este concepto pareci una mera contradiccin-, no se puede ser
"liberal" y "social" porque el liberalismo es por esencia
una doctrina individualista. Reyes Heroles, tan visionario en sta como en tantas otras cosas, se alegrara de saber que el liberalismo social es ahora la va que se explora como el camino que podra conducir a un contrato
social diferente que incluya entre sus clusulas un principio de justicia distributiva.
Quiz no es excesivamente optimista pensar que po-
INTRODUCCIN
27
dremos encontrar un equilibrio entre el tamao del Estado, su eficiencia y su propia responsabilidad frente a
la sociedad para satisfacer demandas libre y democrticamente expresadas. Se tratara de un Estado respetuoso
del ciudadano en cuanto individuo y que, no obstante
su participacin en los mbitos social y econmico, permitiera la plena realizacin del individuo y del grupo en
un marco de verdadera libertad, que es la que delimita
la ley, que es la esencia misma de la democracia.
Estas notas pretenden ser una contribucin a la discusin de la eficacia del Estado para responder a las demandas sociales. No es el tamao del Estado lo que debe
ponerse en cuestin, sino su fortaleza y su capacidad para cumplir eficientemente con sus fines, con slo las regulaciones y los controles indispensables para mantener
un mbito de libertad ordenada tanto en la ejecucin de
sus propios programas como en la vida de la sociedad
toda.
Personalmente, estoy convencido de que cualquiera
que sea el tamao del Estado en el futuro, sus responsabilidades habrn crecido respecto de las que tuvo el Estado mnimo de los liberales clsicos y lo verdaderamente
importante ser su fortaleza y su eficiencia, no su dimensin. La conduccin, la rectora, si no la gestin misma,
de los procesos econmicos, es irrenunciable, lo mismo
que la salvaguarda de los derechos sociales ya consagrados en los Estados constitucionales. En este proceso, el
papel del poltico y el del administrador pblico seguir
siendo esencial en el cumplimiento eficiente de la responsabilidad de un Estado moderno.
PASADO Y PRESENTE DE LA
EMPRESA PBLICA EN MXICO
Creo que una de las afirmaciones ms socorridas de la

ciencia poltica en nuestro pas consiste en asegurar que
la causa de que en buena parte del siglo xix privara la
anarqua en las actividades productivas y en las relaciones polticas, residi en la falta de un poder poltico suficientemente fuerte como para imponerse en la vida social, ms an en el marco de una economa como la
nuestra en la que, por su falta de desarrollo, estaban
ausentes todos los elementos que dieran a Mxico otra
unificacin nacional que no fuera, en primer lugar, la unificacin poltica.
"...En nuestro pas es evidente el papel distinto que
ha tenido el poder pblico, como sostiene el eminente constitucionalista Miguel de la Madrid, en relacin
al establecimiento y desarrollo del Estado moderno, si
lo comparamos con otras sociedades, principalmente en
el continente europeo. En tanto que all el Estado surge
como organizacin poltica de naciones integradas, de sociedades que logran su propia densidad econmica previa, y surge como la superestructura que viene a
consolidar a las comunidades nacionales...; en Amrica,
en cambio, fundamentalmente en la Amrica Latina, el
Estado es un elemento que viene a integrar y a construir
la sociedad civil.
"El Estado no solamente fue el reflejo de una comu-
30
nidad nacional integrada sino que, por la accin de ciertos segmentos y grupos polticos, viene en realidad a constituirse en catalizador de la formacin de las sociedades.
Y ello se acenta en nuestro caso cuando, despus de la
Revolucin de 1910, el Estado se convierte en el rector
y diseador de un nuevo estilo de sociedad, atendiendo
a ciertos valores polticos fundamentales."1
En Mxico, el Estado nacional, creado por la Reforma, por el porfiriato, transformado por la Revolucin,
es el que ha dado sentido a la vida poltica, social y econmica del pas. Recurdese que la funcin histrica del
liberalismo europeo es el conflicto con los privilegios consolidados del mundo feudal y del alto clero. El laissezfaire en el viejo mundo no era tanto un programa de poltica econmica como la bandera de la lucha victoriosa
que la naciente clase empresarial libr, en el ltimo cuarto
del siglo XVIII y en los primeros aos del xix, por el desmantelamiento de las restricciones tradicionales del antiguo rgimen.
En nuestro pas, este liberalismo deber aclimatarse
y slo triunfar sobre el conservadurismo gracias a sus
elementos "no liberales", es decir, gracias a la consolidacin del Estado y, en ltima instancia, a su intervencin. De acuerdo con el liberalismo "ortodoxo", una vez
que hubieran desaparecido los obstculos que impedan
el desarrollo de la libre empresa, la actividad del Estado
quedara reducida a la defensa nacional, la educacin y
la seguridad interna. Pero en Mxico los obstculos que
impedan el desarrollo de la libre empresa no desapareceran por s mismos: no exista en absoluto una clase empresarial pujante; la Iglesia, duea de la mayor parte de
los capitales y de las tierras, se negaba a invertir y a distribuir las tierras que no cultivaba; la industria, estancada por el proteccionismo colonial y seriamente perjudicada por las guerras de independencia, se encontraba en
el ms alto grado de atraso.
"El misterio central de la poltica mexicana durante
los aos intermedios del siglo xix es el predominio del
liberalismo dice David Brading. Cmo podemos ex-
PASADO Y PRESENTE
31
plicar su xito? Cmo fue posible que una ideologa desarrollada para satisfacer las ambiciones y las aspiraciones de la burguesa europea se convirtiera en el credo
poltico de la coalicin progresista en Mxico, un pas
con estructuras sociales tan distintas a las de Europa del
Norte?"2 Reyes Heroles, en su obra fundamental sobre
el liberalismo mexicano, ha sintetizado las distintas respuestas a este interrogante en una frmula eficaz: gracias
al "sentido social" del liberalismo mexicano.3 En Mxico, el liberalismo comand una alianza con el pueblo. El
precio del apoyo popular era la prosecucin de objetivos sociales bastante ajenos a los teoremas del liberalismo clsico.
Como los tejedores mexicanos slo disponan de telares manuales, simplemente no podan producir vestidos a precios tan bajos como los de los talleres mecanizados de Lancashire. La revolucin industrial de la Gran
Bretaa haba llegado a Mxico para arruinar las industrias artesanales de Puebla y Quertaro. Estos mismos trabajadores fueron los que insuflaron al movimiento yorkino su sentido social. La decisin de Lucas Alamn de
establecer un Banco de Avo para financiar una industria
textil mecanizada, era una manera de resolver este problema. Otros ilustres liberales vieron, en cambio, en esta
medida, un intervencionismo malsano. "Djese, sobre
todo clamaba Melchor Ocampo, plensima libertad
para que cada cual haga cuanto no perjudique a un tercero, y el fomento vendr por s solo."
Pero es quiz la dialctica de las discordias liberales
lo que da su verdadero sentido a las luchas ideolgicas
de nuestro siglo pasado. El maestro Reyes Heroles resume: "Los liberales tienen propsitos muy claros. Lo primero es constituir el Estado, el verdadero Estado, para
que desde l, la nacin contine hacindose, y el Estado
puede ser factor decisivo para lograrlo. No piensan en
el puro Estado encerrado en lo suyo y que ahogue lo que
en la sociedad existe: consideran un Estado que ayude
a la sociedad a integrarse plenamente y a transformarse.
No pretenden identificar sociedad y Estado: aspiran a un
32
Estado que interprete el sentir y las necesidades sociales, que eleve la sociedad al rango de Nacin."4
El problema de la formacin y consolidacin del Estado mexicano, de la integracin de sus caractersticas
distintivas, peculiares, volvemos a encontrarlo, tras el parntesis del porfiriato ("en que se mantienen las formas
y se subvierte el fondo y en que, en el subsuelo, fuertes
y slidas, persisten las ideas..."),5 al triunfo de la Revolucin.
La victoria militar del Constitucionalismo sobre los
distintos grupos revolucionarios no constitua, mecnicamente, la formacin del nuevo Estado. ste deba estar legitimado por la adhesin de la mayor parte posible
de apoyos sociales. Fue la necesidad de estos apoyos, la
necesidad de lograr una legitimidad para constituir un Estado que no encontrara la oposicin de la poblacin y,
en consecuencia, pudiera conseguir el poder poltico total, lo que oblig a institucionalizar las reformas surgidas a raz de la lucha armada. La concepcin de las reformas en la mente de los lderes de la revolucin
constitucionalista es fruto de un largo proceso de acercamiento entre constitucionalistas y masas populares.
Transformadas en normas constitucionales, las reformas sociales terminaran por convertirse en el marco ideolgico en el que las nuevas instituciones se iban a desarrollar y, lo que es an ms importante, la base sobre la
que se iba a levantar la idea de la colaboracin social posrevolucionaria. Por primera vez en la historia del pas (y
tambin del mundo) los derechos de los obreros a mejores condiciones de trabajo y de los campesinos a poseer
la tierra tenan acogida en un texto constitucional.
Con frecuencia nos referimos a los artculos 27 y 123
como los ms importantes de la Constitucin de 1917.
Ciertamente, estos artculos son la base del nuevo poder
de decisin que se otorga al Estado y especialmente al
Ejecutivo; sin embargo, como es sabido, ninguno de estos artculos fue aplicado en su totalidad y de golpe, sino
con la suficiente flexibilidad como para poder luchar contra oposiciones particulares y forjar alianzas que a la pos-
PASADO Y PRESENTE
33
tre hicieran posibles las transformaciones requeridas por

el Estado.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, creo que es importante recordar que una de las-principales debilidades
del Estado mexicano bajo el nuevo rgimen revolucionario, fue la precaria situacin de la economa, que le restaba tanto legitimidad como recursos para afianzar su
autoridad. El sector moderno y dinmico de la economa estaba principalmente en manos extranjeras, tal era
el caso de la industria petrolera y de la minera; industrias que no sufrieron un dao apreciable durante el periodo de la lucha civil.
La dificultad de esta situacin para el Estado estrib
en lo problemtico que fue aumentar su participacin en
los beneficios de la explotacin de estos recursos naturales destinados al mercado mundial. Las empresas extranjeras contaron siempre con la proteccin de sus gobiernos, de manera que en ms de una ocasin lograron
echar por tierra los planes gubernamentales para aumentar
su participacin en los beneficios de la exploracin de
recursos naturales destinados al mercado mundial.
De los sectores modernos de la economa, el que ms
dao sufri parece haber sido el sistema de transporte,
en especial los ferrocarriles: mucho material fue destruido durante la lucha y casi no hubo reposicin de equipo. Sin embargo, el problema ms notorio se present
en el sector tradicional, la agricultura, que daba empleo
al 70% de la poblacin econmicamente activa. Fue entonces, y en buena parte como resultado de todos estos
problemas, que el Estado empez a intervenir con mayor vigor en la vida econmica echando mano de las atribuciones que la Constitucin le confera.
Lorenzo Meyer ha probado que la gran depresin de
1929 slo afect a Mxico a travs del sector externo.
La explicacin de la relativa facilidad con que Mxico sorte una crisis que sumi a otros pases en el marasmo so-
34
cial y poltico, radica en el hecho de que las dos terceras

partes de su poblacin trabajadora se encontraban ocupadas en la agricultura y sta casi no estaba ligada al mercado mundial (haca tiempo que las exportaciones de henequn haban perdido su dinamismo y las de frutas,
legumbres, etc., apenas se iniciaban). El Estado vio disminuir sus ingresos, pero debido a la poca injerencia directa que tena en los procesos productivos, el efecto ms
negativo que esto tuvo fue impedir que se pagara la deuda externa y una disminucin temporal en los sueldos
de la burocracia con un salario mayor del mnimo. La
construccin de carreteras, el esfuerzo ms importante
en la formacin de infraestructura en ese momento, continu al mismo ritmo.
En realidad, fue el propio subdesarrollo de la economa mexicana lo que result ser la mejor defensa contra
los embates de la catstrofe externa; la mayora de los
mexicanos estaba fuera de la economa moderna y muchos, incluso, fuera de la de mercado. As pues, no conviene asimilar el caso mexicano a la experiencia de los
pases desarrollados capitalistas o a la de aquellos subdesarrollados que, como Cuba o Chile, tenan un sector externo que dominaba el ritmo de toda su vida econmica. La gran depresin mundial fue un fenmeno
importante, pero estuvo lejos de poner en peligro la estabilidad de las estructuras sociales en Mxico y las causas de los notables cambios de la poca, deben buscarse
principalmente en factores polticos, en los cuales la figura del presidente Calles es fundamental.6
El objetivo principal de la poltica econmica del presidente Calles, parece haber sido liberar al pas del dominio econmico extranjero reduciendo al mnimo la intervencin en la vida nacional de particulares, empresas
o naciones extranjeras. El proyecto supona, antes que
nada, el saneamiento crediticio, financiero y presupuestal del gobierno. Su accin incluy reducciones de sueldos en todas las secretaras, supresin de varios departamentos, reformas a los mtodos de contabilidad nacional
y presupuestos y, sobre todo, economas severas de aho-
PASADO Y PRESENTE
35
rro hasta en el ms escondido municipio y oficina; diversificacin de las fuentes de ingreso federal mediante
la creacin del impuesto sobre la renta; racionalizacin
del rgimen fiscal. Las fuentes de crdito externo e interno estaban cerradas; para echar a andar el proyecto
de carreteras, bancos oficiales, irrigacin, salubridad, escuelas, el nico camino era recurrir al ahorro y extraer
las partidas necesarias del propio presupuesto.
Uno de los primeros frutos de esta reestructuracin
presupuestal y financiera, fue el Banco de Mxico, que
se fund con 50 millones de pesos oro que el gobierno
haba ahorrado. Se crearon otras instituciones como la
Comisin Nacional Bancada, adems de promulgarse una
nueva legislacin bancada y establecerse toda una serie
de instituciones de crdito. En 1926 se fund el Banco
de Crdito Agrcola con la finalidad de integrar "vertical y horizontalmente" la vida agrcola mexicana mediante la creacin de sociedades locales y regionales de crdito; es decir, se introduca por iniciativa del Estado, una
organizacin cooperativa en el campo mexicano.
Era necesario tambin crear el sistema circulatorio del
pas. Para ello se fund la Comisin Nacional de Caminos y se introdujo un impuesto especial sobre la gasolina, los automviles y las llantas.
La irrigacin y la apertura de nuevas tierras de cultivo es otro captulo, quiz el que mejor resume el proyecto del pas que soaba la Revolucin en ese periodo,
y para ello cre la Comisin Nacional de Irrigacin. Una
parte sustancial del presupuesto de 1926 a 1928 (46 millones de pesos, 6.5% del presupuesto) se deriv hacia
la irrigacin. El programa agrcola de esta poltica econmica se completaba con la creacin de una red de escuelas centrales agrcolas. En 1926 se inici, adems el
envo de tcnicos al extranjero para dotar a las escuelas
del personal docente del ms alto nivel.
Esta poltica econmica puso en prctica una serie de
medidas destinadas a explotar racionalmente los recursos naturales; la minera, la electricidad, el petrleo. La
Ley Orgnica de la Industria Petrolera de diciembre de
36
1925, y su Reglamento de marzo de 1926, fueron una

ofensiva franca para recuperar la soberana nacional sobre el petrleo y un esfuerzo para racionalizar la industria petrolera.
El triunfo de esta poltica econmica supone la coalicin Estado-iniciativa privada que seala prioridades absolutas a la construccin de un sistema econmico moderno que busca llegar a la solucin industrial a travs
del desarrollo de las exportaciones de los productos del
suelo y del subsuelo. Como la iniciativa privada no puede emprender la construccin de la estructura que haga
posible este proyecto, tendr que encargarse el Estado
de esa tarea.
En cuanto a la actividad industrial y agrcola, el Estado apoya de mil maneras la actividad econmica a travs de subvenciones, participaciones, exenciones fiscales, desarrollo del crdito, etctera.
Se puede hablar, en suma, de una verdadera teora
del crecimiento que legitima una poltica que debe conciliar intereses antagnicos que, de otra manera, en el
marco de una estrategia econmica distinta, hubieran entrado necesariamente en conflicto. Segn esta estrategia
de crecimiento, los intereses financieros y los procesos
capitalistas sirven para realizar los objetivos nacionalrevolucionarios de acuerdo con estas pautas: 1] el que
los maneja es el Estado; 2] responden a aspiraciones de
los sectores ms importantes de la sociedad (financieros,
campesinos, burocrticos, obreros, industriales); 3] existe
una interdependencia estrecha entre los diversos miembros de estos sectores; 4] existe, asimismo, una influencia recproca entre la iniciativa privada y el Estado, entre los factores econmicos y los intereses polticos. El
gobierno funciona como un organismo de planificacin
y de coordinacin de los programas de desarrollo, y responde simultneamente a los procesos econmicos y a
las demandas polticas.
Podemos decir, pues, que el desarrollo en Mxico ha
seguido un camino paralelo al del ensanchamiento del
papel econmico del Estado. Principal instrumento de
PASADO Y PRESENTE
37
capitalizacin de los recursos financieros, poder regulador, principal interlocutor con los grupos internacionales, el Estado se presenta como intrprete del inters pblico, y se define en esos aos como una institucin
poltica y administrativa sui gneris, con responsabilidades econmicas directas y muy amplias, provisto de una
autoridad muy peculiar. Se trata de construir el desarrollo a travs de la centralizacin de las decisiones econmicas y de una rectora ejercida por el Estado.7
Ciertamente, el proceso de integracin del Estado mexicano en la economa es contemporneo de las convulsiones sociales que presiden las grandes transformaciones del Estado moderno en el mundo: la revolucin rusa,
la Gran Guerra, la Repblica de Weimar, la formacin del
fascismo, el surgimiento del nacional socialismo. Recordemos, sin embargo, que el marco jurdico fundamental
que da lugar al nuevo Estado mexicano, la Constitucin
de 1917, es anterior a todos estos fenmenos mundiales
que caracterizan al siglo xx. Recordemos que la Constitucin de Weimar es de 1919 y que el modelo por excelencia de participacin estatal en la economa, que es el
Istituto per la Ricostruzione Industrale (IRI), procede de 1933. Recordemos que la Autoridad del Valle de
Tennessee, como organismo pblico norteamericano destinado al desarrollo regional, se crea en 1934. En Europa, Francia e Inglaterra conocen una gran actividad del
Estado slo despus de la segunda guerra.8 Recordemos,
finalmente, que Keynes formula su famosa teora econmica en 1936 y que sta no forma parte de un programa
prctico de accin econmica sino hasta 1942, cuando
se publica el Beveridge Report a propsito de los servicios sociales que debe emprender el Estado, lo cual da
origen al Welfare State. Segn la teora keynesiana, "era
preciso y posible llegar, por mtodos democrticos y sin
alterar fundamentalmente la economa capitalista, a la
cancelacin del desempleo mediante el aumento de la ca-
38
pacidad de adquisicin de las masas, la cual operara, a

su vez, como causa del crecimiento de la produccin y,
por consiguiente, de la oferta de empleo, fines que se lograran mediante la orientacin y control del proceso econmico por parte del Estado, pero manteniendo la propiedad privada de los medios de produccin".9
La experiencia mexicana es, en este sentido, capital:
el Estado mexicano no pretende la abolicin de la propiedad privada, tampoco busca la socializacin de todos
los medios de produccin. Nace, en su sentido ms puro,
como un Estado social. Los valores bsicos del Estado
liberal eran la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del
sufragio. El Estado revolucionario pretende hacer efectivos estos valores; no lo fueron nunca en la realidad de
nuestro siglo xix y apenas lo son en nuestro tiempo. As,
no hay posibilidad de libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaados de unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su existencia real. Mientras que el liberalismo clsico piensa que
la libertad es un atributo de la dignidad humana, el Estado mexicano piensa que la dignidad humana (materializada en ciertos supuestos socioeconmicos) es un prerrequisito de la libertad. La propiedad individual tiene
como lmite los intereses generales de la comunidad ciudadana y los particulares de los que participan en hacerla productiva (obreros, campesinos y empleados). La seguridad formal tiene sentido slo si va acompaada de
la seguridad material frente a necesidades estrictamente
econmicas (salario mnimo, seguridad social, sistema
de salud, etc.). La igualdad ante la ley ha de ser complementaria de la seguridad de condiciones vitales mnimas.
Con estos objetivos, determinados por el Constituyente en 1917, el Estado mexicano interviene activamente
en los distintos procesos econmicos, polticos y sociales del pas; dirige la tarea de reconstruccin nacional y
construye la infraestructura indispensable para el desa-
PASADO Y PRESENTE
39
rrollo general. Con ello, se convierte en la nica instancia capaz de conducir la marcha de un pas atrasado al
tiempo que se constituye a s mismo y a la propia sociedad.
As pues, a partir de la dcada de los treinta, el Estado mexicano est preparado para asumir el nuevo papel
histrico que la organizacin estatal empieza apenas a
cumplir en el resto del mundo. Ello a pesar de la crisis
de 1929 y a pesar de las propias dificultades econmicas
internas y aun de los levantamientos armados que hubo
de enfrentar. En este nuevo papel histrico, el Estado revolucionario entiende que los organismos pblicos son
uno de los instrumentos idneos tanto para ejercer la rectora de los procesos socioeconmicos y dar cuenta as
del proyecto social surgido de la Constitucin, como y
esto es fundamental para constituirse a s mismo como un Estado legitimado en las masas. Cuando busca instrumentos de accin giles, libres de la tradicional carga
burocrtica del sector central, encuentra en las comisiones y en los bancos, es decir, en su incipiente sector paraestatal, desconcentrado y con una rpida capacidad de
planeacin y actuacin, las herramientas fundamentales
de esta nueva caracterstica que lo define, su actividad
en la vida econmica de la nacin.
"Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo de
instituciones a las que formalmente se engloba dentro
del trmino de administracin pblica paraestatal
fueron creadas con el propsito definido de auxiliar al
gobierno federal en la atencin de las nuevas funciones
que la Constitucin de 1917 otorg al Estado mexicano.
Sin embargo, su notable desenvolvimiento se debe no slo
al papel encomendado al Estado como rector del proceso de desarrollo nacional, con la idea de conseguir una
mayor independencia econmica y una ms acrecentada justicia social, sino tambin a la necesidad de remontar los bajos niveles de actividad econmica que se presentaban en el pas durante la primera etapa que sigui
al establecimiento de un nuevo orden constitucional."10
Remontar los bajos niveles de la actividad econmi-
40
ca signific, para el Estado mexicano, convertirse en el

primer inversionista y esto mediante instancias econmicas y de servicio mucho ms que de nacionalizaciones (en nuestro pas la expropiacin es la excepcin). A
diferencia de los pases desarrollados en que la discusin
acerca del "tamao del Estado" se cifra en la cantidad
de nacionalizaciones que la organizacin estatal ha debido emprender (sobre todo, a partir de la segunda guerra), en Mxico el tamao del Estado est condicionado
por la extensin de las actividades econmicas y servicios en que ste deba intervenir para satisfacer nuevas
necesidades originadas en la creciente complejidad de la
sociedad. Puede asegurarse que, en la mayor parte de los
casos, no haba en el campo de la intervencin estatal,
una empresa privada que buscara desarrollar esa actividad o proporcionar ese servicio.
El anlisis de la actividad econmica pblica en nuestro

pas, iniciado muy recientemente por investigadores como Alejandro Carrillo y Sergio Garca Ramrez en el sector pblico y, ms recientemente, en el mbito de la
Secretara de Programacin y Presupuesto o de la Secretara de Hacienda; y grupos acadmicos de trabajo tan
importantes como los que se han desarrollado en el ciDE, en la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM, en
el INAP, en El Colegio de Mxico, etc., permite ahora
plantear hiptesis o hacer afirmaciones que hace apenas
unos aos eran meras intuiciones especulativas. Creo que
una vez realizado el ordenamiento cronolgico de la empresa pblica, el anlisis jurdico y buena parte del anlisis macroeconmico, podra tal vez subrayarse la
importancia de la vinculacin de estos estudios entre s
para ofrecer nuevas perspectivas de comprensin en una
etapa tan importante de la vida de la empresa pblica en
nuestro pas.*
* Ya en prensa este ensayo, apareci el trabajo fundamental de Mara Am-
PASADO Y PRESENTE
41
As, creo que en Mxico se distinguen por lo menos

dos periodos de la participacin del Estado en la economa y obedecen a la importancia y a la calidad de esta
participacin. A partir de 1920 y hasta los aos treinta,
el Estado impulsa el desarrollo econmico dirigiendo la
inversin pblica hacia la realizacin de obras de infraestructura bsica. Es decir, se orienta a crear las condiciones esenciales para la expansin industrial de los aos cuarenta, pero sin entrar a formar parte activa del propio
desarrollo industrial.
A mediados del tercer decenio, en el periodo que los
historiadores llaman propiamente "posrevolucionario",
la intervencin del Estado en la economa adquiere una
modalidad nueva: empieza a participar en forma ms amplia y directa en la promocin del desarrollo. Las polticas econmicas emprendidas a partir de 1935 fueron condicin importante para el despegue industrial de los aos
posteriores, me refiero fundamentalmente a los grandes
logros de la etapa cardenista: el impulso a la reforma agraria, el control directo de los principales recursos estratgicos (petrleo, ferrocarriles), la formacin de mecanismos financieros para promover el desarrollo industrial,
la creacin de organismos y empresas paraestatales para
subsidiar a la industria, y la reorientacin del gasto pblico en sectores productivos para la formacin de capital.
Adems, el Estado destinar fuertes sumas de capital
para la creacin de otras industrias fundamentales que
el proceso de industrializacin va necesitando. A partir
de aqu, el Estado asume aquellas actividades que requieren de gigantescas cantidades de inversin inicial o los
sectores econmicos importantes pero que han sido desatendidos por la inversin privada por su baja utilidad.
As, en la dcada de los cuarenta, cuando la indus-
paro Casar y Wilson Peres, El estado empresario en Mxico: agotamiento

o renovacin?, Siglo XXI Editores, Mxico, 1988, que es precisamente el producto de un aprovechamiento sistemtico de todos los estudios previos, con
una perspectiva original sobre la periodizacin.
42
trializacin se convierte en el motor del crecimiento econmico del pas, el Estado reorienta el gasto pblico a
las ramas de fomento industrial, se intensifica la construccin de obras de infraestructura para adecuarlas a las
nuevas condiciones de crecimiento y se da-una diversificacin del gasto pblico entre las distintas actividades industriales, con lo que el Estado refuerza su presencia en
la economa, al tiempo que apoya y fomenta la actividad
econmica del sector privado.
La inversin pblica dedicada a los sectores bsicos
de desarrollo (fomento agropecuario, fomento industrial,
comunicaciones y transportes), represent el 85% del total, de 1940 a 1955, siendo las ramas de fomento industrial y de comunicaciones y transportes las que ms incidencia tuvieron dentro de estas inversiones (68% del total
de la inversin pblica). La participacin de las empresas estatales y de los organismos descentralizados dentro de la inversin pblica va adquiriendo mayor importancia: del 44% del total en 1940, pasa a representar el
53% para 1955.
En este periodo, el Estado inicia sus primeras inversiones en el sector manufacturero y se fortalecen las inversiones en infraestructura, bsicamente comunicaciones, transportes, irrigacin y energticos. Se promueve,
de este modo, la inversin privada con la produccin de
energticos, hierro, acero, maquinaria, fertilizantes, etc.,
y se fortalece la formacin de capital en esta primera etapa
de desarrollo industrial.
La estrategia econmica estatal buscaba promover un
tipo de crecimiento basado en el predominio creciente
de las grandes empresas, como la del hierro y acero, industrias mecnicas, maquinaria y equipo para la generacin de energa elctrica, para la industria automotriz,
embarcaciones, aparatos electrnicos, elctricos y de telecomunicaciones. Esto es, se da lugar a una profundizacin en la sustitucin de importaciones de bienes intermedios y de capital, ramas cuyo dinamismo estaba
dependiendo en forma creciente de los sectores oligoplicos.11
PASADO Y PRESENTE
43
El desarrollo industrial manufacturero recibi gran

empuje mediante un rgimen tributario favorecedor del
capital, una poltica de subsidios y estmulos generalizada al sector privado, un sistema crediticio que alentaba
a los inversionistas y la continuacin y fortalecimiento
del rgimen de precios y tarifas bajos por parte de las empresas estatales.
La inversin pblica se canaliz a obras de infraestructura (caminos, recursos hidrulicos, transportes y
obras urbanas) y a los energticos. La industria elctrica,
el petrleo, el gas y la petroqumica, que a fines del periodo eran ya sectores controlados totalmente por el Estado, absorbieron ms del 80% de la inversin pblica
de fomento industrial. stos eran insumos, entre otros,
que se otorgaban al sector privado a precios muy reducidos, a fin de crear estmulos suficientes para la inversin industrial. Se sostena que, "La reduccin de los
precios relativos de los energticos y de los servicios
proporcionados por el sector pblico es consecuencia de
la decisin de abastecer a la economa de elementos
bsicos."12
La poltica de precios bajos en las empresas del Estado, sin embargo, trae una serie de consecuencias no siempre positivas para la justicia social, parte fundamental del
proyecto revolucionario. Se acenta la concentracin del
ingreso al favorecer aumentos en las utilidades de las empresas privadas subvencionadas con estos bienes y servicios. Este proceso se fue acelerando a raz del modelo
de acumulacin que se vena implantando, basado en el
dinamismo creciente de las ramas productoras de bienes
de consumo duradero. Se inicia tambin la "expansin
no planeada" del sector pblico, que consiste en la absorcin de empresas privadas en quiebra (o poco rentables) con el fin bsico de socializar la ineficiencia del capital y "contrarrestar" el desempleo abierto.* De esta
* Un anlisis de consulta indispensable para comprender las razones de
la actividad empresarial del Estado mexicano en las ltimas dcadas es el de
A. Acle y M. Vega, La empresa pblica: desde fuera, desde dentro.
44
manera, el Estado adquiri a travs de NAFINSA y como

una de sus tareas encomendadas, la participacin "tanto
mayoritaria como minoritaria, en numerosas empresas
manufactureras nacionales, algunas de las cuales haban
fracasado en manos de la iniciativa privada."13
Para 1980 el sector paraestatal de Mxico contaba con
ms de un millar de empresas pblicas agrupadas en las
distintasfigurasjurdicas que nuestra legislacin comprende. En su conjunto el sector participaba en ese ao con
el 29% de los ingresos tributarios del gobierno federal,
con el 75% de las exportaciones y el 27% de las importaciones; ocupaba a casi un milln de personas y abarcaba las ms variadas actividades de la actividad econmica.
Para 1983 el sector paraestatal aportaba el 18.2% del
PNB. Creo que bastan estas cifras mnimas para comprender la importancia que la empresa pblica haba adquirido en 50 aos de vida.14
He querido sealar algunas de las que creo son las causas histrico-polticas fundamentales del surgimiento de
la empresa pblica en Mxico y de su evolucin hasta los
inicios de nuestra dcada, estoy convencido de que si no
intentamos comprenderlas, menos an podemos hacer
el intento de abordar su presente. Llegamos, pues, a la
dcada de los ochenta con ms de un millar de empresas
de Estado, algunas de ellas totalmente innecesarias, otras
ms, ineficientes. Esto, en el momento en que las corrientes dominantes en la teora econmica nos sealan que
la economa mixta y el Estado social son las causas de
todos nuestros problemas, de la crisis por la que atravesamos. Y se nos dice que para librarnos de estos problemas debemos librarnos de las supuestas causas: de la
economa mixta y del Estado social, y volver a formas
ms sencillas de organizacin econmica.
Una versin remozada de ciertos preceptos del liberalismo clsico est implcita en esas formas sencillas, y
en nombre de esta tendencia conservadora se presume
PASADO Y PRESENTE
45
que debemos deshacernos de estorbos como la empresa

pblica para dejar libre trnsito a la iniciativa individual
y a la libre empresa.
El neoliberalismo parece olvidar que ya no se pueden adoptar sus soluciones sencillas porque los sencillos
problemas para los que fueron creadas no existen ms:
enfrentamos ahora, dentro y fuera de nuestro pas, problemas muy complejos. Habra que preguntar a quienes
piensan que es posible un paraso de pequeas empresas
en donde la iniciativa individual sea la fuente principal
de riqueza qu haran, por ejemplo, con la tecnologa que
el siglo XX ha creado: destruirla?, olvidarla y volver al
inicio del siglo xix para encontrar otra vez el arranque
agresivo del capitalismo y de la acumulacin? Los conservadores que suean con desmantelar el Estado social
y la economa mixta y creen que el Estado puede convertirse de nuevo en el gendarme al servicio de los intereses particulares, cmo supondrn que se podr proporcionar la seguridad personal y el sustento colectivo
del que todos dependemos? La historia es una acumulacin de experiencia; la evolucin social no permite el retroceso a formas ms simples de organizacin: la sencillez en nuestro tiempo requiere de una enorme
complejidad.
El capitalismo individualista, producto del liberalismo clsico, fue superado por su incapacidad orgnica para
evitar las crisis econmicas y por su absoluta insensibilidad frente a las demandas sociales. "Para eliminar estos
dos defectos estructurales del capitalismo individualista, la cultura occidental no ha encontrado otra solucin
que recurrir a la intervencin del Estado, al que se demanda el mantenimiento del equilibrio econmico general y la persecucin de fines de justicia social (lucha contra la pobreza, redistribucin de la riqueza, tutela de los
grupos sociales ms dbiles, etc.)
"La crtica de los tericos del Welfare State al laissezfaire se resume as: El mercado autorregulado no es
capaz de registrar y satisfacer ciertas necesidades materiales y morales que adems son fundamentales tanto para
46
los individuos en cuanto tales como para la colectividad.

En particular el Estado liberal deja al 'libre' trabajador
prcticamente indefenso frente a las exigencias impersonales del mercado y expuesto a todos los golpes de las
fluctuaciones econmicas. Es necesario, por lo tanto, institucionalizar el principio de la proteccin social, y esto
exige que el sistema econmico capitalista sea sometido
al control de la sociedad y que la lgica de la oferta y la
demanda sea moderada de alguna forma por la lgica de
la justicia distributiva. El moderno Estado asistencia] brota
del compromiso poltico entre los principios del mercado (eficiencia, clculo riguroso de los costos y de los
importes, libre circulacin de las mercancas, etc.) y las
exigencias de justicia social avanzadas...
"En consecuencia, el desarrollo econmico ya no
se regula exclusivamente por los mecanismos espontneos del mercado sino tambin, y en ciertos casos sobre
todo, por las intervenciones econmicas y sociales del
Estado..."15
Improductividad, ineficacia, deshonestidad, competencia desleal, son algunos de los conceptos que todo crtico de la empresa pblica tiene siempre a la mano y muchas veces los aplica a casos particulares con sobrada
razn. Es por ello la empresa pblica un fracaso y su futuro est cancelado? La empresa pblica es, a mi entender, una de las grandes aportaciones de la economa poltica del siglo xx que no est llamada a desaparecer; por
el contrario, su futuro es la consolidacin y el cambio.
Roben L. Heilbroner, un economista norteamericano
de intachable moral republicana, en consecuencia, muy
poco sospechoso de socialismo, cree que el futuro es de
la empresa pblica, siempre y cuando sta sea capaz de
convertirse en motor del crecimiento. "La idea dice
Heilbroner de que el crecimiento slo se origina en las
actividades del mundo empresarial y que las del gobierno son esencialmente enemigas del crecimiento no pue-
PASADO Y PRESENTE
47
de sobrevivir a las realidades del siglo que viene. En pocas palabras, as como el vehculo estratgico de la
acumulacin en la poca de Adam Smith fue la fbrica
de alfileres, la empresa nacional en la poca de Henry
Ford y ahora las empresas transnacionales, creo que ser la empresa estatal el vehculo del maana.
"Ya hemos presenciado los primeros casos de ese
vnculo entre los poderes del gobierno, las finanzas y
la diplomacia con las capacidades empresariales de administracin en el sistema japons o en el consorcio
pblico-privado que construye los Airbus europeos, o en
la Volkswagen o en la British Petroleum. Dichas empresas pblico-privadas tienen muchas ventajas sobre las puramente privadas en el manejo de la participacin en los
mercados mundiales.
"Los empresarios... que protestan por el dumping y
los subsidios termina Heilbroner, as como por las
tcticas injustas de estas enormes empresas estatales me
recuerdan a los pequeos empresarios de hace un siglo
que se organizaban contra las prcticas de los monopolios que surgan."16
Por supuesto que no todas las grandes empresas creadas sobre estas bases tendrn xito y para demostrarlo
estn los ejemplos de Renault, Fiat, Lokheed, as como
no todas las empresas pblicas o privadas lo tienen en
la actualidad. Pero esto no significa que la empresa del
Estado no sea probablemente una de las modalidades ms
convenientes para resolver los problemas de produccin
en escala mundial.
Se habla con frecuencia de un Estado omnipresente,
pesado, farragoso. El Estado mexicano debe perder lastre
tanto en el sector paraestatal como en el centralizado.
Pero la solucin no es la desaparicin del Estado, es el
refinamiento, la modernizacin, la creciente eficacia en
sus modos de operacin, en sus modos de estar presente
en la vida social. Si el verdadero propsito, como parece serlo, es que la empresa pblica se convierta no en un
mero factor de desarrollo con precios y tarifas bajos para
subsidiar y subsidiada ella misma, sino en su verdadero
48
motor de crecimiento, en un verdadero productor eficiente, los problemas tradicionales debern ser abordados desde nuevas perspectivas.
"Asistimos a un proceso de modernizacin que se impone por decisin propia o por la fuerza de la realidad
mundial. Ante esta presin econmica hay tambin una
transformacin poltica mundial: los Estados nacionales
estn cambiando. No lo hacen por moda o mera imitacin. Estn cambiando para poder sobrevivir a una competencia feroz y enfrentar la nueva divisin del trabajo.
Buscan en la modernizacin la clave para resolver sus problemas nacionales en el marco de cambios profundos en
la economa mundial. Independientemente de ideologa,
sistemas polticos, nivel de desarrollo o ubicacin geogrfica, casi todos los Estados depuran hoy su tamao,
revisan el mbito de su participacin econmica y fortalecen sus reas estratgicas. La gran transformacin en
marcha est haciendo a los Estados menos pesados pero
ms fuertes, para que as puedan cumplir mejor su mandato fundamental: defender la soberana frente a la competencia de otros Estados y garantizar la soberana popular. Al mismo tiempo se apunta una presencia mucho
mayor de la sociedad civil..."17
Modernidad para pensar nuestro pas en trminos de
una mayor justicia distributiva; modernidad para lograr
una mayor eficiencia en la participacin del Estado en
la vida nacional, en la participacin de la sociedad civil
con la rectora estatal, que es lo nico que garantiza la
prevalencia de los intereses generales de la sociedad. Modernidad para concebir la empresa pblica como verdadera promotora del desarrollo, situada en las reas estratgicas y prioritarias, ciertamente, pero tambin en las
industrias punta, en la intermediacin financiera, en el
desarrollo tecnolgico; es decir, en los sectores verdaderamente modernos de la produccin.
Para finalizar, podemos asegurar que el sistema poltico mexicano va a prevalecer con las modificaciones
y adaptaciones que indudablemente requiere y que, desde luego, no transformarn los principios esenciales que
PASADO Y PRESENTE
49
lo sustentan; si en el futuro nuestro pas sigue sustentando como poltica, los postulados de la economa mixta
y, como poltica fundamental, las tesis de los movimientos sociales que le han dado su identidad; si todo esto
ocurre, prevalecer la empresa pblica.
No podemos pensar en soluciones diametralmente distintas a las que a lo largo de nuestra historia hemos adoptado. Para nosotros, los mexicanos, la economa mixta
como la solucin a la produccin, y las polticas de desarrollo social han sido una buena solucin, que nos han
mantenido con independencia en un mundo en donde
ninguna nacin, por fuerte o por desarrollada que sea,
puede ufanarse de tener una estructura poltica totalmente
libre de las influencias de otros pases.
Mxico ha podido sobrevivir como nacin soberana;
ello ha sido porque su sistema poltico, novedoso an en
nuestros das, distinto an pese a las corrientes hegemnicas que nos cercan, tiene una respuesta propia. No olvidemos que cuando en el mundo se buscaban soluciones totalitarias como nico camino al desarrollo y al
control poltico, Mxico optaba por una va en donde libertad e intervencin del Estado se conjugaban para sentar las bases del desarrollo del Mxico moderno.
Nuestras soluciones, sin espectacularidad, sin demagogia, pueden satisfacer los anhelos de una vida mejor
para nuestro pueblo, en tanto que logremos un sector pblico eficiente, una mayor cooperacin y participacin
del sector privado, un mayor entendimiento de la responsabilidad y de las obligaciones del sector social, y una
honestidad total de administradores, financieros, tcnicos y trabajadores en todos los sectores.
A lo largo de su campaa poltica, el licenciado Carlos Salinas de Gortari insisti en el papel del Estado y de
la empresa pblica en este momento de la vida de Mxico. "Propongo consolidar dijo en Metida, la nueva
etapa de las relaciones econmicas entre el Estado y la
sociedad civil. Se trata de crear un Estado fuerte, pero
no grande, que garantice la soberana frente a la competencia en otros Estados nacionales y hacia adentro haga
50
valer la soberana popular. En el gran proceso de revolucin cientfica y tecnolgica que est ocurriendo en el
mundo y que demanda mayor presencia de nuestro pas,
requerimos ese Estado fuerte."18 Y en el mensaje fundamental de Monterrey subray: "La empresa pblica es y
seguir siendo pieza esencial de nuestro desarrollo. Propongo sanearla y adems fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con el concurso de sus
trabajadores, con el poyo del gobierno federal, para enfrentar los retos de la modernizacin..." 19
Cualquier consideracin a propsito del pasado y del
presente de la empresa pblica en Mxico, debe partir de la
capacidad del propio Estado mexicano para transformarse. El Estado revolucionario ha sido extraordinariamente
dctil, ha demostrado continuamente una gran capacidad de negociacin, cambio y adaptacin a los nuevos
problemas que han ido surgiendo conforme avanza el siglo. En este sentido el error ms frecuente que solemos
cometer es el de creer que las estructuras poltico-sociales
slo cambian a costa de rupturas violentas y que los sistemas llegan a un grado en que son inmodificables. Nuestro propio pasado, nuestro presente en marcha demuestran lo contrario.
NOTAS
1
Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, Porra, Mxico, 1980, pp. 41-42.
2
David, Brading, Los orgenes del nacionalismo mexicano, Editorial
Era, Mxico. Vanse pp. 125 y ss.
3 Jess Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1982 (3 vols).
4
Discurso pronunciado en la Ceremonia Cvica Conmemorativa del
CLXXIV Aniversario del inicio de la Independencia de Mxico, 16 de septiembre de 1984.
" Ibid.
6
Vase Lorenzo Meyer, "El primer tramo del camino", en Historia general de Mxico, t. 2, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981, pp. 1185 y ss.;
igualmente, Meyer, Historia de la Revolucin Mexicana. La reconstruccin
econmica. 1924-1928, t. 10, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981.
7
Vanse Enrique Krauze, Historia de la Revolucin Mexicana. Estado
y sociedad con Calles. 1924-1928, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981; igualmente, Krauze, Plutarco E. Calles. Reformar desde el origen. Fondo de Cul-
PASADO Y PRESENTE
51
tura Econmica, Mxico, 1987 (Biografa del poder/7; Ana Mara Len de
Palacios, Plutarco Ellas Caites, creador de instituciones. Instituto Nacional
de Administracin Pblica, Mxico, 1978.
8
Vase "Public Enterprises", en Encyclopaedia Britannica, Chicago,
1979 (15a. edicin), t. 15, pp. 198-202.
' Citado por Manuel Garca Pelayo, Las transformaciones del Estado
contemporneo. Alianza Editorial, Madrid, 1981, p. 86.
10
Alejandro Carrillo Castro y Sergio Garca Ramrez, Las empresas pblicas en Mxico, Porrua, Mxico, 1984, p. 39 (cursivas de los autores).
1
' La informacin estadstica empleada en la redaccin de este apartado
fue tomada de La economa mexicana en cifras. Nacional Financiera, Mxico, 1981.
12
Antonio Ortiz Mena, "Desarrollo estabilizador. Una dcada de estrategia econmica en Mxico", en El THmestre Econmico, nmero 146, abriljunio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1970.
i A. Carrillo Castro y S. Garca Ramrez, op. cit., p. 92.
'* Vanse El papel del sector pblico en la economa mexicana. Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1982; Jorge Tamayo, "Las entidades paraestatales en Mxico'', en Mxico 75 aos de Revolucin. Desarrollo
econmico II, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988; Benito Rey Romay, La
ofensiva empresarial contra la intervencin del Estado, Siglo XXI Editores/uNAM, Mxico, 1987.
" Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, "Estado de bienestar" en Diccionario de poltica, Siglo xxi Editores, Mxico, 1982, pp. 612-61316
Roben L. Heilbroner, "Tiene porvenir el capitalismo?", en Contextos, Secretarla de Programacin y Presupuesto, Mxico, noviembre 4, 1983.
17
Carlos Salinas de Gortari, "Introduccin" a Cambio estructural en
Mxico y en el mundo, Fondo de Cultura Econmica/Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1987, pp. 13-21.
18
"Modernizacin del sector pblico", Mrida, Yuc, 28 de febrero de
1988, en Dilogo noc/ono/, IEPES, Partido Revolucionario Institucional, marzo, 1988.
l
> El reto econmico. Fortaleza de la nacin y bienestar de los mexicanos, Monterrey, 19 de mayo de 1988.
EL FUTURO PREVISIBLE DE LA
EMPRESA PBLICA EN MXICO
un cuando sus antecedentes histricos pueden remontarse a pocas muy anteriores, la empresa pA
blica es un fenmeno caracterstico de nuestro tiempo:
naci en el momento en que el mundo estaba convulsionado por las primeras revoluciones del siglo xx y por
las consecuencias de la Gran Guerra. Las repercusiones
sociales de estos acontecimientos y la crisis de 1929 lfevaron a la conviccin de que el capitalismo individualista, tal como se haba desarrollado desde la revolucin
industrial, no era ya compatible con lo que los especialistas han llamado la revolucin de las expectativas crecientes.
La intolerable degradacin de la vida humana que produjo la revolucin industrial en las grandes masas de trabajadores y las aspiraciones de igualdad postuladas por
la revolucin francesa, haban conformado paulatinamente
el reclamo generalizado de una reorganizacin de la sociedad. "La protesta obrera, revolucionaria o reformista, nace del resentimiento colectivo contra la sociedad
burguesa que no siente ningn deber frente a las vctimas de la acumulacin salvaje y de la industrializacin
acelerada... La poca contempornea es la poca del progresivo avance del principio socialista de la igualdad a
travs4de la estrategia de la protesta. Ya no se toleran diferencias econmicas, sociales o polticas entre los hombres, y las diferencias que, a pesar de todo, permanecen,
son percibidas como ilegtimas."1
53
54
Ahora bien, el principio de la igualdad es enteramente contradictorio con el principio del mercado: ste exige la no intervencin del Estado; aquel supone que slo
el Estado puede eliminar los obstculos que impiden que
todos los hombres sean iguales, el menos en teora. As,
el pensamiento radical propone la abolicin del mercado o, por lo menos, su control. La primera opcin significa la creacin de un sistema completamente distinto;
el control significa la creacin de una economa "mixta", en la cual, la lgica de la ganancia individual sea moderada por el inters de la colectividad.
El control social del mercado slo poda ser ejercido
mediante la regulacin o mediante la intervencin directa
del Estado en la esfera de lo econmico; la inmensa mayora de los pases que no abolieron el mercado tendi
hacia una combinacin de regulacin e intervencin. El
modelo histrico del modo en que se da el pasaje del laissezfaire al control puede encontrarse en la actividad ferroviaria: concebidos como un negocio provechoso, los
primeros ferrocarriles fueron construidos y operados en
el marco de una actividad tpicamente privada. Muy pronto, sin embargo, fueron sometidos a una intensa vigilancia y regulacin pblicas: la importancia nacional del ferrocarril se situ por encima de los intereses particulares
y aun locales, de tal modo que se comenz por regular
la construccin y se termin con la nacionalizacin de
los sistemas. Por motivos de seguridad, a fines del siglo
pasado Bismarck nacionaliz los ferrocarriles prusianos;
en 1905 Italia nacionaliz su sistema; en 1908, se recordar, Limantour haba logrado la fusin de las principales lneas para crear Ferrocarriles Nacionales de Mxico.
Fueron, sin embargo, las presiones de los grupos polticamente radicales, o la participacin de stos en los
distintos gobiernos, lo que produjo el surgimiento de las
primeras empresas pblicas tal como ahora las concebimos. La Viena roja del segundo decenio de este siglo no
realiz la revolucin que habra abolido el mercado, pero
la social-democracia en el poder propuso una serie de modalidades "mixtas" de actuacin del Estado en la econo-
EL FUTURO PREVISIBLE
55
ma que favorecieron el apoyo de grandes sectores de la

poblacin. Incluso en la produccin agrcola, el gobierno austraco lleg a proponer la creacin de empresas
estatales de comercializacin.2
Mxico es, en muchos aspectos, un precursor de la
empresa pblica. Las experiencias mexicanas en este sentido han sido ejemplares. Baste recordar que la Constitucin de 1917 dej sentadas las bases para la actuacin
directa del Estado en la economa: el fundamento constitucional permiti lo que los historiadores llaman la reconstruccin nacional de la dcada de los veinte y las
grandes expropiaciones y nacionalizaciones del tercero
y cuarto decenios.*
Una dualidad de origen

La empresa pblica naci, pues, como un instrumento
del Estado para controlar socialmente la economa de
mercado y hacer posible la igualdad que las clases ms
dbiles reclaman con respecto de los grupos econmicamente poderosos. Es, de alguna manera, un elemento extrao en un mundo de libre empresa y sus propsitos slo
tienen sentido en la medida en que son los del Estado
como intrprete de valores tales como justicia distributiva, seguridad social, pleno empleo y otros.
Se trata, por una parte, de una "empresa", es decir,
una organizacin mercantil; por otra, de una actividad
"pblica", es decir, propiedad del pueblo a travs del Estado, con todas las consecuencias econmicas, polticas
y sociales que esto entraa. La denominacin "empresa
pblica" supone, pues, una dualidad estructual que surgir con frecuencia a lo largo de esta exposicin.
Tanto en las naciones altamente industrializadas como
en los pases en vas de desarrollo la naturaleza misma
de la empresa pblica est hoy en da en discusin. Da* Para una exposicin de la originalidad de las experiencias mexicanas
de empresa pblica, vase en este libro el ensayo "Pasado y presente de la
empresa pblica en Mxico"; para aspectos especficos, consltese la bibliografa final.
56
do que algunas empresas pblicas son el resultado de la

modernizacin de los monopolios de Estado del mercantilismo o de las nacionalizaciones del siglo pasado y de
principios del presente, su vida en la actividad econmica tiende a ser menos discutida y ms definida. En la medida, sin embargo, en que la empresa pblica constituye
una "intervencin" en la actividad econmica; es decir,
en la medida en que es el instrumento de un tipo especfico de organizacin estatal el Estado social de derecho la empresa pblica no puede aspirar a una
definicin precisa, a una delimitacin especfica de su actuacin, puesto que la intervencin del Estado tampoco
puede estar precisa y claramente delimitada ya que, al
menos en un sistema democrtico, depende del inters
pblico.*
As pues, la respuesta a cuestiones tales como qu es
la empresa pblica, cules son sus campos de accin, qu
marco jurdico la contiene, qu alcances econmicos y
qu consecuencias polticas tiene su actuacin; de qu
"tamao" debe ser en relacin con el "tamao del Estado", difcilmente pueden alcanzar un consenso general.
En este trabajo nos proponemos abordar los aspectos
principales de la discusin que con mayor o menor encono gira hoy en da en torno de la empresa pblica. Las
reflexiones que aqu proponemos no pretenden sino enriquecer los contenidos de la discusin y aspiran a constituir un elemento ms para fortalecer la decisin poltica.
A nuestro juicio, la discusin puede ser abordada en
tres perspectivas la poltica, la jurdica, la econmica
de acuerdo con el acento que se ponga en cada una de
ellas. Aun cuando es evidente que las tres estn estrechamente relacionadas, tanto por razones de mtodo como
porque cada una de tiene su mbito propio, aqu las exa* Un trabajo de consulta indispensable en torno a los problemas de conceptualizacin de la empresa pblica es el de Jos Francisco Ruiz Massieu, La
empresa pblica: un estudio de derecho sobre Mxico, INAP. Mxico, 1980.

Particularmente el captulo "Los aspectos conceptuales" aborda de un modo
exhaustivo el problema de la confusin terminolgica que gira alrededor de
la nocin "empresa pblica", y contribuye a aclarar el concepto de "propiedad" al que aludimos aqu.
57
minamos, en principio, por separado para concluir con

el anlisis de sus interrelaciones.
La perspectiva poltica
La empresa pblica es una modalidad de propiedad colectiva de medios de produccin, de reas de servicios,
de actividades comerciales, etc., que, si atendemos a las
demandas de ciertos sectores, podran estar en manos de
particulares. Como respuesta poltica, hemos dicho, es
un medio de satisfacer la urgente y creciente demanda
de igualdad. Ahora bien, en la medida en que la acumulacin privada de capital trata de conquistar a travs de
la empresa mercantil la plena autonoma respecto de la
poltica, y en general de cualquier instancia no estrictamente econmica, es incompatible con el inters general; por ello, existir un conflicto latente o manifiesto entre la empresa pblica y la libre empresa.
En nuestro pas este conflicto ha tenido distintas
expresiones de acuerdo con la poca; sin embargo, los
rasgos ms sobresalientes que la disputa ha adoptado
en este momento pueden ser determinados a partir de
los planteamientos explcitos de las organizaciones sociales.
Si atendemos a la organizacin de la economa mexicana, existe un consenso a propsito de su carcter mixto y de la participacin en ella de un sector pblico, un
sector social y un sector privado. Estos tres sectores concurren "a los propsitos generales del desarrollo nacional, incorporando a todas aquellas formas de actividad
econmica que contribuyen al desarrollo de la nacin.
Para el sector pblico se establece [en la Constitucin]
que tendr a su cargo exclusivo, las reas estratgicas que
la Constitucin especifica. Se consigna explcitamente al
sector social como integrante fundamental de la economa mixta, con lo que se recoge una aspiracin de las organizaciones sociales de Mxico. Se reconoce la funcin
social del sector privado, as como la conveniencia de
que existan condiciones favorables para el desenvolv-
58
miento de ia empresa privada, sujetando su desarrollo al

inters pblico." 3
La posicin explcita de cada uno de estos sectores
respecto de su participacin en la economa mixta y del
papel que el Estado debe jugar en ella es relativamente
diferente. Es importante resear las posturas porque
conciernen de un modo directo al desempeo de la empresa pblica y aun a su propia existencia.
El sector privado mexicano no es, por supuesto, monoltico y dentro de l se dan las posiciones ms distintas. Ya en 1970, uno de los primeros estudios serios en
torno a la actividad poltica de los grupos empresariales
afirmaba: "Para 15 Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX), la propiedad privada de los
medios de produccin es un 'derecho natural primario
e inviolable' y el mundo econmico, 'expresin de la libre iniciativa de los hombres'. Por su parte, la Confederacin de Cmaras Industriales (CONCAMIN) piensa que 'en
un rgimen de estructura democrtica como el nuestro,
la actividad econmica corresponde fundamentalmente
a los particulares y son ellos quienes tienen a su cargo,
de manera directa, la creacin de la riqueza'. Entre estas
dos posiciones, una fundada en el derecho natural y la
otra en un razonamiento de tipo poltico, se encuentra
el punto de vista de la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio (CONCANACO), que preconiza 'el derecho de propiedad individual, la libertad de comercio,
los derechos de la iniciativa privada, las obvias conveniencias de este sistema sobre el socialismo de Estado y
correlativamente la necesidad de que el poder pblico
se abstenga de intervenir en la produccin y distribucin
de bienes...'
"Para las tres agrupaciones el papel del Estado en la
economa debe concretarse al estmulo y mantenimiento de las condiciones propicias para el desarrollo de la
actividad de los particulares."4
De acuerdo con la doctrina en el Ideario del Consejo Coordinador Empresarial, de 1980, el documento
ms reciente, puede decirse que el sector privado sostie-
59
ne una visin individualista de la sociedad en la cual la

libre empresa, es decir, la empresa privada, es la clula
bsica de la economa. De esta manera, el desarrollo econmico debe ser logrado fundamentalmente en el mbito "privado" aunque complementado por el Estado.
Ciertamente la visin de los empresarios mexicanos
reconoce la intervencin del Estado en la economa como
legtima, pero la medida y la forma en que ste debe intervenir es el punto central de la discusin. De hecho,
se prefiere que el Estado quede limitado a su mbito y
funciones propias. Para definir este mbito y estas funciones, el empresariado mexicano ha fijado dos tesis que
constituyen otros tantos criterios: el sector privado es
la fuerza motriz del desarrollo; la intervencin del Estado debe ser subsidiaria, complementaria, nunca bsica.
Al Estado, de acuerdo con el Ideario del Consejo Coordinador Empresarial, corresponde la creacin de condiciones polticas y sociales idneas para permitir un desarrollo econmico sostenido: mantener la paz social,
regir y custodiar el orden jurdico y garantizar el orden
contra quienes pretenden alterarlo. Entre las condiciones
idneas que el Estado debe crear se encuentran las polticas de promocin industrial poltica fiscal, poltica
crediticia y la participacin en actividades productivas tendientes a la expansin y crecimiento industrial
creacin de infraestructura y poltica social.
Finalmente, el Ideario admite que si bien "la produccin de bienes y servicios econmicos no constituye una
funcin propia del Estado", s le "toca en materia econmica participar directamente en actividades econmicas en las siguientes cosas: servicios pblicos bsicos; actividades de inters colectivo en los que la iniciativa
privada sea insuficiente u omisa, siempre que esta comisin no derive de actos o limitaciones provenientes del
propio Estado; reas econmicas que no pueden ni deben
ser controladas por capitales extranjeros ni atendidas adecuadamente por los nacionales; actividades econmicas
que por su magnitud y trascendencia requieran la conjuncin de recursos privados y gubernamentales."
60
En suma, la concepcin del empresariado acerca del

papel del Estado en la sociedad admite que "Un rgimen
de economa mixta es aquel que, reconociendo el papel
preponderante del sector privado en la vida econmica,
permite la accin del Estado en la creacin y manejo de
aquellas empresas estatales que, de manera evidente, reclama el bien comn".
Por su parte, el movimiento obrero organizado, que podra ser considerado como el ncleo del sector social de
la economa, ha expuesto su proyecto de economa mixta
y del papel que sus distintos componentes deben jugar
en varios documentos, de los cuales el ms reciente es Lineamientos para un programa bsico de la Revolucin
mexicana en el perodo 1988-1994. En l se plantean
ciertos objetivos (derecho al trabajo, ingreso suficiente,
seguridad social integral, educacin..., desarrollo de las
fuerzas productivas, redistribucin de la riqueza y afirmacin de la autonoma nacional etc.) como condiciones para lograr un "desarrollo democrtico e independiente de la clase trabajadora para beneficio de las
mayoras. El logro de estos objetivos exige revertir los
trminos de acumulacin de capital a favor del Estado
y del sector social".
"La elevada concentracin que la riqueza alcanza en
Mxico y, por consiguiente, el podero en ascenso del capital monoplico interno y externo, representan ya amenazantes expectativas para la nacin y en particular para
el poder pblico, que se encuentra desde hace tiempo sometido a la continuada y redoblada presin de los grupos minoritarios." Se propone, entonces, que el sector
privado se limite a desempear actividades complementarias del desarrollo.
Para el sector obrero "el Estado debe ser el verdadero rector de la vida econmica nacional". Esto supone
que se "consolide el conjunto de empresas que actualmente pertenecen a este sector y rescate de la iniciativa
61
privada aquellas directamente vinculadas a las necesidades vitales del pueblo y del desarrollo econmico independiente". Se propone incorporar al sector pblico "las
industrias alimentarias, qumico farmacuticas, textil y
de la construccin; instituciones financieras, bancarias
y de seguros, de carcter privado; actividades extractivas, petroqumica y siderrgica; comercio exterior; bienes de capital; las que dicte el inters pblico".
As pues, la lucha potf revertir la tendencia en la acumulacin de capital en favor del Estado y de los trabajadores, se traduce en la lucha "porque se ample el rea
estatal de la economa, se promueva el sector social... y
se supedite la inversin privada". El Estado debe ser cada
vez ms fuerte y asegurar "la creciente concertacin de
acciones entre los sectores estatal y social a travs de las
empresas pblicas, a la vez que garantice el desarrollo independiente del sector social".
En suma, el sector social de la economa plantea "apoyar la accin del Estado mexicano para que ample su intervencin en la vida econmica y social del pas, regule
el crecimiento de las fuerzas productivas y redistribuya
justamente la riqueza y el ingreso".*
Ciertamente, el reclamo obrero est plenamente legitimado en la aspiracin a condiciones materiales y culturales de vida para las mayoras, que ya han sido logradas
en otros pases mientras que en el nuestro prevalecen an
innegables desigualdades, ms evidentes en la medida en
que son rechazadas por el proyecto nacional fjado por
la Constitucin.
Las tradiciones polticas de nuestro pas, sin embargo, nos han conducido a adoptar la democracia, ciertamente considerada "no solamente como una estructura
* En la elaboracin de esta sntesis de las pliciones empresariales y obreras hemos empleado, adems de los documentos mencionados, los textos de
Marco Antonio Alczar, de Carlos Arrila, y de Mara Amparo Casar y WUson
Peres, citados en las "Notas").
62
jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de

vida fundado en el constante mejoramiento econmico,
social y cultural del pueblo". Esto significa que todos los
ciudadanos estamos comprometidos en la aspiracin de
perfeccionar este sistema de vida siempre y cuando seamos capaces, tambin, de mantener ese conjunto de reglas "para la toma de decisiones colectivas en el que est
prevista y propiciada la ms amplia participacin posible de los interesados".5
Por su parte, grupos radicales del sector privado proponen una vuelta al momento en que slo exista la lgica del mercado. Aun cuando esta tesis ha cobrado una
relativa fuerza en la actualidad, los partidarios de una restauracin liberal a ultranza parecen estar condenados a
la irrealidad. "El triunfo de la reaccin es moralmente
imposible", escribi Jurez en un momento en que el
triunfo de la reaccin haba sido materialmente posible.
Del mismo modo, la restauracin es histricamente imposible, adems de serlo moralmente. Est el pas ante
un enfrentamiento inevitable de posiciones no slo ideolgicas sino de tesis irreversibles en lo econmico? Creo
que una de las virtudes de la economa mixta, como la
entendemos los mexicanos, es la posibilidad de trabajar
juntos los extremos opuestos. Concertar es una obligacin para el Estado y lo ha hecho una y otra vez. Los resultados ms recientes demuestran cmo la accin rectora
del Estado puede conciliar las tendencias polticas y econmicas ms opuestas para lograr el bien comn.
La Constitucin estableci el pacto social que une a
los mexicanos y en el cual hay una nueva concepcin de
los fines del Estado que sienta las bases para la existencia de una economa mixta. El Estado, en este pacto, tiene la responsabilidad indeclinable de conducir a la nacin hacia el logro de sus objetivos fundamentales por
encima de los intereses particulares.
Esta responsabilidad dio origen al postulado de "rectora del Estado" cuyos principios fueron recientemente precisados. "Corresponde al Estado dice el nuevo
texto, de 1982, del artculo 25 de la Constitucin la
63
rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste

sea integral, que fortalezca la Soberana de la Nacin y
su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del
crecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitucin.
"El Estado planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional, y llevar a cabo la
regulacin y fomento de las actividades que demanda el
inters general en el marco de libertades que otorga esta
Constitucin.
"Al desarrollo econmico nacional concurrirn, con
responsabilidad social, el sector pblico, el sector social
y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de
actividad econmica que contribuyan al desarrollo de la
nacin.
"El sector pblico tendr a su cargo, de manera exclusiva, las reas estratgicas que se sealan en el artculo 28, prrafo 4o. de la Constitucin, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre
los organismos que en su caso se establezcan.
"Asimismo, podr participar por s o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo."
"En otras palabras como ha escrito el gran jurista
don Antonio Carrillo Flores, nuestra carta magna no
acepta ya, en realidad nuestra tradicin jurdica no ha
aceptado nunca, que la propiedad sea el derecho de disfrutar y disponer de las cosas de una manera absoluta,
segn la frmula del Cdigo Napolen; pero tampoco est
sealado ni como situacin presente u objetivo futuro,
que sea ilimitada la potestad del Estado para poseer o administrar empresas de produccin de bienes o de servicios." 6
Frente a la concepcin de la democracia, explcita en
nuestra Constitucin, que incluye reglas procesales para
la toma de decisiones colectivas y a la vez se funda en
64
el constante mejoramiento de las mayoras, podramos

llamar, tal vez no demasiado impropiamente, "despotismo liberal" a la restauracin librecambista; "despotismo
social", sera aquel rgimen cuyos espacios estuvieran integramente ocupados por el Estado y por el sector social.
As pues, desde la perspectiva poltica, podemos decir que

a la dualidad estructural de la empresa pblica se aade
su carcter instrumental; en efecto, es el Estado quien determina los objetivos nacionales* y la empresa pblica
es slo uno de los medios, ciertamente de los ms efectivos, para alcanzar estos propsitos.
La empresa pblica es, pues, un puntal del Estado en
la realizacin del proyecto nacional. A travs de ella, "se
ha mantenido la soberana sobre recursos naturales clave para estimular el crecimiento, se ha asegurado el abastecimiento suficiente de bienes y servicios de uso generalizado e indispensable para el funcionamiento de la
planta productiva, se ha propiciado el desarrollo regional, se ha inducido el desarrollo de ramas con escaso o
nulo desarrollo y se ha procurado el mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin".7
Sin embargo, en la medida en que est vitalmente asociada a la rectora del Estado, en la medida en que forma
el tejido mismo de la densidad econmica estatal, en la
medida en que participa de la ambigedad estructural a
la que nos referimos y tiene esencialmente un carcter
instrumental, la empresa pblica se encuentra en la encrucijada; prcticamente es el punto central de la discusin actual en torno al "tamao" del Estado. Los defensores de la economa de mercado cuestionan su
desempeo como empresa, descalifican su caractersti* Las ideas de Manuel Camacho expresadas en "Empresas pblicas y objetivos nacionales" (Foro Internacional, vol. xx, nm. 1, 1979 [nm. 81], El
Colegio de Mxico, Mxico, 1979) son particularmente enriquecedoras a este
respecto.
65
ca pblica y aspiran a su total extincin. Los partidarios

de la intervencin estatal indiscriminada olvidan su importancia empresarial y slo destacan su cualidad de propiedad del pueblo a travs del Estado.
El encono de los argumentos ha impedido ver que se
trata de una falsa disputa. Unos y otros pierden de vista
los fines ltimos del Estado. Ms adelante tendremos
oportunidad de volver sobre esta confusin y estas finalidades; baste, por ahora, terminar este apartado con palabras de Reyes Heroles: "Ni ms sociedad para que haya
menos Estado y vida personal; ni ms Estado para que
haya menos sociedad y menos individuo. Individuo, sociedad y Estado tienen mbitos de accin caractersticos
y no es posible levantar una colectividad armnica sin
respetar el papel que a cada una de estas entidades concierne. Nuestra meta no es una sociedad estatizada; es un
Estado social y una sociedad integrada por individuos libres y en pleno uso de sus derechos."
La perspectiva jurdica
En la Exposicin de Motivos de la Ley Federal de Entidades Paraestatales de 1986 se lee que "En 1976, mediante
la expedicin de la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal, se introdujeron normas que definieron
de manera ms clara y categrica los campos de actividad de las entidades paraestatales y se incorporaron al
derecho pblico los dos grandes sectores de la Administracin Pblica como se le entiende actualmente: el sector central integrado por las secretaras de Estado y los
departamentos administrativos, y el paraestatal compuesto por organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria y los fideicomisos pblicos,
entendiendo como tales aquellos en los que el Gobierno
Federal, directamente, o bien algunas entidades paraestatales tengan el carcter de fideicomitente."
Llegar a esta concisin llev muchos aos y requiri
del concurso de nuestros mejores juristas: la actividad
66
econmica del Estado siempre fue muy por adelante de

la norma; la realidad, las exigencias sociales, las necesidades polticas no permitan detener la instrumentacin
de soluciones para apegarse estrictamente a la norma, muchas veces demasiado rgida.
De igual manera, las reformas a los artculos 25, 26
y 28 de la Constitucin, que consagran la rectora del Estado y la concurrencia de tres sectores en la economa
nacional, y la expedicin de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales en 1986, que regula la participacin del Estado en las grandes reas estratgicas y prioritarias del
desarrollo, constituyeron otros tantos esfuerzos extraordinarios para ordenar un universo enormemente complejo por su diversidad y por su propia historia.
En efecto, el ncleo de lo que hoy conocemos como
reas estratgicas del sector pblico, de acuerdo con la
denominacin del actual artculo 28, lo dio histricamente, despus de la Constitucin de 1917, la explotacin
de los recursos naturales, fundamentalmente a travs de
la expropiacin petrolera; aparte, por supuesto, de las
atribuciones tradicionales que ya figuraban en el texto
inicial del artculo 28. El proceso continuara con los ferrocarriles, que de hecho se convirtieron en monopolio
del Estado a partir de 1940, y con la nacionalizacin de
la energa elctrica en 1960.
De acuerdo con el nuevo artculo 28 de la Constitucin slo el Estado puede ejercer, de manera exclusiva
porque son consideradas estratgicas, funciones en las
reas de acuacin de moneda; correos, telgrafos, radiotelegrafa y comunicacin va satlite; emisin de billetes por medio de un solo banco u organismo descentralizado del gobierno federal; petrleo y los dems
hidrocarburos; petroqumica bsica; minerales radioactivos y generacin de energa nuclear; ferrocarriles. El
servicio pblico de banca y crdito no est enumerado
entre las reas estratgicas, pero s entre aquellas que slo
el Estado podr llevar a cabo a travs de instituciones del
sector pblico.
El sector pblico, asimismo, "podr participar por s
67
o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley,

para impulsar y organizar las reas prioritarias del desarrollo". 8 Para todo ello "el Estado contar con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo
de las reas estratgicas a su cargo y en las actividades
de carcter prioritario donde, de acuerdo con las leyes,
participe por s o con los sectores social y privado". 9
Al regularse, en 1917, los rganos que bajo la autoridad del presidente tienen encomendada la administracin
pblica federal, se cre una nueva entidad, el Departamento Administrativo, que figura en el artculo 92. Ahora bien, de acuerdo con las discusiones que tuvieron lugar en la sesin del Constituyente del 18 de enero de
1917, se pens que algunos ramos de la administracin
"como correos y telgrafos, la salubridad general y algn otro, tal vez exijan ser desligados de la poltica, haciendo a su personal directivo independiente de las secretaras de Estado".10
Durante los primeros aos de vigencia de la Constitucin, se respet esta forma como lo prueban el Departamento de Estadstica Nacional (1923), el Departamento de Salubridad (1924) y el Departamento Universitario
(1920), que fue la forma que asumi la Universidad Nacional hasta la Ley de 1929. Posteriormente se crearon
departamentos como el Agrario, el de Asuntos Indgenas,
el de Publicidad y Propaganda, el de Trabajo, el de la Industria Militar, el de Pesca, el de Turismo, etc., cuyas funciones fueron absorbidas por otras entidades o se estructuraron en secretaras de Estado (recurdese, por lo dems
que, de acuerdo con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, los departamentos administrativos
tienen igual rango que las secretaras de Estado "y no habr, por lo tanto, preeminencia alguna"11).
"Para la prestacin de servicios tcnicos se utilizaron diversas formas: el 'establecimiento pblico', de origen francs; las comisiones autnomas, de filiacin anglosajona; la 'corporacin pblica' expresin que
emplea la Ley Orgnica de la UNAM, las empresas de
participacin estatal mayoritaria, como los bancos aho-
68
ra, y los fideicomisos, expresamente reconocidos en la

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.."12
Las vacilaciones impuestas por la realidad poltica o la
necesidad de la propia experiencia, que era indispensable
en la formacin misma del proyecto nacional, hicieron,
por ejemplo, que los ferrocarriles, una vez nacionalizados, pasaran de ser un Departamento Administrativo
(1937), y ms tarde una Administracin Obrera
(1938-1940), una Administracin de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico (1940-1948) y, finalmente, un Organismo Pblico Descentralizado (1948). Otro tanto ocurri
con muchas otras entidades: las comisiones de irrigacin
y de caminos, creadas por el gobierno del general Calles,
lo mismo que muchos institutos, consejos, fideicomisos,
etc., o pasaron a formar parte del sector central del sector pblico o fueron absorbidas por otras empresas pblicas ms complejas.
Los primeros pasos para tratar de definir legalmente lo

que deba entenderse por organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal, se dieron en 1947 con
la expedicin de la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. Fue en 1958, con la Ley de Secretaras, que las acciones de vigilancia y tutela, esto es, la programacin,
presupuestacin y control de las entidades pblicas pas
a ser asunto de las secretaras de la Presidencia, de Patrimonio Nacional y de Hacienda y Crdito Pblico.
La versin de 1966 de la Ley para el Control de 1947
confirm la funcin de coordinacin y control en las tres
secretaras mencionadas; sin embargo, es hasta 1970, en
otra versin de la misma Ley, que se considera como objeto de vigilancia y control gubernamental no slo a las
empresas de participacin estatal mayoritaria, sino tambin a las de participacin minoritaria e incluso a los fideicomisos pblicos.
Las leyes de 1947 en sus distintas versiones de 1966
69
y 1970, as como la Ley de Secretaras de 1958, fueron

la base para que en 1976 se elaborara y se expidiera la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica, con la cual
se introdujeron normas que buscaban definir con mayor
claridad los campos de actividad de las entidades paraestatales.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Ttulo tercero, captulo nico, artculos 45 y 46) define lo que debe ser considerado como administracin
paraestatal y engloba, en consecuencia, toda la administracin descentralizada.
Apenas dos aos despus de expedida la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, la Asociacin Latinoamericana de Administracin Pblica realiz una reunin
internacional en la cual se trabaj intensamente en el marco jurdico del sector paraestatal. De la lectura de esos
trabajos13 puede desprenderse la misma preocupacin
de los legisladores uruguayos, brasileos, peruanos, norteamericanos y canadienses en torno a la indefinicin
jurdica de la empresa pblica.
Es comn en las investigaciones discutidas en esa reunin, sealar la incongruencia de una serie de medidas
legislativas aplicables a la empresa pblica: la multiplicidad y heterogeneidad de las disposiciones jurdicas
acarrean consecuencias que implican indeterminacin
conceptual y falta de caracterizacin de las diversas instituciones paraestatales.
Para el caso de Mxico, en ese momento parecan muy
imprecisos los objetivos a satisfacer por los diversos tipos de empresa pblica; los casos en que las empresas
pblicas deban crearse por ley y aqullos en que podan
serlo por decreto; los motivos para recurrir a las especies contempladas en la Ley General de Sociedades Mercantiles o en otros ordenamientos as como la razn para
optar entre ellos; los fundamentos para regir las relaciones con sus servidores, en ocasiones por el apartado A)
y en ocasiones por el apartado B) del artculo 123 de la
Constitucin, regulacin a la que se auna el Reglamento
de Trabajo de los Empleados de las Instituciones de Cr-
70
dito y Organizaciones Auxiliares, con la consiguiente disgregacin de la funcin de personal y graves impedimentos para establecer un sistema homogneo al respecto;
el porqu y para qu se decide incluir entre los rganos
directivos a un consejo, junta o comit; el fundamento
de los diversos controles vigentes; la base para aplicar
normas de derecho pblico en algunos casos o determinados aspectos y en otros de derecho privado, etctera.
La ltima dcada ha sido particularmente creativa en
el avance de las soluciones de algunos de estos problemas: desde 1977 en que surge el concepto de entidades
globalizadoras con funciones de orientacin y de apoyo
global hacia el conjunto de la administracin pblica federal, hasta 1986 en que se promulga la Ley Federal de
las Entidades Paraestatales, las condiciones de existencia de las empresas del Estado se han venido precisando
y definiendo con una serie de caractersticas que es importante tener en cuenta.*
Si bien uno de los logros ms importantes de este
periodo fue, en el marco del avance fundamental que
signific la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal, el agrupamiento sectorial de las entidades paraestatales, con mucho menor xito se avanz en la creacin de instrumentos para la programacin sectorial.
En general, los instrumentos jurdicos favorecieron
la consolidacin de las entidades globalizadoras y desarrollaron y ampliaron el alcance de sus funciones desbordando, en no pocos casos, su propia esfera de competencia para intervenir excesivamente en las empresas
pblicas. Con frecuencia los ordenamientos legales no
asignaban facultades ejecutivas o decisorias a las entidades globalizadoras, sin embargo, stas las asumieron por
* Las ideas que se apuntan en este captulo son el resultado de la discusin en un grupo de trabajo convocado por iniciativa de la licenciada Mara
Elena Vzquez Nava con el propsito de presentar un estudio conjunto sobre
empresa pblica en el marco del IEPES. LOS integrantes de este grupo fueron
Alfredo Acle, Andrs Caso, Marta Eugenia de Len, Rubn Valds, Mara Elena Vzquez Nava y Enrique Vilar. En particular, el anlisis de los efectos de la
globalizacin sobre la administracin de las empresas paraestatales constituye una aportacin de Rubn Valds Abascal.
71
inercia o de facto. As, era frecuente que los directores

de empresas pblicas se quejaran de que decisiones de
importancia se tomaran en oficinas burocrticas y fueron
dictadas por analistas con un nivel de responsabilidad inexistente.
A esta circunstancia se sum el hecho de que la normatividad relativa al proceso de planeacin, programacin, presupuestacin, control y evaluacin, no siempre
consider la naturaleza jurdica y las mltiples peculiaridades de las entidades paraestatales.
As pues, podra afirmarse que los avances obtenidos
a partir de 1977 no tuvieron despus el impulso que las
expectativas hacan suponer; en efecto, no es sino hasta
1983, en que se reorganiza la administracin pblica
federal, cuando se revisa el esquema de sectorizacin y
funciones globalizadoras. Sin embargo, en esta revisin,
aunque se propone ya la autonoma de gestin, el fortalecimiento de los rganos de gobierno y la consolidacin de la sectorizacin a travs de la subsectorizacin,
no se logra resolver cabalmente el problema de las particularidades de las entidades paraestatales derivadas de su
naturaleza jurdica y de su objeto o fines especficos en
el contexto socioeconmico.
Entre 1983 y 1986, las reformas a la legislacin administrativa relacionada con la gestin de las dependencias y entidades configuraron un avance sustancial en la
concepcin del carcter eminentemente normativo (no
ejecutivo ni decisorio) que deben tener las globalizadoras. As concebidas, las tareas de las globalizadoras redundaran en exibilidad y mayor autonoma. En la prctica, sin embargo, se observ en las dependencias y
entidades paraestatales una inhibicin para actuar derivada, en parte, de la inercia administrativa de las globalizadoras y coordinadoras de sector y, en parte, de incorrectas apreciaciones sobre la aplicacin y consecuencias
del nuevo sistema de control.
Es a la luz de esta problemtica que en abril de 1986
se aprueba la iniciativa de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Con ella, se actualiza el sistema jurdi-
72
co para regular las formas de gestin de la administracin paraestatal: se definen mejor sus relaciones con el
gobiernofederal,se enmarcan adecuadamente sus aspectos corporativos internos y se precisa su rgimen financiero y administrativo.
No es sino hasta la expedicin de la Ley que se presta atencin a la naturaleza y peculiaridades de la empresa pblica al establecer un rgimen particular para ella
que se distingue por poner nfasis en su debida autonoma de gestin y en el necesario fortalecimiento de sus
rganos de gobierno.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales constituye,
sin duda, un gran avance en el mbito jurdicoadministrativo: cubri el vaco de la reglamentacin
legislativa prevista desde 1981 por la Constitucin; estableci un rgimen jurdico propio de las entidades paraestatales superando los anteriores, que respondan ms
a la preocupacin del control por parte del sector central que a considerar a las paraestatales en su funcin
socioeconmica y en sus aspectos particulares de operacin; postul la autonoma de gestin y la consolidacin interna de las entidades a partir del fortalecimiento
de sus rganos de gobierno, y permiti delimitar las intervenciones de las coordinadoras de sector y de las globalizadoras.
A pesar de lo anterior, en la prctica estos propsitos y logros no se han visto plenamente correspondidos.
De hecho, la presencia de las globalizadoras en la gestin de las entidades sigue siendo una constante, quiz
incluso se ha incrementado en los ltimos aos. Esta presencia tiene lugar en forma directa o a travs de la Comisin Gasto-Financiamiento y ha tenido que ver con la definicin de objetivos, polticas, programas, presupuestos
y, en algunos casos, con aspectos propios de la operacin de las entidades.
Hay que reconocer, sin embargo, que esa presencia
e intervencin obedecen, por una parte, a la necesidad
de enfrentar con medidas concretas y oportunas la situacin econmica general, en la que las principales entida-
73
des paraestatales juegan un papel determinante. Por otra

parte, la articulacin entre la planeacin global, sectorial e institucional y la presupuestacin entre y hacia los
mismos niveles ha sido en muchos casos incompleta.
As pues, a nuestro juicio es necesario liberar a las empresas del Estado mexicano de muchas de las ataduras
que actualmente inhiben y dificultan su actuacin. Esto
es posible en la medida en que existen leyes y mecanismos que pueden evaluar su tarea y normas que garantizan el desempeo responsable y honesto de los funcionarios que las administran.
Las funciones y atribuciones de las entidades globalizadoras respecto del funcionamiento y control del sector paraestatal deben ser de tipo normativo, no operativo, y deben estar encaminadas a vigilar que los programas
sectoriales sean consistentes con los objetivos y metas
nacionales.
Por su parte, el modelo actual de sectorizacin permite, a partir de las grandes directrices de poltica nacional, establecer verdaderos programas sectoriales. Por
ello, la congruencia entre las empresas pblicas que participan en el sector debe ser la norma; la complementariedad entre las distintas actividades y las diferentes ramas industriales, la exigencia.
El esquema actual de planeacin debe permitir que
la relacin entre entidades globalizadoras y coordinadoras sectoriales sea verdaderamente complementaria: la esfera de accin de cada una debe ser definida y respetada.
La duplicacin de esfuerzos y la invasin de campos de
actuacin slo produce asfixia e impide que la empresa
cumpla con el propsito para el que fue creada.
Durante la administracin del presidente De la Madrid
se han logrado avances significativos en los flujos de informacin con la puesta en marcha del Sistema Integral
de Informacin; sin embargo, es necesario simplificarlos
an ms tratando de que la informacin que es presentada a los rganos de gobierno de las empresas constituya
la fuente principal del Sistema y que las distintas instancias de gobierno la adecen a sus necesidades.
74
Por lo que se refiere a los rganos de gobierno de las

propias empresas, de acuerdo con la Ley stos constituyen la autoridad mxima y la instancia en la que se toman las decisiones fundamentales que conciernen a la
marcha de la empresa. Para mejorar su funcionamiento
es necesario fortalecerlos con la integracin de consejeros profesionales con capacidad de decisin, con experiencia tcnica, profundo conocimiento de la rama industrial
de que se trate y de la problemtica especfica de la empresa. Este tipo de consejeros debe participar en la elaboracin de los planes y programas, y en la aprobacin
de los presupuestos de las empresas.
Para lograr este fortalecimiento, los consejos no necesariamente deben estar integrados por los titulares de
las entidades globalizadoras o de las coordinadoras de sector. De acuerdo con la importancia poltica, social, econmica y tcnica de la empresa, los consejeros pueden
ser secretarios de Estado, subsecretarios e incluso directores generales con capacidad de decisin, que participen slo en un nmero limitado de consejos de administracin.
La regulacin que establezcan los rganos de gobierno deber ser flexible y adecuada a la empresa, al papel
que el Estado le ha asignado y al mercado en que la empresa participa. As por ejemplo, las empresas productivas que participan en un mercado de competencia y cuyo
objeto es la autosuficiencia financiera y la obtencin de
utilidades, deben tener la autonoma de gestin suficiente
para alcanzar las metas aprobadas por su rgano de gobierno.
Por su parte, las empresas con objetivos sociales debern actuar siguiendo igualmente criterios de eficiencia
y productividad. En este caso, los rganos de gobierno
deben vigilar que las transferencias de recursos del gobierno federal se orienten adecuadamente y no oculten
deficiencias de operacin.
La autonoma de gestin debe incluir a la propia direccin de las empresas pblicas. La seleccin de sistemas de produccin, la tecnologa, la maquinaria, los mer-
El. Fl'Tl'RO PREVISIBLE
75
cados a satisfacer, la determinacin de precios y tarifas;

los financiamientos, los salarios del personal y en general el manejo de los recursos humanos, son en buena parte
facultades gerenciales que determinan la productividad
de las empresas. Sobre su administracin debe responderse ante el consejo de administracin.
La mayor flexibilidad y capacidad de gestin carecen
de sentido si no incluyen, de un modo preponderante,
un papel esencialmente activo de la empresa pblica en
cuanto a la definicin, ejecucin y administracin de su
propio presupuesto. Una vez que los presupuestos de gasto e inversin han sido definidos con criterio de distribucin adecuada de los recursos y tomando en cuenta
la capacidad de generacin de recursos propios y de excedentes para formacin de capital en cada empresa, las
actividades de coordinacin global y sectorial se concentraran en la aplicacin de la normatividad y en la creacin de mecanismos de control y fiscalizacin.
Los rganos de gobierno de las empresas deben tener la facultad de aprobar programas-presupuesto de
mediano plazo, as como la capacidad para autorizar
transferencias de fondos entre programas y proyectos
autorizados en los presupuestos anuales, y la libertad para
elegir las opciones de financiamiento ajustndose siempre a las alternativas y techos presupustales aprobados.
Por otra parte, se hace necesario el establecimiento
de presupuestos cuyas bases sean vlidas durante varios
aos, sobre todo en el caso de proyectos cuyo proceso
de ejecucin tiene un horizonte de largo plazo. Por lo
que se refiere al marco normativo, es importante que la
empresa pueda contratar obras, proyectos y suministros
que contemplen compromisos de ms de un ao para garantizar los abastecimientos y disminuir costos. Adems
de constituir bases slidas para lograr una verdadera autonoma de gestin, estas medidas contribuiran a sustituir
importaciones rompiendo monopolios, a propiciar el
desarrollo tecnolgico nacional y hacer rentables los proyectos mediante la recuperacin de los capitales.
El cumplimiento de los programas y el correcto ejer-
76
cicio del presupuesto son los elementos de evaluacin de

la funcin directiva que pueden medirse por los resultados alcanzados. En este rengln cabe aadir que para elevar el nivel de gestin en la administracin paraestatal
es necesario impulsar la formacin de empresarios pblicos.
El marco jurdico y el control del sector paraestatal
han sido el producto de condiciones histricas determinadas, de tal manera que slo por aproximaciones sucesivas y en un proceso de acumulacin y depuracin ha
sido posible crear las condiciones en que se desarrolla
la empresa pblica mexicana. Hemos analizado el enorme avance que signific la aparicin de la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales; tambin hemos examinado los resultados que produjo su confrontacin con la
realidad.
Guy Braibant, un distinguido estudioso francs, afirmaba que las funciones de la empresa pblica siempre se
desarrollan por adelante de la norma jurdica y que en
muchos casos es deseable que as suceda. "Sin duda asegura el doctor Chanes Nieto, en ste como en otros muchos casos, la realidad administrativa ha ido ms aprisa
que los tericos para explicarla, los polticos para dirigirla y los administradores para dominarla."14
Por nuestra parte, desearamos ms bien que la norma pudiera seguir muy de cerca a la realidad. Sin duda,
una reforma prxima de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, compulsada ya con la experiencia, impedira que la realidad, de nueva cuenta, se alejara demasiado.
La perspectiva
econmica
En los ltimos aos el mundo ha sufrido grandes transformaciones en su estructura productiva y comercial. En
el sptimo y octavo decenios, junto con los problemas
financieros y la prdida relativa del liderazgo econmico de Estados Unidos, ha ocurrido una nueva oleada de
cambios tecnolgicos que muchos no dudan en calificar
77
como una verdadera revolucin industrial, la tercera desde la consolidacin de las economas de mercado a mediados del siglo xvni.
El universo de bienes disponibles se ha ensanchado
con el surgimiento de nuevas ramas de la produccin,
tales como la microelectrnica, la biotecnologa, la robtica, la aeroespacial, etc. Aun las viejas ramas de la produccin, como la textil y la siderrgica, han entrado en
un franco proceso de modernizacin de sus mtodos de
produccin y distribucin.
Las innovaciones tecnolgicas actuales hasta ahora
han sido aplicables fundamentalmente en el nivel de las
empresas individuales, pero su generalizacin tiene ya un
impacto profundo sobre las variables macroeconmicas.
El nivel de productividad agregada, la estructura de la produccin y del comercio exterior, el peso de las diferentes ramas en la estructura ocupacional, los requerimientos educacionales del aparato productivo, por citar slo
algunos factores, se estn modificando a partir de las nuevas tecnologas.
Los pases tratan de adaptarse, de acuerdo con sus posibilidades, a la nueva realidad tecnolgica. Los gobiernos nacionales tienen ahora la responsabilidad de intervenir en el proceso general de modernizacin econmica
para buscar que las economas de sus respectivos pases
se adecen a las nuevas caractersticas del entorno internacional. Independientemente del rgimen poltico, del
sistema econmico y del grado de desarrollo, los ms diversos pases estn empeados en un proceso de modernizacin.
En sentido amplio, la modernizacin es un proceso
de adaptacin y transformacin de las estructuras productivas, distributivas, financieras y organizativas a las
nuevas condiciones internacionales. Este proceso incluye el esfuerzo de vinculacin de las cadenas de produccin, comercializacin y distribucin de las mercancas
y de los servicios. "La conversin industrial tambin
denominada reconversin, ajuste estructural, reindustrializacin, renacimiento industrial, cambio estructural, o
78
modernizacin como se la llama en este ensayo no es

otra cosa que la adaptacin y ajuste de la industria a los
cambios tecnolgicos, a los procesos productivos modernos, a las variaciones de los precios relativos de los insumos. La conversin industrial es un proceso que abarca
la transformacin del entorno poltico y macroeconomico
en que opera la industria, as como del desempeo de las
propias empresas a travs de la introduccin de nuevos
productos, de la reorganizacin de la estructura de produccin, de la adopcin de nuevos procesos y formas
de organizacin y del readiestramiento de la fuerza
laboral."15
En cuanto al proceso de modernizacin mismo, puede decirse que hay dos grandes caminos para emprenderlo: por un lado, la confianza plena en los mecanismos del
mercado, a los que se dejara en libertad para obtener el
ajuste, tiende a complementarlo y a corregirlo donde su
como rectora del proceso de modernizacin. Esta va, que
no descuida la importancia del mercado como factor de
ajuste, tiende a complementarlo y a corregirlo donde su
operacin se aleja del inters de la sociedad en su conjunto. Es el camino de la economa mixta.
Por su parte, la amplitud de la intervencin estatal
en el proceso de modernizacin vara entre pases de
acuerdo con las tradiciones y las decisiones polticas
de las naciones. Se han distinguido, sin embargo, varias
estrategias. Una descansa en la asuncin por parte del
Estado de la capacidad del mercado para ajustar las estructuras econmicas de un pas. Otra propone la intervencin del gobierno, a manera de complemento del
mercado, como promotor de los cambios estructurales
necesarios para la reconversin. Otra ms propugna la
aplicacin de polticas defensivas para aminorar los estragos polticos y sociales de los cambios provocados por
la reconversin a nivel mundial. Finalmente, una ltima
estrategia demanda mayor accin directa de los gobiernos por medio del control pblico y de las nacionalizaciones de sectores productivos.
En este marco de opciones se sita la decisin polti-
79
ca. La empresa pblica como instrumento fundamental

de poltica econmica del Estado es, desde luego, un mecanismo de conduccin de los procesos econmicos, y
sociales, nico en la historia del Estado; de ah que la importancia de la empresa pblica en el proceso de moder
nizacin sea, en el marco de las economas mixtas, es
decir, la mayor parte del mundo occidental, de vital
importancia por su peso especfico en la economa y por
su carcter estratgico. Esto ltimo significa que la empresa pblica en muchos pases no solamente es estratgica por su relacin con la soberana nacional sino, adems, por el efecto que su desempeo tiene sobre el
conjunto de la economa.
Una idea de la importancia econmica de la empresa
pblica se refleja en la participacin porcentual de los
sectores paraestatales, en el PIB de distintos pases de
acuerdo con las ltimas informaciones disponibles.
Inglaterra (1978-1981)
Francia (1983)
Alemania (1979)
Italia (1978)
Espaa (1979)
Hungra (1980)
Corea (1974-1977)
Turqua (1978-1980)
Mxico (1983)
10.9a
17.0 b
1.0
7.5 b
4.1 b
63-5
6.4
5. 0 b
I6.76 b>
Incluye empresas financieras.

Participacin en el PIB a costo de mercado.
c
No incluye cooperativas.
* Esta cifra se eleva a 18.2% si se incluyen las empresas financieras.
Cuadro elaborado por Norma lvarez et al.l6
La decisin poltica que los distintos pases han adoptado para modernizar sus empresas pblicas, y en general su economa, han variado enormemente: se ha optado por la privatizacin, por la liquidacin o por un
80
cambio esencial en la administracin. En todos los casos,

sin embargo, ha ocurrido una combinacin de las tres soluciones con mayor nfasis en alguna de ellas.
La Gran Bretaa ha transferido en los ltimos aos
ms de 600 mil empleos del sector pblico al sector
privado. Esta transferencia ha producido al Estado una
enorme cantidad de fondos frescos y una disminucin
en gasto corriente y en subsidios importante. El modelo
de desincorporacin ingls que se cita con mayor frecuencia es la empresa British Airways que fue vendida a distintas empresas internacionales (20% de las acciones) y
a los propios trabajadores (9% de las acciones). De manera similar se vendieron en Gran Bretaa, recientemente,
compaas telefnicas, aeropuertos, servicios de agua y
gas, etc., de tal manera que si en 1979 Inglaterra posea
el mayor nmero de paraestatales del mundo occidental, para 1990 tendr el menor.17
En Francia y en Espaa no es posible entender el proceso de modernizacin a que estn abocados los dos pases sin tomar en cuenta los factores polticos que han caracterizado su vida interna en la ltima dcada. En Francia,
la fraccin que apoyaba la privatizacin porque la consideraba como el fundamento de la modernidad, fue neutralizada por las tradiciones polticas e histricas de un
pas que ha basado su vida econmica y social en un sector paraestatal muy extendido e importante, y el triunfo
socialista de 1988 no hizo sino verificar la confianza del
pueblo francs en la poltica econmica del gobierno Miterrand.
La modernizacin francesa no ha sido, por ello, menos profunda. El Estado aplic con firmeza una poltica
de eficiencia y eficacia para sus empresas pblicas. La propia amplitud de su sector paraestatal permiti una gran
flexibilidad entre la privatizacin y la nueva administracin de tal manera que la base de la llamada cohabitation en Francia parte de una base firme: "Las empresas
francesas tienen que competir en el mundo para ser exitosas; para ello, todas las empresas pblicas y privadas tienen que elevar su productividad y eficiencia (o
81
ser liquidadas), pues de otro modo restan competitividad al pas en su conjunto."18

Espaa decidi, en 1982, con la victoria electoral del
Partido Socialista, que las empresas del sector pblico no
respondan a un diseo predeterminado. Como consecuencia, el sector paraestatal actuaba como carga sobre
la economa. As, reorganiz su empresa pblica creando subboldings a partir de los Grupos INI e INH (el subgrupo de defensa o de siderurgia, por ejemplo). De igual
manera, el gobierno decidi no absorber ninguna industria privada en crisis o en dificultades econmicas, con
lo cual dej de ser ltima instancia para los inversionistas privados: si una empresa privada o pblica fracasa, entra en situacin de quiebra o potencial liquidacin, w
En Hungra, a partir de 1985 se inici una gran reforma de la empresa pblica que incluy a 1 700 organismos. A travs de este nuevo sistema, las empresas se hacen responsables de decisiones en torno a problemas de
produccin, inversin, manejo de personal y de mercado, as como de cambios de organizacin y concesin de
independencia a fbricas, etc. Con formas de administracin originales (administracin estatal para las mayores
empresas; administracin de consejo para las empresas
con ms de 500 trabajadores; y administracin de asamblea para empresas con menos de 500 trabajadores), Hungra ms bien ha basado su modernizacin en la creacin
de empresas pblicas nuevas (420 desde 1985) a partir
de dividir las empresas que estaban antes fusionadas.20
Quizs Italia representa uno de los casos ms aleccionadores en cuanto al manejo de la modernizacin industrial se refiere. Las numerosas empresas estatales italianas se encuentran agrupadas en un bolding creado hace
ms de cincuenta aos, el Instituto para la Reconstruccin Industrial (IRI). Ms recientemente se crearon, dentro del propio IRI, tres holdings ms: el ENI en 1953, el
EFLM en 1962 y el EGAM en 1971. Este grupo de holdings
ha conformado el sistema de empresas del Estado a tra-
82
vs de operaciones de rescate y expansin por medio de

inversin, diversificacin y renovacin.
A principios de la presente dcada la crisis de energticos produjo serias prdidas para el sistema de empresas estatales italiano y, precisamente en el momento en
que se agotaban sus reservas, debi afrontar nuevas tareas: promover el desarrollo econmico en el sur, invertir a pesar de la recesin, mantener el empleo, hacerse
cargo de reas vitales para la economa nacional, etc. Estas circunstancias llevaron al holding prcticamente
a una situacin de quiebra. El IRI entonces tom la decisin de liquidar industrias que ya resultaban improductivas y dirigi toda su energa al proceso de modernizacin implantando nuevas modalidades de administracin.
Introdujo alta tecnologa en las empresas afectadas, propuso innovaciones en diversos sectores y consolid su
posicin internacional.
"A diferencia de otros pases europeos, en Italia el
gobierno decidi que la privatizacin no era la va de solucin al problema de las empresas pblicas, pues converta un problema financiero y de produccin en un problema poltico. Por ello no ha recurrido a la privatizacin de empresas como una solucin natural en el ajuste
de su enorme sector paraestatal. El primer paso fue publicar los subsidios que reciban las empresas. Esto caus furor popular en contra del crecimiento dispendioso
de las empresas pblicas y una enorme presin sobre el
propio gobierno, lo que dio como resultado la instrumentacin de un plan monumental de ajuste de las empresas
paraestatales. Los principales cambios se generaron a partir de las siguientes acciones: designacin de nuevos administradores en reiteradas ocasiones del sector
privado, la instalacin de consejos de administracin
formados por personas no politizadas y algunos extranjeros y la creacin de asociaciones estratgicas con empresas extranjeras pblicas y privadas con lo cual se
atenu la posibilidad de malos manejos.
"...Los modelos de administracin rgidos y burocrticos se volvieron obsoletos, por lo que se buscaron
83
estructuras descentralizadas de organizacin en las que

estuviera perfectamente definido el papel y la responsabilidad del gobierno y la autonoma y obligaciones por
parte de gerentes y directores al mando de empresas estatales."21
Las, causas del surgimiento de la empresa pblica en nuestro pas han sido frecuentemente estudiadas desde distintos puntos de vista. Para los fines que aqu nos importa
destacar, emplearemos la enumeracin de propsitos sistematizada muy recientemente por dos estudiosos de la
empresa pblica a partir de trabajos de otros investigadores. De acuerdo con esta ordenacin, el Estado habra
creado unidades empresariales pblicas para lograr los
siguientes objetivos:
1. Aumentar la estabilidad del sistema econmico y
propiciar el desarrollo mediante la integracin fsica del
pas (Comisin Nacional de Caminos), la constitucin de
un sistema bancario comercial eficiente (Banco de Mxico y banca de fomento) y el apoyo a la agricultura (bancos de Crdito Agrcola y de Fomento Industrial).
2. Conferir al Estado recursos estratgicos que garantizaran, a travs de su control, la soberana nacional y
la prestacin directa de algunos servicios pblicos (Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Petrleos Mexicanos,
Comisin Federal de Electricidad, por ejemplo).
3. Atender campos de la actividad econmica que, si
bien no representaban reas estratgicas para el pas, constituan renglones que no eran atendidos por el sector privado debido a los elevados requisitos de inversin o a
los largos periodos de maduracin (Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, Siderrgica Nacional, Diesel Nacional, Altos Hornos de Mxico, Fertilizantes Mexicanos y astilleros, por ejemplo).
4. Rescatar empresas privadas que estaban en crisis
financiera y salvaguardar as fuentes de empleo y produc-
84
cin (empresas textiles, pesqueras, procesadoras de alimentos por ejemplo).

5. Lograr propsitos de bienestar social dirigidos a
mejorar la situacin de algunos sectores de la poblacin
o a servir como instrumentos reguladores del mercado
(Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; Compaa Nacional de Subsistencias Populares,,Almacenes Nacionales de Depsito, por ejemplo).*22
Para 1984 la dimensin del sector paraestatal mexicano estaba dada por un conjunto de 498 empresas de
las cuales el 65.9% se concentraba en la industria manufacturera; el conjunto de los servicios comprenda el
16.9% de las empresas, la minera el 9.4% y las actividades comerciales el 8.7 por ciento. Este conjunto, aunado a las entidadesfinancierasy los fideicomisos, las empresas relacionadas con el sector salud y el sector educativo, conformaba el sector paraestatal mexicano; es decir, alrededor de mil entidades.
Su dispersin en el mbito econmico, producto de
la historia de cada una de las incorporaciones, justificaba para ciertos grupos la acusacin de gigantismo estatal aun cuando el sector paraestatal mexicano no era
"mayor" que el de pases como Portugal, Brasil, India,
Corea del Sur, etctera.23
Por su parte, la idea de reducir el sector paraestatal para
reducir el dficit del sector pblico puede no ser la estrategia mas til; en efecto, los estudios ms recientes y fundamentados han probado que "en el periodo 1970-1984
la industria estatal no petrolera explicaba menos del 4%
del dficit financiero del sector pblico y que su carga
sobre el dficit del gobierno federal era inferior a 10%
en el mismo periodo".24
La acusacin, demasiado frecuente, de competencia
En el ensayo "Pasado y presente de la empresa pblica en Mxico",
recogido en este libro, pueden leerse las que nosotros creemos son las caractersticas principales de cada perodo histrico en que se ha distribuido el proceso de actividad empresarial del Estado.
85
desleal e ineficiencia por parte del sector empresarial debe

ser examinada a la luz de consideraciones de ndole menos poltica. De hecho, entre el sector paraestatal mexicano y el sector empresarial existe un margen muy reducido para la competencia porque la regla general es la
complementariedad.
Por lo que se refiere a la ineficiencia, adems de aludir al dficit de operaciones, se suele sealar "que las empresas del Estado no pueden operar de manera eficiente
pues no cuentan con la sancin del mercado ni con el
incentivo de la competencia y la generacin de utilidades; su personal directivo tiene reducida capacidad tcnica debido a los criterios polticos que guan su reclutamiento y porque concibe su puesto administrativo como
pasajero y como un escao ms en su carrera polticoburocrtica; no toman en cuenta las preferencias del consumidor; son incapaces de definir objetivos claros; existe una interferencia burocrtica o poltica sistemtica que
impide tomas de decisin racionales".25
Es tal vez importante recordar que estas acusaciones
han estado presentes en el mbito econmico y poltico
de nuestro pas desde hace varias dcadas: recurdese que
las bases del "pensamiento empresarial" como lo llama
Carlos Arrila26 tiene sus fundamentos ya en las discusiones en torno a la elaboracin de la Ley Federal del Trabajo en 1929 y que pas por varias pruebas hasta llegar
al Ideario del Consejo Coordinador Empresarial de
1980.
Ms all de estas imputaciones, que no se distinguen
por su novedad, el agotamiento del modelo de desarrollo llamado estabilizador vigente a partir de 1940 y que
culmin con la crisis del petrleo y el endeudamiento externo en 1982, hacan indispensable una redefinicin del
papel del Estado en la consecucin del desarrollo econmico igualitario. Esta redefinicin incluye un nuevo
acuerdo sobre cul debe ser el papel de los distintos agentes de la produccin en un mundo trastornado por los
cambios tecnolgicos y por la recomposicin de la
economa.
'
86
La poltica de cambio estructural y de modernizacin

de la vida econmica nacional, fue establecida al inicio
de la administracin del presidente De la Madrid. Desde
el principio, su rgimen plante que junto con una poltica de ajuste de corto plazo era menester emprender polticas econmicas de largo alcance. Este ajuste parta de
la conviccin de que era necesario adaptar las condiciones del pas a las nuevas condiciones de la economa mundial, si no se quera correr el riesgo de quedar gravemente
retrasados, e inclua, desde luego, una profunda reordenacin del sector paraestatal y un impulso decidido a la
modernizacin econmica de tal modo de crear un nuevo patrn industrial. Slo as puede ser entendida la necesaria formulacin constitucional del principio de rectora estatal y la promulgacin de la Ley Federal de
Entidades Paraestatales.
' 'Dentro del sector paraestatal est en marcha un doble proceso afirmaba en 1987 el secretario de Programacin y Presupuesto, licenciado Carlos Salinas de Gortari: de desincorporacin de entidades que no son
estratgicas o prioritarias y de reconversin de las entidades que s lo son.
"El Estado mantiene bajo su control directo las actividades que sealan la Constitucin y las leyes. En stas,
y con el apoyo de los recursos financieros y la capacidad administrativa que libera la desincorporacin de entidades no prioritarias, se ha iniciado un amplio proceso
de reconversin industrial para modernizar tecnologas,
elevar la productividad, abrir plantas nuevas y cerrar instalaciones obsoletas. Este proceso abarca la industria siderrgica, azucarera, naval, de fertilizantes, de autotransporte y los ferrocarriles; destacadamente en la industria
petrolera y elctrica, as como en la compaa nacional
reguladora del abasto de productos bsicos, tambin se
estn llevando a cabo procesos de modernizacin y cambio que redundan en un fortalecimiento del sector estratgico del Estado."27
Desincorporacin y reconversin fueron las decisiones econmicas y polticas del periodo 1982-1988. En
87
mayo de este ltimo ao, el entonces candidato a la presidencia de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, estableci en su mensaje El reto econmico, las bases de poltica econmica de lo que podra ser su gobierno de
resultar electo: "La empresa pblica es y seguir siendo
pieza esencial de nuestro desarrollo dijo entonces el
ahora presidente electo. Propongo sanearla y, adems,
fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con
el concurso de sus trabajadores, con el apoyo del gobierno
federal, para enfrentar los retos de la modernizacin, del
cambio tecnolgico y de la competencia externa."
Ms adelante estableci un principio fundamental de
su concepcin del nuevo acuerdo entre Estado y sociedad: "El Estado no suplantar a la sociedad, pero tampoco quedar supeditado a un liberalismo ingenuo que
limite su capacidad de respuesta y de promocin. Los
principios de responsabilidad estatal en la economa estn ya plasmados en nuestra Constitucin. A ellos ofrezco apegarme.
"Los modos de participacin estatal sern los que exige Mxico hacia el siglo xxi para promover desarrollo y
justicia. Hay que enfatizarlo: el gobierno debe abocarse
a la dotacin de infraestructura, a la promocin del gasto social, a la plena atencin de las empresas estratgicas que le seala el texto constitucional y de las prioritarias que le marca la ley o la estrategia de desarrollo
adoptada a nivel nacional...
"No se defiende al Estado con la confusin fantasiosa de que mientras ms le pertenezca es ms fuerte, entre ms corporativo ms generoso o ms revolucionario.
Hoy un Estado absorbente es un Estado dbil y la debilidad econmica del Estado no lo fortalece polticamente. De ese Estado slo esperaramos parlisis poltica.
"Estamos en la ofensiva de la modernizacin, reconociendo el papel constitucional e histrico del Estado
y la complejidad del tejido social contemporneo. Reconozcamos que en los nuevos procesos productivos, las
nuevas tecnologas, la nueva riqueza social no se logra
88
ni en la estatizacin burocrtica ni en la irresponsabilidad neoliberal...

"El Estado ser el promotor de la produccin y la distribucin de riqueza no para supeditar el poder poltico
a unos cuantos, mucho menos para enriquecer a unos pocos. Su propsito es claro: lograr la fortaleza productiva
que genera empleo, eleva el salario e incrementa el bienestar en especial de los ms desfavorecidos."
Consideraciones finales
De acuerdo con la informacin ms reciente, a principios de 1988 se haban desincorporado o estaban en
proceso de desincorporacin 297 empresas pblicas
de la rama industrial. El Estado pareca haber decidido dejar de participar en todas las actividades productoras de bienes de capital. Esto significa la desaparicin de la participacin del Estado de los mercados de
bebidas sin alcohol, productos de minerales no metlicos, textiles de fibras blandas, aparatos electrodomsticos, vehculos automotores, autopartes, productos farmacuticos, petroqumicos secundarios y mquinas y
herramientas.
La estructura de la industria estatal, podra concluirse a partir de esta enumeracin, tender a organizarse en
las reas de derivados del petrleo y petroqumica bsica; siderrgica y minero-metalrgica; equipo de transporte; bienes de capital; produccin de tubera; azcar; fertilizantes. Adems, por supuesto, el Estado retiene las
reas estratgicas sealadas en el artculo 28 de la Constitucin.
La restructuracin del sector paraestatal ha dado lugar a una enorme cantidad de especulaciones que van desde la imputacin al Estado de la responsabilidad de "privatizar" al pas hasta la desestimacin de la importancia
de esta decisin: "...al no existir un proceso de cambio
conceptual, fundamental para el ordenamiento de la economa declar un connotado vocero del sector
89
empresarial, la reprivatizacin slo ser un proceso

temporal dictado por criterios, ciertamente econmicos,
pero de races pragmticas muy circunstanciales, consecuencia simple de dificultades financieras".28 (Se antoja
inevitable la famosa irona de Galbraith: "No hay duda
de que la moderna economa organizada es producto de
una mano astuta y perversa. Cmo, si no, podran tantas necesidades unirse en la construccin de un sistema
que, mientras sigue entusiasmndose con el nombre de
la libre empresa, es en realidad tan dependiente del gobierno?")2*
Me pareci importante recoger la declaracin del connotado empresario porque parece contener todos los ingredientes de la discusin. En efecto, los argumentos de
la necesidad de un "proceso de cambio conceptual" que,
segn esta posicin, debera conducir a la privatizacin
de todo el sector paraestatal, estn presentes, y de nueva cuenta se adivinan detrs de ellos las viejas acusaciones de ineficiencia, deshonestidad, etc. Del mismo
modo, detrs de las "simples dificultades financieras"
est, desde luego, el argumento del dficit que el gobierno aliviara con los recursos frescos de la venta de paraestatales.
"Existe un cuerpo de evidencia cada vez mayor sealaban dos estudiosos norteamericanos en 1979 que
intenta demostrar que el Estado mexicano consolidado
a raz de la Revolucin, deliberadamente cre, y ha continuado nutriendo, a una burguesa nacional que ha sido
una de las principales fuerzas en el espectacular crecimiento econmico... de las ltimas cuatro dcadas... Y, sin
embargo, paradjicamente, los capitalistas que se han beneficiado tanto, raramente ven las actividades del Estado mexicano con algo ms que desconfianza y, a menudo, lo describen como su enemigo principal."30
Ciertamente, el Estado revolucionario es el responsable principal del desarrollo econmico alcanzado a partir del segundo decenio y por lo menos hasta la puesta
en prctica del desarrollo estabilizador. Esto es un hecho
histrico innegable del mismo modo en que parece ser-
90
lo el carcter de ltima instancia de esta responsabilidad.

Esto significa que en muchos casos, en la medida en que
no existan otras instancias para promover el desarrollo
de la actividad econmica, el Estado decida intervenir.
Esto es vlido sobre todo en el caso de la actividad industrial.
"El carcter de ltima instancia en las intervenciones del Estado en la economa mexicana puede observarse
en los esfuerzos de NAFINSA (y otras instituciones estatales) por promover y financiar proyectos de importancia
vital para la industrializacin nacional, localizados mucho ms all de las capacidades del sector privado. Pero
este carcter de ltima instancia tambin puede verse en
la disponibilidad del Estado mexicano para rescatar a firmas del sector privado que estaban al borde de la
ruina/ '?
Creo que en este momento y una vez examinadas las
perspectivas poltica, jurdica y econmica en que se sita la empresa pblica mexicana en el umbral del siglo
xxi, podemos decir que lo que se ha iniciado en nuestro
pas es un verdadero cambio estructural del cual la poltica de desincorporacin es slo una parte.
No fue la presin del gigantismo, ni la incriminacin
de ineficiencia, competencia desleal, deshonestidad, etc.,
ni las especulaciones sobre el dficit o aun las consideraciones sobre la crisis econmica, lo que llev al Estado
mexicano a tomar la decisin de emprender este cambio:
hemos verificado en estas pginas que los argumentos son
todo, menos novedosos. Creo que el motor principal del
cambio es la conciencia de que la sociedad y el Estado
mexicanos han superado una etapa histrica ya cumplida.
En esta nueva etapa, establecida la rectora del Estado, determinados en el marco de la economa mixta los
sectores que concurren en ella; acotado legislativamente el papel del sector pblico y garantizadas las libertades de participacin de los sectores social y privado, el
Estado mexicano tom la decisin de abandonar la modalidad de actuacin de ltima instancia que haba caracterizado su intervencin en la economa nacional para
91
pasar a ejercer, quiz por primera vez en su vida contempornea, una verdadera rectora caracterizada por
laplaneacin y la concertacinpor la va democrtica.
Esta nueva actitud traer, sin duda, algunas consecuencias que es difcil prever en este momento; otras ms,
son claramente previsibles. Durante seis dcadas se ha
intentado satisfacer la aspiracin general a mejores niveles
de vida a travs de un modelo que tenda a ver esta satisfaccin como un subproducto deseable de la estrategia
econmica, no como un problema prioritario que deba
ser encarado frontalmente. Carlos Salinas ha incluido esta
aspiracin como una estrategia fundamental para el desarrollo.
De la misma manera, el surgimiento de un nuevo patrn tecnolgico e industrial es inevitable y en l una actitud de ltima instancia o de carcter subsidiario dejara la modernizacin industrial sin rumbo alguno, como
en efecto la dej en el pasado. La rectora del Estado garantiza la nica posible conduccin global que toma en
cuenta los intereses d la sociedad en su conjunto.
La nueva actitud del Estado mexicano supone la plena responsabilidad de los distintos sectores. El reconocimiento del sector social abre una puerta a la iniciativa
de los trabajadores que puede resultar fundamental en
los prximos aos. El sector privado, por su parte, deber participar con la autonoma que sealan las leyes y
con una verdadera actitud empresarial de promocin del
desarrollo, en una posicin de tomar riesgos para asegurar la formacin de nuevos capitales; es decir, una nueva "cultura empresarial".
Tanto el sector central como el sector paraestatal de
la administracin pblica han entrado en una fase de modernizacin que parte de una redefinicin de su papel en
la vida nacional y en el desarrollo econmico. Se ha cargado sobre la administracin pblica, sobre el aparato administrativo del Estado, con una grave responsabilidad
sobre problemas de desempleo, injusta distribucin del
ingreso, dependencia externa, concentracin regional,
etc., de los que debe responder el sistema econmico en
92
su conjunto. "El resultado es desastroso ha sealado

Manuel Camacho con toda claridad. No se avanza, en
el cumplimiento de los objetivos, pero s se impone una
carga que las empresas pblicas no pueden soportar, redundando en problemas y contradicciones mayores a las
que existan en un principio.
"Ejemplos tpicos de ese proceder contina el
autor seran el tratar de resolver el problema del desempleo por medio de las empresas estatales, el de la redistribucin del ingreso, el de la independencia nacional o el de los obstculos al desarrollo."32
Durante las ltimas dcadas una posicin que con frecuencia apoyamos fue formulada por uno de los clsicos
de la empresa pblica, el economista ingls A.H. Hanson,
quien desarroll la teora, ampliamente difundida, que
consiste en sostener que es ms importante, en la consecucin del desarrollo econmico, el establecimiento mismo de empresas estatales que la existencia de un plan.
Para el caso de Mxico llega a hacer suya la afirmacin
de una Misin del Banco Mundial con la que no pocos
han estado de acuerdo: "en ausencia de una poltica general del gobierno para lograr un desarrollo econmico
balanceado, la Nacional Financiera ha alcanzado los mejores resultados que podan esperarse".33
"Se suele mirar a la empresa pblica en nuestro pas a

travs de cuatro lentes. El primer lente o enfoque es
el de la microeconoma y la contabilidad-administracin,
o sea el contemplarlas como unidades productivas o de
servicios que deben responder a resultados. El segundo
es el de la poltica econmica general, o sea el contemplarlas en trminos de las necesidades de las polticas fiscal, monetaria, comercial y laboral... El tercero, muy relacionado con el anterior, es el de considerar la poltica
de desarrollo, o sea el conjunto de empresas pblicas,
como instrumento de desarrollo... Por ltimo, est el de
93
la ideologa y la poltica con el que se analiza a las empresas pblicas en sus propios mritos y por su impacto
en la sociedad y la economa."34 Por nuestra parte, hemos analizado su dualidad de origen.
De estos enfoques, de la relacin que se hace entre
ellos o de su confusin, derivan las distintas posiciones
que se sostienen frente a la empresa pblica y la consecuente politizacin de la discusin en torno a ella.
Creo que hemos perdido demasiado tiempo y demasiadas energas en la suposicin de que la expansin del
Estado es sinnimo de nacionalismo, soberana y rectora, mientras que la desincorporacin de empresas es sinnimo de entrega del poder poltico y econmico al sector privado. Se trata de una falsa discusin: ni el tamao
del Estado significa fortaleza ni su empequeecimiento
significa crecimiento econmico. Nunca se emplear mejor la insistencia que en convencernos de esto; las experiencias de otros pases, que aqu hemos abordado, deberan constituir una leccin.
Por otra parte, cuando decimos que "lg empresa pblica es una modalidad de propiedad colectiva, a travs
del Estado, de medios de produccin, de reas, de servicio, de actividades comerciales, etc., que podran estar
en manos de particulares" parece destacar el problema
de la "propiedad". Ciertamente, la propiedad de las empresas se ha constituido en un mito frente al que debemos estar siempre en guardia. Creemos que el tipo de propiedad resolver automticamente un problema que
radica en la estructura industrial misma. "El peligro consiste en que dentro de diez o quince aos los monopolios privatizados sean de nuevo motivo de disgusto o crtica como lo fueron en la dcada de 1940."35 Y, como
consecuencia, el obligado paso siguiente sera, quizs, una
nueva ola de nacionalizaciones.
Parafinalizar,podemos decir que histricamente, la
empresa pblica construy el desarrollo que Mxico logr alcanzar hasta el octavo decenio de este siglo porque estuvo a la vanguardia de los procesos econmicos,
tecnolgicos e industriales. El proceso de modernizacin
94
actual nos abre como alternativa la opcin de colocar la

actividad productiva del Estado en la vanguardia del desarrollo y es para ese futuro que debemos prepararnos;
es para ese futuro para lo que se han producido los grandes avances en materia poltica, jurdica y econmica que
conciernen a la empresa pblica; es para ese futuro que
debemos completarlos.
Uno parece ser el prerrequisito para enfrentar el futuro: que la empresa pblica pierda, en todos los casos
en que an lo tiene, el carcter subsidiario o complementario de la economa de mercado. Dos parecen ser las
grandes tareas que aguardan al sector paraestatal: la reconversin eficaz y la generacin de actividades nuevas.
En cuanto a la modernizacin se plantea la actualizacin de las actividades tradicionales en sus aspectos tecnolgico, productivo y de organizacin. Si, de acuerdo
con los postulados del prximo gobierno 1988-1994, la
empresa pblica seguir siendo "pieza esencial de nuestro desarrollo", la modernizacin ser una necesidad primaria de gobierno.
Por otra parte, el esfuerzo de inversin que acompaa a la implantacin de un nuevo patrn industrial "recae en parte significativa sobre las empresas pblicas y
exige definir una mayor articulacin de stas con el sistema financiero. "El nivel de ahorro interno del sector paraestatal deja de depender slo de objetivos de poltica
macroeconmica para ser tambin funcin de la estrategia de restructuracin. Enmarcado en una nueva articulacin entre la banca y la industria, el sistema financiero
debe operar ms como un sistema de apoyo a la industria que como un rea autnoma de valorizacin de capitales privados o pblicos."37
Por lo que se refiere a la generacin de las nuevas actividades que requiere el desarrollo del pas, es fundamental tener en cuenta que la empresa pblica tiene una
mayor capacidad para asumir los riesgos que supone la
produccin contempornea; adems, tiene sin duda una
posicin privilegiada de negociacin con empresas y gobiernos extranjeros en un momento en que la interde-
95
pendencia y la llamada globalizacin de la industria parecen ser el fundamento de todo conocimiento y de toda
modernidad.
Todo nos hace pensar que la empresa pblica en el
futuro cercano ser una institucin de vanguardia. Al despojrsele de todo lo superfluo, la empresa pblica, o ms
bien el sector paraestatal, estar en condiciones de formar parte de la avanzada del cambio tecnolgico que requiere el desarrollo del pas. Un sector paraestatal con
un tamao adecuado, integrado por empresas estratgicas y prioritarias, que puedan modificar su estructura,
negociar y convencer a las organizaciones sindicales slo podr persistir si moderniza su estructura, su sistema
de produccin, los mtodos y los procedimientos. El sector paraestatal, redimensionado, debe estar preparado para el cambio; slo as justifica su existencia, siendo un
sector de vanguardia.
"La empresa pblica es y seguir siendo pieza esencial de nuestro desarrollo ha dicho el responsable de
la marcha del pas en los prximos seis aos. Propongo sanearla y, adems, fortalecerla mediante una direccin honesta y capaz, con el concurso de sus trabajadores, con el apoyo del gobierno federal, para enfrentar los
retos de la modernizacin, del cambio tecnolgico y de
la competencia externa."
Y tambin:
"No hay crecimiento econmico sin la participacin
de los grupos sociales, como tampoco hay desarrollo justo
'y equilibrado sin la direccin y orientacin de un Estado
revolucionario, comprometido y al servicio de los mexicanos' '.
Tengamos la certeza de que la empresa pblica o
los organismos pblicos para comprender a todo el sector paraestatal, tendr la funcin de generar los cambios, apoyar a los sectores social y privado en la modernizacin de sus estructuras productivas. Slo con la
concertacin de todos los sectores, el pblico siendo
ejemplo y avanzada, podemos modernizar el aparato productivo. Con esta modernizacin nuestro pas estar en
96
posibilidad de llegar al siglo xxi como una nacin en pleno desarrollo.

NOTAS
1
Luciano Pellicani, "Estado de bienestar" en Diccionario de poltica,
Siglo xxi Editores, Mxico, 1987, pp. 609-614.
2
Vase G.D.H. Col, Historia del pensamiento socialista. Comunismo
y socialdemocracia (1914-1931), primera parte, vol. v, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1961, pp. 196 y ss.
i Carlos Salinas de Gortari, "Rectora del Estado", en Rectora del Estado y economa mixta, UNAM/Editorial Porra, Mxico, 1985, vase pp. 5
y ss.
4
Marco Antonio Alczar, Las agrupaciones patronales en Mxico, El
Colegio de Mxico, Mxico, 1970, p. 55.
5
Norberto Bobbio, Elfuturo de la democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988, p. 9.
6
Antonio Carrillo Flores, "Lmites y perspectivas de la economa mixta", en Rectora del Estado y economa mixta, UNAM/Editorial Porra, Mxico, 1985, p. 454.
7
Eugenio Laris, "El cambio estructural en la industria paraestatal", en
Cambio estructural en Mxico y en el mundo. Fondo de Cultura Econmica/
Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, 1987, p. 159.
8
Artculo 25 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
' Artculo 28, Ibid.
10
Citado por Antonio Carrillo Flores, op. cit., p. 465.
1
' Vase Rafael de Pina Vara, Diccionario de los rganos de la administracin pblica federal, Editorial Porra, Mxico, 1985.
12
Antonio Carrillo Flores, op. dt., p. 465.
13
Revista Latinoamericana de Administracin Pblica, nmeros 6-7
y 7-8, Mxico, 197914
Jos Chanes Nieto, prlogo a Jos Francisco Ruiz Massieu, La empresa pblica: un estudio de derecho administrativo sobre la experiencia mexicana, Mxico, INAP, 1980.
15
Norma lvarez L. (et al.). La conversin industrial en Mxico, Centro de Investigacin para el Desarrollo IBAFIN/ Editorial Diana, Mxico, 1988,
p. 10.
16
Ibid., p. 45. Fuente: UNIDO, IIAS, archivos del Banco Mundial; Short,
P. "Appraising the Role o Public Enterprises, an International Comparison",
IMF Occasional Paper Series, Washington, 1983, en Shirley, M. Managing StateOwned Enterprises; SPP, Participacin del Sector Pblico en el PIB de Mxico, 1975-1983, Mxico, 1985.
17
John A. Rhodes, "Privatizacin en el Reino Unido", en Cambio estructural en Mxico y en el mundo, vase supra nota 7. En esta compilacin
se analizan los casos de Estados Unidos (Colby H. Chandler), Japn (Tsutomu
Tanaka), Brasil (Wolfgang Sauer), Corea (Duk-Choong Kira), Unin Sovitica
(Vladimir M. Davydov), Mxico (Mauricio de Mara y Campos, Eugenio Laris
Alans, Alejandra Moreno Toscano), China (Li Yueguo), Turqua (Mcrih Celasum), Espaa (Mauro Lozano, Luciano Parejo Alfonso), Reino Unido (John
A. Rhodes), Argentina (Brian Alejandro Thomson).
i, I8 Norma lvarez (et al.), Ibid., p. 52. Un texto fundamental de nter-
97
pretacin del "equilibrio" en la economa francesa es el de Constantin Lougovoy, L'conomie, les francais et l'tat, Presses Uhiversitaires de France, Pars, 1981. Particularmente sobre la posicin del gobierno de Francpis Mitterrand
frente al problema, ver Jean Daniel, Les religions d'un prsident, Grasset, 1988
19
Vase supra, nota 17.
20
Norma lvarez (et al), op. cit., pp. 56-57.
21
Ibid., pp. 49-51
22
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, El Estado empresario en Mxico: agotamiento o renovacin, Siglo xxi Editores, Mxico, 1988. p. 27.
23
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, "La economa mixta en Mxico:
una nocin, tres proyectos", Documentos de trabajo, CIDE, Mxico, 1982;
Rene Villarreal, "Mitos y realidades de la empresa pblica", en Empresa pblica: problemas y desarrollo, CIDE, Mxico 1986, vol. i, nmero 1.
24
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 181, vase supra, nota 22.
Ibid., p. 183.
26
Carlos Arrila, El Estado y los empresarios, SEP 80/Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1981.
27
Carlos Salinas de Gortari, "Introduccin" a Cambio estructural en
Mxico y en el mundo, vase supra, nota 7.
28
Andrs, Marcelo Sada, "La reprivatizacin, en auge mundial; pero...
Mxico est lejos de ella", en Decisin, Mxico, 1987.
29
J.K. Galbraith. El nuevo Estado industrial. Editorial Ariel, Barcelona, 1980, p. 409.
3U
Douglas Bennett y Kennet Sharp, "El Estado c o m o banquero y empresario: el carcter de ltima instancia de la intervencin econmica del Estado mexicano, 1917-1970", en Foro Internacional, vol xx, julio-septiembre
de 1979, nm. 1, El Colegio de Mxico, Mxico, p 29.
31
Ibid., p. 50.
32
Manuel Camacho, "F.mpresas pblicas y objetivos nacionales", en
Foro Internacional, p . 160, vase nota 30.
33
A.H. Hanson, La empresa pblica y el desarrollo econmico. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1978, p. 167.
34
Manuel Camacho, op. cit., p . 161.
" Michael Prowse, "Od Arguments in New Bottles", en Financial Times, Londres, 18 de abril de 1986. Citado por Marfa Amparo Casar y Wilson
Peres, vase supra, nota 6.
36
Mara Amparo Casar y Wilson Peres, op. cit., p. 182, vase supra, nota 22.
JESS REYES HEROLES EL

POLTICO, EL INTELECTUAL,
EL ADMINISTRADOR PBLICO
recisamente en los aos en que tuve la fortuna de

P
trabajar a su lado, entre 1964 y 1970, don Jess
Reyes Heroles dedicaba sus pocas horas libres a la compilacin y al estudio de la obra de Mariano Otero. Creo
que esos aos, que para m constituyeron una leccin inigualable, para l fueron decisivos en la maduracin de
su pensamiento y de su quehacer poltico. En su dedicacin a Mariano Otero haba una identificacin con el intelectual, autor del Ensayo sobre el verdadero estado de
la cuestin social y poltica que se agita en la Repblica, pero tambin, y con el mismo peso, una admiracin
por el poltico que se haba opuesto a la constitucin centralista, que se haba negado a votar los tratados de paz
de Quertaro durante la invasin norteamericana y por
el ministro de Relaciones Exteriores que haba defendido al pas de la mutilacin.
La historia y la accin, as llam don Jess a su discurso de ingreso a la Academia Mexicana de la Historia
en 1968. Historia y accin fueron, en efecto, las dos piedras de toque por las que transcurri su vida de poltico
y de intelectual. La historia como maestra de la vida; la
accin como ejercicio de la voluntad del hombre sobre
su propio destino. "Creemos en los rendimientos del enfoque histrico aseguraba para el anlisis poltico.
La historia ni repite ni reitera. Con bruscos rompimientos o sin ellos, se contina, ligando estrechamente pasado, presente y futuro. Algo de ayer nos puede servir para
99
100
explicarnos algo de lo que hoy ocurre y para evitar que

suceda algo semejante a lo que ocurri en el pasado."
Saber para hacer, porque el hecho supone un conocimiento, una reflexin; de otro modo, la accin es un
hacer sin sentido. Pensar para actuar, fue su divisa y en
todo momento fue consecuente con ella, sobre todo en
poltica, porque saba que la accin poltica afecta a todos. En La historia y la accin, Reyes Heroles afirmaba
que si bien la poltica no es una forma de actividad que
encierra o comprende toda la accin, concentra parte de
la accin realizada en casi todos los rdenes del quehacer humano, y se resume en la decisin. La decisin poltica, pensaba don Jess, es el lugar donde ciencia y experiencia se traban. Si la existencia de un hombre pudiera
ser expresada en una metfora, podramos decir que la
vida de Jess Reyes Heroles fue una larga cadena de decisiones polticas. La experiencia en la vida personal
de la poltica por largos aos, ligada al estudio de los
clsicos y de ios clsicos del pensamiento poltico, filsofos, socilogos, historiadores, y al estudio directo
de nuestra realidad, hicieron de Reyes Heroles un poltico en el sentido platnico; es decir, un hombre que
dedica su vida a estudiar el modo en que ha surgido un
gobierno y la manera en que, una vez surgido, puede ser
conservado.
De ah su vocacin por el cambio, la adecuacin, no
la ruptura; de ah su profesin de fe como reformador
' 'Una sociedad dira slo conserva en la medida que
puede cambiar, pero, a la vez, una sociedad slo cambia
en la medida que puede conservar."
Poco antes de su muerte apareci su ensayo sobre Mirabeau. En l, don Jess polemiza con Ortega y Gasset
para demostrar que es posible unir en un hombre pblico al poltico y al pensador. Mirabeau fue, en efecto, un
pensador y un poltico. Un poltico y un pensador fue
tambin Reyes Heroles; un pensador, un poltico y, aadira yo, un administrador pblico, un administrador de
los negocios pblicos, y en sta, como en sus otras vocaciones, fue igualmente ejemplar. Desde este punto de vis-
JESS REYES HEROLES
101
ta, desde la perspectiva del administrador, del empresario pblico, quisiera yo abordar la figura de don Jess,
porque en este terreno fue que tuvo, para m una significacin personal su enseanza como historiador y como
poltico.
En 1939 don Jess ingresa en el Partido de la Revolucin Mexicana para trabajar al lado de Heriberto Jara. Entre su ingreso al Partido y la culminacin de sus estudios
en la Universidad Nacional transcurre la segunda guerra
mundial y, con ella, la amenaza ms grave que ha pesado sobre el mundo occidental: la posibilidad del triunfo
del nazismo. La reflexin sobre lo que esto significaba
lo llev a adoptar un mtodo de anlisis que se convertira en una herramienta indispensable de su trabajo-, la inmersin en el pasado para buscar alternativas a los problemas del presente. "Orgenes afirmaba determinan
metas y caminos."
Cuando en 1944 present su tesis para optar por el
grado de licenciado en derecho, Tendencias actuales del
Estado, Reyes Heroles conoca el partido desde distintos cargos y en ese mismo ao se desempeaba en la Secretara del Trabajo. Al frente del Instituto Mexicano del
Libro como secretario general, entre 1939 y 1953, tendra la posibilidad de impulsar la produccin y la distribucin de ese instrumento de la creatividad humana que
son los libros. Especialmente gratos debieron resultarle
estos aos en que preparaba los tres volmenes de El liberalismo mexicano, que habran de aparecer en 1957.
Heredero de una tradicin que encuentra en la biblioteca las razones de su accin, Reyes Heroles amaba los libros y encontr siempre en ellos, en la edicin rara, en
la impresin cuidadosa, un deleite muy particular. Como
don Francisco de Quevedo, en quien haba aprendido irona y poltica, estoicismo y sarcasmo en el destierro, don
Jess poda decir que los libros enmendaban o fecundaban sus asuntos. Ciertamente, para Reyes Heroles los libros fueron siempre una fuente de riqueza moral e intelectual, un arma para combatir errores, incluso los suyos
propios.
102
Como asesor del presidente Ruiz Cortines don Jess

afin esa irona que muchas veces gozamos, y padecimos,
quienes tuvimos la fortuna de trabajar a su lado; pero tambin afin sus conocimientos de economa, finanzas y administracin, pues por encargo del presidente de la Repblica abord los estudios econmicos de Ferrocarriles
Nacionales, con resultados excepcionalmente acuciosos
y certeros en sus juicios, con validez actual.
Durante el gobierno del presidente Lpez Mateos fue
subdirector tcnico del Seguro Social y en ese periodo
pudo unir por vez primera a su vocacin de pensador y
de poltico la del administrador pblico. Diputado federal entre 1961 y 1964 por Tuxpan, su tierra natal, empez a poner en prctica las ideas que en la dcada anterior haba elaborado para nutrir su propia conducta. En
efecto, diez aos antes haba iniciado una vasta investij
gacin sobre el liberalismo mexicano para establecer las
relaciones entre aquel cuerpo de doctrina poltica y econmica y la realidad no slo del siglo xix, sino de nuestra propia modernidad a partir de la Revolucin: "Sin la
comprensin del siglo xix difcilmente entenderemos el
significado y sentido de lo que llevamos andado del siglo xx", deca.
El liberalismo mexicano quedara completado en
1967, cuando don Jess public las Obras de Mariano
Otero, precedidas de su importantsimo "Estudio preliminar". En l, Reyes Heroles hace una sntesis del pensamiento de esta gran figura liberal; Otero, dice don Jess, quiere un "acuerdo fundamental para lograr la unidad
nacional; representacin de las minoras como medio para
hacer firme la unidad nacional; Estado transformador de
las relaciones materiales de la sociedad para asegurar el
progreso; oposicin a cualquier intento que condicionara el derecho electoral a la propiedad, o sea, divorcio de
todo liberalismo de tipo ilustrado; federalismo; preocupacin por tutelar las relaciones sociales y afn de consignar y garantizar los derechos individuales y, por encima de todo, la Constitucin como centro o punto de
imputacin de la nacionalidad". En esta exposicin del
JESS REYES HEROLES
103
ideario de un tipo de liberalismo quedan unidos Otero

y Reyes Heroles; el pasado con el presente.
He dicho que esos aos fueron de extraordinaria maduracin del pensamiento poltico de don Jess. Fruto
de esa madurez fue el documento en que Reyes Heroles
defendi la propuesta del presidente Lpez Mateos para
establecer la forma inicial de representacin proporcional que se conoci en Mxico, la que instituy los diputados de partido. Ms adelante, esta certeza en el respeto a la oposicin como medio de fortalecer la democracia
"lo que resiste apoya" habra de ser el fundamento
de la reforma poltica iniciada en 1977.
"La teora de la representacin minoritaria es consecuencia de la libertad de opiniones y del sufragio universal
deca en 1967 porque nada importa que ninguno quede excluido del derecho de votar si muchos quedan sin
la representacin, que es el objeto del sufragio, y complementando la mayora, es culminacin y sustento de
aquello en lo que se tiene que coincidir: la Constitucin,
con unos cuantos principios que entraen la armona y
la representacin nacional, con mayora y minoras, respetando la coincidencia en lo fundamental, que constituye, por as decirlo, la base misma de las reglas del juego."
En 1964 fue designado director general de PEMEX, el
primer puesto de alto rango que ocupara; el primer puesto en que todas sus dotes de negociador, intransigente
cuando se trataba del inters nacional, todas sus cualidades de administrador y toda su decisin de poltico habran de entrar en juego. En esos aos tuve la fortuna de
trabajar a su lado y puedo atestiguar que la labor de Reyes Heroles en PEMEX ha sido una de las ms fecundas.
Cre el Instituto Mexicano del Petrleo y propuso como
su primer director al insigne Javier Barros Sierra; con ello
abri la industria petrolera hacia la creacin de una investigacin cientfica propia y dio uno de los pasos ms
notables hacia nuestra independencia tecnolgica y la
completa soberana sobre nuestros recursos. Combati
como nadie, me consta porque segu sus instrucciones
104
desde la Gerencia de Personal, la venta de plazas y la corrupcin en las relaciones laborales. Pero, por encima de
todo, corrigi una grave desviacin que amenazaba con
la reinstalacin de la actividad privada internacional en
nuestra industria nacionalizada ms importante.
Subsistan, en la poca en que tuvimos el privilegio
de servir en PEMEX, cinco contratos riesgo suscritos entre PEMEX y compaas extranjeras que exploraban y perforaban en busca de mantos aceitferos. Cuando los encontraban, tenan derecho a que se les reembolsara el
importe de sus gastos y a que se les pagara el 18.5 por
ciento de lo que produjera el pozo correspondiente. Reyes Heroles rescindi esos contratos al amparo de los cuales las compaas exploraban la sonda de Campeche, precisamente el rea en donde ahora se trabajan los mayores
yacimientos de hidrocarburos de Mxico. Don Jess intuy que solamente cancelando los contratos poda consolidar la expropiacin petrolera que llevara a cabo el presidente Lzaro Crdenas. Ahora, muchos aos despus,
cuando los hidrocarburos que produce PEMEX provienen
en su gran mayora de esa zona, entendemos los alcances nacionalistas de la gran medida que tom el presidente
Daz Ordaz a propuesta del director Reyes Heroles.
Su gestin al frente del Combinado Industrial Sahagn, en 1970-1972, y del Instituto Mexicano del Seguro
Social, en 1975-1976, verificaron una vez ms su vocacin de servidor pblico, su conciencia del Estado, su certeza de que su actuacin donde quiera que fuese, era de
utilidad al sistema poltico al que serva con la resuelta
decisin del administrador. El maestro Reyes Heroles seal entonces, con precisin, el compromiso poltico del
administrador pblico. No s puede ser administrador al
servicio del Estado o empresario pblico si no se est comprometido con los fines polticos del Estado al que se sirve. El administrador, el que tiene bajo su responsabilidad hombres, recursos financieros y materiales para lograr
un objetivo determinado, debe tener compromiso poltico con el gobierno al que sirve. Si no est de acuerdo
debe renunciar. l mismo dio el ejemplo ms de una vez.
JESS REYES HEROLES
105
Presidente del Partido Revolucionario Institucional,

pugn porque el PRI se consolidara como un organismo
de vanguardia en donde los anhelos populares quedaran
incluidos en programas concretos de gobierno. Era consciente de que un partido poltico sin programas, sin tesis, es solamente un organismo electoral que no puede
obtener el apoyo de las mayoras.
De 1976 a 1979 fue secretario de Gobernacin. La
reforma poltica decidida por el presidente Lpez Portillo e instrumentada por don Jess, buscaba lo que tanto
haba querido Mariano Otero: "Acuerdo en lo fundamental para lograr la unidad nacional; representacin de las
minoras como medio de hacer firme la unidad nacional."
El acceso de nuevos partidos, el aumento en el nmero
de diputados de la oposicin, el establecimiento del derecho a la informacin, la ley de amnista, son hitos en
la vida contempornea de nuestro pas cuyas consecuencias percibimos an. Gracias en buena parte a ellos, la
inconformidad social ha podido encontrar cauces institucionales que han permitido no despertar al Mxico
bronco que tanto lo angustiaba. Aqu encuentra su cabal
sentido una de sus mximas ms precisas: "Para que no
medre la poltica de la fuerza, hagamos que impere la fuerza de la poltica."
La herencia de Reyes Heroles es de una enorme riqueza moral, intelectual y prctica. Yo quiero ahora recoger una parte de su legado porque es el que me concierne de un modo ms directo, el que se refiere a la
participacin del Estado en la vida econmica y social
de nuestro pas.
Tal vez la mejor expresin del pensamiento poltico
de don Jess se haya dado cuando estuvo al frente de
nuestro partido: ah, como a l le gustaba decir, poda
ser "poltico de tiempo completo". Desde ah, Reyes Heroles pudo analizar da con da el papel que el Estado juega
y debe jugar en nuestro pas. Desde el partido, que l conceba como la avanzada que prefigura y anuncia la nueva sociedad, don Jess propona que ' 'mediante frmulas amplias de intervencin estatal y de participacin
106
social, que lejos de negar las libertades las acrecientan,

se instaure una planeacin econmica para que el hombre domine y no sea dominado por imperativos y ciegas
fuerzas econmicas". Y como empresario pblico que haba sido hasta entonces, pensaba que la mejor forma de
actuacin del Estado sobre la economa era la empresa
estatal. Por experiencia propia en el Seguro Social, en
DINA, en PEMEX, saba que la empresa pblica es, tambin,
el mejor modo de consolidacin del propio Estado.
Gonzlez Pedrero ha sealado que "don Jess saba
porque lo haba aprendido en las fuentes y en la experiencia las vicisitudes que tuvo que pasar el pas para
integrarse como nacin y para forjarse como Estado. Saba que lo ms importante del quehacer poltico es la creacin, consolidacin y supervivencia del Estado. En sus
expresiones y en sus acciones prevalece esa Idea: el Estado mexicano por encima de intereses, de partidarismos,
de sexenios, de tintes polticos: por encima de todo, el
Estado en el que piensa Reyes Heroles es el que busca la
cooperacin, la solidaridad social.
"El Estado no es coaccin: ni fuerza, ni buenos deseos; ni slo razn, ni slo derecho, ni exclusivamente
dominio: es accin integradora para la cooperacin social. Su concepcin ms acabada la plasma en la VII Asamblea del Partido: 'Ni ms sociedad para que haya menos
Estado y vida personal; ni ms Estado para que haya menos sociedad y menos individuo. Individuo, sociedad y
Estado tienen mbitos de accin caractersticos y no es
posible levantar una colectividad armnica sin respetar
el papel que a cada una de estas entidades concierne.
Nuestra meta no es una sociedad estatizada; es un Estado social y una sociedad integrada por individuos libres
y en pleno uso de sus derechos.' "
Pero cul es el mbito del Estado social en nuestro
pas? Don Jess crea que la economa mixta es un puro
ejercicio terico si no se le imprime una direccin. No
tiene sentido por s misma. "Un gobierno revolucionario expresaba puede valerse de la economa mixta
para impulsar y obtener la transformacin global de la
JESS REYES HEROLES
107
sociedad. Un gobierno no revolucionario, de igual manera, podra aprovecharse de la economa mixta para encauzarnos hacia un desarrollo estrictamente capitalista
o, incluso, para, a su amparo, estimular el retroceso."
Crea indispensables las iniciativas personal y social, pero
sobre la base de que privaran los intereses superiores de
la comunidad nacional y de que el Estado ejerciera la
orientacin rectora en la economa y las funciones de orden, direccin, coordinacin, regulacin, aliento y suplencia de las actividades econmicas.
Con qu derecho se arroga el Estado mexicano contemporneo esas funciones? Los valores bsicos del Estado liberal eran la libertad, la propiedad individual, la
igualdad, la seguridad jurdica y la participacin de los
ciudadanos en la formacin de la voluntad estatal a travs del sufragio. El Estado revolucionario pretende hacer efectivos estos valores; no lo fueron nunca en la realidad de nuestro siglo xix y apenas lo son en nuestro
tiempo. As, no hay posibilidad de libertad si su establecimiento y garantas formales no van acompaados de
unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su existencia real. Mientras que el liberalismo clsico
piensa que la libertad es una exigencia de la dignidad humana, el Estado mexicano piensa que la dignidad humana (materializada en ciertos supuestos socioeconmicos)
es un requisito de la libertad. La propiedad individual tiene como lmite los intereses generales de la comunidad
ciudadana y la de los particulares que participan en hacerla productiva: obreros, campesinos y empleados. La
seguridad formal tiene sentido slo si va acompaada de
la seguridad material frente a necesidades estrictamente
econmicas, salario mnimo, seguridad social, sistema de
salud. La igualdad ante la ley debe ser complementaria
de la seguridad de condiciones vitales mnimas.
Don Jess fue testigo del resurgimiento de un liberalismo ilustrado fundamental en las grandes potencias industriales. La historia ni repite ni reitera, como dira el
maestro, es una acumulacin de experiencias que no permite la vuelta a formas ms sencillas de organizacin
108
como pretenden los conservadores que suean con desmantelar el Estado social y la economa mixta, porque
creen que el Estado debe volver a ser el gendarme al servicio de sus intereses particulares.
No ms o menos empresa pblica, sino mejor empresa
pblica. "La empresa de Estado dijo don Jess en el documento fundamental de la VII Asamblea del PRI; compensatorio en relacin con la inversin privada. Su volumen de inversin, sus ndices de produccin y de
generacin de empleo no pueden estar condicionados a
las reacciones del sector privado. No es deseable que las
industrias bsicas reduzcan su inversin, congelen su actividad cuando el sector privado invierte, y al revs, se
expansionen cuando el sector privado se retrae. El desarrollo econmico de un pas es demasiado serio para estar sujeto a veleidades o medrosas racciones psicolgicas. Los planes de inversin del Estado y de las empresas
estatales deben trazarse y ejecutarse de acuerdo con las
necesidades de nuestro crecimiento, con los objetivos de
promocin, fomento y desarrollo equilibrado."
Quiz la mayor enseanza de don Jess en su insistencia por mirar hacia atrs para poder caminar hacia adelante, est en la valoracin de nuestras propias soluciones. Los liberales mexicanos, apoyados en el pueblo,
generaron un cuerpo de doctrina poltica que culmin
en el liberalismo social de la Revolucin, lo que permiti que Mxico naciera a la poca contempornea como
un Estado social de derecho.
' 'Nuestra Revolucin dijo Reyes Heroleses la primera revolucin nacional, democrtica, social y liberal
en el sentido tico y poltico de la palabra, que avanza
por una va de desarrollo no exclusivamente capitalista."
Y la empresa pblica en ese avance es una solucin nuestra. Mxico es el primer pas democrtico en el mundo
que crea la empresa de Estado. El genio de Calles crea
la empresa pblica mexicana como la entendemos actualmente y consolida la estructura del Estado como promotor del desarrollo.
Creo que el mejor homenaje a la memoria de don Je-
JESS REYES HEROLES
109
sus Reyes Heroles que el Partido, su Partido, nuestro Partido, puede hacerle, es luchar del modo en que l luch
por los principios de la Revolucin mexicana, que son
el resultado del transcurrir dialctico de nuestra historia. Luchar por los principios, pero aceptar el cambio.
"Mantengmonos indemnes ante aquellos que quieren
que se acabe con todo y ante los que quieren que se conserve todo." Ms tarde completara este pensamiento: "En
el justo medio est el camino correcto: conciliar afanes
tericos con las realidades; contemporizar avanzando;
conciliar intereses para evitar derrumbamientos estrepitosos. Hay intereses objetivos que deben ser rigurosamente respetados. Hay intereses objetivos por encima del gobernante, el primero de los cuales est constituido por
la conservacin del Estado."
Don Jess, el poltico y el historiador, el jurista, el
administrador pblico, fue maestro de muchas generaciones. En la ctedra y en la accin siempre convoc a
sus discpulos a participar en el engrandecimiento de Mxico. Patriota, alimentaba su patriotismo con vehemencia, con devocin, con una erudicin histrica y poltica. Generoso en el dilogo, crtico o severo, fue un
hombre comprensivo que encauz a un gran nmero de
servidores pblicos. Supo ser colaborador respetuoso y
leal de los presidentes de la Repblica con quienes trabaj. Maestro y cercano colaborador del presidente De
la Madrid, su muerte, cuando estaba al frente de la Secretara de Educacin Pblica, se sinti no solamente
como la desaparicin de un funcionario y de un poltico
ejemplar, sino como la prdida de un mexicano de excepcin en momentos difciles para la patria.
Quisiera terminar este homenaje tomando prestadas
unas palabras de Voltaire que a don Jess convienen
mejor que a otros: Reyes Heroles no hizo todo lo que
deba porque fue un nombre, pero hizo ms que ningn otro porque fue un gran hombre.
POLTICA, ADMINISTRACIN
PBLICA Y NEUTRALIDAD
ADMINISTRATIVA
na caracterstica de las estructuras propiamente

administrativas es la presencia de un personal eleU
gido por la posesin de competencias tcnicas, y emplea-
do de manera profesional y continua.1 La burocracia

trmino con que usualmente se denomina a este personal ha sido estudiada desde los ms variados puntos
de vista: su quehacer ha dado lugar a uno de los fenmenos tericos ms importantes de nuestro siglo. Toda teora de la organizacin, todo estudio de lo administrativo, as sea de las actividades de un departamento en una
entidad del Estado o de los procesos de trabajo en una
fbrica de automviles, est de algn modo relacionado
con la burocracia. De la misma manera, las visiones ms
optimistas de la configuracin social, lo mismo que las
amenazas que entraa la existencia misma de la sociedad
industrial y posindustrial de nuestro tiempo, tienen como
denominador comn el comportamiento burocrtico.
Debemos a Max Weber el estudio clsico de la burocracia que ha sido el punto de partida de toda reflexin
seria en este campo. Weber elabor su concepto de burocracia en el contexto de su sociologa poltica al discutir los tipos ideales de dominacin. Segn l, un sistema de dominacin se caracteriza fundamentalmente por
un cierto nmero de creencias que legitiman el ejercicio
del poder, y por un aparato administrativo que sirve de
puente entre gobernantes y gobernados. Entre los tres tipos de dominacin (el carismtico, el tradicional y el le111
112
gal) la confianza en la ley constituye el fundamento de

la legitimacin del de tipo legal. En este caso particularmente, los gobernados obedecen al gobernante por la
posicin que ste ocupa segn ciertas reglas claramente establecidas a las cuales se adhieren gobernantes y
gobernados. La burocracia es el aparato administrativo
del tipo de dominacin legal.
Weber no se limit a describir los rasgos caractersticos del tipo ideal de la burocracia, sino que construye
un modelo dinmico. Establece los supuestos histricos
sobre los cuales se levanta la burocracia moderna: la existencia de un sistema de racionalidad legal, el desarrollo
de una economa monetaria y la expansin cualitativa y
cuantitativa de las tareas administrativas. Destaca tambin los efectos de la burocracia moderna: el primero consiste en la concentracin de los medios de administracin en manos de los que detentan el poder, fenmeno
que se verifica en todas las grandes organizaciones: la empresa capitalista, el ejrcito, los partidos, el Estado (el socialista particularmente), la Universidad; el segundo efecto de la burocracia as concebida, es la tendencia a la
nivelacin de las diferencias sociales que resulta del ejercicio de la autoridad conforme a reglas abstractas, iguales para todos, y de la exclusin de criterios personalistas
en el reclutamiento de los funcionarios. Esta tendencia
niveladora est vinculada a un cambio fundamental en
el sistema escolar: mientras el ideal educativo de una administracin compuesta de notables es la del "hombre
culto", formado en estudios de tipo clsico, el ideal educativo de la burocracia es el experto formado por medio
de un entrenamiento tcnico-cientfico.
La consecuencia final de la existencia de la burocracia es el conflicto potencial inherente a un sistema de dominio legal-burocrtico. La burocracia es un inevitable
fenmeno colateral de la democracia de masas; desde el
momento en que el reclutamiento burocrtico se realiza
con criterios universalistas de igualdad ante la ley, la burocracia guarda una afinidad con los valores democrticos; sin embargo, estos criterios de igualdad formal no
POLTICA, ADMINISTRACIN PBLICA Y NEUTRALIDAD
113
se mantienen por lo que se refiere al mrito; as, la seleccin de los funcionarios por medio de criterios objetivos de conocimiento posibilita el surgimiento de una casta
privilegiada con bases meritocrticas.
Parecen existir, pues, inherentes a la dominacin de
tipo legal, tendencias que pueden destruir el equilibrio
deseado entre la autonoma profesional y la neutralidad
poltica de la burocracia. Si el equilibrio puede ser mantenido o si debe ser inclinado en favor de quien detenta
el poder poltico o burocrtico, es algo que depende de
la configuracin especfica de las fuerzas que rodean a
la burocracia en cada situacin particular.2
stas son, sumariamente, las caractersticas del tipo
ideal del dominio burocrtico expuesto por Weber.
"Ideal", en el sentido de que las caractersticas sealadas no existen ni todas a la vez ni todas en su forma ltima, "pura", en una burocracia especfica.3
El funcionario y el poltico
La tensin entre burocracia y poltica nos lleva a considerar el papel que el poltico juega en esta relacin que
forma el binomio fundamental de la administracin pblica. En un ensayo que titul "Dimensiones del orden
poltico", el gran socilogo francs Raymond Aron asegura que "El rgimen poltico est constituido por un sector particular del conjunto social que encierra la singular caracterstica de regir tal conjunto". De qu manera
logra el poltico regir ese conjunto es algo que excede
con mucho los lmites de este texto; lo que nos importa
destacar aqu son las funciones distintivas del orden poltico, porque son ellas las que se relacionan con la burocracia en el campo de la administracin pblica.
Aron encuentra que la funcin administrativa busca
asegurar la paz entre los ciudadanos y el respeto de las
leyes; la funcin legislativa-ejecutiva, en el sentido corriente de estos trminos, abarca la gestin de las rea-
114
ciones con las dems colectividades, las decisiones por

las cuales las leyes son redactadas, promulgadas o modificadas, y las medidas que deben adoptar los ciudadanos
en funcin de las circunstancias. Pero las decisiones del
poltico ataen al todo, por ello el rgimen debe justificarse: es necesario que se le considere legtimo y obtenga la lealtad de los ciudadanos. La ltima funcin del orden poltico que Aron identifica es la que persigue todo
orden poltico: un conjunto de fines morales con los cuales deben estar de acuerdo los ciudadanos.
"El funcionario y el hombre poltico dice Aron
se oponen en las sociedades modernas rasgo por rasgo.
El primero es un profesional, el segundo un aficionado; el primero se escoge de acuerdo con leyes precisas,
al segundo se le elige. Los regmenes democrticos occidentales son regmenes de expertos bajo la direccin de
aficionados. Esto no es una paradoja; los que dan rdenes a los funcionarios y a los administradores son, por
definicin, no especialistas... En cierto sentido puede decirse que nos cuesta ms trabajo prescindir de los funcionarios que de los hombres polticos; en un rgimen
como el nuestro, la administracin debe ser especialmente
estable precisamente porque los hombres polticos se renuevan ms a menudo en los papeles de gobierno... Cuando se crea un nuevo Estado no es indispensable proceder a efectuar elecciones o a elegir un parlamento, sin
embargo, ses indispensable hallar funcionarios, encontrar una administracin."
Esto no significa, en modo alguno, que se puede prescindir del poltico: no hay rgimen posible sin comunicacin entre gobernantes y gobernados. El funcionario
sabe lo que hay que hacer, el poltico sabe si se puede
hacer; en consecuencia es l, el poltico, quien decide.
"El hombre poltico, elegido por los gobernados, es investido con la autoridad legtima y tiene por tarea el fijar los objetivos de la legislacin dentro del rgimen e
incluso los del rgimen en s... Los hombres polticos gobiernan en cooperacin con los funcionarios y son tan
necesarios como estos ltimos, puesto que los funciona-
115
ros cuentan con la competencia, pero no con la legitimidad." En esta relacin poltico-funcionario, Aron se
ocupa de destacar la necesaria neutralidad de este ltimo, su carcter instrumental, su falta de legitimidad para
decidir ah donde entra en competencia con el poltico.
Sin embargo, aun cuando afirma que cuanto ms elevado en la jerarqua, ms se aproxima el funcionario al poltico, no se detiene en el conflicto que surge necesariamente en esa relacin desde el momento en que tanto
el poltico como el funcionario comparten la esfera del
poder, desde el momento en que gobiernan en cooperacin.4
Hasta cundo el administrador pblico deja de ser
un tcnico y se convierte en un poltico? Difcil respuesta, porque, otra vez, se trata de un problema de grado,
de matiz. En la medida en que el administrador toma decisiones importantes al ascender en la jerarqua administrativa, ya sus fundamentos no son solamente tcnicos.
Tendr que, si es un verdadero administrador pblico,
analizar, valorar fuerzas polticas, corrientes que se oponen a sus propuestas o las favorecen; riesgos que no derivan de los problemas tcnicos, sino de la coyuntura
poltica. De ah que el administrador pblico se convierte, muchas veces sin quererlo, en ocasiones sin saberlo,
en un poltico, en un verdadero poltico, puesto que sus
decisiones estn siendo tomadas en funcin de la composicin de fuerzas, en funcin de la viabilidad de sus
propuestas. En muchas ocasiones el haber adquirido los
conocimientos y el haber resuelto, en la prctica, situaciones difciles, habrn preparado al administrador para
puestos superiores eminentemente polticos para los que,
con justicia, puede buscar la legitimidad del voto.
El administrador pblico como

servidor del Estado
Hasta ahora hemos empleado indistintamente los trminos "burocracia" y "funcionario" para designar la mis-
116
ma categora. Aun cuando en los estudios clsicos la distincin nunca queda muy clara, es evidente que el
funcionario es, por as decirlo, la cabeza de la burocracia, el interlocutor del poltico con el que a menudo se
confunde cuanto ms elevada es su jerarqua. La obligada referencia a Federico el Grande, quien gustaba de definirse como "el primer juez, el primer financiero, el primer ministro; en una palabra, el primer servidor del
Estado", no hace sino situar histricamente el problema.
En efecto, si en la poca del absolutismo Luis XIV pudo
decir, "El Estado soy yo", un siglo despus en Alemania
poda decirse, "El Estado son los funcionarios", y desde
entonces el crecimiento cuantitativo y cualitativo de la
burocracia ha estado en relacin directa con el desarrollo histrico de las sociedades.
El progreso de las ciencias, el desarrollo de la tecnologa, el crecimiento industrial, el aumento de la poblacin, las grandes transformaciones del Estado contemporneo, el Estado social mismo han hecho crecer de tal
manera la complejidad administrativa, que en nuestros
das podemos decir que "la burocracia no es monoltica, sino el agregado de muchos factores. Contiene todos
los niveles aunque el rango y la jerarqua estn reservados a las estructuras principales. stas ostentan una considerable autonoma en la fijacin de las normas que determinan la conducta oficial aceptable, incluyendo la
cantidad de trabajo que debe realizarse durante los horarios fijados y el grado de acatamiento debido a la autoridad nominal."5
Llamamos aqu administrador pblico al funcionario
situado en los niveles ms altos de la autoridad formal:
esta categora es producto de la especializacin de las tareas de la administracin pblica. Es evidente que ni "burcrata" ni "funcionario" a los que, por lo dems, "administrador pblico" no se opone son suficientes para
definir a quien tiene bajo su responsabilidad personas,
recursos materiales y recursos financieros (o la combinacin de los tres elementos) para llevar a cabo programas dentro de la administracin pblica. Adems de la
117
capacidad para coordinar programas, el administrador pblico es el funcionario que genera los objetivos y mecanismos de la propia burocracia y que forma parte del grupo principal, relativamente "permanente" compuesto por
quienes comparten, en grados diversos, la tarea de dirigir las distintas reparticiones administrativas.
Todo trabajador al servicio del Estado es un servidor
pblico; sin embargo, reservamos la categora de administrador pblico para el servidor capaz de tomar decisiones y de organizar programas conjugando los esfuerzos de personas y recursos econmicos y materiales para
alcanzar un fin determinado. Juzgamos importante la distincin porque de ella se deriva una serie de responsabilidades, compromisos, capacidad de mando y decisin
poltica que son inherentes solamente a esta categora.
El problema de la neutralidad del

El carcter instrumental de la burocracia hace deseable
un estado de neutralidad en el que las demandas de los
gobernados sean satisfechas de acuerdo con las intenciones del poltico y con el menor cuestionamiento por parte
de la burocracia. "La burocracia, en este sentido, es en
principio concebida como un puro instrumento de gestin y administracin rigurosamente subordinado a las
instancias en las que se condensa el poder de decisin
poltica, o dicho de otro modo, es un instrumentum regni superpuesto a la totalidad de la poblacin y situado
como un eslabn intermedio entre los gobernantes y los
gobernados y en rigurosa dependencia de los primeros,
a los que est vinculado no slo por la relacin jurdica
de subordinacin, sino tambin por la relacin (tica) de
la lealtad. No decide polticamente, aunque s puede eventualmente, sobre todo en los niveles superiores, preparar mediante estudios e informes adecuados los fundamentos de las decisiones polticas y, en todo caso, est
encargado de actualizarlas."6
118
Este estado de neutralidad es, sin embargo, terico.

Lo cierto es que el administrador pblico capaz de preparar los supuestos de la decisin poltica, puede orientarla en un cierto sentido. "Adems, siendo funcin de
la burocracia actualizar las decisiones, puede, dentro de
ciertos lmites (que a veces son muy amplios), desviar los
efectos de la decisin en un sentido distinto del contenido de sta y de la intencionalidad de la autoridad decisoria; puede tambin sabotear una decisin aplicando tan
rigurosamente las reglas del formalismo burocrtico que
la desvirte o la haga irrealizable; puede tratar de ignorarla por considerarla inadecuada a la continuidad o estabilidad de la administracin o a los verdaderos intereses del Estado, de los que el burcrata de carrera se siente
ms genuino depositario que los que transitoria o permanentemente estn a la cabeza de las instancias polticas y a quienes frecuentemente considera amateurs, ignorantes o idelogos a los que hay que acatar, pero a los
que no hay que tomar muy en serio." 7
En la administracin pblica moderna, extraordinariamente compleja, la informacin, la posesin del conocimiento, es uno de los grandes problemas que el poltico y el administrador deben enfrentar juntos. Ya no
es posible la existencia del funcionario que conoce el
todo de una gran empresa o del que conoce todas las
normas que rigen a un organismo pblico. La informacin, adecuadamente estructurada, analizada, organizada en sistemas que permiten tomar decisiones, es
una de las mayores responsabilidades del administrador
pblico porque slo es manejada, en un primer nivel, por
el tcnico y, despus, por el administrador, y ser ste
quien la jerarquice al proponerla al poltico para la toma
de decisiones. Si tiene la informacin, el conocimiento,
es inevitable que el administrador se sienta capaz de influir en las decisiones polticas, orientarlas, promoverlas o frenarlas. Quien tiene la informacin tiene al menos una parte de la decisin. Nadie puede tener por s
mismo toda la informacin, todo el conocimiento que
se requiere para tomar una decisin que afectar al todo
119
social; as pues, el poltico necesita del especialista para

gobernar. Ahora bien, puede ser fcil para el administrador pblico negar la informacin, demorarla, diferirla y,
por ello, anular una decisin poltica.
Por eso, la neutralidad del administrador pblico, su
carcter meramente instrumental, es algo que est muy
lejos de la realidad. De hecho, la burocracia basada en
la capacidad tcnica surgi para hacer viable el orden poltico constitucional; esto, por s mismo, supuso una cantidad de compromisos por parte del administrador pblico que lo alejaron cada vez ms de su supuesto carcter
instrumental. Muy particularmente, el grupo de direccin
de la burocracia, el administrador pblico no puede dejar de adoptar una posicin frente a los problemas de la
sociedad en la que sirve.
De qu manera este grupo encauza sus posiciones?
En un trabajo que titul "El servicio civil de nivel superior como grupo de accin en el desarrollo poltico occidental", Morstein-Marx encontr que, "cuando los niveles superiores de la burocracia alcanzan a tener una
cohesin estable, tanto en su conducta como en sus puntos de vista, es seguro que tratarn de hacer sentir su influencia sobre las elecciones que se van presentando a
medida que avanza el desarrollo poltico". Por otra parte, "a pesar de que las reglas de la ocupacin y la cautela
instintiva tienden a mantener a las categoras del servicio civil alejadas del comando de la nave del Estado, un
grupo de accin puede ser efectivo... En la conduccin
diaria de los asuntos pblicos, el punto de vista de los
cuadros directivos de las reparticiones administrativas
puede tener, sin lugar a dudas, consecuencias trascendentales para el gobierno de turno. Entre otras cosas, es muy
diferente que el nivel superior del servicio civil se identifique emocionalmente con una determinada conduccin
poltica, de que niegue con firmeza su colaboracin por
sentirse a disgusto, o de que se pueda confiar en que habr de realizar sus tareas con lealtad y sin reservas, en
apoyo de un gobierno legal y con independencia del partido a que pertenezca".
120
Por ltimo, "no est fuera de la realidad considerar

a los niveles superiores del servicio civil como grupos
de accin aunque, en casi todos los casos, la accin no
se adapte en forma evidente a una estrategia de grupo,
ni refleje una posicin adoptada por los elementos jerrquicos de su conjunto. Es posible, en cambio, que la accin tome una de las dos formas principales siguientes:
la primera es la de propuestas oficiales, sugeridas abiertamente con carcter de recomendaciones, que deben
considerar y aceptar quienes ostentan la responsabilidad
poltica... La otra forma es la de actos realizados por los
elementos individuales que ocupan cargos altos dentro
de la burocracia o por otros muy ligados a aquellos. stos pueden convertirse en los patrones de la opinin de
la carrera administrativa..."8
No es difcil imaginar la manera en que histricamente
este grupo ha arrastrado a todo el cuerpo burocrtico a
asumir los ms distintos comportamientos, todos muy alejados de esa neutralidad, aun cuando la propia neutralidad haya sido pretexto para justificar un comportamiento
activo. Evidentemente, el carcter neutral de una actitud
es ya una posicin y con frecuencia una posicin activa.
Esta neutralidad fue la razn de la burocracia en la Francia de Vichy: la ocupacin alemana no "ocup" las estructuras administrativas francesas. No sin razn los patriotas llamaron colaboracionistas a algunos burcratas
franceses.
La neutralidad del estatuto jurdico de la burocracia
no dej de causar serios problemas a los gobiernos ingleses que se sucedieron despus de la guerra: un buen
nmero de acciones de reconstruccin se vieron entorpecidas por el comportamiento "neutral" de la administracin pblica inglesa. Las reformas, emprendidas por
los laboristas, que condujeron a la supresin de prerrogativas de los administradores, la desaparicin de organismos y ciertas reglamentaciones en la administracin
pblica no son ajenas a esta posicin de "neutralidad"
de la burocracia inglesa que obstaculizaba las actividades de reconstruccin.
121
Algo no muy distinto ocurri durante el primer gobierno de Franklin D. Roosevelt, durante la gran depresin: el programa de ocupacin intensiva de mano de obra
que inici un plan importante de obras pblicas, fundamentalmente caminos, tuvo que enfrentar la indiferencia de los administradores norteamericanos. La desconcentracin, la asignacin de las obras a los estados de la
federacin, fue una de las medidas que el gobierno de
Roosevelt adopt para librarse de las trabas burocrticas
centrales.
De la neutralidad como arma de oposicin a la oposicin franca con frecuencia no existe sino un paso, sobre todo en naciones nuevas en las que la burocracia carece de una gran tradicin y, a menudo, obedece a
intereses extranjeros, de las metrpolis coloniales en las
que casi siempre fue formado el personal administrativo
de alto nivel. Es el caso de algunos Estados nuevos de
frica y Asia, que al nacer a una independencia ganada
por dirigentes polticos, lderes tribales, se encuentran
con burocracias heredadas del periodo colonial. La burocracia en esos casos educada en las universidades
francesas, inglesas, alemanas, holandesas, belgas se siente la legtima heredera del poder una vez que los ejrcitos metropolitanos han sido derrotados por fuerzas populares o han abandonado los territorios ocupados gracias
al trabajo de los lderes polticos. No han sido pocos los
casos en que, frente a la abierta oposicin de los burcratas, los polticos se decidieron por una solucin radical: el exterminio de los burcratas del ms alto nivel.
Es el caso, en Kenia, del proceso a travs del cual Kenyata se mantuvo en el poder con el apoyo de los kikuyos
que aniquilaron a los burcratas luo. En Indonesia, los
musulmanes que hicieron la independencia se vieron obligados a golpear severamente a la burocracia, en parte musulmana, en parte catlica, educada en Holanda.
En el extremo opuesto de la oposicin est la colusin. Es el caso de la Alemania nacional-socialista que convence a la burocracia de Weimar y la integra al gran cuerpo de gobierno nazi para hacerla participar de buen grado
122
POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA P BI.ICA
en todo el proceso de guerra. Algo similar ocurre en la

Italia fascista. El drama de Chile ilustra el caso de una burocracia opuesta al gobierno legalmente constituido, que
se alia a los militares y finalmente traiciona al gobierno
de Salvador Allende, democrticamente electo.
Podemos afirmar que la neutralidad del administrador pblico es puramente formal: los niveles superiores
de la burocracia siempre han tenido una posicin ante
las polticas del gobierno al que sirven. La historia muestra cmo a veces se han enfrentado a l, se han opuesto
con actitudes pasivas o bien han sido factor importante
por su participacin activa para alcanzar los Objetivos polticos de los gobiernos a los que conscientemente se han
integrado. No hay, pues, tal neutralidad del administrador pblico.9
Administracin
y tecnocracia
pblica
Una vertiente por la que suele deslizarse la supuesta

neutralidad del servidor pblico y que preocupa de modo
creciente a la propia administracin y al poltico, es la
llamada tecnocracia; es decir, el "gobierno de los
tcnicos".
En la tercera dcada de nuestro siglo surge el movimiento tecnocrtico en Estados Unidos. Ya en 1932 Howard Scott ataca a la poltica porque su subjetivismo, su
emocionalismo; es decir, su irracionalidad, obstruyen la
actualizacin del potencial ofrecido por el desarrollo tecnolgico. Desde entonces, la preocupacin por la tecnocracia ha pasado a formar parte de las discusiones esenciales de nuestro tiempo.
"La tecnocracia [...] tiene como supuestos: i] la imagen aunque no siempre la clara concepcin del
Estado, de la sociedad global y de las sociedades sectoriales como sistemas tcnicos o, simplemente, como "sistemas", en el sentido genrico que el vocablo ha toma-
123
do en las concepciones cientficas de nuestro tiempo;

ii] partiendo de ese supuesto, ms o menos latente o expreso, se llega a la conclusin de que tales entidades han
de ser configuradas y orientadas fundamentalmente segn los principios y los objetivos propios de la razn tcnica, a la que llega a identificar con la razn poltica o
incluso con la razn en general..." Desde este punto de
vista, los conocimientos adecuados para la direccin del
Estado son proporcionados por la teora de sistemas; asimismo, se parte de la conviccin de que para cada problema existe el camino ptimo, ante el cual no cabe discrepancia razonable, lo que excluye toda clase de
antagonismos ideolgicos o de intereses. Todo esto desemboca en "un absorcin o, por ahora, en una adaptacin de la estructura poltico-institucional a las exigencias estructurales de la razn tcnica y a la dialctica de
los sistemas".10 Un sistema tecnocrtico ha sido definido como "aquella sociedad en la cual quienes gobiernan
se justifican a s mismos por apelacin a los expertos tcnicos, quienes, a su vez se justifican a s mismos por apelacin a las formas cientficas de conocimiento. Y contra la autoridad de la ciencia no hay apelacin".11
El proceso de adaptacin de un aparato burocrtico
a uno tecnocrtico ha sido bien descrito por Jean Maynaud: "El trnsito de la funcin tcnica a la tecnocracia
se consuma cuando el tcnico en cuanto tal, adquiere la
capacidad de decir o determinar de manera preponderante las elecciones del responsable oficial. La conquista
de facultades tecnocrticas no se produce por una mutacin repentina del rgimen, sino por una especie de deslizamiento de competencias. Se trata de un conjunto de
tendencias o infiltraciones que afectan desigualmente a
los diferentes sectores del aparato estatal."12
La tecnocracia ha sido muchas veces, desde su surgimiento, la respuesta al vaco poltico. Al no tener responsabilidad popular, el administrador pblico no tiene tampoco la limitacin que tiene todo poltico frente a los
gobernados; esto puede llevar al administrador a concebir administraciones que tienen la capacidad de contar
124
con informacin y conocimiento, pero no para proporcionarlos al poltico, sino para sustituirlo en la toma de
decisiones. Es el caso del "director" (llamamos as, en
trminos genricos, al director de la empresa privada y
al de la empresa pblica), quien tiene en su mano la capacidad de decidir tcnicamente y no dar cuenta de sus
decisiones a los accionistas o a los consejos de administracin. La "revolucin de los directores" de James Burnham, segn la cual la propiedad privada sera abolida para
formar una extraa propiedad colectiva en manos de los
altos niveles de la burocracia, se inscribe entre las preocupaciones que la tecnocracia ha suscitado en el mundo
contemporneo.13
Este supuesto paso del poder poltico a manos de la
burocracia altamente especializada produjo, casi de modo
simultneo al surgimiento de la tecnocracia, la famosa
"ley de hierro de la oligarqua" del socilogo alemn Robert Michels. Segn ste, a causa de la creciente complejidad y burocratizacin de las organizaciones modernas,
todo el poder est concentrado en la cima, en las manos
de una lite organizativa que gobierna de un modo dictatorial. Junto con otras lites sociales, con un inters comn en el sostenimiento del statu quo, forma un grupo
poderoso determinado a oponerse a cualquier demanda
de cambio que provenga de las masas.14
La consideracin de la tecnocracia y de la teora de
las oligarquas puede ser muy provechosa para estudiar
el caso de la "revolucin de los estados mayores militares". En pases africanos, asiticos y, por supuesto, en
Amrica Latina, los estados mayores constituyen una lite
que en ocasiones es el nico sector de la sociedad modernizado y adecuadamente informado de los problemas
de la seguridad nacional, o incluso de los del desarrollo:
finanzas, industrializacin, agricultura, economa, han pasado a formar parte de los curricula de cualquier universidad militar moderna. De este modo, con relativa frecuencia asumen el papel mesinico de salvadores de pases
en que la actividad poltica no les parece favorable. Solamente en pases en donde las fuerzas armadas no cons-
125
tituyen grupos elitistas, el peligro de los estados mayores "salvadores" no existe o est determinado por la base
popular que define su estructura; tal es el caso de Mxico, con un Ejrcito y una Armada de indudable raz popular y formacin institucional de lealtad a la Repblica.15
Por su parte, los grupos policiacos, la GPU O la CA,
por ejemplo, estn integrados generalmente por tcnicos
de alta calificacin, con especialidades en campos muy
complejos, que manejan una informacin de primera mano que los lleva a tomar las resoluciones ms importantes a espaldas del aparato poltico. Incluso llegan a
determinar decisiones polticas en el ms alto nivel en
conflictos internacionales. No son pocos los incidentes
entre naciones generados o auspiciados por estos cuerpos policiales al margen de las autoridades polticas de
sus propios pases.
El administrador pblico, apoyo

del orden poltico
Aun cuando, como hemos visto, la burocracia muestra
o bien una predileccin profesional por lo establecido,
o bien n deslizamiento hacia formas autoritarias por medio de la competencia con el poltico, o de la colusin
con militares o autcratas, existe una indudable tendencia democrtica y aun progresista en el administrador pblico de nuestro tiempo.
"El cuadro directivo del sistema administrativo ha actuado, en repetidas ocasiones durante los ltimos doscientos aos, como partido reformista. El nivel superior
del servicio civil tiene importantes cualidades que lo capacitan para desempear ese papel. Sustituye las vagas
aspiraciones humanitarias por el lenguaje realista de la
informacin concreta y de los datos estadsticos. De esta
manera, funciona como un centro de inteligencia que proporciona la observacin, la evaluacin y la deduccin.
Presenta a la sociedad bajo una lente de aumento. Es un
126
cuerpo general de que disponen los que asumen la responsabilidad poltica, para llevar adelante el movimiento reformista".16
As ocurre, en nuestra poca, con la administracin
pblica egipcia, formada en la tradicin inglesa pero ocupada por nacionales en los puestos superiores. El general Nasser encuentra en los administradores pblicos y
en el ejrcito el mayor apoyo para impulsar la reforma
agraria y las nacionalizaciones que consolidan la independencia egipcia.
En el caso de la India, la burocracia nacional educada tambin en la tradicin inglesa, permite al gobierno,
al sobrevenir la independencia, asumir el poder y comenzar a gobernar de inmediato. Por su parte, el caso de Turqua ilustra la existencia de un grupo coherente a la cabeza de la administracin que permite a Kemal Ataturk
proclamar la repblica y emprender la modernizacin de
Turqua. Este grupo fue tan eficiente en su esfuerzo que
la locucin "jvenes turcos" pas al lenguaje poltico-administrativo de varios idiomas para significar un conjunto
de administradores pblicos comprometidos con el desarrollo poltico o econmico de cualquier pas.
La administracin francesa de la iv Repblica suele
ser citada como ejemplo de neutralidad positiva. Ciertamente, cuando los gobiernos anteriores al de De Gaulle
se sucedan unos a otros, el pas se gobernaba gracias a
su eficiente burocracia esa misma burocracia que en
los tiempos de Vichy poda ser acusada de traicin a la
patria. Pero indudablemente su situacin de estabilidad
le permita tomar decisiones en medio de las perturbaciones polticas. Razones como stas, desde luego, no deben llevarnos a pensar que el administrador puede sustituir al poltico; tampoco significan que debe favorecerse
la tendencia burocrtica a esconder la mano detrs del
poltico y ocultar las decisiones tras la cortina de la
neutralidad. El papel de la burocracia se basa en el mejor cumplimiento de las responsabilidades administrativas en apoyo de los encargados de tomar las decisiones
polticas.
127
Quiz, sin embargo, uno de los mejores ejemplos lo

tengamos en nuestro propio caso. El triunfo de la Revolucin significa la creacin de un nuevo rgimen sobre
la base de una nueva generacin. Las grandes reformas
administrativas de Obregn y, sobre todo, de Calles, ponen a la cabeza de la administracin pblica a un grupo
de jvenes que sern los creadores de las instituciones
del orden poltico revolucionario. A partir de la tercera
dcada del presente sigla los jvenes que pasaran a la
historia como la Generacin de 1915, entre los que destacan los que formaron el llamado grupo de los Siete Sabios, con Lombardo Toledano, Gmez Morn, Castro Leal,
Caso, etc., fueron quienes contribuiran a consolidar el
Estado mexicano contemporneo. Al frente de las nuevas secretaras, las nuevas comisiones, las nuevas empresas pblicas, las nuevas instituciones de salud, las nuevas organizaciones polticas, la nueva Universidad, etc.,
estuvieron los miembros de este grupo como administradores pblicos comprometidos con la transformacin
del pas.17
La responsabilidad poltica del

El administrador pblico tiene en nuestro tiempo una gran
responsabilidad frente al desarrollo social. La neutralidad que reclaman los estudios clsicos para la administracin, se ha convertido en una suerte de compromiso
en el que participa el administrador al lado del poltico
(neutralidad consciente le llaman algunos autores). El primer compromiso del administrador es con la democracia, lo cual significa una subordinacin en ltima instancia a la razn poltica. Sin embargo, en un determinado
momento y en ciertos casos, es necesaria ms que una
mera "simpata" por un gobierno para que el administrador pueda ser un verdadero promotor del cambio, tanto administrativo como social.
Personalmente, no estoy de acuerdo en la implanta-
128
cin de un servicio civil de carrera concebido de un modo

clsico en un pas como el nuestro: creo que la administracin pblica debe tener la posibilidad de generar sus
propios directivos, al tiempo que debe existir una capilaridad importante entre los hombres polticos y los administradores; a los puestos administrativos deben tener
acceso los grupos polticos que han llegado al poder. "No
cabe duda ha escrito Fred Riggs de que una burocracia integrada por especialistas de carrera tiene mayor capacidad administrativa que una formada por funcionarios transitorios, pertenecientes al partido gobernante,
pero, por la misma razn, la burocracia de carrera puede adquirir mayor poder poltico propio y resistir mejor
los intentos de los polticos de ejercer un control efectivo. Lo que se pierde en eficiencia administrativa se gana
en desarrollo poltico, sobre todo si el predominio partidario se puede utilizar como una palanca para aumentar el control sobre la administracin."18
No creo que la eficiencia administrativa sufra mengua por el acceso de nuevos administradores, y en todo
caso habra que preguntarse si la continua inyeccin de
fuerzas frescas en un terreno que tiende a anquilosarse
con demasiada facilidad no es ya una ganancia por s misma. Creo indispensable la necesidad de mantener una administracin pblica flexible, permeable, en la cual los
trabajadores de planta tengan una permanencia y en la
que los administradores pblicos, los que tienen la capacidad de coordinar programas, puedan ser susceptibles
de cambio, incluso por razones polticas. La capilaridad
entre los distintos estratos de la administracin le impide convertirse en una camisa de fuerza, y evita que cuando un nuevo gobierno llegue al poder encuentre todo ocupado y deba crear una estructura paralela con un costo
poltico y econmico muy grande. Los cargos importantes deben ser ocupados por personal de confianza del grupo poltico, personal esencial en todo proceso democrtico, porque si los grupos que pugnan en una lucha
poltica por el poder no tienen acceso a los puestos directivos de la administracin, tienden a desaparecer.
> 29
Pensemos por un momento en que si la generacin

de 1915 a la que nos hemos referido se hubiese perpetuado en la administracin a travs de un servicio civil de
carrera, sera inconcebible un aparato administrativo
como el actual, en que el promedio de edad est en los
treinta y cinco aos y el grado de escolaridad es, por lo
menos de licenciatura cuando no de posgrado.
Como sntesis de estas ltimas reflexiones, se podra
pensar en una estructura de equilibrio de poder con organismos polticos con arraigo popular y con una mayor
participacin ciudadana. Una administracin pblica eficiente y flexible, ligada a la voluntad popular, integrada
por especialistas capaces, con capilaridad, con cambio y
no con permanencia definitiva en los ms altos cargos
de la administracin.
Cul es, pues, el compromiso del administrador pblico? Hasta dnde est o no comprometido polticamente el administrador pblico? Hasta dnde est subordinado a la decisin del poltico? Es ste un problema
individual que debe ser resuelto individualmente: cada
administrador deber decidir de acuerdo con sus propios
valores. El camino vara de acuerdo con la conciencia personal y de acuerdo con las circunstancias mismas en que
se presenta.
El administrador pblico debe, por supuesto, poner
su capacidad al servicio de los ideales populares; debe
ser un activo participante de los procesos de desarrollo
de su pas. Debe mantener, sin duda, su juicio crtico ante
la decisin poltica: la base de la razn poltica es la negociacin y el poltico lo es por su tendencia a la valoracin de juicios por lo que comnmente podr entender
cuando la opinin tcnica es correcta. Por lo dems, nadie est obligado a ir contra su propia moral; nadie est
obligado a seguir los juicios polticos si estn en contra
de las convicciones particulares. No he entendido nunca a los administradores de los campos de concentracin
que luchaban por alcanzar una mayor eficiencia, por tener la cuota ms alta de seres humanos destruidos . Es
sa una traicin de lesa humanidad y no se justifica de
130
ninguna manera aunque dependa de rdenes superiores,

aunque se trate de una "obediencia debida". Nadie est
obligado a la abyeccin. En consecuencia, los administradores deben tener la suficiente capacidad de juicio para
decidir por s mismos si apoyan o no las decisiones polticas y, en su caso, separarse oportunamente de la administracin pblica. No es admisible permanecer en la administracin y discrepar esencialmente de las tesis polticas que sta sustenta.
El administrador pblico se caracteriza por poseer una
importante informacin clasificada y oportuna de su especialidad, pero tiene adems el deber de estar informado de las cuestiones polticas. Un administrador pblico
en nuestro tiempo no puede decir- "Soy un tcnico y no
me quiero contaminar de los vientos polticos que corren y que pueden daar mi integridad." El administrador pblico est en la encrucijada, entre los vientos cruzados de la poltica. Su posicin difcil debe buscar el
difcil equilibrio. Servir al poltico de acuerdo con su conviccin. Atender eficientemente los requerimientos de organizacin, planeacin y accin que demandan las decisiones y compartir los peligros que la decisin poltica
implica. No es tarea fcil; tiene que cumplirla soltando
y recogiendo velas para avanzar entre los vientos de la
poltica sin ser arrollado por ellos.19
NOTAS
1
Norberto Bobbio y Nicola Mateucci, Diccionario de poltica. Siglo XXI
Editores, Mxico, 1981, pp. 13-21.
2
Max Weber, Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1969. Vanse captulos m, "Los
tipos de dominacin" y ix, "Sociologa de la dominacin". Igualmente, la
compilacin Qu es la burocracia?. Editorial La Plyade, Buenos Aires, 1977,
que corresponde a la tercera parte de la Sociologa de la dominacin, "Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin burocrtica".
* La teora weberiana de la burocracia, incuestionable cuando se consideran globalmente los sistemas polticos, ha sido criticada por sus "limitaciones" cuando se intenta abordar con ella el anlisis microsocial. "En sntesis,
estas crticas pueden reducirse a dos puntos fundamentales. El primero es que
el anlisis weberiano no ofrece una descripcin empricamente cuidadosa de
las estructuras organizativas. Sobre todo, los elementos del tipo ideal se sitan en diversos niveles de generalidad... El segundo grupo de crtica dirig-
131
das a Webcr sostiene que su tipo ideal es una mezcla indebida de un esquema
conceptual las caractersticas que definen a la burocracia y de una serie
de hiptesis la afirmacin de que la burocracia maximiza la eficiencia organizativa. Por el lado contrario a esta afirmacin se ha sostenido que la adhesin de los funcionarios a las normas burocrticas se transforma fcilmente
en ritualismo [Merton]; que la jerarqua, la especializacin y la centralizacin
tienden a distorsionar la informacin y por lo tanto a hacer ms difcil la correcta toma de decisiones [teoras "cientficas" de la administracin; teoras
de la toma de decisiones]; que la determinacin unilateral de la conducta administrativa por parte de los superiores limita la capacidad de iniciativa de
los dems miembros de la organizacin [teoras oligrquicas de la burocracia:
Robert Michels; Ludwig von Mises; Friedrich von Hayek; James Burnham; Bruno
Rizzi; Milovan Djilas, etc.]; que el modelo weberiano es demasiado mecanicista para ser enciente en situaciones que requieren una alta capacidad de ductilidad y de adaptacin; que, finalmente, Weber no ha tomado en cuenta los
aspectos informales de las organizaciones y que, por lo tanto, no ha sabido
prever las disfunciones burocrticas [escuela de relaciones humanas; teoras
de la comunicacin, etc.]. En realidad, estos argumentos parecen ms tiles
por todo lo que nos ensean sobre el comportamiento organizativo que como
anlisis de la teora weberiana. En primer lugar, tienden a reificar (cosificar)
el tipo ideal de burocracia, a pesar de las repetidas advertencias metodolgicas de Weber a este propsito. En segundo lugar, le atribuyen al socilogo
alemn una posicin de carcter normativo que no tena, olvidando, en gran
parte, que su afirmacin relativa a la superioridad tcnica de la burocracia se
refera a los aparatos tradicionales y carismticos. En tercer lugar, descuidan
el hecho de que, por ms que Weber, como agudo observador poltico que
era, estuviera perfectamente al corriente de los procesos informales que intervenan en las organizaciones, no se preocup por estudiar sistemticamente este problema en cuanto que no estaba interesado en construir una teora
general de los fenmenos organizativos. El debate cientfico sobre el concepto weberiano de burocracia es, pues, un resultado menos fecundo de lo que
se hubiera podido esperar." Vase Diccionario de poltica, ibid., pp. 195-196.
4
Raymond Aron, "Dimensiones del orden poltico" en Democracia y
totalitarismo, Seix Barral, Barcelona, 1968, pp. 45-60.
5
Fritz Morstein-Marx, "El servicio civil de nivel superior como grupo
de accin en el desarrollo poltico occidental", en J. La Palombara y otros,
Burocracia y desarrollo poltico, Paids, Buenos Aires, 1970, p. 63.
6
Manuel Garca Pelayo, Burocracia y tecnocracia, Alianza Editorial, Madrid, 1982, p. 20.
i Ibid., p. 22.
8
Fritz Morstein-Marx, op. cit. pp. 65-66.
9
Desafortunadamente disponemos de pocos indicios acerca del comportamiento de la burocracia en otros momentos de su historia. Una investigacin sistemtica tal vez comprobara la hiptesis del comportamiento "activo" de los administradores pblicos en momentos especialmente importantes
de la vida de nuestro pas; por ejemplo, la transicin de la Colonia al Mxico
independiente, o del porfiriato al Mxico revolucionario de la dcada de los
veinte.
10
Manuel Garca Pelayo, op. cit. p. 32.
11
T. Roszak, The Making o/a Counter Culture. Reflections on Technocratic Society and its Youthful Opposition, Nueva York, 1969. Citado por
Garca Pelayo, op. cit.
12
Jean Maynaud, La tecnocracia, mito o realidad?, Tecnos, Madrid,
1968, p. 35.
132

13
James Burnham, The Managerial Revolution, 1960.

Robert Michels, Los partidos polticos. Un estudio sociolgico de las
tendencias oligrquicas de la burocracia moderna, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1983.
" De 1763 gobiernos latinoamericanos (desde la independencia de cada
uno de los pases hasta 1984), el 44.8% han sido gobiernos militares. Vase,
Pablo Gonzlez Casanova, Los militares y la poltica en Amrica Latina, Ocano, Mxico, 1988.
16
Fritz Morstein-Marx, op. cit., p. 87. Es evidente que la "accin" del
grupo de administradores pblicos que constituyen el nivel superior de la burocracia es ms un problema de inclinaciones que de "acciones" propiamente dichas. En este trabajo. Morstein-Marx previene: "En la historia del Occidente moderno hubo casos en que los niveles superiores del servicio civil
alentaron de manera consciente la reaccin. En otros momentos asumieron
las caractersticas de un partido reformista no organizado. Del mismo modo,
en las naciones recin consolidadas, la burocracia se puede convertir en un
ncleo partidario ante las presiones dinmicas para una innovacin poltica,
econmica y social. As como hay una administracin que se abstiene, existe
una administracin mesinica... No es sorprendente que el cuadro dirigente
no pueda salirse con facilidad de su propio rol. Es raro verlo en las barricadas
o en cnclaves revolucionarios", op. cit., p. 75.
17
Cf. los dos estudios norteamericanos de tendencia estadstica de Roderic Ai Camp, ios lderes polticos de Mxico. Su educacin y reclutamiento. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1985; y de Peter H. Smith, Los laberintos del poder. El reclutamiento de las lites polticas en Mxico,
1910-1971, El Colegio de Mxico, Mxico, 1982. Muy particularmente til
para el periodo a que se refiere esta alusin es el trabajo de Luis Gonzlez.
"La ronda de las generaciones", en Nexos 115 (octubre, 1986), pp. 26-30, y
el de Enrique Krauze, Los caudillos culturales en la revolucin mexicana.
Siglo xxi Editores, Mxico, 1984.
iw Fred W. Riggs, "Los burcratas y el desarrollo poltico: una concepcin paradjica" en La Palombara y otros, op. cit., p. 121.
14
En la elaboracin de estas pginas, cuya originalidad acaso sea lo menos importante, fueron empleados numerosos textos adems de los citados;
no queremos dejar de mencionar algunos ya clsicos aun cuando tenemos innumerables deudas con otros: Albrow Martin, Bureaucracy, MacMillan, 1970;
Peter M. Blau, The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press,
1955; Michel Crozier, El fenmeno burocrtico, Amorrortu, Buenos Aires,
1973; Bernardo Kliksberg, El pensamiento organizacional, Macchi, Buenos
Aires, 1971; Claude Lefort, Qu es la burocracia?, Ruedo Ibrico, Pars, 1970.
Una visin crtica del fenmeno burocrtico que rene las reflexiones ms recientes, es la compilacin de Osear Oszlak, Teora de la burocracia estatal:
enfoques crticos, Paids, Buenos Aires, 1984.
u
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Avanzamos en la democracia, perfeccionndola o retrocedemos,
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Caciquismo y oposicin, discurso, Partido Revolucionario Institucional, Mxico, 1972, 15 pp.
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Las clases medias, aliadas de los trabajadores. Partido Revolucionario Institucional, Comisin Editorial, Mxico, 1975, 15 pp.
Con la sonda en la mano, discurso, Partido Revolucionario Institucional, Mxico, 1974, 14 pp.
Contra el desarrollismo, discurso, Partido Revolucionario Institucional, Mxico, 1974, 14 pp.
Contra el terrorismo, apoltica, Partido Revolucionario Institucional, Comisin Nacional Editorial, Mxico, 1973, 8 pp.
* Esta bibliografa no pretende ser exhaustiva; rene, sin embargo, la mayor parte de la obra publicada por el maestro.
133
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En economa, el gobierno tambin tiene que gobernar. Partido Re-
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Cuatro ensayos de poltica,

administracin y empresa pblica, se
termin de imprimir en septiembre de
1988 en Grupo Edicin, S.A. de C.V.,
Moras 543-bis, Col. del Valle,
03100 Mxico, D.F.
Se tiraron 3 000 ejemplares.
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA
Seccin Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MIEMBROS FUNDADORES
CONSEJO DIRECTIVO
Antonio Carrillo Flores

Gilberto Loyo
Rafael Mancera Ortiz
Ricardo Torres Gaytn
Ral Salinas Lozano
Enrique Caamao
Daniel Escalante
Ral Ortiz Mena
Rafael Urrutia Milln
Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca
Mario Cordera Pastor
Gabino Fraga
Jorge Gaxiola
Jos Jturriaga
Antonio Martnez Bez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega, hijo
Manuel Palavicini
Jess Rodrguez y Rodrguez
Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco
Alvaro Rodrguez Reyes
Ignacio Pichardo Pagaza

Presidente
Alejandro Carrillo Castro
Pedro Zorrilla Martnez
Vicepresidentes
Gloria Brasdefer
Manuel Camacho Sols
Jos Chanes Nieto
Alfredo del Mazo
Gabino Fraga
Hctor Mayagoytia Domnguez
Francisco Rojas Gutirrez
Jos Francisco Ruiz Massieu
Carlos Sirvent
Consejeros
Xavier Ponce de Len
Tesorero
Vctor E. Bravo Ahuja Ruiz
Secretario Ejecutivo
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga Gustavo Martnez Cabanas Andrs Caso
Luis Garca Crdenas

Cuatro Ensayos de Poltica Administracion y Empresa PUBLICA

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Cuatro ensayos

Portada: Vitral de Fermn Revueltas en el

Primera edicin, 1988

Semblanza de un autor y algunas

Introduccin a un tema controvertido

Pasado y presente de la empresa

El futuro previsible de la empresa

Jess Reyes Heroles el poltico, el

Poltica, administracin pblica

SEMBLANZA DE UN AUTOR Y ALGUNAS

onoc a Andrs Caso como alumno del 5o. ao de

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

nistrador o tambin es, o debe ser, un poltico? Un poltico

tico", no dej nunca de considerarme como un

oltica, administracin pblica y empresas pblicas

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

pblico es integral. En la administracin pblica central,

n mi larga carrera al servicio del Estado mexicano he

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

pblica toma decisiones en Mxico se graba en la conciencia de cualquier persona; si se es administrador

apasionada a lo largo de mi carrera. Todos mis hijos han

POLfTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBUCA

me cuesta distinguir cules son sus ideas y cules las mas;

os problemas de la organizacin y la administracin

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

* Esta tesis de Norberto Bobbio ha sido desarrollada sobre todo en su

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

No pretendemos ignorar lo que es evidente en ciertas

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBI.ICA

portamiento imperial y la conservacin de la hegemona

Creo que una de las afirmaciones ms socorridas de la

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

tre hicieran posibles las transformaciones requeridas por

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

cial y poltico, radica en el hecho de que las dos terceras

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

1925, y su Reglamento de marzo de 1926, fueron una

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

pacidad de adquisicin de las masas, la cual operara, a

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

ca signific, para el Estado mexicano, convertirse en el

El anlisis de la actividad econmica pblica en nuestro

As, creo que en Mxico se distinguen por lo menos

paro Casar y Wilson Peres, El estado empresario en Mxico: agotamiento

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

El desarrollo industrial manufacturero recibi gran

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

manera, el Estado adquiri a travs de NAFINSA y como

que debemos deshacernos de estorbos como la empresa

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

los individuos en cuanto tales como para la colectividad.

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

ma que favorecieron el apoyo de grandes sectores de la

Una dualidad de origen

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

do que algunas empresas pblicas son el resultado de la

empresa pblica: un estudio de derecho sobre Mxico, INAP. Mxico, 1980.

minamos, en principio, por separado para concluir con

POLTICA, ADMINISTRACIN Y EMPRESA PBLICA

miento de ia empresa privada, sujetando su desarrollo al