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ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

par

M.

JeanClaude

MAESTRE

charg de cours la Facult de Droit et des Sciences conomiques


de rUniversit de Madagascar.

Concevoir et amnager une fonction publique ont t des tches


prioritaires et ardues pour les Etats ayant rcemment accd l'indpendance (1). Certes, le terrain sur lequel il fallait btir, n'tait pas
entirement vierge puisque la puissance coloniale avait implant une
administration qui aV'ait, au moins, le mrite d'exister. Mais cet hritage
ne pouvait tre accept - ici encore - que sous bnfice d'inventaire.
L't fonction publique coloniale prsentait en effet des caractristiques
qui imposaient aux nouveaux gouvernants une refonte totale. En eHet,
la plupart des cadres venaient de la mtropole et rares taient les
autochtones qui avaient pu accder des fonctions d'autorit. Les
Etats nouveaux taient placs devant un dlicat dilemme : ou par
un lgitime eHort de rcupration de tous les emplois, substituer aux
fonctionnaires trangers des nationaux avec le risque de dsorganiser
les services, ou bien conserver les anciens agents, ce qui psychologiquement n'tait pas S8lS inconvnient '(2). En outre, le rle de la fonction
publique coloniale tait bien dlimit. Elle tait un outil prcieux
non seulement pour faire fonctionner les services publics mais galement pour encadrer la population et mme favoriser le peuplement
f"uropen (notamment par les avantages finauciers consentis ceux qui
acceptaient de s'expatrier). De plus, le champ d'action de l'adminis(1)

(2)

Sur ces difficults, v. F. GAZIER, Les problmes de radministration publique dans


A. GLOBERSON,
les pays en voie de dveloppement, Civilisations, 1961.143 Quelques rflexions sur les diflicults de radministration publique dans les pays
en voie de dveloppement, Revue Adm. 1965. 101; M. PPY, Les Etats Africains et
leurs problmes, Cours l'I~KP., 1964-1965, Fasc. 3, p. 341 et s. ; L'admin~tration
publique dans les pays en voie de dveloppement, doc\llll1ents ronotyps de la
Fondation Nationale des sciences politiques. Les problmes admin~tratifs urgents
des gouveme:nents africains, Commission cona.'l1ique pour l'Arique, VE/CN 14/80,
18 dcembre 1962; P. BOUTEILLE, La Fonction Publique et le dveloppement
conomique, O.C.D.E. 711-9-1964; F.
En pratiqure, la majeure partie des Etats adoptera une position mdiane.

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JEANCLAUDE MAESTRE

tration tait relativement restreint. Le souci essentiel tait de crer


les conditions favorables des changes commerciaux fructueux entre
la mtropole et les colonies et de faire rgner l'ordre.
Avec l'accession l'indpendance, il a fallu innover, crer des services entirement nouveaux (dans les domaines politique, conomique,
diplomatique ... ) ; et, alors, il s'agit moins de transformer une administraltion que de l'improviser (3). Et surtout l'optique est dsormais
fondamentalement diffrente : les agents publics, au sens large, forment
un corps qui doit participer la bataille contre le sous-dveloppement.
Le progrs sous toutes ses formes est l'impratif numro un ; il est
impensable que les fonctionnaires restent l'cart de ce grand dessein
national. Le Prsident Tsiranana l'a rappel ses agents : administrer ne consiste pas faire fonctionner l'administration, mais participer au dveloppement, la production (4).
Le jeune Etat malgache a t confront avec ces problmes et
avec bien d'autres qui lui sont spcifiques. Plus de huit ans et demi
se sont couls depuis la proclamation de la Rpublique, prs de sept
ans depuis l'Indpendance. Le recul est dj suffisant pour dresser
un premier bilan en ce qui concerne la fonction publique. Les originalits sont relles ; et la fonction publique malgache constitue un
modle :. de ce que peut faire un pays en voie de dveloppement
qui dsire btir un ensemble digne d'un Etal moderne mais qui doit
faire face d'implacables sujtions.
La spcificit de la fonction publique malgache apparatra mieux
une fois prcise la situation lors de l'indpendance et prsente
globalement cette fonction publique telle qu'elle apparat aujourd'hui.

A. -

ETAT DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE


AU MOMENT DE L'INDEPENDANCE

La fonction publique malgache tait naturellement l'hritire


de celle de la priode coloniale avec toutefois les rformes apportes
durant les phases de la loi-cadre puis de la Communaut (5).
(3)
(4)
(5)

Y. CHAPEL, Le sous.dveloppement administratif, Revue Inter. d'e Sc. adm., 1966,


n 3. p. 214.
Discours au Parlament Malgache, 5 octobre 1965, Imp. Nationale, p. 30.
Nous avons largement exploit les travaux de la Mission d'Inspection mobile
charge par le gouvernement d'e la Rpublique malgache en mai 1960 de procder
. un recensement gnral des agents et 61llPloys pemnanents de l'administration.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

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a) Quelle tait la physionomie d'ensemble ? Numriquement,


Madagascar disposait, fin dcembre 1960 de 50.344 agents publics,
lato sensu. Ainsi, il y avait 88 agents pour 10.000 hahitants ; cette
densit administrative tait quatre fois infrieure celle de la
France (345 agents pour 10.000 habitants) (6). Entre les diffrentes
personnes morales de droit public, les effectifs se rpartissaient ainsi :
45,7 % pour l'Etat ; 17,6 % pour les provinces ; Il,3 % pour les
communes ; 22,4 % pour divers services publics personnaliss (Rgie
des chemiw de fer, Office des P.T.T.) ; 3 % pour divers services
franais. L'implantation gographique des agents par provinces est
galement intressante relever. Celle de Tananarive vient largement
en tte avec 41,7 %! Suivent ensuite les provinces de Tamatave
(17.9 %), de Fianarantsoa (14,4 %), de Tular (9,3 %), de Majunga
(9,2 %), de Digo-Suarez (7,5 %). Ainsi prs de 60 % des agents
publics sont concentrs dans les provinces de Tananarive et de Tamatave ! La densit administrative est particulirement hasse dans la
province de Fianarantsoa (48 hahitants pour 10.000 hahitants) et Tular
(43 habitants pour 10.000 habitants). Il y avait donc un indniahle prohlme de sous-quipement en personnel administratif; il n'a d'ailleurs
t qu'en partie rsolu car la province de Tananarive est toujours
sur-administre par rapport aux autres provinces (6 his). Enfin dernire constatation notahle : les fonctionnaires ne reprsentent que
32 % de l'effectif total du personnel de la fonction puhlique (alors
qu'en France la proportion est douhle). La diversification de ce personnel tait d'ailleurs dj une caractristique qui a laiss d'importantes squelles aujourd'hui.

b) Le personnel se rpartissait dans diffrentes catgories juridiques qu'il importe de p,arcourir car, d'une part, certaines sont juridiquement fort intressantes, d'autre part, cette diversit a pos de
srieux prohlmes aux nouveaux dirigeants.

L'effectif se dcomposait ainsi :


- Fonctionnaires ..............................
- Personnel non encadr et non auxiliaire (NENA)
- Dcisionnaires .............. ................

32 %
29 %
23,5 %

On ne doit pas pour autant prsumer que le paysan est sous-administr .ou plus exactement que l'effectif total des agents de la fonction publique est
insuffisant pour en assurer une administration normale - car la diffrence existant entre les revenus nationaux des deux Etats - lesquels traduisent le niveau
de dveloppement conomique et social atteint par chacun d'eux - est bien
suprieur. A titre indicatif on rappellera que le revenu annuel moyen du Malgache
est environ dix fois infrieur celui du Franais - Rapport ~e dta n J,
Mission d'Inspection mobile, p. 20.
(6 bis) V. infra.
(6)

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JEANCLAUDE MAESTRE

Auxiliaires
Contractuels

12,5 %
3 %

1. Les fonctionnaires taient au nombre de 13.090 (7). Ils


avaient t titulariss dans un emploi des cadres malgaches. Le statut
des fonctionnaires promulgu, avant l'indpendance, par la loi 60-003
du 15 fvrier 1960 (l.O.R.M. p. 365) est le point d'aboutissement
d'une volution qw remonte l'annexion coloniale. Trois grandes
phases doivent tre, semble-t-il, distingues. Jusqu'en 1925, les fonctiOIDnaires franais et les fonctionnaires malgaches taient regroups
dans des cadres distincts. Les premiers provenaient de cadres mtropolitains rls par dcret ou taient recruts sur place pour former
des cadres locaux organiss par des arrts gubernatoriaux. Des malgaches furent galement employs et ces agents constituaient des
cadres indignes rgis par arrts du gouverneur gnral. Une
deuxime phase s'ouvre avec l'Arrt du 31 dcembre 1924 (J.O.M.,
1925, p. 75) qui tablit le premier statut gnral pour les fonctionnaires malgaches. La notion de titularisation est consacre ; les diffrentes tapes de la carrire sont rglementes ; une pension de
retraite est prvue. Ce texte fondamental restera en vigueur jusqu'en
1%2 (8). Mais c'est en 1949 que dbute la troisime phase avec
l'Arrt du 25 juillet 1949 (J.O.M. p. 1.759) qui supprime les cadres
locaux (franais) et les cadres spciaux (<< indignes ). Dsormais
il n'y aura que des cadres locaux uniques (9) qui seront subdiviss
deux ans plus tard en cadres suprieurs et en cadres locaux
(10). L'Arrt du 27 juin 1952 (J.O.M. p. 1.125) - comparable par
son importance l'arrt de 1924 - portera statut gnral des fonctionnaires Madagascar (du moins pour ceux qui ne restent pas
Eoumis aux textes franais : gouverneurs, administrateurs, magistrats,
personnel de l'enseignement suprieur... ). Le vote de la loi-cadre a
(7)

(8)

(9)

Sur ces 13090, il y avait 12 949 fonctionnaires de nationalit ,malgache ou appar


tenant des cadres malgaches. En outre, 223 agents (dont 74 franais) faisaient
partie de cadres CQmmunaux en vertu de l'arrt du 29 fvrier 1952 portant organi
sation du personnel de la commune de Tananarive.
Il fut modifi toutefois diffrentes reprises, notanument par Arrt du 15 mai
1936 J.O.M., p. 495.
Sur l'volution de la fonction publique ,malgache jusqu'en 1939, V.G. FENARD,
Les Indignes fonctionnaires Madagascar, DomatMontchrestien, 1939.

Cette rfonme s'imposait aprs la dlibration de l'Assemble Nationale franaise du


8 aot 1947 qui invitait le gouvernement crer dans les administrations d'outre
mer un cadre commun unique. En outre, la citoyennet franaise avait t tendue
. tous les habitants des territoires d'outremer (loi du 7 mai 1946) ; certains cadres
ne pouvaient donc rester 4: rservs > des franais.
(0) Arrt nO 287bis P/ICG du 10 octobre 1951" J.O.M. p. 2308.

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d'invitables rpercuasions sur la fonction publique malgache. Deux


dcrets du 3 dcembre 1956 distingueront les cadres de l'Etat (les
fonctionnaires d'autorit rgis par des dispositions franaises) et les
cadres territoriaux (ouverts aux ex-cadres suprieurs et locaux) dont
le statut tait labor par l'Assemble territoriale (11). En outre,
un dcret du 4 avril 1957 avait prvu pour acclrer l'accession des
malgaches aux hauts emplois, que 66 % des postes des cadres d'Etat
leur seraient rservs. Cette proportion n'tait pas atteinte lorsque
la: Rpublique fut proclame.
Au moment de l'indpendance, les fonctionnaires malgaches constituent un corps jeune. La pyramide;, des ges l'tablit nettement:
plus de 50 % des agents ont moins de 35 ans et donc vingt annes
de carrire encore (12).

2. Quant au personnel non fonctionnaire, il comprenait, outre


les auxiliaires et les contractuels, deux catgories originales d'agents :
les dcisionnaires et surtout les NENA (personnel non encadr non
auxiliaire) .
Les auxiliaires au nombre de 5.864 constituaient 12,5 % de l'effectif
total. Da jouissaient d'un vritable statut (Arrt du 21 novembre 1955
l.O.lI. p. 3.015), caractris, comme en France, par la prcarit de~
fonctiOD&. En fait, celle-ci tait trs relative puisqu' l'poque du
recensement 56,8 % d'entre eux avaient dj accompli plus de dix
ans de service. Leur solde moyenne tait de l'ordre de 15.000 FMG.
Les contractuels reprsentaient la catgorie la moins importante
(3 %). Leur petit nombre s'explique essentiellement par la faveur

qu'avaient les deux autres catgories d'agents : les NENA et les


dcisionnaires.

Les dcisionnaires formaient un corps important : prs du quart


des effectifa (23,5 %). Ce personnel, recrut, comme le nom l'indique,
par voie de dcision administrative, tait rgi jusqu'en 1950 par des
textes sommaires qui se bornaient fixer la rmunration. Ils n'avaient
pas d'avantages particuliers par rapport aux salaris du secteur priv.

(11) Deux textes furent labors : Dlibration 57124 du 8 juillet 1957 rendue ex
cutoire par l'Arrt du 31 Juillet 1957 (J.O.M. p. 1370) puis dlibration 57145
du 221157 rendue excutoire par Arrt du 31121957 (J.O.M. 1958, p. 281.
Ce dernier texte restera en vigueur jusqu' la loi du 152-60 portant statut gnral
des fonctionnaires.
(12) plus de 60 ans : 0,1 % ; 60 56 ans : 2,3 % 55 51 ans : 11 % ,; 50 46 :
HP %; 45 41 ans: 10,7 % ; 40 36 ans 13,3% ; 35 31 ans : 16,1 % ;
30 26 ans : 19,4 % ; 25 21 aIlS : 14,1 % moins de 21 ans : 0,7 %.

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JEAN'CLAUDE MAESTRE

Mais un arrt du 15 juillet 1950 (J.O.M. p. 1.163) amnage au profit


du personnel subalterne autochtone non encadr et non auxiliaire un
embryon de carrire (13). Ils ont droit aux prestations familiales
avec indemnits de dplacement. Leur salaire mensuel tait 8uprieur
,ux salaires du secteur priv. Ce vritable statut tendait diffrencier
le petit personnel de la fonction publique des travailleurs du secteur
priv (14).
Mais avec le Code du Travail de 1952 applicable Outre-Mer, les
employs du secteur priv et les agents non encadrs des services
publics furent replacs sous le mme rgime. Nanmoins les autorits
locales dcidaient de distinguer parmi les agents non encadrs ceux
qui prsentaient une utilit temporaire et ceux qui, au contraire,
rpondaient des besoins permanents. Les premiers resteraient rgis
par le Code du Travail ; les seconds seraient soumis un statut plus
avantageux qui fut l'objet de l'Arrt du 3 juin 1954 (J.O.M. p. 1.265),
texte important, car il a cr la catgorie des fameux NENA (14).

3. Le personnel rwn encadr non auxiliaire tait presque aussi


important quantitativement que les fonctionnaires (15). Cette catgorie d'agents, inconnue dans les autres Etats de la Communaut,
tait propre Madagascar et d'une relle originalit (16).
En principe ce personnel tait soumis aux dispositions du Code
du Travail, lequel fixait notamment les congs, les modalits de licenciement, la rmunration des heures supplmentaires. Mais le souci
de l'Administration de singulariser et de privilgier ces agents s'est
traduit par l'insertion de principes de droit public faisant du NENA
UDe sorte de fonctionnaire de seconde catgorie . Une vritable
carrire tait amnage leur profit : ils pouvaient l'intrieur
d'une catgorie franchir des chelons, changer de catgorie ; par
leur affiliation obligatoire une mutuelle, ils taient garantis contre
certains risques et pouvaient bnficier d'une retra!te lorsqu'ils quittaient radministration. La rmunration surtout les diffrenciait des
travailleurs du secteur priv. Au salaire de base s'ajoutaient des prestations familiales, des indemnits de dplacement. En outre, aprs
une anciennet de deux ans dans le salaire antrieur, une augmentation
(l3) Des augmentations de 10 % des salaires de base, aprs une anciennet de deux
ans pouvaient tre accordes sans toutefois dpasser de 50 % le salaire.
(14) Ce texte avait, selon les promoteurs, deux objectils :8Illlliorer le sort des employs
permanents de l'administration, mais aussi viter l'intgration dans la fonction
publique de tout ce petit personnel.
(15) 29 % contre 32 %.
(16) Le rapport de dtail nO 5 de la mission d'Imlpection mobile a t consacr au
personnel NENA. Il a beaucoup inspir les dveloppements qui suivent..

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

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de 10 % de ce salaire pouvait tre accorde sans que le total des


augmentations ne. puisse excder 50 % du salaire de base. Bien que
leur statut ft hybride, ces agents taient nanmoins plus proches
des agents publics que des employs du secteur priv. La Chambre
administrative a d'ailleurs sembl les considrer comme des agents
publics (21 dcembre 1963, Groupements syndicaux des fonctionnaires
et agents malgaches des services publics de Madagascar, Bull. 1963
2.63) (17).
L'utilisation du personnel NENA prsentait deux caractristique
essentiellement : d'une part, la moiti du personnel tait concentre
dans la province de Tananarive, d'autre part, la presque totalit occupaient des emplois d' ouvriers (35 %), de manuvres (33 %) et de
bureau accessoirement (14 %) (18).
En raison des facilits qu'il offrait, l'Administration usa largement de l'Arrt du 3 juin 1954. Et les eHectifs de NENA se gonflrent
rapidement : de 1954 1960, 7.000 agents furents recruts doublant
le nombre initial (19). Ce recrutement massif s'accompagna de divers
abus. La slection fut loin d'tre rigoureuse. En outre, divers textes
rajustrent les salaires des catgories les plus dfavorises (indice
infrieur 150). L'intention tait bonne mais souvent le NENA obtenait une situation matrielle meilleure que le fonctionnaire occupant
un emploi analogue. Aussi divers candidats la fonction publique
prfraient solliciter le statut de NENA que d'affronter un concours
Administratif. Les abus furent tels que le gouvernement en novembre
1960 interdit tout recrutement de NENA pour les emplois dont
la qualification correspond celle d'un cadre de fonctionnaires (20).
C'tait le premier pas vers la condamnation radicale. En eHet, ce
pt'rsonnel n'avait pas dmontr son utilit. Il n'a pas t employ
(17) Morphologiquement, ce personnel prsentait plusieurs particularits. Il s'agissait
d'un corps jeune : 80 % des NENA avaient moins de 45 ans. Mais l'anciennet
et l'exprience administratives taient faibles : prs de 73 % avaient moins de dix
ans de service. Enfin les NENA taient en forte majorit (65 %) originaires des
Hauts-Plateaux.
(18) Par ailleurs, 5 % occupaient des emplois d'encadrement, 4,6 des emplois d'enseignement, 6,8 % des emplois de scurit (essentiellement dans les prisons)', 2,5 % des
emplois sanitaires.
(19) Cet afflux tient diverses causes. d'abord l'wugmentation constante de la daman
de (les candidats tant attirs par la quasi-permanence de l'emploi et par les avantages financiers). En outre, beaucoup de dcisionnaires demandrent et obtinrent
le statut de NENA. Enfin, le recrutement fut favoris par l'interdiction de l'engagement de nouveaux auxiliaires partir de janvier 1958, l'autonomie des provinces
(accrue par la loi-cadre), la multiplication des communes.
(20) Dcret du 23 novembre 1960 qui, en outre intgre parmi les auxiliaires tous les
employs de bureau engags au titre de l'Arrt du 3 Juin 1954 depuis le 8
janvier 1958.

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JEANCLAUDE MAESTRE

pour remplacer moindre cot des fonctionnaires ou des auxiliaires


il a t affect des emplois subalternes non spcialiss qui auraient
pu tre tenus par des dcisionnaires qui eux cotaient moins cher
que les NENA (21). Et c'est trs logiquement que les dcrets du 27
mai 1964, qui introduisirent une classification et une clarification
attendues, suprimrent les NE NA (22).
Ce ne fut pas la seule rforme. Depuis 1960, les pouvoirs publics
ont adopt divers textes, pris de multiples mesures qui confrent
la fonction publique malgache toute sa spcificit.

B. -

PRESENTATION GLOBALE DE LA FONCTION PUBLIQUE


MALGACHE ACTUELLE

La fonction publique malgache prsente certaines caractristiques


g{nrales qui l'apparentent d'ailleurs aux fonctions publiques de bien
des pays en voie de dveloppement.
a) Le poids de la fonction publique dans la socit malgache
est considrable. Politiquement, il se traduit par la prsence de nombreux fonctionnaires (en position de dtachement) tant au gouvernement que dans les assembles (23). Quantitativement, il est difficile
de chiffrer actuellement le nombre des agents rmunrs par les
diverses personnes morales de Droit public (24). Mais on peut valuer
57.000 environ leur nombre dont 70,2 % sont employs par l'Etat,
]5,8 % par les provinces, 14 % par les communes La densit .dmi(2I) V. Rapport de dta nO 5 prcit p. 33 et s.
(22) Par une circulaire du 6 dcQlIlbre 1961, le Gouvernement suspendra le recrutement
de tous les personnels non encadrs (contractuels, auxiliaires, NENA, dcisionnaires)
sauf drogations accordes par le secrtaire d'Etat la fonction publique et le
Ministre des Finances.
(23) Le Prsident de la Rpublique et plusieurs de ses ministres sont des fonctionnaires
en service dtach :. ou la retraite. UAsse.mble nationale compte actuelle
ment 34 fonctionnaires sur 107 dputs. Au Snat, sur un effectif de 54, 21 sna
teurs ont la qualit de fonctionnaires (7 d'entre eux tant la retraite).
(24) Aucun chiffre officiel ne peut tre fourni actuellemenl1. Un recensement est en
cours de dpouiIlQlIlent, mais les rsultats n'ont 'pas encore t publis. C'est donc
sous toutes rserves que nous avanons un chiffre. Il a t tabli d'aprs les
renseign61TJ;mts obtenus au Secrtariat d'Etat la fonction publique, au Service
des statistiques et au Ministre de l'Intrieur (pour les agents employs par les
communes). Tous les chiffres - sauf ceux emprunts au budget de l'Etat - sont
donc approximatifs.
En outre, n'ont pas t dco.mpts les agents rellement temporaires, telles,
par exemple, les personnes recrutes !par le Ministre des Travaux Publics pour
un chantier.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

173

nistrative :. est ainsi de : 90 agents pour 10.000 habitants (contre 88


en 1960) (25). Le nombre de fonctionnaires proprement dits est de
l'ordre de 25.000 soit 44,2 % de l'effectif total. Enfin, malgr une
relle amlioration, les agents de l'Administration restent dans une
proportion apprciable (le tiers environ) concentrs dans la province
de Tananarive (25 bis).
En tout tat de cause, l'volution des effectifs suit une courbe
ascendante :
1938
15.312
1958
32.476 (25 ter)
1960
50.344
1967
57.000 environ.
Ainsi depuis l'indpendance, les effectifs de la fonction publique
ont augment de 7.000 units. Sans iuvoquer la loi de Parkinson (selon
laquelle, on le sait, dans tous les Etats, les effectifs administratifs augmen1en~ inluctablement car l'activit des agents publics consiste se
donner mutuellement du travail), les facteurs de cet accroissement sont
multiples. D'abord, le transfert l'Etat malgache de tous les attributs
de la souverainet a entran la cration de nombreux services et j"
recrutement du personnel correspondant. En outre, Madagascar
comme dans tous les Etats en voie de dveloppement, la fonction
publique exerce un extraordinaire ,attrait. Le Prsident Tsiranana l'a
dplor publiquement : Le malheur est que ds qu'un enfant entre
l'cole, il pense dj tre fonctionnaire et ses parents pensent comme
lui:. (26). Etre dans l'administration, c'est en effet tre assur de la
scurit et de revenus qui ne peuvent que crotre avec le temps. Quelle
situation envible par rapport celle des paysans qui, exposs aux
caprices .le la nature, ne sont jamais srs du lendemain. Et puis, tre
fonctionnaire c'est un rel moyen de promotion : c'est un titre qui
fixf' assez haut dans la hirarchie sociale celui qui peut s'en prvaloir.
Enfin, il ne faut pas perdre de vue que, dans les Etats sous-developps,
(25) L'augmentation des agents des administrations est compense par l'accroissement
de la population. Au 1er janvier 1965, la population malgache s'levait 6235000
habitants.
(25-bis) Ce !phnomne n'est pas propre Madagascar. M. GAZt.ER (op. cite p. 151)
relve dans les pays en voie de dveloppement l'hypertrophie des services de la
capitale, en face du vide administratif de l'arrire-pays . Le Prsident de la
Rpublique a annonc le 5 octobre 1965 : J'ai donn des ordres pour que
chaque Ministre renvoie dans les provinces le quart de ses effectifs; dans les
grandes viIles et surtout . la capitale, ceux-ci sont plthoriques (lmp. Nat. p. 30).
(25-ter) Les chiffres pour les annes 1938 et 1958 sont fournis par M. GENDARME dans
l'Economie de Madagascar, 1960, p. 185.
(26)Discours au Parlement du 1er octobre 1963, Imprimerie Nationale, p. 27.

JEAN-CLAUDE MAE5TRE

les rmunratiolUl publiques constituent une technique de redistribu


tion des revenus. Mme si le nombre des agents strictement ncessaire
est dplUlll, l'Etat fournit un certain nombre de familles des ressources montaires qui seront d'ailleU1'8 consacres des dpenses de
ccnsommation. L'inflation en personnel est donc invitable; mais il
ne faut pas qu'elle soit galopante :.. Ce n'est pas le cas Madagascar.
Toutefois le nombre des agents employs par l'Administration doit
normalement crotre encore car les effectifs rglementaires ne sont
pas atteints.
L'importance de la fonction publique malgache a naturellement
une rpercussion financire. Il est certain que le cot est lev ainsi
que l'atteste le tableau ci dessous qui met en parallle les dpenses
dt. l'er&onnel de r Etat et les dpenses en capital (pourcentages par
rapport aux dpenses totales).

Annes
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
(prvisions)

Dpenses en
Personnel
48,1
51,3
51,3
52
51,9
48
46,5
46

%
%
%
%
%
%
%
%

Dpenses en
Capital
0
0
8,9 %
9,8 %
9,6 %
11 %
12,2 %
12,8 %

Ainsi presque la moiti des dpenses de l'Etat sert payer ses


agents. Depuis 1964 toutefois les dpenses tendent dcrotre (tandis
que les dpenses en capital augmentent). Le plan quinquennal (1964
1968) limite d'ailleurs 5 % le taux annuel d'accro8sement des
dpenses de fonctionnement (26 bis). Toutefois les dpenses en personnel ont augment en moyenne par an depuis 1960 de plus de 783
(26-bis) Le gouvernement a interprt ainsi cette obligation. Seuls les moyens supplmentaires nouveaux reprsents par des autorisations nouvelles doivent tre pris en
cOIlEidration. En revanche, n'entrent pas en ligne de compte la rvaluation des
moyens existants qui consistent actualiser le cot des dpenses publiques en
raison des multiples facteurs d'ordre trs divers (promotion, avancements, intgration
des moyens supplmentaires accords par la loi rectificative.. .) :. (Expos des
motifs du projet de loi de finances pour 1967).

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

178

millions de F .M.G. Et en 1967, les dpenses de personnel absorberont


un. peu plus de 50 % des ressources de l'Etat. En d'autres termes,

chaque fois que l'Etat percevra l 000 FMG de recettes, il reversera


500 FMG pour ses agents. Ces chiffres sont relativement impressionnants, mais les dpenses en personnel sont appeles inexorablement
augmenter non seulement parce que les effectifs budgtaires ne sont
pas atteints mais aussi parce que les lgitimes promotions et avancements au sein de la fonction publique entranent uu surcrot de
dpenses.
Ces remarques conduiseut une deuxime observation :
b)

Le corps des agents de rAdministration forme au sein de la Nation


une catgorie privilgie.

A Madagascar, le revenu annuel par tte d'habitant est valu


10000 FMG. Or les fonctionnaires et agents de l'Administration
peroivent des soldes mensuelles de base s'talant entre 10400 et
150 000 FMG, et mme 200000 FMG pour les plus hauts emplois (27).
Les agents de l'administration sont vraiment des nantis au sein
de la socit. Le plus modeste d'entre eux gagne autant eri. un mois
que le paysan de la brousse en une anne de dur labeur (28). Le
Prsident TSIRANANA au lendemain de l'indpendance l'a bien soulign : Le gouvernement a consenti un effort particulirement important dans la conjoncture actuelle en faveur du personnel de l'Administration, afin de se constituer une fonction publique de qualit, digne
et accessible tous. La majorit des fonctionnaires ... constituent une
catgorie privilgie dans le pays ~ (29). La situation enviable des
agents de l'administration (du moins par rapport l'immense majorit
dp,s autres citoyens) explique le relatif effacement des syndicat~
d'agents publics. Rclamer des avantages financiers supplmentaires
Ainsi en 1967, les dpenses globales de fonctionnement augmentent de 1 915
millions. Mais l'actualisation du cot des dpenses publiques se chif,'re 670 millions. Les dpenses nouvelles de fonctionnement s'lvent donc 1245 millions,
!!Oit 4,58 % des services vots de 1966_
(27) Les agent. sont repartis dans quatre catgories, dont les indices sont respectivement:
D : 125 390 ; C : 250 SOO ; B : 380 800 ; A ; 525 1 800 (et 2 400 exceptionnellement). Le point d'indice est gal . 1 000 FMG.
TI est notable que l'ventail des indices est plus ouvert Madagascar qu'en
:France (125 1800 contre 100 BOO).
(28) II connent toutefois de rendre hommage au patriotisme de nQlllbreux fonctionnaires malgachee qui faisaient partie avant l'indpendance des cadree franais
rgis par Dcret. Ils avaient le choix entre le lIl1Ilintien du statut franais et
l'intgration dans les cadres malgaches. Beaucoup ont choi.i cette dernire solution bien qu'ils aient perdu en moyenne la moiti de leur traitement.
(29) Discours au Parlement du 4 octobre 1960, lmprimeru Nationale, p. 16.

176

JEANCLAUDE MAESTRE

aurait quelque chose d'indcent (30). Cette situation a conduit par


ailleurs le gouvernement imposer des sacrifices ses agents entre
1960 et 1965. Des prlvements exceptionnels fixs initialement 10 %
et 20 % pour les emplois hors chelle (Dcret du '1 novembre 1960),
puis ramens 7 et 14 % (Dcret du 28 dcembre 1961) enfin 4 <"t
8 % (Dcret du 24 dcembre 1963) furent oprs d'office. Les membre;;
du gouvernement et les parlementaires furent galement touchs par
cette mesure (31). Une partie du prlvement (les 4/7) a d'ailleurs
t affecte en 1962 la souscription du capital de la Socit Nationale
d'Investissement (32). Ainsi le sacrifice demand la fraction la
plus favorise du peuple aura t bnfique la Nation toute
entire,> (33).
Le gouvernement a pu donc donner une impulsion nouvelle au
dveloppement de la Nation. L'indpendance conomique doit complter l'indpendance politique laquelle doit entraner galement plus
ou moins long terme la malgachisation intgrale de la fonction
publique.
c}

La Fonction publique est en voie de ma,lgachisation.

La Rpublique malgache recourt encore l'assistance technique.


Les dirigeants considrent que l'intrt bien compris de la Nation
commande qu'il soit fait appel au concours d'un certain nombre de
conseillers trangers, franais essentiellement. L'objectif reste toutefois
la malgachisation totale des cadres. Toutefois, contrairement d'autres
pays, Madagascar n'est pas hant par ce problme; on estime que
l'invitable relve doit tre progressive. Chaque fois qu'une possibi.
lit s'offre de malgachiser un poste, dira le Prsident TSIRANANA en
1964, ce. poste est malgachis. C'est plus une 8Iffaire de circonstance
qu le rsultat d'un planning rigoureux '> (34). Diverses raisons ont
conduit le gouvernement taler dans le temps la malgachisation.
En premier lieu, il faut relever la volont de ne pas dsorganiser les
(30) Il faut ajouter que les syndicats sont pratiquament privs de l'anne sans doute
la plus efficace : la grve des agents de l'Administration (v. in/ra).
(31) L'ordonnance 60028 du 14 mai 1960 (J.O.R.M. p. 867) a i.mpos au Prsident de la
Rpublique et aux .ro3lllbres du gouvernement un prlvement de 10 % ( compter
du 1er mai 1960) et de 20 % ( compter du 1er octobre 1960) ; aux parlementaires
un abattement de 10 puis de 15 %.
L'expos des motifs fait ressortir que, pour rduire le train de vie de l'Etat
ceux qui sont placs sa tte ou chargs de faire la loi doivent donner en toute
circonstance l'exemple . Prcisons que la loi du 29 novembre 1961 a abrog cette
ordonnance et dispos que dsonmais les .membres du Gouvernement et du Parlement
seraient soumis au mme rgi.me que les fonctionnaires de l'Etat.
(32) Ordonnance 62094 du 18r octobre 1962 (J.O.R.M., p. 2376).
(33) Expos des motifs de l'Ordonnance 62094.

ASPECTS ORIGINAUX DE

LA

FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

17'1

services, o les fonctionnaires malgaches qualifis font encore dfaut,


pour des satisfactioW! d'amour propre. En deuxime lieu, le gouvernement a song aux tudi~ts qui poursuivent leurs tudes et qui sont
en droit de compter sur des emplois correspondant leur formation.
Il faut prvenir des conflits de gnrations invitables si toutes led
l'laces, notamment les meilleures, sont dj prises (35). Enfin, M. Roger
PASCAL (qui a longtemps servi Madagascar avant et aprs l'indpendance) ajoute un facteur spcifiquement local : la malgachisation
totale revenait une merinisation de la fonction publique daW!
la mesure o l'immense majorit des agents publics provenaient des
Hauts-Plateaux en 1960 : Les ctiers qui disposent de la majorit
lectorale et de la majorit parlementaire ne le voulaient pas (36).
Les raisons politiques n'ont pas seulement dict la conduite du gouvernement. Des considrations tenant l'quilibre ethnique dans la fonction publique et surtout la justice l'ont galement guid. Les
ctiers ont en eHet longtemps t dfavoriss sur le plan de
l'enseignement. Un certain retard a t pris. N'est-il pas quitable
d'assurer l'avenir des lites ctires qui, avec les nouvelles possibilits
de formation, peuvent lgitimement prtendre des emplois ? (37).
La malgachisation suit nanmoins son cours. Le nombre d'assidtants techniques a baiss : en 1958, au moment de la proclamation de

(34) Discours au Parlement du 6 octobre 1964, Imprimerie Nationale, p. 6.


(35) Le Gouvernement estime toutefois que les titulaires des diplmes doivent faire leurs
preuves et ne pas exiger immdiatement les plus hauts postes. J'ai vu, dira le
Prsident TSIRANANA, le 2 octobre 1962, des capacitaires en droit solliciter un emploi
de Procureur de la Rpublique. On veut devenir cheI de service et on indique fire
ment le service de son choix... Nous so.lII/Illes prts placer ces diplms mais nous
repoussons les ambitions. .. Tout le m'Onde ne peut pas tre gnral dans ce pays
(Imprimerie Nationale, p. 28). Le thme sera repris dans le discours du 6 octobre
1964 (p. 6).
(36) R. PASCAL, La Rpublique Malgache, 1965, p. 86.
(37) La. question ethnique a d'ailleurs d'autres incidences sur la fonction publique
malgache. D'abord, le statut de la fonction publique luimme l'voque dans l'article
15 propos du dossier du fonctionnaire. Il ne doit contenir aucune mention faisant
tat de l'~partenance syndicale de l'intress, de ses opinions politiques, philosophiques ou religieuses, ou de son groupement ethnique . En outre, les places mises
aux concours administratiJ8 font l'objet de contingentements provinciaux. Par
ailleurs, selon M. Roger PASCAL (op. cit., p. 86), la prolifration des NENA et
des dcisionnaires (d'origine otire) rpond la marne proccupation. Et puis,
le gouvernement a envoyi, toujours selon cet auteur, l'Institut des Hautes Etudes
d'Outre-Mer de forts contingents de fonctionnaires ctiers qui sont revenus avec
le titre d'Administrateur. Certaines frictions se seraient produites entre ces hauts
fonctionnaires et les Administrateurs issus de l'E.N.A.M., ces derniers faisant
valoir qu'ils ont pass un concours. Enfin l'affectation des fonctionnaires merina
dans des rgions autres que les Hauts-Plateaux se heurte de srieuses rsistances
de la part des intresss. Le gouvernement Ji d, diverses reprises, rappeler
ses agents que les affectations taient une prrogative de la hirarchie agissant

178

JEANCLAUDE MAESTRE

la Rpublique, il y avait 2 700 fonctionnaires franais. En 1960, le


nombre d'assistants techniques s'levait 1965; au 31 dcembre 1966,
il Y en avait 1 750, dont prs de la moiti sont utiliss des tches
d'enseignement. En 1964, le chiffre tait mme tomb 1 566 mais il
a fallu recruter des assistants techniques pour certains services spcialiss : agriculture, finances, enseignement et sant (38) .

Sur le plan juridique galement, l'volution de la fonction publique a t remarquable; elle lui confre un notable et intressant
particularisme. En 1960, le lgislateur malgache s'tait beaucoup
inspir des solutions franaises. Le statut de la fonction publique
reprenait pour l'essentiel les dispositions en vigueur en France (39).
Depuis, de multiples textes de nature parlementaire ou gouvernementale (Ordonnances et Dcrets) ont vu le jour. Cette effervescence
au mieux de l'intrt gnral et mme prendre des sanctions allant jusqu' la
rvocation (v. par exemple, Ch. Adm. 21 mars 1964 RAZAFINDRAKOTO Eloi, Rec.
1964, 1., p. 70; 15 mai 1965, RAZAFIMAHARAVO Paul, Rec. 1965, 1., p. Ill). Le
Prsident TSIRANANA a rcemment abord directement ce problme : les affec
tations provoquent trop souvent des murmures; un fonctionnaire est au service du
peuple... si on le mute, c'est... pour le profit des administrs; c'est aussi pour le
prot't de l'agent car il complte son exprience... . Et s'adressant plus spciale.
ment aux fonctionnaires des Hauts-Plateaux : Vous tes les plus nombreux; si
on vous affecte tous dans la province de Tananarive, la cte manquera de fonctionnaires... (Discours du 25 octobre 1966, Imp. Nat. p. 7).
Au demeurant ces didicults ne sont pas nouvelles. A l'poque coloniale, il
faUait dj. instituer des tours de brousse et accorder aux fonctionnaires .merina
des supplmeuts dits ctiers .
(38) On s'explique ainsi que le chef de l'Etat ait, dans son discours du 6 octobre 1964
attir l'attention des jeunes sur les possibilits qu'offrent les carrires de la
sant, de l'enseignement et de l'agriculture dans lesquels ces cadres sont encore
insuffisants en n~mbre; il en rsulte que notre recours l'assistance technique
reste pour ceuxci encore trs important et que la malgachisation ne connat pas
le rythme que l'on constate dans les autres secteurs (Irmp. Nat., p.4).
(39) Les seules diflrences notables concernent d'une part, l'interdiction dj releve
de mentionner dans le dossier du fonctionnaire son groupement ethnique ,
d'autre part, l'absence de Comits techniques paritaires. En revanche existent les
Commissions administratives paritaires et le Conseil Suprieur de la fonction
publique, dont les reprsentants des fonctionnaires sont dsigns par les organisations syndicales les plus reprsentatives qui sont par ordre dcroissant d'importance : syndicat de la Fdration Nationale de la fonction publique (F.M.M.), Union
gnrale des fonctionnaires F.O., Syndicat chrtien de la fonction publique et
Fdration nationale de la fonction publique.
Notons galement : - la notion de corps (identique la notion franaise)
qui coexiste depuis 1964 avec la notion de cadre dfini comme l'ensemble des
emplois d'une mnne administration ou service et ncessitant une qualification
Jlrofessionnelle de mme nature . Le Ministre de la Fonction publique a donn
aux dputs un exemple : rI y a le corps des administrateurs, des adjoints
d'administration, des assistants d'administration, des employs d'administration.
L'ensemble de tous ces corps forme le cadre du peIBOnnel de l'administration
gnrale . (A. NIe. 22 mai 1964, PY. nO 175, p. 49).

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

1'19

lgislative et rglementaire a une signification bien prcise: nationaliser statutairement la fonction publique, l'adapter aux structures
sociologiques de Madagascar. Les dispositions franaises n'taient pas
toujours opportunes ou, au contraire, elles taient trop librales pour
un Etat en voie de dveloppement.
Comment se concrtise le particularisme de la fonction publique
malgache? Par: 1) Une interprtation restrictive de la notion d'agent
public; 2) La recherche d'une fonction publique efficace; 3) La
volont de moraliser la fonction publique; 4) Des mesures de rpa
ration en faveur de certains agents.

1. -

CONCEPTION RESTRICTIVE DE LA NOTION D'AGENT


PUBLIC

La fonction publique malgache avait hrit de l'poque coloniale


un certain dsordre en matire de personnel. La diversification tclit
trs grande. Et l'existence des NENA agents mi-privs mi-publics ne
simpliIiait pas les choses. Une rforme s'imposait. L'option prise est
tranche : seuls les fonctionnaires et les auxiliaires sont dots d'un
statut de droit public. Etait donc exclue la catgorie bien connue "n
droit franais des contractuels de droit public soit en raison des clauses
exorbitantes contenues dans les contrats d'engagement, soit en raison
de la participation directe des intresss la gestion des services
publics (40). La Chambre Administrative de la Cour Suprme a, dans
un arrt rcent trs important du }"' avril 1967, avalis cette conception
restrictive de la notion d'agent public; elle s'est abstenue d'y apporter
le m'oindre temprament.
A. -

LES OPTIONS LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES

Le lgislateur et le gouvernement ont rech~rch avant tout la


simplification. Dsormais, il n'y a plus d'agents relevant la fois du
droit public et du droit priv. Le choix est radical : l'agent qui n'est
ni fonctionnaire ni auxiliaire, est soumis en principe la lgislation
- La classe qui est com1Jle le grade un titre,
- L'existence COIIl1lle mode de sortie de la carrire. de la radiation d'office
des contrles :. qui frappe le fonctionnaire qui, mis en disponibilit sur sa
demande, n'a pas repris son service et qui s'abstient de rpondre aux mises en
demeure de l'administration.
(40) Arrts du C.E. : 4 juin 1954 Vingtain et Alfortit, R. 342, confirms maintes fois.

180

JEANCLAUDE MAESTRE

du droit du travail. A cet gard, trois textes sont fondamentaux : le&


dcrets 64 212 - 64 123 - 64214 du 27 mai 1964 (J.O.R.M. p. 1083;.
Les gouvernants ont donc jug opportun de replacer le petit personnel de la fonction publique sous l'empire du droit priv. On revient
ainsi la situation conscutive la promulgation du Code du Travail
de 1952.
a)

Les agents publics.

Outre les fonctionnaires et les auxiliaires, il faut, nous sembletil,


ranger dans la catgorie des agents publics les agents permanents du
Rseau National des chemins de fer malgaches. Tout ce personnel se
trouve dans une situation lgale et rglementaire de droit public. Et
le contentieux doit tre soumis au juge administratif.
1) Les fonctionnaires sont les persoIIIDes qui, nommes dans un
emploi permanent ont t titularises dans un grade de la hirarchie
des cadres de l'Etat relevant de l'autorit du Prsident de la Rpu
blique (41). La dfinition est identique celle du droit franais.
Les fonctionnaires sont soumis au statut gnral dfini par la loi 60003
du 15 fvrier 1960 {modifie diverses reprises) (42). Ainsi Madagascar a opt pour l'Administration de carrire , pour reprendre
une terminologie de M. Franois GAZIER : le fonctionnaire, une fois
titularis est assur d'une carrire, plus ou moins brillante certes,
mais qui lui assure stabilit et scurit (43).
Le statut ne s'applique ni aux magistrats (44) ni aux agents non
encadrs non auxiliaires ni la garde de Madagascar (qui sera trans
forme en Arme nationale) ni aux personnels dcs administrations,
services et tablissements publics ayant un caractre industriel et
(41) Article 1er du statut gnral des fonctionnaires. On retrouve les trois lments
classiques : occupation d'un emploi, permanence de l'emploi, titularisation dans
un grade de la hirarchie.
(42) Loi 60003 du 15 ivrier modifie par l'Ordo du 20 septembre 1962 (J.O.RM.,
p. 2003) ; l'ordo du 1er octobre 1962 (J.O.R.M., p. 2434) ; la loi du 28 Imai 1964
(J.O.R.M., p. 1110).
(43) L'Administration de carrire est oppose l'Administration de spcialistes que
connaissent notamment les EtatsUnis d'Amrique. Tout le problme est de savoir
si dans un pays neuf, o beaucoup reste faire, la carrire ne risque pas
d'ter ou d'attnuer le dynamisme des fonctionnaires - V. F. GAZIER, op. citee.
(44) Le statut de la magistrature a t tabli par l'Ordo 60 001 du 4 fvrier 196Q,
modifie par l'Ord. 60 051 du 27 juin 1960 (J.O.R.M. p. 1113), l'Ordo 60112 du
29 septembre 1960 (J.O.R.M., p. 1997)" la loi 62 010 du 20 juin 1962 (J.O.R.M.,
p. 1165) ,la loi 60004 du 25 mai 1964 (I.O.R.M., p. 1014), la loi 66015 du 5
juillet 1966 (J.O.R.M., p. 1527).

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

181

commercial l'exception toutefois des cadres des postes et tlcommunications.


Cette catgorie de personnel n'appelle pas de commentaire spcial.
Trois remarques seront simplement iaites. En premier lieu, la situation
juridique des militaires malgaches, notamment des officiers et des
sous-officiers, reste dtermine par les textes franais. Le principe a
t pos par le Dcret 61042 du 6 janvier 1961 (45). Toutefois des
statuts sont en cours d'laboration. En deuxime lieu, il n'y a pas
Madagascar de fonctionnaires communaux ou provinciaux. L'ordonnance 60150 du 3 octobre 1960 (J.O.R.M. p. 2221) qui porte statut
gnral des personnels communaux prcise que les employs commu
naux sont tenus par des NENA, des auxiliaires, des contractuels et des
fonctionnaires de r Etat dtachs. La mme ordonnance a port dissoJution des cadres communaux de la ville de Tananarive; les fonctionnaires communaux ont t intgrs sur leur demande dans les cadre8
de l'Etat (46). En troisime lieu, enfin, les fonctionnaires stagiaires
sont soumis, en attendant la titularisation (ou le licenciement) un
statut de Droit public (Dcret 60047 du 5 mars 1960) (47).

2) Les Auxiliaires : Au 31 dcembre 1966, ils taient au nombre


de 3500 (contre 5864 en 1960). Les auxiliaires sont rgis par un
&tatut fix par le Dcret 64 214 du 27 mai 1964 (J.O.R.M. p. 1083).
Ils occupent des emplois normalement dvolus des fonctionnaires en
raison de l'insuffisance de ces derniers. Une vritable carrire est
amnage leur profit mais l'avancement a lieu exclusivement au
choix. Deux caractristiques mritent d'tre relevs. En premier lieu,
la fonction est minemment prcaire. Ainsi le licenciement est obligatoire si un fonctionnaire est affect l'emploi occup ou si celui-ci
est supprim. L'exclusion doit tre prononce aussi en cas de non
franchissement d'chelon aprs six aD!lles de service effectif dans un
chelon (autre que l'chelon suprieur de l'chelle laquelle appartient l'intress). Il y a un critre objectif d'insuffisance professionnelle. De mme, la rvocation est obligatoire dans certains cas prvus

(45) Ce dcret, qui porte constitution et organisation de l'anne de terre, de mer et


de l'air, prcise que jusqu', parution des textes qui lui seront propres l'arme
appliquera les textes applicables l'arme franaise Madagascar; en particulier
le statut de ses personnels sera celui des personnels de l'arme franaise (J.D.RM. p. 207).
(46) Le dcret 61013 du 18 janvier 1961 (J.O.R.M. p. 95) a fix les modalits de cette
intgration. V. Ch. Adm. 17 dc. 1962, RAZAFIMANANTSOA Jrme, Bull. 1%1-1962,
p.69.
(47) Dcret modifi par le dcret 63 176 du 18 dcembre 1963 (J.O.R.M. p. 2812).

182

JEAN-CLAUDE MAESTRE

par le Dcret (48). La prcarit est donc affirme. Mais, comme l'a
not M. Marcel W ALINE : prcaire n'est pas synonyme de temporaire : il y a des auxiliaires titre prcaire rvocable :1> qui, en fait,
passent toute leur vie active au service public :1> (49). En second lieu,
des textes ont facilit l'intgration des auxiliaires dans les cadres de
l'Etat. Ainsi le Dcret 60-371 du 28 septembre 1960 (50) a fix les
modalits d'intgration. Certaines conditions doivent tre runies :
avoir accompli deux annes de service dans un emploi normalement
dvolu un fonctionnaire et figurer sur une liste d'aptitude dresse
par arrt conjoint du ministre dont relve le cadre d'intgration et
du ministre charg de la fonction publique (51) - Ce mme dcret
permet aux auxiliaires qui justifient de plus de cinq annes de s~rvice
dans des emplois normalement dvolus des fonctionnaires, d'tre
candidats aux concours professionnels pour l'accs aux emplois du
cadre o ils exerceront leurs fonctions_ Beaucoup d'auxiliaires ont
bnfici de ces dispositions. Ainsi entre le 30 juin 1963 et le 30 juin
1964, ont t intgrs 909 auxiliaires (52). Ainsi s'explique, semble-t-il
que le nombre d'auxiliaire ait diminu de plus de 2 360 units depuis
1960, alors que de nouveaux auxiliaires ont t recruts (53). Nanmoins les dparts l'ont emport jusqu' prsent sur les admissions.

3)

Les agents permanents du rseau national des chemins de fer.

Ces agents ne sont certainement pas des fonctionnaires mais ils


ont, semble-t-il, la qualit d'agents publics actuellement. Il n'en a pa..
toujours t ainsi. Pour mesurer la complexit et l'intrt du
problme, il convient de faire un rapide retour en arrire. Jusqu'en
1951, les Chemins de fer taient Madagascar directement exploit
par l'administration coloniale. Ce personnel avait donc la qualit
d'agents publics, et les titulaires, celle de fonctionnaires. C'est d'ailleurs
ce que vient de confirmer la Cour Suprme de Madagascar - sigeant
(48) L'artiole 27 prvoit nota.mment la rvocation obligatoire pour refus cfobtemprer
une affectation ou une mutation, pour abandon de poste, pour malversation
(par application de la Loi du 9 octobre 1961-, v, in/ra).
(49) Note la R.D.P. 1966,571 sous DUe WATTIN, T.C. 22 nov. 1965.
(50 Dcret 60-371 du 28 sept. 1960 (J.O.R..M., p. 1244) modifi par le dcret 62-188
du 18 avril 1962 (J.O.RM. p. 688), le dcret 63674 du lB dc. 1963 (J,O.R.M.
p. 2811), le dcret 66104 du 2 mars 1966 (J.O.R..M. p. 5551).
(51) L'aptitude est apprcie d'aprs les dossiers. Les intgrations sont faites dans
l'ordre tabli par la liste d'aptitude dans la limite des crdits spciaux vots
cet effet chaque anne par le Parlement.
(52) Rapport sur l'activit du gouvernement (1-71963 - 30-6-1964), p. 222.
(53) Ainsi du 1er juillet 1965 au 30 juin 1966, il a t procd au recrutement de 521
auxiliaires nouveaux (Rapport d'activit du gouvernement, p. 17).

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBUQUE MALGACHE

183

pour la premire fois en formation des conflits - dans l'arrt Radoridina cl Rgie des chemins de fer du 19 avril 1967 (54). Mais l'arrt
Ministriel du 26 dcembre 1950 (promulgu Madagascar le 10
janvier 1951 - J.O.M. p. 51) a constitu la Rgie des chemins de fer
de Madagascar, tablissement public industriel et commercial. Il est
vident que le terme Rgie :. tait impropre. Le personnel qui tait
dj en fonction a nanmoins conserv la qualit de fonctionnaire.
C'est ce qu' admis dans l'arrt prcit la Cour Suprme, qui a
d'ailleurs fait application des principes dgags par la jurisprudence
franaise (55). La Rpublique malgache n'a pas modifi, dans le!!
premires annes, ce rgime juridique d'exploitation. Le dcret du
31 dcembre 1959 (J.O.R.M. 1960 p. 472) continue de voir dans la
Rgie malgache des chemins de fer un organisme caractre industriel et commercial, dot de la personnalit civile et de l'autonomie
financire . L'expression tablissement public n'tait pas
employe, mais son existence ne faisait pas de doute. La Rgie :.
tait d'ailleurs gre par un Conseil d'Administration.
Deux ans et demi plus tard, le gouvernement dote le personnel
permanent des chemins de fer d'un statut toujours en vigueur (dcret
du 18 mai 1962, J.O.R.M. p. 945). Il est tabli, prcise le texte, par
rfrence aux dispositions de la loi 60003 du 15 fvrier 1960... Les
dispositions de ladite loi et les textes subsquents sont applicables
de plein droit aux questions non explicitement prvues par le statut .
Donc, en cas de lacune du statut des cheminots, c'est le statut gnral
des fonctionnaires qui s'applique. D'ailleurs le statut du personnel de~
chemins de fer est calqu sur celui des fonctionnaires (56). Les agents
permanents des chemins de fer sont incontestablement dans une situa
tion statutaire. Mais de droit public ou de droit priv ? Le doute est
permis. Certes le principe est que le personnel d'un tablissement
public industriel et commercial est dans une situation de droit priv
(sous rserve des droits acmtil'l) : ~ellJ le oermnnel de direction, plus
prcisment Jp directe11r g;;nral et le comptable. s'il a la ml111it de
comotable public, ont la qualit d'ap:ents publics (conformment
(54) A l'poque de sa dmission, en juillet 1943... Radoridina avait la qualit de
fonctionnaire :.. (Arrt non encore publi).
(55) Dans l'arrt Lherbier (20 janv. 1965, D.1965.826, note DEBBASCH) le Conseil d'Etat
a notamment dcid que la transformation par Dcret d'un Etablissement public
administratif en Etablissement public industriel et ('I()mmercial n'a pas port
atteinte la qualit de fonctionnaire public du personnel en question.
(56) Tout au plus la place des Col1lllIlssions administratives paritaires et du Conseil
Suprieur de la fonction publique existent des commi~sions ferroviaires et un
Conseil Suprieur ferroviaire. En outre, les cheminots bnficient d'un certain
nombre d'avantages particuliers : permis de transport, primes diverses, logements
pour certains.

184

JEAN-CLAUDE MAESTRE

la jurisprudence Jalenques de Labeau) - (57). Mais l'intention du


gouvernement tait manifestement de les considrer comme des agents
publics. Etait trs significatif cet gard le Dcret du 30 juillet 1963
qui confiait expressment la chambre administrative le soin de rgler
les litiges du personnel permanent des chemins de fer avec la Rgie '1>.
L'quivoque est leve totalement depuis que le gouvernement a
abandonn la formule de l'tablissement public. Le Dcret 65001 du
6 janvier 1965 (J.O. p. 124) a constitu le Rseau national des
chemins de fer en exploitation d'Etat caractre industriel t'.t
commercial . Les chemins de fer sont grs directement par un
Directeur gnral nomm par dcret. n existe au Ministre de l'Equipement et des communications, depuis le Dcret du 22 septembre 1965,
une Direction Gnrale du Rseau National des chemins de fer au
mme titre que la Direction de l'aronautique ou des postes et tlcommunications. Certes le Rseau dispose d'un budget annexe; mais il
s'agit d'isoler les oprations comptables afin d'apprcier la rentabilit
du service. Mais les chemins de fer n'ont plus de personnalit juridique
distincte de celle de l'Etat_ Le terme de rgie a donc t abandonn
alors que prcisment il tait cette fois justifi. En effet, il semble que
le Rseau soit juridiquement une rgie industrielle , catgorie
connue en droit franais (58) ; le personnel y est considr par la
jurisprudence comme soumis au Droit public (59). A Madagascar, la
similitude des dispositions du statut des cheminots et du statut des
fonctionnaires, la comptence contentieuse de la chambre administrative confirment la qualit d'agent public du personnel permanent
des chemins de fer qui s'levait au 31 dcembre 1966 2 717 agent~
(sur un total de 5230 cheminots) (60).
Les ~yndicats de cheminots rclament d'ailleurs l'octroi du statut
de fonctionnaires comme les autres (61). Le gouvernement n'est
pas hostile la fonctionnarisation condition que les cheminot;;
laissent au vestiaire tous les avantages acquis dira le Ministre de
tutelle le 10 fvrier 1967 (62).
Celui-ci prcisa que seuls 420 cheminots rempliraient les conditions
(57) C.E. 8 .mars 1957 ; S. 1957.276, conclusion MOSSET; D. 1957.378, note de LAURADRE; AJ.D.A. 1957.2.184, Ch. FOURNIER et BRAmANT; lC.P. 1951.2.9981, note
DUFAu.

(58) V. de LAURADRE, Trait lmentaire de Dt. Adm., lU, nO 920; A.G. DELION,
les services industriels en rgie de l'Etat, D. soc. 1963; 1. LAMARQUE, Recherches
sur l'application du Droit priv aux services administratifs, 1960, n OI 276 et s.
(59) V. de LAURADRE, op cit., nO 226 ; LAMARQUE, op. cite, nO 281.
(60) Les supplants sont rgis par le Dcret 63487 du 30 juillet 1963 (J.O.R.M.,
p. 2044). Le juge co.mptent en matire contentieuse est celui du travail.
(61) Voir Courrier de Madagascar, 30 dcembre 1966.
(62) Interview au Courrier de Madagascar. Le Ministre a cette occasion, contest la

ASPECTS ORICINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALCACHE

185

imposes par le statut gnral des fonctionnaires ; tous les autres


seraient alors soumis la lgislation du travail.
b)

Agents soumis au Droit du Travail.

C'est le Dcret 64.213 du 27


tation des conditions d'emploi
publics des personnels soumis
les personnels qui n'ont pas la
liaires.

mai 1964 (63) qui a port rglemenpar des collectivits et organismes


la lgislation du travail. Il vise tous
qualit de fonctionnaires ni d'auxi-

TOU les agents, qu'ils soient recruts par voie de dcision


ou de contrat, ne sont lis l'administration que par un lien de
nature contractuelle, essentiellement prcaire, rvocable dans les conditions rsultant de la rglementation gnrale du travail, et, ventuellement des prescriptions du prsent Dcret . Ainsi tout ce personnel
est dans une situation contractuelle de droit priv, sous rserve toutefois des dispositions du Dcret drogatoires au Droit du travail.

Le Dcret distingue cinq catgories d'agents. Deux sont plus spcialement originales : les agents occupant d'une part des emplois normalement dvolus des fonctionnaires, d'autre part des emplois dits de
longue dure.
1. - Les agents occupant des emplois normalement dvolus des
fonctionnaires. (E.F.A.).

L'hypothse vise est la suivante : si, la suite de dtachements


ou de mises la disposition, des emplois dans un corps ne peuvent
tre pourvus ni par des fonctionnaires, ni par des a-uxiliaires, des agents
peuvent tre recruts par contrat, y compris pour les emplois de la
catgorie A. Ces contrats doivent tre examins pralablement par la
commission centrale des contrats (64). Celle-ci vrifie l'impossibilit
de recourir des fonctionnaires ou des auxiliaires ; elle apprcie
les diplmes, titres, rfrences fournis. En outre, ces contrats sont
dure dtermine : deux annes au plus ; et toute tacite reconduction
la reprsentativit des syndicats cheminots : ce sont quelques bureauCTates de
la direction gnrale qui dirigent ces syndicats. Ils rdigent ~s ptitions signes
par une demi douzaine d'entre eux et disent que c'est l l'opinion des 5000
ch6!llinots.
(63) Dcret 64213 du 27 mai 1964 (J.O.R.M. p. 1091), modifi par le Dcret 66356
du 23 aot 1966 (J.O.R.M. p. 1856) et par le Dcret 66-266 du 31 aot 1966
(J.O.R.M. p. 2121).
(64) Cette commission a t institue par l'Arrt du 11 novembre 1964 (l.O.R.M.
1965, p. 143). Elle est prside par le reprsentant du Ministre de la Fonction
publique, et comprend divers fonctionnaires.

188

JEANCLAUDE MAESTRE

est exclue. Quant au systme de rmunration, il varie selon les catgories d'emploi (65).
2. -

Les agents occupant des emplois de longue dure (E.L.D.).

Ils constituent ce que le Secrtariat d'Etat la fonction publique


appelle le petit personnel (66). Au 31 dcembre 1966, ils taient
au nombre de 3.650. La situation juridique de cette catgorie d'agents
a fait l'objet d'un Dcret spcial, le Dcret 64.-214 du 27 mai 1964,
modifi le 24 fvrier 1967 dans le sens de l'amlioration de la condition
matrielle des intresss.
Cette catgorie rappelle celle des NENA; beaucoup d'entre eux
ont d'ailleurs t reclasss comme E.L.D. On y trouve le mme souci
d'assurer un certain nombre d'avantages attachs la carrire de
fonctionnaire. Mais ils sont soumis en principe au Droit du travail;
leurs liens avec l'administration sont donc plus fragiles. Le gouvernement dispose leur gard de moyens de pression plus efficaces qu'
l'gard des fonctionnaires auxquels la titularisation apporte une
particulire scurit. Vis--vis des E.L.D. les pouvoirs publics ont
voulu se rserver une large libert d'action tout en faisant bnficier
les intresss d'une certaine stabilit.
La situation des E.L.D. est, au demeurant, moins prcaire que
celle des auxiliaires ; leurs emplois sont en effet considrs comme
ncessaires au fonctionnement courant des services et figurent ce
titre aux organigrammes desdits services . Ils ne sont pas destins
pallier des insuffisances momentanes de fonctionnaires (ou d'auxiliaires). Si on ajoute que l'E.L.D. une fois engag peut faire une
vritable carrire eu tant que tel, il est permis de qualifier ces agents
de fonctionnaires de seconde zne .
Depuis le Dcret du 24 fvrier 1967, les E.L.D. sont recruts par
voie de dcision administrative et pour une dure indtermine (67).
Jusque l le recrutement tait fait soit par contrat dure dtermine
soit par dcision administrative dure dtermine ou indtermine.
L'exprience a montr que cette procdure tait lourde et complexe;
notamment pour le renouvellement des contrats, il fallait recommencer
(65)

(66)

(67)

Pour les emplois de la catgorie A, la rmunration est celle des fonctionnaires


appels les tenir. Pour les emplois des catgories B, Cl, D, la rmunration est
en principe celle des auxiliaires qui ont vocation les occuper. Mais, si le
recrutement s'avre difficile, il peut tre allou une indemnit plus leve
aprs avis conforme de la CQlllmission centrale des contrats.
Interview du secrtaire d'Etat la Fonction publique, Courrier de Madagascar,
15 mars 1967.
Les E.L.D. sont recruts soit sur titres soit pour les emplois plus importants sur
attestation de qualification dlivre la suite d'un examen professionnel.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBUQUE MALGACHE

187

toutes les oprations d'engagement. Dsormais les choses seront simplifies : les E.L.D. sont toujours engags par dcision administrative;
ils restent nanmoins lis l'administration par un lien de nature
contractuelle, de caractre prcaire et rvocable dans les conditions
rsultant de la rglementation gnrale du travail . Apparemment,
il semble choquant qu'une personne recrute par voie de dcision
administrative, acte unilatral, soit dans une situation contractuelle
et que cette dcision puisse tre rsilie par l'agent aussi bien
que par l'administration. En fait, un contrat de travail est conclu.
En effet le Dcret exige avant toute prise de service l'margement
de l'intress qui reconnat avoir pris connaissance de la rglementation
du 27 mai 1964 et du terme de son engagement. L'accord de volont ,
caractristique essentielle du contrat, est donc ralis; on peut y voir
une catgorie de contrats d'adhsion. D'ailleurs, mme sans l'margement, la situation contractuelle serait nanmoins tablie. Le Conseil d'Etat franais a fait prvaloir le principe gnral selon
lequel la forme du contrat ne suffit pas qualifier sa nature
(67-bis). Ainsi des agents nomms par arrt ministriel ont t considrs comme des salaris de droit priv lis l'administration par
un simple contrat de travail (C.E. 2 fvrier 1945, Lacte, R. p. 28);
sont galement lis l'administration par un contrat de droit commun
des agents nonobsta-nt le fait qu'ils sont nomms et licencis par
dcision des pouvoirs publics (30 juillet 1949, Volloeys, R. p. 406).
Les E.L.D. peroivent un salaire mensuel calcul en fonction
de leur indice (68). S'y ajoutent les mmes prestations et avantages
familiaux que les fonctionnaires (69). Et diverses indemnits peuvent
leur tre alloues exceptionnellement (heures supplmentaires, dplacement, terrain pour les agents itinrants). Mais ce qui est surtout
remarquable c'est que les E.LD. ont la perspective d'avancer
grce une augmentation rgulire de salaire. En effet des augmentations de 10 % du salaire de base de chaque emploi peuvent tre accordes, aprs une anciennet de deux ans (70). Cette virtualit de car(67his)

A. de

LAUBADRE,

Trait thorique et pratique des contrats administratifs,

nO 98.
168.1

(69)

(70)

Les E.L.D. sont classs en trois catgories : A (aucune aptitude dfinie n'esl
ncessaire; les indices de rmunration sont inFrieurs ou gaux 200) ;
B (une formation professionnelle est exige; les indices vont de 200 4(0) ;
C (une qualification particulire est requise; les indices sont suprieurs 4(0).
Sous rserve du cas prvu par le Dcret 66-366 du 31-8-1966 (JORM, p_ 2121) :
lorsqu'un emploi KC.D. (voir infra) est transform en emploi E.L.D., l'agent
qui oocupait cet 6Illploi peut tre engag en tant qu'E.L.D. mais il percevra
les prestations familiales au taux du Code du Travail.
Cette disposition n'est pas toutefois neuve. Rappelons que l'Arrt du 15-7-60

188

JEANCLAUDE MAESTRE

rire n'est que justice. Il eut t inquitable, en effet, d'employer un


personnel en permanence sans lui donner l'espoir de promotion. Mais
il convient de souligner qu'il n'y a pas d'avancement l'anciennet,
d'une part, que les diverses augmentations ne doivent pas dpasser 80%
du salaire de base de l'emploi. Jusqu'au 24 fvrier 1967, le plafond
tait d'ailleurs fix 50% mais le gouvernement a dcid de l'lever
dans une optique socialiste (71).

3. - Les personnels occupant des emplois autres que les emplois


normalement dvolus des fo.nctionnaires ou que les E.L.D.
Trois catgories sont prvues :

- En premier lieu, le personnel appel occuper des emplois


spciaux (E.S.). Sont qualifis d'emplois spciaux, ceux qui, en raison
de leur caractre particulier peuvent tre confis indiffremment
soit des fonctionnaires ou auxiliaires soit des agents recruts spcialement par voie de contrat en raison de leur haute qualification
professionnelle . L'opportunit du contrat (qui doit tre dure dtermine) et son contenu sont examins par la commission centrale des
contrats. Pour chaque ministre, la liste des emplois spciaux (avec
leurs indices de rmunration) est tablie par Dcret (72). En pratique,
ces contrats ont permis de rgulariser la situation juridique de nombreuses personnes non-fonctionnaires nommes par Dcret de hauts
emplois de l'Etat (72 bis).
- En deuxime lieu, les agents occupant des emplois reputs de
courte dure ou occasionnels (Re.D.). TI s'agit d'emplois qui ne sont
pas considrs comme indispensables au fonctionnement courant des
services publics et qui ne figurent pas aux organigrammes dtisdits
services; mais ils rpondent des ncessits momentanes. L'agent est
recrut par voie de dcision administrative ou de contrat pour une

(71)
(72)

avait dj prvu de telles augmentations de salaire pour le personnel subalterne


autochtone non encadr et rput non auxiliaire. Les NENA ensuite avaient
bnfici des mmes possibilits.
v. interview prcit, Courrier de Madagascar, 15 lIlllll'9 1967.
Y. par exemple, Dcret 65522 du 14 juillet 1965 qui a fix la liste d'es KS.
du cOilDllssariat gnral l'animation rurale et au service civique.

(72-bis) CllImme en France, un certain nombre des hauts emplois sont pourvus discr
tionnairement par Dcret du Prsident de la Rpublique pris en Conseil de;
Ministres (Ordonnance 60-093 du 7 septe.mbre 1960, I.O.RoM., p. 1858; Dcret
64191 du 13 mai 1964, 1.o.RoM. p. 944, modifi par Dcret 66325 du 26 juillet
1966, J.O.R.M., p. 1728).
Des personnes non fonctionnaires ont parfois t recrutes par Dcret. Depuis
mai 1964, leur situation juridique est progressivement rgularise par la
conclusion de contrats.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

189

dure de huit vingt-quatre mois au plus.

- En troisime lieu, enfin les agents constituant la main-d'uvre


non spcialise (E,M.O.). Sont considrs comme tels les manuvres
qualifis de manuvres ordinaires par la rglementation gnrale du
travail. Ce sont les agents les plus proches des travailleurs du secteur
priv.
Tous ces agents participent directement l'excution de services
publics, notamment les trois premires catgories d'agents (E,F.A.,
E.L.D., E,S.). Ne pouvaient-ils tre considrs comme des agents
publics ainsi que l'admettrait la jurisprudence administrative franaise ? La Chambre Administrative ne l'a pas pens.

B. -

L'INTERPRETATION LITTERALE DES TEXTES


PAR LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

La notion franaise d'agent public, telle qu'elle dcoule de la


jurisprudence prcite Affortit et Vingtain, semblait avoir t rceptionne par la Haute Juridiction administrative malgache le 18 juin
1965 dans l'arrt Jules Razafimino (73). La qualit d'agent public avait
t expressment reconnue au requrant car il remplissait une mission de service public . Mais l'intress avait t recrut au moment
de l'Indpendance. Depuis, la rglementation du 27 mai 1964 a t
dicte. Ainsi s'explique le revirement intervenu avec l'arrt Razafindrakoto Andr du 1er avril 1967.
a) L'affaire Razafindrakoto Andr. Elle est trs simple. Le requrant avait t recrut par dcision administrative le 25 septembre 1964
comme chauffeur par le Ministre de la Justice dans les conditions
prvues par le Dcret 64-213 du 27 mai 1964. Il occupait un emploi
E.L.D. qui figure d'ailleurs au tableau de classement du Ministre de
la Justice (Arrt 1851 du 9 juillet 1964). Le 27 mars 1966, l'intress
est licenci sans pravis de son emploi pour faute grave dans l'exercice
de ses fonctions.
La Chambre Administrative, saisie par une requte du sieur
Razafindrakoto, se dclare incomptente. Elle relve que d'aprs le
Dcret du 27 mai 1964 la rglementation gnrale du Travail lui est
applicable de pIano... ; par suite le litige ne mettant en jeu que des
(73)

V. Recueil, Arrts, 1965, 1., p. 132 avec notre note.

190

JEAN-CLAUDE MAESTRE

rgles du droit priv, le pourvoi du sieur Razafindrakoto Andr doit


tre rejet comme port devant une juridiction incomptente pour en
connatre .
h)

Apprciation de l'arrt. Pour porter un jugement sur cette

dcision, il convient de prciser ce que la chambre administrative n'a


pas fait, ce qu'elle a fait et ce qu'elle aurait pu faire.
1. La Chambre administrative n'a pas appliqu la jurisprudence
Affortit et Vingtain. D'aprs les critres actuels, le requrant aurait
t considr par la jurisprudence franaise comme un agent public.
Il participait au fonctionnement d'un service public. M. Rousseau,
Commissaire la loi, ne l'a pas cach: de tels agents ont la qualit
d'agents publics - Le caractre subalterne des fonctions exerces ne s'y
opposait pas. La qualit d'agent public n' a-t-elle pas t reconnue la
concierge d'un groupe d'immeubles d'un office public H.L.M. ? (74).
D'ailleurs, dans une affaire voisine de la ntre, le Tribunal des Conflits
a admis qu'tait un agent public le chauffeur dune ambulance (26 juin
1965, Prfet de la Somme). Mais, l'invitation de son commissaire
la loi, la Chamhreadministrative n'a pas voulu s'engager dans cette
voie. Dans le Droit malgache, dira M. Rousseau, une telle jurisprudence ne pourra pas se dvelopper .
2. Pour dnier sa comptence, la juridiction administrative a alors
appliqu un principe bien connu selon lequel la comptence suit
le fond , principe approuv par la plus grande partie de la Doctrine
1.75). La rglementation demai1964.prise elle-mme en application
de l'ordonnance portant Code du Travail, a expresS2ment plac les
agents rgis par ces textes sous l'empire de la lgislajon du travail;
seule donc la juridiction judiciaire pourra connatre des diffrends
--_._-(74)
(75)

C.E., 10 mars 1959, Lauthier, D. 1960.280, note LAUBADRE; R.D.P. 1959,


770 conc!., M. BERNARD; A.J. 1959, l, 68 Chron., COMBARNOUS et GALABERT.
V. AUBY-DRAGo, Trait de contentieux administratif, nO 330; BouLOUls, Encycl.
Dt. A dm., comptence Adm. n 93; EISENMANN, Sur le degr d'originalit du
rgim-e de la responsabit extra-contractuelle des personnes publiques, lC.P.
1949.1.72; o dent, conc!. sous C.E., 14 juin 1946, Soc. financire de l'Est,
S. 1947.3.32; MALEVILLE, lC.A. fase. 604; A.G. PLANTEY, note au lC.P.
1952.2.7063; RIvERO, notes au S. 1946.3.131 et au S. 1948.3.33; VEDEL, note
au J.c.P. 1954.2.8334 et lC.P. 1955.2.8813. Toutelois M. CHAPUS a contest
srieusement le bien-fond de ce principe gnral (Responsabilit publique et
responsabilit prive, nO 13 et s., note au D.1955.3.851). Cette opinion a elle
mme t vivement critique par M. EISENMANN (le rapport entre la comptence juridictionnelle et le droit applicable en Droit Administratif franais,
Ml. Maury, 1960.2379). Voir la .mise au point de M. WALINE : A propos du
rapport entre la rgle de droit applicable au jugement d'un procs et l'ordre
de juridiction comptente, R.D.P. 1961.8.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

191

pouvant s'lever entre les intresss et leur patron, qui est une personne morale de droit public. Comme l'a soulign le Doyen Vedel: le
critre de rpartition des comptences entre le juge administratif et le
juge judiciaire est constitu par la nature des rgles - de droit public
ou de droit priv - que chaque litige met en uvre (76). D'ailleurs,
le Tribunal des conflits a fait une application rcente de ces principes
dans une affaire qui mrite d'tre souligne (30 juin 1966, Cie Electricit de Dibouti cjSeignabon). En effet, il s'agissait d'un comptable
d'un service public industriel et commercial qui tait soumis aux dispositions du Code du Travail des territoires d'Outre-Mer de 1952.
Le Tribunal a dcid que, malgr sa qualit de comptable public,
la juridiction judiciaire tait seule comptente car l'intress avait un
statut de droit priv. Or rappelons que le Code du Travail de 1952
a beaucoup inspir l'Ordonnance du 27 septembre 1960 qui a port
Code du Travail Madagascar.
3. Pourtant cette dcision de la chambre administrative provoque
une certaine insatisfaction. La rfrence explicite aux dispositions du
Droit du Travail par les Dcrets de 1964 tait-elle suffisante pour
carter la comptence de la juridiction administrative ? C'est discutable, d'autant plus que le critre retenu par la Chambre Administrative
est d'application gnrale. Ds lors, toutes les personnes, recrutes en
vertu des Dcrets de 1964, sont-elles des agents de droit priv quel que
soit l'emploi occup effectivement? N'est-ce pas excessif ?
Tout d'abord, les contrats ne contiennent-ils pas de clauses exorbitantes du droit commun? Car, comme l'a remarqu M. de
LAUBADRE :
ne suffit pas de prendre en considration ce que
les parties ont pu vouloir faire, mais ce qu'elles ont fait rellement .
Et l'auteur ajoute : La rfrence faite par les parties un type de
contrat n'est efficace que si celles-ci ont rellement, dans les dispositio1lJJ
du contrat adoptes par eux, ralis le type de contrat en question ;
'.. la rfrence ne doit pas tre contredite par le contenu rel du
contrat (77). Ds lors un contrat pass dans les conditions du droit
commun, notamment un contrat de louage de services, pourra 8e transformer en contrat administratif si des clauses exorbitantes sont releves (78). En l'espce, la dcision d'engagement se borne renvoyer
aux dispositions du Dcret de 1964. Celles-ci sont-elles toujours rellement habituelles dans les contrats de louage de service ? Certes la
possibilit de rsiliation du contrat par chaque partie est considre par

(76)
(77)
(78)

Note pre. au I.CP. 1954.2.8334.


De LAUBADRE, Trait thorique et pratique des contrats, nO. 59-ter et 65.
De LAUBADRE, op. cite, nO 98.

192

JEAN-CLAUDE MAESTRE

la jurisprudence comme un indice rvlateur de leur volont de se placer en dehors des rgles de la fonction publique (79). Mais la jurisprudence attache galement de l'importance au mode de rmunration (80).
Or, l'agent E.L.D. peroit un salaire mensuel (et non pas journalier)
auquel s'ajoutent des indemnits et primes que reoivent galement
les fonctionnaires. D'une manire gnrale, la rmunration n'est pas
fixe d'aprs les salaires applicables dans le secteur priv. Et si l'on
p8l8se des E.L.D. aux E.F.A- ou aux E.S., on peut imaginer aisment
que des clauses exorbitantes peuvent tre insres dans les contrats.
Toutefois, il faut convenir qu'avec le rapprochement du monde du
travail avec la fonction publique, les conditions d'emploi des agents
du secteur priv et du secteur public tendent s'unifier; et le critre
tir de la prsence des clauses exorbitantes a indniablement perdu
de son importance.
En revanche, un autre critre tir de la nature de l'emploi
occup mrite de retenir srieusement l'attention. A diffrentes
reprises la Jurisprudence franaise s'est rfre ce critre soit pour
reconnatre au contrat de louage de service le caractre administratif
(81), soit pour le refuser (82). Des arrts se dgage nettement l'ide
que seuls les emplois trs subalternes peuvent tre pourvus par des
procds de droit priv (83). Les emplois hirarchiquement importants
ne peuvent pas par nature tre confis des agents non publics. C'est
ainsi que le Directeur de l'aronautique civile Madagascar, recrut
par conflrat, a t autrefois qualifi d'agent public (C.E., 1er fvrier
1950, Lecur, R.p. 697). L'arrt de Postis (T.C., 17 janvier 1955,
A.J .D.A. 1955, p. 262) est galement significatif. TI s'agissait d'un
ingnieur qui avait dirig par intrim un tablissement industriel et
commercial : de telles fonctions, prcise le Tribunal, ... imposaient
au lien juridique qui unissait l'intress l'administration le caractre
d'une situation de droit public .
V. par ex. T.C. 24 oct. 1942, BALLIASSE-RICHAUD : Il rsulte des clauses du
contrat notamment de la facult laisse l'intress de quitter son emploi apr.
simple pravis qu'il n'avait pas la qualit d'agent en vertu dun contrat de
Droit public, mais qu'il avait t embauch dans les conditions du Droit priv .
(80) Une rmunration la vacation pour un mdecin et mrtout un salair.,
horaire ou journalier constituent des indices presque infaillibles du contrat de
louage de service de droit cnmun (LAMARQUE, op. cite, nO 270).
(81) C.E. 8 dc. 1948, DUe PASTEAU~ R.D.P. 1949. 75 note WALINE : la requrante
<: est lie l'Etat par un contrat de Droit public.. _ eu gard la nature dea
fonctions exerces par cette catgorie d'agents ; 29 juillet 1950, BLOUIN,
p.485.
(82) 20 dc. 1946, Colonie de Madagascar, D. 1947.464 :, Le requrant se trouvait
eu gard la nature des fonctions dans la situation d'un salaire de droit
cnmun li par un simple contrat de travail .
(83) De LAUBADRE, op. cite, nO 102.
(79)

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

193

Certes, dans l'affaire Razafindrakoto un tel problme ne se posait


pas. Les fonctions de chauffeur ne sont pas de celles qui par nature ne
peuvent tre exerces que par des agents publics. Mais le problme
risque d'tre soulev car de hauts emplois ont t confis Madagascar
des personnes recrutes par contrat. Nul n'ignore par exemple le Commissaire la Loi y a fait allusion dans ses conclusions - qu'un
auditeur la Cour suprme a t engag par contrat (en tant qu'E.F.A.).
Rendre la justice au sein de la juridiction suprme du pays, au nom
du peuple, n'est pas chose banale et peut difficilement tre remis il
un agent priv.
D'une manire gnrale, la participation directe de la plupart de
ces agents au fonctionnement direct de services publics ne confre-t-elle
pas l'occupation de l'emploi une lULture spciale ? Dans ses conclusions sous l'arrt LEVRAT (C.E., 3 janvier 1958, S. 1958, 113), M.
Dutheillet de LAMOTHE affirmait : Pour dterminer si un agent
d'une collectivit a ou non le caractre d'un agent public, un seul
critre doit tre retenu : celui de la nature des fonctions exerces.
Si celles-ci comportent une participation relle la gestion et la
direction du service public, l'agent qui en est investi est un agent
public . Le lgislateur et le gouvernement en ont d'ailleurs t conscients dans la mesure o les grands textes de la fonction publique
malgache concernent non seulement les fonctionnaires et les auxiliaires
mais tous les agents employs par les services publics. Il en est ainsi
des textes relatifs au droit de grve, la rpression des malversations,
l'autorisation avant toute poursuite pnale (v. infra).
Mais la Chambre administrative ne risque-t-elle pas d'tre lie
par le principe gnral qu'elle a retenu dans l'arrt Razafindrakoto ?
Le Commissaire la loi n'a pas cach pour sa part: Quelle que soit
la nature de leurs fonctions, l'importance de leur insertion dans l'administration, les textes qui sont applicables ces agents mettent en jeu
des liens de droit priv et la juridiction pour en connatre est judiciaire (84).
4) Porter un jugement sur cet arrt et ses implications n'est
pas chose facile.

Une constatation s'impose : il est choquant que des agents qui


occupent des fonctions d'autorit soient assimils des agents de droit
(84)

M. RO~SEAU ajoutait : il peut paratre excessif certains gards que dans


le droit franais des agents subalternes - non fonctionnaires et non auxi
Iiaires - aient le statut de Droit public; il faut en sens inverse, dtplorer dans
le droit malgaohe que des agents qui participent un niveau lev au fonction
nement du service public aient un statut de Droit priv :..

JEANCLAUDE MAESTRE

priv. Cela peut mener des situations curieuses. Dans le mme service,
le Directeur recrut par contrat sera un salari relevant de la
juridic1lion du travail alors que l'auxiliaire, qui est sous ses ordres,
sera considr comme un agent public. Il eut t possible de se prmunir contre une telle bizarrerie en rservant dans l'arrt le cas des
agents qui exercent des fonctions de direction. L'arrt Dame de
FRESQUET (C.E. 23 janvier 1955, R. p. 605) tait cet gard exploitable:
un contlrat qui se rfre aux rgles du Droit priv n'est pas forcment
un contrat de Droit commun ; il faut encore que la nature des fonctions
ne s'y oppose pas.
Mais la Chambre administrative a fait elle-mme, semble-t-il, une
option en faveur de la simplification. Un bloc de comptence
a t cr : tous les litiges entre le personnel recrut en vertu des
Dcrets de mai 1964 et l'administration relvent du juge judiciaire.
Le justiciable s'y retrouvera plus aisment. Or, aprs tout, la justice
est faite pour les plaideurs et non pas pour procurer des satisfactions
intellectuelles aux juristes. La solution brutale, sans nuances de la
Chambre administrative vitera aux agents malgaches de connatre
le sort ambig de la Dame Veuve Mazerand qui, par un curieux ddoublement fonctionnel, tait tantt agent de droit priv, tantt agent de
droit public selon qu'elle entretena:t des locaux scolaires ou qu'elle
s'occupait d'une garderie d'enfants (85).
Ce souci de simplification concidait au demeurant avec un respect
littral des textes. TI est certain que le lgislateur et le gouvernement
ont voulu soumettre tous les agents, ni fonctionnaires, ni auxiliaires
un rgime de droit priv. La Chambre administrative en a pris acte
en quelque sorte sans apporter la moindre correction.
En dfinitive, la notion malgache d'agent public est plus restreinte
qu'en droit franais. Ainsi apparat, dans un nouveau domaine, la
spcificit du droit malgache, d'autant plus remarquable, qu'en matire
de fonction publique, la Chambre administrative s'inspirait jusqu'
prsent fortement de la jurisprudence franaise. Le Droit malgache
affirme donc ici son indniable originalit et c'est fort naturel car le
Droit doit toujours tre conu en fonction des structures sociologiques
de la collectivit qu'il entend rgir.
L'originalit de la fonction publique apparat encore plus nettement avec le souci qu'a eu le lgislateur de faire du corps des agents
de l'Administration un outil d'une particulire efficacit. Certes, dans

(85)

T.C. 25 nov. 1963,


note R.L.

))me

Veuve

MAZERAND,

R., p. 792; I.C.P. 1964.2.13.466,

ASPECTS ORIGINAUX DE

LA

FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

195

tous les pays, une administration efficace est un objectif recherch.


Mais daD8 les pays en voie de dveloppement, c'est une ncessit pressante car l'Administration doit participer la lutte contre le sousdveloppement.

II. -

RECHERCHE D'UNE FONICTION PUBLIQUE E.FFICACE

La premire condition pour qu'une fonction publique soit efficace,


c'est que les agents qu'elle comprend soient comptents, et donc bien
prpars leurs tches. Les dirigeants malgaches l'ont bien compris
qui mettent la disposition des candidats la fonction publique un
certain nombre d'iustituts et d'coles, dont l'Ecole Nationale d'Administration Malgache (86). Le pedectionnement, d'autant plus indispensable dans les Etats nouveaux que certaines promotions ont t
ncessairement htives, n'a pas t non plus nglig (87). Un dpartement spcial de l'Ecole Nationale de Promotion Sociale en est charg.
Toutefois, il peut bien convenir que ces problmes de formation et
de perfectionnement ne sont pas ici traits de faon spcialement
originale, sauf en ce qui concerne les mthodes pdagogiques employes
par l'Ecole Nationale de Promotion Sociale (88). Mais le particularisme
de la fonction publique malgache s'affirme par ailleurs nettement.
Tout d'abord, les pouvoirs publics ont voulu singulariser et privilgier
les agents. des services publics afin d'accrotre leur rendement ; ceux-ci
bnficient en effet de certaines faveurs spciales. Mais, en contrepartie, leurs obligations sont trs renforces. Faveurs exceptionnelles,
Sur l'E.N.A.M., v. Prosper RAJAOBELINA, Prsentation de l'E.N.A.M., R.I.S.A.
1966, nO 3, p. 233. A un chelon infrieur, le Centre de fonnation administrative prpare des lves venus du secondaire aux emplois des catgories B et C.
D'autres coles dispensent un enseignement spcialis :' l'Ecole nationale
des travaux publics, l'Ecole nationale suprieure agronomique, l'Ecole nationale
de police, l'Institut national des tlcommunications et postes, l'Ecole du gnie
civil. l'Acadmie militaire.
(87) En effet, pouvait dire le Prsident TSIRANANA le 2 octobre 1962 : Nos fonctionnaires, qu'ils soient issus de concours directs ou professionnels ne sont pas
toujours la hauteur des tches qui leur sont confies en dpit de leur bonne
volont. Les pTemiers ne trouvent pas dans leur instruction parfois de haut
degr tous les moyens ncessaires remplir d'emble leur emploi. Les derniers,
malgr leur pratique administrative ou technique sont parfois dpasss par
les impratifs de leurs fonctions :. (lmp. Nat., p. 22).
(88) V. G.. SALA et J. COMTE, Essai tftude prospective sur la formation en cours
tfemploi dans les administrations publiques Madagascar, R.I.S.A. 1966, n 3,
p. 183. - Sur le problme gnral : A. PLANTEY, La formation et le perfectionne;nent des fonctionnaires nationaux et internationaux, Bruxelles, Institut International des Sciences adminisratives, 1954; KRIESBERG., Public administration
teaching in developping countries, RJ.S.A. 1963, p. 249.

(86)

198

JEAN-CLAUDE MAESTRE

d'une part, obligations renforces d'autre part, tels sont les deux volets
d'une politique destine faire de la fonction publique un instrument
sensible aux moindres impulsions du pouvoir central et donc plus
efficace-

A. -

DES FAVEURS EXCEPTIONNELLES

Les agents de l'Administration malgache bnficient tout d'abord


des mmes garanties que leurs collgues franais. Sur le plan civil,
ils ne rpondent que de leurs fautes personnelles (89). Sur le plan
pnal, ils font l'objet de protections spciales contre les injures, diffamations, menaces et violences dont ils peuvent tre victimes.
Mais, par ailleurs, deux institutions originales ont t labores
d'une part un rgime d'autorisation pralable toute poursuite pnale,
d'autre part, un systme de rcompenses exceptionnelles en faveur des
fonctionnaires zls.

a)

L'autorisation pralable toute poursuite pnale.

Le Droit malgache connat actuellement un systme qui fait pemer


naturellement celui qui a t en vigueur en France de la Constitution
de l'an VIII 1870. Rappelons qu'avant toute poursuite, l'autorisation
pralable du Conseil d'Etat tait alors ncessaire (90). A Madagascar,
la protection est limite aux poursuites rpressives. Une intressante
volution s'est d'ailleurs produite ici, et un texte tout rcent a modifi
sensiblement le rgime initial.

1.

L'volution du rgime trautori'stion pralable.

L'ordonnance 62-046 du 20 septembre 1962 (J.O.R.M. p. 2.003)


est le premier texte qui ait institu cette protection exceptionnelle.
L'expos des motifs montre bien que, dans l'esprit du gouvernement,
il s'agit d'viter que les fonctionnaires ne manifestent une certaine
(89)

(90)

V. Trib. premire Instance, Tular, 15 janvier 19640, LAw KIM LoNG cl Trsorier
Payeur GoBBE, Bulletin d'information du. Ministre de la Justice 1966, n 9,
,. 313. Le Tribunal dclare qu'il y a lieu de se rfrer la jurispmdence
et la doctrine franaise, notamment au critre adopt par Edouard
LAFFERRIRE >.
V. P. COT., La responsabilit civile des fonctionnaires publics, 1922;
J. Cl. MAESTRE, La responsabilit pcuniaire des agents publics en droit
jranais, 1962, p. 27 et s.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

197

tideur dans l'accomplissement de leur tche par crainte de poursuites


pnales: Il est craindre qu'au moment o le gouvernement demande ses fonctionnaires d'orienter leur activit et de porter tous
leurs efforts en vue d'aboutir un dveloppement du pays, certaines
initiatives prises par eux dans le cadre des instructions gouvernementales risquent d'entraner des plaintes injustifies ... Il est donc apparu
ncessaire de prendre des dispositions pour viter que ceux' ci ne soient
paralyses dans leur action ... De ce texte il ressortait que pour les
crimes et dlits commis dans ou l'occasion de l'exercice des fonctions,
l'autorisation de deux ministres (Fonction publique et Justice) tait
requise avant une action pnale contre les fonctionnaires. Toutefois,
la protection ne jouait pas en cas de flagrant dlit ou de dtournements de deniers publics.
- Or, une dizaine de jours plus tard, le gouvernement a pris une
nouvelle ordonnance qui a renforc la protection. Peut-tre, la brve
exprience de l'ordonnance 62-046 a-t-elle convaincu le Pouvoir que
la rforme n'tait pas suffisamment protectrice des intrts de la
fonction publique. Pour limiter donc les dnonciations ou plaintes
formules dans une intention maligne susceptibles ... d'entraver l'action
du gouvernement en vue du dveloppement (91), le nouveau texte,
-l'Ordonnance 62-109 du rr octobre 1962 (J.O.R.M., p. 2494) - rend
plus difficiles les poursuites pnales. En effet, en premier lieu, l'exception dcoulant du cas de flagrant dlit est supprime; mme dans
cette hypothse, l'autorisation est ncessaire. En deuxime lieu, une
triple autorisation eSI dsormais ncessaire; aux deux autorisations
prcdentes s'ajoute celle du ministre qui utilise les services de
l'agent. En troisime lieu, les fonctionnaires ne sont plus les seuls
bnficiaires de cette protection; elle est tendue tous les agents
non encadr!! et aux magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire.
Et sont viss les agents de toutes les collectivits publiques.
- Deux autres textes enfin viseront plus spcialement le person'
nel des forces armes. Le Code de procdure pnale du Service National ~Ordonnance 62-106 du rr octobre 1962, J .O.R.M., p. 2402) dispose
que : Hors le cas de flagrant lit, tout militaire ou tout individu
justiciable des tribunaux militaires, en activit de service, ne peut
tre arrt qu'en vertu de l'ordre de ses suprieurs (Art. 34).
Puis, une loi 64020 du Il dcembre 1964 (J.O.R.M., p. 2803) a
tendu aux gendarmes la mme faveur. En effet, le Code du service
national avait dispos que les gendarmes n'taient pas justiciables du
(91)

Expos des motifs de l'Ordonnance 62-046.

198

JEAN-CLAUDE MAESTRE

tribunal militaire pour les crimes ou dlits commis dans l'exercice de


leurs fonctions relatives la police judiciaire et administrative- Le
Gouvernement a donc labor un projet de loi, afin, prcise l'expos
ries motifs, de protger ces militaires contre des dnonciations ou
plaintes formules dans une intention maligne et susceptibles d'entraver l'action du gouvernement dans le maintien de l'ordre, la scurit
publique et l'excution des lois et rglements :.. L'examen de ce texte
a d'ailleurs provoqu des discussions trs animes aux Assembles.
Plusieurs parlementaires ont dnonc des abus d'autorit dont se seraient rendus coupables certains gendarmes qui bnficieraient nanmoins d'une protection injustifie. Mais le gouvernement a fait remarquer que les mauvais gendarmes taient une minorit et que toute
exaction prouve tait svrement rprime (92). Le texte vot prescrit
avant toute poursuite pnale contre un gendarme l'autorisation pralable du Ministre dont relvent les forces armes et du Garde des Sceaux
(93). Mais la protection ne jouera pas en cas de Hagrant dlit; c'est la
diffrence importante avec le rgime des agents civils (94).

2)

L'application de l'Ordonnance 62-109 du

rr

octobre 1962 (95)

Un chiffre tout d'abord mrite d'tre not : du l or octobre 1962 au


31 aot 1964, 75 % des autorisations demandes ont t accordes.
Mais l'application de cette ordonnance a donn lieu des difficults
diverses. Certains agents ont mal interprt la garantie dont ils bnficiaient et abus de cette protection spciale. Aussi le gouvernement a
du rappeler aux agents de l'administration la signification de l'ordonnance. Tel fut l'objet de la circulaire prsidentielle du 27 fvrier
1964 : Ce texte vise protger non pas les fonctionnaires mais l'acV- l'intervention du Garde des Sceaux, A. NIe. Dbats nO 176, p. 46.
Toutefois l'arrestation d'un gendarme ne peut tre faite que sur l'ordre du
commandant de la Gendarmerie Nationale, dans un but de sauvegarde du prestige
de la Gendarmerie Nationale, commise la protection des lois et de l'ordre
public:. (Expos des motifs).
(94) Pour tre complet, il faut signaler que certains hauts dignitaires ou fonction
naires sont galement protgs en vertu de dispositions du Code de proc.lure
pnale (Ord. 62-052 du 20 septembre 1962, p. 2050). Ainsi les membres dtu
Conseil Suprieur des institutions, le Grand Chancelier de rOrdre National,
le chef d'Etat-Major Gnral, les magistrats de la Cour SuprnJe ou de la
Cour d'Appel, les prsidents des tribunaux de premire instance et les procureurs
de la Rpublique ne peuvent tre poursuivis pour crimes ou dlits commis dans
ou l'occasion de l'exercice des fonctions qu~aprs autorisation du Garde des
Sceaux. Pour les autres magistrats et pour les chefs de province, prfets, sousprfets, chefs d'arrondissement, il faut l'ordre du procureur gnral prs la
Cour Il'Appel.
(95) Nous avons pu avoir connaissance d'une communication (polycopie) faite par
le Garde des Sceaux un Conseil des Ministres la fin de l'anne 1964.
(92)
(93)

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

1~

tion du gouvernement .. C'est dire que les faiblesses des agents de


l'Etat qui n'ont aucun lien avec le service demeurent soumis au droit
commun... Il est affligeant que des serviteurs du peuple de notre
jeune Rpublique ne l'aient pas compris . :Mais l'ordonnance n'avait
pas prvu explicitement le cas des infractions commises pendant le
service et n'ayant aucun rapport avec l'accomplissement des fonctions.
En pratique, la protection a jou pleinement faisant apparatre des
difficults de trois ordres essentiellement (signales par le Garde des
Sceaux dans sa communication prcite). En premier lieu, la lenteur
de la procdure d'autorisation de poursuites a t stigmatise. Il fallait
quelquefois plusieurs mois avant d'obtenir les trois autorisations requi.
ses. Et l'accord n'tait pas toujours facile raliser entre les trois
ministres concerns. Or aucun acte de procdure ou d'informa~ion ne
pouvait tre valablement accompli avant la triple autorisation avec
comme risque majeur: la disparition (ou l'effacement) des preuves.
En deuxime lieu, l'autorisation tait ncessaire mme en cas de
flagrant dlit. C'est ainsi que des agents publics pris en flagrant dlit
de fraude un examen n'ont pu tre arrts qu'au bout de plusieurs
semaines; des chauffeurs, responsables par leur ngligence, d'acci
dents mortels, resteront en libert ... Ds lors l'action publique, ainsi
paralyse, ne risque-t-elle pas de perdre son caractre intimidant ?
Bien plus la systme risque de mener des situations curieuses et
mmes injustes. Ainsi des prposs des magasins gnraux pris cn
flagrant dlit de vol ont du tre relchs alors que leurs complices
non protgs par l'Ordonnance ont t crous. Enfin, en troisime
lieu, le champ d'application de ce texte est apparu trop large. Le
gouvernement, selon le Garde des Sceaux, a voulu protger essentiellement certaines catgories de fonctionnaires particulirement exposes
des plaintes qui pourraient tr:e inopportunes, savoir essentiellement les fonctionnaires d'autorit. Or, l'exprience a montr que les
autorisations de poursuite concernaient essentiellement des agents
subalternes (gardiens d'tablissements pnitentiaires, facteurs, chauf
feurs, plantons) (96). Aussi le Garde des Sceaux estimait ncessaire
(96)

Du 1er octobre 1962 au 31 aot 1964 ont t poursuivis 224 fonctionnaires et


assi.mils qui se rpartissent ainsi : 33 gardiens et surveillants d'tablissements
pnitentiaires, 18 chefs de canton, 17 secrtaires auxiliaires ou Trsoriers communaux, 13 maires ruraux, 13 ouvriers et employs des P.T.T., 12 chauffeurs,
9 assistants ou employs d'adIninistration, 7 agents de police, 6 infirmiers, 5
sous-prfets ou adjoints, 2 comInissaires de police.
Ces chiffres ne comportent pas les agents poursuivis pour dtournement e
deniers publics. Mais ils ne sont pas excessifs si l'on rappelle que le nombre
total des agents publics tait alors de l'ordre de 50 000 - 55000.
Quant aux infractions, les plus frquentes sont par ordre dcroissant :
vasions de dtenu, abus de confiancet, faux en criture, attentats la
pudeur, corruption.

200

JEAN-CLAUDE MAESTRE

pour concilier les intentions du gouvernement de protger l'autorit


publique et le prestige des agents avec les impratifs de la rpression
pnale que le lgislateur dfinisse avec plus de prcision quelles
catgories de fonctionnaires la loi a entendu protger .
Effectivement le Gouvernement a labor un projet de loi qui
vient d'tre adopt par le Snat et l'Assemble Nationale. Ce texte,
la loi 67-004 du 14 juin 1967, fixe le nouveau rgime d'autorisation
pralable (97).
3) Le nouveau rgime d'aurorisation pralable.
La nouvelle loi constitue manifestement une raction contre une
protection juge excessive. L'expos des motifs est d'ailleurs parfaitement clair. Aprs avoir rappel l'esprit de l'ancienne lgislation, il
prcise : Dans la pratique toutefois, il s'est avr que, si la protection des fonctionnaires et magistrats a t pleinement ralise, par
contre, l'action publique n'a pu tre engage que difficilement et a
perdu, dans une mesure non ngligeable, l'aspect de prvention et de
rpression qu'elle comporte . Toutefois le texte est en retrait par
rapport aux observations du Garde des Sceaux. L'essentiel de la rforme consiste acclrer la procdure. Ainsi, dsormais, une seule
autorisation est ncessaire : celle du Ministre dont relve l'intress (98), ou, d dfaut, du chef de l'Etat (pour les agents qui sont directement sous son autorit). Et l'autorisation sera considre comme
acquise si elle n'a pas t refuse dans le dlai de deux mois compter
de la date .de la rception de la demande. Le silence vaut acceptation.
Toutefois, une autre innovation a t introduite- En effet, les cas o
l'autorisation n'a pas tre demande sont augments: l'hypothse
antrieure de dtournements de deniers publics s'ajoutent la soustraction, la destruction ou le dtournement d'actes et de titres publics
(Art. 173 du Code pnal) les concussions (art. 174), les soustractions,
destructions et enlvements de pices par les greffiers, archivistes,
notaires et autres dpositaires publics (art. 254) (99). Mais il convient
(97)
(93)

(99)

J.O.R.M. 1967, p_ 1.000.


Il est craindre que par un esprit de corps naturel (et universel) les autorisations soient ,moins facilement accordes par le Ministre employeur que par le
Garde des Sceaux ou par le Ministre de la Fonction publique. En outre, il sera
pelIt-tre difficile d'obtenir une unit de politique en la m-atire. La pratique
risque de varier selon les Ministres. En revanche, il faut reconnatre que le
Ministre employeur est celui qui connat le mieux ses agents et qu'il est donc
bien plac pour apprcier l'opportunit de la poursuite compte tenu des instructions qui avaient t donnes.
Le projet de loi initial dispensait galement die toute autorisation les poursuites
relatives aux infractions pour corruption des fonctionnaires publics et des

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

201

de souligner que, faute de dispositions contraires dans la loi, l'autorisation reste ncessaire mme en cas de flagrant dlit; sans doute le
gouvernement a-t-il craint que, par le biais du flagrant dlit, le
systme soit pratiquement vid de sa substance; la notion de flagrant
dlit est, en eHet, susceptible d'interprtations diverses. En outre, les
personnes vises restent les mmes qu'antrieurement : les fonctionnaires, les magistrats, les agents non encadrs (100) ; la loi s'applique
galement aux gendarmes dont la protection est d'ailleurs accrue
puisque la loi du Il dcembre 1964 (qui est abroge) cartait l'autorisation en cas de flagrant dlit. Les abus auxquels se livreraient des
gendarmes en brousse ont provoqu encore des interventions aux
Assembles (101). Mais le gouvernement est persuad que (ces
gendarmes) sont un petit nombre et que la plupart de ces agents
observent correctement les prescriptwns lgales et ne dressent des
procs-verbaux qu'en cas de fautes commises par les justiciables (102).
Cette protection exceptionnelle accorde aux agents de l'Administration n'est pas la seule faveur dont ils bnficient. Une autre a t
institue ; mais elle est rserve aux bons fonctionnaires.
b) Le systme des rcompenses exceptionnelles.

Le dcret 62-355 du 13 juillet 1962 (J.O.R.M., p. 1340) a prvu


employs des entreprises pnvees (Art. 177 et 178). Mais la Commission du
Snat a fait remarquer qu'il serait difficile d'tablir que tel agent public a
sollicit des dons ou prsents. Sur de simples affirmations, la poursuite serait
nanmoins possible. Le Ministre de Fonction publique a alors modifi le projet
de loi.
(00) Une diificult d'interprtation risque toutefois de surgir. En effet, le texte
numre parmi les personnes protges l'agent non encadr occupant un
emploi normalement dvolu un fonctionnaire :.. C'tait l'expression utilise
dans l'ordonnance du 1er octobre 1962. Mais, depuis, les dcrets du 27 mai 1964
ont donn un sens trs prcis aux agents qui occupent un emploi normalement
dvolu des fonctionnaires; il s'agit des E.F.A. (voir supra). Est-ce dire que
les autres catgories d'agents de droit priv ne sont plus couvertes ? Il ne le semble pas si l'on se refre il l'expos des motifs et aux dbats. Il faut d'ailleurs le
regretter car la protection doit tre rserve aux agents dont l'activit spcifiquement administrative risque de provoquer des poursuites pnales, c'est--dire :
au fonctionnaires, aux auxiliaires, aux E.F.A. (et peut tre aux E.S.). Il convient
de relever que sur ce point le Garde des Sceaux n'a pas t suivi par le Gouvernement.
(01) Plusieurs parlementaires se sont surtout inquits , propos des procs-verbaux
qui contiendraient des faits absolument inexacts :.; or, manant de personnes
assermentes, n'taient-ils pas ensuite inattaquables ? Les membres du gouvernement ont alors rappel qu'un procs-verbal n'est plus valable si quelqu'un
s'inscrit en faux et apporte des preuves contraires. En outre, il faut deux agents
pour dresser procs-verbal; il est diificile d'imaginer que tous deux soient de
connivence pour inscrire d'Il fausses mentions.
(102) V. P.V. de la Commission de lgislation du Snat.

JEAN-CLAUDE MAESTRE

des rcompenses exceptionnelles en faveur des fonctionnaires, qui se


sont distingus dans l'accomplissement de leurs tches. Le gouvernement espre ainsi stimuler le zle de ses agents. C'est une sorte de
stakhanovisme que connat donc le droit de la fonction publique
malgache. Ce dcret constitue galement une certaine contrepartie la
loi du 9 octobre 1961 qui prvoit les sanctions les plus rigoureuses
l'encontre des agents qui se sont rendus coupables de malversations
(v. infra) _ Plusieurs parlementaires avaient, durant les dbats pralables au vote de cette loi, rclam que des faveurs spciales soient
accordes aux meilleurs agents. Le dcret du 13 juillet 1962 rtablit
un certain quilibre : la rpression exemplaire qui frappe les fonctionnaires indlicats fait pendant le systme de rcompenses exceptionnelles.
Ont vocation obtenir de telles rcompenses titre exceptionnel et transitoire , les agents qui ont soit accompli avec succs des
tches prsentant un caractre particulier d'urgence ou de difficult,
soit permis grce leur esprit d'initiative ou leur activit, la ralisation d'conomies, l'accroissement des ressources (fiscales notamment)
ou l'augmentation de la productivit du travail.
En quoi consistent ces rcompenses ? Le dcret en prvoit cinq
types. En premier lieu, le tmoignage officiel de satisfaction, publi
au Journal officiel.
En deuxime lieu, le mme tmoignage entranant une rduction
de six mois de l'anciennet exige pour le franchissement d'chelon
ou pour la majoration de traitement. Et, ventuellement, est conserv
l'excdent d'anciennet si, grce la rduction exceptionnelle, le
minimum d'anciennet requise est dpassEn troisime lieu, le mme tmoignage accompagn de la mme
rduction de six mois de l'anciennet requise pour la promotion de
grade ou de classe; le surplus d'anciennet ventuellement dgag est
conserv.
En quatrime lieu, le tmoignage de satisfaction entrane le franchissement d'chelon ou de classe. En principe, l'intress conserve
alors les trois quarts de l'anciennet acquise prcdemment dans
l'chelon de provenance.
Enfin, en cinquime lieu, au tmoignage officiel de satisfaction
est jointe une gratification exceptionnelle de 25 000 FMG.
Toutefois, dans tous les cas, les rductions d'anciennet ne peuvent
excder un plafond (un lm et demi au cours de la carrire) et les
avancements d'chelon, de grade ou de classe ne peuvent se renouveler
plus de deux fois au cours de la carrire.

ASPECTS ORICINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALCACHE

:aos

Les dcisions octroyant ces rcompenses sont prises par le chef de


l'Etat luimme sur proposition du ministre de la Fonction publique
(aprs avis de la commission administrative paritaire) (103).
En pratique, les percepteurs d'impts ont t les bnficiaires
essentiels de ces dispositions (dans la proportion de 90 % environ).
Et les rcompenses se sont surtout traduites par des avancements.
Ainsi, incontestablement, les agents des services publics sont favoriss. Non seulement, ils disposent de revenus nettement suprieurs
aux 90 % de la population constitus par les paysans, mais encore
des avantages divers leur sont consentis qui les particularisent
fortement. Mais, en contrepartie, des obligations renforces leur sont
imposes.

B. -

DES OBLIGATIONS RENFORCEES

Les agents doivent se soumettre tout d'abord un certain nombre


d'obligations traditionnelles : accomplissement du service, discrtion
professionnelle, indpendance l'gard des intrts privs, rserve.
Mais, en outre, d'une part, une stricte obligation d'obissance hirar
chique pse sur les agents publics, d'autre part, le droit de grve leur
est pratiquement refus.
a) Une 5tricte obligation. d'obi55ance hirarchique.
Dans toutes les fonctions publiques du monde, les agents publics
doivent obir aux ordres de leurs suprieurs. Cette obligation est
logique. Toute l'organisation de la fonction publique est btie sur
l'ide de subordination et sur le principe de l'obissance hirarchique.
La libert de dsobir serait source de singuliere dsordres dangereux
pour l'existence mme de l'Etat. 'A Madagascar, l'article Il du statut
des fonctionnaires prcise que le fonctionnaire charg d'assurer la
marche d'un service public est responsable l'gard du Prsident de
la Rpublique ou de son dlgu de l'excution des ordres qu'il a
donns ~. Et la chambre administrative, rceptionnant la jurisprudence
franaise Langneur, a rappel aux intresss : Tout fonctionnaire
est tenu de se conformer aux ordres qu'il reoit de ses suprieurs
hirarchiques, sauf si les ordres sont manifestement illgaux et, en
outre, de nature compromettre gravement les services publics,> (104).
(103) V. par exemple, le Dcret 66-428 du 25 octobre 1966 accordant un tmoignage
officiel de satisfaction avec franchiSSEl!Uent d'chelon (J.O.RM., p. 1688).
(lM) Arrt Razafindrakoto Eloi, 21 mars 1964, Bull. 1964, 1., p. 170.

JEANCLAUDE MAESTRE

Mais l'obligation d'obissance hirarchique est strictement enlendue Madagascar; elle confine manifestement au loyalisme. Le
Prsident de la Rpublique a, dans divers discours, longuement dvelopp ce thme. Le 1er octobre 1963, le Prsident TSIRANANA dclarait :
Les fonctionnaires, agents de l'excutif, ont pour premier devoir
d'appliquer les ordres du gouvernement.. On ne saurait tolrer qu'ils
agissent dans un sens diffrent; dans cette ventualit ils doivent
dmissionner s'ils sont hOiDntes envers eux-mmes et mritent le
licenciement s'ils ne dmissionnent pas (105). En 1964, le prsident
ajoutera : Le gouvernement.. ne peut accepter de travailler avec des
fonctionnaires qui sont contre lui... Une chose que nous ne pouvons
accepter, c'est que des fonctionnaires ne veuillent pas dmissionner
et se mettent de l'opposition. Si nous les prenons, ils seront svrement punis ... (106). En 1965, le ton est encore plus nergique. Les
fonctionnaires saboteurs sont mis en garde : Du moment que vous
acceptez votre poste... vous devez vous comporter comme des militaires
et excuter les ordres ; sinon vous tes des tratres.. Vous serez licencis si vous ne dmissionnerez pas et vous pourrez 'attendre le gouvernement de votre choix (107). Il est certain que dans un Etat en voie
de dveloppement la fonction publique doit tre un corps spcialement
hirarchis et obissant. Il n'est 'pas exagr de dire que la fonction
publique a une mission qui prime toute autre considration: faciliter
la promotion du pays. On oublie souvent que la situation actuelle des
pays en voie de dveloppement rappelle celle des pays (aujourd'hui)
industrialiss au XIX" sicle. Il fallait alors construire l'Etat, dvelopper l'conomie, doter le pays d'une infrastructure. La fonction
publique tait alors un outil prcieux entre les mains des gouvernants.
Pourquoi en serait-il autrement dans, les pays en voie de dveloppement actuels ? A Madagascar, les agents sont considrs comme partie
intgrante du Pouvoir excutif, ce qui implique non seulement une
obissance hirarchique trs pousse mais galement une particulire
rserve pendant et aprs le service (108). Ils n'ont pas par ailleurs
de moyens de pression radicaux l'gard du gouvernement car ils
sont pratiquement privs de droit de grve.

(05) Discours au Parlement du 1er octobre 1963, I:nprimerie Nationale, p. 29.


(06) Discours au Parlement du 6 octobre, Imp. Nat., p.S.
(107) Discours au Parlement du 5 octobre 1965, Imp. Nat., p. 29.
(08) M. Roger PASCAL (op. cite, p. 84) soutient que la fonction est politise en
brousse ~ n y a l'chelon de la brousse, et particulirement de la brousse
ctire, une imbrication du parti et de l'administration qui permet cette

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

205

b) La quasi interdic.ion du droit de grve.

1. Le prambule de la Constitution malgache reconnat le droit


de grve lorsqu'il s'exerce pour la dfense des droits et des intrts
professionnels des travailleurs et dans le cadre des lois qui le rglementent . Les citoyens ont donc le droit de grve mais celle-ci ne doit
pas tre politique. Mais l'ordonn2Jlce 60-149 du 3 octobre 1960 (JORM
1960, p. 2220) a fortement amput le droit de grve; seul le principe
demeure. Le droit de grve - ainsi d'ailleurs que tout acte collectif
d'indiscipline caractrise - sont totalement interdits aux fonctionnaires des catgories A et B; en sont privs galement les autres
fonctionnaires et agents quels que soient leur catgorie et leur statut
cxerant une fonction d'autorit ou occupant dans les administrations,
services ou organes publics ... un emploi rput essentiel la salubrit
et la scurit punlique (109). Sont alors numrs une srie de
services o la grve est impossible : courrier et chiffre, police, services
hospitaliers, voirie et protection contre l'incendie, levage et pizooties., dfense des cultures, postes et tlcommunications, navigation
arienne, mtorologie, phares et balises, ports et rades, chemins de
fer, rgie d'acconage et de manutention du port de Tamatave. La
liste est, on le voit, fort longue ; et les possibilits de grve sont fort
rduites sinon nulles. Et chaque ministre reoit express.ment le droit
de rquisition.
2. Le Gouvernement a justifi sa dcision dans l'expos des motifs
de l'Ordonnance 60-149.
Tout d'abord ce droit a pour limite les droits d'autrui et il
importe d'vitf!r qu'il en soit fait un usage abusif ou contraire aux
ncessits de l'ordre public . En outre, il est impossible de soumettre
un rgime identique la grve dans les services publics et dans les
entreprises prives. En effet les procdures de conciliation et d'arbitrage sont inadquates pour la solution des litiges entre l'Administration et ses agents
l'Etat la diffrence des employeurs
privs reprsentant l'intrt gnral et le Gouvernement, responsable vis--vis de la Nation de l'quilibre budgtaire, peuvent se trouver dans l'obligation de refuser, pour des motifs d'intrt public,
satisfaire certaines revendications professionnelles . Autrement dit,
dernire d'utiliser le premier comme rcepteur a.mplimcateur et de briser les
solidarits ethniques, pour leur substituer la solidarit partisane. Cest bien l
la plus profonde rfoIlllJe apporte la fonction publique . L'auteur ajoute que
l'administration apolitique est inconcevable dans les pays en voie de dveloppement notamment Madagascar o l'Etat a, selon lui, prcd la Nation :
Pour que l'Etat enfante la Nation, on ne peut chapepr politiser la fonction
publique .
(109) Chaque ministre doit dresser et tenir jour la liste de ces emplois.

JEANCLAUDE MAESTRE

l'Etat n'est pas un Patron comme les autres. Enfin, l'article 2 de


l'ordonnance prcise la finalit de la nouvelle rglementation :
c assurer dans l'intrt gnral... l'ordre public et la continuit du
fonctionnement des services publics:.. On retrouve ici l'argument
longtemps utilis tant par le Gouvernement franais que par le Conseil d'Etat pour refuser le droit de grve aux agents des services publics. La continuit est de l'essence du service public. La grve est
en contradiction directe avec la notion mme de service public:.
dira le Commissaire du Gouvernement Tardieu (IlO). Mme aujourd'hui les agents franais ne disposent pas d'un droit de grve
illimit (Ill). D'autres considrations sont propres aux Etats en voie
de dveloppement et donc Madagascar. Tout d'abord, la grve
pour l'obtention d'avantages financiers supplmentaires pourrait paratre dplace alors que le personnel de la fonction publique constitue dj une catgorie privilgie. En outre, une grve cote cher;
la note varie selon l'ampleur du mouvement. C'est peut-tre un luxe
que ne peuvent s'offrir encore ces pays. Mais la quasi interdiction
du droit de grve, dicte par des impratifs conomiques, imp088
aux pouvoirs publics l'obligation de veiller ce que les intrts professionnels des agents soient quitablement protgs. C'est dans cette
voie que le gouvernement s'est semble-t-il engag; depuis l'Indpendance, aucun grave mcontentement ne s'est manifest dam la
la fonction publique. Aucune grve n'a clat.
3. Les agents qui ne respecteraient pas cette prohibition s'exposeraient d'ailleurs des sanctions exemplaires. Des sanctions disciplinaires tout d'abord. L'ordonnance prcise ce sujet que les garanties
disciplinaires ne joueront pas; il est toutefois possible que la Chambre administrative, qui est trs attache au principe du respect des
droits de la dfense, exige la communication du dossier (conformment la jurisprudence Pagneux) (Il2). Des sanctions civiles sont galement prvues. Les agents grvistes peuvent tre tenus de rparer les
dommages engendrs par leur action. Enfin des sanctions pnales
pourront ventuellement s'abattre. L'article 123 du Code Pnal punit
(110) Concl. sous WINKELL : C.E., 8 juin 1906 (S. 1909, 3.145, Concl. TARDIEU, note
HAURIOU, R.DP. 1909, 494, note JZ};).
(111) Dans le clbre arrt DEHAENE du 7 juillet 1950, le Conseil d'Etat, palliant la
dfaillance du lgislateur, a reconnu au Gouvernement le droit d'imposer les
limitations qui doivent tre apportes ce droit comme tout autre en vue
d'viter un usage abusif ou contraire aux ncessits de l'ordre publie :.. Par
ailleurs, diverses lois spciales ont rogn :. en France le droit de grve des
agentspi1blics.
(112) C.E., 8 fvrier 1952, R., p. 93 - Egalement: 25 mars 1955, ROUSSET, R.DP.A..
1955.184, note GAUDEMET.

ASPECTS ORICINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALCACHE

aD7

les coupables de tout concert de mesures contraires aux lois:. d'un


emprisonnement de deux mois au moins et de six mois au plus; ils
pourront de plus tre condamns l'interdiction des droits civiques,
et de tout emploi pubic pendant dix ans au plus (Il3). Et les
agents qui ne rpondraient pas aux ordres de rquisition c seront punis d'une amende de 1.000 25.000 FMG et d'une peine de 10 jours
29 jours d'emprisonnement ou de l'une des deux peines seulement:.
(Il4). Enfin, il ne faut pas ngliger l'avertissement rcent du Prsident Tsiranana. Au conseil des Ministres du 31 janvier 1967 il s'est
fermement cri : c Je ne tolrerai jamais qu'il y ait des grves dans
nos ports:.. (IlS).
Ainsi le gouvernement, qui a conscience que les agents protgs
par une rglementation qui leur est particulirement favorable, constituent une catgorie privilgie dans le pays :. (Il6), se montre par
ailleurs exigeant. C'est pourquoi le Gouvernement a entrepris de
srieux et mritoires efforts pour moraliser la fonction publique. En
effet, dira le Prsident Tsiranana, une administration forte et efficace.. ne se conoit qu'avec des agents d'une scrupuleuse intgrit ..
(1l7)

III -

LA VOLONTE DE MORALISER

LA FONCTION PU'BLIQUE
Dans tous les pays en voie de dveloppement, il faut constater que
malheureusement la conduite des agents publics n'est pas irrprochable. Certains n'hsitent pas puiser dans les caisses publiques
volant ainsi des citoyens souvent plus dmunis qu'eux; d'autres font
rmunrer leurs services; d'autres abusent de leur autorit ou adoptent l'gard des populations (souvent les moins volues) un comportement qui n'est pas celui de serviteurs du peuple mais de matres. La liste n'est pas close. Ces maux existent Madagascar et le
gouvernement a eu le courage de le reconnatre publiquement. Mais
(lI3) En France, l'article 123 du Code Pnal, qui punit les mmes faits, n'a fait
l'objet que d'une seule application : Trib. correct. Seine, 14 fvrier 1934,
D.1935.2.57, note WALINE.
(114) Dcret 62-426 du 20 dcembre 1962, J.O.R.M., p. 2933.
(115) Lumire, 12 fvrier 1967. Il convient de prciser que le personnel du service
concd de l'exploitation du port de Tamatave (qui relve du Rseau National
des chemins de fer) a t dot d'un statut par le Dcret 63-238 du 2 mai 1963
(J.O.R.M., p. 1(89) tabli par rfrence au statut gnral de la fonction publique. Le droit de grve est totalEllllent prohib.
(116) Discours au Parlement du 4 octobre 1960,lmp. Nat., p. 16.
(lI7) Discours au Parlement du 2 octobre 1962, Imp. Nat., p. 31.

JEAN-CLAUDE MAESTRE

il a aussi entrepris une lutte vigoureuse contre les agents publics qui
dconsidrent la fonction publique et discrditent dans une certaine
mesure le gouvernement. Les Pouvoirs publics se sont plus spcialement attachs combattre les auteurs de dtournements de deniers
publics; des mesures draconiennes ont t adoptes afin d'en venir
bout. Mais ce n'est pas le seul effort d'assainissement qui ait t
men. Cette action s'est intensifie depuis le dbut de l'aIille 1967.

A. - LA REPRESSION EXCEPTIONNELLE
DES DETOURNEMENTS DE DENIERS PUBLICS
L'exprience semble nous montrer que dans un pays sousdvelopp, on rsiste trs mal la tentation de l'argent , crit
M. 'Prosper RAJAOBELINA, qui fournit une analyse pntrante des raisons
de cet tat de choses (117 bis). Bien des agents des services publics
de Madagascar y ont succomb. Quelques chiffres sont rvlateurs
(Il8). En 1962, 116 affaires de malversations reprsentant un montant
de 34.435.000 FMG; en 1963 : 86 affaires (13.760.334 FMG); en 1964 :
III affaires (28.523.000 FMG). En 1966, selon le Secrtaire d'Etat au
Budget, 53 millions ont t dtourns (119).

Le Pouvoir a entrepris une chasse aux fonctionnaires malhonntes


qui ne s'est pas ralentie. L'Inspection Gnrale d'Etat est le fer de
lance du gouvernement dans ce domaine, bien que la tche de ce corps
ne soit pas limite la recherche des malversations (120).
Mais une fois les coupables dcouverts, il fallait les chtier svrement car rien ne saurait justifier de tels agissements. Aprs l'ind(l17bis) Peut-tre dans une certaine conception des relations humaines selon
laquelle tout, y compris l'argent, doit entrer dans la solidarit sociale qui est
la valeur supr&ne. Peuttre aussi dans le dsir de prestige, aviv de faon
aigu paIl l'abondance de biens apporte par la socit marchande au XX sicle.
Peuttre enfin dans une certaine instabilit d'ordre professionnel comme si la
position occupe devait tre exploite au maxi.mum puisqu'elle est foncirement
prcaire ayant t acquise, non penseton, selon le dterminisme traditionnel,
cause de ses valeurs personnelles, mais plutt par faveur du sort >\ (op. cite
Ri.S.A. 1966, p. 235). Bref, on peut dire que tous les agents n'ont pas encore
acquis ce que l'on appelle le sens du service public.
(118) Ces chiffres sont emprunts au mmoire de M. MANJAKAVELO, E.N.A.M., 1965.
Ils sont donns sous toute rserve.
(119) Interview au Courrier de Madagascar du 21 mars 1965.
(120) L'Inspection Gnrale d'Etat a t cre en 1960 (dcrets du 3 fvrier 1960,
I.O.R.M. p. 311 et du 9 mars 1960, I.O.R.M. p. 516, modifi par les dcrets du
11 fvrier 1964, I.O.R.M. p. 379 et 10 janvier 1967:, I.O.R.M. p. 37). Elle est
CQlllPose d'un corps d'Inspecteurs d'Etat et d'un corps de Contrleurs d'Etat
qui secondent les premiers (dcrets du 1111961. I.O.R.M. p. 160, modifi par le

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION l'UBLIQUE MALGACHE

pendance, le gouvernement ne disposait pas d'armes spciales. Il avait


la possibilit d'entamer des poursuites disciplinaires selon la procdure
normale ou des poursuites pnales sur la base de l'article 169 du Code
pnal (121). Mais trs vite le gouvernement a compris qu'il lui fallait
employer les grands moyens pour extirper le mal. Effectivement
partir de mai 1960 jusqu'en 1967 une srie de dispositions vont faciliter et aggraver la rpression. Le texte fondamenlal est en la matire
la loi 61-026 du 9 octobre 1961 (J .O.R.M. p. 1.794) .
a)

Avan.t la loi du 9 octobre 1961.

Une premire mesure intervient avec l'ordonnance 60-029 du


14 mai 1960 (J.O.R.M. p. 867) qui pour une srie d'infractions pnales,
dont les dtournements de deniers publics, accentue la rpression et
tend acclrer la procdure. L'innovation essentielle est la suppression
de la facult d'accorder le sursis aux dlinquants. La mesure est rigoureuse ; elle affecte la libert d'apprciation du juge. Mais le gouvernement a clairement justifi sa position dans l'expos des motifs
de l'Ordonnance (122). En outre, pour acclrer la rpression, certaines infractions sont correctionnalises. Avant l'Ordonnance ainsi,
tout dtournement d'une valeur suprieure 100.000 FMG exigeait
la mise en mouvement de la procdure criminelle qui est plus lourde
manier que la procdure correctionnelle. Dsormais seuls les dtourdcret 62-233 du 29 mai 1962, J.O.RM., p. 1029). La mission est extrm~ment
large : sauvegarder les intrts du Trsor et les droits des personnes, et constater dans les services l'observation des lois, ordonnances, dcrets, rglements
et instructions du gouvernement qui en rgissent le fonctionnement administratif,
financier et comptable (art. 2 du dcret du 3 fvrier 1960). Sont soumis
son contrle tous les services publics civils et militaires et, plus gnralement,
tous les organismes auxquels la Rpublique malgache apporte son concours. Pour
remplir efficacement sa tche, des missions mobiles sont dpches en province ;
en outre, dans chaque province existe une antenne de l'I.G E. (Inspection provin
ciale). Les inspecteurs sont dots d'un pouvoir de contrle trs tendu : le
droit d'investigation... n'est soumis aucune restriction (art. 25 de l'arrt du
25 avril 1960, J.O.R.M., p. 775).
(121) Il s'agissait de l'article 169 du Code Pnal franais, qui est rest en vigueur
Madagascar jusqu' la promulgation du Code pnal malgache (l.O.R.M. du
7 septembre 1962, J.O.R.M. p. 1765).
(122) La population, la population rurale surtout ne cnprend pas la signification
du sursis et l'interprte comme un acquittement. Le condamn lui-mme, bien
souvent, ragit de mme. D'autre part, certains dlits revtent en l'tat actm!l
des choses, une i.mportance toute particulipe qui interdit que deS peines attnues soient prononces et que les impratifs de la dfense sociale et de la
sauvegarde du patrimoine national puissent tre subordonnes des conditions
gnrales d'hlllmanit. Enfin, il importe que soit enraye une tendance qui se
fait jour chez les populations mal informes, savoir que tout est permis et
que nul n'a plus de raison de se contraindre puisque la Rpublique et l'Indpendance ont trinph .

alO.

JEAN-CLAUDE MAESTRE

nements d'une valeur suprieure un million seront considrs comme


des crimes. La rpression sera plus rapide et d'autant plus efficace :.,
prcise l'expos des motifs.
Par ailleurs, le Prsident de la Rpublique a, par une circulaire
du 14 mars 1961, demand aux Ministres, de sanctionner svrement
les coupables : A plusieurs reprises, j'ai attir l'attention des fonctionnaires sur la ncessit de servir l'Etat avec plus de conscience
et d'honntet. Je constate malheureusement que l'amlioration souhaite n'a pas t obtenue. Le peuple souffre des injustices de certains
fonctionnaires malhonntes, et j'entends que cela cesse dans les mois
qui viennent . Le Ministre de l'Intrieur, de son ct, adressait une
note (no 2.484 du 14 mars 1961) aux Prfets et aux Chefs de district
dans le mme sens.
Ces mises en garde n'ayant pas t entendues, le gouvernement
labora un projet qui, une fois adopt par les deux Assembles, devint
la loi 61-026 du 9 octobre 1961.

h)

La loi du 9 octobre 1961.

Cette loi institue une procdure tout fait exceptionnelle et


prvoit la rpression la plus svre l'encontre des agents coupables
de malvenations. Les dbats furent d'ailleurs anims aux Assembles,
car certains parlementaires jugeaient les dispositions trop dures.
Mais le gouvernement n'a pas cd.
L'expos des motifs fournit la justification de ce texte exorbitant :
les malversations commises par certains fonctionnaires ou agents
de l'administration tendent s'accrotre en nombre et en gravit ...
importe d'essayer par tous les moyens d'endiguer cette tendance
en n'hsitant pas le cas chant employer des procds d'exception...
L'on peut esprer que les sanctions rigoureuses dictes par la loi et
mme la simple menace de les voir appliquer pourront provoquer
une prise de conscience de leun devoil1l de la part des fonctionnaires
et agents :..
Exemplarit de la peine, clrit de la procdure, telles sont les
deux caractristiques essentielles de la loi. En eUet, est de plein droit,
exclu des cadres ou licenci de son emploi tout fonctionnaire des
cadres de l'Etat, tout agent non encadr employ par les services
publics, qui aura t reconnu coupable soit de dtournements de
denien publics, de malvenations commises dans l'occasion ou l'occasion de l'exercice de fonctions, soit de corruption. La rvocation entrane la dchance dfinitive des droits pension ; c'est donc la
sanction la plus grave qui est prvue. De plus, l'agent coupable est

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

311

jamais incapable d'exercer une fonction publique, mme si la condamnation est efface par une loi d'amnistie. Le caractre extraordinairement rigoureux de la sanction n'est donc pas niable.
Quant la procdure, elle est domine par le souci d'aller vite
afin que la. sanction ait un caractre intimidant. Deux hypothses
se prsentent. L'Administr,ation entme immdiatement une action
disciplinaire. L'agent jouit alors intgralement des garanties statutaires. Mais la sanction devra tre prise dans le dlai d'un mois aprs
l'avis mis par le Conseil de discipline ou l'achvement des formalits.
Si ce dlai n'est pas respect, le Chef de l'Etat pourra voquer :.
l'affaire et prononcer lui-mme la sanction. Mais - seconde hypothse
- une poursuite pnale peut tre engage concomittamment. Si les
faits n'ont pas t tablis matriellement, l'agent n'encourt aucune
sanction ; et si celle-ci a dj t prise, elle devra tre rapporte.
En revanche, si les faits ont t tablis, la rvocation de plein droit
sera prononce, nonobstant l'article 46 du statut qui dispose que la
condamnation pnale intervenant aprs une sanction disciplinaire ne
peut entraner une aggravation de celle-ci (123). Bien que le texte
soit muet, il semble que la rvocation puisse tre dcide sans formalits, et notamment sans respecter les droits de la dfense. En effet,
l'intress a eu toute possibilit pour se dfendre devant le juge pnal,
et, surtout l'infraction est reconnue. n suffit alors d'appliquer la loi.
Aux Assembles, le vote de cette loi a soulev de vifs dbats.
Divel'8 parlementaires, tout en dplorant le manque de sens civique
de certains agents, ont critiqu l'excessive svrit des dispositions
de la loi, et notamment la dohance des droits pension. Ainsi un
fonctionnaire ayant vingt ou trente ans de carrire perdrait tout pour
un moment de faiblesse ? A l'Assemble nationale, le rapporteur de la
commission a mme parl de condamnatio~ mort ~ (124). On a
regrett que les enfants des coupables ptissent de la sanction. Mais le
gouvernement est rest intransigeant. La duret de la sanction doit
faire rflchir les candidats aux dtournements (125). Et dans son
discoul'8 du 2 octobre 1962, le Prsident Tsiranana dira sa dtermination d'appliquer la loi : car nos fonctionnaires doivent tre des

(123) Lors des dbats parlementaires, il a t prcis que la rvocation serait de droit
prononce en cas d'acquittement au bn~ice du doute. Rappelons que le Conseil
d'Etat depuis l'arrt Chomat du 11 mai 1956 (R., p. 200) considre qu'un tel
acquittement laisse entire la libert du pouvoir disciplinaire.
(24) Assemble Nationale, P.V. nO 52, octobre 1961, p. 12.
(125) Et puis dira le ministre le sort des enfants est troitement li celui des
parents. Lorsqu'il arrive un malheur ceuxci, le malheur frappe automatiquement les enfants ~ (p. 24).

212

JEAN-CLAUDE MAESTRE

gens honntes, des citoyens patriotes... C'est le moins que l'Etat puisse
exiger de ses serviteurs, pour lesquels il consent de gros services (126).
Pourtant malgr ce texte particulirement rigoureux, malgr la
volont non quivoque du Chef de l'Etat d'tre impitoyable, les malversations n'ont pas cess. Certes, l'anne 1963 a t marque par un
certain flchissement (86 affaires contre 116 en 1962). Mais en 1964,
la courbe des infractions reprenait son ascension. Comment expliquer
ce relatif chec du Gouvernement? D'abord, par l'absence constant
de sens civique chez plusieurs agents ; ensuite, malgr les efforts de
l'Inspection Gnrale d'Etat, malgr la circulaire 65 FOP du 19 mars
]962 (127), les autorits n'taient pas suffisamment informes de
la commission des infractions et la rpression ne pouvait pas s'abattre
avec toute la rigueur souhaitable (128).
Aussi partir de juillet 1966 assiste-t-on une relance de l'action
gouvernementale.
c)

L'offensive rcente contre les agents indlicats.

Tout d'abord la loi 66-009 du 5 juillet 1966 (l.O.R.M. p. 1.510) a


modifi les dispositions du Code pnal relatives aux dtournements
de deniers publics. Ensuite, une nouvelle instruction presIdentielle a t diffuse. Enfin, depuis le dbut de l'anne, le Chef de
Par ailleurs certains parlQmentaires ont incrimin l'abattement de 10 % sur
les traitements; d'autres ont dl'lmand qu'un effort d'ducation des agents
publics soit entrepris; d'autres aussi ont souhait que la loi ne soit pas utilise
des fins politiques. Dans ses interventions, le ministre de la Fonction publique
a fait remarquer que tous les agents ne se livrent pas des malversations bien
que l'abattement les happe tous. Quant la politisation, ce sont les parlementaires qui l'introduisent en prenant la dfense par dmagogie des agents
malhonntes. L'ducation, elle, va de soi.
(126) Imp. Nat., p. 23.
(127) Cette circulaire donnait essentiellement trois directives_ En premier lieu, la
constatation des faits rprhensibles revient au fonctionnaire investi d'un pouvoir
de contrle organique ou hirarchique; un compte-rendu doit tre adress
immdiatement diverses autorits (chef de province, secrtaire d'Etat la
Fonotion publiquo, :ministre-em;->Ioyeur, prsident de la Rpublique). En deuxime lieu, l'enqute administrative doit tre acheve dans le dlai maximum de
trente jours. Enfin, en troisime lieu, si une action disciplinaire est entame
immdiatement sans attendre le verdict du juge pnal, le Conseil de discipline
doit tre runi dans le dlai impratif de deux ,mois.
Le Prsident concluait :. J'espre que les sanctions rigoureuses dictes
par la loi du 9 octobre 1961 et mme la simple ,menace de les voir appliquer
provoqueront de la part des fonctionnaires des servioes publics une prise de
conscience plus nette de leurs devoirs .
(128) Certains Ministres ont peut-tre aussi une tendance couvrir les agents
qui rQmboursent les sommes dtournes; le coupable est certes sanctionn
(dplacement d'oHice par exl'lllYple) mais la sanction maximale n'est pas
applique.

213

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

l'Etat a personnellement dnonc publiquement les mfaits de certains


agents et ordonn certaines mesures.
1} La loi du 5 juiUet 1966 a d'abord renforc la rpression
pnale. L'agent reconnu coupable sera obligatoirement condamn
~e amende de 25.qOO 1.000.000 FMG. Mais la loi avait surtout trois
objets trs prcis. En premier lieu, alors qu'autrefois seuls les comptables publics tombaient sous le coup de la loi, dsormais tout agent
qui manipule des deniers publics peut tre sanctionn au titre de
l'article 169 du Code pnal. Les maires et les gardiens chefs d'tablissements pnitentiaires taient spcialement viss. En deuxime lieu,
pour viter toute contrarit de dcisions, la chose juge au pnal
s'imposera au juge administratif des comptes (129). Enfin, en troisime
lieu, la poursuite pnale n'est plus conditionne par l'mission d'un
arrt de dbet ou par une plainte du ministre qualifi. L'action
publique peut tre mise en mouvement immdiatement par le Ministre public. La loi du 5 juillet 1966 est d'ailleurs sur ce point le terme
d'une volution. Initialement - lorsque les dispositions" franaises
taient encore appliques - le dtournement de deniers publics par
un comptable posait une question prjudicielle de dbet pralable
au jugement pnal. Et le juge rpressif ne pouvait statuer avant que
le dbet ne soit prononc. Mais les lenteurs dans la dlivrance des
arrts de dbet retardaient la rpression. Celle-ci sera facilite avec
l'ordonnance 62-013 du 10 aot 1962 (J.O.R.M. p. 1.619). En effet,
il pouvait tre statu sur l'action publique en l'absence d'un arrt de
dbet sur plainte du Ministre dont relve l'intress ou du Ministre
des Finances. Le loi du 5 juillet 1966 a complt cette volution en
supprimant tout obstacle l'action publique. Ds qu'il a connaissance
de l'infraction, le Ministre public peut entmer les poursuites. Or,
prcisment l'information du Parquet sera amliore avec l'Instruction
prsidentielle 121-PRM du 27 juillet 1966 (J .O.R.M. p. 1.840).
2) Cette instruction - qui se substitue la circulaire 65-FOP
du 19 mars 1962 - poursuit deux objectifs: amliorer l'information
des hautes autorits, prciser les mesures administratives ou financires
immdiates ds qu'une malversation ou une irrgularit sont dcou
vertes. Sur le premier point, la circulaire relve que l'exprience
des dernires annes a montr que de trop nombreuses. infractions
chappent la connaissance et au contrle des hautes autorits de
l'Etat et les mettent ainsi dans l'impossibilit d'en assurer une rpression rapide et efficace . Dsormais tout fonctionnaire ou agent investi

(129) F.

ALBAFOUILLE,

Le contrle des comptes il Madagascar,

AJ.D A

1964.76.

JEAN-CLAUDE MAESTRE

d'un pouvoir de contrle, de surveillance hirarchique ou de tutelle


qui aura dcouvert dans le service un manquement de caisse ou de
matires ou l'une des infractions pnales prvues aux articles 169 et
suivants (dtournements de deniers publics, soustraction de pices,
concussion, corruption) devra rendre compte directement par crit
diverses autorits parmi lesquels il faut noter le Parquet du lieu
de l'infraction. C'est une innovation intressante ; elle facilitera les
rpressions pnale et disciplinaire. En principe le rapport d'enqute
administrative doit tre envoy dans les trente jours de la dcouverte
de l'irrgularit ou de l'infraction (130). Quant aux mesures administratives ou financires prendre immdiatement, ds que les faits
sont dcouverts, elles sont numres avec prcision. Pour toutes les
catgories de personnels (civils ou militaires, fonctionnaires ou non),
c'est le remplacement immdiat de l'agent par le suprieur hirarchique (131). Ensuite, pour chaque catgorie de personnel, des mesures
sont prescrites- Pour les fonctionnaires civils : suspension ; pour
les auxiliaires : rvocation immdiate (dans les conditions fixes par
le Dcret du 27 mai 1964) ; pour les autres agents (ni fonctionnaires
ni auxiliaires) : licenciement sans pravis par l'autorit qui a procd
au recmtement. Enfin, le Ministre des Finances doit prendre immdiatement les arrts de dbet.

3) Le Prsident de la Rpublique, depuis la fin de l'anne 1966,


est personnellement intervenu pour dnoncer publiquement les fonctionnaires malhonntes. Dj dans son discours au Parlement du 25
octobre 1966, il s'est cri : Il est indispensable que les agents des
services de contrle interviennent sans piti ... : il n'y a pas lieu d'avoir
piti - mme en considration d'une famille nombreuse, par exemple
- des gens qui n'ont pas piti du peuple ~ (132). Mais c'est surtout
depuis le dbut de l'anne 1967 qu'il a, au cours des divers conseils
des ministres, stigmatis en termes trs vifs le comportement de ces
agents prvaricateurs. Et au Conseil des Ministres du 13 janvier 1967
il a donn des instmctions pour que les noms des coupables soient

(130) En prinCIpe, l'agent qui a dcouvert l'infraction ou l'irrgularit poursuit luimme l'instruction rapide et co.mplte de l'affaire. Mais il peut tre fait appel
aux services de l'I.G.E. Le rapport doit prciser les responsables de la surveillance hirarchique, la date et la nature de leurs contrles. Ainsi le gouvernement sera en mesure d'apprcier si la hirarchie n'a pas failli sa mission
permanente de contrle.
(131) La mesure tait prvue initialement pour les comptables publics par le dcret

61-469 du 14 aot 1961, I.O.R.M. p. 1522.

(132) Imp. Nat .. p. 7.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

111

dsormais communiqus la Radiodiffusion nationale (133). Effectivement, des noms ont t lus la Radio et imprims dans la presse
locale (134). En outre, divers ministres ont annonc que des sanctions
avaient frapp certains agents ; l'intervention personnelle a mme cr,
semble-toi!, une certaine mulation entre les diffrents dpartements
ministriels. TI est probable que, par cette publicit, le Chef de l'Etat
ait voulu mortifier les coupables et obtenir la sanction de l'opinion
publique. Mais il faut galement convenir que le Gouvernement a eu
le courage de dballer :t en quelque sorte sur la place publique des
faits que certains auraient t tents en d'autres lieux de cacher.
La volont des pouvoirs publics de lutter contre cette vritable
plaie est indniable. En 1966, ont t dcids 93 licenciements et 116
incarcratiom selon le secrtaire d'Etat au budget (135). n faudra
sans doute attendre la fin de l'anne 1967 pour connatre les rsultats
de l'offensive gouvernementale contre les auteurs de malversations.
Mais, durant le premier trimestre de 1967, 49 affaires de malversations
ont t portes la connaissance de l'Impection gnrale d'Etat (27
toutefois coucernant des non-fonctionnaires). * n est probable que
l'limination quasi totale de ce mal demandera beaucoup d'efforts
et sam doute du temps. Mais la volont de moralisation est telle que
des rsultats doivent tre obtenus. Elle n'est pas limite d'ailleurs
la rpression des malversations.

B. -

LES AUTRES EFFORTS D'ASSAINISSEMENT


DE LA FONCTION PUBLIQUE

Ces efforts d'assainissement sont mens par le Gouvernement; mais


la Chambre administrative, dans un arrt rcent, a montr le prix
qu'elle attachait la moralit des agents publics.
a) Les interventions gouvernementales.
A diffrentes reprises, le Gouvernement a dnonc l'attitude scandaleuse de certains agents. Et le Chef de l'Etat, pendant les trois
(133) Certains ont contest la lgalit de telles mesures de publicit. L'individu n'estil
'pas innocent tant qu'il n'est pas condamn ? Mais. dans la mesure o le commu
niqu se borne signaler que tel agent a t suspendu ou m&ne arrt car il
est prsum :. coupable de malversation, il ne semble pas qu'une illgalit
soit commise. Tous les jours, la presse fait tat de l'arrestation de malfaiteurs
divers. n faut aussi ajouter que dans tous les pays, certaines mesures de choc
sont parfois opportunes pour faire face des situations dlicates.
(134) V. par exemple, Courrier de Madagascar des 20 janvier 1967, 23 fvrier 1967 et
28 avril 1967.
(135) Interview prcit au Courrier de Madagascar, 21 mars 1967.
Les sommes dtournes reprsentent 25.800.000 FMG. Durant le deuxime
trimestre, le nombre d'affaires a baiss(41); et surtout le montant des sommes dtouraes n'est plus que de 5.500.000 FMG. Ces cbiHres sont encourageants ; ils attestent
de l'efficacit de la lutte.

214

J UNCLAUDE MAESTRE

premiers mois de l'anne 1967, est intervenu pour relever tel ou tel
abus. En octobre 1965, il avait dnonc les fonctionnaires ivrognes :
Ils seront limins, les Ministres ont des instructions ce sujet (136).
En octobre 1966, il dnonce les fonctionnaires qui maltraitent le
paysan (137) et rappelle aux agents qu'ils doivent aider les citoyens,
et spcialement les plus dshrits. Ce problme des rapports entre
la population et les agents publics est au demeurant trs dlicat.
Dans beaucoup de jeunes Etats, les masses ont l'impression que la
colonisation trangre a laiss la place une colonisation bureaucratique parfois plus redoutable. Il est craindre qu'une nouvelle
classe au sens o l'entendait DJILAS ne se constitue. Le gouvernement
entend viter ici cette situation ; et le Prsident de la Rpublique a
rappel ses agents qu'ils taient pays par le peuple et pour le
service du peuple (138). Le gouvernement a plus spcialement sanctionn les fonctionnaires qui se livraient des exactions et des
brutalits pour obtenir de bonnes rentres fiscales. Diverses notes
du Ministre de l'Intrieur ont mis en garde les fonctionnaires contre
de tels agissements qui jettent le discrdit sur l'administration toute
entire (139). Au Conseil des Ministres du 31 janvier 1967, le Chef
de l'Etat s'est lev avec force contre les mauvais traitements infligs
parfois aux contribuables : Ce sont l, a-t-il dit, des choses honteuses
et qui ne devraient plus exister maintenant que nous sommes indpendan~s, Nous avons des textes et des lois, pour punir ceux qui ne
payent pas leurs ~mpts, qu'on les appliqu~ mais qu'on n'aille pas
au-dela ; sinon ce serait le gouvernement qui se trouverait dshonor .

Le Chef de l'Etat a dnonc aussi la pratique des pots de vin


et averti les intresss qu'ils seraient punis aussi svrement que les
auteurs de dtournements de deniers publics (140). Il a encore dnonc
le manque de conscience professionnelle de certains agents qui prennent quelques liberts avec les horaires de service (141) ; l'utilisation
abusive des fins personnelles des voitures administratives a galement t blme.
Bref, le Gouvernement entend avoir un personnel administratif
dont la moralit ne prte pas le flanc la critique. La Chambre administrative seconde les pouvoirs publics dans cette entreprise.
(136) Discours du 5 octobre, Imp. Nat., p. 30.
(137) et (138) Discours du 25 octobre, Imp. Nat., p. 7.
(139) Notes nO 2819 du 30 janvier 1965, nO 8 195 du 23 aot 1966, nO 12972 du 16
dcembre 1966.
(140) Discours du 25 octobre 1966, p. 7.
(141) C'est le fonctionnaire, dira le chef de l'Etat, le 16 fvrier 1967, qui doit tre
toujours prsent son bureau, au service de la chose publique, et non son
chapeau ou sa veste qui simulent sa prsence .

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

b)

3n

L'action de la Chambre administrative.

Un arrt rcent Rakotofiringa Martin contre Etat malgache du


18 fvrier 1967, (non encore publi) est cet gard trs intressant.
L'intress avait en 1959, alors qu'il tait agent de police, dtourn
le montant des amendes judiciaires qu'il tait charg de recouvrer
,.t escroqu de l'argent des particuliers. Il bnficia alors d'une
particulire indulgence puisqu'un abaissement d'chelon lui fut inflig
seulement. M:ais, le 19 avril 1962, le Tribunal correctionnel le condamnait un an de prison avec sursis pour escroquerie et abus tIe
confiance. L'intress tait alors de nouveau traduit devant le Conseil
de discipline puis rvoqu le Il fvrier 1965 avec suppression de ses
droits pension. Mais - lment qui complique l'affaire - RakototIringa avait, entre-temps, dmissionn de la police, pass avec succs
le concours d'employ d'administration et titularis en 1963. L'intress demande l'annulation de l'arrt de rvocation.
Le prindpal moyen du requrant tait qu'il avait t sanctionn
deux fois pour les mmes faits. L'Etat rtorquait qu'il avait t fait
application de la loi du 9 octobre 1961 qui prcisment carte la rgle
non bis in idem.
La Chambre administrative relve fort pertinemment que la loi
de 1961 ne JJouvait avoir d'effet rtroactif ; or, les faits reprhensibles
remontaient 1959. Et elle admet que la rgl non bis in idem a t
viole. Mais la juridiction rejette pourtant le pourvoi. En effet, le
sieur Rakotofiringa condamn un an de prison avec sursis en 1959
est priv depuis cette date de ses droits lectoraux..., compte tenu de
Ion pa8l il n'est pas, d'autre part, de bonne moralit >. Or, le statut
des fonctionnaires stipule expressment que nul ne peut tre nomm
un emploi de fonctionnaire ... s'il ne jouit de ses droits civiques et
s'il n'est de bOmle moralit. Et dcide la Chambre administrative dans
le considrant essentiel: les dispositions prcites sont d'ordre public;
elles s'imposent l'administration nonobstant l'existence de tous autres
textes ou principes. Celle-ci tait tenue d'exclure de la fonction publique le sieur Rakotofiringa > - La Chambre, procdant alors par
substitution de motifs, dcide que c'est bon droit que le requrant
a t revoqu.
Ainsi la Chambre administrative considre que la bonne moralit
des agents publics est une rgle d'ordre public qui s'impose l'adminilltration mais aussi au juge. Celui-ci a' la facult de la soulever
d'office l'occasion d'un procs. Sur ce point, la jurisprudence de
la Chambre administrative parat plus hardie que celle du Conseil

318

JEAN-CLAUDE MAESTRE

d'Etat(142). C'est d'ailleurs une nouvelle manifestation de la spcificit du droit malgache. Cette dcision doit avoir valeur d'avertissement pour les agents publics. n peut arriver que, malgr des textes
prcis, les auteurs de dtournements de deniers publics et d'autres
prvarications chappent la sanction prvue : la rvocation. Mais
ils savent dsormais que la Chambre administrative peut rparer certains oublis !
Mais la justice :) ne joue pas toujours contre les fonctionnaires.
Elle peut leur valoir certains avantages. Ce sont prcisment des considrations d'quit qui ont conduit les pouvoirs publics malgaches
adopter des mesures de rparation en faveur de certaines catgories
d'agents.

IV. -

DES MESURES DE R~PARATION EN FAVEUR


Dt: CERT~INS AGENTS

Certains agents ont t victimes du pass.


s'agit essentiellement
tout d'abord des fonctionnaires mritants et anciens qui n'ont pas eu
la possibilit d'obtenir des diplmes universitaires et qui ont pourtant
dmontr leur comptence. Ne pourront-ils pas accder aux postes
suprieurs? Ensuite, lors de la rbellion de 1947 de nombreux agents
ont t chasss de l'administration. Dans les deux cas, des mesures
spciales de rparation ont t prises.

A. - MESURES SPECIALES EN FAVEUR DES FONCTIONNAIRES


ANCIENS ET MERITANTS
A Madagascar (comme en France), pour la constitution initiale
des corps, il a t prvu l'admission la catgorie suprieure, dans
la limite d'un pourcentage dtermin, de fonctionnaires inscrits sur
une liste d'aptitude et remplissant certaines conditions (notamment
d'anciennet). Mais normalement, pour parvenir un corps hirarchiquement suprieur, diverses voies sont possibles. Le concours direct
tout d'abord ; mais il n'est pas accessible cette catgorie de fonctionnaires anciens car ils ne remplissent pas les conditions de diplme
ni souvent d'ge. En revanche, ces fonctionnaires peuvent passer un
concours proff'.8sionnel {ouvert aux agents ayalDt cinq annes de service};
(142) V.

AUBY -

Drago, op. cite nO 716, 1052 et 1053.

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

219

ils peuvent aussi tre choisis dans la limite du neuvime


des
admissions aux concours, s'ils remplissent diverses conditions, notamment : avoir atteint le grade principal ou tre proposable ce grade,
tre g de l'lus de 35 ans et moins de 40 ans, tre inscrit sur une liste
d'aptitude. C'est dj une mesure de faveur apprciable.
Mais l'ordonnance 62-080 du 29 septembre 1962 (J.O.R.M. p. 2.259)
va plus loin : elle permet des promotions exceptionnelles aux corps
hirarchiquement suprieurs des fonctionnaires qui y ont occup
exceptionnellement des emplois et y ont dmontr leurs qualits et
leurs comptences. En effet, les conditions actuelles d'accs aux corps
hirarchiquement suprieurs sont, prcise l'expos des motifs malheureusement pour quelques fonctionnaires d'lite qui ont t appels,
en l'absence dt" fonctionnaires qualifis, tenir des emplois importants
dans des corps d'une catgorie suprieure celle de leurs propres
corps un obstacle une promotion que les services qu'ils ont accomplis
rendent cependant mrite. La prsente ordonnance... constitue une
mesure de justice ~.
Pour pouvoir bnficier de ces dispositions, il faut tre g d'au
moins 40 ans et avoir assum depuis deux ans au moins des fonctions
dans le corps situ au niveau hirarchiquement suprieur celui
auquel il appartient. La promotion est dcide par Dcret en Conseil
des Ministres pris sur rapport motiv du Ministre de la Fonction
publique sur proposition du Ministre intress. L'application de cette
loi est toutefois limite dans le temps : cinq ans partir de la promulgation, soit le 12 octobre 1967.
En pratique, les dispositions de cette ordonnance ont t surtout
utilises partir de 1965. En effet, bien souvent, ce n'est qu'aprs
la publication de l'ordonnance que la hirarchie a confi aux agents
mritants d~s emplois dans des corps hirarchiquement suprieurs.
TI a donc fallu attendre que le d'lai de deux ans de service soit coul.
Au 31 dcembre 1966, 493 fonctionnaires avaient fait l'objet d'intgration exceptionnelles ; (actuellement, le nombre serait de l'ordre
de 600). Citons, titre d'exemple, le Dcret du 27 avril 1967 (J.O.R.M.
p. 804) qui a intgr trois contrleurs d'Etat dans le corps des Inspections d'Etat ; leurs indices de rmunration sont passs de 850
950 (143).
(143) Ces mesures peuvent tre rapproches (mais non confondues) avec les faveurs
spciales accordes aux fonctionnairesanciens parlementaires par le dcret 66-136
du 16 mars 1966 (J.O.R.M., p. 649). Certes ceux-ci, place en position de
dtachement, continuent de bnficier de leurs droits l'avancement et la
pension (.Rappelons toutefois que le Conseil d'Etat a dans l'arrt DELTEIL du
21 mars 1958 dcid que le fonctionnaire-parlementaire en position de dtache

220

JEAN-CLAUDE MAESTHE

Une autre catgorie d'agoots publics a eu droit la sollicitude


bien lgitime des pouvoirs publics : les agents publics victimes d'vnements politiques l'poque coloniale, plus spcialement de la
rbellion de 1947.

B. -

LES MESURES EN FAVEUR DES AGENTS VICTIMES


DE LA REBELLION DE 1947

Aprs l'clatement de la rbellion, un arrt du 18 juin 1947


(J.O.R.M. p. 654) a permis l'Administration de licencier les fonctionnaires malgaches des cadres spciaux pour inaptitude morale !
(144) .
ment ne peut faire l'objet d'un avancement de grade que lorsqu'il existe une
vacance dans ce grade ). Pour comprendre la signification du dcret du 16
,mars 1966, il faut faire un rapide retour en arrire. Un dcret 61-504 du 29
aot 1961 avait prvu que, pour la constitution initiale des corps malgaches,
certaines catgories de fonctionnaires pourraient tre nommes dans les corps
situs au niveau hirarchiquement suprieur ceux auquels ils appartenaient. Parmi ces fonctionnaires figuraient les me.mbres du gouvernement et
les prsidents des Assembles. Par la suite, les parlementaires malgaches rclamrent la mme faveur pour ceux d'entre eux qui taient fonctionnaires_ Une
proposition commune de rsolution fut adresse au gouvernement dans ce sens.
L'argument tait le suivant : il faut consacrer l'galit fondamentale existant
entre tous les membres d'une assemble parle.mentaire et que l'on traduit par
l'expression primus inter pares pour dsigner ceux d'entre eux qui ont t
investis d'une mission spciale de reprsentation dans leur assemble au sein
de son bureau (Snat, 17 juin 1964, P.V. nO 89, p. 3). Le dcret du 16 mars
1966 a donn partiellement satisfaction cette requte. Il permet aux fonctionnaires qui ont t parlementaires partir de 1960 d'obtenir soit une intgration
dans le corps hirarchiquement suprieur soit une bonification d'anciennet. La
pr<~motion exceptionnelle n'est possible que pour les fonctionnaires de l'administration gnrale (attachs .d'administration, adjoints d'administratiolll, assistants
d'administration et employs d'administration). Les intgrations sont faites ventuellement en surnombre, et hors prquation. Mais cette mesure de faveur n'est
applicable qu'une fois. Pour les fonctionnaires relevant de corps techniques,
ils ne peuvent bnficier que de bonifications d'anciennet. Il eut t effectivement dangereux de promouvoir un infirmier mdecin ou un agent technique
ingnieur! La bonification est gale la dure du mandat exerc sans que le
total de la bonification ne puisse dpasser la dure rglementaire de deux
lgislatures (soit dix ans pour les dputs, douze ans pour les snateurs). Ces
bonifications hteront avancements et promotions qui peuvent tre prononces
le cas chant en suma:nhre et hors prquation.
Ces mesures spciales de faveur ne s'expliquent pas seulement par des
considrations politiques. On estime que le fonctionnaire eu au sein du
Parlement une vision globale des problmes nationaux, qu'il a acquis des
connaissances et une facult de comprhension telles que des promotions exceptionnelles sont justifies.
(144) En revanche, pouvaient tre recruts librement, titre exceptionnel, les candidats qui s'taient signals pour leur attachement la cause franaise et
justifiant des aptitudes suffisantes.
Prcisons que la possibilit de licencier pour inaptitude morale les fonctionnaires des cadres spciaux sera supprime par l'arrt du 22 dcembre 1949
U.O.RM., p. 1832).

ASPECTS ORIGINAUX DE LA FONCTION PUBLIQUE MALGACHE

331

Un grand nombre d'agents furent ainsi chasss des services publics.


Le gouvernement de la Rpublique malgache se devait de rparer le
prjudice qui leur fut caus. Certes, un arrt du 22 dcembre 1949
avait fix les modalits de rintgration des agents licencis pour
inaptitude morale. Mais la mesure tait insuffisante car la dcision
tait laisse l'entire apprciation du Haut-Commissaire (145).
Et certains agents refusrent de solliciter leur rintgration.
Depuis la proclamation de la Rpublique malgache, divers textes
ont tent d'apporter ce personnel la rparation qu'il tait en droit
d'attendre (146).
1) La loi 59-008 du 27 ,novembre 1959 (J.O.R.M. p. 2.407) en
premier lieu a, tout d'abord, d'une manire gnrale, amnisti les
auteurs de tous faits commis au cours ou l'occasion des vnements
dits de la rbellion malgache de 1947-1948 (147). Il fallait toutefois
adresser une demande individuelle au Prsident de la Rpublique
malgache qui en assurait la transmission au Prsident de la Communaut. En vertu de l'article 4 de la loi, les amnistis pouvaient sur
leur demande tre rtablis dans la situation qu'ils avaient au jour o
la sanction a produit effet sans qu'ils puissent toutefois prtendre
reconstitution de carrire ni indemnit . De nombreux agents de
l'administration ont bnfici de ces dispositions (148) ; mais il est
noter que la rintgration n'tait pas de droit et qu'elle ne s'accompagnait d'aucune autre mesure concernant la carrire interrompue.
Cette lacune a paru svre au gouvernement. C'est pourquoi il a propos en octobre 1964 aux Assembles un projet de loi qui fut vot
l'unanimit.
(145) Les fonctionnaires dont la demande de rintgration avait t rejete, pouvaient
saisir une Commission spciale qui mettait un avis lIllotiv. La dcision appartenait au haut-commissaire. Si le fonctionnaire tait rintgr, sa situation
administrative tait rtablie compter de la date de licenciement, mais il
pouvait faire l'objet d'une action disciplinaire.
(146) En Algrie galement, une circulaire du 6 juillet 1962, (J.O..E.A.,p. 7) a
permis la rintgration des agents qui en raison d'actes accomplis avant le
20 mars 1%2 et inspirs par des mobiles d'ordre patriotique:' ont t chasss
de l'administration, ou ont t amens la quitter (V. G. TIMSIT, La fonction
publique algrienne en 1966, Rev. algrienne des sciences juridiques, politiques
et conomiques, 1966, p. 563).
(147) La loi 59-016 du 3 dcembre 1959 (J.O.R.M_, p_ 2445) a port aministie non
pas en matire politique cQlll'lIle la loi du 27 novembre 1959, mais pour les
dlits de droit commun_
(148) Le dcret du 16 avril 1966 (J.O.RoM., p. 833) a fix les modalits d'application
de cette loi aux militaires de carrire et aux gardes de Madagascar rvoqus
ou casss en 1947-1948. Il a t complt par l'instruction nO 1997 du 21 mars
1967 (J.O.R.M., p. 562). Ces militaires peuvent tre soit nomms dans les
rserves soit rappels . l'activit.

JEAN-CLAUDE MAESTRE

2) La loi 64-021 du Il dcembre 1964 (J.O.R.M. p. 2.803) - en


deuxime lieu, accorde certaines majorations d'anciennet aux fonctionnaires licencis ou suspendus la suite des vnements dits de la
rbellion malgache de 1947-1948. L'expos des motifs explique que ces
majorations n'avaient pas t prcdemment prvues car il n'y avait
pas eu service fait et surtout parce que les intresss s'taient reclasss
dans le secteur priv. Toutefois, sur le plan ae l'quit, il parat
juste de tenir compte du prjudice que ces fonctionnaires ont subi,
dans le droulement de leur carrire, et cela malgr les rpercussions
budgtaires qui dcouleraient des mesures envisages .
Le texte accorde aux fonctionnaires rintgrs une majoration
uniquement d'anciennet dans leur grade actuel valable pour les
avancements de grade, de classe et d'chelon. Cette majoration est
gale moiti du temps d'viction pour les fonctionnaires licencis
et la totalit du temps de suspension pour les fonctionnaires suspendus. Pourquoi cette diffrenciation ? C'est que le fonctionnaire
licenci a d exercer une activit prive pour subvenir ses besoins ;
le fonctionnaire suspendu, en raison du caractre provisoire de cette
situation, n'a pas eu la possibilit d'exercer une autre activit lucrative.
C'est du moins la raison invoque par l'expos des motifs.
Les intresss devaient prsenter une demande avant le 12 dcembre 1966 pour obtenir le bnfice de ces dispositions. Mais la bonification d'anciennet ne peut pas, semble-t-il, tre refuse aux fonctionnaires rintgrs qui tabliront le licenciement ou la suspension
conscutifs la rbellion de 1947. La loi est formelle : ces fonctionnaires bnficieront d'une majoration...
Certains fonctionnaires retraits ont demand le bnfice de cette
loi. Un refus leur a t oppos. Et la Chambre administrative, saisie
par des requtes, a admis que seuls les fonctionnaires en activit pou'
vaient obtenir les majorations d'anciennet. Le juge a considr que
le lgislateur, en spcifiant que la majoration n'tait valable que pour
les avancements de grade, de classe et d'chelon , a exclu les fonctionnaires retraits. (7 mai 1966, Rakotobe Jean-Baptiste, Recueil,
p. 83, 18 mars 1967, Dame Raheliarisoa-Razanakolona).
3) La loi 65-004 du 23 juin 1965 (l.O.R.M. p. 1.425) enfin a
autoris la rintgration des fonctionnaires dmissionnaires de leur
emploi pour des raisons politiques aprs la date du r" janvier 1946
et avant le }"r juillet 1960. Il s'agit encore d'une mesure de justice
l'gard de ceux qui ont donn leur dpart de l'administration coloniale une signification politique. Les intresss n'ont toutefois aucun

ASPECTS ORIGI;l/AUX DE LA

~'ONCTION

PUBLIQUE MALGACHE

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droit la rintgration ; ils doivent, avant le 3 juillet 1967, prsenter


une demando qui devra tre accepte par Dcret du Chef de l'Etat.
Les fonctionnaires seront alors rintgrs dans les grade, classe et
chelon dont ils taient titulaires au moment de la dmission ; ils
bnficieront - comme les fonctionnaires licencis - d'une majoration
uniquement d'anciennet gale moiti du temps coul entre la date
de la dmission et celle de la rintgration.

Au terme de son ouvrage sur la fonction publique, M. l'Ambassadeur A. Plantey adresse la recommandation suivante : Nul ne doit
donc se dsintresser des problmes d'organisation, de gestion de la
fonction publique ; de leur solution dpend le succs de toute politique
de libert et de prosprit (149). Ces propos prennent une rsonance
particulire dans un pays en voie de dveloppement. On ne le rptera
jamais assez, les agents publics ont un rle essentiel jouer dans
la lutte contre le sous-dveloppement. Cela 6uppose une fonction
publique efficace. Des mesures ont t prises pour l'obtenir. Mais la
nation, qui consent des sacrifices financiers apprciables en faveur des
agents des services publics, est en droit de compter aussi sur leur
dvouement et surtout sur leur honntet. Nul ne contestera les efforts
mritoires accomplis par les pouvoirs publics pour y parvenir. Ils ont
conduit d'intressantes options qui impriment la fonction publique
malgache une marque trs originale. Certes, tous les rsultats escompts
ne sont pas obtenus. Mais l'uvre est dj rellement considrable.
La jeune Rpublique malgache peut en tre fire.

Jean-Claude MAESTRE.

(149) Alain PLANTEY, Trait pratique de la fonction publique, L.G.DJ. 1963, T. II,
p.619.