Cuaderno Consejos de Desarrollo y Participacion Ciudadana

Consejos de desarrollo y
participacin ciudadana en
Guatemala (1985-2009)
Belinda Ramos Muoz
y Mario Sosa Velsquez
Cuaderno de Desarrollo Humano

2009/2010 - 5
321
RAM
con
Ramos Muoz, Belinda y Mario Sosa Velsquez

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009).
Guatemala. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2010.
45 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-5).
ISBN 978-9929-8025-6-8
1. Descentralizacin - Guatemala. 2. Gobierno - Guatemala.

3. Sociedad. 4. Participacin poltica.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

5a. avenida 5-55 zona 14, Europlaza, torre IV, nivel 10.
Tel 2384-3100
www.undp.org.gt
Edicin: Eva Sazo de Mndez, Ineditasa, con la colaboracin de Mara Luisa de Gmez
Diagramacin: Roco Acevedo, Estudio Prpura
Diseo de portada: Roco Acevedo, con elementos del INDH 2009/2010
Impreso por: Serviprensa
Nmero de ejemplares: 1,000
Guatemala, 2010
La realizacin de este documento fue posible gracias al apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; Agencia Espaola para la Cooperacin Internacional para el
Desarrollo, Aecid; Agencia Noruega para Cooperacin al Desarrollo, Norad; Agencia Sueca de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, Asdi.
El contenido aqu expresado es responsabilidad de sus autores y el mismo no necesariamente refleja las
opiniones de las agencias y gobiernos cooperantes.
Se permite la reproduccin parcial o total de este documento, citando la fuente bibliogrfica como corresponde. Se estimula el uso de este documento con fines de estudio, investigacin o implementacin de polticas pblicas.
Contenido
Presentacin
Introduccin
1. Antecedentes (1985-2002)
1.1
1.2
1.3
1.4
9
9
10
11
Bases jurdicas: Constitucin de 1985 y Decreto 52-87

Nivel de implementacin (1987-2002)
Hacia un modelo participativo de la gestin pblica: los Acuerdos de paz (1996)
Reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
2. Conformacin y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)
12
2.1 Presencia territorial y conformacin durante el primer ao de vigencia de las

reformas (2002-2003)
2.2 Evolucin de la conformacin y presencia territorial (2003-2009)
2.3 Dificultades en la integracin del SCDUR
12
3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR (2002-2009)
18
3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede

3.2 El nivel intermedio: los Codede
3.3 La base del sistema: los Comude y Cocode
18
19
21
4. Asignacin presupuestaria e inversin pblica mediante el

SCDUR
23
4.1
4.2
4.3
4.4

Evolucin de la asignacin y ejecucin presupuestaria (1993-2009)

Inversin pblica y extrema pobreza
La participacin ciudadana en la elaboracin del presupuesto
Balance de la asignacin, inversin pblica y ejecucin presupuestaria mediante el SCDUR
13
15
23
27
29
31
5. La participacin ciudadana en el SCDUR

32
5.1 La participacin de la sociedad civil en los distintos niveles

5.2 La participacin de las mujeres
5.3 La participacin indgena
32
33
35
6. Consideraciones finales
37
Referencias bibliogrficas
39
Siglas y acrnimos
41
Anexo
42
Estudio de caso

El Codede de Totonicapn

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en San Cristbal Acasaguastln
42
42
43
Presentacin
El enfoque de desarrollo humano ha sido flexible y dinmico. El Informe sobre desarrollo humano 2010, La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo humano,
celebra el vigsimo aniversario del lanzamiento del primer
informe mundial, con una revisin de los conceptos e instrumentos de medicin del enfoque y un anlisis comparativo de
las tendencias del desarrollo humano desde los aos 70 del
siglo XX. Define desarrollo humano como la expresin de la
libertad de las personas para vivir una vida prolongada, saludable y creativa; perseguir objetivos que ellas mismas consideren
valorables; y participar activamente en el desarrollo sostenible
y equitativo del planeta que comparten (PNUD 2010). Refina
la forma de medir el ndice de desarrollo humano. Muestra
que la relacin entre crecimiento econmico y desarrollo humano es compleja y todava requiere ms estudio. Asimismo
plantea una reflexin sobre los roles de agentes estratgicos
para el desarrollo humano, entre ellos, el Estado a travs de
sus polticas pblicas.
El INDH 2009/2010, Guatemala: hacia un Estado para el desarrollo humano, analiza el papel que ha jugado el Estado guatemalteco en la promocin del desarrollo humano durante los
ltimos 25 aos. Se encuentra organizado en cuatro partes. La
primera est dedicada a los aspectos conceptuales e histricos:
el surgimiento del Estado moderno, la formacin del Estado
nacional guatemalteco (1821-1985) y las relaciones entre Estado y desarrollo humano. La segunda parte est orientada al
anlisis de la estructura, la burocracia y la poltica fiscal del
Estado, as como a la medicin de la densidad estatal en el territorio. La tercera parte enfoca el papel que el Estado ha desempeado en la prestacin de servicios de salud y de educacin,
en la garanta de los derechos a la seguridad y la justicia, en la
promocin de la democracia, en la reduccin de la pobreza y
de las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas y a
las mujeres. Finalmente, en la cuarta se plantea una propuesta
para la transformacin del Estado guatemalteco hacia un Estado plural que promueve el desarrollo humano.
Los Cuadernos de Desarrollo Humano son una lnea editorial
dedicada a ampliar y profundizar los temas tratados en cada
Informe nacional de desarrollo humano (INDH). Se generan
como subproductos del proceso de elaboracin de un Informe,
ya que son trabajos de consultora que, despus de una revisin tcnica con especialistas, se utilizan como insumos en su
redaccin, y, por una serie de caractersticas, son seleccionados para publicacin en la serie de Cuadernos que acompaan
al INDH. Su autora corresponde a investigadores que contribuyen con perspectivas conceptuales y resultados empricos al
debate sobre temas de relevancia para al avance del desarrollo
humano.
En esta oportunidad, Consejos de desarrollo y participacin
ciudadana en Guatemala (1985-2009), quinto nmero de la
serie Cuadernos de Desarrollo Humano 2009/2010, ampla el
anlisis presentado en el INDH 2009/2010 sobre el papel que
el Estado guatemalteco ha desempeado en la promocin de
la democracia a travs del Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (SCDUR). El estudio realizado por Belinda Ramos Muoz, sociloga, y Mario Sosa Velsquez, antroplogo,
est organizado de acuerdo a criterios temticos y temporales.
Parte de la revisin de antecedentes del Sistema, entre los cuales se encuentran las bases jurdicas iniciales en la Constitucin
Poltica de la Repblica y el Decreto 52-87, los tropiezos de su
puesta en marcha entre fines de los aos 80 y principios de los
90, el papel de los Acuerdos de paz en el replanteamiento de
los consejos de desarrollo y la reforma de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en 2002. Aborda el perodo
2002-2009 en dos secciones: una dedicada a la conformacin
y presencia territorial del SCDUR y otra a su funcionamiento y
articulacin entre sus diferentes niveles (comunitario, municipal, departamental, regional y nacional).
Con esta base el estudio procede al anlisis de la asignacin
presupuestaria e inversin pblica por medio del SCDUR. Luego examina la participacin ciudadana en los diferentes niveles
del SCDUR y destaca las desigualdades de gnero que afectan
la participacin de las mujeres. Enfoca, asimismo, las relaciones entre el SCDUR y los pueblos indgenas, usando criterios
de anlisis como simetra y pertinencia culturales.1
Adems de las conclusiones, el estudio incluye como anexo dos
estudios de caso que muestran el funcionamiento del Codede
de Totonicapn y del Comude de San Cristbal Acasaguastln,
en contextos geogrficos y etnoculturales muy distintos. Uno,
1 Algunos de los datos incluidos en estas secciones corresponden a 2010.
Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)
en el occidente del pas, en la comunidad lingstica kiche y

otro, en el oriente, en una zona ladina (mestiza, no indgena).
Agradecemos a los especialistas que participaron en el taller
de revisin tcnica de la versin preliminar del trabajo que dio
origen a este Cuaderno, en febrero de 2010, y a quienes contribuyeron con insumos especficos, as como a sus instituciones:
Amlcar Burgos, Funcede; Mercedes Asturias de Castaeda;
Jorge Escoto, PEL/Usaid; Miriam Chavajay, Oacnudh; Fernando
Espinoza, PGL; Mauricio Benard, SCEP; Antonio de Len, URL;
Waleska Aldana, Segeplan.
Nos complace poner a disposicin del pblico la presente
publicacin, la cual constituye un aporte substantivo para la
comprensin del papel que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural ha jugado como mecanismo de participacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, desde
su concepcin en la Constitucin Poltica de la Repblica de
1985 hasta su operacin a finales de la primera dcada del siglo XX. Se expone como un valioso documento de consulta y
debate para instituciones del Estado, el SCDUR, universidades
y centros de investigacin, medios de comunicacin, partidos
polticos, organizaciones sociales, el sector privado y personas
interesadas en los mecanismos de participacin ciudadana con
que cuenta el Estado guatemalteco. Se espera que el documento contribuya a un proceso de reflexin-accin que contribuya
al fortalecimiento del SCDUR como espacio de participacin
ciudadana orientado al desarrollo humano.
Linda Asturias de Barrios

Coordinadora del Programa de Informes Nacionales
de Desarrollo Humano y Objetivos de Desarrollo del Milenio
Introduccin
La dcada de los 80 estuvo marcada por el impulso a los procesos de democratizacin, privatizacin y modernizacin del
Estado, a travs de propuestas que incluyeron procesos de descentralizacin y participacin ciudadana. Se cambi el modelo
que tena al Estado como principal promotor del desarrollo
por otro en el que los agentes privados, la empresa y la iniciativa individual la sociedad civil entendida en sentido liberal se
convierten en los principales protagonistas del desarrollo. En
este entorno, los problemas y desafos de la pobreza, la desigualdad y la gobernabilidad, acrecentados por las polticas de
ajuste estructural, propiciaron el cambio del modelo de Estado
desarrollista al de Estado subsidiario (PNUD, 2008: 414-418).
En Guatemala, la Constitucin Poltica de 1985 y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto Nmero 52-87)
sentaron las bases para la creacin de uno de los sistemas latinoamericanos ms avanzados y democrticos de planificacin
del desarrollo, mediante la participacin ciudadana en la formulacin de las polticas pblicas. No obstante, hubo que esperar una dcada para que el Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (SCDUR) fuese impulsado, con la firma de la
paz (1996); y una dcada y media para que la participacin
ciudadana empezara a constituirse en horizonte posible como
poltica pblica, con la promulgacin de las tres nuevas leyes
de descentralizacin y participacin ciudadana por parte del
Congreso de la Repblica (2002).2
El presente estudio tiene como objetivo general hacer un balance de los avances, limitaciones y alcances que ha tenido la
poltica pblica de participacin ciudadana directa en la toma
de decisiones en el SCDUR (niveles comunitario, municipal,
departamental, regional y nacional), a partir de su primera instauracin en 1987. En especfico se persigui:
1. Describir los antecedentes y los factores internacionales
que dieron origen a la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
2
3
2. Identificar y comparar la presencia y conformacin de

los consejos de desarrollo durante los perodos de conformacin (2002/3) y actual (2008/9); establecer las dificultades en la integracin del SCDUR y la forma como
se ha comportado la asignacin de los recursos financieros.
3. Efectuar un anlisis cualitativo sobre el funcionamiento
del SCDUR, que permita establecer:
la coherencia del funcionamiento real en relacin
con las funciones descritas en la Ley y las necesidades a las que responde;
los niveles del sistema en los que se promueve
mayor participacin ciudadana y que permiten el
empoderamiento y la toma de decisiones de la ciudadana; y
los factores limitantes y facilitadores del funcionamiento de los consejos de desarrollo.
4. Establecer las dinmicas de poder en la participacin
ciudadana al interno de los consejos de desarrollo.
La recopilacin, anlisis e interpretacin de los datos principales del estudio se realiz durante los meses de noviembre y
diciembre de 2009, para lo cual se utilizaron mtodos cuantitativos y cualitativos de investigacin. Las fuentes de informacin
principales fueron: documentos de entidades acadmicas, organismos internacionales, ONG e instituciones pblicas; y estadsticas oficiales de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de
la Presidencia (SCEP), Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin),
Instituto Nacional de Estadstica (INE) y Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan). Adems, se
realizaron entrevistas semiestructuradas y abiertas a informantes clave y estudios de caso.3
Para efectos de este estudio, la participacin ciudadana se refiere al conjunto de prcticas, acciones y procesos mediante
los cuales individuos y grupos sociales, polticos, econmicos y
stas son: Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (D.o 11-2002), Cdigo Municipal (D.o 12-2002) y Ley General de Descentralizacin (D.o 14-2002).
Para el efecto se hizo una revisin bibliogrfica de diversos estudios de caso y se realiz trabajo de campo para documentar la experiencia del Consejo de Desarrollo
Departamental de Totonicapn y del funcionamiento del sistema en el municipio de San Cristbal Acasaguastln, Departamento de El Progreso.
tnicos, intervienen en el proceso de formulacin de polticas

con el propsito de incidir en el control y distribucin de los
recursos, decisiones o beneficios para el logro de sus aspiraciones, necesidades y demandas. Es una relacin de poder, a
travs de la cual una pluralidad de actores se encuentran y confrontan, ejerciendo su capacidad de decisin para orientar los
recursos en funcin de sus aspiraciones.
Como marco de referencia para el anlisis se utiliz el enfoque
metodolgico para el proceso de formulacin de polticas propuesto por Stein, E., et l (2006), y el informe Barmetro de
la Profesionalizacin de los Servicios Civiles de Centroamrica
y Repblica Dominicana (2009). Se parte de las premisas metodolgicas siguientes: a) la complejidad de los procesos de
formulacin y ejecucin de polticas pblicas; b) el nfasis en
el funcionamiento real del SCDUR, ms que en la norma que lo
rige; c) la importancia de los procesos, estructuras y relaciones
de poder; y d) el predominio del anlisis cualitativo.4 El enfoque se centra en el funcionamiento real del SCDUR, los procesos, factores, caractersticas, actores y relaciones de poder que
intervienen; as como en la importancia que tiene la participacin ciudadana en el proceso de formulacin de polticas para
el logro del desarrollo.
El cuaderno est organizado en seis apartados. Se inicia con
una recuperacin de los antecedentes del SCDUR durante el
perodo 1985-2002, resaltando sus bases jurdicas y polticas y
su nivel de implementacin. El segundo apartado se enfoca en
la conformacin y presencia territorial de los consejos a partir
de la vigencia de las reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (LCDUR, 2002), destacando las dificultados
de integracin del sistema. El apartado tercero trata del funcionamiento del sistema en sus niveles, identificando sus debilidades y fortalezas, y las relaciones de poder que intervienen en
el mismo. En el cuarto apartado se realiza un breve anlisis de
la asignacin, ejecucin e inversin pblica mediante el sistema. El numeral cinco se enfoca en la participacin ciudadana
a travs del sistema, sus alcances y limitaciones como poltica
pblica para el logro del desarrollo. Finalmente, el estudio incorpora un conjunto de conclusiones.
La mayora de los datos cuantitativos usados en tablas provienen de fuentes de informacin de Segeplan y la SCEP.
1. Antecedentes (1985-2002)
1.1 Bases jurdicas: Constitucin de
1985 y decreto 52-87
Los consejos de desarrollo constituyen un sistema de coordinacin entre las instituciones pblicas y privadas para la formulacin de polticas orientadas al desarrollo, en todos los niveles
de la organizacin poltica administrativa del pas. Se fundamentan en la Constitucin Poltica de la Repblica 1985, en
donde est contenido el mandato que obliga al Estado a promover el desarrollo nacional y regional, la descentralizacin
poltica, administrativa, financiera y econmica, y la participacin de las comunidades en la ejecucin de los programas de
salud.
Lo referido a la descentralizacin se encuentra en los artculos 119, 224 y 257 de la Constitucin. Los artculos 225, 226,
228 y 231 hacen referencia directamente a la instauracin de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR), en los niveles
nacional (para la organizacin y coordinacin de la administracin pblica, la formulacin de polticas de desarrollo urbano
y rural, y el ordenamiento territorial), regional, departamental
y en la regin metropolitana; y el artculo 229 se relaciona con
el aporte financiero del gobierno central a los departamentos
para su funcionamiento.
El desarrollo del marco jurdico del SCDUR y de la participacin ciudadana como poltica pblica, se produce dos aos ms
tarde con la promulgacin por el Congreso de la Repblica de
la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (LCDUR).5
En el decreto de creacin se estipula que de conformidad a la
concepcin del Estado es indispensable crear un sistema nacional para asegurar, promover y garantizar la participacin de la
poblacin en la identificacin de problemas y soluciones y la
ejecucin de programas y proyectos de desarrollo, y que estos
esfuerzos deben ser orientados a superar las desigualdades
sociales y econmicas existentes entre las diferentes regiones
del pas y entre el rea urbana y el rea rural. Tambin seala
como funcin del sistema, la promocin de la organizacin y
participacin efectiva de la poblacin en el desarrollo integral
del pas, mediante la identificacin de necesidades, la formu-
lacin de propuestas de solucin y su priorizacin en la ejecucin. Adems, ampla los niveles de conformacin del SCDUR
de tres a cinco, contemplndose la instauracin de consejos
municipales y locales.
1.2 Nivel de implementacin (19872002)

Desde el inicio, el nuevo modelo de administracin pblica
plasmado en la Constitucin, con sus posteriores desarrollos
legislativos, tuvo demasiados detractores. El ataque al SCDUR
provino de diversos frentes. Para los sectores opuestos al
gobierno de entonces, los consejos de desarrollo aparecan
como un instrumento del partido gobernante, la Democracia
Cristiana Guatemalteca (DCG), para perpetuarse en el poder
a partir de las elecciones municipales de 1988 y presidenciales
de 1990. El rechazo de la izquierda vino por su parecido con
las Coordinadoras Interinstitucionales, expresin de la poltica
contrainsurgente. Por otro lado, la poltica de organizacin
de la poblacin y la constitucin de los consejos locales de desarrollo desplegada en el territorio nacional por el Ministerio
de Desarrollo Urbano y Rural, cre una disputa fuerte por el
control de la poblacin rural entre el poder civil y el militar;
y aument el temor de la derecha a que los consejos de desarrollo pudieran transformarse en focos de movilizacin social
o base de apoyo a la guerrilla (Arancibia, 1999:151; Alcntara y
Carrillo, 2005:111; Dardn y Chvez, 2003:4).
En mayo de 1988, los consejos locales de desarrollo fueron
suspendidos por la Corte de Constitucionalidad, a raz de un
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Jorge Serrano
Elas. El argumento se sustentaba en que los artculos relativos
a los consejos locales violaban la autonoma municipal. El Ministerio de Desarrollo fue perdiendo funcionalidad durante los
siguientes gobiernos, hasta ser finalmente suprimido en 1995,
durante el gobierno interino de Ramiro de Len Carpio, y sustituido por la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia (SCEP), a la que se trasladan las funciones de direccin
del sistema6 (Dardn y Chvez, 2003: 5-6).
5 D.o 52-87.
6 Entrevista realizada el 17 de diciembre de 2009 a Jos A. De Len Escribano, Subsecretario Ejecutivo para la Descentralizacin (2004-2005), Director General para la
Descentralizacin en el ao 2004.
Su reactivacin parcial en el nivel intermedio se dio con la creacin del Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
(FSDC) en 1993, que le inyect recursos estatales para la inversin en obras de infraestructura. Esto estimul el inters
de gobernadores, alcaldes y coordinadores regionales para su
funcionamiento. Sin embargo, la reactivacin no fue uniforme
ni integral, sino slo de algunos consejos departamentales
estratgicos en funcin productiva y relacionada con las zonas de conflicto. Los consejos no llegaron a funcionar como
instancias de deliberacin y decisin, sino que habitualmente
se limitaron a recibir gestiones de las autoridades locales, departamentales y nacionales, segn fuera su mbito. Por otro
lado, los representantes de los consejos provenientes de instituciones pblicas y de la sociedad civil no se vieron motivados
a participar en las reuniones, pues no tenan posibilidad de
intervenir en la aprobacin de proyectos del FSDC (Alcntara
y Carrillo, 2005:111).
10
1.3 Hacia un modelo participativo de

la gestin pblica: los Acuerdos de paz
(1996)
La participacin ciudadana como poltica pblica tuvo un impulso importante con los Acuerdos de paz, los cuales aportaron
un marco poltico general de respaldo al proceso de descentralizacin y la participacin ciudadana en materia de planificacin del desarrollo. En particular, el Acuerdo de Quertaro
(1991) estipula que para el fortalecimiento de la democracia
funcional y participativa es necesario garantizar y promover la
participacin de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin
y evaluacin de polticas del gobierno en los diferentes niveles
administrativos.
El Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas (Aidpi, 1995) plantea el derecho de los pueblos indgenas,
en el marco de la autonoma municipal, a decidir sus prioridades en lo que atae al proceso de desarrollo, en particular con
relacin a la educacin, salud, cultura e infraestructura; y les
reconoce el derecho a la creacin y direccin de sus propias

instituciones, y al ejercicio libre de sus derechos polticos. Para
esto se plante la institucionalizacin de la representacin de
los pueblos indgenas en los distintos niveles.
Por su parte, el Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria (Asesa, 1996), establece un modelo de desarrollo participativo de la gestin pblica, en el que todos los
sectores de la sociedad deben involucrarse en la definicin de
polticas para el logro de mayor justicia social y el desarrollo.
En su captulo 1, relativo a la democratizacin y el desarrollo
participativo, estipula que: para profundizar una democracia
real, funcional y participativa, el proceso de desarrollo econmico y social debe ser democrtico y participativo y abarcar:
(a) la concertacin y el dilogo entre los agentes del desarrollo
socioeconmico, (b) la concertacin entre estos agentes y las
instancias del Estado en la formulacin y la aplicacin de las estrategias y acciones de desarrollo, y (c) la participacin efectiva
de los ciudadanos en la identificacin, priorizacin y solucin
de sus necesidades.
Los Acuerdos de paz le dieron un papel fundamental a los
CDUR: para asegurar, promover y garantizar la participacin
de la poblacin en la identificacin de las prioridades locales,
la definicin de los proyectos y programas pblicos y la integracin de la poltica nacional de desarrollo urbano y rural;
esto es: como un instrumento fundamental para la gobernabilidad democrtica (Asesa, 1996). El Asesa estipula adems la
necesidad de restablecer los Consejos Locales de Desarrollo,
promover una reforma de la LCDUR para ampliar el espectro
de sectores participantes y asegurar el debido financiamiento
del sistema. Se reconoce igualmente la importancia de la participacin activa de las mujeres en el desarrollo econmico y
social, y el gobierno se compromete a tener en cuenta la situacin especfica de las mujeres y a incorporar este enfoque en
las polticas pblicas. Otro aspecto importante es el compromiso adquirido por el gobierno para mejorar la administracin
de los recursos e inversiones pblicas mediante su descentralizacin, desconcentracin y desburocratizacin, as como propiciar que el sistema contribuya a la definicin y seguimiento
de la poltica fiscal, en el marco de su mandato de formulacin,
y de las polticas de desarrollo.
1.4 Reformas a la Ley de los Consejos

de Desarrollo Urbano y Rural 7
A pesar de los compromisos adquiridos por el gobierno en los

Acuerdos de paz, las reformas legislativas requeridas para viabilizar la participacin ciudadana en el proceso de formulacin
7
de polticas no se concretaron hasta el ao 2002, cuando el

Congreso de la Repblica aprob reformas al Cdigo Municipal, elabor la Ley General de Descentralizacin y reform la
LCDUR. Ello como resultado de fuertes presiones internas y
externas, mediando los prstamos aprobados por la reunin
del Grupo Consultivo en Washington (febrero, 2002), que orillaron al gobierno y fuerzas polticas legislativas a dar paso a
una dinmica de planificacin y administracin pblica novedosa (Dardn y Chvez, 2003:8).
En su artculo 17, la Ley General de Descentralizacin define
la participacin ciudadana como el proceso por medio del cual
una comunidad organizada, con fines econmicos, sociales y
culturales, participa en la planificacin, ejecucin y control integral de las gestiones del gobierno nacional, departamental y
municipal, para facilitar el proceso de descentralizacin. Por su
parte, el Cdigo Municipal establece un conjunto de derechos
ciudadanos de los vecinos, entre los que se encuentran la participacin activa y voluntaria en la formulacin, planificacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas municipales y
comunitarias, la auditoria social y las consultas a vecinos.
En cuanto al SCDUR, la nueva legislacin lo define como el
espacio de relacin y encuentro ciudadano multitnico, multilinge y pluricultural, que permite a todos los habitantes del
pas su participacin propositiva en la toma de decisiones para
la organizacin, coordinacin y planificacin del desarrollo
integral de sus comunidades, municipios, departamentos, regiones y la nacin (Art. 2, Reglamento de la LCDUR, Acuerdo
Gubernativo No. 461-2002). Su naturaleza es la de ser el medio
principal de participacin de la poblacin maya, xinca y garfuna y la no indgena, en la gestin pblica para llevar a cabo el
proceso de planificacin democrtica del desarrollo, tomando
en cuenta principios de unidad nacional, multitnica, pluricultural y multilinge de la nacin guatemalteca (Art. 1, LCDUR).
Su objetivo es organizar y coordinar la administracin pblica
mediante la formulacin de polticas de desarrollo, planes y
programas presupuestarios y el impulso de la coordinacin interinstitucional, pblica y privada (Art. 3, LCDUR).
A diferencia del enfoque de la Ley de 1987, orientado a constituir a los consejos de desarrollo como instrumento de las
polticas pblicas emanadas del Estado, la Ley de 2002 pone
nfasis en la participacin ciudadana en el proceso de formulacin de polticas pblicas en concordancia con el proceso de
descentralizacin y la nueva corriente municipalista y de fortalecimiento del poder local. De igual manera, establece cinco
niveles de funcionamiento: nacional, regional, departamental,
municipal y comunitario, y ampla el nmero de sectores participantes.
D.o 11-2002.
11
2. Conformacin y presencia territorial

del SCDUR (2002-2009)
2.1 Presencia territorial y conformacin durante el primer ao de vigencia

de las reformas (2002-2003)
Las principales dificultades en la conformacin del SCDUR se
dieron sobre todo en los niveles comunitarios, debido a que
ste era inexistente. Aunque en algunas comunidades hubo
apertura al nuevo sistema, en otras se generaron procesos de
resistencia, especialmente en las comunidades indgenas, dado
el choque con formas de organizacin preexistentes, como los
comits pro mejoramiento y las alcaldas indgenas. Otros factores que limitaron la implementacin del SCDUR en los niveles
locales durante los primeros aos fueron el desconocimiento
de las leyes, la falta de informacin sobre su funcionamiento, la
desconfianza de la poblacin en las instituciones y autoridades municipales, la ausencia de dinmicas de participacin en
muchas comunidades, el miedo a la participacin debido a la
represin de los perodos anteriores, y la indecisin y actitud
reacia de los gobiernos municipales; ello, en un contexto de
conclusin de gestiones municipales, que no apostaron a estas
instancias como forma de fortalecerse polticamente, ante las
elecciones 2003 (Thillet, 2004; CONGECOOP, 2009).
A pesar de los factores anotados anteriormente, en el primer

ao (de abril 2002 a mayo 2003) se haban conformado 2,802
Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural (Cocode) y 126 Consejos Municipales de Desarrollo Urbano y Rural
(Comude), esto es el 38% de los consejos municipales para un
total de 331 municipios, conforme a los datos de la Unidad
de Evaluacin, Anlisis y Seguimiento de Proyectos de la SCEP
(2003).
La presencia territorial de los Cocode fue bastante variable por
regin..8 Las de mayor peso porcentual fueron la nororiental
(III), mayoritariamente ladina, y la noroccidental ( VII), mayoritariamente indgena, pues en su conjunto contenan el 42%
del total de los Cocode para mayo de 2003.9 No obstante, la
que mayor nivel de conformacin presentaba era la regin VIII
(Petn), pues tena conformados el 39% de sus Cocode. Por
el contrario, fueron las regiones VI y I, las que menores niveles de conformacin de Cocode tuvieron, pues en la primera
solamente se organiz el 6.9% de las comunidades, y en el departamento de Guatemala no se conform ningn Cocode ni
Comude. Siguiendo con los datos de la la SCEP (2003), para
mayo de 2003, en la regin II se haba constituido el 18% de los
Cocode; en la Regin III, el 17.3%; en la IV, el 14.5%; en la V, el
16%; en la VI, el 6.9%; en la VII el 16.3%; y en la VIII el 39.1%.
Grfica 1
Evolucin del nivel de conformacin de los

Comude por regin ( en porcentaje)
2003 2009
100.0
100
100.0
97.4
89.0
90
82.4
80
82.4
88.7
80.0
70
58.3
60
Porcentaje
En contraste con las dcadas de los 80 y 90, cuando no se dieron las condiciones polticas necesarias, a partir del 2002 una
mayor voluntad poltica por organizar el sistema desde sus bases, aunado al apoyo de la cooperacin internacional, propiciaron que el SCDUR se empezara a articular en sus distintos
niveles desde que el 24 de abril de 2002 entrara en vigencia
la nueva Ley. El principal impulso para la organizacin de las
comunidades devino no obstante, de la experiencia organizativa y el liderazgo comunitario, articulado a la incidencia de
mltiples ONG nacionales e internacionales, y a una sociedad
civil fortalecida por su participacin en procesos anteriores,
como en las negociaciones de los Acuerdos de paz a travs de
la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC).
58.8
52.6
50
37.8
40
34.3
30
28.8
25.0
20
10
0
0.0
Regin I Regin II Regin III Regin IV Regin V Regin VI Regin VII Regin VIII
Fuente: SCEP (mayo 2003), Segeplan (noviembre 2009).
12
La presencia territorial se refiere a la forma cmo se distribuyen los Consejos de desarrollo en el territorio; mientras que el nivel de conformacin se relaciona con
el nmero de Cocode y Comude que hay en cada unidad poltico-administrativa (departamento, regin).
El pas se divide en ocho regiones: I. Metropolitana, corresponde al departamento de Guatemala; II. Norte, integrada por Alta y Baja Verapaz; III. Nororiente, incluye
Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso; IV. Suroriente, compuesta por Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa; V. Central, integrada por Chimaltenango, Sacatepquez y Escuintla; VI. Suroccidente, incluye San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapn, Solol, Retalhuleu y Suchitepquez; VII. Noroccidente que abarca Huehuetenango y El
Quich; y VIII. Petn que corresponde a dicho departamento.
Los mayores niveles de conformacin de los Comude (grfica

1) se produjeron en las regiones orientales del pas (III y IV ),
con poblacin mayoritariamente ladina, y Norte (II), mayoritariamente indgena, en las que ms de la mitad de sus Comude
estaba conformados en mayo del 2003.
2.2 Evolucin de la conformacin y

presencia territorial (2003-2009)
El cambio de gobierno en el 2004 trajo consigo un contexto poltico ms favorable para el avance en la conformacin y presencia territorial del SCDUR. En el mbito normativo, le da nuevo
impulso la Poltica Nacional de Descentralizacin (2005). En la
misma, se reitera la importancia de la participacin ciudadana,
con nfasis en los pueblos indgenas, las mujeres y los jvenes,
en la planificacin democrtica del desarrollo; el compromiso
del gobierno de continuar impulsando acciones coordinadas
para fortalecer los consejos y dotarlos de capacidades tcnicas y polticas; y entre sus cinco ejes estratgicos, el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil y de los CDUR
mediante acciones especficas. Estas acciones son: 1) asesorar
y capacitar a sus integrantes, y 2) proporcionar recursos para
su funcionamiento en los niveles nacional, regional y departamental (SCEP, 2005: Poltica nacional de descentralizacin).
Para finales del 2006, los niveles superiores del SCDUR estaban
constituidos en su totalidad, esto es: el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural (Conadur), conforme al marco legal,
los ocho Consejos Regionales de Desarrollo (Corede) y los 22
Consejos Departamentales (Codede) estaban integrados, con
acreditacin de representantes gubernamentales y no gubernamentales. Tambin se haban conformado 286 Comude, lo
que representaba un grado de conformacin del 86%, teniendo en cuenta la existencia de 332 municipios; y 12,819 Cocode,
lo que representaba aproximadamente el 56% de las comunidades urbanas y rurales organizadas, teniendo como referencia
un nmero aproximado de 23,000 comunidades existentes en
el pas (Castillo, 2006).
Para noviembre del 2009, segn datos manejados por la Segeplan y la SCEP, haba conformados en el pas 14,689 Cocode, lo
que representa el 53.70% de las comunidades urbanas y rurales
organizadas, tenindose en cuenta la existencia de 27,356 lugares poblados en el pas (vase tabla 2). Aunque el crecimiento
ha sido importante con relacin al ao 2003, la cifra de Cocode legalmente constituidos (con personalidad jurdica), es
10
de aproximadamente 10,000, conforme a la informacin proporcionada por la SCEP para el Informe Presidencial (SCEP,
2009). Esto es, el 36.55% de los lugares poblados contaban con
Cocode legamente constituidos a finales de 2009.
Con relacin a los Comude, para noviembre del 2009 se haba conformado el 88.88% del total de 333 municipios en el
pas. Como se puede observar en la grfica 1, seis de las ocho
regiones del pas no tenan conformados todos los Comude.
Los mayores niveles se presentan en la regin II (Alta y Baja
Verapaz), IV ( Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa), y VIII (El Petn).
La conformacin de nuevos Comude y su funcionamiento puede variar a lo largo del tiempo. As, por ejemplo, la regin de
Nororiente (III), que mostraba el nivel de conformacin ms
alto en el ao 2003, fue superada o igualada por el avance
de las dems regiones, con la excepcin de la regin V. Esta
ltima regin, conformada por los departamento de Chimaltenango, Sacatepquez y Escuintla, detenta el menor nivel de
conformacin de Comude a finales de 2009, de acuerdo con
los datos proporcionados por la SCEP y Segeplan.
La tabla 2 presenta una relacin ms detallada de las Oficinas
Municipales de Planificacin (OMP), Comude y Cocode conformados por departamento a noviembre de 2009. 10 Conforme
a los datos disponibles, los departamentos con menores niveles
de conformacin de Comude son El Progreso, Chimaltenango
y Quetzaltenango. Existen tambin municipios cuyos Comude
se conformaron, pero no estaban funcionando. Los departamentos con menor nivel de conformacin y funcionamiento
de los Comude para finales de 2009 son Chimaltenango, Quetzaltenango, El Progreso, Escuintla y Zacapa, como se puede
apreciar en la grfica 2. Solamente seis departamentos tenan
todos los Comude organizados y funcionando: Alta Verapaz,
Baja Verapaz, Jalapa, Totonicapn, Suchitepquez y Retalhuleu.
Entre los departamentos de menor conformacin de Cocode
destaca Totonicapn, pues solamente tiene el 16.75% de sus
comunidades organizadas en Cocode. El caso de Solol, con
un nivel de conformacin que supera el 100% de las comunidades, posiblemente est reflejando un mayor nmero de lugares
poblados existentes con relacin a los computados por el INE,
o bien la conformacin de varios Cocode en un mismo lugar
poblado. En trminos generales, aproximadamente la mitad de
las comunidades urbanas y rurales del pas estn organizadas
en Cocode a finales de 2009, conforme a los datos de la Segeplan, la SCEP y el INE, sistematizados en la tabla 2.
En mayo de 2010 se aprobaron las reformas del Cdigo Municipal que establecen que las OMP se convierten en Direcciones Municipales de Planificacin con carcter
obligatorio.
13
Cocode conformados
Comude funcionando
Comude no conformados
Nmero de municipios 2009
Nivel de conformacin de
Comude (%) 2009
Nmero de lugares poblados

por departamento (2002)
Nivel conformacin de Cocode

(%) 2009
Guatemala
17
14
760
14
17
82.35
2,119
35.87
Alta Verapaz
16
17
2015
17
17
100.00
2,313
87.12
Baja Verapaz
504
100.00
722
69.81
El Progreso
218
62.50
764
28.53
Zacapa
10
354
10
70.00
697
50.79
Chiquimula
11
11
490
10
11
90.90
1,015
48.28
Izabal
781
100.00
1,430
54.62
Jutiapa
17
17
761
16
17
100.00
1,321
57.61
Jalapa
443
100.00
605
73.22
Santa Rosa
14
13
494
13
14
92.86
1,692
29.20
Sacatepquez
15
13
197
13
16
86.67
408
48.28
Escuintla
12
13
495
13
100.00
1,496
33.09
Chimaltenango
15
10
360
16
62.50
1,001
35.96
Quetzaltenango
24
15
660
14
24
62.50
1,042
63.34
San Marcos
29
27
1224
24
29
93.10
2,131
57.44
Totonicapn
118
100.00
705
16.74
Suchitepquez
20
20
425
20
20
100.00
1,337
31.79
Retalhuleu
269
100.00
612
43.95
Solol
18
18
511
18
19
94.73
480
106.46
Quich
21
19
1096
18
21
90.47
1,600
68.50
Huehuetenango
32
28
1701
27
32
87.50
2,064
82.41
Petn
12
12
813
11
12
100.00
1,802
45.12
TOTAL
326
296
14,689
281
38
333
88.88
27,356
53.70
Departamento
Comude conformados
Conformacin y funcionamiento de OMP, Comudes y Cocode por departamento (2009)
OMP conformadas
Tabla 2
Fuente: SCEP y Segeplan (noviembre, 2009), INE (2002) para lugares poblados.
14
Grfica 2
Comudes conformados y funcionando a finales de 2009 (en porcentaje)
100
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
94.7
94.1
90
92.9 91.7
90.9
85.7
80
84.4
82.8 82.4
81.3
80.0
70.0
70
69.2
En porcentajes
60
62.5
58.3
50
56.3
40
30
20
10
Chimaltenango
Quetzaltenango
El Progreso
Escuintla
Zacapa
izabal
Sacatepequez
Guatemala
San Marcos
Huehuetenango
Quich
Chiquimula
Petn
Santa Rosa
Jutiapa
Solol
Retalhuleu
Suchitepequez
Jalapa
Totonicapn
Baja Verapaz
Alta Verapaz
Fuente: Segeplan (noviembre, 2009)
2.3 Dificultades en la integracin del

SCDUR
La integracin y el funcionamiento de los consejos han tenido
diversas dificultades desde su primer ao de instalacin. De
acuerdo a la tabla 2, el 88.88% de los Comude se encontraba
constituido a finales del 2009. De esos Comude, el 94.93 %
estaba funcionando, aunque conforme a entrevista a tcnicos
de la SCEP, aproximadamente el 65% operaba adecuadamente.
Entre las principales dificultades identificadas en el proceso de
integracin de los consejos se encuentran: la discrecionalidad
en la convocatoria a los distintos sectores por parte de las autoridades responsables, lo que implica que algunos consejos,
sobre todo municipales, no se lleguen a conformar; y la no
incorporacin y acreditacin de los diversos actores que la ley
establece, en los distintos niveles del sistema. Especialmente,
en el nivel comunitario se identifica la integracin producto de
procesos antidemocrticos, como el nombramiento de representantes por los presidentes de los consejos municipales los
alcaldes-, y no por procesos participativos y de asamblea, como
estipula la ley.
A partir de los datos del Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo (Siscode) de Segeplan, de finales del 2009, se puede
determinar que ninguno de los Corede y Codede tenan integrados todos los sectores estipulados en la ley, especialmente
los de la sociedad civil. Algunos Codede no cuentan con representantes o todos los representantes de los pueblos indgenas,
de las asociaciones de la micro, pequea y mediana empresa,
de los trabajadores y de las mujeres, entre otros sectores. Aquellos menos acreditados son los que corresponden a la Coordinadora de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales
y Financieras (Cacif ), las organizaciones guatemaltecas no
gubernamentales, y las universidades, tanto la pblica como
las privadas. Destaca adems la baja presencia, y en varios casos la ausencia de los secretarios generales departamentales de
los partidos polticos en los Corede y los Codede, lo que est
asociado a que formalmente estas organizaciones pueden participar con voz, pero sin voto.11
La situacin de no acreditacin y participacin de los distintos sectores en los consejos es ms crtica en el nivel regional
debido, segn entrevistas a tcnicos de la Segeplan, a la falta
de recursos humanos y financieros que impiden que el sector pblico designe representantes. Segn la misma fuente,
11 Conforme a los datos reportados por el Siscode el 21 de diciembre de 2009, el total de los representantes integrados a los Codede asciende a 969, de los cuales 22 corresponden
a los gobernadores, 21 a Segeplan, 408 a entidades pblicas designadas por el gobierno, 323 a alcaldes municipales, 33 a los pueblos indgenas, 14 a la micro, mediana y
pequea empresa, 24 a las organizaciones campesinas, 11 al Cacif, 18 representantes de las organizaciones de los trabajadores, 20 de las cooperativas, 11 de las ONG, 18
representantes de las mujeres, 13 representantes de la Universidad de San Carlos de Guatemala (Usac), 11 de la universidades privadas, y 22 representantes de los partidos
polticos. El Codede con el mayor nmero de miembros es el de Huehuetenango, que cuenta con 76 miembros, y el de menor nmero el de Guatemala, que cuenta con 25
representantes. (Portal del Siscode/Segeplan, Disponible en: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice. Fecha de consulta: 21 de diciembre de 2009).
15
la situacin financiera afecta a todo el SCDUR, ya que no se

cuenta con partidas presupuestarias para el funcionamiento
de los consejos de desarrollo. De acuerdo con la LCDUR, de
conformidad con el artculo 229 de la Constitucin Poltica de
la Repblica, cada Corede y Codede debe presentar al Minfin
los requerimientos financieros para su funcionamiento, en el
marco de la poltica financiera del Estado. Para el financiamiento del funcionamiento de los Comude, la Ley estipula que su
forma ser decidida por cada corporacin municipal, tomando
en cuenta la disponibilidad de sus recursos (Art. 21 LCDUR).
Los datos muestran tambin asimetras en el nmero de representantes de cada sector. En el nivel departamental destacan
las diferencias en el nmero de representantes de las entidades pblicas designadas por el organismo ejecutivo, contando
en promedio con 19 representantes; sin embargo existe una
variabilidad de 41 representantes entre el Codede que menor
nmero tiene (Guatemala), y el que mayor nmero cuenta (Petn), teniendo designados respectivamente 2 y 43 representantes del sector pblico, conforme a la informacin que al 21 de
diciembre de 2009 aparece en el portal del Siscode/Segeplan.
Aunque esta situacin no contraviene la legislacin vigente en
la materia, pues la Ley no establece ni un mximo ni un mnimo de entidades pblicas pese a tipificar aquellas que pueden
tener presencia ,12 lo que s muestra es cierta arbitrariedad en
el nmero de las designaciones de entidades gubernamentales
en este nivel del sistema, situacin que se repite en el nivel de
los Corede. A esta situacin se le agrega una alta rotacin del
personal designado por el Ejecutivo, lo que hace ms variable
e inestable la participacin gubernamental en los consejos de
desarrollo. Aunque existe variabilidad en la acreditacin y participacin de la sociedad civil, sta no suele ser tan grande como
la del sector gubernamental, en cuanto que la Ley establece
con claridad el nmero de representantes para cada sector u
organizacin.
La tendencia general observada en los consejos de desarrollo
es una mayor representacin del sector pblico en el nivel
intermedio, en comparacin con la sociedad civil. Aunque el
fenmeno de la presencia de entidades gubernamentales es
congruente con procesos de desconcentracin del Estado, especialmente en las cabeceras departamentales, hay que recordar que el sistema nace para fortalecer la descentralizacin eco12
13
16
nmica, poltica y administrativa y la planificacin democrtica

del desarrollo. Por ende, para fortalecer el Sistema es necesario
tambin fortalecer la participacin ciudadana.
Como ejemplo puede tomarse al Codede de Sacatepquez. ste
cuenta para diciembre de 2009 con 34 miembros titulares gubernamentales y nueve miembros de la sociedad civil, lo que
implica una relacin de un miembro de la sociedad civil por
cada cuatro del sector gubernamental. En este nivel se invitan
como miembros de apoyo, con voz pero sin voto a: diputados
representantes de las distintas bancadas, el Sistema Nacional de
Prevencin y Control de Incendios Forestales (Sipecif ), la Secretara de Comunicacin de la Presidencia (SCSPR), la Secretara de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesn), el Consejo Nacional
para la Proteccin de la Antigua (CNPAG), el Consejo Regional
de Desarrollo Urbano y Rural (Corede), el Instituto Nacional de
Estadstica (INE), la Procuradura de Derechos Humanos (PDH),
el Ministerio Pblico (MP), el Registro de Informacin Catastral
(RIC), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), el Viceministerio de Apoyo Comunitario del Ministerio de Gobernacin (VAC),
el Comit Nacional de Alfabetizacin (Conalfa), la Procuradura
General de la Nacin (PGN) y la PNC (Segeplan, 2009b).
La situacin de presencia de entidades no debidamente acreditadas y no contempladas en la Ley, no es especfica de los casos
anteriores, sino que parece constituirse en una generalidad del
sistema en su nivel intermedio. Adems, esta dinmica se ha
observado y documentado en el nivel municipal.
La situacin de los Comude y Cocode, es de gran variabilidad.
En general la integracin de los Cocode ha tenido restricciones
por la cultura autoritaria y patriarcal predominante, las divisiones internas de las comunidades, la ausencia de experiencia de participacin ciudadana, el miedo a la participacin y la
desconfianza hacia las instituciones, entre otros factores. Pese
a que se da una evolucin positiva, no ha sido constante, y
muestra alteraciones de un gobierno a otro, dependiendo de
su convocatoria, integracin y funcionamiento, en gran medida del liderazgo de los alcaldes municipales. Sobre todo en
los primeros aos, hubo una auto-organizacin importante de
Cocode, promovida o apoyada por ONG, instancias del gobierno central, y la cooperacin internacional, la que an sigue
apostando fuerte por este nivel del sistema.13 Sin embargo, en
Conforme al inciso d, del artculo 9 de la LCDUR, los Codede se integran por un representante de cada una de las entidades pblicas que designe el Organismo ejecutivo. Por su parte, el artculo 8 del Reglamento de la LCDUR, relativo a la designacin de representantes del sector pblico en los consejos de desarrollo, indica que en
los niveles regional y departamental, donde haya capacidad instalada, adems de los representantes titular y suplente de los Ministerios de Estado, se pueden designar
representantes de las siguientes entidades pblicas: Instituto de Fomento Municipal, Consejo Nacional de reas Protegidas, Coordinadora Nacional para la Reduccin de
Desastres, Instituto Nacional de Bosques, Fondo de Inversin Social, Fondo Nacional para la Paz, Secretara Presidencial de la Mujer, Fondo de Tierras, Fondo de Desarrollo Indgena e Instituto Guatemalteco de Turismo.
A finales de 2009 se encuentran apoyando el sistema: el Programa Alianza con la Sociedad Civil (PASOC- PNUD), Plan Internacional, Japan International Cooperation
Agency-Jica, Intervida, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (Asdi), la Secretara Presidencial de la Mujer (Seprem), la Fundacin Soros, el Foro Nacional de la Mujer, la Fundacin Centroamericana para el Desarrollo (Funcede), la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica
(Fundemuca), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Cooperacin Canadiense, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ), la Segeplan, la SCEP, Merck Corps, la Agencia de Cooperacin Internacional de Corea (KOICA), y la Fundacin DEMUCA. (SCEP, 2009: Instituciones gubernamentales y no gubernamentales que apoyan el sistema de consejos de desarrollo).
muchos casos la conformacin de los Cocode no ha surgido

de procesos democrticos, sino que se heredaron prcticas y
figuras autoritarias de periodos anteriores.
Existen casos en los que no se han conformado los rganos de
coordinacin, en los que el presidente de los Cocode no es el
alcalde comunitario, elegido por la comunidad, as como gran
variabilidad de los miembros que forman parte de este rgano.
En algunos lugares, los Cocode hacen referencia simplemente
a la persona designada por el alcalde, en otros casos al rgano
de coordinacin, en otros se les llama comits. En algunas comunidades existe una dualidad de autoridades: los presidentes
de los Cocode y los alcaldes comunitarios. Excepcionalmente
los Cocode hacen referencia a la comunidad organizada, como
estipula la ley.
As por ejemplo, en el caso de San Cristbal Acasaguastln, documentado en este estudio (vase anexo 1), los presidentes de
los Cocode suelen ser lderes locales, pues la figura de los alcaldes comunitarios o auxiliares fue suplantada hace algunos
aos por stos. Los Cocode de este municipio se conforman
por representantes de distintos sectores o reas, siendo variable
tanto el nmero como los sectores organizados. Otros casos
que documenta el desplazamiento de autoridades comunitarias,
son los de los municipios de la regin Norte (San Juan Ixcoy,
San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San Miguel Acatn, San Rafael
La Independencia y Santa Cruz Barillas) y de la regin Huista
(Concepcin Huista, Jacaltenango, Nentn, San Antonio Huista
y Santa Ana Huista), en el departamento de Huehuetenango.
Conforme a la encuesta realizada por el Centro de Estudios y
Documentacin de la Frontera Occidental de Guatemala (Ce-
dfog) en el ao 2008 a los consejos comunitarios de estos municipios, el 71% no cuenta con la presencia o participacin de
alcaldes comunitarios. En el resto de los Cocode entrevistados
(o sea en el 29% de los consejos), el alcalde comunitario cumple
la funcin de presidente en el 43% de los Cocode, en el 12%
cumple la funcin de vicepresidente, en el 11% de tesorero, en
el 19% de secretario y en 24% de vocala. Esto es: en la mayora
de las comunidades de los municipios mencionados los alcaldes
comunitarios no participan ni tampoco presiden los Cocode,
sino que se han ido imponiendo otras figuras o liderazgos (Ramos y Sosa, 2010:62).
Igualmente hay una gran variabilidad en el nmero de integrantes y sectores incorporados a los Comude. As, mientras
que a finales del 2009 no se haban conformado Comude en
38 municipios del pas, como indican los datos estadsticos,
tambin se pueden encontrar experiencias de conformacin y
funcionamiento con amplia participacin de las comunidades
a travs de sus representantes, de las entidades estatales con
presencia en los municipios y de la sociedad civil organizada,
como igualmente se documenta para el caso del municipio de
San Cristbal Acasaguastln, El Progreso.
Para sintetizar, en trminos generales se puede decir que a
ocho aos de implantacin del SCDUR en sus cinco niveles,
cuantitativamente su evolucin ha sido positiva, sobre todo en
los niveles comunitarios, donde anteriormente no haba experiencia organizativa de participacin en la institucionalidad del
Estado. No obstante, la conformacin, integracin y presencia
territorial de los consejos no ha sido un proceso continuo, sino
fluctuante y variable a lo largo del tiempo y territorio del pas.
17
3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR

(2002-2009)
Formalmente, el SCDUR constituye un espacio de coordinacin interinstitucional, integrado y articulado en sus diferentes
niveles para la planificacin coordinada (entre el sector pblico y la sociedad civil) de la administracin pblica, a partir del
diagnstico, priorizacin y diseo de polticas de desarrollo y
programas presupuestarios, desde las comunidades hasta el
nivel nacional; de tal forma que el Organismo Ejecutivo pueda formular una mejor y ms adecuada poltica de desarrollo,
teniendo en cuenta las prioridades y necesidades priorizadas
en los distintos mbitos de la organizacin del sistema (Art. 6
inciso e, LCDUR).
Para que el SCDUR funcione, se d la planificacin democrtica
y se formulen polticas de desarrollo concertadas, es necesario
que coexistan varias condiciones, que al mismo tiempo el sistema debe promover en sus niveles. 14 Entre las ms relevantes
cabe destacar: a) la organizacin y efectiva participacin ciudadana en todos los niveles, lo que implica una cultura poltica
de participacin democrtica, confianza en las instituciones, as
como ciertos niveles de cooperacin y articulacin entre las organizaciones civiles y movimientos sociales; b) la existencia de
competencias tcnicas y gerenciales del recurso humano que
participa directamente en el sistema, tanto de la sociedad civil
como de las entidades gubernamentales, para la formulacin
de programas y polticas de desarrollo, elaboracin de presupuestos, y el ejercicio de la auditora social; c) la dotacin de
recursos del Estado en sus niveles para el funcionamiento y la
inversin pblica, lo que implica tambin transparencia de los
procesos, la existencia de criterios tcnicos y polticos definidos
para la inversin, y de programas y polticas pblicas de mediano y largo plazo; as como d) grados de descentralizacin de
la administracin pblica y de coordinacin interinstitucional,
esto es: que efectivamente haya un traspaso de competencias,
funciones, recursos y poder de decisin, del gobierno central
a las entidades descentralizadas, y un trabajo coordinado entre
las distintas entidades del sector pblico para el logro del desarrollo en todos los niveles. Sin embargo, la mayora de estas
condiciones no se han logrado establecer, o se dan parcialmente, de tal forma que el SCDUR ha tenido muchas limitaciones
para cumplir con su funcionalidad y objetivos contemplados
14
15
18
en la Ley, y por tanto para constituirse en un instrumento que

potencie la gobernabilidad democrtica.
En todos los niveles del sistema se debe fomentar y concienciar
sobre la equidad de gnero y la identidad y derechos de los
pueblos indgenas, considerando sus cosmovisiones, formas
de organizacin, herencia cultural y experiencia administrativa.
Estos principios, que suponen acciones y polticas especficas
en el marco del SCDUR, tampoco se estn cumpliendo plenamente, como se aborda en el epgrafe 5.
Desde que el nuevo SCDUR se empieza a constituir en el ao
2002, los niveles que han tenido un mayor funcionamiento
son los locales (Cocode y Comude), y el intermedio (Codede), mientras que el nivel regional ha tenido dificultades, y el
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Conadur) no
empez a funcionar sino hasta 2006. Ello ha restado integralidad al sistema, y ha limitado en gran medida su finalidad de
planificacin del desarrollo desde la base al nivel nacional.
3.1 Los niveles superiores: el Conadur

y los Corede
El Conadur reactiv su funcionamiento en 2006, durante el
gobierno de Oscar Berger, tras varios aos sin operar. En ese
ao el nivel superior del SCDUR llev a cabo tres reuniones ordinarias y una extraordinaria, producto de las cuales se aprob
un reglamento interno y se constituyeron varias comisiones de
trabajo15, las que en gran medida por el inicio del ao electoral
2007, nunca llegaron a funcionar. Una nueva reactivacin del
Conadur se produjo en 2008, durante el gobierno de lvaro
Colom (2008-2011), de la Unidad Nacional de la Esperanza
(UNE). En este perodo, la primera reunin del Conadur se
produjo a finales de 2008, y bsicamente se orient a la informacin sobre la integracin del rgano. En 2009 el Conadur
normaliz su funcionamiento, reunindose en cuatro ocasiones, una de ellas de carcter extraordinario para la aprobacin
de la Poltica Nacional de Desarrollo Rural Integral, y otra
Ver funciones en la LCDUR y su reglamento.

stas fueron: de Descentralizacin y Gestin Territorial, de la Mujer, de la Niez y la Adolescencia, de Anlisis Presupuestario, de Multiculturalidad, y de Seguridad
(Castillo, 2006).
para la aprobacin del presupuesto 2010. De la misma forma,

se crean nueve comisiones de trabajo, aunque a finales de 2009
solamente estaban activas cuatro.16
Entonces, uno de los mayores avances del sistema es que el
Conadur ha empezado a funcionar, lo que constituye sin duda
un paso positivo. No obstante, el Conadur no ha sido un espacio mediante el cual se den insumos para la generacin de
polticas pblicas de largo plazo, a partir de los insumos de
los niveles inmediatos, como tipifica la Ley, sino ms bien un
instrumento para informar y validar polticas ya formuladas en
otros espacios, como la poltica de reduccin de la pobreza
auspiciada por el Banco Mundial, la poltica de desarrollo rural de la Mesa de Dilogo, o las polticas econmicas de los
consecutivos gobiernos. Este foro se ha caracterizado tambin
por adolecer de una visin compartida de desarrollo nacional,
con dificultades para definir una agenda consensuada para el
desarrollo, y por la escasa presencia e incidencia de los niveles
base del sistema y la sociedad civil en la toma de decisiones.
con diferentes intereses y recursos: gobiernos locales a travs

de los alcaldes; gobierno central representado por los gobernadores presidentes de los Codede-; sector pblico a cargo
de las Unidades Tcnicas Departamentales (UTD/Segeplan) y la
SCEP; el Congreso mediante los diputados distritales; el sector
privado de las empresas constructoras y las ONG; la sociedad
civil organizada; entre otros.
Figura 1
Presupuesto
sntesis PFP
El nivel con ms dificultades del SCDUR ha sido el regional,

especialmente a partir de 2002, que se le quita la potestad administrativa del fondo financiero, el que pasa directamente a
ser administrado por los Codede. Aunque todos los Corede se
han constituido, en la prctica no han tenido funcionalidad,
como tampoco recursos para funcionar. En trminos generales
su actividad ha sido muy limitada, y por tanto, no cumplen con
los objetivos, funciones y atribuciones que estipula la ley y su
reglamento.
3.2 El nivel intermedio: los Codede

El nivel que mayor funcionamiento ha presentado es el departamental, debido principalmente a que en el mismo se elabora
el Listado Geogrfico de Obras, que pasa a formar parte del
Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP/Segeplan), y del
Programa de Inversin Fsica y Financiera, incluido en el Presupuesto General del Estado; y especialmente porque conforme
al Decreto 66-2002 del Congreso de la Repblica, es el nico
que recibe y administra los fondos para la inversin pblica
mediante el SCDUR. Es as que este nivel adquiere un gran
dinamismo, con un alto perfil poltico, en especial cuando se
discute, elabora y aprueba el plan de inversiones anuales del
departamento, en los primeros meses de cada ao. Tambin
es el nivel de mayor articulacin de las redes en el proceso de
formulacin de polticas en el que convergen distintos actores
16
En este marco, los Codede han tenido debilidades en el cumplimiento de sus funciones establecidas en la ley, especialmente
aquellas relativas al apoyo del funcionamiento de los Comude
y los Cocode, la organizacin y promocin de la participacin
ciudadana, la planificacin del desarrollo, el ordenamiento territorial y la promocin de la descentralizacin y desconcentracin de la administracin pblica. Sus mayores esfuerzos se
han centrado en torno a la ejecucin de los fondos. Carecen
del seguimiento de planes de desarrollo departamentales de
mediano y largo plazo, como estipula la ley; as como de capacidades tcnicas y gerenciales, situacin agravada por una
alta rotacin del recurso humano, lo que ha incidido en que
las diferentes comisiones de trabajo constituidas hayan tenido
resultados limitados en sus propsitos.
Los Codede se han caracterizado por una alta politizacin e
instrumentalizacin por parte de los partidos polticos. Ello
ha implicado -entre otros aspectos- negociaciones con algunos
stas son: de Agenda Estratgica, de Presupuesto, de tica y Transparencia, de Fortalecimiento Institucional (conformadas y activas); de Auditora Social, de Evaluacin de
Gobernadores, de Desarrollo Productivo Urbano y Rural, Indgena y Campesino, de Estrategia de Seguridad Ambiental, de la Mujer (conformadas) (SCEP, 2009, Informe
presidencial).
19
partidos y diputados de la oposicin -principalmente en torno

al presupuesto- para un mayor control de este espacio por el
Organismo Ejecutivo. 17
Igualmente, el funcionamiento del SCDUR se ha visto limitado
por una dbil articulacin entre la entidad poltica (SCEP) y
la tcnica (Segeplan), cuando ambas deberan trabajar de forma coordinada. En el nivel departamental, esta situacin se
da entre las Secretaras y Unidades Tcnicas Departamentales
(UTD), dirigidas stas ltimas por funcionarios de la Segeplan,
que aplican los criterios tcnicos en el proceso de priorizacin
de los proyectos y obras, y los gobernadores y directores ejecutivos, sobre los que la SCEP tiene cierta incidencia poltica.18
Dependiendo de los liderazgos, en esta relacin de poder se
impone uno u otro criterio.
Existe tambin un desequilibrio entre la representacin gubernamental y la de la sociedad civil. As, segn el monitoreo
realizado por la SCEP a la participacin ciudadana en nueve
consejos (Alta Verapaz, Jalapa, El Progreso, Jutiapa, Santa Rosa,
Suchitepquez, Baja Verapaz, Retalhuleu y Petn), durante el
segundo semestre del 2009, el nivel de participacin en los
Codede de las instituciones del gobierno es del 65%, y de la
sociedad civil del 35%.19 Del mismo modo, los factores anteriormente mencionados, junto a los rechazos de proyectos
priorizados por las comunidades y los Comude, que no pasan
los criterios tcnicos y polticos de los Codede, ha conllevado
el desestmulo de la participacin de algunos alcaldes en este
nivel. Otras irregularidades identificadas por el monitoreo de
la SCEP a mediados del 2009, fueron: la participacin de entidades y actores no contemplados en la Ley y no debidamente
acreditados, la elaboracin de reglamentos propios para la eje-
17
18
19
20
21
22
20
cucin de fondos y el establecimiento de estructuras informales de funcionamiento.

Para revisar el funcionamiento de los Codede, la SCEP tom
durante los aos 2008 y 2009 diversas medidas, como: la elaboracin de manuales de funciones, la institucionalizacin de
procesos de seleccin y contratacin de los equipos territoriales de apoyo, mediante procesos de evaluacin para garantizar
las competencias requeridas en cada puesto, la creacin de la
Coordinacin de Delegaciones Territoriales y las Comisiones
Multidisciplinarias.20 De la misma manera la Segeplan estableci la Direccin de Enlace con Delegaciones (departamentales
y municipales) como unidad del Despacho Superior y la Delegacin Tipo.
Adems, se han realizado algunas acciones positivas en materia
de fortalecimiento del SCDUR, en dicho nivel, como el inicio en
el ao 2009 del Diplomado en Fortalecimiento a los Consejos
de Desarrollo, impulsado por la Comisin de Fortalecimiento
Institucional del Conadur, cuya responsabilidad es del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) en coordinacin
con Segeplan y la SCEP, y dems instituciones que integran la
Comisin, cumpliendo as una de las funciones estipuladas en
la legislacin, relativas a la capacitacin del recurso humano.
Del mismo modo, a partir de 2010 la Segeplan emprende un
ambicioso programa de elaboracin de planes de desarrollo en
los niveles municipal y departamental, con actores de estos mbitos, con la finalidad de dar mayor coherencia e integralidad
entre el plan y la inversin pblica.21
Por su parte, la SCEP como ente rector del SCDUR ,22 no ha tenido continuidad en su poltica, estructura y recursos humanos
Es as, por ejemplo, que para el ejercicio fiscal 2009 la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado contempla un aporte extraordinario a los Codede
de Q 320 millones, para la realizacin de inversiones en los departamentos. Otras iniciativas, como la creacin de los Foros de Gobernadores para el traslado de lineamientos de poltica presidencial (Insumos de la SCEP para el Informe presidencial, Segeplan 2009), o la utilizacin de los mismos para la implementacin de la Poltica
de Cohesin Social, han sido algunas de las acciones del gobierno de la UNE para la reapropiacin de este espacio.
Entrevistas a Mauricio Benard, Director de la Direccin de Consejos de Desarrollo de la SCEP, 4 diciembre del 2009; y a Jos A. De Len Escribano, Director General para
la Descentralizacin (2004), 17 de diciembre de 2009.
Sin embargo, conforme a dicho monitoreo, existen diferencias significativas entre los datos arrojados por los departamentos; por ejemplo en El Progreso la participacin
de la sociedad civil fue del 89%, y en Retalhuleu fue del 80%, mientras en los departamentos como Santa Rosa y Suchitepquez fue del 11%, respectivamente. Ello sugiere
que la alta participacin ciudadana en los primeros consejos se debi a la celebracin de reuniones del consejo en el marco Gobernando con la Gente, lo que represent
mayor afluencia de la sociedad civil para solicitar proyectos directamente al gobierno central, mediante el espacio de los Codede. Conforme al anlisis realizado a partir
de los datos aportados por el Siscode/ Segeplan, el 17% de la integracin de los Codede corresponde a miembros de la sociedad civil al momento de este estudio ( Visita
realizada el 21 de diciembre de 2009 al portal del Siscode/ Segeplan: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice).
La Coordinacin de Delegaciones Territoriales se cre con el fin de desarrollar y promover, bajo el principio de participacin activa y corresponsable, con los Directores
Ejecutivos de los Consejos de Desarrollo planes, programas y proyectos adecuados para el funcionamiento de sus respectivos departamentos o regiones. As como, velar
por el fortalecimiento y equipamiento de las Delegaciones Territoriales. Durante 2008 y 2009 se crearon 19 Comisiones Multidisciplinarias, con el propsito de conocer
la situacin real de las obras de arrastre del perodo 2004-2008, y proponer soluciones para concluirlas en el corto plazo; y brindar asesora in situ a los equipos departamentales de los Consejos de Desarrollo y fortalecerlos en materia de planificacin, evaluacin y capacitacin, brindando apoyo y asesora tcnica, jurdica, financiera y
de supervisin de los proyectos en ejecucin. (Insumos de la SCEP para el Informe Presidencial, Segeplan 2009).
Consulte planes de desarrollo en http://www.segeplan.gob.gt/2.0/index.php?option=com_content&view=article&id=79&Itemid=149.
Conforme a la Ley del Organismo Ejecutivo son funciones de la SCEP: a) Colaborar con el Presidente de la Repblica en la coordinacin del Sistema Nacional de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, as como en la formulacin de polticas de desarrollo urbano y rural; b) Dar seguimiento, para garantizar su ejecucin, a proyectos prioritarios que le encomiende el Presidente de la Repblica; c) Ejercer la direccin ejecutiva del Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de Consejos Regionales y Departamentales, a efecto de coordinar la ejecucin de proyectos y polticas aprobados por ste. (Artculo
11 de la Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto 114-97).
y financieros, para impulsar el proceso de descentralizacin y

el fortalecimiento de los consejos de desarrollo. Su fortaleza
institucional ha dependido en gran medida de los recursos
de la cooperacin internacional. La finalizacin de programas
como los de Tinamit y Municipios Democrticos de la Unin
Europea (UE), y la falta de voluntad poltica para impulsar el
sistema y la poltica de descentralizacin del Estado, ha ocasionado que la SCEP haya ido perdiendo liderazgo para el cumplimiento con su mandato de impulsar y fortalecer el SCDUR,
lo que se expresa en aspectos tales como: alta fluctuacin de
los cargos del ente coordinador, especialmente en el nivel de
Secretario y de las direcciones, ausencia de una poltica clara
de fortalecimiento de los consejos y de la participacin ciudadana, as como la carencia de recursos humanos y financieros
destinados a este fin.
3.3 La base del sistema:

Comude y Cocode
Los niveles del SCDUR que mayor diversidad presentan en su
funcionamiento son los locales. En primer lugar un porcentaje
importante de Comude y otro an ms alto de Cocode no
han llegado a constituirse; de ah que el funcionamiento del
SCDUR se ve limitado por el mismo hecho que la mitad de
las comunidades del pas no est organizada y participando en
este espacio. Por otro lado, muchos Comude simplemente se
han ido conformando para solventar requisitos de la ley para
acceder a los fondos departamentales, pero en la prctica no se
ha reunido peridicamente. Mientras, la dinmica de trabajo
de los Cocode ha dependido en gran medida de la existencia
de proyectos aprobados y en ejecucin para las comunidades.
Como en el nivel intermedio (pero con la diferencia que el
municipio es una entidad con gobierno propio, regido por la
autonoma) los niveles base del SCDUR han sido un espacio de
politizacin e instrumentalizacin por los diferentes partidos
polticos, tanto durante el perodo electoral, como posterior
a ste, cuando hacen gobierno. Dada la baja presencia de los
partidos polticos en los territorios, su xito electoral radica en
gran medida de las capacidades que los intermediarios/operadores polticos -generalmente los diputados distritales- tengan
para establecer redes y alianzas con los lderes locales, a travs
de la negociacin y consecucin de recursos para los municipios y las comunidades, siendo los recursos y proyectos de
los consejos de desarrollo, que finalmente se aprueban en el
Congreso, un eje central en torno al cual se articula el funcionamiento del SCDUR desde la base hasta el nivel nacional. 23
23
El funcionamiento de los niveles inferiores del sistema ha estado muy marcado por el tipo de liderazgo de las comunidades
locales. Ha habido liderazgos que han fomentado la participacin ciudadana como un mecanismo para el fortalecimiento
del poder local, la autonoma y la planificacin del desarrollo, mientras que otros han tenido un perfil ms autoritario y
personalista. Desde 2002, se han dado diversas experiencias
positivas tanto de municipios en los que gobierna el partido
oficialista, como en municipios gobernados por la oposicin
de funcionamiento democrtico de los niveles base del sistema; en donde los gobiernos locales han promovido la participacin ciudadana. Estas experiencias han articulado: voluntad
poltica del gobierno municipal, niveles de organizacin social
importantes, y apoyo externo de instituciones estatales o de la
cooperacin internacional. Son los casos por ejemplo de San
Juan Sacatepquez y San Cristbal Acasaguastln (El Progreso)
del partido oficial, o los casos de Colotenango (Huehuetenango) e Ixcn (El Quich), de partidos de oposicin.
Sin embargo, muchas de estas experiencias y dinmicas no
han logrado perdurar o ser sostenibles con los cambios de gobierno. En algunos casos, porque no ha habido continuidad
en el funcionamiento de estos niveles del sistema, mientras
que, cuando la ha habido, la mayora de los nuevos representantes ediles han hecho tachn y cuenta nueva de procesos
emprendidos anteriormente. En ocasiones se eligen nuevos
coordinadores de los Cocode, imponindose figuras afines al
alcalde municipal, como estrategia propia de las comunidades
para abrirse posibilidades de gestin, y/o bien como extensin
del poder y autoridad del gobierno municipal en las comunidades. A veces, se ha dado duplicidad de Cocode en una misma
comunidad: el del alcalde en funciones y el de otros lderes
comunitarios no afines.
Esto ha dado como resultado la divisin poltica de las comunidades, el cambio de la correlacin de fuerzas y el beneficio
con proyectos a comunidades afines al gobierno municipal, en
detrimento de otras. Ha exacerbado conflictos histricos de las
comunidades, acrecentando en ocasiones procesos de ingobernabilidad en los mbitos locales, en poblaciones con altos
niveles de pobreza y exclusin. Son los casos, por ejemplo, de
Nebaj (El Quich), San Antonio Huista y Nentn (Huehuetenango).
En este contexto, no es extrao que gran parte de los Cocode
y Comude no se renan peridicamente, conforme a la Ley, y
que sus reuniones no obedezcan a una agenda de trabajo ni a
un plan de desarrollo elaborado participativamente, con insu-
Un mayor desarrollo del funcionamiento del sistema poltico y de los consejos de desarrollo se puede encontrar en Ramos y Sosa (2010).
21
mos de todos los actores del municipio, y tomando en cuenta

las necesidades priorizadas en las comunidades. Esto al menos
hasta finales de 2009. El funcionamiento de consejos, conforme a las entrevistas realizadas, ha estado en parte mediado por
relaciones de poder en cada mbito local, as como por la dinmica que impone el SCDUR a la formulacin de proyectos
anuales; y no por la meta de construir un plan de desarrollo
municipal, que contribuya al desarrollo local y la formulacin
de la poltica departamental, regional y nacional de desarrollo
a mediano y largo plazo.
ficacin participativa. Existen no obstante excepciones, como

San Cristbal Acasaguastln (El Progreso) o Ixcn (Quich),
donde a partir de los apoyos de ONG, organismos internacionales o entidades gubernamentales, han construido planes estratgicos, a los que se les ha dado cierta continuidad. Muchas
otras experiencias de elaboracin de planes de desarrollo han
quedado engavetadas. Quedan por verse la continuidad por los
sucesivos gobiernos, de los esfuerzos de planificacin estratgica participativa en los niveles municipal y departamental que
desde el 2009 desarrolla la Segeplan.
Tanto los Cocode como los Comude han tenido dificultades

para cumplir las funciones asignadas en la Ley. En muchos casos, la alta rotacin del recurso humano, en ocasiones debido
al prebendarismo, ha requerido la necesidad permanente de
capacitacin, pese a los esfuerzos habidos. Del mismo modo,
el proceso de planificacin municipal se ha enfrentado a dificultades debido a las limitadas capacidades gerenciales para la
participacin en la toma de decisiones en procesos de plani-
As, los niveles locales, pese a las diversas experiencias positivas, han presentado debilidades. Estas estn relacionadas con
el funcionamiento general del sistema poltico guatemalteco,
en especial la centralizacin y burocratizacin de procesos polticos y administrativos, la escasa institucionalizacin de los
partidos polticos, los pocos avances en la descentralizacin
poltica, econmica y administrativa y la ausencia de una carrera de servicio civil municipal, entre otros factores.
Tabla 3
Principales debilidades del funcionamiento y articulacin del SCDUR
Generales
Falta de comunicacin y coordinacin
entre los niveles.
Permeabilidad de los intereses
particulares y privados.
Falta de articulacin entre las polticas
nacionales y los objetivos de los
consejos a nivel territorial.
Dbil coordinacin entre la SCEP y la
Segeplan.
Niveles regional y departamental

Desproporcionalidad en la
representacin y acreditacin de los
miembros acreditados de gobierno y
sociedad civil.
Asistencia irregular y alta rotacin de
miembros acreditados de gobierno.
Limitada visin intermunicipal, micro
regional, y regional del desarrollo.
Ausencia de criterios para la

distribucin del aporte a los consejos
de desarrollo.
Falta de presupuesto para el
funcionamiento del sistema.
Dificultades en la transparencia de la
ejecucin de los proyectos.
Fuente: Elaboracin propia con base en investigacin documental y entrevistas a informantes clave.
22
Niveles municipal y comunitario

Ausencia de incentivos para la

participacin.
Dbil formacin tcnica y poltica de

los integrantes.
Falta de cultura de concertacin, y de

debate y de respeto a la participacin
plural.
Ausencia de recurso humano

cualificado para articular el planpresupuesto.
Falta de informacin y formacin para

que la sociedad civil realice auditora
social
4. Asignacin presupuestaria e
inversin pblica mediante el SCDUR
El financiamiento del SCDUR es un eje central en torno al cual
ha girado en gran medida la dinmica y caractersticas de su
funcionamiento. Constituye un importante porcentaje de la
inversin pblica para el desarrollo: en 2007 represent el 10%
de la inversin programada; el 11% para 2008; y el 13% para el
el 2009 y el 2010 (Segeplan, 2008 y 2009a). Su importancia est
relacionada tambin con que permite la elaboracin de presupuestos participativos: tomando en cuenta las necesidades
priorizadas de las comunidades rurales y urbanas para la orientacin de la inversin pblica, y la participacin de la sociedad
civil organizada en todos los niveles del sistema.
4.1 Evolucin de la asignacin y ejecucin presupuestaria (1993-2009)

De 1993 a 2002, el financiamiento del SCDUR se realiz mediante el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
(FSDC). El 10 de abril de 2003, el FSDC fue sustituido por el
Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz (Fodepaz).
Sin embargo, el Acuerdo Gubernativo 234-2003 que dio vida al
Fodepaz, fue derogado el 30 de abril de ese mismo ao. Desde
esa fecha se carece de una normativa que regule el destino y
el procedimiento para la distribucin de los recursos que cada
ao se asignan a los Codede ( Vera y Linares, 2007:110).
El aporte que reciben los Codede se establece en el Decreto 662002 del Congreso de la Repblica, que reforma el artculo 10
24
de la Ley del IVA (D.o 27-92). En l se estipula que 3.5 puntos

porcentuales del 12% del IVA deben asignarse ntegramente al
financiamiento de la paz y el desarrollo, mediante la ejecucin
de programas y proyectos de educacin, salud, infraestructura, introduccin de servicios de agua potable, electricidad,
drenajes, manejo de desechos, o a la mejora de los servicios
establecidos. Adems, se fija que el 1% de ese porcentaje debe
destinarse a los programas y proyectos de infraestructura de
los Codede, y se les da la responsabilidad de administrar los recursos, por lo que el Minfin debe trasladrselos directamente
a travs del Banco de Guatemala, cada ao. Adems, el financiamiento de los Codede cuenta con el 20% de las regalas generadas por la explotacin y venta de petrleo nacional y la participacin de los hidrocarburos, administrados por la SCEP.24
Segn el art. 6 de la Ley del Fondo para el Desarrollo Econmico de la Nacin (Fonpetrol), los Codede, en coordinacin
y cooperacin con los gobiernos locales, deben destinar estos
fondos al desarrollo del interior del pas y el estudio y desarrollo de fuentes nuevas y renovables de energa, a infraestructura, desarrollo rural, energas renovables, turismo sostenible e
inversin social. Para el funcionamiento de los Consejos se
cuenta tambin con fondos propios de los municipios y con
las transferencias del gobierno central, destinados al funcionamiento de las municipalidades y la inversin pblica, como se
puede apreciar en la tabla 4.
Art 5, Reglamento de la Ley del Fondo para el Desarrollo Econmico de la Nacin (Acuerdo Gubernativo No. 195-2009).
23
Grfica 3
2
Porcentaje de la asignacin presupuestaria de los Cocode con relacin al Producto Interno Bruto (PIB)
1993-2008

0.60
0.53
0.50
0.42
0.44
0.51
0.44
0.31
0.40
0.30
0.23
0.03
0.40
0.37
0.11
0.00
1993
0.39
0.21
0.20
0.10
0.43
0.42
0.42
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Con base a cifras del Banguat y Minfin.
Para el ejercicio fiscal 2010, la asignacin presupuestaria a los

Codede asciende a Q. 1,877.9 millones, misma cantidad presupuestada para el ao 2009, conforme a la Ley del Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal
dos mil nueve (Decreto 72-2008). La asignacin a los CDUR ha
tenido un comportamiento positivo, triplicndose en el 2009 la
cantidad que se presupuest para el 2003, que corresponde a
Q 536.8 millones. No obstante, segn la grfica 3, con relacin
al PIB, los mayores aportes se dieron a finales de la dcada de
los 90 y en los primeros aos del presente siglo, desde 1998
al 2001, o sea antes de las reformas de 2002. Tuvo una cada
brusca en el 2003, y no recuper los niveles de estos aos sino
hasta el 2008.
Tanto la asignacin como la ejecucin presupuestaria de los
fondos de los Codede ha encontrado diferentes escollos, rela-
24
cionados con el nivel de recaudacin tributaria, que ha implicado ajustes al presupuesto y recortes para los Codede; as como
la normativa del Minfin de la entrega de recursos con base en
el avance fsico de las obras, lo que produce atrasos en la entrega de los aportes. En esta lnea, para diciembre del 2008,
la ejecucin financiera de los CDUR era de Q384 millones, lo
que supone un 28% de su asignacin presupuestaria. Del total
de obras programadas, el 85% tena convenios firmados, pero
solamente el 68% contaba con recursos para su ejecucin. Adems, la ejecucin presupuestaria fue muy desigual por departamento. Alta Verapaz y Baja Verapaz no haban ejecutado ni
el 10% de su asignacin presupuestaria, y solamente Jutiapa y
Santa Rosa, tenan un nivel de ejecucin mayor al 50%, como
se puede apreciar en la tabla 5.
Tabla 5
Obras programadas, convenios firmados y con recursos, y ejecucin financiera de los Codede,
noviembre de 2008
Departamento
Nmero de
obras
programadas
Costo obras
programadas
(millones
de
quetzales)
Convenios
firmados
Convenios
con recursos
Ejecucin
financiera
(millones de
quetzales)
Ejecucin
financiera
(%)
Guatemala
150
184
138
134
84
46
Alta Verapaz
156
74
146
83
Baja Verapaz
86
39
78
31
Izabal
89
43
84
53
15
35
Zacapa
168
71
163
138
28
40
Chiquimula
124
39
97
55
13
El Progreso
77
32
76
52
11
36
Jalapa
72
36
66
60
10
28
Jutiapa
71
44
68
54
24
54
Santa Rosa
81
44
78
75
25
57
Sacatepquez
55
43
45
35
20
Chimaltenango
110
46
71
34
13
Escuintla
71
55
67
67
19
35
Solol
102
50
102
102
22
44
Totonicapn
148
39
125
99
12
Quetzaltenango
140
59
129
112
21
35
Suchitepquez
84
46
79
50
13
Retalhuleu
154
44
47
47
12
San Marcos
137
69
112
80
15
21
Huehuetenango
107
64
98
90
19
29
Quich
182
74
154
135
13
18
Petn
101
70
84
83
33
48
TOTAL
2465
1265
2107
1669
384
85.48
67.71
PORCENTAJE
28.36
Fuente: Elaboracin propia con base a datos de la SCEP (2008). Situacin de obras Codede, diciembre 2008.
25
El desconocimiento de la legislacin relacionada con la inversin pblica y la falta o deficiencia de procesos de evaluacin
y seguimiento de contratos y ejecucin de obras representan
otras carencias en el proceso de ejecucin presupuestaria e
inversin pblica a cargo de los Codede. El monitoreo a los
proyectos de arrastre del perodo 2004-2008, realizado por
la Comisin Multidisciplinaria de los Consejos de Desarrollo
de la SCEP, identifica los problemas siguientes: a) convenios y
contratos con plazos de ejecucin vencidos; b) fianzas vencidas
y falta de resolucin de ambiente; c) carencia de constancia de
publicacin en Guatecompras; d) nombre de proyectos que no
coinciden en diferentes documentos; e) ausencia de supervisin y seguimiento de proyectos; y f ) incumplimiento en el
pago de los aportes de las unidades responsables de la ejecucin. Adems, dicha Comisin detecta diversos problemas en
proyectos especficos de los Codede, como destruccin, abandono y falta de denuncia ante el MP. 25
Los problemas anotados son similares a los detectados a finales del 2003, por un monitoreo realizado por el Centro de
Investigaciones Econmicas Nacionales (Cien) y el Programa
de Sociedad Civil de la USAID a la ejecucin de obras de infraestructura por los consejos de desarrollo. Conforme a dicho
monitoreo en octubre del 2003, slo se contaba con un avance
en la ejecucin de obras del 56%; sin embargo, nicamente el
16.7% haba sido completado, el 52.1% se encontraba en ejecucin, el 23.6% no haba sido ejecutado y el 7.6% se encontr
abandonado, concluyndose que los grados de ejecucin de
los consejos de desarrollo eran poco adecuados. El estudio establece entre sus conclusiones que no se estaba cumpliendo
con el ciclo apropiado para la aprobacin de obras, ausencia
de criterios vlidos para su aprobacin final, falta de acceso a
la informacin sobre las obras y su ejecucin, y un ndice de
calidad de las obras de poco rendimiento. El informe seala
igualmente que la reprogramacin de obras que realiza el Congreso debido a la baja ejecucin presupuestaria resta fuerza a
los procesos de descentralizacin y puede afectar el nivel de
ejecucin, dado que las obras no priorizadas por las comunidades no cuentan con el compromiso de la poblacin para su
realizacin. Por otra parte, destaca el impacto negativo sobre el
gasto pblico que tienen los intereses polticos partidistas de
diputados y gobernadores (USAID-Cien, 2003).
Con la finalidad de evitar reducciones en las asignaciones presupuestarias y atrasos en la ejecucin de obras, para el ao
2009 la Ley del Presupuesto General del Estado estableci en
su artculo 65 que los rubros asignados a los Codede, y las
obras y proyectos que integran el Programa de inversin fsica, transferencia e inversin financiera no podrn disminuir25
26
Tabla 6
Fondos entregados por el Ministerio

de Finanzas a los Codede, noviembre 2009
Departamento
Guatemala
Fondos
(millones de
quetzales)
Porcentaje
239.1
67.9
Alta Verapaz
23
24.2
Baja Verapaz
13.1
27.1
Izabal
27.8
51.0
Zacapa
25
29.8
Chiquimula
19
37.6
El Progreso
33.7
56.7
Jalapa
29.3
60.9
Jutiapa
38.5
57.4
Santa Rosa
35.4
63.7
Sacatepquez
25.9
47.5
Chimaltenango
40.1
66.2
Escuintla
54.3
63.2
Solol
41.6
60.2
Totonicapn
30.4
41.4
Quetzaltenango
36.5
73.6
Suchitepquez
36.2
63.6
Retalhuleu
22.9
36.4
San Marcos
55.6
61.5
Huehuetenango
52.8
46.9
Quich
65.6
54.1
Petn
76.7
60.3
Fuente: SCEP (2009). Transferencia a los departamentos de la Repblica

de Guatemala, Ejercicio fiscal 2009.
Comisin Multidisciplinaria, SCEP (2009). Matriz de las principales debilidades comunes encontradas en los proyectos de arrastre y los proyectos 2009 en los Codede.
se, transferirse o cambiar su finalidad; y que los presidentes

de dichos consejos debern adquirir de inmediato las asignaciones establecidas por el Minfin, teniendo ste la obligacin
de transferirlas dentro de los 15 das calendario siguientes a
su requerimiento. Sin embargo, la baja recaudacin fiscal para
el ao 2009 ha producido reducciones presupuestarias, as
como atrasos en las asignaciones a los Codede. Para el mes de
noviembre del 2009, el Minfin solamente haba transferido el
54.44% de los recursos a los Codede.26 Quetzaltenango, Guatemala y Chimaltenango son los departamentos con mayores
recursos transferidos, mientras que Alta Verapaz y Baja Verapaz
son los que menores transferencias de recursos recibieron para
la ejecucin de obras, como se indica en la tabla 6.
4.2 Inversin pblica y extrema

pobreza
Aunque la normativa establece claramente cul es el monto
de la asignacin presupuestaria, y los proyectos y programas
que pueden ser financiados, hay un vaco legal en los criterios
para establecer los techos presupuestarios a los Codede. Ello
no significa que no se apliquen criterios de inversin pblica.
Conforme a la informacin aportada en entrevistas por la Segeplan, para el ao 2009 se tomaron en cuenta los siguientes
criterios: poblacin, pobreza, seguridad alimentaria y capacidad de ejecucin.
La inversin pblica mediante el aporte a los Codede ha tendido a centrarse en las obras de infraestructura y las reas urbanas de los municipios. Aunque en general muchas comunidades del pas han sido beneficiadas en los ltimos aos con
Grfica 4
proyectos de los fondos de los consejos de desarrollo y de los

municipios, las comunidades rurales han sido las menos beneficiadas.
El anlisis realizado por Monterroso-Rivas sobre la composicin de las inversiones realizadas mediante el aporte a los Codede durante el perodo 2004-2007, seala que el 79% de las
mismas se orient a la infraestructura, el 19% a la inversin
social y el 2% al fomento productivo. No obstante, en el rubro
de inversin social que incluye los proyectos cuya finalidad es
de ndole social predominan las obras de infraestructura: la
construccin y remodelacin de escuelas (89%), construccin y
remodelacin de centros de salud (8%) y construccin de canchas deportivas (2%). El estudio menciona algunos ejemplos
especficos de proyectos emprendidos por los Codede, como
el adoquinamiento de calles, la remodelacin de parques, mercados o edificios pblicos y la construccin de salones comunales y canchas deportivas. De su anlisis sobre la composicin
de las inversiones concluye: Esto no solo demuestra la falta de
coordinacin con las polticas del gobierno central, sino que
plantea serias dudas sobre la eficiencia y eficacia de la inversin pblica realizada por este nivel de gobierno en materia de
disminucin de la pobreza (Monterroso-Rivas, 2009:159-160).
La revisin de los proyectos programados para el ejercicio fiscal 2010, muestra igualmente que la mayora de ellos estn relacionados con la construccin, ampliacin, mantenimiento y
mejoramiento de obras de infraestructura, siendo limitados los
proyectos productivos o de formacin. Entre las obras de infraestructura se encuentran: caminos rurales, carreteras, centros
de salud, escuelas, institutos de bachillerato, instalaciones deportivas y recreativas, mercados, puentes, redes de alumbrado
Extrema pobreza e inversin pblica mediante los Codede*
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Petn
Quich
Huehuetenango
San Marcos
Retalhuleu
Suchitepequez
Quetzaltenango
Totonicapn
Solol
Escuintla
Chimaltenango
Sacatepequez
Santa Rosa
Jutiapa
Jalapa
El Progreso
Chiquimula
Zacapa
izabal
Baja Verapaz
Alta Verapaz
Guatemala
Inversin 2009 (%)
Poblacin en
extrema
pobreza 2006 (%)
Fuente: Encovi (2006), Minfin (2009). * El porcentaje de poblacin en extrema pobreza en un departamento est calculado sobre el total de personas
en el pas en dicha condicin.
26
El D.o 28-2009, emitido por el Congreso de la Repblica en septiembre de dicho ao, reforma el artculo 20 de la Ley del Presupuesto, permitiendo nuevamente la
reprogramacin de obras de los Codede.
27
Tabla 7
Inversin programada mediante los Codede para los aos 2008 y 2009
y extrema pobreza 2006, por departamento
Departamento
Inversin
programada
2008
(millones de
quetzales)
Inversin
programada
2009
(millones de
quetzales)
Incremento
(%)
Distribucin
de la
inversin
programada
2008 (%)
Distribucin
de extrema
pobreza (%)
Guatemala
183.9
351.7
92
14.5
18.7
0.7
Alta Verapaz
73.9
95.1
29
5.8
5.1
20.0
Baja Verapaz
39.2
48.2
23
3.1
2.6
2.7
Izabal
42.7
54.4
28
3.4
2.9
3.2
Zacapa
70.6
83.7
19
5.6
4.4
2.1
Chiquimula
39.4
50.4
28
3.1
2.7
4.8
El Progreso
31.8
59.2
86
2.5
3.2
0.6
Jalapa
35.8
48.1
34
2.8
2.6
3.2
Jutiapa
44.3
66.9
51
3.5
3.6
2.4
Santa Rosa
43.5
55.5
27
3.4
2.7
1.7
Sacatepquez
42.7
54.4
28
3.4
2.9
0.7
Chimaltenango
45.9
60.6
32
3.6
3.2
5.1
Escuintla
54.5
85.8
57
4.3
4.6
1.6
Solol
49.9
68.9
38
4.0
3.7
5.4
Totonicapn
39.1
49.5
26
3.1
2.6
4.0
Quetzaltenango
58.8
73.3
25
4.7
3.9
3.6
Suchitepquez
46.1
56.8
23
3.6
3.0
3.2
Retalhuleu
43.5
62.7
44
3.4
3.3
1.3
San Marcos
69.1
90.3
31
5.5
4.8
9.2
Huehuetenango
64.2
112.5
75
5.1
6.0
11.1
Quich
73.9
121.1
64
5.8
6.5
10.1
Petn
69.9
127.7
83
5.5
6.8
3.3
TOTAL
1263.4
1,877.9
49
100
100
100
Fuente: SCEP (2008 y 2009), con base a datos del Minfin, y ENCOVI (2006), para extrema pobreza.
28
Distribucin
de la
inversin
programada
2009 (%)
o elctricas, sistemas de agua potable, alcantarillados, sistemas

de aguas residuales, terminales de buses, entre otras. Existe un
conjunto de proyectos que se refieren a la dotacin de equipo
a diversos centros, como: aljibes, techo mnimo, estufas mejoradas, lminas a comunidades, mobiliario, equipo, maquinaria
y vehculos. Por otro lado, en relacin con el desarrollo de
las personas, se identifican tres proyectos para la formacin
de las mujeres, uno relativo a la alfabetizacin alternativa para
mujeres de las distintas mancomunidades de Huehuetenango,
otro para la capacitacin a mujeres integrantes de consejos de
desarrollo en El Progreso, y el tercero refiere a la difusin de
las polticas pblicas nacionales y departamentales a favor de
las mujeres, en el municipio de Nahual (Solol). Se incluye
tambin un proyecto para personas discapacitadas, relacionado con el fortalecimiento de los centros de atencin en varios
municipios de Huehuetenango; un proyecto para el fortalecimiento de las organizaciones mayas en el seno de los Cocode y
Comude en 15 municipios del Valle y el Altiplano, un proyecto
para la formacin ciudadana de jvenes y nios en 24 municipios del departamento de Huehuetenango, y otro proyecto
multimunicipal de formacin ciudadana para el fortalecimiento del Estado de Derecho y la institucionalidad en el marco de
los Comude, en el Departamento de Huehuetenango. (SNIP/
Segeplan, http://snip.segeplan.gob.gt, visita realizada el 21 de
febrero 2010). Pese a esas excepciones, en general en todos
los niveles del SCDUR, el enfoque de inversin predominante
ha estado centrado en la infraestructura, y muy limitadamente
en proyectos productivos, de sostenibilidad ambiental, o de
formacin del recurso humano.
La grfica 4 muestra la relacin entre el porcentaje de la inversin pblica mediante los Codede y el porcentaje de poblacin en extrema pobreza que vive en cada departamento,
en relacin al total del pas. Idealmente se esperara que esta
relacin fuera directamente proporcional, es decir, a mayor
proporcin de poblacin en extrema pobreza viviendo en un
departamento, mayor asignacin de recursos para inversin.
Segn la grfica, departamentos como Baja Verapaz, Izabal y
Quetzaltenango, ilustran este tipo de proporcionalidad para el
ao 2009. En cambio, departamentos como Zacapa, Escuintla,
Petn, Huehuetenango, San Marcos y Quich muestran relaciones no proporcionales. Finalmente estn los casos de departamentos como Alta Verapaz y Guatemala, donde la relacin es
extremadamente inversa. El departamento de Alta Verapaz, con
el 20% de la poblacin en extrema pobreza del pas (esto es,
391.7 miles de personas en extrema pobreza conforme a los
datos de la Encovi para el ao 2006), tiene asignado el 5.1%
de la inversin pblica mediante los Codede en 2009; mientras
27

que el departamento de Guatemala, con 0.7% de la poblacin

en extrema pobreza (o sea, 13.4 miles de habitantes en esta
situacin), cuenta con el 18.7% de dicha inversin.
Dado que el SCDUR est orientado a la generacin de desarrollo y a reducir las brechas histricas entre las regiones, se
esperara una correspondencia entre los criterios generales
que establecen la legislacin para la inversin pblica y la asignacin de recursos. Sin embargo, para efectos de este estudio
no se pudieron identificar con claridad los criterios financieros,
tcnicos o polticos utilizados para establecer las asignaciones
presupuestarias a los consejos de desarrollo que se realizaron
en el 2009, en comparacin con el ao 2008.
En la tabla 7, se presenta la inversin programada mediante
los Codede para 2008 y 2009, relacionada con los porcentajes
de pobres extremos, en relacin al total del pas, para cada
departamento. Se observa que Guatemala y El Progreso, que
son los departamentos que tienen los menores porcentajes de
personas en situacin de pobreza extrema sobre el total del
pas, tienen los mayores incrementos anuales 2008-2009 en la
asignacin de recursos (92% y 86%, respectivamente). Por otro
lado, las asignaciones a departamentos con altos porcentajes
de poblacin en extrema pobreza se redujeron en 2009 con
relacin al ao 2008. stos son los casos de Alta Verapaz, Chiquimula, Chimaltenango, Solol y San Marcos.
Conforme a la informacin estadstica y los anlisis presentados, es relevante evaluar si la inversin pblica mediante los
consejos de desarrollo llega a los territorios con ms personas
en situacin de pobreza extrema y, cuando no es as, plantear
cul sera el mecanismo idneo para que se realicen los ajustes pertinentes que permitan mayores niveles de desarrollo.
Asimismo, las obras de infraestructura son necesarias pero no
suficientes para el logro del desarrollo; por ello tambin es
fundamental la inversin en el fortalecimiento de capacidades
en educacin y salud.
4.3 La participacin ciudadana en la

elaboracin del presupuesto
Tanto la LCDUR como su reglamento establecen cules son los
actores, entidades, etapas y proceso general mediante el que se
elabora el plan de inversiones anual de los consejos de desarrollo.27 Conforme a la normativa, este proceso constituye en
s un ejercicio de planificacin participativa del presupuesto,
en la medida que es en primera instancia la poblacin organi-
La elaboracin del presupuesto se regula en la siguiente normativa: Constitucin de la Repblica, Ley Orgnica del Organismo Ejecutivo, Ley
Orgnica del Presupuesto y Reglamento de la Ley Orgnica del Presupuesto (Acuerdo Gubernativo 240-98).
29
zada a travs de los Cocode, la que identifica, prioriza y hace la

propuesta de los proyectos que necesita para el logro del desarrollo de sus comunidades. Sin embargo, el proceso de planificacin participativa del presupuesto, como el ejercicio que
se realiz en Quetzaltenango con participacin de la sociedad
civil y el Ejecutivo, se ve truncado, en diferentes momentos,
por el proceso de aprobacin de la Ley de Presupuesto.
30
para su municipio al Codede, en ocasiones con gran grado de

improvisacin; mientras que en el nivel departamental muchas
de las decisiones son tomadas fuera de los mbitos formales
de los Codede, aparecen proyectos que no fueron priorizados
y, en trminos generales, el sistema es permeable a algunos
intereses particulares.
En los niveles bsicos del sistema, la aprobacin de los proyectos priorizados por las comunidades, se encuentra con los
filtros del Comude y la correlacin de fuerzas que exista en
ste, el concejo municipal y las Unidades Tcnicas Municipales (UTM, a partir de 2010 Direcciones Municipales de Planificacin), quienes finalmente deciden qu proyectos pueden
ser financiados con recursos propios de las municipalidades y
cules otros se trasladarn al Codede, para su posible financiamiento con el aporte a stos. La aplicacin de criterios tcnicos
y polticos se produce nuevamente en el Codede. En este mbito la competencia por los recursos limitados suele ser ms
alta al intervenir otros actores con diferentes intereses. En este
nivel, muchos de los proyectos priorizados por las comunidades son rechazados o modificados, por incumplimiento de
los criterios tcnicos que aplican las UTD, o por el proceso de
toma de decisiones.
Segn la normativa, los Codede envan los proyectos priorizados en su seno al Corede, para su inclusin en el plan de
desarrollo regional. Sin embargo, en la prctica son los mismos
Codede que envan y registran sus propuestas de inversin pblica en el SNIP/Segeplan; la que tras su evaluacin y la aplicacin nuevamente de criterios tcnicos y econmicos basados
en los ejes prioritarios del gobierno, los aprueba, rechaza o
deja como pendientes, y los remite a la Direccin Tcnica
del Presupuesto (DTP) del Minfin. ste, tras comprobar que
el plan de inversin cumple con los techos presupuestarios,
lo integra al Programa de inversin fsica, transferencias de
capital e inversin financiera, que se adjunta al Anteproyecto
de presupuesto anual, y lo traslada al Congreso; el cual, tras el
anlisis, discusin, modificacin y aprobacin por la Comisin
de Finanzas, finalmente lo aprueba y publica en diciembre,
como Aporte a los Codede, en el rubro de transferencias de capital del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de Estado.
Ese proceso descrito ocurre cuando los Cocode, Comude y

Codede estn integrados y funcionan democrticamente; sin
embargo, conforme a entrevistas realizadas, ocurre en muchos
casos que la alcalda municipal lleva determinados proyectos
Como resultado del proceso descrito, de los filtros tcnicos,

econmicos y polticos, de las negociaciones y decisiones que
se dan y se toman en los mbitos formales e informales en los
distintos niveles, resulta que,anualmente, un porcentaje rele-
vante de los proyectos aprobados por el Congreso no son los

que las comunidades priorizaron, segn tcnicos entrevistados
de la SCEP y la Segeplan. A esto hay que unirle los recortes
presupuestarios, que hace inviable la ejecucin de proyectos.
Las reasignaciones presupuestarias que se han venido realizando, permiten nuevamente a los actores que intervienen en
el sistema modificar las prioridades de las comunidades, segn
los criterios tcnicos, econmicos y polticos de las entidades
pblicas que intervienen en el sistema en sus diferentes niveles. En sntesis, el complejo y burocrtico proceso de planificacin participativa del presupuesto es truncado. Solamente
un porcentaje muy reducido de los proyectos priorizados por
los Cocode se ejecutan. Aunque la poblacin participe en la
toma de decisiones, finalmente sus propuestas no siempre son
tomadas en cuenta.
que permitan una planificacin de las inversiones con cierto

nivel de previsin a mediano y largo plazo, eliminando as la
imprevisibilidad y riesgos que supone el ciclo corto de la planificacin anual; la debilidad de las capacidades tcnicas y gerenciales que existe sobre todo en las comunidades y municipios,
lo cual incide en que muchos proyectos sean rechazados por
los filtros tcnicos; en muchos casos, la dbil capacidad ejecutoria de proyectos, tanto de las instituciones pblicas como de
las empresas, que dependen del presupuesto estatal; asimismo, la falta de recursos financieros tanto para el funcionamiento como para el financiamiento de la inversin pblica a travs
del sistema.
En esta dimensin de la poltica pblica de participacin ciudadana en el proceso de formulacin de polticas, a travs de
la planificacin democrtica del presupuesto, tampoco se
han dado muchos avances. Segn el estudio de USAID-Cien
(2003:6), de 144 obras monitoreadas en 2003, el 77.1% no
estaba incluido en el Proyecto del Programa de Inversin, concluyendo que las obras no eran las que las comunidades haban
solicitado, aunque no se pueda decir que eran innecesarias o
sin importancia.
4.4 Balance de la asignacin e inversin pblica mediante el SCDUR

En trminos generales, el proceso de asignacin, ejecucin e
inversin pblica mediante los consejos de desarrollo adolece
de criterios sistemticos para su determinacin y efectividad en
trminos del logro del desarrollo. Ha habido algunos intentos
e iniciativas polticas para mejorar el proceso de asignacin,
ejecucin e inversin pblica, por ejemplo: la propuesta de
reglamento al Fodepaz inclua una distribucin de los fondos
considerando el nmero de habitantes de cada municipio, el
criterio de pre-factibilidad, la distribucin por sectores, y el
establecimiento de porcentajes para el financiamiento de proyectos intermunicipales. Sin embargo, estas iniciativas han sido
frenadas polticamente.28 Algunos Codede han elaborado asimismo reglamentos para normalizar la inversin pblica, como
son los casos de Huehuetenango, Zacapa y Totonicapn; sin
embargo, han tenido dificultades para la aplicacin de los criterios estipulados.
Existen muchos determinantes internos y externos al SCDUR
que explican tal situacin. Basta mencionar algunos factores,
como: la ausencia de articulacin entre el plan y el presupuesto
28
Entrevista a ex funcionario de la SCEP, 17 diciembre 2009. Vase tambin propuesta de reglamento del Fodepaz.
31
5. La participacin ciudadana en el SCDUR

Sin duda alguna, la participacin ciudadana de las comunidades urbanas y rurales y de la sociedad civil organizada ha sido
uno de los grandes avances y fortalezas del SCDUR. Ello especialmente si se considera que antes de 1985 los espacios institucionalizados de participacin de la poblacin en la vida poltica y la gestin pblica eran muy limitados; y que aunque la
sociedad civil desde finales de los aos 80 pasa por un proceso
de fortalecimiento y reorganizacin en torno, sobre todo, a la
lucha por los derechos humanos, durante el conflicto armado
la mayora de las expresiones de organizacin social, incluidas
muchas comunidades, fueron prcticamente aniquiladas por la
poltica contrainsurgente del Estado.
De hecho la entrada en vigencia de la nueva LCDUR, impulsada
por algunos movimientos y sectores de la sociedad civil organizada, gener un proceso dinamizador de la organizacin de
las comunidades y de la sociedad civil y grandes expectativas
para la institucionalizacin de sus demandas, sobre todo en los
primeros aos. Asimismo, la organizacin del sistema, junto a
otras reformas y mecanismos de participacin ciudadana contenidas en el Cdigo Municipal, tales como la eleccin de los
alcaldes comunitarios por la poblacin, y no como se haca habitualmente por el alcalde municipal, y las consultas a vecinos
y a los pueblos indgenas, ha posibilitado que muchas comunidades cuenten con una fuente de empoderamiento frente
al gobierno local, lo que ha llevado a un cambio cualitativo
importante respecto a perodos anteriores.
5.1 Participacin de la sociedad civil en

los distintos niveles
El nivel donde el SCDUR promueve una mayor participacin
ciudadana es el comunitario, en la medida que los criterios de
conformacin y funcionamiento de ste se basan en la democracia participativa, y no en la representativa como el resto de
los niveles. Al menos formalmente, la poblacin organizada de
las comunidades elige y decide mediante asambleas, conforme
a sus normas y procedimientos, quines sern sus representantes en el rgano de coordinacin de los Cocode, e identifica y prioriza sus demandas y necesidades participativamente.
Otro nivel en el que se ha promovido bastante la participacin
ciudadana es el municipal, en la medida que en los Comude
pueden participar todos los sectores organizados del municipio convocados por el alcalde municipal, y cuenta adems con
los representantes comunitarios de los Cocode.
32
Para el tema que nos interesa, acerca de la capacidad que tienen las personas de participar en la toma de decisiones que les
afectan, y de este modo ejercer su propia agencia individual y
colectiva, en tanto que son parte de una sociedad, es necesario
hacer la reflexin de que en general la integracin de los Cocode ha tenido restricciones por la cultura autoritaria y patriarcal
predominante, las divisiones internas de las comunidades, la
ausencia de experiencia de participacin ciudadana, el miedo
a la participacin y la desconfianza hacia las instituciones. Aunque existen experiencias positivas, an se necesita un trabajo
constante para reforzar una cultura poltica democrtica y la
distribucin equitativa de las capacidades para alentar la participacin con agencia.
La participacin ciudadana en el mbito local ha dependido
mucho de los niveles de organizacin de las comunidades y
de los sectores sociales, el nivel de conflictividad, el liderazgo
local y los apoyos externos para la organizacin, entre otros
factores que provocan diversas experiencias. Adems, aunque
existen municipios y comunidades con niveles importantes de
organizacin, la participacin ciudadana en los niveles base del
sistema se ve dificultada por la falta de financiamiento para el
funcionamiento del sistema. Un problema adicional, est relacionado con la doble representacin de los alcaldes comunitarios, como delegados de la comunidad ante los Comude
y como autoridad del gobierno municipal, lo que implica representacin de intereses divergentes. En todo caso, en estos
niveles las comunidades y la sociedad civil organizada a travs
de distintas organizaciones, comits comunitarios y comisiones
de trabajo, ha tenido una incidencia importante en el proceso
de formulacin de planes de desarrollo local, como programas
y proyectos a favor de la mujer, juventud y niez, productivos
o de capacitacin, entre otros.
A partir del nivel departamental, la participacin ciudadana cobra menor relevancia, en el sentido de que sta, as como la representacin de intereses sociales, quedan desligados del territorio, pues se basan en organizaciones sectoriales, que eligen y
representan a distintas fracciones de la sociedad civil; mientras
que en los niveles base del sistema predomina el concepto de
participacin sustentado en organizaciones territoriales, esto
es: ancladas en el territorio del municipio y la comunidad, con
una vinculacin directa con la poblacin.
Figura 3
Algunos sectores con una organizacin fuerte en el nivel departamental, como las mujeres y las ONG, han diseado planes
y programas de desarrollo y han logrado que algunas de sus
demandas sean incorporadas a la agenda de los Codede. Sin
embargo, la desigualdad numrica entre la sociedad civil y las
entidades gubernamentales conlleva que las segundas incidan
ms en la toma de decisiones.
La participacin ciudadana en el proceso de formulacin de
polticas ha estado tambin muy mediada por la calidad de la
participacin. Existe un conjunto de condicionantes de ndole econmica, social, poltica y cultural que hacen que las acciones y funciones que tiene la participacin ciudadana en el
SCDUR, en la planificacin y el ejercicio de la auditora social,
presenten grandes debilidades. Entre ellas: conflictos entre las
comunidades, prcticas discriminatorias y excluyentes, actitudes individualistas, desconocimiento de la legislacin, falta de
recursos econmicos, pobreza y baja escolaridad, que afecta
especialmente a la poblacin de las comunidades rurales, en
particular a las mujeres y los pueblos indgenas.
5.2 La participacin de las mujeres

La representacin de la sociedad civil es menor en relacin a
las entidades del gobierno central y los alcaldes municipales
presentes en los Codede. Conforme a informacin proporcionada por el Siscode/Segeplan, a finales de 2009 el 81% de los
representantes en este nivel corresponde a entidades gubernamentales, el 17% a representantes de la sociedad civil y el 2% a
partidos polticos. Esta relacin numrica se da igualmente en
el nivel del Conadur, integrado a finales de 2009 por 15 representantes de la sociedad civil, siete alcaldes y 24 miembros del
organismo ejecutivo.29
Aunque la Ley y su reglamento estipulan que se pueden acreditar otros sectores, algunos de los sectores definidos por la ley
no han mostrado inters en participar en los Codede, ya sea
por falta de recursos humanos, financieros o por otros motivos, lo que ha resultado en poca incidencia de la sociedad civil
en la toma de decisiones. Salvo en algunos casos y momentos,
como el documentado de Totonicapn (vase Anexo 1), la participacin de la sociedad civil en el nivel departamental se ha
caracterizado por su desarticulacin, de tal forma que no ha
podido unificar un posicionamiento y agenda comn frente a
las entidades gubernamentales, o las decisiones ya tomadas en
otros mbitos, disminuyendo as su capacidad de incidencia.
29
30
En trminos generales, la participacin de las mujeres en el

SCDUR ha sido muy limitada en los niveles locales, mientras
que en los niveles intermedio y superior las mujeres han logrado mayor empoderamiento e introducir sus agendas. En los
niveles nacional, regional y departamental la presencia de mujeres se aproxima al 20%. Conforme a la tabla 8, para finales
del 2009, la presencia de mujeres oscilaba entre un 5% para
el departamento de Santa Rosa y 39% para Izabal. En trminos absolutos los Codede que cuentan con el mayor nmero
de mujeres son los de San Marcos y Petn, donde participan
14 mujeres, respectivamente. Resalta el hecho que en algunos
departamentos con mayora indgena como Quich, Solol y
Totonicapn, la mayora de mujeres que participan son indgenas. En los Comude y Cocode la presencia de mujeres suele
ser menor.
Gran parte de mujeres que participan en los Codede son representantes del sector gubernamental, por lo que con la excepcin de las delegadas de la Seprem- no necesariamente estn
representando los intereses y demandas de las mujeres, sino
de las instituciones que representan.30 Del mismo modo, la
presencia de mujeres en este y otros niveles del SCDUR no implica necesariamente la incorporacin del enfoque de gnero
en las polticas, programas y planes de desarrollo. Adems, son
excepcionales las mujeres que tienen cargos de coordinacin
Visita realizada el 21 de diciembre de 2009 al portal del Siscode/ Segeplan: http://sistemas.segeplan.gob.gt/siscodew/ddpgpl$modulo.indice.

La LCDUR establece que a nivel nacional y regional las organizaciones de mujeres tienen dos representantes y la Seprem una. A nivel departamental, se reduce a una
representante de las organizaciones de mujeres y a una representante de la Seprem, si el Ejecutivo as lo designa (artculo 5,7 y 9, Decreto 11-2002).
33
en los Consejos de Desarrollo. Es el caso de la coordinacin

de los Comude, la cual les corresponde al alcalde municipal,
Tabla 8
donde para el periodo gubernamental 2008/2011 solamente

hay seis alcaldesas.31
Presencia de mujeres en los Codede (2009)
Departamento
Total Integrantes
Total Mujeres
Mujeres (%)
Mujeres Indgenas (%)

*Porcentaje sobre el total de
mujeres.
*
Guatemala
49
10
Alta Verapaz
48
13
67
Baja Verapaz
44
11
25
45
Zacapa
40
12
30
Chiquimula
51
18
11
El Progreso
33
21
Izabal
28
11
39
27
Jutiapa
31
26
Jalapa
34
21
Santa Rosa
41
Sacatepquez
56
12
21
42
Escuintla
40
12
30
Chimaltenango
69
12
25
Quetzaltenango
55
11
17
Totonicapn
44
12
27
75
San Marcos
75
14
19
14
Suchitepquez
48
Retalhuleu
40
20
13
Solol
55
16
78
Quich
56
100
Huehuetenango
42
19
38
Petn
72
14
19
29
TOTAL
1051
190
18
28
Fuente: Elaboracin propia con base a datos de Segeplan (noviembre, 2009).

31
34
En el nivel comunitario, para los once municipios que comprenden las regiones Huista y Norte del departamento de Huehuetenango, slo el 5.3% de las integrantes
del rgano de coordinacin de los Cocode son mujeres (Mrida, 2009: 127).
La participacin de las mujeres ha estado determinada por patrones patriarcales en las formas histricas de organizacin social y en un sistema poltico en el cual operan exclusiones en la
toma de decisiones. En el SCDUR, stas operan a travs de actitudes y relaciones sexistas que frenan y excluyen a las mujeres;
en muchos casos simplemente no hay participacin de ellas o
sta es mnima. En los mbitos municipal y comunitario, las
mujeres han tenido dificultades para articular una agenda propia y representar intereses de su gnero. Aunque se han dado
avances en la creacin de Comisiones de la Mujer, Niez y Adolescencia y Oficinas Municipales de la Mujer (OMM), excepcionalmente se han generado procesos de formacin, proyectos
productivos y menos acciones con agenda de gnero.
En la lnea de revertir esta situacin discriminatoria, entre las
reformas al Cdigo Municipal de mayo de 2010, se establece
que las municipalidades deben reconocer un monto no menor
al 0.5% del situado constitucional a la Comisin de la Familia,
la Mujer, la Niez, la Juventud, Adulto Mayor o cualquier otra
forma de proyeccin social (art. 8, Decreto Nmero 22-2010).
Del mismo modo, se adiciona al Cdigo Municipal el artculo
96 Bis, que establece la obligatoriedad de los concejos municipales de crear las OMM antes de finalizar el ao 2010, a las que
se les atribuye la responsabilidad de atender las necesidades
especficas de las mujeres de los municipios y fomentar su
liderazgo comunitario, participacin econmica, social y poltica (art. 25, Decreto 22-2010). Entre las funciones especficas
de estas Oficinas se encuentra la de promover la organizacin
social y participacin comunitaria de las mujeres en los distintos niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural (art. 25, Decreto 22-2010). Para su funcionamiento y
el cumplimiento de sus objetivos, conforme estipula la reforma al Cdigo Municipal, El Concejo Municipal deber velar
porque a dicha Oficina se le asignen fondos suficientes en el
presupuesto municipal de cada ao (art. 25, Decreto 222010). Queda ver en qu medida los gobiernos locales implementan esta normativa, en especial la relativa al financiamiento
de las oficinas y comisiones que atienden asuntos especficos
de las mujeres, dados los altos niveles de endeudamiento que
presentan muchas de las municipalidades del pas, entre otros
factores.
El mayor empoderamiento e incidencia de las mujeres se ha
dado en los niveles departamentales y las reas urbanas de
los municipios, donde han logrado su inclusin como sector
e incorporar algunas de sus demandas. Ello se ha debido en
parte a esfuerzos y experiencias organizativas propias de las
mujeres, as como al apoyo recibido por entidades gubernamentales como la Seprem y el Foro de la Mujer, diversas fun32
daciones y ONG nacionales y la cooperacin internacional, que

han tenido una apuesta constante para fortalecer este sector
en el SCDUR. Se encuentran experiencias como las de Solol,
en donde la Comisin de la Mujer del Codede, con el apoyo
del Proyecto Fortalecimiento de la Sociedad Civil en Guatemala
Tinamit- de la UE, elabor una Poltica institucional de avance de las mujeres del Consejo de Desarrollo, con siete lneas
programticas, la cual se incorpora al reglamento del Codede.
Entre otros aspectos, la poltica establece que el 20% del presupuesto del Codede est dirigido a proyectos para eliminar
la discriminacin, desigualdad y violencia contra las mujeres
(Codede Solol, 2009:4).
Otra experiencia positiva es la del municipio de Ixcn (Quich). La organizacin histrica de las mujeres, con el apoyo de
la Fundacin Guillermo Toriello, la Red de Organizaciones de
Mujeres del Ixcn (Romi)32 , la Comisin Municipal de la Mujer
y la Oficina Municipal de la Mujer, posibilita elaborar en mayo
del 2007 la Poltica municipal para la equidad de gnero, que
precisa acciones afirmativas para el desarrollo integral de las
mujeres. Dicha poltica incorpora los enfoques del desarrollo
humano en armona con la naturaleza, de los derechos y de
gnero en el desarrollo local. Contempla ocho lneas y acciones estratgicas, que corresponden a la Poltica nacional de
promocin y desarrollo integral de las mujeres, agregando el
eje de gnero e interculturalidad. La organizacin e incidencia
se tradujo en la introduccin de algunas acciones y proyectos
prioritarios a favor de las mujeres, incorporados al plan de desarrollo municipal (Romi, et l., 2007).
5.3 La participacin indgena

En los mbitos locales, los consejos de desarrollo se organizaron paralelamente, y en algunos casos desplazando y debilitando procesos organizativos y sistemas de autoridad tradicionales: comits pro-mejoramiento y formas de autoridad indgena,
como las alcaldas comunitarias y las alcaldas indgenas, que
subsisten todava en municipios tales como Totonicapn, Solol y Chichicastenango, entre otros. Por ello, se dieron y todava
se dan tensiones y contradicciones entre autoridades de los
sistemas indgenas y los consejos de desarrollo, provocando
conflictos, paralelismos en las actividades y disputas por el poder local.
En el caso de Totonicapn, los Cocode fueron rechazados
desde un principio por las alcaldas comunitarias y la alcalda
indgena, pertenecientes al sistema poltico indgena local (Ramos y Sosa, 2008:128-129); de tal forma que en la mayora de
las comunidades de este departamento los Cocode no se han
En el 2007, se encontraban inscritas en el registro Civil Municipal del Ixcn 15 organizaciones de mujeres y 49 comits de mujeres en diferentes comunidades.
35
logrado implantar, como se puede observar en la tabla 2, en

donde se indica que solamente el 16.74% de las comunidades
de Totonicapn tienen constituidos sus Cocode. En otros casos, como en la regin ixil, las organizaciones tradicionales,
que siguen ejerciendo un papel de gua y de liderazgo en las
comunidades, no aceptan participar en el marco de la LCDUR,
para no perder autoridad, por lo que se ha tendido a generar
conflictos recurrentes entre las autoridades tradicionales y el
gobierno municipal. Hay casos tambin en los que el alcalde
comunitario sigue siendo nombrado por el alcalde municipal,
perdiendo as autoridad y reconocimiento de la comunidad,
originando conflictos y poca participacin de las comunidades
(Municipios Democrticos, s.f.:7).
En los niveles municipal y departamental suele observarse
presencia indgena a travs de alcaldes comunitarios, organizaciones y ONG indgenas. Conforme a entrevistas realizadas
a lderes indgenas, se han dado procesos no democrticos de
seleccin de representantes de los pueblos indgenas en los
consejos de desarrollo, al no ser stos elegidos por procesos
que incluyan a las autoridades, organizaciones y comunidades
indgenas, sino que ms bien se han seleccionados como requisito de la LCDUR, para que se vea representacin indgena.
En especial, en el nivel departamental, regional y nacional, se
dan problemas de legitimidad, en la medida en que la participacin y representacin indgena es individual y no colectiva,
como correspondera segn la Ley.
La constitucin de los Consejos Asesores Indgenas que estipula la Ley en su artculo 23, para brindar asesora a los rganos de coordinacin y a los Comude, igualmente en muchas
comunidades ha creado paralelismos, conflictos y tensiones
con las formas de organizacin tradicionales existentes, las que
generalmente cumplen con esta funcin de asesorar a los al-
36
caldes comunitarios, como intermediarios ante el Comude y el

concejo municipal. Por otra parte, la ley no es congruente con
la representacin de los pueblos indgenas en los municipios,
departamentos y regiones mayoritariamente indgenas, siendo
que la representacin debera ser por minoras.
Conforme a entrevistas realizadas, en los niveles nacional, regional y departamental, no hay una participacin efectiva de
los pueblos indgenas. Tampoco es utilizado el mecanismo de
la consulta previa para definir las polticas, programas y proyectos de desarrollo de los pueblos indgenas, como estipula el
artculo 26 de la LCDUR y la Declaracin de los Derechos de los
Pueblos Indgenas de las Naciones Unidas (2007), aprobada
por Guatemala. La concepcin del desarrollo de los pueblos
indgenas no dista de la concepcin general de desarrollo mediante el SCDUR, esto es: la de solucionar las carencias de la
poblacin a travs de proyectos especficos. Tampoco se consideran las decisiones tomadas por las comunidades, en asuntos
de importancia para el desarrollo, tales como las consultas ciudadanas o comunitarias en torno a la exploracin y explotacin
minera o de los recursos hdricos, a pesar de que las mismas
estn tipificadas en el Cdigo Municipal, el Convenio 169 de
los Pueblos Indgenas y Tribales y la LCDUR.
De esta suerte, aunque en los municipios con mayora indgena
existe una amplia participacin de la poblacin en el sistema,
as como liderazgo en distintos rganos y comisiones, incluido el de algunas mujeres, la pertinencia tnica del SCDUR es
cuestionada. Queda todava mucho por dilucidar y establecer
los mecanismos y formas ms adecuadas para una efectiva participacin indgena en el proceso de formulacin de polticas
pblicas, orientado al logro del desarrollo de los pueblos indgenas como sujeto.
Consideraciones finales
Desde su implantacin en el 2002, el SCDUR ha constituido
un avance en la poltica pblica de participacin ciudadana,
especialmente en los niveles local y departamental, donde sta
ha tenido mayor incidencia. No obstante, ha presentado debilidades en su conformacin, funcionamiento y eficacia como
instrumento para impactar en la gobernabilidad, coordinacin
interinstitucional, desarrollo humano. Como conclusiones especficas se plantean las siguientes:
La conformacin y presencia territorial del SCDUR en
trminos generales se puede considerar positiva; sin
embargo, muestra diferencias entre las regiones y los
departamentos, ausencias importantes de los sectores
de la sociedad civil, diversas dificultades en su integracin y funcionamiento, y variaciones significativas a lo
largo del tiempo. Ello implica que el sistema opera con
grandes retos en todos los niveles.
El funcionamiento del SCDUR se ve limitado por la dbil
articulacin y coordinacin entre los distintos niveles,
actores y entidades que lo conforman, lo que le ha restado integralidad sistmica, y eficacia al proceso de formulacin de polticas a partir de las prioridades de las
comunidades. El funcionamiento del nivel intermedio
(Codede) ha girado en torno a la administracin de los
fondos de los aportes a los consejos; el nivel regional
ha resultado inoperante, entre otros factores, por no
contar con fondos, y el Conadur ha mostrado un grado
incipiente de funcionamiento.
Entre las principales razones por las que el SCDUR no
se ha consolidado y funcionado sistmicamente, se encuentra la falta de recursos financieros y humanos, la
falta de voluntad poltica, y la inadecuada comprensin
del sistema por el liderazgo poltico, tanto a nivel nacional como a nivel local. A la par de los recursos y
las acciones diversas de fortalecimiento institucional de
los consejos de desarrollo emprendidas por diferentes
entidades pblicas, organizaciones de la sociedad civil y
la cooperacin internacional, se han instituido procesos
y polticas que han tendido a desinstitucionalizar el sistema. Ello se ha producido en un contexto en el que se
han dado limitados avances en la descentralizacin poltica, administrativa y econmica de la administracin
pblica.
El SCDUR se caracteriza por su fragilidad frente a los

actores de poder del entorno, que pugnan por imponer
intereses econmicos y polticos particulares en el proceso de formulacin de polticas pblicas, en detrimento del inters general o de los sectores menos empoderados y favorecidos. En especial, el funcionamiento del
SCDUR, se ve afectado por el clientelismo poltico, que
gira alrededor de la asignacin, aprobacin y ejecucin
del presupuesto de los Codede.
Existen diversas experiencias positivas de funcionamiento adecuado y democrtico de los consejos de
desarrollo. En los niveles locales, estas experiencias
han articulado grados importantes de organizacin y
participacin de la poblacin, apoyo externo de la cooperacin internacional, entidades gubernamentales y
ONG, as como un liderazgo funcional y democrtico.
No obstante, en trminos generales los niveles locales
se enfrentan a mltiples problemas de funcionamiento,
a la inestabilidad por los cambios de gobierno o la falta
de recursos, que hacen que estas experiencias en muchos casos no sean sostenibles.
Desde 1993, la asignacin presupuestaria a los consejos de desarrollo se ha incrementado, aunque con bajos niveles de ejecucin. Una priorizacin en funcin
de criterios regulados en todo el sistema y de metas y
resultados para el logro del desarrollo, tales como las
Metas del Milenio o de un plan nacional de desarrollo
de largo plazo, incorporando el enfoque de gnero y
tnico, podra mejorar la relacin entre la inversin pblica mediante los consejos y la proporcin de hogares
en situacin de pobreza extrema que hay en cada departamento del pas.
Por ltimo, si bien las comunidades y la sociedad civil
organizada han encontrado en el SCDUR un espacio de
participacin ciudadana para que sus demandas y necesidades sean atendidas e institucionalizadas, a nivel
general la poltica pblica de participacin ciudadana
para la generacin de desarrollo y gobernabilidad democrtica, ha presentado limitaciones y debilidades.
37
En este marco, se sugieren las siguientes estrategias y

acciones, con el fin de mejorar la eficacia del sistema
de consejos de desarrollo y la participacin ciudadana
como instrumentos de poltica pblica del Estado, que
potencien el desarrollo y gobernabilidad democrtica:
Implementar la lgica sistmica que establece la LCDUR, en donde el proceso de formulacin de polticas
parta de la base del sistema hasta el nivel nacional, y
del nivel nacional hacia la base, tomando en cuenta las
prioridades de las comunidades y las lneas y orientaciones generales de las polticas pblicas de largo alcance.
Es importante incluir, como parte del sistema, polticas
como la econmica, comercial o minera, de tal forma
que la participacin ciudadana en la toma de decisiones
sobre las orientaciones de las polticas pblicas genere
mayor grado de gobernabilidad, eficiencia y eficacia.
Es necesario generar un proceso de discusin alrededor
del concepto de desarrollo predominante, para reenfocarlo hacia el desarrollo humano, integral y sostenible,
con polticas, programas, planes, objetivos y metas a
mediano y largo plazo en todos los niveles.
La poltica de fortalecimiento institucional de los consejos de desarrollo debe ir de la mano con la poltica
general de descentralizacin. Es indispensable fortalecer a las municipalidades y a la ciudadana para el ejercicio de la gestin pblica y la auditora social; aprobar
una Ley de Servicio Civil Municipal, para garantizar la
permanencia del recurso humano capacitado; y descentralizar los recursos financieros, para que al menos una
parte de los aportes a los consejos de desarrollo vaya
directamente a las municipalidades.
Se debe implementar un sistema de seguimiento y fiscalizacin de la inversin pblica en todos los niveles;
transparentar el proceso de licitaciones para la ejecucin de obras y proyectos, as como normar los criterios
y disear una metodologa especfica para establecer las
techos y asignaciones presupuestarias en los distintos
niveles de su funcionamiento. Se recomienda que una
parte de los fondos de los consejos de desarrollo sea
destinada para la capacitacin del recurso humano en
las leyes de descentralizacin y participacin ciudadana,
equidad de gnero, gestin pblica, la nocin de servicio comunitario de los pueblos indgenas, entre otros.
Se deben establecer claramente los requisitos que los
consejos de desarrollo deben tener para acceder a los
fondos, especialmente en lo que se refiere a la integracin y funcionamiento adecuado.
38
Se debe impulsar una nueva ley de regionalizacin de

la administracin pblica en el pas, teniendo en cuenta los criterios econmicos, sociales y culturales estipulados en el artculo 224 de la Constitucin Poltica
de la Repblica. Es necesario implementar el enfoque
territorial en la planificacin, incluyendo lo intermunicipal y micro-regional, y establecer una jerarquizacin
de los lugares poblados, considerando criterios tnicolingsticos, socioeconmicos, geofsicos y ambientales.
Para mejorar la calidad de la planificacin y ejecucin de
proyectos, debe revisarse el ciclo de planificacin anual,
establecindose por ejemplo ciclos multianuales.
Adems, se debe garantizar la representacin equilibrada del gobierno y la sociedad civil, as como la representacin de gnero; y fortalecer con recursos financieros
y humanos a los entes rectores del sistema, SCEP y Segeplan, para el cumplimiento de sus mandatos y funciones en los distintos niveles. Los planes de desarrollo
municipal elaborados con apoyo tcnico de Segeplan
constituyen una herramienta clave para el SCDUR.
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40
Siglas y acrnimos
Aidpi

Aecid

ASC

Asesa

Cacif

CDUR

CIEN

CNPAG

Codede

Conalfa

Cocode

Comude

Corede

DTP

FSDC

Fodepaz

FSS

Funcede

Fundemuca

Inap

INE

LCDUR

Maga

Minfin

Mingob

MP

OMM

OMP

ONG

PDH

PGN

PIB

PMA

PNC

PNUD

PASOC

Romi

Sesn

Scep

SCSPR

Seprem

Segeplan

Siscode
Snip
Sipecif
TSE
UE
Usac
UTD
VAC
Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indgenas

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Asamblea de la Sociedad Civil
Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria
Comit Coordinador de Asociaciones Agrcolas, Comerciales, Industriales y Financieras
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales
Consejo Nacional para la Proteccin de la Antigua Guatemala
Consejo Departamental de Desarrollo
Comit Nacional de Alfabetizacin
Consejo Comunitario de Desarrollo
Consejo Municipal de Desarrollo
Consejo Regional de Desarrollo
Direccin Tcnica del Presupuesto
Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
Fondo Departamental para el Desarrollo y la Paz
Fondo Social de Solidaridad
Fundacin Centroamericana para el Desarrollo
Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Instituto Nacional de Estadstica
Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin
Ministerio de Finanzas
Ministerio de Gobernacin
Ministerio Pblico
Oficina Municipal de la Mujer
Oficina Municipal de Planificacin
Organizacin no gubernamental
Procuradura de Derechos Humanos
Procuradura General de la Nacin
Producto interno bruto
Programa Mundial de Alimentos
Polica Nacional Civil
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Programa Alianza con la Sociedad Civil
Red de Organizaciones de Mujeres del Ixcn
Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia
Secretara de Comunicacin Social de la Presidencia
Secretara Presidencial de la Mujer
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Sistema de Consejos de Desarrollo
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Sistema Nacional de Prevencin y Control de Incendios Forestales
Tribunal Supremo Electoral
Unin Europea
Universidad de San Carlos de Guatemala
Unidades Tcnicas Departamentales
Viceministerio de Apoyo Comunitario
41
Anexo
Estudio de caso
Caso 1
El Codede de Totonicapn
En el perodo 2008-2009, se registran avances en congruencia
con la LCDUR y con una perspectiva de desarrollo integral que,
no obstante, se da en un marco de fuertes debilidades. En ese
sentido se han hecho esfuerzos desde la representacin social
y desde la gobernacin departamental por integrar a un nmero mayor de representaciones en el Codede, de tal manera que
hoy se integra con representantes de entidades gubernamentales, alcaldes y representantes de sectores sociales: ONG, sindicatos, organizaciones campesinas, organizaciones de mujeres, cooperativas, pueblos indgenas, jvenes y discapacitados,
quienes surgen de procesos eleccionarios a nivel de sector o,
como en el caso de los jvenes, de asambleas municipales que
eligieron delegados que integraron una asamblea departamental. Adems, se cuenta con algunas instituciones que tienen
una funcin de testigos con voz, como la PDH y la Sesn. Sin
embargo, aun falta la participacin de las universidades pblica y privadas, partidos polticos y la de pequeos y medianos
empresarios que no se ha hecho efectiva.
El Codede funciona con la totalidad de sus integrantes especialmente cuando resuelven los asuntos presupuestarios. El
resto del ao, los alcaldes no ven en ste una instancia con
posibilidades para la obtencin de recursos como parece ser
la perspectiva dominante- y menos para concebir y gestionar el
desarrollo departamental o micro regional. Contrariamente,
es en la representacin gubernamental y social, donde se registra mayor constancia y bsqueda para que el Codede y algunas
de sus comisiones puedan activarse en acciones que trasciendan tal visin. En esa bsqueda, el espacio del Codede tiende
a funcionar como un espacio de acercamiento y encuentro desde el cual surgen algunas coordinaciones interinstitucionales
como parte del mismo o fuera de ste.
Si bien la LCDUR define que las prioridades deben provenir
de las comunidades, este no siempre es el caso, en principio
debido a que los recursos se reparten en partes iguales a todas las comunidades lo que no permite priorizar aquellas con
mayores necesidades, asimismo las gestiones de obras pblica
generalmente se limitan a infraestructura visible y gris Adems,
presentan obstculos fundamentales, como el cambio de proyectos o reorientaciones presupuestarias a peticin de alcaldes
42
municipales, procedimiento que puede desdecir la priorizacin comunitaria ya que se realiza por consenso de los alcaldes
y sin un cuestionamiento de la parte gubernamental, en tanto
la sociedad civil presenta limitaciones de informacin y de poder para incidir en la coherencia de este tipo de medidas.
El Codede debiera ser un espacio deliberativo y con una perspectiva estratgica. Sin embargo, funciona para la atencin de
demandas de proyectos, con una agenda donde predominan
puntos informativos, ms que la bsqueda de formular y realizar polticas, planes y programas coherentes de desarrollo y
que stos se concreten en la coordinacin interinstitucional
estatal y social. La nica poltica que los aglutin fue en contra
de la discriminacin en las instituciones pblicas, en el 2008.
No obstante, en el 2008 y 2009 se avanz en un esfuerzo por
instituir una poltica en materia de presupuesto, establecindose criterios para su distribucin, lo que puede ser considerado
como una modificacin de la poltica de inversin que antes
dedicaba el 99% a obras grises. Tales criterios, aplicados en el
2009, fueron: a) poblacin 20%; b) pobreza 25%; c) asistencia
de alcaldes a las reuniones del Codede y funcionamiento de
Comude 2%; d) extensin territorial 5%; e) PEA 3%; f ) proyectos de desechos slidos y lquidos 12%; g) proyectos forestales
5%; h) proyecto de construccin de centro de formacin de
la mujer en Momostenango y Totonicapn 3%; i) segn plan
estratgico de mortalidad materna 5%; j) mejoramiento de alcaldas comunitarias 3%; k) asignacin a los dos municipios
en extrema pobreza 4%; l) distribucin equitativa para todos
los municipios 13%. Esta distribucin, se logra a partir de la
propuesta de sectores sociales y la gobernacin departamental
y del convencimiento a los alcaldes que usualmente lo hacan
discrecionalmente.
Existe tambin la posibilidad de avanzar hacia la formulacin
de polticas de desarrollo, especialmente con el proceso de formulacin de planes de desarrollo municipal, con los cuales se
pretende integrar el plan de desarrollo departamental, de donde puede surgir una perspectiva territorial e integral. Mientras
tanto se mantiene la insistencia para que el Codede se oriente
al impulso de proyectos productivos, especialmente tratndose de las condiciones de pobreza, inseguridad alimentaria y los
impactos de la crisis econmica. Esta nueva modalidad ser
viable siempre y cuando el Codede contine en esa direccin
y la nueva gestin de gobernacin departamental, iniciada en

noviembre de 2009, apoye en su implementacin.
La participacin ciudadana
La autodenominada sociedad civil en Totonicapn, tiene antecedentes de articulacin importante en la Mesa de Dilogo y en
el Consejo Oxlajuj Aj, cuenta con una perspectiva ms integral
del desarrollo y experiencias acumuladas en su bsqueda de
incidencia en las polticas pblicas, objetivo que los sectores
ciudadanos representados en el Codede han tratado de impulsar de forma permanente, activa, crtica, deliberante, beligerante y propositiva. Un factor fundamental en ese sentido ha sido
su articulacin poltica, lo que les permite peridicamente analizar y definir posicin unificada hacia los asuntos del Codede.
Adicionalmente, participan desde sus propias posibilidades y
limitaciones, pues no cuentan con recursos para auditar por
ejemplo.
Limitaciones y facilitadores en el funcionamiento

del Codede
Una de las principales limitantes para el funcionamiento del
Codede es de carcter conceptual, ya que es percibido como
fuente de financiamiento de proyectos de infraestructura y
desde una perspectiva fragmentada del desarrollo para cumplir con compromisos electorales y clientelares, en vez de responder a polticas y proyectos integrales.33
Hacia el mbito regional y nacional, el Codede encuentra fundamentales limitaciones para encontrar en stos un vnculo sistmico virtuoso. El Corede ha sido poco funcional y operativo.
Un factor facilitador y articulador del Codede ha sido el financiamiento, el cual activa la participacin y abre la posibilidad
para pensar en otro tipo de inversin, desde una perspectiva
integral del desarrollo especialmente promovida por la representacin social. Adicionalmente ha sido fundamental la apropiacin social del SCDUR, una comprensin del rol que les
corresponde, ms all de levantar la mano y decir s seor.
Es una sociedad civil beligerante, que delibera y cuestiona, con
potencial organizativo. Asimismo, cont con el liderazgo del
gobernador 2008-2009, en quien se reconoce receptividad, iniciativa y capacidad de articular a entidades pblicas y sociales
a nivel departamental y municipal. 34
La representacin social ha sido activa en la inclusin de otros

sectores al Codede y en la bsqueda fructfera por incorporar modificaciones en la inversin del Fondo de Solidaridad
para el Desarrollo Comunitario (FSDC,) tales los casos de sus
propuestas para aprobar proyectos productivos y sostenibles
(agropecuarios, forestales, entre otros). Han mantenido, adems, crticas a la asignacin presupuestaria, por ejemplo, a la
disminucin padecida por municipios pequeos, en los cuales
existe mayor pobreza, y a la aceptacin de los alcaldes respectivos. Mantiene, adems, demandas de orden tnico, como
la inclusin con voz y voto de los dos representantes de las
alcaldas indgenas y auxiliares al Codede y la inclusin de los
representantes indgenas de cada municipio.
Caso 2
Los Consejos de desarrollo y la participacin ciudadana en San Cristbal Acasaguastln
La participacin ciudadana en el Codede, constituye un pilar

que explica el proceso que ste ha experimentado, a pesar de
ser insuficiente para los cambios que debiera registrar especialmente en sus funciones estratgicas como el impulsar procesos alternativos desde los Cocode y Comude. Proactivamente,
esta participacin se ha constituido en un balance para reducir
paralelismos, coacciones y actos de corrupcin que registraba
con anterioridad.
El caso del pequeo municipio de San Cristbal Acasaguastln,

en el departamento de El Progreso, constituye un claro ejemplo de que el funcionamiento real y democrtico del SCDUR
en los mbitos locales es posible y viable, pues se capitaliza y
se articula el apoyo de la cooperacin internacional y la organizacin comunitaria, bajo la conduccin a partir del 2008 de un
liderazgo funcional y democrtico: el de una joven alcaldesa,
del partido oficial.
33
34
El departamento recibir aproximadamente Q40 millones para el 2010, siendo una de las menores asignaciones del FSDC.
La sustitucin inesperada del gobernador departamental en noviembre de 2009 parece tendr un impacto negativo. Procedente de la UNE, del cual es secretario departamental, fue apoyado por la representacin de sociedad civil en el Codede en su seleccin. Fue reemplazado por quien era concejal primero, por el FRG, en el gobierno
municipal de Totonicapn, el cual cuenta con rechazo de varios alcaldes y de representantes sociales del Codede. Con su llegada han sido suspendidas reuniones del
Codede hasta febrero del 2010 y se teme la instalacin de intereses clientelares.
43
En dicho municipio, la primera vez que se conform el Comude fue en 2004, cuando empez a reunirse cada dos meses.
Sin embargo, poco despus dej de funcionar, y no fue hasta
finales de la anterior gestin municipal que de nuevo empez
a reunirse. Sin embargo, durante la primera gestin municipal de la UNE (2004-2008), los Cocode slo fueron integrados
como requisito para la ejecucin de proyectos.
El impulso a la conformacin y funcionamiento de los consejos
en el municipio fue promovido por la cooperacin internacional. En el 2007, la Unin Europea, a travs del Proyecto Municipios Democrticos, le plante a la Mancomunidad de Nororiente, un proyecto para el fortalecimiento institucional de los
municipios integrantes, de tal suerte que todos los municipios
de la regin conformaron sus Comude, pues solamente Morazn y San Cristbal Acasaguastln los tenan integrados. Fue as
que en ese ao se inici un proceso de formulacin de un plan
de desarrollo municipal,35 en el que estuvieron involucradas
instituciones pblicas del departamento, la municipalidad y
los Cocode. Dicho plan contempla diferentes ejes estratgicos
,36 con sus respectivos objetivos operativos, programas y proyectos, y se convirti a partir del 2008, en la gua bsica que
orienta la poltica de desarrollo municipal.
Durante la actual gestin municipal el Comude se integra y
empieza a funcionar regularmente, con reuniones mensuales
en las que se informa de los avances habidos en el plan de
desarrollo municipal, y se plantean otras necesidades. Las reuniones del Comude se desarrollan con gran afluencia y participacin tanto del concejo municipal, las comunidades que
envan dos o tres representantes cada una- y las instituciones
pblicas del municipio.37 Adems a las reuniones del Comude
se invitan entidades pblicas con presencia en el departamento ,38 y en ocasiones cuenta tambin con la presencia de instituciones que desean informacin del municipio o de la regin;
normalmente el qurum es de unas 70 personas.
El Comude cuenta con distintas comisiones de trabajo (Mujer; Seguridad Ciudadana; Educacin; Salud; Medio Ambiente;
y Seguridad Alimentaria), conformadas por miembros de los
Cocode, la corporacin municipal y de las instituciones municipales, los cuales han recibido capacitaciones.
A finales del 2009, el municipio cuenta con 13 Cocode, de 14
comunidades urbanas y rurales; slo en una comunidad urba35
36
37
38
44
na no se ha constituido. La eleccin del rgano de coordinacin se hace cada dos aos, a partir de asambleas comunitarias.
Los cargos son: presidente/coordinador, secretario, tesorero y
vocales- stos ltimos representantes de rea o sector: salud,
educacin, mujer, agricultura, iglesia catlica, iglesia evanglica, entre otros. El nmero de representantes vara de una comunidad a otra, oscilando entre siete y nueve representantes,
en funcin de los sectores o grupos organizados existentes.
Algunos cargos son especficos de algunas comunidades, como
los de turismo y seguridad ciudadana.
Las figuras de los alcaldes comunitarios fueron desplazadas
cuando los Cocode empezaron a organizarse y fortalecerse en
el municipio, de tal forma que en la actualidad han desaparecido. Los presidentes de los Cocode son lderes comunitarios
elegidos por la comunidad, y se constituyen en las mximas
autoridades. Desde el 2004, el liderazgo de los Cocode ha tendido a permanecer y consolidarse, los cambios se han dado
sobre todo en los cargos de menor importancia.
Mediante diversos procesos de capacitacin, las comunidades
se han ido fortaleciendo con el tiempo, de tal forma que algunas ya no solicitan el apoyo de la municipalidad a travs de
la OMP, para la celebracin de asambleas o la elaboracin de
actas, limitndose la relacin a aspectos jurdicos. En trminos
generales, la relacin y comunicacin entre las comunidades y
la municipalidad ha sido fluida y constante. Aunque ha habido
conflictos de carcter poltico con dos comunidades rurales,
stas participan regularmente en el Comude. As tambin, existe coordinacin y articulacin con el Codede del departamento, el que tambin se rene mensualmente.
Participacin ciudadana de las mujeres

La cultura patriarcal y el machismo predominante han limitado
la participacin poltica y social de las mujeres. En algunos casos las mujeres no son tomadas en cuenta en la conformacin
de los Cocode, y cuando se las incluye generalmente las eligen
como representantes de la mujer, de salud o como secretarias.
La participacin general de las mujeres en el Comude es de
10%, mientras que en los Cocode ronda entre el 5% y el 6%.
Sin embargo, especialmente a partir del liderazgo de la alcaldesa, se ha venido dando una apertura cultural hacia la participacin de las mujeres en los espacios pblicos, de tal forma que
las mujeres se han ido visualizando y destacando en su lideraz-
El plan parti de una microrregionalizacin del municipio, debido a la variedad de clima, flora, fauna y necesidades diferenciadas de la poblacin. Posteriormente se pas
a la elaboracin de FODA por microrregin, que fueron integrados en un FODA del municipio, validado en el Comude.
stos son: ambiental, econmico, social, sistema de centros poblados, poltico institucional.
Tienen representacin en el Comude: salud pblica, educacin, organismo judicial a travs del Juzgado de Paz, Renap, el TSE con el registro de ciudadanos, organizaciones
sociales como el comit de usuarios de riego y el sindicato de campesinos, y las iglesias.
Segeplan, Maga, INAP, Defensores de la Naturaleza, PNC, gobernacin, medio ambiente, Secretaria de Seguridad Alimentaria y Conalfa, entre otros.
go, tanto en el nivel municipal como en el departamental. A

finales del 2009, la participacin de las mujeres en los cargos
de los Cocode era de un 37%. Existen adems cinco Cocode,
de un total de 14, que estn liderados o presididos por mujeres, tres en las reas rurales y dos en los barrios del municipio.
Desde noviembre del 2007, la municipalidad cuenta con una
Oficina Municipal de la Mujer (OMM), que se extendi en su
mandato a la atencin de la niez y adolescencia en el 2008.
La Oficina cuenta solamente con una coordinadora, altamente
calificada, y lleva adelante diversos programas, pero con limitados recursos.39 La OMM es la encargada de coordinar las distintas comisiones del Comude y de la corporacin municipal;
adems, forma parte de la Comisin de la Mujer del Codede
de El Progreso, que est conformada por todas las OMM de
los municipios y las distintas dependencias que trabajan con
mujeres en el departamento. Es a travs de esta comisin que
se hicieron gestiones con la Seprem para el desarrollo de un
diplomado para la capacitacin de las mujeres de los Consejos
de Desarrollo del Departamento, el que a partir del 2010 se
extender tambin para las mujeres de las reas rurales.
Gestin del desarrollo e inversin pblica

en el municipio
El municipio de San Cristbal Acasaguastln es un caso exitoso
de planificacin y gestin participativa del desarrollo, siendo
responsables el gobierno municipal y el SCDUR, as como las
mismas comunidades, que han tenido iniciativa para la gestin
de proyectos con otras instituciones nacionales e internacionales. El xito de esta gestin radica principalmente en la
combinacin entre fortalecimiento institucional y enfoque de
desarrollo que ha puesto nfasis en el fortalecimiento de las
capacidades de la ciudadana.
En este sentido se ha contado con el apoyo de la cooperacin
internacional, especialmente para el fortalecimiento institucional de la municipalidad; se ha trabajado un manual de funcionamiento para los empleados, un reglamento interno, un
FODA, el plan de desarrollo municipal y la OMM. Con el apoyo
de la Embajada de Cuba y el Programa Yo s puedo, San Cristbal Acasaguastln, fue declarado en enero del 2010 como el
primer municipio del pas Libre de Analfabetismo. Adems,
39
se han realizado gestiones diversas en los niveles departamental y nacional, con otros programas de la cooperacin internacional como Promocap/GTZ, y del mbito nacional, como la
Seprem, Sosep, Ministerio de Trabajo, por mencionar algunas.
La eficacia de las polticas pblicas en el municipio, as como
los logros obtenidos en trminos de gestin pblica y desarrollo, se ha basado sobre todo en la concepcin y enfoque predominante del proceso de formulacin de polticas, entendindose que ste debe ser participativo, y partir de las prioridades
y necesidades de las comunidades, a travs de sus Cocode, y
fluir para arriba. Es solamente as que la poblacin participa, se
siente parte y centro del desarrollo.
La centralidad de la participacin ciudadana en el proceso
de formulacin de polticas, tuvo como resultado que, con
anterioridad a la reunin de noviembre 2009 del Programa
Gobernando con la Gente en El Progreso, en el municipio se
hiciera una rplica y se organizaran las mesas temticas con los
Cocode, para que las propuestas que surgieran se llevaran al
nivel departamental. Esto dio como resultado que el municipio
fuera uno de los ms beneficiados por los compromisos adquiridos por el gobierno, pues de los 67 proyectos contemplados,
27 benefician directa o indirectamente al mismo.
A pesar de lo anterior, en el municipio se dan ciertos niveles
de conflictividad y desavenencias por motivos polticos, personales o familiares. Adems, especialmente en una de las
comunidades, existen altos grados de delincuencia comn y
organizada, lo que ha creado problemas serios de inseguridad
ciudadana, y algunos asesinatos, como el del anterior alcalde.
Por otro lado, no todos los proyectos que se gestionan a travs
del Siscode o que son atendidos con recursos propios de la
municipalidad son los priorizados por la poblacin, alrededor
de un 60% aproximadamente. El resto de los proyectos surgen
de la municipalidad, al ser visualizados como una necesidad
comn, o que atienden a necesidades particulares de algn
sector, los que generalmente son presentados a la poblacin.
De igual manera, aunque se le ha dado importancia al fortalecimiento del recurso humano, en la inversin pblica todava
ha predominado la predileccin por los proyectos de infraestructura, de tal forma que cuando hay ajustes presupuestarios
los primeros proyectos afectados son aquellos orientados a la
capacitacin o educacin de los sectores ms vulnerables.
En la oficina se atiende entre otros: casos de abuso sexual y violencia intrafamiliar, dndole trmite para las instancias correspondientes; programas y actividades educativas
con la niez; programas del gobierno central, etc.
45

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Consejos de desarrollo y

Cuaderno de Desarrollo Humano

Ramos Muoz, Belinda y Mario Sosa Velsquez

45 p. (Cuadernos de Desarrollo Humano; 2009/2010-5).

1. Descentralizacin - Guatemala. 2. Gobierno - Guatemala.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Bases jurdicas: Constitucin de 1985 y Decreto 52-87

2. Conformacin y presencia territorial del SCDUR (2002-2009)

2.1 Presencia territorial y conformacin durante el primer ao de vigencia de las

3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR (2002-2009)

3.1 Los niveles superiores: el Conadur y los Corede

4. Asignacin presupuestaria e inversin pblica mediante el

Evolucin de la asignacin y ejecucin presupuestaria (1993-2009)

5. La participacin ciudadana en el SCDUR

5.1 La participacin de la sociedad civil en los distintos niveles

1 Algunos de los datos incluidos en estas secciones corresponden a 2010.

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

en el occidente del pas, en la comunidad lingstica kiche y

Linda Asturias de Barrios

2. Identificar y comparar la presencia y conformacin de

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

tnicos, intervienen en el proceso de formulacin de polticas

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

1.2 Nivel de implementacin (19872002)

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

1.3 Hacia un modelo participativo de

reconoce el derecho a la creacin y direccin de sus propias

1.4 Reformas a la Ley de los Consejos

A pesar de los compromisos adquiridos por el gobierno en los

de polticas no se concretaron hasta el ao 2002, cuando el

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

2. Conformacin y presencia territorial

2.1 Presencia territorial y conformacin durante el primer ao de vigencia

A pesar de los factores anotados anteriormente, en el primer

Evolucin del nivel de conformacin de los

Fuente: SCEP (mayo 2003), Segeplan (noviembre 2009).

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Los mayores niveles de conformacin de los Comude (grfica

2.2 Evolucin de la conformacin y

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Nmero de municipios 2009

Nmero de lugares poblados

Nivel conformacin de Cocode

Conformacin y funcionamiento de OMP, Comudes y Cocode por departamento (2009)

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

Comudes conformados y funcionando a finales de 2009 (en porcentaje)

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Segeplan (noviembre, 2009)

2.3 Dificultades en la integracin del

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

la situacin financiera afecta a todo el SCDUR, ya que no se

nmica, poltica y administrativa y la planificacin democrtica

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

muchos casos la conformacin de los Cocode no ha surgido

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

3. Articulacin y funcionamiento del SCDUR

en la Ley, y por tanto para constituirse en un instrumento que

3.1 Los niveles superiores: el Conadur

Ver funciones en la LCDUR y su reglamento.

Consejos de desarrollo y participacin ciudadana en Guatemala (1985-2009)

para la aprobacin del presupuesto 2010. De la misma forma,

con diferentes intereses y recursos: gobiernos locales a travs

El nivel con ms dificultades del SCDUR ha sido el regional,