ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO

PROFESSOR CONTEUDISTA:
Izaas Dantas Freitas
Analista do MPU/Apoio Jurdico/Direito e Chefe da Coordenao de Legislao de
Pessoal do Ministrio Pblico do Trabalho
izaias.freitas@mpt.gov.br
Telefones para contato:
Procuradoria Geral do Trabalho: 3314-8635

CURSO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR
E SINDICNCIA

JUSTIFICATIVA
Os procedimentos de natureza disciplinar so relativamente complexos, exigindo
conhecimento especializado daqueles que atuam como membros de comisses de
sindicncia e processos administrativos disciplinares e daqueles que realizam anlises
tcnicas no momento da instaurao ou no seu julgamento. necessrio que esses
servidores tenham o conhecimento necessrio para conduzir e analisar os
procedimentos disciplinares de acordo com a legislao, a doutrina e a jurisprudncia,
evitando que sejam refeitos ou anulados pelo Poder Judicirio.
OBJETIVOS DO CURSO
Capacitar servidores do Ministrio Pblico da Unio, fornecendo-lhes o conhecimento
necessrio para integrarem comisses de processo administrativo disciplinar e
sindicncias.
Capacitar servidores que analisam procedimentos disciplinares, permitindo-lhes que
adquiram e atualizem conhecimentos sobre o assunto, visando o adequado
assessoramento das autoridades administrativas encarregadas de efetuar a
instaurao e o julgamento desses procedimentos

CONTEDO PROGRAMTICO

1. CONCEITOS PRELIMINARES DE SINDICNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO

DISCIPLINAR
2. CONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES
2.1. Representao
2.2. Determinaes feitas pelos rgos de controle interno e pelo TCU
2.3. Denncias formais e annimas
2.4. Notcias veiculadas na mdia.
3. TIPOS DE RESPONSABILIDADE
3.1. Responsabilidade Civil
3.2. Responsabilidade Penal
3.2.1. Repercusso nas outras esferas
3.2.2. Efeitos da condenao criminal
3.3. Responsabilidade Administrativa
4. PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRTIVO DISCIPLINAR
4.1. Princpios constitucionais
4.1.1. Princpio da Legalidade
4.1.2. Princpio da Impessoalidade
4.1.3. Princpio da Moralidade
4.1.4. Princpio da Publicidade
4.1.5. Princpio da Eficincia
4.1.6. Princpio da ampla defesa e do contraditrio. Garantia do Devido Processo
Legal
4.2. Princpios e critrios da Lei 9.784/99
5. ILCITOS ADMINISTRATIVOS
5.1. Descumprimento de deveres
5.2. Proibies
5.3. Infraes gravssimas
6. PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. ESPCIES
6.1. Advertncia
6.2. Suspenso
6.3. Demisso
6.4. Cassao de aposentadoria
6.5. Destituio de cargo em comisso ou de funo de confiana
7. SINDICNCIA
7.1. Sindicncia Investigativa
7.2. Sindicncia Contraditria ou Acusatria
7.2.1. Prazos
7.2.2. Converso de Sindicncia em PAD
7.2.3. Integrantes da Comisso

8. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

8.1. Fases do Processo Administrativo Disciplinar. Rito Comum.
8.1.1. Instaurao
8.1.2. Inqurito
8.1.2.1. Instruo.
8.1.2.2. Defesa Escrita.
8.1.2.3. Relatrio Final.
8.1.3. Julgamento.
8.2. Rito do Processo Administrativo Disciplinar comum
8.3. Ritos do Procedimento Sumrio
8.3.1. Procedimento Sumrio para apurao de acumulao ilcita de cargos
pblicos.
8.3.2. Procedimento Sumrio para apurao de inassiduidade habitual e
abandono de cargo.
8.4. Comunicao ao Ministrio Pblico
9. NULIDADES
9.1. Princpios
9.1.1. Principio da finalidade
9.1.2. Princpio do prejuzo
9.1.3. Princpio do aproveitamento
9.2. Classificao das Nulidades
9.2.1. Nulidades Absolutas
9.2.1.1. Vcios de competncia
9.2.1.2. Vcios relacionados composio da comisso
9.2.1.3. Vcios relacionados ao direito de defesa
9.2.1.4. Vcios relacionados ao julgamento
9.2.2. Nulidades relativas
9.2.3. Meras irregularidades
10. PRESCRIO
10.1. Incio da contagem do prazo
10.2. Interrupo do prazo prescricional
10.3. Prescrio quando o fato tambm considerado crime
10.4. Prescrio e prosseguimento da investigao
11. RECURSOS
11.1. Espcies
11.1.1. Pedido de Reconsiderao. Converso em Recurso Hierrquico
11.1.2. Recurso Hierrquico
11.2. Prazos
11.3. Efeito suspensivo
11.4. Recurso contra decises interlocutrias
12. CANCELAMENTO DE PENALIDADES DISCIPLINARES
13. REVISO DO PROCESSO DISCIPLINAR
14 QUESTES RELEVANTES

14.1. Exonerao e aposentadoria de servidor que est respondendo a processo

disciplinar
14.2. Demisso de servidor em estgio probatrio
15. MENSAGEM FINAL. Os dez mandamentos da Comisso Processante, segundo o
Professor Lo da Silva Alves
16. BIBLIOGRAFIA

1.
CONCEITOS
PRELIMINARES
ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - PAD

DE

SINDICNCIA

PROCESSO

Sindicncia e Processo Administrativo Disciplinar - PAD so os meios

pelos quais so apuradas as irregularidades no servio pblico federal, nos
termos indicados pela Lei n 8.112/90.

Art. 143. A autoridade que tiver cincia de

irregularidade no servio pblico obrigada a
promover a sua apurao imediata, mediante
sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, assegurada ao acusado ampla
defesa.

O termo sindicar significa investigar, pesquisar, descobrir. Sindicncia traz,

assim, em um primeiro momento, a idia de investigao e procedimento prvio, que
pode dar origem a um Processo Administrativo Disciplinar.
A sindicncia, nesse contexto, teria a mesma funo que o inqurito policial tem
com relao ao processo penal, sendo apenas uma pea instrutria do processo
administrativo disciplinar.
Ocorre que por economia processual e de recursos humanos, o legislador
federal permitiu que as infraes de menor gravidade fossem solucionadas no mbito
da prpria sindicncia. Nesses casos, a sindicncia adquire fisionomia de processo
disciplinar a acaba se confundindo com o prprio PAD, no seu sentido estrito.
Para sistematizar o assunto, a doutrina passou a classificar a sindicncia em
duas modalidades:
a) sindicncia investigativa, quando o procedimento busca apenas colher
elementos fticos relacionados s irregularidades, bem como os danos causados ao
servio pblico, sem fazer acusao a qualquer servidor e;
b) sindicncia contraditria, quando a comisso que faz a investigao, acusa
algum servidor da prtica da irregularidade, este se defende e a autoridade efetua o
julgamento no mbito da prpria sindicncia.

Mais adiante iremos falar de forma mais aprofundada sobre essas modalidades
de sindicncia e sobre o Processo Administrativo Disciplinar - PAD.

2. CONHECIMENTO DE IRREGULARIDADES. 2.1. Representao. 2.2.

Determinaes feitas pelos rgos de controle interno e pelo TCU. 2.3. Denncias
formais e annimas. 2.4. Notcias da mdia

A Administrao Pblica definida por Hely Lopes Meireles como todo

aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando a
satisfao das necessidades coletivas.1
Os servidores pblicos, por sua vez, so cidados que ocupam, na estrutura da
Administrao Pblica, cargos ou funes com atribuies previamente estabelecidas
em lei ou regulamento.
Toda ao humana, porm, est sujeita a erros, que se evidenciam em aes ou
omisses. O agente pblico pode, deliberadamente, praticar atos ou se omitir de
pratic-los, caracterizando uma conduta dolosa. Essas aes ou omisses podem
tambm ter natureza culposa, quando decorrentes de impercia, imprudncia ou
negligncia.
Em ambos os casos, ciente da ocorrncia de alguma irregularidade, a autoridade
administrativa tem o dever legal de investig-la, atribuindo responsabilidades aos
eventuais culpados.
O objetivo da apurao, entretanto, a regularidade do servio pblico. No
punir s por punir. A aplicao de alguma penalidade disciplinar pode ser necessria,
porm o objetivo maior que a administrao pblica preste seus servios da melhor
forma possvel.
Embora a lei afirme ser obrigao do administrador promover a apurao de
irregularidade que tiver cincia, as providncias tomadas pela autoridade devem ser
pautadas pelo bom senso, afinal o custo de uma sindicncia e de um processo
administrativo disciplinar alto, devendo ser reservado para situaes que realmente
possam comprometer o bom andamento do servio pblico ou prejudicar a
administrao pblica. Fatos triviais, de pouca relevncia, devem ser solucionados na
base da conversa, com meras recomendaes das chefias aos servidores envolvidos.
As denncias sobre irregularidades no servio pblico podem chegar ao
conhecimento da Administrao de vrias maneiras. Vejamos cada uma delas:
2.1. Representao
Representao a comunicao escrita apresentada pelos agentes pblicos
quando tomam essa providncia em razo do cumprimento de um dever legal.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro: Editora Malheiros, 1996,

21.ed. pg.60/61

Todo servidor pblico obrigado, por lei, a comunicar fatos irregulares que teve
conhecimento em razo do cargo. A Lei n 8.112/90 estabelece essa exigncia no art.
116:
Art. 116. So deveres do servidor:
VI - levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para
apurao;
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada
pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.
A regra que a representao seja encaminhada para a autoridade superior
quela contra a qual formulada, no entanto, se houver suspeita do envolvimento
desta, a ser necessrio encaminhar para outra autoridade, possivelmente a
autoridade mxima do rgo. A representao tambm pode ser encaminhada
diretamente para o rgo de controle interno respectivo ou diretamente para o Tribunal
de Contas da Unio.
Se o servidor faz a comunicao da irregularidade, porm, no em razo do
cargo, esta recebe o nome genrico de denncia, que veremos logo adiante.
O servidor que faz alguma representao contra irregularidades no pode ser
responsabilizado por esse ato. Essa uma garantia legal necessria para que o
representante no se sinta intimidado, deixando de fazer a denncia, por medo de
represlia.
Lei n 8.112/90, art. 126-A. Nenhum servidor poder ser responsabilizado civil,
penal ou administrativamente por dar cincia autoridade superior ou, quando
houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente para
apurao de informao concernente prtica de crimes ou improbidade de que
tenha conhecimento, ainda que em decorrncia do exerccio de cargo, emprego
ou funo pblica.
2.2. Determinaes feitas pelos rgos de Controle Interno e pelo Tribunal de
Contas da Unio
Os rgos de controle interno de cada Poder realizam auditorias peridicas nas
entidades e nos rgos pblicos. Ao tomarem conhecimento de irregularidades, esses
rgos so obrigados a comunicar o fato ao Tribunal de Contas da Unio. Essa
exigncia est na prpria Constituio Federal:
Art. 74, 1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento
de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de
Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.

 2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio.
No caso do Ministrio Pblico da Unio, o rgo de controle interno a Auditoria
Interna do MPU, que tem suas atribuies definidas em regimento interno editado pelo
Procurador-Geral da Repblica, na Portaria PGR n 200, de 28 de abril de 2009. Para
conhecer melhor a estrutura e as atribuies desse rgo acesse
www.audin.mpu.gov.br.
Na prtica, ao constatar alguma irregularidade, a Auditoria Interna, primeiro
aciona o rgo responsvel, solicitando que apresente justificativa e adote providncias
para san-la, fixando prazo para o seu cumprimento. No sendo atendida a
recomendao, a sim, faz a comunicao ao Tribunal de Contas da Unio.
O Tribunal de Contas da Unio, por sua vez, rgo responsvel pelo controle
externo, antes de aplicar alguma sano ao responsvel, fixa prazo para que sejam
feitas as devidas correes (art. 74 da Constituio Federal).
2.3.

Denncias formais e annimas.

As denncias so comunicaes normalmente formuladas por pessoas

estranhas ao servio pblico. O usurio do servio pblico, tendo sido vtima de
irregularidades praticadas por algum servidor pblico, pode denunci-lo perante a
administrao do rgo. Na verdade, qualquer cidado, independentemente de ter sido
vtima ou no, pode formular denncias sobre quaisquer irregularidades no servio
pblico e estas precisam ser devidamente investigadas.
A Lei n 8.112/90 exige (art. 144) que as denncias contenham a identificao e
o endereo do denunciante. Alm disso, devem ser formuladas por escrito, com a
autenticidade confirmada.
Quais precaues devem ser adotadas pela Administrao?
Se o denunciante comparece ao rgo para fazer a denncia, esta deve ser
reduzida a termo e colhida a assinatura dele. Porm, se a denncia encaminhada,
por exemplo, pelo correio, ou entregue diretamente no protocolo do rgo, a firma do
denunciante deve estar devidamente reconhecida. O que se pretende evitar que
pessoas mal intencionadas apresentem acusaes falsas ou se utilizem de nomes de
terceiros para formular denncia que elas prprias no tm a coragem de fazer. A
identificao do autor necessria porque acusaes inverdicas podem levar o seu
autor a ser responsabilizado civilmente.
As denncias annimas, entretanto, no devem ser totalmente descartadas. Se
autoridade recebe uma denncia annima, porm acompanhada de documentos ou
informaes precisas, ela deve fazer uma averiguao preliminar cautelosa e se
verificar a sua procedncia, corrigir a irregularidade e determinar, se houver
necessidade, a abertura do procedimento disciplinar adequado.
Em situaes como essas, costuma-se fazer uma investigao preliminar, que
pode ser conduzida por apenas um servidor, para colher os elementos que podero
justificar a abertura de uma sindicncia ou do prprio PAD.

Quando, porm, a denncia annima no configurar evidente infrao disciplinar

ou ilcito penal, esta deve ser arquivada, por falta de objeto (art. 144, pargrafo nico,
da Lei n 8.112/90).
2.4.

Notcias veiculadas na mdia

Tambm no podem ficar sem averiguao as notcias divulgadas em mdia,

seja em jornais, revistas, internet, rdio, televiso, etc. A autoridade deve, com as
cautelas necessrias, fazer a investigao preliminar para verificar os indcios de
irregularidade, instaurando em seguida, sindicncia ou processo administrativo
disciplinar, se houver necessidade.
Apesar dos excessos que os meios de comunicao costumam cometer, eles
cumprem um papel importantssimo para o bem do servio pblico, ao denunciar
irregularidades que alcanam grande parcela da sociedade.
3. TIPOS DE RESPONSABILIDADE. 3.1. Responsabilidade Civil. 3.2.
Responsabilidade Penal. 3.2.1. Repercusso nas outras esferas. 3.2.2. Efeitos da
condenao criminal. 3.3. Responsabilidade Administrativa

Todo ocupante de um cargo pblico responsvel pelos atos que pratica na

condio de representante do ente pblico que o admitiu.
Cargo pblico definido pela Lei n 8.112/90, art. 3, como o
conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura
organizacional que devem ser cometidas a um servidor.

Ao tomar posse no cargo pblico, efetivo ou em comisso, o servidor assina

termo do qual deve constar os seus direitos e os seus deveres (art. 13 da Lei n
8.112/90):
Falhando no cumprimento de suas responsabilidades, o servidor pblico
responde em trs instncias distintas:
Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio
irregular de suas atribuies.
Convm lembrar, inicialmente, que a responsabilidade do servidor de natureza
subjetiva, o que significa dizer que necessrio comprovar sua culpa, no sentido
amplo. Essa culpa pode decorrer de aes ou omisses, que, por sua vez, podem ser
dolosas ou culposas no sentido estrito.
As condutas dolosas so aquelas em que esto presentes a intencionalidade e a
m-f do autor. Nas condutas culposas, o autor pratica o ato ou se omite de pratic-lo
em decorrncia de inobservncia do dever de diligncia, que se evidencia na
imprudncia, impercia ou negligncia. No h o dolo, que a vontade intencional de
praticar o ato, mas a falta existe.

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Pela prtica de um s ato o servidor pode ter responsabilidade nas trs

instncias. Ao furtar um bem pblico, o servidor pode ser responsabilizado no campo
penal, respondendo por peculato; no mbito administrativo, respondendo por
improbidade administrativa e; no campo civil, tendo que ressarcir o valor do prejuzo.
Nesse sentido o art. 125 da Lei n 8.112/90:
Art. 125. As sanes civis, penais e administrativas podero cumular-se, sendo
independentes entre si.
Vejamos separadamente essas responsabilidades, lembrando, porm que o foco
do nosso curso responsabilidade administrativa.
3.1.

Responsabilidade Civil
Est prevista no art.122 da Lei n 8.112/90:
Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo, doloso
ou culposo, que resulte em prejuzo ao errio ou a terceiros.
1 A indenizao de prejuzo dolosamente causado ao errio somente ser
liquidada na forma prevista no art. 46, na falta de outros bens que assegurem a
execuo do dbito pela via judicial.
2 Tratando-se de dano causado a terceiros, responder o servidor perante a
Fazenda Pblica, em ao regressiva.
3 A obrigao de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles
ser executada, at o limite do valor da herana recebida.

A responsabilidade civil est ligada ao dever de ressarcir danos, que podem ter
sido causados diretamente ao errio ou a terceiros. Quando o dano causado a
terceiros, o ente pblico que acaba sendo acionado para ressarcir os prejuzos. O
ente pblico, porm, dever ajuizar ao regressiva contra o servidor que o causou, em
ao regressiva.
O ente pblico responde objetivamente, isto , no h necessidade de ser
provada a culpa, mas o servidor s ser responsabilizado se ficar comprovada sua
conduta dolosa ou culposa.
Ao trmino do processo disciplinar ou da sindicncia, a comisso apresenta o
relatrio final, propondo a aplicao de penalidades disciplinares e sua concluso sobre
a necessidade do servidor ressarcir eventuais danos ao errio. O ressarcimento pode
ocorrer pela via judicial ou mediante consignao em folha de pagamento.
Outra forma de se obter o ressarcimento de valores atravs da Tomada de
Contas Especial-TCE, disciplinada pelo Tribunal de Contas da Unio pela Instruo
Normativa n 56/2007. So requisitos para instaurao de TCE:
a) omisso no dever de prestar contas;

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b) no comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio,

mediante convnio, contrato de repasse ou instrumento congnere;
c) ocorrncia de desfalque, desvio ou desaparecimento de dinheiros, bens ou
valores pblicos; e
d) prtica de ato ilegal, ilegtimo ou antieconmico de que resulte dano
Administrao Pblica Federal.
A Tomada de Contas Especial costuma ter sua tramitao desenvolvida no
mbito do Tribunal de Contas da Unio - TCE. Esse procedimento pouco utilizado
pelos rgos, porque normalmente a comisso de sindicncia ou de PAD j aponta a
devida quantificao do dbito. Mas nada impede a instaurao de TCE pelo prprio
rgo onde ocorreu o prejuzo.
Em caso de falecimento do servidor a dvida passa aos sucessores, porm
somente at o limite da herana recebida.
3.2.

Responsabilidade Penal

As condutas irregulares mais graves praticadas pelo servidor pblico, por

atingirem bens jurdicos de maior magnitude, so tambm sancionadas no campo do
direito penal. Esses crimes esto dispostos no Ttulo XI do Cdigo Penal, e se divide
basicamente em dois captulos: Captulo I Dos crimes praticados por funcionrio
pblico contra a administrao em geral (arts. 312 a 327) e no Captulo IV Dos crimes
contra as finanas pblicas (arts. 359-A a 359-H).
No direito penal, o conceito de servidor pblico possui maior abrangncia do que
o conceito aplicado no mbito disciplinar. Nos termos do Cdigo Penal,
Art. 327 - Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou
funo pblica.
1 - Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo
em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio
contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da Administrao
Pblica.
3.2.1. Repercusso nas outras esferas
Embora haja independncia entre as instncias penal e administrativa, existem
hipteses em que a deciso proferida no campo criminal repercutir no mbito
administrativo. Diz o art. 126 da Lei n 8.112/90, que a responsabilidade administrativa
do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que negue a existncia do
fato ou sua autoria.
Tambm haver prevalncia da deciso criminal sobre a instncia civil, nos
termos do art. 935 do Cdigo Civil:

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A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo questionar

mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas
questes se acharem decididas no juzo criminal.
Convm atentar para o fato de que no qualquer absolvio que ir influir na
concluso proferida no mbito administrativo, mas apenas aquela que negue a
existncia do fato ou a sua autoria.
Se o servidor foi absolvido na esfera penal por falta de provas, por exemplo, isso
no afetar, necessariamente, a concluso dada na esfera administrativa. que nesse
caso, as provas podem no ser suficientes para embasar uma condenao criminal,
mas podem ser suficientes para a aplicao da penalidade administrativa.
A doutrina e a jurisprudncia chamam isso de falta residual. O prprio Supremo
Tribunal Federal possui sumulado esse entendimento:
SUMULA 18 - PELA FALTA RESIDUAL, NO COMPREENDIDA NA
ABSOLVIO PELO JUZO CRIMINAL, ADMISSVEL A PUNIO
ADMINISTRATIVA DO SERVIDOR PBLICO.
Nesse mesmo sentido tem se firmado a jurisprudncia do Superior Tribunal de
Justia, conforme julgado abaixo transcrito:
1. In casu, conquanto tenha de fato havido absolvio perante a Justia Criminal
o que se deu posteriormente imposio da pena demissria efetivada pela
Administrao , no se vislumbra qualquer repercusso desse fato quanto
aplicao da pena de demisso. Isso porque, no obstante a absolvio tenha
se dado pela no-configurao do crime de concusso, no houve,
efetivamente, negativa do fato delituoso.
2. De qualquer sorte, como j evidenciado, o Recorrente no foi demitido
administrativamente pela concusso, mas com base no art.158, inciso II, da Lei
Orgnica da Polcia Civil, "procedimento irregular de natureza grave", o qual se
configura com a simples conduta sobejante reconhecida no acrdo penal
absolutrio que no est abrangida pela absolvio penal. o que se
denomina falta residual, a que alude o verbete sumular n. 18 do STF.
RMS 12613 / MG DJ 03/04/2006 p. 366
3.2.2. Efeitos da condenao criminal
Um dos efeitos possveis da condenao criminal a perda do cargo pblico,
no havendo necessidade, nesse caso, de instaurao de processo administrativo
disciplinar. Essa conseqncia no automtica e o juiz precisa declarar na sentena,
dizendo os motivos que o levou a decretar essa medida. Estabelece o Cdigo Penal a
respeito dessa questo:
Art. 92 - So tambm efeitos da condenao:
I a perda de cargo, funo pblica ou mandato eletivo:

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a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um

ano, nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de dever para com
a Administrao Pblica;
b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a 4
(quatro) anos nos demais casos
Pargrafo nico os efeitos de que trata este artigo no so automticos,
devendo ser motivadamente declarados na sentena.
3.3.

Responsabilidade Administrativa

A responsabilidade administrativa decorre, basicamente, da inobservncia dos

deveres relacionados ao cargo. Cargo pblico, como j vimos, definido pela Lei n
8.112/90, art. 3, como o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na
estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
O art. 121 diz que o servidor responde pelo exerccio irregular dessas atribuies
e o art. 124 afirma que A responsabilidade civil-administrativa resulta de ato omissivo
ou comissivo praticado no desempenho do cargo ou funo.
O estudo da responsabilidade administrativa do servidor parecido com o
estudo do direito penal e com o direito processual penal. O direito penal descreve quais
so os crimes, com as respectivas penas. J o direito processual penal regula a forma
como os crimes so apurados, trata dos procedimentos, das provas, das competncias,
dos incidentes. Por intermdio do processo penal, o Estado alcana o resultado
pretendido pelo direito penal.
Embora no seja usual a denominao direito disciplinar e direito processual
disciplinar, a Lei n 8.112/90 faz essa separao de maneira bastante adequada.
O Ttulo IV da Lei trata do regime disciplinar (art. 116 a 142). Est dividido em
cinco captulos:
a)
b)
c)
d)
e)

Captulo I: Dos Deveres;

Captulo II: Das proibies;
Captulo III: Da Acumulao;
Captulo IV: Das responsabilidades;
Captulo V: Das penalidades.

Esses cinco captulos tratam de temas que podem perfeitamente ser

denominados de direito disciplinar em analogia ao direito penal.
J o Ttulo V da Lei, denominado de Processo Administrativo Disciplinar, trata
das questes processuais e est assim dividido:
a) Captulo I: Disposies gerais;
b) Captulo II: Do Afastamento Preventivo e;
c) Captulo III: Do Processo Disciplinar, o qual est subdividido em trs Sees
(Do Inqurito; Do Julgamento e; Da Reviso do Processo).

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Os temas tratados no Ttulo V da Lei n 8112/90 so nitidamente de natureza

processual, que podem ser denominados de Direito Processual Disciplinar.
Enquanto no Direito Penal, encontramos o Estado tentando regular a vida da
sociedade no seu conjunto, no Direito Administrativo Disciplinar, o Estado procura
regular a sua relao com o corpo de funcionrios, procurando criar condies que
viabilizem o funcionamento regular dos rgos da Administrao, com resultados
positivos para a prestao do servio pblico.
De um modo geral, os estatutos que regulam a relao do Estado com o servidor
comportam no somente as regras de direito material, descrevendo as condutas ilcitas
que ensejam a aplicao da pena e a correspondente sano, mas tambm as normas
de direito tipicamente processual.
Essas regras processuais so os instrumentos de apurao dos ilcitos
administrativos. So exemplos de matria processual no Direito Administrativo
Disciplinar, as regras que estabelecem o procedimento mais adequado para a
apurao das faltas disciplinares (sindicncia ou processo administrativo), o
estabelecimento de prazos para concluso dos trabalhos da sindicncia, regras sobre a
conduo do processo, entre outros.
Os princpios vigentes do direito penal e no direito processual penal so
aplicveis, por analogia, ao direito administrativo disciplinar.
Nosso estudo daqui em diante procurar seguir essa diviso, mostrando
inicialmente, os ilcitos administrativos, que compreende os deveres e proibies, com
suas respectivas penas e depois adentrar nos aspectos processuais que compreende
os ritos e procedimentos.
Antes, porm, de adentrarmos nesses temas, importante conhecer os
princpios aplicveis ao direito administrativo disciplinar.

4. PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. 4.1. Princpios

constitucionais. 4.1.1. Princpio da Legalidade. 4.1.2.
Princpio da
Impessoalidade. 4.1.3. Princpio da Moralidade. 4.1.4. Princpio da Publicidade
4.1.5. Princpio da Eficincia. 4.1.6. Princpio da ampla defesa e do contraditrio.
Garantia do Devido Processo Legal 4.2. Princpios e critrios da Lei 9784/99.

necessrio conhecer os princpios reitores do processo administrativo

disciplinar. Conhecendo os princpios, todos os responsveis pela conduo e
julgamento de um processo administrativo disciplinar tero melhores condies de
tomar decises, evitando nulidades e repetio de procedimentos.

15

Tratando sobre princpios e normas, convm citar a diferenciao apresentada

por Agostinho Gordilho, citada por Jos Armando da Costa2:
A inteligncia e a compreenso dos princpios so muito mais importantes que a
compreenso das normas, pois que a norma um especfico e determinado
mandamento, mas o princpio, sobre ser norma, tem um carter de conferir
sentido, de conferir uma direo estimativa, de conferir uma dimenso
especfica, dentro de um sistema. Ele conduz inteleco das normas, ele se
irradia, ele se expande e penetra as vrias normas. Por isso podemos logo dizer
que transgredir um princpio muito mais grave que transgredir uma norma.
Vejamos, de forma objetiva, em que circunstncias os princpios constitucionais
so aplicveis ao direito administrativo disciplinar.
4.1.

Princpios Constitucionais

4.1.1. Princpio da Legalidade

Podemos ver a aplicao desse princpio no direito disciplinar nas suas mais
diversas fases. Os atos processuais devem seguir a forma prevista em lei; as infraes
disciplinares e as respectivas penalidades devem ser previstas em lei. Legalidade deve
ser entendida em sentido amplo, englobando tambm os decretos, os regulamentos, as
resolues, portarias, etc.
4.1.2. Princpio da Impessoalidade
A Administrao precisa conduzir o procedimento de forma imparcial, devendo
afastar-se de subjetivismos e de posies pessoais. Acusados que tenham praticado
atos semelhantes devem ser tratados da mesma maneira.
4.1.3. Princpio da moralidade
Vemos a manifestao desse princpio em diversos deveres atribudos ao
servidor pblico: honestidade, respeito, boa-f, lealdade, probidade administrativa,
entre outros.
A Administrao tambm precisa tratar da mesma forma o acusado.
4.1.4. Princpio da publicidade
Todos os atos administrativos so pblicos, a regra. No mbito do direito
disciplinar, tal princpio deve ser entendido no sentido de que a parte deve ter acesso a
qualquer documento e ser informado de todos os atos do processo.
Os principais atos, como a portaria de instaurao e a aplicao da penalidade
disciplinar, devem ser publicados em rgo oficial para que tenham validade.
O acesso ao processo, evidentemente, possui uma publicidade reservada, o
que significa dizer que s as partes interessadas podero ter acesso a ele.

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, pg. 344/345

16

4.1.5. Princpio da eficincia

A administrao precisa concluir o processo disciplinar em tempo razovel, sem
prolongar indefinidamente a concluso dos trabalhos. necessrio dar uma satisfao
para a sociedade e tambm para o acusado, que no pode ficar numa situao
indefinida por muito tempo.
Seja para absolver ou para condenar, o processo precisa ter um fim.
O excesso de formalismo, a omisso e a burocracia afrontam
o princpio da eficincia.
Manual de PAD da Controladoria Geral da Unio, pg. 79.

4.1.6. Princpio da ampla defesa e do contraditrio. Garantia do Devido Processo

Legal.
Esse princpio-garantia est previsto no art. 5, inciso LV, da Constituio
Federal:
Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral,
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
Entende-se por ampla defesa a possibilidade de defender-se pessoalmente ou
por meio de advogado; de ser notificado da existncia de processo; de ter acesso ao
processo; participar da produo das provas; indicar testemunhas; solicitar percias;
poder manifestar-se; ter seus requerimentos analisados e julgados motivadamente; ser
interrogado; recorrer das decises; entre outras garantias.
Prevalece tambm a presuno de inocncia do servidor, cabendo
Administrao o nus de provar a culpa.
O contraditrio decorre da ampla defesa e significa que o acusado tem o direito
de contestar aquilo que se produz contra ele. o direito de contra-arrazoar a acusao,
dar sua verso dos fatos, fazer contraprova, indicar testemunhas, indicar perito,
formular quesitos, etc.
O contraditrio se aperfeioa quando se faculta parte a oportunidade de falar
no processo. Trata-se de uma faculdade, no de uma obrigao. Se a parte prefere
ficar silente, no h qualquer prejuzo para o processo, pois a garantia lhe foi facultada.
A garantia do devido processo legal tambm decorre do princpio maior da
ampla defesa. No possvel imaginar a aplicao de qualquer penalidade disciplinar,
mesmo branda, sem o devido processo legal.
Os ilcitos administrativos precisam ser previamente definidos em lei ou
regulamento. A sano disciplinar, por sua vez, no pode ser discricionria, devendo
ter previso na lei ou em regulamento.

17

O servidor pblico tem o direito de saber a

base legal de qualquer acusao feita contra ele
e a forma como pode se defender dela.
4.2.

Princpios e critrios da Lei n 9784/99

O art. 2 da Lei 9784/99 estabelece

diversos princpios e critrios que so dirigidos
genericamente para todos os processos
administrativos. Alguns foram comentados acima,
mas citamos aqui todos previstos na referida lei.

PRINCPIOS

Legalidade
Finalidade
Motivao
Razoabilidade

Critrios:
a) atuao conforme a lei e o Direito;
b) atendimento a fins de interesse geral,
vedada a renncia total ou parcial de poderes ou
competncias, salvo autorizao em lei;
c) objetividade no atendimento do interesse
pblico, vedada a promoo pessoal de agentes
ou autoridades;

Proporcionalidade
Moralidade
Ampla defesa
Contraditrio
Segurana jurdica
Interesse pblico
Eficincia

d) atuao segundo padres ticos de

probidade, decoro e boa-f;
e)
divulgao
oficial
dos
atos
administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio;
f) adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do
interesse pblico;
g) indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso;
h) observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos
administrados;
i) adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;
j) garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,
produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam
resultar sanes e nas situaes de litgio;
k) proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em
lei;
l) impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao dos
interessados;

18

m) interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada a aplicao retroativa de nova
interpretao.
A doutrina ainda cita o Princpio do Formalismo Moderado, cuja previso o art.
22 da Lei n 9784/99:
Os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada,
seno quando a lei expressamente a exigir.
5. ILCITOS ADMINISTRATIVOS. 5.1. Descumprimento de deveres. 5.2. Proibies.
5.3. Infraes gravssimas
Passaremos a demonstrar, a partir de agora, as condutas que so consideradas
ilcitas pela Lei n 8.112/90, tratando, no prximo captulo, das sanes aplicveis para
cada uma delas.
Para se compreender os ilcitos, necessrios primeiro conhecer os deveres e
as proibies do servidor pblico. O ilcito administrativo se configura quando ocorre o
descumprimento dos deveres ou quando se viola alguma das proibies legais. Esses
temas esto previstos na Lei n 8.112/90, no Ttulo IV, que abrange os arts. 116 a 142.
Ao longo deste captulo passaremos a estudar cada um dos ilcitos
administrativos. Comearemos abordando o primeiro tpico, que trata dos deveres do
servidor.
5.1.

Descumprimento de deveres

Deveres, no contexto em que estamos estudando, so condutas que o Estado

espera que o servidor observe. Podemos dizer que so suas obrigaes. Ao tratar do
regime disciplinar, a Lei n 8.112/90 buscou, inicialmente, definir quais so os deveres
do servidor. O no cumprimento de algum desses deveres gera a responsabilidade do
servidor.
Os deveres podem estar previstos em regulamentos e normas internas de cada
rgo. Iremos aprofundar, a partir de agora, os deveres indicados no art. 116 da Lei n
8.112/90.
Exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo (art. 116, inciso I)
Fora as atribuies constantes da lei, existem as atribuies especficas de cada
cargo que esto elencadas em regulamento interno. No caso do Ministrio Pblico da
Unio, a competncia para estabelecer as atribuies especficas de cada cargo do
Procurador-Geral da Repblica, nos termos da Lei n 11.415/2006, art. 3, pargrafo
nico.

19

Zelo e dedicao so quase sinnimos, mas Jos Armando da Costa 3 aponta

pequena diferena entre ambos:
o vocbulo zelo significa cuidado e desvelo por algum ou alguma coisa;
enquanto o termo dedicao, embora guarde certa sinonmia com a palavra
zelo, encerra, todavia, com mais expresso de clareza e preciso, a conotao
de abnegao, consagrao e devotamento.
Zelo e dedicao significam trabalho com qualidade. O contrrio disso pode ser
sintetizado pela expresso coloquial fazer as coisas de qualquer jeito, infelizmente
muito comum no servio pblico.
A administrao, porm, deve propiciar os meios para que o servidor exera
suas atribuies com qualidade. Jornadas excessivas de trabalho, falta de recursos
humanos e de material, meio ambiente de trabalho inadequado, so fatores que podem
contribuir para a ineficincia do servidor e devem ser sopesadas pela comisso
disciplinar e pelo julgador.
Convm recordar que um dos princpios da administrao o princpio da
eficincia. Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro4, o princpio da eficincia
apresenta dupla necessidade:
Relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor
desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores
resultados;
Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administrao
Pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de
alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos.
Ser leal s instituies a que servir (art. 116, inciso II)
Ser legal significa ser franco, verdadeiro, sincero, fiel. A Lei no se refere a
lealdade ao chefe, mas instituio. Ser leal significa o servidor exercer suas
atividades de acordo com a finalidade da sua instituio, da a necessidade de se
conhecer o planejamento estratgico do rgo.
Ser leal no significa proibio crtica. Tambm no significa fidelidade
absoluta ideologia do partido poltico que est no poder, mas cada instituio tem
uma finalidade e aquele servidor que trabalha contra essa finalidade est sendo
desleal, descumprindo, assim, esse dever funcional.
Um policial que vaza a informao sigilosa prejudicando determinada
investigao, alm de cometer um crime, est sendo desleal sua instituio.

Costa, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, pg. 324

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 15. ed. So Paulo : Atlas, 2003, pg. 73/74

20

Denunciar uma irregularidade praticada no prprio rgo, ainda que contra os

prprios chefes, no deve ser encarada como deslealdade, mas sim, como lealdade
instituio.
Observar as normas legais e regulamentares (art. 116, inciso III)
As normas que devem ser observadas so todas aquelas presentes no
ordenamento jurdico, na Constituio, leis, decretos, regulamentos, resolues,
portarias, instrues normativas, circulares, desde, evidentemente, que tenham sido
publicadas.
Norma tudo que evidencia uma orientao, uma proibio, uma ordem, um
dever.
Todos os ilcitos administrativos que estudaremos neste curso, acabam sendo
enquadrados tambm no descumprimento deste dever. Por exemplo, o servidor que
procede de forma desidiosa, descumpre tanto a proibio do art. 117, XV, da Lei n
8.112/90, quanto o dever de observar as normas legais e regulamentares. Nesse caso,
o enquadramento deve ser feito com relao proibio mais gravosa, constante do
art. 117, XV.
Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais (art. 116,
inciso IV)
Segundo Maria Sylvia Zanella de Pietro5, a organizao administrativa
baseada em dois pressupostos fundamentais: a distribuio de competncias e a
hierarquia
Sem hierarquia e sem subordinao administrativa, qualquer organizao estaria
fadada ao fracasso.
O Poder Hierquico aquele que permite Administrao planejar, ordenar,
coordenar, controlar e corrigir suas atividades tanto mbito interno como externo. As
funes de direo so necessrias porque sem elas, as atividades seriam
desenvolvidas desordenadamente, sem objetivo especfico.
O servidor deve cumprir as ordens superiores, havendo s uma exceo:
quando elas forem manifestamente ilegais. Manifesto algo muito evidente, que
qualquer pessoa sabe que errado. Normalmente, as ordens ilegais no so dadas por
escrito. A autoridade impe ao subalterno a prtica do ato ilegal para se furtar da
responsabilidade administrativa. O servidor deve prontamente recusar-se a cumprir
essas ordens ilegtimas.
Essa recusa, porm, no pode decorrer de divergncia de interpretao. Mesmo
que no concorde com a deciso oficialmente proferida, o servidor deve cumpri-la,
podendo, posteriormente representar contra a suposta irregularidade perante
autoridade superior que proferiu a deciso.

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 15. ed. So Paulo : Atlas, 2003, pg. 92

21

A desobedincia s ordens superiores tratada no dispositivo em anlise aquela

de natureza leve ou mediana. A insubordinao grave em servio ser tratada mais
frente e pode levar demisso do servidor.
Dever de presteza (art. 116, V)
Atender com presteza significa atender com boa vontade e com agilidade. O
servidor deve atender ao pblico com eficincia (da melhor forma possvel) e com
eficcia (alcanando resultados). O cidado o principal cliente do servidor, afinal a
sociedade quem o remunera. O servio pblico no um fim em si mesmo, meio
para o Estado alcanar sua finalidade, o bem comum.
Quem nunca ficou esperando a boa vontade de um atendente em uma loja?
Quanto tempo perdemos esperando atendimento mdico? Quanto tempo perdemos em
filas de bancos e de companhias areas? Esses so exemplos de ausncia de
presteza que tiramos do dia a dia e que causam enorme mal-estar para o cliente.
O servidor deve primar pela qualidade no atendimento, cumprindo os prazos
legais e regimentais e evitando o retrabalho. Nos termos do art. 116, inciso V, seu
dever atender com presteza:
a)
ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas as
protegidas por sigilo.
b)
expedio de certides requeridas para defesa de direito ou
esclarecimento de situaes de interesse pessoal. Lembrando que nos termos do art.
5 da Constituio Federal, so a todos assegurados, independentemente do
pagamento de taxas, a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal.
c)
s requisies para a defesa da Fazenda Pblica. Essas solicitaes so
normalmente feitas pela Advocacia Geral da Unio, que precisa de elementos fticos e
jurdicos para fazer a defesa da Unio nas aes judiciais contra ela propostas.
No teria sentido garantir o direito de petio, sem a fixao de prazos para a
Administrao responder aos requerimentos formulados. No obter uma resposta
muito mais desagradvel do que obter uma resposta negativa. Havendo resposta, o
interessado pode recorrer ao Poder Judicirio. Para fazer isso, ele precisa ter um
posicionamento oficial da instituio.
Nos termos da Lei n 8.112/90, art. 106, pargrafo nico:
O requerimento e o pedido de reconsiderao de que tratam os artigos
anteriores devero ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias e decididos
dentro de 30 (trinta) dias.
Despachar significa que a autoridade precisa encaminhar o procedimento para
anlise de sua assessoria ou de outro setor competente. Decidir julgar, resolver o
pedido.
Tambm a Lei 9.784/99 estabelece regra a respeito da necessidade da
Administrao proferir deciso quanto aos requerimentos formulados, admitindo a

22

possibilidade de prorrogao do prazo por mais trinta dias, desde que haja expressa
motivao.
Art. 48. A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso nos
processos administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de
sua competncia.
Art. 49. Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao tem
o prazo de at trinta dias para decidir, salvo prorrogao por igual perodo
expressamente motivada.
Dever de Representar contra irregularidades (art. 116, VI e XII)
Representar significa comunicar uma irregularidade, fazer uma queixa perante a
autoridade competente.
Do ponto de vista prtico, representao seria a mesma coisa que uma
denncia, porm este ltimo termo utilizado quando a comunicao parte de algum
que no tem o dever de faz-lo (o particular, por exemplo). Quando o servidor
obrigado a comunicar a irregularidade, chamamos sua denncia de representao.
Por corporativismo, o dever de representar tratado pejorativamente como
dedurar (fulano dedurou o colega) ou caguetar. Esse dever, porm, deve ser visto
como um ato de lealdade do servidor com a instituio qual serve e prpria
sociedade.
Esse dever de representar foi repetido em dois dispositivos do art. 116. No inciso
VI, a lei fixa que o servidor tem o dever de:
VI- levar as irregularidades de que tiver cincia em razo do cargo ao
conhecimento da autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para
apurao;
J no inciso XII, o dever do servidor expresso de forma mais objetiva, mas que
no fundo traduz a mesma exigncia:
XII - representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Pargrafo nico. A representao de que trata o inciso XII ser encaminhada
pela via hierrquica e apreciada pela autoridade superior quela contra a qual
formulada, assegurando-se ao representando ampla defesa.
O descumprimento desse dever se concretiza com a omisso do servidor que
tem conhecimento da irregularidade e no leva esse fato ao conhecimento da
autoridade superior.
A ilegalidade que deve ser denunciada tratada aqui no seu sentido amplo.
Engloba a Constituio, os Decretos e as normas em geral, como portarias e instrues
internas.

23

A omisso ocorre quando o servidor pblico deixa de cumprir os deveres do

cargo.
J o abuso de poder se divide em duas espcies:
a)
Excesso de poder, quando o agente excede os limites de sua
competncia. o caso do policial que excede no uso da fora;
b)
Desvio de finalidade, quando o agente pratica o ato com objetivo diverso
do que est fixado na lei. Por exemplo, a autoridade anula uma licitao afirmando ser
ilegal, quando, na verdade, no quer fazer a contratao com aquele que a ganhou por
no ter afinidade com ele.
Dever de zelar pela economia do material e a conservao do patrimnio pblico
(art. 116, VII)
O servidor deve atuar como zelo e dedicao ao exercer as atribuies do cargo,
j vimos isso anteriormente. Aqui a lei pretende chamar a ateno especificamente
para a economia dos bens pblicos.
Exemplos prticos: o uso do material no trabalho deve ser feito sem desperdcio.
O veculo de trabalho deve ser conduzido de maneira adequada pelo motorista,
aumentando sua vida til. Os bens sob a guarda do servidor devem ser bem cuidados,
evitando seu extravio, etc.
Dever de sigilo (Art. 116, VIII)
O servidor pblico deve guardar sigilo sobre assunto da repartio. Trata a lei
aqui dos assuntos internos do rgo, porm no aqueles que so publicados no meio
oficial, acessveis ao publico em geral.
O Professor Lo da Silva Alves6 sintetiza a amplitude desse dever do servidor
pblico:
guardar sigilo, como est nos estatutos, tem o sentido de evitar que os
servidores espalhem informaes em prejuzo segurana e regularidade
dos servios. Aqui, o agente no est atendendo ao interesse objetivo de um
cidado, mas levando gratuitamente informaes a terceiros, muitas vezes
comprometendo a eficcia de aes pblicas.
Dever de manter conduta compatvel com a moralidade administrativa (art. 116,
IX)
Esse um dispositivo dever cujo descumprimento difcil de provar, porque o
conceito de moralidade vago e a administrao no pode sancionar as condutas que
digam respeito unicamente ao indivduo, se elas no prejudicarem o servio pblico.
Ao tratar do princpio da moralidade administrativa, que a base desse dever,
Hely Lopes Meirelles7 assim o define:
6

ALVES, Lo da Silva. Curso de Processo Disciplinar, Braslia, Cebrad, 2008, p. 86

24

No se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como
o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao.
Maria Sylvia Sanella di Pietro8, por sua vez, afirma:
No preciso penetrar na inteno do agente, porque do prprio objeto resulta a
imoralidade. Isto ocorre quando o contedo de determinado ato contrariar o
senso comum de honestidade, retido, equilbrio, justia, respeito dignidade do
ser humano, boa-f, ao trabalho, tica das instituies.
O Cdigo de tica do Servidor pblico, aprovado pelo Governo Federal pelo
Decreto n 1.171/94, trata de muitos deveres e proibies que dizem respeito mais a
esse padro de moralidade administrativa. Caso deseje se aprofundar sobre o assunto,
vale a pena fazer a leitura desse regulamento.
Dever de assiduidade e pontualidade (art. 116, X)
Assduo o servidor que comparece todos os dias ao trabalho. Pontual aquele
que cumpre os horrios estabelecidos.
A assiduidade aqui tratada difere da inassiduidade habitual, prevista no art. 132,
inciso III, da Lei n 8.112/90, que conduz demisso, como veremos mais adiante e
que, para se caracterizar, exige a ocorrncia de 60 faltas no perodo de doze meses.
A inassiduidade aqui tratada a de menor gravidade, eventual, mas que pode
trazer algum transtorno para o servio pblico. O servidor pode ser punido nesses
casos com advertncia ou suspenso, dependendo da gravidade.
A inassiduidade se caracteriza com faltas reiteradas. Uma ausncia ao trabalho
no pode ser considerada como tal. Tambm necessrio verificar se no houve
motivo justificado para a ausncia ou o atraso. De qualquer forma, eventuais ausncias
ou atrasos no pode ser a regra.
Alm da aplicao da penalidade disciplinar o servidor deve perder o valor da
remunerao correspondente s ausncias, aos atrasos e sadas antecipadas. Essa
regra consta do art. 44 da Lei n 8.112/90.
Art. 44. O servidor perder:
I - a remunerao do dia em que faltar ao servio, sem motivo justificado;
II - a parcela de remunerao diria, proporcional aos atrasos, ausncias
justificadas, ressalvadas as concesses de que trata o art. 97, e sadas
antecipadas, salvo na hiptese de compensao de horrio, at o ms
subseqente ao da ocorrncia, a ser estabelecida pela chefia imediata

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 21. Ed. So Paulo : Malheiros,
1995. p. 82
8 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituio de 1988. So Paulo
: Atlas, 1991, p. 111

25

Pargrafo nico. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de fora

maior podero ser compensadas a critrio da chefia imediata, sendo assim
consideradas como efetivo exerccio.
Somente as ausncias justificadas podem ser compensadas. Nesse caso, so
consideradas como efetivo exerccio, no aparecendo no histrico funcional como
faltas. No h, porm, permisso para compensao nos casos de ausncias
injustificadas.
No se confunde o desconto da remunerao com eventual penalidade
disciplinar. O desconto da remunerao mera devoluo de valores recebidos
antecipadamente pelo servidor. Isso no pena. Portanto no h a ocorrncia de bis in
idem quando o servidor devolve a remunerao correspondente aos dias que faltou ao
trabalho e ainda vem a sofrer penalidade de suspenso, ficando sem remunerao
enquanto estiver cumprindo essa penalidade.
Tambm no se configura a inassiduidade quando a ausncia motivada por
motivo de greve deflagrada pelo sindicato representativo da classe.
Dever de urbanidade (art. 116, inciso XI)
Urbanidade cortesia, delicadeza, polidez. um dever dirigido para todos:
colegas, superiores, subordinados, usurios do servio pblico.
Jos Armando da Costa9 nos d uma idia da necessidade da urbanidade no
servio pblico:
O comportamento civilizado e urbano ao proporcionar dignidade ao
administrado e harmonia ao grupo funcional preordena-se a estabelecer no
seio do funcionalismo uma dimenso sinergtica em benefcio do servio pblico
como um todo.
Tal dever de urbanidade, alm de buscar a harmonia funcional referida acima,
predestina-se a formar uma estrutura de trato civilizado e cavalheiro, em que se
evite o emprego de gestos e palavras imprprias, chulos, rudes e grotescos.
Fazer solicitaes educadamente; pedir por favor, mesmo sendo chefe; esses
e muitos outros, so exemplos de urbanidade. No bater a porta na cara do colega;
no bater na mesa; no gritar; so exemplos de falta de urbanidade e devem ser
evitados. E as ordens enrgicas, quando necessrias, no devem ser veiculadas com
grosseria ou agresses.

5.2.

Proibies

Costa, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004.p.341

26

As proibies tambm veiculam deveres. Deveres negativos, aquilo que no se

deve fazer. Passaremos a analisar, a partir de agora, essas proibies, contidas no art.
117 da Lei 8.112/90.
Para melhor sistematizao, iremos mencionar inicialmente as proibies cujo
descumprimento enseja aplicao de sano de menor gravidade (advertncia ou
suspenso) e que esto previstas nos arts. 117, incisos, I a VIII, XVII, XVIII e XIX.
As proibies de natureza gravssima, que podem levar demisso do servidor,
sero tratadas separadamente, no tpico imediatamente seguinte, quando falarmos
das infraes gravssimas.
Ausentar-se do servio sem autorizao (art. 117, inciso I)
Essa proibio est ligada ao dever de assiduidade e pontualidade, que
estudamos anteriormente, mas o que se pretende evitar aqui a ausncia do servidor
durante o expediente. O servidor pode ser pontual, assduo, porm ausentar-se do
servio para realizar atividades pessoais.
Jos Armando da Costa10 chama ateno para o fato de que a lei pretende
evitar aqui a ausncia funcional, no exatamente a ausncia fsica. Ele exemplifica
dizendo que o servidor pode estar na repartio, porm ficar vagando de sala em sala.
Por outro lado, pode estar fora da repartio, mas estar a servio da Administrao.
No se pretende que o servidor fique em uma camisa de fora, nem que seja
obrigado a pedir autorizao para ir ao banheiro ou quando for tomar um cafezinho,
mas caso precise se ausentar por perodo considervel, deve pedir autorizao ao
chefe e efetuar a devida compensao.
O dispositivo em anlise no se aplica s ausncias permitidas pela prpria Lei,
n 8.112/90, art. 97, que so:
a)
b)
c)
d)

Doao de sangue (1 dia);

Alistamento eleitoral (2 dias);
Casamento (8 dias);
Falecimento do cnjuge, companheiro, pais, madrasta ou padrasto, filhos,
enteados, menor sob guarda ou tutela e irmos. (8 dias)

Alm dessas hipteses, temos ainda, as convocaes feitas pela Justia

Eleitoral e para compor jri, as quais tambm so permitidas por lei.
Mesmo nas permisses legais, dever do servidor avisar ao chefe que ir se
ausentar, para que, em face do princpio da continuidade do servio pblico, ele
providencie a substituio do servidor, caso seja necessrio.

10

Costa, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004. p.362

27

Retirar documento ou objeto da repartio sem autorizao (art. 117, inciso II)
A finalidade aqui a preservao do patrimnio pblico e a manuteno da
regularidade do servio na repartio.
O servidor que leva um processo para casa, para concluir um parecer, no viola,
evidentemente, essa proibio. Mas o servidor deve pedir autorizao do chefe ou pelo
menos comunic-lo que pretende levar um documento para concluir algum trabalho
fora da repartio.
Caso o servidor retire o bem ou documento por engano, essa conduta no deve
ser sancionada, a menos que configure negligncia grave e que traga algum prejuzo
para a Administrao.
Quando o servidor retira o bem com a finalidade de destru-lo ou de se apropriar
dele, a sua conduta configurar outros delitos, como dilapidao do patrimnio pblico
ou improbidade administrativa, passveis de demisso, o que veremos mais adiante.
Recusar f a documentos pblicos (art. 117, inciso III)
Os documentos pblicos possuem credibilidade. No dado ao servidor o direito
de desacreditar do contedo desses documentos, a menos que haja motivao para
isso. Rasuras, falsificaes visveis ou cpias no autenticadas podem ser
questionadas.
Erros materiais ou inexatides tambm podem ser motivos para que o
interessado seja convocado a solicitar uma nova certido.
O servidor no est proibido, por outro lado, de verificar a autenticidade do
documento, atravs de contato com a autoridade que o emitiu ou solicitando
esclarecimentos formais.
Opor resistncia injustificada ao andamento de documento e processo ou
execuo de servio (art. 117, inciso IV)
dever do servidor permitir que os processos administrativos e a execuo do
servio pblico tenha o seu curso normal. A resistncia injustificada caracteriza essa
infrao.
Essa proibio , na verdade, um desdobramento do dever de presteza que todo
servidor tem com sua clientela, interna ou externa, e que j estudamos no tpico
anterior.
Se, por exemplo, falta a assinatura do requerente ou alguma outra formalidade
legal, o processo poder ter ser andamento obstado, sem que isso configure violao
ao dispositivo em comento.
Opor resistncia pressupe vontade deliberada de praticar esse ato. No o
caso da demora ocasionada pelo acmulo de servio, devidamente comprovado.

28

Criar embaraos injustificveis pode configurar delitos mais graves, at mesmo o

crime de prevaricao, se motivado por interesse pessoal. Segundo o Cdigo Penal:
Prevaricao
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou praticlo contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento
pessoal:
Pena - deteno, de trs meses a um ano, e multa.
Promover manifestao de apreo ou desapreo no recinto da repartio (art.
117, inciso V)
No promover manifestao de desapreo um desdobramento do dever de
urbanidade, abordado anteriormente.
Aqui a norma vai mais alm, proibindo, tambm, a manifestao de apreo, que
no deve significar, entretanto, a proibio de se fazer elogios, normal no servio
pblico.
O que a norma pretende evitar a falsidade, a bajulao com os chefes, o
aliciamento dos colegas, condutas normalmente acompanhadas de propsitos
inconfessveis.
Cometer a pessoa estranha repartio, fora dos casos previstos em lei, o
desempenho de atribuio que seja de sua responsabilidade ou de seu
subordinado (art. 117, inciso VI)
As funes pblicas s podem ser desempenhadas por pessoa regularmente
investida em um cargo pblico, que pode ser de provimento efetivo ou em comisso.
Solicitar que pessoas alheias repartio realizem atividades privativas de
servidor pblico uma atitude muito temerria, pois essa pessoa pode no estar
preparada para realiz-las. Ainda que possua capacidade tcnica, essa pessoa no
poder ser responsabilizada administrativamente, por no deter a condio de servidor
pblico.
Seria o caso de um motorista oficial que pede para um amigo conduzir o veculo
da instituio. Mesmo que no haja qualquer dano para o servio pblico essa conduta,
por si s, deve ser reprimida, pelas conseqncias que pode acarretar para a
normalidade do servio pblico.
Coagir ou aliciar subordinados no sentido de filiarem-se a associao
profissional ou sindical, ou a partido poltico (art. 117, VII)

29

Jos Armando da Costa11 chama essa proibio de proselitismo poltico.

Segundo ele, a ascendncia funcional do chefe sobre os seus subalternos somente se
legitima quando preordenada aos especficos fins de interesse pblico previstos na
norma instituidora da respectiva competncia.
O servidor que ocupa funo de chefia no pode usar do seu poder hierrquico
para forar ou aliciar os subordinados a se filiarem a determinado partido poltico, a
sindicato ou a associao profissional. A filiao partidria e a liberdade de associao
so direitos do servidor, jamais uma obrigao.
O servidor tem o dever de lealdade com a instituio qual serve, no com os
chefes ou governantes. Estes no podem se aproveitar do corpo funcional e da
estrutura da administrao para fins polticos ou pessoais.
Ivan Barbosa Rigolin12 comenta essa proibio da seguinte forma:
-lhe tambm proibido (inciso VII) realizar proselitismo poltico, aliciando
subordinados para que se filiem a entidades profissionais, sindicais ou polticopartidrias, e desta vez a lei nem sequer restringe a norma proibitiva ao mbito
da repartio, generalizando-a para fora dela. Visa impedir ao superior que
exera qualquer sorte de presso ideolgica ou coero sobre seu subordinado
no local onde se encontre, restringindo-lhe a escolha de agremiaes a que
pretenda pertencer.
Proibio de nepotismo (art. 117, VIII)
Segundo o art. 117, inciso VIII, da Lei 8.112/90, ao servidor proibido manter
sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheiro ou
parente at o segundo grau civil (art. 117, VIII).
O que a norma pretende impedir o nepotismo, termo utilizado para designar o
favorecimento de determinada autoridade a seus parentes mais prximos. Antigamente
se utilizava a palavra pistolo, se bem que esse termo se referia ao favorecimento de
um modo geral, para amigos ou conhecidos.
Embora a lei tenha utilizado a expresso manter, o que se pretende proibir a
prpria nomeao de parentes de autoridades administrativas.
Os cargos pblicos devem ser ocupados por pessoas em razo do mrito que
possuem, no em razo de parentesco ou amizades.
Atualmente o tema tratado de forma mais especfica pelo Supremo Tribunal
Federal, que ampliou a proibio para parentes de terceiro grau, por meio da Smula
Vinculante n 13:

11

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004. pp 372/373

12

RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis. 4. Ed. So
Paulo: Saraiva, 1995

30

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por

afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurdica, investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana, ou,
ainda, de funo gratificada na Administrao Pblica direta e indireta, em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.
No mbito do Ministrio Pblico da Unio, prevalece a regra contida no art. 5 da
Lei n 11.415/2006, que foi regulamentada pelo Procurador-Geral da Repblica por
intermdio da Portaria n 287/2007, alterada pela Portaria n 542/2011 e que possui o
seguinte teor, sobre a designao de parentes dos membros da instituio e de
servidores ocupantes de cargos de direo e de chefia:
Art. 5 No mbito do Ministrio Pblico da Unio vedada a nomeao ou
designao para cargo em comisso e funo de confiana de cnjuge,
companheiro(a) ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o 3
grau, inclusive, dos respectivos membros, compreendido o ajuste mediante
designaes ou cesses recprocas em qualquer rgo da Administrao
Pblica direta e indireta dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, salvo de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das
carreiras dos Servidores do Ministrio Pblico da Unio, caso em que a vedao
restrita nomeao ou designao para o exerccio perante o membro ou
servidor determinante da incompatibilidade.
1 A vedao referida no caput se aplica ao cnjuge, companheiro(a) ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o 3 grau, inclusive, dos
ocupantes de cargo de direo, chefia ou assessoramento no mbito do
Ministrio Pblico da Unio.
2 Para fins do disposto neste artigo, considera-se exerccio perante o membro
e servidor, aquele realizado sob a chefia imediata ou mediata.
As regras acima dispostas veiculam as seguintes diretrizes:
a) A proibio no se restringe aos parentes de 2 grau na forma contida
originariamente na Lei n 8.112/90. Engloba tambm os parentes de 3 grau. Alcana,
portanto, os pais, filhos, irmos, sobrinhos, tios, avs, netos, bisavs, bisnetos, No
alcana os primos, que so parentes de 4 grau;
b) Veda-se o nepotismo cruzado, que significa o ajuste entre duas autoridades,
em que cada uma nomeia os parentes da outra, com o intuito de burlar a norma;
c) os servidores ocupantes de cargo efetivo e que sejam parentes das
autoridades citadas na norma, no so alcanados com a proibio. Esses servidores,
entretanto, no podem atuar junto autoridade com quem mantm parentesco. Atuar
junto significa trabalhar sob a sua chefia imediata ou mediata.

31

Cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, exceto em

situaes de emergncia e transitrias (art. 117, XVII)
O que a norma pretende proibir o desvio de funo e suas conseqncias para
o servio pblico.
O servidor, quando presta concurso pblico, sabe quais so as atribuies do
seu cargo efetivo, prepara-se para exerc-las, selecionado em face dessas
atribuies.
Aps entrar em exerccio no cargo, no deve ser surpreendido pela
administrao para exercer atividades diferentes da previso inicial.
O exerccio de atividades estranhas ao cargo que ocupa pode, inclusive, trazer
prejuzo para a Administrao. Nesse sentido, vejamos a seguinte deciso do Supremo
Tribunal Federal:
Agravo regimental no recurso extraordinrio. Administrativo. Servidor pblico.
Substituio.
Cargo
inexistente.
Anulao
de
ato
administrativo.
Desvio de funo. Direito ao recebimento da remunerao pelo perodo
trabalhado em desvio de funo. Precedentes. 1. A jurisprudncia desta Corte
firmou entendimento no sentido de que o servidor tem direito, na forma de
indenizao, percepo dos valores referentes diferena da remunerao
pelo perodo trabalhado em desvio de funo, sob pena de enriquecimento sem
causa do Estado. 2. Agravo regimental no provido.
RE 499898 AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL Relator Ministro Dias Toffoli
No mbito do Ministrio Pblico da Unio, essa proibio ainda mais explcita,
conforme dispe a Lei n 11.415/2006, que trata da carreira dos servidores do MPU,
art. 7, 2:
vedado o desempenho de atribuies diversas daquelas fixadas para o cargo
para o qual o servidor foi aprovado.
Portanto, somente em situaes emergenciais e transitrias, devidamente
justificadas, o chefe poder atribuir ao servidor atribuies diversas da que est
obrigado, por lei ou regulamento, a exercer.
Exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio do cargo
ou funo e com o horrio de trabalho (art. 117, inciso XVIII)
A proibio aqui pretende evitar o conflito de interesse que pode existir entre
atividades privadas e pblicas.
De um modo geral, no h impedimento a que o servidor pblico exera outra
atividade remunerada, se isso ocorrer em horrio diferente da sua jornada de trabalho.
Pode, por exemplo, ser empregado de uma empresa; ser professor em escolas
particulares. O que ele no pode exercer atividade de gerncia e administrao,
como veremos mais adiante, nem trabalhar em horrio incompatvel com o da
repartio.
A norma diz tambm que o servidor no pode exercer atividade incompatvel
com o cargo. No caso do MPU, podemos citar a hiptese de um Analista Pericial atuar
em um processo judicial, elaborando um laudo tcnico, e, ao mesmo tempo, atuar

32

como perito judicial ou como perito de uma empresa contra a qual o Ministrio Pblico
da Unio esteja litigando. visvel o conflito de interesse numa hiptese como essa,
da a proibio legal.
por essa mesma razo que, no mbito do Ministrio Pblico da Unio, a Lei n
11.415/2006, estabelece a seguinte proibio:
Art. 21. Aos servidores efetivos, requisitados e sem vnculos do Ministrio
Pblico da Unio vedado o exerccio da advocacia e consultoria tcnica.

Recusar-se a atualizar seus dados cadastrais quando solicitado (Art. 117, inciso
XIX)
O servidor que, devidamente notificado, recusar-se a atualizar dados cadastrais
viola essa proibio legal.
As informaes pessoais do servidor, como telefone, endereo, dependentes,
entre outros, devem estar devidamente atualizados, seja para facilitar contatos
emergenciais em perodos de frias ou licenas, seja em razo da necessidade de
encaminhamento de eventuais notificaes legais.
5.3. Infraes Gravssimas
Reservamos este tpico para tratar das infraes administrativas gravssimas,
que so aquelas que podem ocasionar a demisso do servio pblico.
Essas infraes penais constam do art. 132, da Lei n 8.112/90:

33

Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:

I - crime contra a administrao pblica;
II - abandono de cargo;
III - inassiduidade habitual;
IV - improbidade administrativa;
V - incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio;
VI - insubordinao grave em servio;
VII - ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em
legtima defesa prpria ou de outrem;
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;
IX - revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo;
X - leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional;
XI - corrupo;
XII - acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas;
XIII - transgresso dos incisos IX a XVI do art. 117.

Crime contra a administrao pblica (art. 132, I)

J vimos, quando tratamos do tema responsabilidade, que as instncias,
administrativa e penal, so independentes, e que, somente em alguns casos, a deciso
proferida no juzo criminal repercute na esfera administrativa. Isso ocorre quando o juiz
criminal absolve o ru por negativa de autoria ou nega a existncia do prprio fato.
Estudamos, tambm, que uma das conseqncias da condenao pode ser a
perda do cargo pblico. Nesses casos, porm, o juiz precisa declarar expressamente,
na sentena, esse efeito acessrio.
A Lei n 8.112/90, ao tratar da demisso do servidor pblico, diz que o
cometimento de crime contra a administrao pblica , por si s, motivo suficiente
para o servidor perder o cargo pblico, mesmo que o juiz no tenha aplicado essa
sano acessria.

34

O grande problema nesses casos, que, somente o Poder Judicirio pode

afirmar que algum cometeu um crime. Ento, para demitir um servidor por ele ter
cometido crime contra a administrao pblica (art. 132, inciso I), ser necessrio que
haja uma sentena condenatria penal, transitada em julgado, concluindo que o
servidor cometeu o crime. A administrao no pode demitir um servidor por ele ter
cometido o crime de concusso, por exemplo, enquanto no houver uma condenao
criminal definitiva.
Nada impede, todavia, que, no exemplo dado, o servidor seja enquadrado
administrativamente no art. 117, inciso IX, o qual veremos logo adiante, e que possui
um conceito que abarca a conduta do referido crime. A descrio do crime de
concusso : Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da
funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida. E a proibio
do art. 117, inciso IX, da Lei n 8.112/90 : valer-se do cargo para lograr proveito
pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da funo pblica. Ento, em vez
de a Administrao ficar aguardando a concluso do processo criminal, nada impede
que o processo administrativo disciplinar seja conduzido fazendo referncia apenas ao
ilcito administrativo, sem adentrar no aspecto criminal do fato.
Abandono do cargo (art. 132, II)
A prpria Lei n 8.112/90 estabelece o conceito de abandono do cargo, art. 138:
Configura abandono de cargo, a ausncia intencional do servidor ao servio por
mais de trinta dias consecutivos.
Dois requisitos constam do dispositivo legal e so necessrios para a
configurao do delito de abandono do cargo.
O primeiro requisito de natureza objetiva: h necessidade que o servidor se
ausente por mais 30 dias consecutivos. Para caracterizao da infrao necessrio
ausentar-se por, no mnimo 31 dias, pois a norma afirma: mais de trinta dias. Alm
disso, as ausncias devem ser consecutivas. Caso o servidor comparea ao trabalho
nesse intervalo de tempo, esse ilcito administrativo no se configurar.
A idia de abandono pressupe que o servidor tenha tomado posse e entrado
em exerccio do cargo. No ser caso de abandono quando o servidor toma posse em
cargo pblico, mas no entra em exerccio no prazo legal, de 15 dias. Nessa hiptese,
ele exonerado automaticamente, no sendo necessrio instaurar-se um processo
administrativo disciplinar.
Art.15, 2. O servidor ser exonerado do cargo ou ser tornado sem efeito o
ato de sua designao para funo de confiana, se no entrar em exerccio nos
prazos previstos neste artigo, observado o disposto no art. 18.
[o art. 18 trata de prorrogao do prazo por motivo de licena ou afastamento]
Tambm importante destacar que na contagem dos 31 dias no se descontam
os sbados, domingos e feriados. O raciocnio aqui o mesmo que acontece com o
desconto financeiro referente s faltas ao servio. Se o servidor falta ao trabalho na

35

sexta e na segunda-feira, seu registro funcional mencionar quatro faltas e no apenas

duas.
O segundo requisito para configurao do abandono de natureza subjetiva:
necessrio que fique configurado o nimo de abandonar o cargo. Utiliza-se a
expresso latina: animus abandonandi. Esse requisito nem precisaria constar da
norma, porque nenhum servidor seria demitido sem que ficasse comprovada sua
inteno de faltar ao trabalho. Se sua ausncia motivada por algum problema de
sade, por exemplo, o ilcito no se materializa.
Depreende-se que para ser configurado o abandono de cargo, exige-se um ato
voluntrio do agente. Se ele vtima de coao irresistvel, impedido de se locomover,
logicamente no ocorre o abandono do cargo.
Para caracterizar a intencionalidade da ausncia ao servio, tanto vlido o dolo
direto quanto o dolo eventual. O primeiro ocorre quando o servidor quer realmente
abandonar o emprego; na segunda hiptese, ele assume o risco de perder o cargo que
ocupa. A doutrina aponta alguns exemplos de dolo eventual:
a) Caso do servidor que foge para no ser preso;
b) Afasta-se licena para supostamente tratar da sade, mas encontrado
realizando trabalhos remunerados;
c) Aquele que solicita licena para tratar de interesses particulares e no
aguarda o resultado da solicitao, que vem a ser indeferida.
d) Deixa de comparecer ao trabalho, com base em atestado mdico no
homologado, depois de ter tomado cincia da no homologao.
O Manual da Controladoria Geral da Unio cita parecer proferido no mbito da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional que esclarece bem a questo aqui colocada:
23. Nesse diapaso, releva ponderar que, para a caracterizao do animus
abandonandi, no se exige que o servidor tenha a inteno de abandonar o
cargo (o art. 138 da Lei n 8.112, de 1990, apenas faz referncia ausncia
intencional do servidor, e no abandono intencional), o que implicaria em
caracterizar o abandono do cargo sob o ponto de vista subjetivo do autor. O que
se requer a configurao de sua vontade consciente (dolo direto) em ausentarse do servio (por mais de trinta dias consecutivos, como visto), ou pelo menos a
previso e assuno do risco de que seu comportamento leve a tal ausncia
(dolo indireto ou eventual), caracterizando, destarte, o abandono de cargo do
ponto de vista da Administrao Pblica.13
muito comum, em casos de abandono, a constatao de outras atividades
remuneradas por parte do servidor faltoso, sendo esse um elemento forte,
caracterizador do nimo de abandonar o cargo pblico. Deve a Comisso de PAD,
portanto, se possvel, colher esses elementos de prova, para robustecer a concluso
pelo enquadramento na infrao de abandono de cargo.

13

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013,
p.310

36

A prescrio da ao disciplinar para apurar abandono de cargo, que de 5

anos, comea a correr a partir do 31 dia de ausncia consecutiva ao servio.
Convm relembrar que a conduta do abandono de cargo tambm tipificada
como crime pelo Cdigo Penal:
Abandono de funo.
Art. 323 - Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:
Pena - deteno, de quinze dias a um ms, ou multa.
1 - Se do fato resulta prejuzo pblico:
Pena - deteno, de trs meses a um ano, e multa.
2 - Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:
Pena - deteno, de um a trs anos, e multa
Caso o servidor reaparea ao trabalho, ele tem o direito exercer normalmente
suas atribuies, at a concluso do PAD. O seu retorno, todavia, no exclui a infrao
cometida, que deve continuar sendo devidamente apurada e pode levar demisso do
servidor.
A apurao de abandono de cargo segue um rito diferenciado, denominado
sumrio, o qual abordaremos mais adiante.
Inassiduidade habitual (art. 132, III)
Tambm aqui o prprio legislador fixou o conceito da inassiduidade habitual:
Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao servio, sem causa
justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o perodo de doze
meses.
Tal como vimos com relao ao abandono de cargo, para a configurao da
inassiduidade habitual exige-se a presena de dois requisitos, um objetivo, outro
subjetivo.
Do ponto de vista objetivo, para configurar a inassiduidade habitual, h
necessidade que o servidor falte ao trabalho por 60 dias, interpoladamente. Segundo o
Manual de PAD editado pela Controladoria Geral da Unio, os finais de semana e
feriados, no so considerados como faltas, devendo-se levar em considerao apenas
os dias teis.
Diferentemente, porm, do abandono de cargo, onde o legislador utilizou a
expresso mais de 30 dias, aqui 60 faltas so suficientes para caracterizar a
inassiduidade, no havendo necessidade de se ultrapassar esse limite.
Quanto ao aspecto subjetivo, as faltas que so levadas em conta so as no
justificadas. Se o servidor deixa de comparecer ao trabalho por algum motivo
justificvel, devidamente comprovado, no se configura a infrao. E, se no perodo de
doze meses, ele possui faltas justificadas e faltas injustificadas, s as ltimas podero
ser levadas em considerao. No se exige aqui a inteno de faltar ao servio,
bastando que no justifique suas ausncias.

37

Caso, no perodo de doze meses, o servidor falte interpoladamente, por vrios

dias, em quantidade inferior ao limite de 60 dias, no se caracteriza a inassiduidade
habitual, porm ele pode ser punido com advertncia ou suspenso por no
cumprimento do dever de ser assduo e pontual ao servio, que j tratamos
anteriormente (art. 116, X, da Lei n 8.112/90).
Tal como no abandono de cargo, muito comum nos casos de inassiduidade
habitual, a constatao de outras atividades remuneradas por parte do servidor faltoso,
devendo a comisso de PAD envidar esforos para colher esses elementos de prova a
fim de robustecer a concluso pelo enquadramento no ilcito disciplinar.
O procedimento de apurao da inassiduidade habitual o mesmo utilizado para
o caso de abandono, o procedimento sumrio, o qual veremos mais adiante ao
tratarmos dos procedimentos de apurao.
A prescrio da ao disciplinar que de 5 anos, comea a correr a partir da 60
falta ao trabalho.
Improbidade administrativa (art. 132, IV)
O termo improbidade possui acepo ampla, e foi definido por De Plcido e
Silva, citado no Manual de PAD da Controladoria Geral da Unio14, da seguinte forma:
Derivado do latim improbitas (m qualidade, imoralidade, malcia),
juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, m fama, incorreo, m
conduta, m ndole, mau carter.
Desse modo, improbidade revela a qualidade do homem que no procede bem,
por no ser honesto, que age indignamente, por no ter carter, que no atua
com decncia, por ser amoral. Improbidade a qualidade do mprobo. E
mprobo o mau moralmente, o incorreto, o transgressor das regras da lei e
da moral
A Lei no pretende coibir aqui a desonestidade praticada no mbito particular,
mas a improbidade administrativa que decorra do exerccio irregular das atribuies do
cargo.
Depois da edio da Lei n 8.112/90, foi editada a Lei n 8.429/92, tratando
especificamente da improbidade administrativa e instituindo a Ao de Improbidade
Administrativa, de natureza civil, normalmente proposta pelo Ministrio Pblico. Essa
ao desenvolve-se perante o Poder Judicirio e de acordo com rito prprio
estabelecido pela referida lei.
A Lei 8.429/92 no inviabiliza a apurao e responsabilizao de servidor pela
prtica de improbidade no mbito da prpria administrao mediante instaurao de
PAD. Ao contrrio, diz a Lei:

14

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013 p.
313.

38

Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas

previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade
sujeito s seguintes cominaes, que podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:
Em seguida, a referida Lei passa a dispor sobre as modalidades de pena que
variam da perda de bens ou valores ao ressarcimento integral do dano, alm da
possibilidade da perda da funo pblica, entre outras.
A Lei 8.429/92 divide os atos de improbidade administrativa em trs espcies:
a) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento
Ilcito;
b) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio;
c) Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da
Administrao Pblica
No pretendemos aqui adentrar na anlise dos fatos que compem cada uma
das espcies acima citadas. So inmeras as condutas, quem desejar se aprofundar
no assunto, basta consultar os art. 9, 10 e 11 da referida Lei.
Nada impede que sejam tomados os conceitos de improbidade administrativa
constante da referida lei para fins de aplicao da demisso no mbito disciplinar, na
forma prevista no art. 132, inciso IV. A prpria Lei 8.429/92 determina que a apurao
de improbidade obedecer ao procedimento fixado pela Lei n 8.112/90. Diz a Lei no
art. 14, 3:
Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a imediata
apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada
na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos
regulamentos disciplinares.
Convm registrar, por fim, que essas apuraes paralelas, no mbito judicial e
no mbito administrativo, no geram qualquer tipo de nulidade. Nesse sentido, temos a
seguinte deciso do Superior Tribunal de Justia.
STJ. Mandado de Segurana n 12.735-DF. (). A Lei n. 8.429/1992 (Lei de
Improbidade Administrativa LIA) no revogou, seja de forma tcita ou
expressa, dispositivos da Lei n. 8.112/1990. Ela apenas definiu atos de
improbidade administrativa e lhes cominou penas que podem ser aplicadas a
agentes pblicos ou no. Da que permaneceu inclume a independncia entre
as esferas penal, civil e administrativa, conforme previsto pela prpria LIA em
seu art. 12. Assim, diante dessa independncia, conclui-se que a Administrao
pode impor pena de demisso ao servidor nos casos de improbidade
administrativa. Precedentes citados: MS 10.220-DF, DJ 13/8/2007; MS 12.262DF, DJ 6/8/2007; MS 10.987-DF, DJe 3/6/2008; MS 12.536-DF, DJe 26/9/2008;
MS 7.253-DF, DJ 19/12/2002, e MS 4.196-DF, DJ 17/8/1998. MS 12.735-DF,
Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 9/6/2010

39

Um detalhe que se a investigao se iniciar sob o enfoque da Lei 8.429/92, o

Ministrio Pblico da Unio e o Tribunal de Contas da Unio devem ser notificados pela
Comisso do PAD acerca da apurao. Referidos rgos podero indicar
representantes para acompanhar o procedimento administrativo, nos termos do art. 15.
Incontinncia pblica e conduta escandalosa, na repartio (art. 132, V)
As condutas que podem ser reprovadas pela Administrao so aquelas que
possam causar algum tipo de prejuzo para o servio pblico.
A incontinncia pblica ou a conduta escandalosa, para serem reprimidas,
devem ter sido cometidas no ambiente do trabalho ou guardar alguma relao com o
cargo, se fora dele.
Os conceitos de incontinncia pblica e conduta escandalosa so vagos, pois
esto ligados aos costumes e valores da sociedade. A doutrina aponta as seguintes
definies:
A incontinncia de conduta a maneira desregrada de viver. Trata-se da pessoa
depravada, de procedimentos vulgares, escandalosos, que chocam os valores
morais e os costumes15.
Incontinncia a conduta da pessoa que no se contm dentro dos limites da
decncia. Todo ser humano que vive em sociedade h que se comportar de
forma a no merecer a censura dos seus semelhantes. Mas tal procedimento,
para ser punido, exige os requisitos de publicidade e de escndalo, conforme o
texto estatutrio. Um ato praticado s ocultas, sem repercusso pblica, no
constitui esse ictus administrativo.16
O autor Jos Armando da Costa cita como exemplos de infrao em tela, o
assdio sexual do superior hierrquico sobre as suas subordinadas, ou mesmo a
prtica de atos libidinosos no recinto da repartio.17
A incontinncia para ser reprimida, tem que ser pblica. Para caracterizar a
conduta escandalosa no h necessidade que o ato seja pblico, mas sua repercusso
precisa causar escndalo no ambiente de trabalho.
Insubordinao grave em servio (art. 132, VI)

15

Manual de Processo Administrativo Disciplinar, citando Lo da Silva Alves. Controladoria Geral da

Unio. Presidncia da Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em
25 de abril de 2013, p. 330.

COSTA, Jos Armando, citando Alberto Bonfim. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia
Jurdica, 2004, p. 524.
16

17

Ob cit, p. 524/525

40

Sem hierarquia e sem subordinao, a atividade administrativa seria desenvolvida de

forma desordenada.
Insubordinao o descumprimento injustificvel de uma
ordem proferida por autoridade superior.
S dado ao servidor o direito de descumprir ordens superiores, quando estas
foram manifestamente ilegais. Manifesto aquilo que o homem comum capaz de
perceber.
Para justificar a demisso, a insubordinao precisa ser grave, isto , precisa
comprometer seriamente a regularidade da administrao. Situaes de menor
gravidade devem ser apenadas por violao ao dever previsto no art. 116, IV.
Outro requisito para configurar esse ilcito que a insubordinao seja em
servio. Situaes ocorridas em ambiente privado, totalmente desvinculadas do
servio, no caracterizam insubordinao.
Alberto Bonfim18 cita alguns exemplos de insubordinao:
a) servidor que rasga ou inutiliza ostensivamente ordens de servio, documentos
ou objetos que digam respeito a tais ordens.
b) servidor que alicia colegas de trabalho visando o descumprimento de ordens
legais.

Ofensa fsica, em servio, a servidor ou a particular, salvo em legtima defesa

prpria ou de outrem (art. 132,VII)
A Administrao deve zelar pela regularidade do servio pblico, no se
tolerando que o servidor pblico pratique ato de agresso fsica contra colegas ou
contra particulares.
A nica exceo ocorre quando a ofensa praticada em legtima defesa, prpria
ou de terceiros, situao que, de acordo com o Cdigo Penal, exclui a ilicitude do fato.
Para que fique caracterizada a legtima defesa, entretanto, a reao deve ser
proporcional provocao e o servidor no pode ter dado causa primeira agresso.
Aplicao irregular de dinheiros pblicos (art. 132, VIII)
Incide nesta infrao disciplinar o servidor que no zela pelo dinheiro pblico; faz
gastos desnecessrios; d destinao diversa da prevista na lei oramentria.

18

COSTA, Jos Armando, citando Alberto Bonfim. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia
Jurdica, 2004, p. 527.

41

Segundo o Manual de PAD editado pela Controladoria Geral da Unio19, pouco

importa o destino que se tenha dado ao recurso irregularmente aplicado, dizer,
restar caracterizada a infrao disciplinar sob exame, ainda que a aplicao da verba
pblica tenha sido desviada para outra finalidade pblica
Tal conduta tambm crime contra as finanas pblicas, nos termos dispostos
no art. 359-D do Cdigo Penal:
Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
Quando existe prejuzo para a administrao, a conduta tambm pode ser
enquadrada como leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional
(inciso X). Havendo desvio, a a conduta seria a de improbidade administrativa.
Revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo (art. 132, IX)
Segredo aquilo que no pode ser divulgado ao pblico, seja por disposio
legal, ou regulamentar.
Segundo Jos Armando da Costa20, o segredo aqui tutelado o que se refere
segurana da sociedade e do Estado, assuntos estes que esto fora do alcance do
cidado, embora, em princpio, lhe seja assegurado o mais amplo direito de acesso aos
documentos pblicos.
A conduta aqui mais grave que aquela disposta no art. 116, inciso VIII. L
existe um dever genrico do servidor de guardar sigilo sobre assuntos da repartio.
Aqui necessrio que a informao seja realmente sigilosa. Dever a Comisso
atentar para a gravidade do fato para enquadrar em um ou outro dispositivo.
Leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional (art. 132, X)
As duas condutas so quase sinnimas, mas o ato de lesionar os cofres pblicos
est mais ligado gesto de recursos financeiros, enquanto a dilapidao envolve os
bens do patrimnio pblico de uma forma geral.
No se exige que o servidor obtenha proveito pessoal. Basta sua conduta dolosa
de pretender causar prejuzo para a Administrao Pblica. O peculato e a apropriao
indbita so exemplos de dilapidao do patrimnio pblico.

19

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
333.
20

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p. 528

42

Danos causados sem a intencionalidade podem configurar outros ilcitos, mas

no este aqui em anlise.
Corrupo (art. 132, XI)
Corrupo um conceito genrico, que a lei deveria ter definido com maior
clareza, estabelecendo os seus limites. O Cdigo Penal define, com preciso, os
conceitos de corrupo passiva do seguinte modo:
Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente,
ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem
indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:
Jos Armando da Costa21 defende que a corrupo, como delito disciplinar, [...]
no dever necessariamente corresponder ao tipo penal do art. 317 do Cdigo Penal,
haja vista que tal infrao, como justo ttulo disciplinar de demisso, comporta maior
elastrio.
Portanto, sob o prisma disciplinar, qualquer ato praticado pelo servidor, em razo
do cargo, visando obter vantagens pessoais, pode ser enquadrado como corrupo.
Acumulao ilegal de cargos, empregos ou funes pblicas (art. 132, XII)
A proibio de acumular cargos pblicos antiga e existe de forma expressa no
nosso ordenamento jurdico desde a primeira constituio republicana, promulgada em
1891.
O fundamento para essa proibio est ligado, primeiro a uma questo prtica: o
exerccio de mais de uma atividade pode trazer prejuzo para o servio pblico, pois o
servidor ficar dividido entre duas atividades, exercendo de maneira insatisfatria a
ambas. Porm, tem tambm, fundamento nos princpios da moralidade e da
impessoalidade, vez que os cargos pblicos devem ficar acessveis sociedade em
geral. Quando a pessoa acumula cargos pblicos, est impedindo que outro
profissional capacitado ocupe o posto.
A Constituio Federal veda a acumulao remunerada de cargos pblicos,
salvo nas seguintes hipteses (art. 37, XVI),
a) Dois cargos de professor;
b) Um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) Dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas.
Alm desses casos, a Constituio Federal trata de outros casos de acumulao
permitida:

21

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p.498/499

43

a) Um cargo pblico qualquer com o cargo eletivo de vereador (art. 38, inciso
III);
b) Juiz com um cargo de magistrio (art. 95, pargrafo nico, inciso I);
c) Membro do Ministrio Pblico com um cargo de magistrio (art. 128, 5,
inciso II, alnea d).
Vejamos, ainda, as seguintes orientaes sobre a acumulao ilcita de cargos
pblicos:
a)
A proibio de acumular se estende aos inativos, exceto se ele vai ocupar
um cargo que ele poderia acumular na atividade ou se vai exercer cargo eletivo ou
cargo em comisso (art. 37 10, da CF);
b)
A proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange
autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas
subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico (art.
37, inciso XVII, da CF);
c)
S possvel a acumulao se houver compatibilidade de horrios (art.
37, XVI, da CF);
d)
As remuneraes recebidas precisam ser somadas para efeito do controle
do teto constitucional. O art. 37, XVI faz expressa remisso ao art. 37, XI, que trata do
limite de remunerao;
e)
A soma das jornadas no pode ultrapassar o limite de 60 horas semanais.
Essa exigncia no consta da lei, mas consta do Parecer-AGU GQ-145, aprovado no
mbito da Advocacia Geral da Unio, de natureza vinculante;
f)
A licena para tratar de interesses particulares no elimina a ilicitude da
acumulao. Apesar de a Constituio afirmar que vedada a acumulao
remunerada, o Tribunal de Contas da Unio tem o entendimento de que, mesmo sem
remunerao, a acumulao ilcita, conforme Sumula 246:
O fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo pblico ou
emprego que exera em rgo ou entidade da administrao direta ou indireta
no o habilita a tomar posse em outro cargo ou emprego pblico, sem incidir no
exerccio cumulativo vedado pelo artigo 37 da Constituio Federal, pois que o
instituto da acumulao de cargos se dirige titularidade de cargos, empregos e
funes pblicas, e no apenas percepo de vantagens pecunirias.

O conceito de cargo tcnico no foi fixado pela lei, mas a doutrina traz os
seguintes conceitos:
Cargo tcnico aquele para cujo exerccio so exigidos conhecimentos
tcnicos especficos e habilitao legal, no necessariamente de nvel superior.

44

Diz-se cientfico o cargo cujas atribuies se desempenham na rea de

pesquisa22
Vale salientar que a simples rotulagem de que sejam tcnico ou cientfico no
faz com que os cargos adquiram, para o efeito do tema da acumulao de
cargos, tal natureza jurdica. Da o inexcedvel prumo do magistrio de
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, quando afirma que a simples
denominao de tcnico ou cientfico no empresta esse carter ao cargo.23
A apurao da acumulao ilcita de cargos pblicos feita de acordo com o rito
denominado sumrio, o qual veremos mais adiante.
Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da
dignidade da funo pblica. (art. 117, IX)
A lei veda ao servidor aproveitar-se do cargo que ocupa para auferir qualquer
vantagem, financeira ou no. No necessrio que haja prejuzo financeiro para o
errio, para que se caracterize violao proibio. O servidor que, para agilizar o
andamento de um processo, solicita ou exige em troca, alguma vantagem, afronta esse
dispositivo apesar de no ter havido prejuzo para a Administrao. A dignidade da
funo pblica sai arranhada em situaes como essa, por isso a proibio legal.
A vantagem no precisa ser para si mesmo. Mesmo que o proveito seja para
terceiro, o dispositivo est sendo violado.
Jos Armando da Costa24 cita outra hiptese: o caso, por exemplo, de um
fiscal que exige do contribuinte determinada importncia para no cobrar multa que em
verdade no existe..
Mesmo que o servidor no obtenha o proveito pretendido, o fato de valer-se do
cargo j configura o ilcito administrativo. A esse respeito afirma o autor ora citado que
Trata-se de transgresso de ndole formal, o que significa que ela se configura mesmo
quando o insinuado ou exigido proveito pessoal no chegue a se concretizar.25
Participar de gerncia ou administrao de sociedade privada, personificada ou
no personificada, exercer o comrcio, exceto na qualidade de acionista, cotista
ou comanditrio (art. 117, X)

22

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
337
23

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p.467.

24

Ob Cit., p. 384/385.

25

Ob. Cit.p.385

45

Essa proibio tem o objetivo de evitar que o servidor pblico fique com sua
ateno e dedicao dividida com a gerncia e administrao de sociedades privadas.
A finalidade garantir a normalidade do servio pblico.
Aponta a doutrina, ainda outro objetivo:
a preveno de potenciais conflitos de interesse entre os poderes inerentes ao
cargo pblico e o patrimnio particular dos servidores, j que em muitas
ocasies pode o Poder Pblico influenciar positivamente na atividade
empresarial.26
Sociedade uma pessoa jurdica formada por duas ou mais pessoas fsicas
que reciprocamente se obrigam a contribuir, com bens ou servios, para o exerccio de
atividade econmica e a partilha, entre si, dos resultados (art. 981 do Cdigo Civil).
O Cdigo Civil divide as sociedades da seguinte forma:
a) Sociedade empresria: aquela que exerce profissionalmente atividade
econmica organizada para a produo ou a circulao de bens ou de servios (art.
966 do Cdigo Civil).
b) Sociedade simples: so todas as outras, inclusive aquelas dedicadas ao
exerccio de profisso intelectual, de natureza cientfica, literria ou artstica (art. 966,
pargrafo nico, do Cdigo Civil).
c) Sociedade personificada: Aquela devidamente inscrita no registro prprio. As
sociedades empresrias so registradas na Junta Comercial e as sociedades simples
no Registro Civil das Pessoas Jurdicas.
d) Sociedade no personificada: So aquelas que no registraram seus atos no
registro prprio. O scio responde, neste caso, diretamente pelas obrigaes
contradas pela sociedade.
Sendo empresria, simples, personificada ou no, o servidor no pode participar
da gerncia ou administrao de nenhuma dessas sociedades.
O servidor pode, porm, participar da sociedade na condio de acionista,
cotista ou comanditrio. Vejamos essas situaes individualmente:
a) Acionista: aquela pessoa que participa de sociedade annima. Nesse tipo
de sociedade, tambm chamada de companhia, o capital divide-se em aes,
obrigando-se cada scio ou acionista somente pelo preo de emisso das aes que
subscrever ou adquirir comprando suas aes (art. 1088 do Cdigo Civil). O servidor

26

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013,
p.294

46

pode comprar as aes normalmente, no podendo, porm, participar do conselho de

administrao e da diretoria.
b) Cotista: o termo utilizado para o scio participante de sociedade limitada,
que dividida por quotas. Nesse tipo de sociedade, a responsabilidade de cada scio
restrita ao valor de suas quotas, mas todos respondem solidariamente pela
integralizao do capital social (art. 1052 do Cdigo Civil). O servidor pode ser scio
desse tipo de sociedade, porm no pode exercer as funes de administrador nem de
gerente.
c) Comanditrio: a designao dada ao scio que responde apenas pela
suas cotas na Sociedade em Comandita Simples. Nesse tipo de sociedade, existem
scios de duas categorias: os comanditados, pessoas fsicas, responsveis solidria e
ilimitadamente pelas obrigaes sociais e; os comanditrios, obrigados somente pelo
valor de sua quota (art. 1045 do CC). O servidor pode ser scio desse tipo de
sociedade, na condio de comanditrio, no podendo, tambm, exercer as funes de
administrador nem de gerente.
Administrador aquele que possui o efetivo comando das atividades da
sociedade. Gerente, por sua vez, aquele que faz a gesto dos negcios, de acordo
com as diretrizes estabelecidas pelo administrador. s vezes o contrato social j
designa um dos scios para funcionar como scio-gerente. Essas atividades, o
legislador veda ao servidor pblico.
A proibio se estende tambm para o Empresrio Individual e para a Empresa
Individual de Responsabilidade Limitada. A norma, ao vedar o exerccio do comrcio,
engloba essas atividades.
O pargrafo nico do art. 117 faz algumas excees proibio em anlise.
Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste artigo no se
aplica nos seguintes casos:
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou
entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios a
seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91
desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.
Essa exceo permite que o servidor participe dos conselhos de administrao e
fiscal nas chamadas sociedades de economia mista, nas quais h a participao da
Unio no capital social.
Encontrando-se licenciado para trata de interesses particulares, tambm no h
proibio de participar de gerncia e da administrao da sociedade.

47

A proibio que estamos analisando no impede a participao do servidor na

gerncia ou administrao de associaes, fundaes, organizaes religiosas ou
partidos polticos, entidades que no se confundem com as sociedades empresrias.
Atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo
quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes at o
segundo grau, e de cnjuge ou companheiro (art. 117, XI)
O objetivo dessa proibio evitar que o servidor se aproveite de sua condio,
prestgio ou amizade, para facilitar a tramitao dos pedidos de terceiros perante as
reparties pblicas.
Embora a proibio se refira a reparties pblicas em sentido geral, deve se
entender que ela no se aplica quando o servidor atua como procurador em rgo
diverso do qual trabalha, em situaes em que ele nem se identifica como servidor
pblico. Por exemplo, servidor federal que atua como procurador em favor de um
amigo, perante uma universidade estadual, visando efetuar uma inscrio em um
concurso. No se vislumbra qualquer tipo de favorecimento nessa hiptese.
A proibio em anlise tambm no se aplica quando se tratar de benefcios
previdencirios ou assistenciais de parentes at o segundo grau, e de cnjuge ou
companheiro.
Distingue-se a figura do procurador do intermedirio: Procurador quem,
munido do respectivo mandato, age abertamente no interesse de outrem; ao passo que
a figura do intermedirio, no dispondo de tal instrumento procuratrio, atua
sorrateiramente e de modo dissimulado27.
Outra definio citada pelo mesmo autor28:
O intermedirio, na sua posio, no se confunde com o procurador; este litiga,
aquele intercede; este age a descoberto, aquele nos bastidores; este exige o
reconhecimento do direito, aquele suplica a boa vontade. Sob esse aspecto, a
atuao do intermedirio mais nefasta boa administrao do que a do
procurador, quando ambos renam a tais posies a qualidade de funcionrio
pblico.
Essa conduta em anlise tambm considerada crime pelo Cdigo Penal, art.
321, que recebe o nome de advocacia administrativa:
Advocacia administrativa
Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a
administrao pblica, valendo-se da qualidade de funcionrio:
27

28

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, 391
Ob. Cit., p. 391.

48

Pena - deteno, de um a trs meses, ou multa.

Pargrafo nico - Se o interesse ilegtimo:
Pena - deteno, de trs meses a um ano, alm da multa.
Receber propina, comisso, presente ou vantagem de qualquer espcie, em
razo de suas atribuies (art. 117, inciso XII)
Os conceitos constantes da norma proibitiva so muito prximos. Propina,
comisso, presente, podem ser comparados com ddivas, gorjetas, brindes, benesses,
lembranas. O objetivo evitar que o servidor seja recompensado pelo exerccio
regular de suas atribuies, em relao s quais ele j recebe uma remunerao do
Estado.
No se deve considerar na norma proibitiva, aquelas lembranas de valor
irrisrio, normalmente dadas por pessoas simples como forma de gratido ou de
cortesia. O objetivo da norma no , certamente, tornar o servidor uma pessoa
indelicada, mas sim, de evitar que essas condutas se transformem em regra no
atendimento do servio pblico.
A Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica baixou a Resoluo
n 3, de 23 de novembro de 2000, estabelecendo regras bastante razoveis a respeito
do tema, cabendo aqui destacar uma delas:
5. permitida a aceitao de brindes, como tal entendidos aqueles:
I que no tenham valor comercial ou sejam distribudos por entidade de
qualquer natureza a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por
ocasio de eventos ou datas comemorativas de carter histrico ou cultural,
desde que no ultrapassem o valor unitrio de R$ 100,00 (cem reais);
As diretrizes fixadas pela Comisso de tica, embora no tenham fora de lei,
so bem razoveis e podem servir de parmetro para os servidores que possuem
compromisso com a moralidade administrativa.
Aceitar comisso, emprego ou penso de estado estrangeiro (art. 117, inciso XIII)
Essa proibio uma decorrncia do dever de lealdade do servidor com a
Unio. Visa evitar a interferncia de governos estrangeiros nos assuntos internos do
pas.
No permitido ao servidor prestar servio ou estabelecer relaes com
nenhum estado estrangeiro.
Prtica de usura (art. 117, inciso XIV)
Usura significa a cobrana de juros extorsivos, acima do mximo permitido por
lei. A usura sancionada de forma especfica pela Lei n 1521/51, que trata dos crimes

49

contra a economia popular. Caso o servidor seja acusado da prtica desse fato, devese buscar a definio para o fato na citada lei.
Para configurao do ilcito administrativo, necessrio que a conduta do
servidor seja praticada no ambiente do trabalho, em razo do cargo que ocupa, pois
no interessa para a administrao os atos particulares praticados pelo servidor.
Proceder de forma desidiosa (art. 117, inciso XV)
Jos Armando da Costa29 define desdia como incria, negligncia, desleixo,
descaso, indolncia, inrcia, preguia. a conduta do servidor relaxado e pouco
preocupado com a responsabilidade do seu cargo.
Essa proibio est intimamente ligada questo da eficincia do servio
pblico, e est posta em contraposio ao dever do servidor de exercer com zelo e
dedicao as atribuies do cargo.
Para caracterizar a prtica desse ilcito administrativo, os atos praticados
precisam estar revestidos de certa gravidade, pois essa infrao pode conduzir
demisso do servidor. As condutas menos gravosas devem ser enquadradas em algum
ilcito que tratamos anteriormente (descumprimento do dever de presteza, ou do dever
de exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo, por exemplo).
Em regra, a desdia fica caracterizada quando o servidor pratica um conjunto de
atos que revelam descaso com o seu trabalho e com a administrao pblica. H
entendimento, no entanto, de que em situaes excepcionais ela se caracteriza com a
prtica de apenas um ato muito grave.
Vejamos algumas decises judiciais a respeito da desdia:
1. A pena de demisso com base no art. 117, XV, da Lei 8.112/90, em
conformidade com o art. 132, XIII, do mesmo diploma legal admite
temperamentos e se submete ao princpio da proporcionalidade. No caso, h
que se diferenciar condutas e resultados: (1) age com negligncia tanto aquele
que demora ou deixa de agir diligentemente em processo em que sabe ou
suspeita que o segurado no tem o direito, permitindo consciente ou
culposamente, com sua desdia, a percepo de direito inexistente, (2) como
aquele servidor que demora e deixa de agir diligentemente em processo, mas
que, de boa-f, pensa ter comprovado que o segurado tem o direito em seu
favor.
Numerao nica: 0011526-27.1999.4.01.3300AC 1999.33.00.011526-9 / BA;
APELAO CIVEL TRF 1 Regio.

29

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p. 397

50

Em virtude da gravidade da penalidade, a desdia, passvel da aplicao de

pena disciplinar mxima de demisso, conforme os arts. 117, XV, e 132, XIII, da
Lei 8.112/90, pressupe no um ato nico ou isolado, mas uma forma de
proceder desatenta, negligente, desinteressada e reiterada do servidor pblico
(MS 12.317/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, TERCEIRA SEO,
julgado em 23/04/2008, DJe 16/06/2008). No caso dos autos, o servidor no foi
responsabilizado pelo equvoco cometido no ato concessrio da penso por
morte (B21/100638100-4), e sim pela mora em sua correo.
Numerao nica: 0038908-76.2001.4.01.3800AC 2001.38.00.039010-2 / MG;
APELAO CIVEL TRF-1 Regio
O Manual de PAD publicado pela Controladoria Geral da Unio traz, ainda,
algumas lies importantes sobre a desdia.
a caracterizao da desdia requer a comprovao do elemento subjetivo da
infrao, qual seja, a culpa em sentido estrito. Tratando-se de tpica infrao
culposa, em funo da prpria descrio do ilcito, necessrio verificar se o
servidor agiu de forma negligente, imperita ou imprudente, conforme conceitos
discutidos no item 10.4.2.1.
Da mesma forma, se o servidor agiu de forma desidiosa em funo de alguma
doena ou estado de incapacidade fsica ou mental, exclui-se a culpabilidade do
servidor, uma vez que no se podia exigir dele, no caso concreto, conduta
diversa, descaracterizando a infrao.30

Utilizar pessoal ou recursos materiais da repartio em servios ou atividades

particulares (art. 117, inciso XVI)
O objetivo dessa proibio resguardar o patrimnio pblico e os recursos
humanos da administrao, que devem ser destinados, exclusivamente, para a
satisfao do interesse pblico.
No dado ao servidor utilizar o pessoal e o patrimnio pblico para atividades
particulares, como levar filho em escola, levar um terceirizado para realizar reparos na
prpria residncia, entre muitas outras condutas reprovveis.
Essa conduta, alis, caracteriza improbidade administrativa, nos termos da Lei
8429/93, art. 9:
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores
pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades

30

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
303.

51

Comentando sobre esse dispositivo, Jos Armando da Costa31 esclarece, com

propriedade:
Quando o agente pblico, de modo irregular, inverte a legtima posse ou
deteno desses bens patrimoniais da Administrao, passando, de efeito, a dar
a ele uma destinao particular, em benefcio prprio ou de terceiros, estar
cometendo ato de enriquecimento ilcito previsto no inciso IV, acima transcrito.
Fatos irrisrios, de pequena repercusso no patrimnio ou na regularidade do
servio pblico no so enquadrados neste dispositivo, podendo-se cogitar a prtica de
outras infraes menores.
6. PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. ESPCIES. 6.1. Advertncia. 6.2.
Suspenso. 6.3. Demisso. 6.4. Cassao de aposentadoria. 6.5. Destituio
de cargo em comisso e funo de confiana
Diferentemente do Cdigo Penal, no qual, para cada crime descrito, h uma
pena especfica descrita no prprio dispositivo, no direito administrativo disciplinar a
definio para as penas apresentada em captulo especfico da Lei n 8.112/90.
As penalidades previstas na Lei n 8.112/90 so as seguintes:

Art. 127. So penalidades disciplinares:

I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.

Essas espcies de penalidades previstas no estatuto do servidor federal

destinam-se a reprimir e prevenir condutas de acordo com o seu grau de
reprovabilidade.
Edmir Netto de Arajo32 classifica as penalidades disciplinares em trs espcies:
as de natureza corretiva, entre as quais, a advertncia e a suspenso; a de natureza
expulsiva, que a demisso, e; as de natureza revocatria onde se busca a revogao,
em benefcio do servio pblico, de alguma situao constituda, como o caso da
cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou
funo comissionada (art. 127 da Lei n 8.112/90).

31
32

COSTA, Jos Armando. Direito Administrativo Disciplinar Braslia: Braslia Jurdica, 2004, p. 400
ARAJO, Edmir Netto. O Ilcito Administrativo e Seu Processo. Editora Revista dos Tribunais, p. 191

52

Vejamos cada uma das penalidades previstas no estatuto do servidor pblico

federal.
6.1. Advertncia
A advertncia a penalidade mais branda prevista no estatuto do servidor
federal e tem por objetivo bsico refrear condutas irregulares, que, entretanto, no
ocasionaram maiores danos normalidade do servio pblico. Tem uma caracterstica
admoestadora e exortativa, deixando o servidor alerta quanto ao cometimento de novas
infraes.
Essa pena no tem efeitos pecunirios, todavia, tem efeitos morais e atingir seu
objetivo se o servidor tiver conscincia de seu valor e de sua reputao, pautando sua
conduta, a partir da, com maior diligncia e cuidado.
O art. 129 da Lei n 8.112/90 diz quais as hipteses em que ser aplicada a
advertncia:

Violao de proibio constante

do art. 117, I a VIII e XIX

Advertncia

Inobservncia de dever
funcional previsto em lei,
regulamentao ou norma
interna que no justifique
penalidade mais grave

Apresentamos, a seguir, todas as condutas que podem ocasionar a aplicao da

penalidade de advertncia.

53

Ausentar-se do servio
sem autorizao

Retirar documento ou
objeto da repartio
sem autorizao

Recusar f a
documentos pblicos

Opor resistncia ao
andamento de processo
documento ou servio
Violao de proibies
(Art. 117, I a VIII e XIX
Promover manifestao
de apreo ou desapreo

Cometer a estranhos
tarefas administrativas

Coagir ou aliciar
subordinados a se filiar
a sindicato, associao
ou partido

Prtica de nepotismo

Recusar-se a atualizar
dados cadastrais

54

Zelo e dedicao

Lealdade

Observncia de
normas e
regulamentos

Cumprimento de
ordens superiores

Dever de presteza

Comunicar
irregularidades

Descumprimento dos
deveres legais (art.
116, I a XII)

Zelo pelo material e

patrimnio pblico

Dever de sigilo

Conduta compatvel
com a moralidae
administrativa

Assiduidade e
pontualidade

Dever de urbanidade

Dever de representar
contra ilegalidades

55

6.2. Suspenso
A suspenso, por sua vez, penalidade destinada aos servidores recalcitrantes,
que j foram punidos com advertncia, mas que continuam agindo em
desconformidade com o seu dever legal, imprimindo prejuzo para a administrao
pblica. A reincidncia um dos fatores determinantes para a aplicao da suspenso.
Pressupe-se, nesses casos, que a penalidade que foi aplicada anteriormente
no surtiu os efeitos morais desejados, ensejando, em conseqncia, a aplicao de
pena de maior gradao, com vistas a reprimir a conduta irregular do servidor. A
suspenso tem duplo objetivo: (a) o efeito moral, que visa atingir os brios do servidor, e
(b) o efeito pecunirio, que parece ser mais eficaz no alcance das finalidades da pena,
porque atinge de frente parte extremamente sensvel, o bolso do servidor.
A pena de suspenso, alm da hiptese de reincidncia, igualmente aplicada
quando do cometimento de faltas graves, ainda que no precedidas de advertncia.
Determinadas situaes no justificam a demisso, mas tambm a simples
advertncia, destinada a faltas leves, no atingiria os fins colimados pela pena, da a
necessidade, nesses casos, de se recorrer aplicao dessa sano de grau mdio,
anlise que ficar adstrita ao prudente julgamento da autoridade competente. Ser
necessrio justificar adequadamente o motivo da aplicao direta dessa penalidade
administrativa.
Havendo convenincia para a administrao, a penalidade suspenso pode ser
convertida em multa, na base de 50% de sua remunerao. Nesse caso, o servidor
obrigado a trabalhar e s recebe metade da remunerao pelos dias trabalhados.
Vejamos, no quadro abaixo, as hipteses em que possvel a aplicao da
penalidade de suspenso.

56

Reincidncia de faltas leves punidas

com advertncia

Faltas de mdia gravidade

Cometer a outro servidor atividaes
estranhas ao cargo

Suspenso

(art. 117, inciso XVII)

Demais proibies que no sejam
casos de advertncia ou demisso
Exercer atividaes incompatveis com o
cargo ou com o horrio de trabalho
(art. 117, inciso XVIII)
Recusar-se a ser submetido a inspeo
mdica (15 dias de suspenso). Art.
130

6.3.

Demisso

A demisso a pena disciplinar mais severa prevista no estatuto. a expulso

definitiva do servidor faltoso, dos quadros do funcionalismo. As infraes que autorizam
a demisso so aquelas de maior grau de reprovabilidade e que j foram estudadas no
captulo anterior. Servidores que praticam condutas gravssimas no merecem a
confiana da administrao, e, portanto, devem ser excludos do seu quadro de
pessoal
Nesse caso, a finalidade da pena objetiva recompor a ordem administrativa, que
restaria seriamente comprometida e desprestigiada se nenhuma providncia fosse
tomada para coibir essas condutas reprovveis. A inrcia da administrao importaria
em risco inaceitvel para o Estado, que estaria sendo representado por indivduos
desqualificados e sem a menor confiana, isso sem falar na possibilidade de
contaminao das condutas ilcitas aos demais servidores.
No possvel vislumbrar nesse contexto, a funo reeducadora da pena, pois
as penas expulsivas, uma vez aplicadas, retiram a possibilidade de retorno do servidor
ao mesmo cargo. Nessas hipteses, tamanha a gravidade da infrao, que no resta
outra medida, seno a de retirar do meio do funcionalismo, o indivduo que, com seu
comportamento irregular, macula a prpria Administrao Pblica.
Determinados fatos so to graves que o servidor fica proibido de retornar ao
servio pblico por um perodo de tempo ou em carter definitivo. So os casos
previstos no art. 137, pargrafo nico, da Lei n 8.112/90:

57

Art. 137. A demisso ou a destituio de cargo em comisso, por infringncia do

art. 117, incisos IX e XI, incompatibiliza o ex-servidor para nova investidura em
cargo pblico federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos.
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor que
for demitido ou destitudo do cargo em comisso por infringncia do art. 132,
incisos I, IV, VIII, X e XI.
Os casos que inviabilizam o retorno do servidor ao servio pelo prazo de 5 anos,
so os seguintes:
a) Valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento
da dignidade da funo pblica (art. 117, IX)
b) Atuar como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas, salvo
quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de parentes
at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro (art. 117, XI)
J os casos que inviabilizam o retorno do demitido ao servio pblico de forma
permanete, so os constantes do art. 132, incisos I, IV, VIII, X e XI:
a)
b)
c)
d)
e)

Crimes contra a administrao pblica;

Improbidade administrativa;
Aplicao irregular de dinheiros pblicos;
Leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional;
Corrupo.

No quadro que vem a seguir, procuramos sistematizar para melhor visualizao,

as condutas que so causadoras da demisso do servio pblico federal.
As condutas destacadas em vermelho so aquelas que impedem o retorno do
demitido ao servio pblico. As destacadas em verde so as que permitem o retorno
apenas depois do prazo de 5 anos.
Podemos verificar que o legislador no tratou de forma razovel algumas
condutas. Por exemplo, atuar como intermedirio em reparties pblicas
incompatibiliza o retorno do servidor ao servio pblico pelo prazo de 5 anos, o que no
acontece com as condutas de receber propina ou proceder de forma desidiosa.
Necessrio que seja feita uma reviso da legislao para adequao dessas
imperfeies.

58

Crimes contra a
administrao pblica

Abandono de cargo

Insassiduidade habitual

Improbidade
administrativa
Incontinncia Pblica e
conduta escandalosa
Insubordinao grave em
servio

Casos de
Demisso e
Cassao de
aposentadoria

Ofensa Fsica

Aplicao irregular de
dinheiros pblicos

Revelao de Segredo
Leso aos cofres pblicos
e dilapidao do
patrimnio nacional

Valer-se do cargo para

lograr proveito pessoal
Gerncia ou
administrao de
sociedade privada

Corrupo

Acumulao ilegal de
cargos pblicos
Transgresso dos arts.
117, incisos IX a XVI

Atuar como procurador

ou intermedirio em
reparties pblicas
Receber propina,
comisso , presente ou
vantagem
Aceitar comisso,
emprego ou penso de
estado estrangeiro
Praticar usura

Proceder de forma
desidiosa
Utilizar pessoal ou
recursos da repartio
para fins particulares

59

6.4.

Cassao de Aposentadoria

A pena de cassao de aposentadoria aplicada quando o servidor praticou fato

em atividade, sujeito penalidade de demisso.
Art. 134. Ser cassada a aposentadoria ou a disponibilidade do inativo que
houver praticado, na atividade, falta punvel com a demisso.
O objetivo fazer cessar o pagamento dos seus proventos como conseqncia
do ato irregular cometido quando em atividade no servio pblico. Se a Administrao
detectasse a irregularidade de conduta enquanto o servidor se encontrava na ativa,
certamente teria investigado o fato, e ter-lhe-ia aplicado a demisso, retirando desse
servidor a possibilidade de posterior aposentadoria. No seria, portanto, razovel,
manter o pagamento da aposentadoria se a infrao foi cometida antes do ato que a
concedeu.
Mesmo que o servidor j possua tempo para aposentar-se no momento em que
cometeu a infrao administrativa, isso no fator impeditivo para a cassao da
aposentadoria. Nesse sentido, a seguinte deciso do STF:
Ementa: - Mandado de segurana. Demisso. Procurador autrquico.
2. Alegao de inconstitucionalidade dos incisos iii e iv do art. 127, da lei n
8112/1990, ao estabelecerem entre as penalidades disciplinares a demisso e
a cassao de aposentadoria ou disponibilidade. Sua improcedncia. A ruptura
do vinculo funcional prevista no art. 41, par. 1 da Constituio. Houve, no
caso, processo administrativo, onde assegurada ao impetrante ampla defesa. A
demisso decretou-se por valer-se o impetrante do cargo, em detrimento da
dignidade da funo pblica e desdia. Lei n. 8.112/1990, art. 117, incisos IX e
XI.
3. No cabe, em mandado de segurana, penetrar na intimidade das provas e
fatos de que resultou o processo disciplinar.
4. No pode prosperar, aqui, contra a demisso, a alegao de possuir o
servidor mais de trinta e sete anos de servio pblico. A demisso, no caso,
decorre da apurao de ilcito disciplinar perpetrado pelo funcionrio pblico, no
exerccio de suas funes. No , em conseqncia, invocvel o fato de j
possuir tempo de servio pblico suficiente a aposentadoria. A lei prev,
inclusive, a pena de cassao da aposentadoria, aplicvel ao servidor j inativo,
se resultar apurado que praticou ilcito disciplinar grave, em atividade.
5. Autonomia das instncias disciplinar e penal.
6. Mandado de segurana indeferido.
Ms 21948 / RJ - Relator(a): min. Nri da Silveira dj 07-12-1995 pp-42640
ement. vol-01812-01 pp-00091
6.5.

Destituio de cargo em comisso ou de funo de confiana

A destituio de cargo em comisso est prevista no art. 135 da Lei n 8.112/90,

nos seguintes termos:

60

Art. 135. A destituio de cargo em comisso exercido por no ocupante de

cargo efetivo ser aplicada nos casos de infrao sujeita s penalidades de
suspenso e de demisso.
Pargrafo nico. Constatada a hiptese de que trata este artigo, a exonerao
efetuada nos termos do art. 35 ser convertida em destituio de cargo em
comisso.
A destituio de cargo em comisso, diz o referido dispositivo, aplica-se em duas
hipteses:
a) Quando a infrao sujeitar o servidor penalidade de suspenso;
b) Quando a infrao sujeitar o servidor penalidade de demisso.
No se aplica, portanto, a suspenso, ao ocupante exclusivamente, de cargo em
comisso. Se o caso sujeito suspenso, a autoridade deve destituir o servidor do
cargo.
Importante no confundir. Exonerao no pena e no se confunde com
destituio. Os cargos em comisso so de livre nomeao e exonerao. A autoridade
exonera o servidor sem vnculo no momento que entender conveniente. A destituio
de cargo em comisso, porm, s pode ser aplicada quando o servidor tiver cometido
alguma infrao administrativa que sujeita o servidor s penalidades de suspenso ou
de demisso.
7. SINDICNCIA. 7.1. Sindicncia Investigativa. 7.2. Sindicncia Contraditria.
7.2.1. Prazos. 7.2.2. Converso de Sindicncia em PAD. 7.2.3. Integrantes da
Comisso de Sindicncia
Sindicncia um dos meios que a administrao pblica utiliza para investigar e
apurar irregularidades no servio pblico. H duas espcies de sindicncia: a
investigativa e a contraditria.
Vejamos cada uma delas separadamente, lembrando, porm, que a distino
meramente doutrinria. Instaura-se apenas a sindicncia e dependendo do
encaminhamento dado pela Comisso que se saber se a sindicncia meramente
investigativa ou se contraditria.
7.1. Sindicncia Investigativa
Tambm chamada de inquisitorial ou preparatria, aquela realizada sem a
observncia do contraditrio, tendo o objetivo de colher informaes preliminares sobre
irregularidades no servio pblico.
inquisitorial porque no h necessidade de se assegurar ampla defesa, pois
ainda no h qualquer acusao. preparatria porque servir como pea instrutiva do
processo disciplinar. Assemelha-se ao inqurito policial, onde tambm no se
estabelece o contraditrio, cujos autos passam a integrar o processo penal.
Essa modalidade de sindicncia no pode, evidentemente, resultar na aplicao
penalidade disciplinar. Para que isso ocorra ser necessrio submeter o procedimento
ao princpio do contraditrio, sob pena de nulidade.

61

Esse tipo de sindicncia utilizado quando a administrao tem conhecimento

de alguma irregularidade, mas no se tem indcios de autoria. Em alguns rgos, em
vez de se instaurar uma sindicncia, costuma-se fazer uma investigao preliminar. No
fundo, essa sindicncia investigativa equivale averiguao preliminar.
Quando j se tem uma denncia delimitada, no h necessidade desse
procedimento prvio, podendo a administrao instaurar j de imediato uma sindicncia
contraditria ou o prprio processo administrativo disciplinar.
No h necessidade de se assegurar a ampla defesa quando a sindicncia visar
apenas apurar fatos, sem apontar culpados. Entretanto, a partir do momento que a
Comisso delimita a irregularidade e encontra indcios de autoria, a pode adotar uma
das seguintes providncias:
a) Nos prprios autos da sindicncia, notifica o servidor para que ele possa
acompanhar o processo, podendo ser representado por advogado, arrolar
testemunhas, praticar todos os atos necessrios sua defesa. A sindicncia
transforma-se, assim, de meramente acusatria em uma sindicncia contraditria. Essa
providncia poder ser adotada quando a Comisso avaliar que o fato objeto de
apurao de pequena gravidade e que poder se encerrar nos autos da prpria
sindicncia. No h necessidade de instaurao de novo procedimento nem de
designao de nova comisso.
b) caso entenda que o fato possui maior gravidade, a comisso deve elaborar
relatrio final e sugerir a abertura de processo administrativo disciplinar de imediato. No
mbito do processo disciplinar que ser assegurada a ampla defesa ao servidor.
Esse tipo de sindicncia pode se encerrar com meras recomendaes, com
sugestes de melhoria nos procedimentos administrativos, visando a no ocorrncia de
idnticas irregularidades.
7.2. Sindicncia Contraditria ou Acusatria
Essa modalidade de sindicncia chamada de contraditria ou acusatria
porque se submete ao princpio da ampla defesa e tem previso na Lei n 8.112/90, art
143:
A autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico obrigada a
promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo
administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa.
Essa sindicncia pode se encerrar com aplicao de punio disciplinar ou pode
ser, tambm, apenas uma pea informativa do processo administrativo que se instaurar
a partir da sugesto da Comisso.
Para infraes de menor gravidade, quis o legislador estabelecer um
procedimento mais simples, de menor durao, que pode ser concludo com a
aplicao de penalidades mais brandas, quais sejam, advertncia ou suspenso de at
30 dias.
Nos termos do art. 145 da Lei n 8.112/90, da sindicncia poder resultar:

62

a) arquivamento do processo (quando se concluir pela inexistncia da infrao

disciplinar ou no se comprovar a autoria do fato);
b) aplicao de penalidade de advertncia ou suspenso de at 30 (trinta) dias;
c) instaurao de processo disciplinar.
Caso a Comisso constate que a infrao de maior gravidade, pode encerrar o
procedimento sem avanar nas demais fases e sugerir, de imediato, a instaurao do
Processo Administrativo Disciplinar-PAD. No razovel dar andamento sindicncia,
sabendo-se de antemo, que ser necessrio instaurar o PAD. Isso no resultar em
qualquer prejuzo para o acusado, porque no PAD ele ter oportunidade de se defender
adequadamente das acusaes que lhe forem imputadas. O que se pretende evitar a
perda de tempo e de recursos financeiros, pois todos os procedimentos teriam que ser
repetidos no PAD.
O Supremo Tribunal j pacificou essa questo no julgamento do RMS n
22.789/RJ, Relator Ministro Moreira Alves. A ementa do acrdo sintetiza com preciso
essa questo:
EMENTA: Servidor pblico. Aplicao da pena de advertncia sem a instaurao
de sindicncia na qual se daria o exerccio da ampla defesa dos que vieram a
ser punidos. Nulidade.
- Do sistema da Lei 8.112/90 resulta que, sendo a apurao de irregularidade no
servio pblico feita mediante sindicncia ou processo administrativo,
assegurada ao acusado ampla defesa (art. 143), um desses dois procedimentos
ter de ser adotado para essa apurao, o que implica dizer que o processo
administrativo
no
pressupe
necessariamente
a
existncia
de
uma sindicncia, mas, se o instaurado for a sindicncia, preciso distinguir: se
dela resultar a instaurao do processo administrativo disciplinar, ela mero
procedimento preparatrio deste, e neste que ser imprescindvel se d a
ampla defesa do servidor; se, porm, da sindicncia decorrer a possibilidade de
aplicao de penalidade de advertncia ou de suspenso de at 30 dias, essa
aplicao s poder ser feita se for assegurado ao servidor, nesse
procedimento, sua ampla defesa.
- No caso, no se instaurou nem sindicncia, nem processo administrativo, e
sem se dar, por isso mesmo, qualquer oportunidade de defesa aos impetrantes,
foi-lhes aplicada a pena de advertncia, por deciso que foi tomada, como se v
da cpia a fls. 10, em processo administrativo contra terceiro e no qual os
impetrantes constituam a comisso de inqurito. Recurso ordinrio a que se d
provimento.
As modalidades de sindicncia e seus desdobramentos podem ser sintetizados
no fluxograma abaixo:

63

Sindicncia

Sindicncia
Investigativa

Arquivamento

Abertura de PAD

Sindicncia
Contraditria

Abertura de PAD

Arquivamento

Aplicao de
advertncia ou
suspenso at 30
dias

7.2.1. Prazos
O prazo para concluso dos trabalhos da sindicncia de 30 dias, podendo ser
prorrogado por igual perodo a critrio da autoridade superior (art. 145, pargrafo nico
da Lei n 8.112/90).
A Lei no estabeleceu outros prazos para o procedimento da sindicncia.
Tambm no estabeleceu as suas fases. No entanto, a maioria dos doutrinadores
entende que deve ser seguido o rito adotado para o processo administrativo disciplinar,
defendendo alguns que os prazos devem ser contados pela metade, visto que o prazo
de concluso da sindicncia de 30 dias, enquanto que o do PAD de 60 dias.
Recomenda-se, porm, que no se reduza o prazo para apresentao da
defesa, que de 10 dias, sob pena de prejuzo para o indiciado.
7.2.2. Converso de Sindicncia em PAD
Quando a Comisso de Sindicncia sugerir a instaurao de PAD, deve elaborar
relatrio e encaminhar os autos autoridade instauradora, para deliberao. Os autos
da sindicncia so apensados ou anexados ao PAD, o qual passa a tramitar com nova
numerao.
7.2.3. Integrantes da Comisso
Recomenda-se que a Comisso de Sindicncia seja composta por trs
servidores estveis, embora a lei cuide dessa questo apenas quando trata do PAD. O
ideal que se observe essa mesma regra, para evitar nulidades.

8.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR-PAD. 8.1. Fases do Processo

Administrativo
Disciplinar.
8.1.1.
Instaurao.
8.1.2.
Inqurito.
8.1.2.1. Instruo. 8.1.2.2. Defesa Escrita. 8.1.2.3. Relatrio Final. 8.1.3.

64

Julgamento. 8.2. Rito do Processo Administrativo Disciplinar comum. 8.3.

Rito do Procedimento Sumrio. 8.3.1. Procedimento Sumrio para apurao
de acumulao ilcita de cargos pblicos. 8.3.2. Procedimento Sumrio para
apurao de inassiduidade habitual e abandono de cargo. 8.4. Comunicao
ao Ministrio Pblico
Passaremos a estudar, a partir de agora, o processo administrativo disciplinar
propriamente dito.
O processo disciplinar, diz a prpria Lei n 8.112/90, art. 148, o instrumento
destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de
suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se
encontre investido.
A Lei n 8.112/90 prev, nos arts. 148 a 173, o rito que se convencionou chamar
de rito comum. Essa denominao se tornou necessria para distingui-lo do rito
sumrio, que veio a ser institudo mais tarde, pela Lei n 9.527/97.
8.1. Fases do Processo Administrativo Disciplinar. Rito Comum.
O processo administrativo disciplinar sujeito ao rito comum est dividido em trs
fases, conforme disposto no art. 151, da Lei n 8.112/90:

INSTAURAO

INQURITO
ADMINISTRATIVO

JULGAMENTO

Publicao do ato que constituir a

comisso
Instruo
Defesa
Relatrio
Ato que encerra o processo, com a
absolvio ou a aplicao de penalidade
disciplinar

Veremos, detidamente, a partir de agora, cada uma dessas fases.

8.1.1. Instaurao
O processo administrativo disciplinar disparado com a publicao de ato
administrativo, normalmente uma portaria, designando, basicamente, os componentes
da comisso, o prazo para concluso dos trabalhos e a declarao sucinta do objeto de
apurao.
Quem deve instaurar o procedimento? A princpio, conforme dispe o art. 143 da
Lei da Lei 8112/90, a autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico
obrigada a promover a sua apurao imediata, mediante sindicncia ou processo

65

administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa. Qualquer autoridade

poderia, a princpio, fazer a instaurao.
Entretanto, necessrio verificar no regimento interno de cada rgo qual a
autoridade que possui essa especfica atribuio, normalmente reservada para aquelas
de maior escalo, as quais devem ter o domnio de tudo que acontece na instituio
que comanda.
A publicao feita em boletim interno do rgo. Quando, porm, a Comisso for
constituda por membros de outros rgos, h a necessidade de publicao do ato no
Dirio Oficial da Unio.
Composio da Comisso
Visando permitir que a Comisso atue com independncia, os componentes da
Comisso devem ser estveis.
A estabilidade a garantia dada aos servidores pblicos, aprovados em
concurso pblico, de que no perdero o cargo, salvo por deciso judicial transitada em
julgado ou mediante processo administrativo no qual se assegure a ampla defesa.
Essa exigncia pertinente, porque o servidor estvel menos suscetvel s
presses das autoridades superiores.
Nos termos do art. 41 da Constituio Federal, o servidor adquire estabilidade
aps 3 anos de efetivo exerccio no cargo, desde que aprovado em avaliao especial
de desempenho.
A estabilidade que a lei exige no servio pblico, no no cargo. Servidor em
estgio probatrio pode participar da Comisso, desde que, anteriormente, j tenha
adquirido a estabilidade.
(...) 6. O caput do art. 149 da Lei n. 8112/90, ao estabelecer que a Comisso de
Inqurito deve ser composta de trs servidores estveis, a fim de assegurar
maior imparcialidade na instruo, fez referncia a servidores que tenham
garantido a sua permanncia no servio pblico aps a sua nomeao em
virtude de aprovao em concurso pblico, nos termos do art. 41 da atual Carta
Magna, ou seja, que tenham garantido a estabilidade no servio pblico, e no
no cargo ocupado poca de sua designao para compor a comisso
processante.
STJ, MS 17.583/DF
Exige a Lei, ainda, que o presidente da comisso deve ser ocupante de cargo
efetivo superior ou de mesmo nvel, ou, pelo menos, ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado.
Alm disso, no pode participar da comisso o cnjuge, companheiro ou parente
do acusado, consagneo, ou afim, em linha reta ou colateral, at o terceiro grau. No
podem, portanto, participar da comisso: pais, avs, bisavs, filhos, netos, bisnetos,
irmos, sobrinhos, tios, sogros e cunhados.
Logo no incio dos trabalhos o Presidente deve designar um secretrio, podendo
a indicao recair em um dos membros da Comisso (art. 149, 2). Caso seja

66

convocado um servidor de fora da Comisso, ele deve prestar compromisso de bem

desempenhar as atribuies conferidas e de guardar sigilo sobre os assuntos da
comisso.
As reunies da Comisso no devem ser abertas ao pblico, pois possuem
carter reservado (art. 150, pargrafo nico). S podem participar das reunies, os
prprios membros e o secretrio e, tratando-se de audincia, as testemunhas e o
acusado, juntamente com seu advogado.
Servidores que tenham participado da Comisso de Sindicncia no devem
participar da Comisso de PAD. Apesar de a lei no fazer tal exigncia, recomenda-se
que a Comisso de PAD seja composta por outros membros. Nesse sentido, a seguinte
deciso do STJ:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. AGNCIA
REGULADORA. SERVIDOR. DEMISSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. SUSPEIO DE MEMBRO SINDICANTE PARA ATUAR NA
COMISSO DO PAD. OCORRNCIA. VCIO DE MOTIVO NO ATO DE
DEMISSO. SEGURANA CONCEDIDA.
[...]
2 Dispe o art. 150 da Lei n 8.112/1990 que o acusado tem o direito de ser
processado por uma comisso disciplinar imparcial e isenta.
3 No se verifica tal imparcialidade se o servidor integrante da comisso
disciplinar atuou tambm na sindicncia, ali emitindo parecer pela instaurao do
respectivo processo disciplinar, pois j formou juzo de valor antes mesmo da
produo probatria.
4 O prprio Manual da Controladoria Geral da Unio de 2010, obtido na pgina
eletrnica daquele rgo, afirma no ser recomendada a participao de
membro sindicante no posterior rito contraditrio. [...]
(STJ - MS 14135/DF - 2009/0022404-2, Relator: Ministro Haroldo Rodrigues,
Data de Julgamento: 25.08.2010, Terceira Seo, Data de Publicao:
15.09.2010)
Caso seja necessrio, a Comisso deve dedicar-se integralmente aos trabalhos
apuratrios:
Art. 152, 1. Sempre que necessrio, a Comisso dedicar tempo integral aos
seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, at a entrega do
relatrio final.
Prazos
O prazo de concluso do PAD de 60 dias, contados da publicao do ato que
constituir a comisso. Se as circunstncias exigirem, a lei permite a prorrogao por
igual perodo.
H casos em que a Comisso no consegue concluir seus trabalhos no prazo
fixado, nem durante a prorrogao. Isso pode ocorrer quando o objeto do PAD muito
complexo ou so muitos os acusados. Nesse caso, necessrio que seja feita a re-

67

designao da Comisso, dando-se novo prazo para a concluso dos trabalhos. Os

membros podem ser mantidos e todos os atos j praticados continuam plenamente
vlidos. A nova designao da mesma comisso no gera nulidade.
Pagamento de Dirias
A Lei 8112/90 assegura o pagamento de dirias s testemunhas, ao denunciado,
ao acusado, bem como aos membros da comisso e ao secretrio, quando houver a
necessidade de deslocamento fora da sede, para realizao de qualquer ato relativo ao
processo disciplinar.
Art. 173. Sero assegurados transporte e dirias:
I - ao servidor convocado para prestar depoimento fora da sede de sua
repartio, na condio de testemunha, denunciado ou indiciado;
II - aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se
deslocarem da sede dos trabalhos para a realizao de misso essencial ao
esclarecimento dos fatos.
Local da apurao
O local onde deve ser instaurado o PAD o rgo ou entidade onde
aconteceram as irregularidades.
Servidores cedidos que eventualmente cometam alguma infrao disciplinar,
devem ser investigados no rgo cessionrio, isto , naquele onde esto prestando
servios efetivamente.
A Lei n 8.112/90 permite, porm, que a apurao seja feita por outro rgo.
Essa previso consta do art. 143, 3, mas deve ser reservada apenas para situaes
excepcionais, onde seja contra indicada a apurao pelo prprio rgo, por exemplo,
quando houver suspeita de envolvimento generalizado de vrias autoridades do rgo
ou entidade.
Dependendo da punio a ser aplicada, a sim, o processo dever ser
encaminhado para o rgo cedente. Em caso de suspenso ou demisso, o processo
dever ser encaminhado ao rgo cedente, pois no rgo de origem que o servidor
mantm seu vnculo de efetividade.
Requisitos do ato de instaurao
A Portaria que determina a instaurao do PAD deve conter apenas os
elementos essenciais. O Manual de PAD, elaborado pela CGU, aponta cinco
requisitos, os quais descrevemos abaixo:

Identificao da Autoridade
instauradora competente
Integrantes da Comisso (nome,
cargo e matrcula) indicando o
presidente

68

Indicao do Procedimento
(PAD ou sindicncia)
Prazo para
trabalhos

concluso

dos

Indicao do alcance dos

trabalhos. Fatos indicados no
processo e infraes conexas

A propsito desse ltimo requisito, a portaria que determina a instaurao no

deve citar o nome do servidor que est sendo investigado. A descrio pormenorizada
dos fatos e do provvel autor deve constar somente no momento em que o servidor for
indiciado, que ocorre em uma fase posterior do processo.
Vejamos um modelo de portaria de instaurao.
PORTARIA N 1000, DE 1 DE JANEIRO DE 2000.
O Diretor-Geral do rgo X, no uso das atribuies que lhe foram
delegadas pela Portaria Y, e considerando o art. 143 da Lei n 8.112/90, resolve:
I Instaurar Processo Administrativo Disciplinar (ou Sindicncia) para
apurar os fatos constantes do Processo n XXXXXXXXXXX, bem como
eventuais infraes conexas;
II- Designar os servidores Fulano, ocupante do cargo de Analista do MPU,
matricula; Beltrano, ocupante do cargo de Tcnico do MPU, matrcula e; Sicrano,
ocupante do cargo de Tcnico do MPU, matrcula; para, sob a presidncia do
primeiro, integrarem Comisso para conduzir o referido Processo Administrativo
Disciplinar.
A Comisso ter o prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da publicao,
desta Portaria, para concluso dos trabalhos.
DIRETOR-GERAL

Sempre que necessrio, a Comisso dedicar tempo integral aos seus

trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, at a entrega do relatrio final
(art. 152, 1, da Lei n 8.112/90).
As reunies da Comisso devem ser registradas em ata, que devero detalhar
as deliberaes adotadas (art. 152, 2, da Lei n 8.112/90)
Segue a seguir, um modelo de ata de instalao dos trabalhos da Comisso:
ATA DE INSTALAO
Aos _____ dias do ms de ______ de _____, na sede do rgo____, situado no
local ______ s 14 horas, estando presentes os Srs. Fulano, Sicrano e Beltrano,
respectivamente, Presidente e membros da Comisso de Processo

69

Administrativo Disciplinar, designada pela Portaria n ____, de __ de _______

de _____, do Diretor-Geral do Orgo tal, tiveram incio os trabalhos relacionados
apurao dos fatos mencionados no Processo n____________.
Preliminarmente o Sr. Presidente designou para atuar como Secretrio da
referida comisso
o Sr.. _____, que prestou o compromisso de bem
desempenhar as atribuies do cargo e de guardar sigilo sobre os trabalhos da
Comisso. A Comisso tomou, logo em seguida, as seguintes decises: a) [Aqui
devem ser detalhadas todas as providncias que forem necessrias, tipo
convocar testemunhas; solicitar cpia dos assentamentos funcionais; requisitar
documentos; notificar o acusado para acompanhar o processo; etc] Para
constar, foi lavrada a presente ata, que segue assinada pelos integrantes da
comisso.
Local e data
Assinatura de todos os membros da Comisso

Afastamento preventivo do acusado

A autoridade que instaurou o PAD pode determinar o afastamento preventivo do
acusado, a fim de que ele no atrapalhe o andamento do processo. Esse afastamento
est previsto no art. 147 da Lei n 8.112/90:
Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor no venha a influir na
apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo disciplinar
poder determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo prazo de at
60 (sessenta) dias, sem prejuzo da remunerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo o
qual cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
H casos em que a presena do acusado pode prejudicar os trabalhos da
Comisso. Isso ocorre quando ele tenta destruir provas que o incriminem, tenta
influenciar testemunhas, fatos que justificam o seu afastamento. Essa medida, porm,
s deve ser utilizada excepcionalmente, para casos de maior gravidade e quando
existirem motivos razoveis para sua decretao. E o ato da autoridade deve ser
motivado adequadamente.
A desvantagem do afastamento que a Comisso pode ter dificuldade de entrar
em contato com o acusado, para notific-lo dos atos do processo. Recomenda-se,
assim, que fique registrado no ato de notificao que o servidor deve manter-se
disposio da Comisso no horrio de seu funcionamento, bem como deve comunicar
eventuais alteraes de telefone e de residncia.
O prazo de afastamento de 60 dias, podendo ser prorrogado por igual perodo.
Caso a Comisso no conclua os trabalhos nesse prazo, o afastamento no poder
persistir, sob pena de se transformar em algo benfico para o acusado.

70

8.1.2. Inqurito

Art. 153. Na fase do inqurito, a comisso

promover a tomada de depoimentos,
acareaes, investigaes e diligncias
cabiveis, objetivando a coleta de prova,
recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e
peritos, de modo a permitir a completa
elucidao dos fatos.

A fase de inqurito dividida em trs partes: Instruo, defesa e relatrio.

8.1.2.1.

Instruo

A etapa instrutria do inqurito o momento em que todas as provas so

produzidas, visando o esclarecimento dos fatos. nessa fase que se procede a
tomada de depoimentos, acareaes, investigaes, consulta a peritos, juntada de
documentos e tudo o mais que possa ajudar na elucidao do objeto do processo.
Prova tudo aquilo que auxilia a Comisso a chegar ao conhecimento da
verdade. Importante lembrar que prevalece o princpio da verdade real, diferentemente
do que ocorre no processo civil, no qual possvel que um fato seja considerado
verdadeiro em razo do no questionamento da parte. A verdade formal no admitida
no processo administrativo disciplinar, que busca obter a verdade real acerca dos
acontecimentos.
Durante a instruo processual, a Comisso no pode perder de vista a
obrigao de juntar ao processo, apenas as provas obtidas licitamente, em face do
seguinte mandamento constitucional:
Art. 5 LVI - so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos
Notificao prvia do acusado
A primeira providncia a ser tomada pela Comisso notificar o servidor
acusado, para que ele acompanhe o processo. Isso porque o art. 153 da Lei n
8.112/90 diz que inqurito administrativo deve obedecer ao princpio do contraditrio,
assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilizao dos meios e recursos
admitidos em direito. Essa a premissa bsica do processo disciplinar, que a
Comisso no pode perder de vista em momento algum.
A respeito dessa questo especfica, o art. 156 estabelece a seguinte garantia
ao acusado:

71

 assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou

por intermdio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e
contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial.
Diferentemente do que ocorre no processo civil e no processo penal, a citao
do servidor acontece numa fase posterior do processo, quando se encerra a instruo.
Como veremos mais frente, o servidor citado para apresentar a defesa, aps ser
indiciado pela Comisso.
Ao acusado, porm, deve ser assegurado o direito de acompanhar o processo
desde o comeo. necessrio, portanto, efetuar a sua notificao prvia para
acompanhar o processo disciplinar, conforme modelo abaixo:
MANDADO DE NOTIFICAO
Sr. Fulano de Tal,
Fica V. S NOTIFICADO, por intermdio desta comunicao, que pela
Portaria n ___, de (data), foi instaurado pelo Diretor-Geral do rgo ____, o Processo
Administrativo Disciplinar n ____, no qual V.S figura na condio de acusado.
Fica facultado a V. S ter vista do processo ou solicitar cpia, sendo-lhe
assegurado, tambm, o direito de acompanhar todos os atos do processo,
pessoalmente ou por intermdio de advogado.
Intimo V. S, desde j, para, querendo, comparecer audincia de
instruo, que ser realizada no dia _____.
Caso V. S deseje arrolar testemunhas, fica deferido o prazo de ___dias
para que essa providncia seja tomada.
A Comisso encontra-se instalada no endereo ___________,
funcionando no horrio _______.
Os contatos devem ser feitos com o Secretrio da Comisso nos
telefones __________.
Documentos que acompanham a presente notificao:
a) Descrever os documentos
Local e data
Presidente da Comisso.
Recebi o original e os documentos mencionados
Em ____/____/_____
Local e data

Antes da produo de cada ato a Comisso deve notificar o acusado para,

querendo, participar dele, pessoalmente, ou por intermdio de advogado.
Se o acusado se recusar a assinar a notificao, o membro responsvel pela
notificao deve registrar o incidente com a assinatura de duas testemunhas.
Caso o acusado esteja em lugar incerto e no sabido, a notificao deve ser
feita por edital, publicado no Dirio Oficial e em jornal de grande circulao na
localidade do ltimo domiclio conhecido. Essa exigncia consta do art. 163 da Lei n
8.112/90 apenas para o servidor apresentar defesa. Entendemos, entretanto, que essa

72

providncia deve ser adotada j no incio do processo, para evitar alegao de

nulidade.
Para no prejudicar a defesa, essas comunicaes devem ser feitas com 3 (trs)
dias de antecedncia, com base nos arts. 41 e 69 da Lei 9784/99:
Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com
antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local de
realizao.
Tomada essa providncia inicial, a Comisso precisa analisar o conjunto
probatrio disponvel.
Quando o PAD instaurado em decorrncia da concluso da Comisso de
Sindicncia, os autos da sindicncia integraro o processo disciplinar, como pea
informativa de instruo (art. 154 da Lei 8.112/90). Os autos da sindicncia podem ficar
apensos ao PAD ou podem ser reautuados, recebendo nova numerao, passando a
se chamar, da em diante, de PAD.
Toda a prova produzida na sindicncia precisa ser reproduzida no PAD. As
testemunhas precisam ser novamente ouvidas, o acusado novamente interrogado. As
provas periciais continuam plenamente vlidas, porm o acusado ou a prpria
comisso pode convocar o perito para fazer novos esclarecimentos.
Os fatos conexos devem ser apurados no mesmo PAD, da a necessidade de
conter essa ressalva na portaria de instaurao. O Manual de PAD, editado pela
Controladoria Geral da Unio, traz importantes orientaes a esse respeito:
Devero ser examinados no mesmo processo, ou seja, apuradas e julgadas num
s processo disciplinar:
a) os fatos ligados entre si, por pontos de convenincias, em que o
conhecimento de um deles ajuda a entender outro;
b) as faltas disciplinares cometidas em co-autoria (faltas cometidas por vrios
acusados quando houver relao acusatria entre eles).
c) os fatos continuados, quando o mesmo servidor cometeu diversos atos de
mesmo contedo, em carter contnuo (infrao continuada = srie de ilcitos da
mesma natureza)
Os fatos novos que no tenham relao direta com os que motivaram a
instaurao do processo disciplinar devem ser objeto de apurao isolada, em outro
procedimento.
Acerca do acompanhamento do processo por advogado, convm esclarecer que
essa no uma exigncia, e sim, uma faculdade. Essa a orientao do Supremo
Tribunal Federal, constante da Sumula Vinculante n 5, que possui o seguinte teor:
A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar
no ofende a Constituio.

73

A edio dessa Smula veio pacificar o entendimento acerca da questo, vez

que o STJ estava decidindo que seria obrigatria a presena de advogado em todas as
fases do processo. No h essa obrigatoriedade, definiu o STF.
Prova testemunhal
Testemunha aquela pessoa que viu ou ouviu algo a respeito dos fatos que
esto sendo averiguados.
O primeiro a ser convocado para testemunhar o autor da denncia ou da
representao.
As pessoas que foram mencionadas na denncia ou na representao tambm
devem ser chamadas para depor acerca dos fatos e a partir do depoimento de cada
testemunha a comisso vai avanando na investigao. A partir de um depoimento, o
horizonte vai se ampliando at o momento em que a comisso firma sua convico a
respeito do fato.
Segundo o Manual de PAD publicado pela Controladoria Geral da Unio,
Costuma-se classificar as testemunhas nas seguintes categorias: a) testemunha
presencial: aquela que presenciou o fato; b) testemunha de referncia: aquela
que soube do fato a partir do relato de terceira pessoa; c) testemunha referida:
aquela cuja existncia foi apurada a partir de outro depoimento; d) judiciria:
aquela que relata em juzo o conhecimento do fato; e, por ltimo, e) testemunha
instrumentria: aquela que presenciou a assinatura do instrumento de ato
jurdico e o firmou.33
A primeira providncia a ser tomada pela Comisso indagar da testemunha se
algum fato a impede de prestar o depoimento.
O Cdigo Civil estabelece esses impedimentos, os quais podem ser aplicados
ao processo disciplinar.
Art. 228. No podem ser admitidos como testemunhas:
I - os menores de dezesseis anos;
II - aqueles que, por enfermidade ou retardamento mental, no tiverem
discernimento para a prtica dos atos da vida civil;
III - os cegos e surdos, quando a cincia do fato que se quer provar dependa dos
sentidos que lhes faltam;
IV - o interessado no litgio, o amigo ntimo ou o inimigo capital das partes;

33

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
200.

74

V - os cnjuges, os ascendentes, os descendentes e os colaterais, at o terceiro

grau de alguma das partes, por consanginidade, ou afinidade.
Pargrafo nico. Para a prova de fatos que s elas conheam, pode o juiz
admitir o depoimento das pessoas a que se refere este artigo.
Art. 229. Ningum pode ser obrigado a depor sobre fato:
I - a cujo respeito, por estado ou profisso, deva guardar segredo;
II - a que no possa responder sem desonra prpria, de seu cnjuge, parente em
grau sucessvel, ou amigo ntimo;
III - que o exponha, ou s pessoas referidas no inciso antecedente, a perigo de
vida, de demanda, ou de dano patrimonial imediato.
O assunto tambm tratado pela Lei n 9.784/1999, embora aqui a exigncia se
aplique tambm para as autoridades que atuam no processo.
Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade
que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou
parente e afins at o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cnjuge ou companheiro.
Art. 20. Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha
amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os
respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
Antes de prestar o depoimento, a testemunha deve ser informada do seu dever
de falar a verdade. Caso no seja obrigada a depor, em razo de alguma das hipteses
acima citadas, o depoimento pode ser tomado, porm, sem o compromisso de dizer a
verdade.
Antes do incio do depoimento propriamente dito, a Comisso Disciplinar
deve adotar as seguintes medidas: i solicitar documento de
identificao do depoente, para confirmar sua identidade; ii registrar os
dados pessoais da testemunha em ata (nome, idade, estado civil,
profisso); iii indagar acerca da existncia de relao de parentesco,
amizade ntima ou inimizade notria com o acusado, nos moldes do
artigo 208 Cdigo de Processo Penal; iv compromissar a testemunha,
alertando-a quanto ao teor do artigo 342 do Cdigo Penal, no sentido de
que, ao depor na qualidade de testemunha, est obrigada a dizer a
verdade e no omitir a verdade, sob pena de incorrer nas penas do
crime de falso testemunho.

75

[Fonte: Manual de PAD da CGU, pg. 205]

O acusado tem o direito de assistir ao depoimento do autor da representao, da

vtima, e das testemunhas. Agora, se algum deles expressar que se sente intimidado
com a presena do acusado, o presidente da comisso dever solicitar que este se
retire da audincia. A prpria comisso, pode, tambm, pedir que o acusado se retire
da audincia se perceber que, pelo modo de atuar, ele est coagindo a testemunha. O
advogado do acusado deve permanecer na audincia.
Algumas lies do Professor Lo da Silva Alves34, a respeito do testemunho:
No basta ensina a boa doutrina portuguesa que a testemunha faa a
declarao de um fato. preciso que indique como sabe (viu, ouviu, sonhou...) e
explique as circunstncias desse conhecimento. Se for omitida a explicao da
razo da sua cincia acompanhada das circunstncias que possam justificar o
conhecimento dos fatos, o depoimento inexiste, seja fsica, seja juridicamente
escreve JORGE LOURENO MARTINS na obra o Depoimento Testemunhal em
Processo Civil, editada em Coimbra, em 1988, p. 69.
Algumas consideraes adicionais sobre a prova testemunhal:
a) No permitido testemunha trazer o depoimento por escrito, pois o termo
dever ser redigido no momento do depoimento. Consulta a breves anotaes podem
ser permitidas (art. 158 da Lei n 8.112/90).
b) Se a testemunha for servidor pblico, o chefe dele deve ser comunicado, com
a indicao do dia e hora marcados para o depoimento (art. 157, pargrafo nico)
c) As testemunhas devem ser ouvidas separadamente (art. 158, 1)
d) No permitido ao acusado e ao seu procurador interferir nas perguntas e
respostas, porm eles podem reinquirir a testemunha, sempre atravs do presidente da
Comisso (art. 159, 2).
Contradita
A contradita um mecanismo processual que tem o objetivo de impugnar o
depoimento de testemunha impedida de atuar no processo. Essa questo no tratada
na Lei n 8.112/90 nem na lei geral do processo administrativo, a Lei n 9.784/99, mas
o Cdigo de Processo Civil elenca, entre outros, os seguintes casos de impedimento:
a) amizade ntima; b) inimizade capital; c) parentesco e; d) interesse pessoal na ao.
Logo aps a identificao da testemunha, o acusado pode contradit-la antes de
iniciado o depoimento. Apresentada a contradita, o Presidente deve indagar ao
acusado ou ao seu advogado o motivo do questionamento e, em seguida, perguntar
testemunha se confirma ou no os fatos. Caso confirme, a testemunha poder ser
dispensada do depoimento, ou prest-lo na condio de informante, sem o
34

ALVES, Lo da Silva. Prtica de Processo Disciplinar: Braslia : Braslia Jurdica, 2001, p. 195.

76

compromisso de dizer a verdade. Perde-se, nesse caso, o valor probatrio do

depoimento. Caso a testemunha negue o impedimento, o acusado dever comprovar
na prpria audincia sua alegao e o presidente decidir em seguida.
Prerrogativas de autoridades
Caso a Comisso precise tomar o depoimento de membros do Ministrio Pblico
da Unio deve atentar que eles possuem a prerrogativa de indicarem dia, hora e local
para serem ouvidos como testemunhas, nos termos do art. 18 da Lei Complementar n
75/93:
Art. 18. So prerrogativas dos membros do Ministrio Pblico da Unio:
II - processuais:
g) ser ouvido, como testemunhas, em dia, hora e local previamente ajustados
com o magistrado ou a autoridade competente;
Se a autoridade optar por ser ouvida no prprio gabinete, um direito que tem,
porm, ter que permitir que o acusado e seu advogado participem da reunio, sob
pena de cerceamento de defesa.

Acareao
Quando os depoimentos so contraditrios, as testemunhas so chamadas para
depor novamente, uma frente da outra, para tentar esclarecer os fatos contraditrios.
Diz a Lei n 8.112/90, art. 158, 2 sobre essa questo:
Na hiptese de depoimentos contraditrios ou que se infirmem, proceder-se-
acareao entre os depoentes.
Esse procedimento em regra no surte o efeito desejado. Normalmente cada
testemunha mantm suas afirmaes, no entanto o procedimento ajuda os membros
da Comisso a formarem sua convico acerca dos fatos e sobre quem est falando a
verdade.
Ao fazer a acareao, a sistemtica adotada a mesma de um depoimento
comum. Faz-se a pergunta e consigna-se no termo o que cada testemunha disse a
respeito.
No h um formato determinado. A audincia de instruo redigida no formato
de ata, contendo os detalhes da reunio.
Quando forem vrias as testemunhas a serem ouvidas, devem ser elaborados
termos ou atas separadas. Vejamos um modelo abaixo:

ATA DE AUDINCIA DE INSTRUO

Aos_________, no edifcio sede do rgo _______, situado no Setor _______ s
___hs, a reunida a Comisso de Processo Administrativo Disciplinar n _____,

77

designada pela Portaria n ____, estando presentes o Sr. ____, Presidente da

Comisso, e os senhores ______, membros vogais da Comisso, compareceu
reunio o acusado __________, acompanhando de seu advogado, Dr. _______ OAB
n ______. Compareceu, ainda, a testemunha ________, portador da carteira de
Identidade n ________, residente na Rua _______ a fim de prestar depoimento sobre
os atos e fatos relacionados com o referido processo administrativo disciplinar.
Perguntado pelo Presidente se, em relao ao acusado, amigo ntimo ou inimigo
notrio, se cnjuge ou parente at 3 grau, se atua ou atuou como procurador ou
perito ou se est litigando judicial ou administrativamente ou se tem interesse direto ou
indireto na matria do processo, respondeu negativamente. Prestado o compromisso
legal, foi advertido de que se faltar com a verdade incorre no crime de falso
testemunho, nos termos do artigo 342 do Cdigo Penal. s perguntas formuladas pela
Comisso respondeu: a) que no dia tal.... (descrever todos os detalhes). A seguir, foi
feita a leitura do presente termo para que o depoente, se desejasse, indicasse as
retificaes que entendesse necessrias, de modo a registrar expressamente a
espontaneidade de suas declaraes, que foram prestadas sem nenhuma forma de
coao, ao que disse no ter modificaes a fazer, por estar de inteiro acordo com o
seu teor. O Presidente comunicou em seguida, novas datas de depoimentos: _____,
ficando os advogados e as partes desde j intimados. Nada mais havendo a tratar,
mandou o Presidente encerrar o presente termo que, lido e achado conforme, vai
assinado pelo depoente, pelos membros da Comisso, pelo acusados presentes e por
seus procuradores. Para constar, eu ________Secretrio da Comisso, digitei esta ata
que segue assinada por todos os membros da comisso, pelo depoente, pelo acusado
e por seu advogado.
Local e data
Assinatura do depoente e de todos os presentes

Prova documental
Na definio de Palhares Moreira Reis35, documentos so quaisquer escritos,
instrumentos e papis, pblicos ou particulares, em lngua estrangeira ou nacional.
Todos os documentos que possam ajudar no esclarecimento dos fatos podem
ser juntados ao processo, seja pelo acusado, seja pela prpria Comisso. Para cada
documento juntado, o secretrio deve fazer um termo, registrando o fato.
Os documentos pblicos gozam de presuno de veracidade. Havendo dvidas,
porm, sobre sua autenticidade, o documento pode ser submetido a percia, a pedido
do acusado ou por iniciativa da prpria comisso.
Um dos primeiros documentos que deve ser juntado ao processo o que diz
respeito vida funcional do acusado. A Comisso deve solicitar ao setor de gesto de
pessoas que emita certido contendo todo o histrico funcional do acusado, como
elogios, trabalhos realizados, penalidades aplicadas, promoes, etc. Essas
informaes sero teis mais frente, quando a comisso for elaborar o relatrio final e

35

REIS, Palhares Moreira. Processo Disciplinar: Braslia: Editora Consulex, 1999, p.132

78

tambm, pela autoridade julgadora. que os antecedentes funcionais devem ser

levados em considerao no momento da aplicao da sano disciplinar.
Prova pericial
Havendo necessidade de que um determinado documento ou um fato seja
submetido anlise de um especialista, a Comisso deve convocar um perito na rea
para que ele emita opinio tcnica a respeito do assunto posto sua anlise.
Art. 156, 2, da Lei n 8.112/90:
Ser indeferido o pedido de prova pericial, quando a comprovao do fato
independer de conhecimento especial de perito.

Pedidos impertinentes, com o intuito de protelar o andamento do processo, no

devem ser aceitos pela Comisso. Se, por exemplo, ao ser acusado da prtica de um
determinado ato, o servidor confirma a autenticidade do documento, no h razo
alguma para fazer percia no documento. Se ele nega a prtica do ato, a sim, seria o
caso de submeter o documento a uma percia grafotcnica. Nesse caso, um incidente
de falsidade deve ser instaurado em apenso ao processo principal.
Uma percia indispensvel ao processo aquela que diz respeito a danos
provocados em veculos oficiais. A percia, nesse caso, feita pela polcia civil, e deve
integrar os autos do PAD. Outras situaes que exigem percia so aquelas
relacionadas a arrombamento e uso indevido de equipamentos de informtica.
A defesa do servidor pode indicar um perito assistente. Normalmente, porm, o
que costuma ocorrer a parte elaborar quesitos para serem respondidos pelo perito.
imprescindvel que seja facultado ao acusado esse direito, sob pena de violao ao
princpio do contraditrio.
Incidente de sanidade mental
Uma percia muito comum nos processos administrativos disciplinares aquela
destinada a provar a capacidade mental do acusado.
Esse incidente est previsto no art. 160 da Lei n 8.112/90:

Art. 160. Quando houver dvida sobre a sanidade mental do

acusado, a comisso propor autoridade competente que ele
seja submetido a exame por junta mdica oficial, da qual
participe pelo menos um mdico psiquiatra.
Pargrafo nico. O

incidente

de

sanidade

mental

ser

processado em auto apartado e apenso ao processo principal,

aps a expedio do laudo pericial.
79

A Comisso de PAD, ao tomar conhecimento de fatos constantes do processo,

ou durante o interrogatrio, poder ter dvida acerca da sanidade mental do acusado.
Nesse caso, ela pode propor autoridade competente que ele seja submetido a percia
por junta mdica oficial, da qual deve participar pelo menos um mdico psiquiatra.
O prprio acusado tambm pode fazer a solicitao. O objetivo do incidente ,
basicamente, afastar a culpabilidade do acusado. Se ficar comprovado que ele no
tinha condies de discernir seus prprios atos, ficar isento de pena e poder ser
aposentado, a depender da gravidade da incapacidade, arquivando-se o processo
disciplinar.
Esse incidente muito comum em caso de abandono do cargo. H casos de
servidores que simplesmente deixam de comparecer ao trabalho, no apresentam
justificativa para a ausncia, no apresentam atestado mdico, no possuem outra
atividade econmica e a junta mdica acaba concluindo que o servidor portador de
alienao mental. Nesses casos, aps parecer de junta mdica oficial, o acusado
absolvido e encaminhado para tratamento de sade ou aposentado.
A Comisso deve formular quesitos aos peritos, evitando, assim a disperso do
laudo. As perguntas devem ser objetivas, o que facilitar a deciso da comisso e da
autoridade julgadora. Ao acusado tambm deve ser facultada a oportunidade para
formular quesitos, sob pena de nulidade do processo.
O Cdigo penal brasileiro estabelece no seu art. 26:
isento de pena o agente que, por doena mental ou desenvolvimento mental
incompleto ou retardado, era, ao tempo da ao ou da omisso, inteiramente
incapaz de entender o carter ilcito do fato ou de determinar-se de acordo com
esse entendimento.
Quais quesitos devero ser formulados? O Manual de Processo Administrativo,
editado pela Controladoria Geral da Unio, apresenta rol de quesitos que devem ser
formulados, os quais tomamos a liberdade para transcrever
QUESITOS
1) O servidor portador de doena mental ou apresenta desenvolvimento
incompleto ou retardado? Qual a patologia?
2) O servidor, por doena mental ou desenvolvimento incompleto ou retardado,
era, ao tempo das condutas apuradas, inteiramente incapaz de:
a) entender-lhes o carter irregular?
b) se determinar de acordo com o entendimento que porventura tivesse do
carter irregular delas?

80

3) O servidor, em virtude de perturbao de sade mental ou por

desenvolvimento incompleto ou retardado, no era, ao tempo das condutas
apuradas, inteiramente capaz de:
a) entender-lhes o carter irregular?
b) se determinar de acordo com o entendimento que porventura tivesse do
carter irregular delas?
4) Qual o estado de sade atual do servidor?
5) Ele encontra-se, em razo desse estado, impossibilitado de acompanhar o
processo administrativo disciplinar?
Fonte: Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da
Unio.
Presidncia
da
Repblica,
2012.
Disponvel
em
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, pp. 197/198

O incidente de sanidade mental deve ser concludo em primeiro lugar, pois ele
prejudicial ao andamento do processo administrativo disciplinar. Caso fique constatada
a incapacidade mental do acusado poca do fato por ele cometido, o processo
arquivado. Caso ele continue incapacitado, a prpria junta mdica oficial que o avaliar
pode se pronunciar sobre a concesso de licena para tratamento da sade ou mesmo
pela aposentadoria.
Os mdicos que comporo a junta mdica oficial podero ser do quadro de
pessoal de outros rgos pblicos, devendo participar pelo menos um mdico
psiquiatra.
O processo deve ser autuado em separado e apensado ao processo principal.
Caso o servidor no esteja sendo representado por advogado, recomendvel
que a prpria Administrao faa a designao de um curador no momento da
instaurao do incidente processual, para assisti-lo tecnicamente, pois o servidor
poder no ter condies de formular quesitos e de se defender no decorrer do
processo.
Enquanto tramita o incidente de sanidade mental o processo disciplinar fica
suspenso.
Mesmo sabendo que a instaurao desse incidente ir prolongar a durao do
PAD, a Comisso no deve deixar de instaur-lo, havendo motivos para isso, sob o
risco de o processo ser anulado judicialmente. Caso indefira o pedido, por consider-lo
protelatrio, a Comisso deve faz-lo de forma bastante fundamentada.
Interrogatrio
Terminada a inquirio das testemunhas, passa-se para a etapa final da
instruo, que o interrogatrio.
O interrogatrio o momento em que o acusado tem a oportunidade de dar a
sua verso sobre a acusao que pesa contra ele.

81

Art. 159. Concluda a inquirio das testemunhas, a comisso

promover o interrogatrio do acusado, observados os procedimentos
previstos nos arts. 157 e 158.
1o No caso de mais de um acusado, cada um deles ser ouvido
separadamente, e sempre que divergirem em suas declaraes sobre
fatos ou circunstncias, ser promovida a acareao entre eles.
2o O procurador do acusado poder assistir ao interrogatrio,
bem como inquirio das testemunhas, sendo-lhe vedado interferir
nas perguntas e respostas, facultando-se-lhe, porm, reinquiri-las, por
intermdio do presidente da comisso.

Discorrendo sobre o interrogatrio, Francisco Xavier da Silva Guimares

esclarece:
(...) , sem dvida, um dos mais importantes da fase instrutria, por meio do
qual ouvem-se os esclarecimentos do acusado sobre a imputao que lhe feita
ao tempo em que so colhidos dados fundamentais para a formao do
convencimento36
Se a Comisso, entretanto, entender conveniente, poder interrogar o acusado
no incio da instruo, desde que, aps a oitiva das testemunhas, promova a novo
interrogatrio.
Algumas consideraes adicionais sobre o interrogatrio:
a) O acusado e seu advogado devem ser intimado de sua realizao com,
pelo menos, 3 dias de antecedncia (art. 41 da Lei n 9784/99);
b) No comeo do depoimento, o acusado deve se identificar, devendo constar
do termo de declaraes o nmero do documento de identidade e o seu endereo;
c) O presidente da comisso deve informar o acusado que ele tem o direito de
permanecer em silncio, e que isso no ser interpretado em seu desfavor;
d) Em seguida, passa-se para as perguntas. importante que a Comisso j
possua um roteiro das perguntas que sero feitas, para facilitar o andamento da

36

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
231.

82

audincia. O presidente faz as perguntas e, ao final, indaga se os demais membros da

comisso desejam fazer perguntas tambm. O ideal que conste a pergunta e a
resposta, mas muito comum constar somente as respostas dadas, sem que isso
cause qualquer nulidade;
e) Depois, o presidente deve indagar se o acusado tem interesse em
acrescentar alguma coisa ou fazer algum esclarecimento;
f) Ao final, o acusado, seu advogado e os membros da comisso assinam o
termo de interrogatrio. O acusado pode levar cpia, porm, se forem vrios os
acusados, orienta-se que a cpia seja fornecida posteriormente, para evitar o
conhecimento prvio do contedo por outro acusado;
g) Sendo vrios os acusados, os interrogatrios so feitos separadamente, no
entanto, os defensores dos demais acusados podem participar da audincia e formular
perguntas;
h) Caso o acusado no comparea, isso deve ficar registrado em ata.
Confisso
A confisso ocorre quando o acusado reconhece a autoria do ilcito
administrativo. um meio de prova e deve ser considerado como circunstncia
atenuante por ocasio da aplicao da penalidade administrativa.
A confisso, todavia, no possui valor absoluto, devendo ser confrontada com
as demais provas do processo. s vezes, o acusado incrimina-se para livrar a
responsabilidade de outra pessoa. No mbito do processo penal prevalece o
entendimento de que a confisso precisa ser confirmada com o conjunto probatrio,
entendimento que se aplica tambm ao processo administrativo disciplinar.

CPP, Art. 197. O valor da confisso se aferir pelos critrios

adotados para os outros elementos de prova, e para a sua apreciao o
juiz dever confront-la com as demais provas do processo, verificando
se entre ela e estas existe compatibilidade ou concordncia.

Importante lembrar que o interrogatrio uma forma que o acusado tem para
se defender, porm apenas esse ato no suficiente para considerar assegurada a
ampla defesa. A defesa, propriamente dita, uma fase especfica do PAD, que
veremos mais adiante.
Vejamos um modelo de interrogatrio.

83

TERMO DE INTERROGATRIO
Aos ______________(citar a data), no edifcio sede da ____________,
situado no Setor _____________s ____hs, a reunida a Comisso de
Processo Administrativo Disciplinar n ______________, designada pela
Portaria n ______, estando presentes o Sr. ______, Presidente da
Comisso e os servidores _____________, membros da Comisso,
compareceu o Sr. _____________________, brasileiro, casado, residente e
domiciliado Rua ______________________, portador da Carteira de
Identidade n _______________, lotado na ______________________, a
fim de ser interrogado sobre os atos que lhe so atribudos neste Processo
Administrativo Disciplinar
______________, do qual foi devidamente
notificado. O Presidente observou ao acusado que ele no est obrigado a
responder s perguntas que lhe forem formuladas e que o seu silncio no
importar em confisso, nem ser interpretado em prejuzo de sua defesa. O
interrogado compareceu acompanhado de sua advogada, Dra.
_________________. Indagado pelo Presidente da Comisso se gostaria de
juntar alguma prova, antes do interrogatrio, respondeu que no. A seguir,
perguntado pelo Presidente RESPONDEU: (narrar todos os fatos).
Encerradas as perguntas, foi indagado ao acusado se desejava acrescentar
mais alguma coisa que se relacionasse aos assuntos tratados no PAD, ao
que respondeu nada ter a acrescentar. A seguir foi franqueada a palavra ao
Defensor do acusado, o qual nada perguntou. Nada mais disse e nem lhe foi
perguntado. A seguir, foi feita a leitura do presente termo para que o
depoente, se desejasse, indicasse as retificaes que entendesse
necessrias, de modo a registrar expressamente a espontaneidade de suas
declaraes, que foram prestadas sem nenhuma forma de coao, ao que
disse no ter modificaes a fazer, por estar de inteiro acordo com o seu
teor. Nada mais havendo a tratar, mandou o Presidente encerrar o presente
termo que, lido e achado conforme, vai assinado pelo depoente, pelos
membros da Comisso, pelo acusado e por seus procuradores.
Assinatura do acusado
Assinatura do Presidente e dos membros da comisso
Assinatura do defensor do acusado

Indiciao
O indiciamento a fase final da instruo e consiste em um resumo dos fatos e
dos dispositivos legais que foram violados pelo acusado.
uma pea de fundamental importncia no processo, pois a partir dela que o
acusado ir formular sua defesa. o ltimo ato da fase de instruo. Tambm
chamado de Ultimao da Instruo.
Aps analisar os depoimentos das testemunhas, do acusado e de todas as
provas do processo, a Comisso precisa concluir se h ou no indcios do cometimento
de alguma infrao disciplinar.

84

O indiciamento est previsto no art. 161 da Lei n 8.112/90:

Tipificada a infrao disciplinar, ser formulada a indiciao do servidor, com a
especificao dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.
O indiciamento uma concluso preliminar que a Comisso faz a respeito dos
fatos apresentados no processo. Tambm chamado de smula de acusao.
Nessa fase, a Comisso no deve afirmar de forma categrica que houve a
prtica da infrao disciplinar, pois isso s ser feito mais adiante, por ocasio da
elaborao do Relatrio Final, depois de ter analisado a defesa do acusado.
Recomenda-se utilizar expresses: a Comisso firma sua convico preliminar que o
servidor fulano foi o responsvel pelo fato tal e que sua conduta se enquadra no
seguinte dispositivo legal:...
Caso a Comisso conclua que no h indcios do cometimento de alguma falta
disciplinar, a no h necessidade de passar para a etapa seguinte, que seria a defesa,
podendo partir direto para a elaborao do relatrio final. Evidentemente que, nesse
caso, o servidor no poder sofrer qualquer punio, pois no ter oportunidade para
apresentar sua defesa.
O encerramento do processo nessa fase s deve acontecer quando a Comisso
estiver absolutamente convicta de que no houve a ocorrncia da infrao disciplinar.
Caso contrrio, melhor que faa o indiciamento do acusado, para s ento, aps
ouvir sua defesa, firmar convico definitiva acerca do cometimento, ou no, da
infrao disciplinar. at recomendvel que a Comisso proceda dessa forma, porque,
se ela concluir antecipadamente pelo no indiciamento do acusado, a autoridade
julgadora, caso no concorde com a Comisso, ficar sem poder aplicar a penalidade
cabvel, justamente porque no foi facultada a apresentao da defesa ao acusado.
Caso no tenha havido indiciamento e defesa, a autoridade julgadora, caso
queira aplicar alguma penalidade, ter que designar nova comisso para promover o
indiciamento do servidor e fazer novo relatrio final, providncia que seria evitada se a
Comisso no se precipitasse a elaborar o relatrio final antes de ouvir a defesa do
acusado.
Portanto, a concluso antecipada do processo deve ser feita apenas quando a
comisso estiver absolutamente convicta de que no h elementos suficientes para
indiciar o acusado.
No momento do julgamento, a dvida militar em favor do acusado. Na fase de
indiciao, porm, essa regra no prevalece, devendo a comisso aguardar a defesa
do acusado para, ento, firmar sua convico definitiva a respeito dos fatos, facilitando,
assim, o trabalho da autoridade julgadora.
Todos os fatos precisam ser expostos no termo de indiciamento de forma
suficiente para o acusado se defender. O Superior Tribunal de Justia j proferiu
deciso nesse exato sentido:
2. O delineamento ftico das irregularidades na indiciao em processo
administrativo disciplinar, fase em que h a especificao das provas, deve ser
pormenorizado e extremamente claro, de modo a permitir que o servidor
acusado se defenda adequadamente. (...)

85

4. Assim, h flagrante cerceamento de defesa e, portanto, violao ao devido

processo legal e aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, em razo da
circunstncia de que a iminente pena de demisso pode vir a ser aplicada ao
impetrante pela suposta prtica de acusaes em relao s quais no lhe foi
dada oportunidade de se defender.
(MS 13110/DF, Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima)
O procedimento para que a Comisso formule o indiciamento do acusado
parecido com o que ocorre no direito penal. Para ser considerado crime, necessrio
que o fato seja tpico, ilcito e culpvel. Da mesma forma, no direito administrativo
disciplinar, para se concluir que houve o cometimento de um ilcito disciplinar, a
comisso precisa considerar esses trs elementos: Tipicidade, ilicitude e culpabilidade.
Primeiro, necessrio que exista uma norma dizendo quais so as condutas
ilcitas e o fato objeto de apurao precisa se encaixar nos termos da proibio.
Segundo, o ato precisa ser ilcito: que o fato pode se encaixar na definio
legal, mas estar acobertado por uma causa que retire a ilicitude do ato, como ocorre,
por exemplo, quando o servidor ofende outro fisicamente, porm o faz em legtima
defesa.
Por ltimo, necessrio verificar se a conduta do servidor culpvel, pois ele
pode ter praticado o ato sem conscincia do que est fazendo, caso do servidor que
possui transtorno mental. Somente reunidos todos esses elementos que se pode
afirmar que o servidor cometeu um ilcito administrativo.
Alm de descrever os fatos, aconselha-se que sejam citados os dispositivos
legais violados.
Pode acontecer que uma mesma conduta viole mais de um determinado preceito
legal. Nessa fase, a comisso pode citar todos esses dispositivos legais que teriam
sido violados, ou pode fazer a indicao apenas do ilcito mais grave.
Os ilcitos administrativos j foram visos no capitulo 5 deste curso.
Vejamos um modelo de indiciamento.
TERMO DE INDICIAO
A Comisso de Processo Administrativo Disciplinar, designada pela
Portaria n______, tendo observado a coleta de provas, em que sempre
assegurou o direito ampla defesa e ao contraditrio, decide, para o fim previsto
no art. 161 da Lei n 8.112/90, INDICIAR o servidor _____________________,
pelas razes de fato e de direito a seguir expostas:
1. FATOS:
1.1. (Narra os fatos, de forma reduzida)
1.2 (Citar as provas testemunhais, periciais e documentais)
1.3. Esta Comisso firma a convico preliminar que o servidor
______________________ foi o responsvel pela conduta _______ e que essa
conduta enquadra-se no (s) dispositivo(s) legal (is) abaixo transcrito (s):

86

(Citar os dispositivos da Lei n 8.112/90, que teriam sido violados)

2.
Tendo sido, assim, coletados os dados suficientes para que a Comisso
formasse sua convico preliminar sobre os fatos em apurao, acham-se os
autos em condies de obter vista do indiciado, que dever ser imediatamente
citado para apresentar defesa, na forma do art. 161, da Lei n 8.112/90.
Local e data
Assinatura dos membros da comisso
8.1.2.2. Defesa Escrita
A defesa escrita a segunda etapa da fase de inqurito administrativo e repousa
seu fundamento na Constituio Federal, quando afirma que aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (CF, art. 5,
inciso LV).
A ampla defesa se desenvolve ao longo de todo o processo, quando se
assegura parte o direito de solicitar diligncias, indicar testemunhas, question-las;
ser interrogado pela Comisso, etc.
O fato de o acusado ser interrogado pela Comisso no basta para se
aperfeioar a ampla defesa. Faz-se necessrio que seja formulada uma pea escrita,
que se equipara s alegaes finais do processo penal.
A defesa escrita o momento final que o acusado tem para falar no processo,
sendo essa a oportunidade em que ele deve alegar tudo que possa lhe favorecer, pois
no haver outra oportunidade posteriormente. Pode negar a autoria do fato, afirmando
sua inocncia; afirmar que o fato no um ilcito administrativo; afirmar que estava
acobertado por alguma causa que exclui a ilicitude do fato; questionar a licitude das
provas; solicitar o abrandamento da pena e tudo o mais que considerar necessrio para
se livrar da acusao.
Citao
Para que o acusado possa se defender, ele precisa tomar conhecimento do
termo de indiciao, que acabamos de ver. Ele deve ser, portanto, citado para
apresentar defesa escrita.
O presidente da comisso assina um mandado de citao em duas vias,
devendo uma delas ser juntada ao processo com o devido recibo passado pelo
acusado. Vejamos abaixo um modelo de mandado de citao.

87

MANDADO DE CITAO
Ao Sr. _______________________
De acordo com o disposto no art. 161, caput e 1 e 2, da
Lei n 8.112/90, e tendo em vista o que consta do Processo Administrativo
Disciplinar n ____, conduzido pela Comisso de Processo Administrativo
Disciplinar designada pela Portaria n ________fica Vossa Senhoria CITADO
para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar defesa escrita no referido processo,
no qual V. S foi notificado para acompanhar na condio de acusado,
permanecendo os autos sua disposio e de seu advogado, para eventual
obteno de vista na sala _____ do rgo tal,
localizado no
Setor__________________, nos dias teis, no horrio de ______________, aos
cuidados da servidora _______________________, Secretria desta Comisso.
Em anexo, segue o termo de indiciao, em ____ laudas.
Local e data
Presidente da Comisso
Recebi o presente mandado de citao e o termo de
indiciao acima mencionado.
Em, __/__/__
________________________________(assinatura do acusado)

Recusa do acusado em receber a citao

Caso o servidor se recuse a receber o mandado de citao, a soluo dada
pela prpria lei:

4 No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia

da citao, o prazo para defesa contar-se- da data declarada, em
termo prprio, pelo membro da comisso que fez a citao, com a
assinatura de (2) duas testemunhas.

A citao feita nos termos assinalados plenamente vlida, produzindo todos os

seus efeitos legais.
Citao por edital
Quando o servidor no localizado por encontrar-se em local incerto ou no
sabido, o procedimento a ser adotado a citao por edital, na forma definida pelo art.
163, da Lei n 8.112/90:

88

Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido,

ser citado por edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal
de grande circulao na localidade do ltimo domiclio conhecido, para
apresentar defesa.
Pargrafo nico. Na hiptese deste artigo, o prazo para defesa
ser de 15 (quinze) dias a partir da ltima publicao do edital.

A citao por edital deve ser a ltima alternativa da comisso. S deve ser
adotada quando se esgotarem todos os meios possveis para se realizar a citao
pessoal. Cpia do edital deve ser juntada aos autos do PAD.
Revelia
A revelia a ausncia de defesa no processo, por parte do indiciado que foi
regularmente citado para apresent-la.

Art. 164. Considerar-se- revel o indiciado que, regularmente

citado, no apresentar defesa no prazo legal.
1o A revelia ser declarada, por termo, nos autos do processo e
devolver o prazo para a defesa.

Parte da doutrina considera que existe revelia, tambm, quando a defesa

apresentada inepta. De fato, se a defesa muito ruim, mal elaborada, a Comisso
pode valer-se da analogia, e considerar o acusado revel nesse caso, tal como acontece
no processo penal, nomeando-lhe um defensor.
Em caso de revelia, a comisso deve solicitar para a autoridade instauradora
que designe um defensor dativo para fazer a defesa. Dativo tem o sentido de
outorgado, nomeado. No o presidente da comisso que nomeia, e sim, a autoridade
instauradora do processo.
2 Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora
do processo designar um servidor como defensor dativo, que dever
ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel
de escolaridade igual ou superior ao do indiciado.

Observe-se bem, que no qualquer servidor que pode fazer o trabalho de

defensor dativo. S podem exercer essa funo aquele que seja ocupante de cargo de

89

mesmo nvel ou superior ao indiciado, ou, pelo menos, que possua mesmo nvel de
escolaridade que o indiciado, caso ocupe cargo de nvel inferior. No importam aqui os
padres ou classes nos quais eles esto posicionados. A lei s exige mesmo nvel de
cargo ou de escolaridade, no mesmo posicionamento na carreira.
Embora no haja obrigatoriedade legal, recomenda-se que a indicao do
defensor dativo recaia em servidor que seja bacharel em direito.
Uma alternativa utilizada com certa freqncia, e que muito bem aceita, a
defesa realizada pela Defensoria Pblica da Unio.
O defensor dativo possui o prazo integral para apresentar a defesa, a partir do
momento que notificado da designao.
Um detalhe final, que a defesa se defende dos fatos. Caso a Comisso no
faa a indicao mais adequada do dispositivo que foi violado, a autoridade julgadora
poder fazer essa correo por ocasio do julgamento, sem que isso acarrete prejuzo
ao indiciado.
Prazos
Os prazos para a apresentao da defesa so os seguintes, segundo a Lei n
8.112/90:
a) 10 (dez) dias se apenas um nico acusado (art. 161, 1);
b) 20 (vinte) dias se so 2 (dois) ou mais acusados. O prazo nesse caso
comum, o que significa que todos os acusados dispem igualmente do
mesmo prazo de 20 (vinte) dias para apresentar a defesa (art. 161, 2);
c) Prazo em dobro se a comisso entender que h a necessidade de realizao
de diligncias consideradas indispensveis. desaconselhvel a realizao
de diligncias no prazo para a defesa, pois o momento prprio para produo
de provas a fase da instruo, conforme j vimos. No entanto, o art. 161,
3, da Lei n 8.112/90 prev esses prazos duplicados. S em casos
especialssimos, deve-se permitir a realizao de diligncias nesta fase.
Sendo apenas um acusado, o prazo para defesa, nessa hiptese, de 20
dias e sendo mais de um acusado, 40 dias. Caso seja a prpria comisso
que deseje efetuar a diligncia, a o prazo para a defesa deve ficar suspenso
at a sua realizao;
d) 15 dias se o acusado citado por edital, contados da ltima publicao do
edital;
A contagem dos prazos previstos na Lei n 8.112/90 obedece ao disposto no art.
238:
Os prazos previstos nesta Lei sero contados em dias corridos, excluindo-se o
dia do comeo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado, para o
primeiro dia til seguinte, o prazo vencido em dia em que no haja expediente.

90

O Manual de PAD editado pela Controladoria Geral da Unio orienta, contudo

que caso a citao ocorra, por exemplo, numa sexta-feira, o prazo de 10 dias deve
comear a correr na segunda feira, primeiro dia til posterior, isso porque o Cdigo de
Processo Civil prev essa forma de contagem:
Art. 184, 2. Os prazos somente comeam a correr do primeiro dia til aps a
intimao (art. 240 e pargrafo nico).

8.1.2.3. Relatrio Final

Essa a etapa final da fase de inqurito, a ltima realizada pela Comisso de
PAD.
Convm salientar, inicialmente, que no a Comisso que faz o julgamento do
servidor. Quem julga, a princpio, a autoridade instauradora, observado o nvel de
competncia, o que veremos nos prximos tpicos.
A Comisso, todavia, precisa firmar um juzo de valor a respeito dos fatos que
foram objeto de apurao. Precisa concluir se houve a prtica de ilcito administrativo,
quem foi o autor e se ele estava acobertado por alguma causa que exclua sua culpa;
as circunstncias atenuantes e agravantes. Alm disso, deve concluir se o acusado
deve sofrer alguma punio disciplinar e qual penalidade deve ser aplicada. A
Comisso precisa ser conclusiva e opinar a respeito de todos esses detalhes.
Jos Armando da Costa afirma que o Relatrio Final possui trs funes
importantes: informativa, opinativa e conclusiva.

Art. 165. Apreciada a defesa, a comisso elaborar relatrio

minucioso, onde resumir as peas principais dos autos e mencionar
as provas em que se baseou para formar a sua convico.
1o O relatrio ser sempre conclusivo quanto inocncia ou
responsabilidade do servidor.
2o Reconhecida a responsabilidade do servidor, a comisso
indicar o dispositivo legal ou regulamentar transgredido, bem como
as circunstncias agravantes ou atenuantes.
O Professor Lo da Silva Alves37 sugere que a Comisso, ao elaborar o relatrio
final, siga os passos do Heptmetro de Quintiliano o qual reproduzimos a seguir em
uma ilustrao.

37

ALVES, Lo da Silva. Prtica de Processo Disciplinar: Braslia : Braslia Jurdica, 2001, p. 155 .

91

HEPTMETRO DE QUINTILIANO

O qu?

Quem?

Onde?

Como ?

Com
quem?

Quando?

Por qu?

RELATRIO
FINAL

Na verdade, esses questionamentos devem ser perseguidos pela Comisso de

PAD durante todo o processo, na busca da verdade real. Se conseguir responder a
todos esses questionamentos, ter logrado com eficcia o seu trabalho de
investigao. Poder ao final, apontar qual sano disciplinar merece o autor do
cometimento da infrao administrativa.
Qual fato foi praticado? Quem praticou? Em que momento? Em qual lugar? Com
o auxlio de algum? Como o ato foi praticado, em detalhes? Por que ele fez isso?
Alm desses questionamentos, a comisso precisa acrescentar o dispositivo legal
violado e a penalidade administrativa que o indiciado merece receber. O Relatrio Final
a descrio minuciosa de todas essas questes.
J dissemos atrs que no a comisso que faz o julgamento, mas ela precisa
dar o seu parecer sobre tudo, fazer na prtica, o papel de julgador. Sua finalidade
facilitar a deciso da autoridade competente para julgar. Tanto importante essa
funo, que o julgador est, a princpio, vinculado concluso da comisso e s no
acatar o relatrio final quando este for contrrio prova dos autos, conforme
disposio do art. 168 da Lei n 8.112/90.
A Comisso do PAD deve apresentar, tambm, no relatrio final, sugestes para
a Administrao, visando o aperfeioamento do servio pblico e a no ocorrncia de
novas infraes.
O Manual de PAD, editado pela Controladoria Geral da Unio, p. 353, sintetiza,
com perfeio, detalhes que devem constar do Relatrio Final. Tomamos a liberdade
para cit-los abaixo, em formato diferenciado e com pequenas adaptaes:

92

Resumo dos fatos sob apurao

Breve relato das medidas adotadas pela Comisso
Relao de eventuais exames periciais e suas respectivas concluses
Elementos detalhados sobre os indiciamentos, caso tenham ocorrido
Razes apresentadas na defesa escrita e as respectivas consideraes sobre cada uma delas
Concluso pela inocncia ou culpa dos servidores, indicando os dispositivos legais violados
Sugesto quanto penalidade a ser aplicada, (natureza e gravidade da infrao cometida, os danos
para o servio pblico, circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais)
Fazer ou sugerir o encaminhamento dos autos ao TCU e ao MPF
Sugestes variadas, visando a melhoria do servio pblico e o no cometimento de novos ilcitos

A comisso no pode ficar em cima do muro. O art. 165, 1, transcrito acima,

bem taxativo quando diz que o relatrio ser sempre conclusivo quanto inocncia
ou responsabilidade do servidor.
Caso haja divergncia entre os membros da Comisso, isso deve ficar registrado
em ata e no prprio texto do relatrio. O membro que ficar vencido deve fazer juntada
de documento aos autos, indicando as razes de sua divergncia.
Vejamos agora, a estrutura bsica de um Relatrio Final. Adotamos o modelo
apresentado pelo Professor Lo da Silva Alves38, com pequenas adaptaes.

COMISSO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

Processo N 005/2000
Ao Exm Sr. Diretor-Geral:
A Comisso de Processo Administrativo Disciplinar, constituda pela Portaria n
127/2000, com a incumbncia de apurar os fatos constantes do Processo ______ vem
presena de V. Exa. apresentar o respectivo
RELATRIO FINAL
1. Da Instaurao e dos fatos
Pela Portaria n 127/2000, publicado no Boletim de Servio n 08/2000, foi
instaurado o presente processo para apurar a conduta atribuda ao servidor Fulano de

38

ALVES, Lo da Silva. Prtica de Processo Disciplinar: Braslia : Braslia Jurdica, 2001, pp.117/121.

93

Tal, por deixar a sua arma funcional, revolver calibre 38, sobre o banco da viatura DP
45, estacionada em frente loja McDonalds, na rua Freire de S, 136, nesta capital,
com os vidros abertos e exposta ao alcance de terceiros. O Relatrio da Sindicncia n
32/2000 concluiu que a conduta do agente proporcionou a ocorrncia de assalto, uma
vez que a arma, furtada por Sicrano, foi empregada na mesma tarde do dia 20 de
maro de 2000 para assaltar e ferir duas pessoas em via pblica, conforme Ocorrncia
n 2345, na 1 DP, e Inqurito Policial n 324/2000.
2. Da Instruo e da Indiciao
Os trabalhos da Comisso iniciaram-se no dia ____. Foram tomadas as
seguintes providncias:
Juntada da cpia do Relatrio da Sindicncia (fls. );
Juntada de cpia do Relatrio do Inqurito Policial relacionado aos fatos (fls. );
Juntada de cpia de ocorrncia (fls. );
Juntada do Termo de Apreenso de arma de fogo (fls. );
Juntada de cpia de matria publicada na imprensa (fls. );
Tomada de depoimento das testemunhas X, Y e Z;
O acusado foi regularmente notificado (fls. ) e se fez representar pelo seu
advogado (fls. ) o qual acompanhou todos os atos do processo.
O Interrogatrio do acusado foi produzido s fls. ____.
A Comisso indiciou o acusado pela prtica do ato acima citado, por infrigncia
dos seguintes dispositivos legais: (citar o fundamento legal).
3. Da citao e da defesa.
Citado regularmente, por mandado (fls. ), o acusado respondeu com defesa
escrita, firmada por seu procurador (fls. ).
Alm do oferecimento das suas razes, a defesa requereu a oitiva de
testemunha e produo de prova pericial, o que foi indeferido sob os fundamentos
apresentados s fls. e fls.
4. Apreciao
Nada mais restando para o esclarecimento dos fatos e inexistindo pendncia
sobre qualquer pleito da defesa, estando formado o livre convencimento dos membros
da Comisso, chega-se s seguintes concluses:
4.1. A prova
4.1.1. Ficou suficientemente provado que FULANO DE TAL (QUEM), no dia
(QUANDO), em frente lanchonete (ONDE), deixou a sua arma (...), o que resultou em
(O QU). Aproveitando o descuido do policial acusado, que se dirigiu para o interior da
lanchonete, SICRANO aproximou-se e... (COMO E COM QUE AUXILIO) apanhou a

94

arma no interior da viatura. A ocorrncia, como se vislumbra nos autos, deu-se

exclusivamente em razo da falta de cautela... (POR QUE).
4.1.2. O prprio acusado, s fls. reconhece que (...). A testemunha confirma s
fls. dizendo que (...).
4.1.3. A materialidade do fato e as circunstncias esto reconhecidas no
Relatrio da autoridade policial (fls. ), especialmente ao concluir que (...). O Termo de
Apreenso de fls. tambm no deixa dvida de que (...).
4.2. As razes da defesa.
4.2.1. O acusado apresentou em sua defesa acusaes preliminares que no
merecem acolhidas, em razo de (...).
4.2.2. No mrito, igualmente, no prosperam os fundamentos da defesa.
Vejamos:
a) No subitem 2.1. alega que (...). Ocorre que os documetnos de fls. e fls. no
deixam dvida ao demonstrar que (...);
b) No subitem 2.2 sustenta que (...). Entretanto, o prprio acusado, s fls. admite
que (...).
c) No subitem 2.3, tenta demonstrar que (...). Mas o testemunho de fls. esclarece
que (...). Dessa forma no merece acolhida (...);
d) No subitem 2.4, a defesa traa o perfil do servidor (...). Mais uma vez
desassiste razo para elidir a plena responsabilidade, embora representem elementos
a serem considerados na dosagem da pena.
e) Em matria de direito, no merece prosperar a tese da defesa. A melhor
doutrina mostra que (....)... Os Tribunais Superiores tambm vm decidindo de forma
diversa da que foi sustentada conforme os seguintes julgados:
5. Constataes e recomendaes
(Relacionar todas as situaes que possam gerar medidas paralelas, alm das
cabveis no campo disciplinar. Sugerir a comunicao ao Ministrio Pblico nos casos
de improbidade administrativa e de ocorrncia de crime. Comunicar ao Tribunal de
Contas da Unio os casos e improbidade; informar se houve dano aos cofres pblicos;
sugerir medidas preventivas visando a no ocorrncia de fatos idnticos.
6. Concluso
Em concluso, esta Comisso entende que o servidor FULANO DE TAL
infringiu, com a conduta j relatada, o art. do Estatuto, Lei n (...).
Verifica-se, por outro lado, que a folha funcional do servidor, bem como o
nmero de condecoraes alcanadas ao longo do servio devem ser consideradas,
nos termos do art. (...), do Estatuto, para efeito de atenuante. Citar circunstncias
agravantes, se houver.

95

Dessa forma, a Comisso opina pela aplicao da pena de (...). Tambm

recomenda que (citar as recomendaes necessrias visando prevenir a no
ocorrncias de novos fatos).
Local e data
Assinatura dos Membros da Comisso.

Elaborado o relatrio final, encerra-se a etapa do inqurito, devendo a comisso

fazer a remessa dos autos para a autoridade instauradora do processo administrativo
disciplinar para efetuar o julgamento.
8.1.3. Julgamento
O julgamento a ltima e decisiva fase do PAD, quando a autoridade que fez a
sua instaurao precisa dar a ltima palavra, absolvendo ou reconhecendo a culpa do
servidor e aplicando a penalidade cabvel, se for o caso.
Competncia
Ao receber os autos da Comisso de PAD, a primeira providncia a ser tomada
pela autoridade que instaurou o processo verificar se possui competncia para
efetuar o julgamento.
Competncia o poder atribudo por lei para a autoridade administrativa praticar
determinado ato.
Para saber se possui competncia, a autoridade deve levar em considerao a
proposta feita pela Comisso. Dependendo da proposta apresentada pela Comisso a
autoridade instauradora pode no ter competncia para aplicar a sano.
A competncia para aplicar as sanes disciplinares est prevista no art. 141 da
Lei n 8.112/90, conforme grfico abaixo:
Penalidade

Autoridade

Demisso

Presidente da Repblica, Presidentes das Casas do

Poder Legislativo, Presidentes dos Tribunais
Federais e Procurador-Geral da Repblica

Cassao de aposentadoria

Autoridades imediatamente inferiores. No caso do

MPU seriam os Procuradores-Gerais dos Ramos do
MPU e o Secretrio-Geral do MPF

Suspenso entre 31 e 90 dias

Advertncia e Suspenso at 30 dias

Chefes da repartio e outras autoridades indicadas

no regimento interno
Autoridade que fez a nomeao

Destituio de cargo em comisso

96

Caso a autoridade no possua competncia par aplicar a sano, deve

encaminhar o processo para a autoridade competente:
Art. 167, 1. Se a penalidade a ser aplicada exceder a alada da
autoridade instauradora do processo, este ser encaminhado
autoridade competente, que decidir em igual prazo.

Havendo mais de um acusado, o julgamento ser efetuado pela autoridade de

maior gradao:

Art. 167, 2 Havendo mais de um indiciado e diversidade de sanes,

o julgamento caber autoridade competente para a imposio da pena
mais grave.
Prazos
O prazo para a autoridade efetuar o julgamento de 20 dias, contados da data
do recebimento do processo (art. 167, caput, da Lei 8.112/90).
O julgamento fora do prazo legal no implica nulidade do processo (art. 169, 1
da Lei n 8.112/90). Recomenda-se, porm, que a autoridade cumpra o prazo fixado na
lei, porque, vencido o prazo do julgamento, corre-se o risco de ocorrer a prescrio da
ao disciplinar, o que pode acarretar em responsabilidade para a autoridade que a ela
der causa.
Vinculao da autoridade julgadora ao Relatrio da Comisso
A autoridade julgadora deve, a princpio, acatar as concluses da comisso
disciplinar, s podendo contrari-las se elas forem contrrias s provas dos autos. A
Lei n 8.112/90 atribui um valor especial ao trabalho da Comisso de PAD porque foi
ela, afinal, quem acompanhou o desenrolar do processo, ouvindo as testemunhas,
interrogando o acusado, produzindo as demais provas que constam dos autos do PAD.
Essa vinculao, porm, no absoluta, pois a Comisso pode no ter feito a
anlise correta da prova que ela mesma produziu.
Art. 167, 4o Reconhecida pela comisso a inocncia do servidor, a autoridade
instauradora do processo determinar o seu arquivamento, salvo se
flagrantemente contrria prova dos autos.
Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo quando contrrio
s provas dos autos.

97

Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos

autos, a autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade
proposta, abrand-la ou isentar o servidor de responsabilidade.
A autoridade julgadora, portanto, livre para analisar o conjunto probatrio e
concluir de maneira diversa da Comisso do PAD. Caso concorde, seu julgamento
pode ser mais simples, fazendo apenas remisso ao Relatrio Final da Comisso.
Caso, porm discorde, deve faz-lo de maneira fundamentada, indicando as razes
especficas para discordar da concluso da comisso.
J estudamos no captulo 5 quais so os ilcitos administrativos previstos na Lei
n 8.112/90. Tambm vimos no captulo 6 quais so penalidades que a autoridade
pode aplicar ao acusado.
No ato do julgamento a autoridade precisa indicar qual foi o dispositivo legal que
o servidor violou. Chamamos isso de enquadramento. A Comisso disciplinar, na
verdade, j fez o enquadramento que entendeu cabvel, mas a autoridade julgadora
pode, desde que motivadamente, alterar esse enquadramento e desde que esses fatos
tenham sido delineados do termo de indiciamento. O que a autoridade julgadora no
pode aplicar uma sano ao acusado com base em fatos que no foram
mencionados por ocasio do indiciamento, mesmo que esses fatos constem do
processo.
Prevalece o entendimento de que o acusado se defende dos fatos, no do
enquadramento legal dado pela Comisso. Se a autoridade verificar que existem fatos
que no foram citados no termo de indiciamento, a ela tem que anular o termo de
indiciamento e designar nova comisso para fazer isso, a qual dever dar novo prazo
para o acusado apresentar a defesa escrita, e elaborar novo relatrio final. S ento o
processo estar em condies de julgamento.
Acerca dessa questo, o Manual de PAD da Controladoria Geral da Unio cita o
entendimento de Marcos Salles Teixeira39 o qual afirma:
tem-se que esta alterao apenas de enquadramento, por fora do
entendimento motivado da autoridade julgadora, em regra, no configura
cerceamento de defesa, pois a indiciao baseou-se sobre acusaes de fato e,
em conseqncia, o indiciado defendeu-se contra a imputao do fato e no do
enquadramento legal.
Dosimetria
Diferentemente do que acontece no Direito Penal, onde a lei fixa o mnimo e o
mximo de pena para cada crime, no direito disciplinar essa definio no to exata.
Tirando os casos de demisso, as hipteses de aplicao de advertncia e de
suspenso deixam certa margem de discricionariedade para a autoridade julgadora.

39

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, p.
376

98

Diz a Lei n 8.112/90 a respeito da aplicao das penalidades disciplinares.

Art. 128. Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos que dela provierem para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes
funcionais.
Pargrafo nico. O ato de imposio da penalidade mencionar sempre o
fundamento legal e a causa da sano disciplinar.

Antecedentes
funcionais

Circunstncias
atenuantes

Natureza e
gravidade da
infrao

Penalidade
Disciplinar

Danos
causados ao
servio pblico

Circunstncias
agravantes

Digenes Gasparini40 aponta, duas funes bsicas da sano disciplinar: uma

preventiva, outra repressiva. A primeira induz o servidor a precaver-se a no
transgredir as regras disciplinares e funcionais a que est sujeito. Pela segunda, em
razo da sano sofrida pelo servidor, restaura-se o equilbrio funcional, abalado com a
transgresso. Os objetivos da sano disciplinar so a manuteno normal, regular, da
funo administrativa, o resguardo do prestgio que essa atividade tem para com os
administrados, seus beneficirios ltimos, a reeducao dos servidores, salvo quando
se tratar de pena expulsiva, e a exemplarizao.
A autoridade julgadora deve ter em mente esses objetivos para no incorrer em
injustias.
Princpio da proporcionalidade
40

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo Editora Saraiva, 4. ed. p. 576.

99

Quando se tem em vista a finalidade da pena, no se pode deixar de focalizar o

princpio da proporcionalidade, pois, atravs dele, permite-se que cada servidor infrator
da norma legal receba a reprimenda proporcional ao dano cometido. No seria
razovel aplicar-se a demisso a um servidor pblico em funo de um ato que no
gerou maiores prejuzos para o servio pblico. Exige-se que a administrao adote as
medidas punitivas na quantidade e intensidade necessrias preveno e represso
s condutas ilcitas.
Modelo de portaria de demisso
Transcrevemos abaixo um modelo de demisso aplicada no mbito do Ministrio
Pblico da Unio:

PORTARIA N ____, DE ____ DE MARO DE 2013

O PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA, com fundamento no art. 141, inciso
I, e art. 167, 3, da Lei n 8.112, de 11/12/1990, e tendo em vista o que consta
do Processo Administrativo n __________, resolve:
Art.
1
Aplicar
a
penalidade
de
demisso
ao
servidor
_________________________________
,matrcula
n
____________,
ocupante do cargo de ________________ da carreira de Analista do Ministrio
Pblico da Unio, por infrao ao disposto no art. 116, incisos III e IX, art. 117,
inciso XVI, e art. 132, inciso IV, todos da Lei n 8.112, de 11/12/1990.
Art. 2 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.
ASSINATURA

Aplicada a penalidade, encerra-se o processo, devendo os setores

administrativos procederem as respectivas anotaes nos assentamentos funcionais, e
adotarem as demais providncias cabveis, como desconto financeiro, no caso de
suspenso, ou baixa nos registros funcionais, no caso de demisso.
8.2.

Rito Comum do Processo Administrativo Disciplinar

O rito processual que acabamos de ver o que costumamos chamar de rito

ordinrio, porque o rito padro, aplicvel para a quase totalidade das infraes
disciplinares.
Esse rito aplica-se, tambm, sindicncia contraditria, uma vez que a lei no
estabeleceu uma regra especfica para esse tipo de procedimento.
Apresentamos a seguir o fluxograma bsico de um processo administrativo
disciplinar pelo rito comum.

100

Instaurao

Comisso de Processo Disciplinar

Notificao prvia do acusado

Depoimentos, acareaes,
investigaes, diligncias, percias

Interrogatrio do acusado

Indiciamento do acusado

Citao

Defesa Escrita

Relatrio Final

Julgamento

Aplicao da penalidade ou
absolvio

101

8.3.

Ritos do Procedimento Sumrio

Ao lado do rito ordinrio, temos, ainda, dois ritos sumrios, que so aplicados,
um, para apurao de acumulao ilegal de cargos pblicos e o outro para apurao
de abandono de cargo e inassiduidade habitual.
O legislador estabeleceu procedimento sumrio para essas infraes porque,
nesses casos, a materialidade j est toda delimitada no momento da instaurao do
procedimento, tanto que a portaria de abertura deve citar o nome do servidor e os
dados principais da infrao cometida.
Outro objetivo obter a celeridade na apurao, com benefcio para o servio
pblico, em face da economia processual. Os prazos so mais curtos e os membros da
comisso so apenas dois. So casos que no exigem grande produo de provas.
Nada impede, todavia, que sejam produzidas provas mais robustas e detalhadas, se as
circunstncias o exigirem.
O procedimento de natureza sumria, mas isso no pode significar prejuzo
para a defesa do servidor. A ampla defesa e o contraditrio devem ser assegurados ao
servidor em toda sua plenitude.
Ao procedimento sumrio aplicam-se, subsidiariamente, as disposies do
procedimento ordinrio:
8o O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste artigo,
observando-se, no que lhe for aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos
Ttulos IV e V desta Lei.
Evidentemente, se houver necessidade de uma grande dilao probatria, a
comisso deve sugerir para a autoridade instauradora que converta o procedimento em
um processo comum, sem que isso signifique qualquer prejuzo para a defesa, pois no
processo comum, o acusado ter a mesma oportunidade de exercer sua ampla defesa.
Esses procedimentos foram implementados pela Lei n 9.527/97, que alterou os
dispositivos legais da Lei n 8.112/90 que tratam do assunto.
8.3.1. Rito sumrio para apurao de acumulao ilcita de cargos pblicos
J estudamos no captulo 5 quais so os casos de acumulao permitida pela
Constituio Federal e que a pena cabvel para essa infrao a demisso do cargo
pblico.
Agora veremos apenas como funciona o procedimento para a devida apurao
desse ilcito administrativo.
Opo. Condio prvia.
Detectada a acumulao ilcita, a primeira providncia a ser adotada pela
autoridade competente notificar o servidor para apresentar opo por um dos cargos,
no prazo improrrogvel de dez dias, contados da data da cincia.
Essa uma condio imprescindvel para que se possa abrir o processo
administrativo disciplinar. A opo se materializa com a comprovao da exonerao

102

de um dos cargos objeto da acumulao. Feita a opo, no se instaura o processo

disciplinar.

Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulao ilegal de cargos,

empregos ou funes pblicas, a autoridade a que se refere o art. 143
notificar o servidor, por intermdio de sua chefia imediata, para
apresentar opo no prazo improrrogvel de dez dias, contados da data
da cincia e, na hiptese de omisso, adotar procedimento sumrio
para a sua apurao e regularizao imediata, cujo processo
administrativo disciplinar se desenvolver nas seguintes fases

Fases
As fases do procedimento sumrio so parecidas com as fases do processo
administrativo comum, diferenciando-se, apenas na parte do inqurito, que foi
substitudo pela instruo sumria.

103

Instaurao

Portaria constituindo comisso com

dois servidores estveis
Portaria deve mencionar o nome do
autor da infrao e a materialidade do
fato

Instruo Sumria

Indiciao (3 dias aps a instaurao)

Defesa (5 dias, prazo no qual o servidor
pode fazer opo por um dos cargos)
Relatrio

Julgamento

Ato que encerra o processo, com a

absolvio ou aplicao de penalidade
disciplinar

Instaurao
Art. 133, 1o: A indicao da autoria de que trata o inciso I dar-se- pelo nome
e matrcula do servidor, e a materialidade pela descrio dos cargos, empregos
ou funes pblicas em situao de acumulao ilegal, dos rgos ou entidades
de vinculao, das datas de ingresso, do horrio de trabalho e do
correspondente regime jurdico.
Instruo Sumria (Indiciao, Defesa e Relatrio)
No procedimento ordinrio, como j vimos, a indiciao acontece ao final da
instruo, j no procedimento sumrio isso ocorre em momento imediatamente
posterior publicao da portaria de instaurao.
Art. 133, 2o A comisso lavrar, at trs dias aps a publicao do ato que a
constituiu, termo de indiciao em que sero transcritas as informaes de que
trata o pargrafo anterior, bem como promover a citao pessoal do servidor
indiciado, ou por intermdio de sua chefia imediata, para, no prazo de cinco dias,
apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo na repartio,
observado o disposto nos arts. 163 e 164.

104

O prazo para a defesa de apenas 5 dias, metade do prazo do procedimento

ordinrio.
Depois de apresentada a defesa, a Comisso deve elaborar o relatrio final
contendo o resumo dos acontecimentos do processo:
3o Apresentada a defesa, a comisso elaborar relatrio conclusivo quanto
inocncia ou responsabilidade do servidor, em que resumir as peas
principais dos autos, opinar sobre a licitude da acumulao em exame, indicar
o respectivo dispositivo legal e remeter o processo autoridade instauradora,
para julgamento.
Julgamento
O julgamento deve ocorrer no prazo de 5 dias, contados do recebimento do
processo pela autoridade julgadora:
4o No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a
autoridade julgadora proferir a sua deciso, aplicando-se, quando for o caso, o
disposto no 3o do art. 167.
Alm do prazo preliminar de 10 dias para optar, concedidos antes da abertura do
PAD, lei permite que ele faa a opo dentro do prazo da sua defesa. Caso faa a
opo at o final da defesa escrita, isso caracterizar sua boa f e o processo dever
ser arquivado por perda de objeto pela autoridade instauradora.
5o A opo pelo servidor at o ltimo dia de prazo para defesa configurar sua
boa-f, hiptese em que se converter automaticamente em pedido de
exonerao do outro cargo.
Constatada a acumulao ilegal, a autoridade competente dever aplicar a
penalidade de demisso do servidor.
6o Caracterizada a acumulao ilegal e provada a m-f, aplicar-se- a pena
de demisso, destituio ou cassao de aposentadoria ou disponibilidade em
relao aos cargos, empregos ou funes pblicas em regime de acumulao
ilegal, hiptese em que os rgos ou entidades de vinculao sero
comunicados.
Caso o servidor j esteja aposentado em um dos cargos, a proibio mesmo
assim no permitida, nos termos do art. 37, 10 da Constituio Federal:
vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes do
art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou funo
pblica, ressalvados os cargos acumulveis na forma desta Constituio, os
cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e
exonerao.
Nessa hiptese, confirmada a acumulao ilcita, a penalidade cabvel ser a
cassao da aposentadoria.

105

Prazos
O prazo para concluso do PAD sob o rito sumrio de 30 dias, admitindo-se
sua prorrogao por mais 15 dias, se as circunstncias o exigirem.
Remunerao recebida durante o perodo da acumulao
A constatao da acumulao ilegal, mesmo demonstrada a m-f do servidor,
no acarreta a devoluo dos valores recebidos, se ele tiver efetivamente trabalhado
em ambos os cargos.
Tal entendimento baseia-se no princpio que veda o enriquecimento sem causa
do Estado.
Parecer-AGU N GQ-145 (Parecer vinculante, conforme art. 40 da Lei
Complementar n 73, de 10/02/93) - Ementa: Ilcita a acumulao de dois cargos
ou empregos de que decorra a sujeio do servidor a regimes de trabalho que
perfaam o total de oitenta horas semanais, pois no se considera atendido, em
tais casos, o requisito da compatibilidade de horrios. Com a supervenincia da
Lei n 9.527, de 1997, no mais se efetua a restituio de estipndios auferidos
no perodo em que o servidor tiver acumulado cargos, empregos e funes
pblicas em desacordo com as excees constitucionais permissivas e de m-f.
8.3.2. Procedimento Sumrio para apurar inassiduidade habitual e abandono de
cargo.
O procedimento sumrio tambm utilizado para a apurao de outras duas
infraes: abandono de cargo e inassiduidade habitual. Segue-se, basicamente, o
mesmo rito do procedimento sumrio relativo acumulao de cargos pblicos, seja no
tocante ao prazo para concluso dos trabalhos, seja quanto ao prazo para
apresentao da defesa.
J estudamos no captulo 5 em que hipteses essas duas infraes se
caracterizam.
Algumas particularidades, entretanto, devem ser observadas e constam do art.
140, incisos I e II, da Lei n 81120/90, os quais transcrevemos abaixo.
Art. 140, inciso I:
A indicao da materialidade dar-se-:
a) na hiptese de abandono de cargo, pela indicao precisa do perodo
de ausncia intencional do servidor ao servio superior a trinta dias;
b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta
ao servio sem causa justificada, por perodo igual ou superior a
sessenta dias interpoladamente, durante o perodo de doze meses;

106

Aps a apresentao da defesa, a comisso elaborar relatrio conclusivo

quanto inocncia ou responsabilidade do servidor, em que resumir as peas
principais dos autos, indicar o respectivo dispositivo legal, opinar, na hiptese de
abandono de cargo, sobre a intencionalidade da ausncia ao servio superior a trinta
dias e remeter o processo autoridade instauradora para julgamento (art. 140, inciso
II, da Lei n 8.112/90).
8.4. Comunicao ao Ministrio Pblico
Em dois momentos a Lei n 8.112/90 impe o dever de comunicao dos fatos
ao Ministrio Pblico.
A primeira referncia consta do art. 154, pargrafo nico. Quando a sindicncia
conclui que a infrao est capitulada como ilcito a autoridade competente deve
encaminhar cpia dos autos ao Ministrio Pblico. A autoridade competente aqui
referida a que vai instaurar o PAD, haja vista que a parte final do dispositivo diz
claramente, que a comunicao deve ser feita independentemente da instaurao do
PAD:

Art. 154, Pargrafo nico. Na hiptese de o relatrio da sindicncia

concluir que a infrao est capitulada como ilcito penal, a autoridade
competente encaminhar cpia dos autos ao Ministrio Pblico,
independentemente da imediata instaurao do processo disciplinar.
A segunda exigncia consta do art. 171 da Lei 8.112/90. Aqui quem deve fazer o
encaminhamento a autoridade julgadora, depois que toma conhecimento que a
infrao tambm est capitulada como crime
Art. 171. Quando a infrao estiver capitulada como crime, o processo
disciplinar ser remetido ao Ministrio Pblico para instaurao da ao penal,
ficando trasladado na repartio.
Esse encaminhamento necessrio porque o Ministrio Pblico precisa tomar
providncias, visando a instaurao da ao penal respectiva.

9.
NULIDADES. 9.1 .Princpios. 9.1.1. Principio da finalidade. 9.1.2. Princpio
do prejuzo. 9.1.3. Princpio do aproveitamento. 9.2. Classificao das Nulidades.
9.2.1. Nulidades Absolutas. 9.2.1.1. Vcios de competncia. 9.2.1.2. Vcios
relacionados composio da comisso. 9.2.1.3. Vcios relacionados ao direito
de defesa. 9.2.1.4. Vcios relacionados ao julgamento. 9.2.2. Nulidades relativas.
9.2.3. Meras irregularidades.
A Constituio Federal garante no seu art. 5, inciso LIV, que ningum ser
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal. Embora essa
garantia tenha se dirigido ao campo do direito penal e direito civil, ela se aplica
perfeitamente ao direito administrativo e especificamente ao direito disciplinar, foco do

107

nosso estudo. Nenhum servidor poder sofrer punio disciplinar sem a observncia de
um processo com fases e procedimentos pr-determinados. O devido processo legal
evita surpresas para o acusado, no podendo a comisso disciplinar adotar um rito
prprio e arbitrrio. A no obedincia aos procedimentos fixados em lei gera o que
chamamos de nulidades processuais, uma vez que os atos praticados em
desconformidade com a lei no podem produzir efeitos jurdicos.
A prpria Lei 8.112/90 j fixa no seu art. 114, que a administrao deve rever
seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade. Essa obrigao genrica
se aplica ao direito disciplinar.
Esse assunto tambm sumulado pelo Supremo Tribunal Federal:
Smula STF n 473 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos;
ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos a apreciao judicial.
Um ato nulo deve ser anulado e no revogado. Anular significa tornar sem efeito.
como se o ato nunca tivesse existido, por isso os efeitos da anulao retroagem
data do ato anulado. Revogar, por outro lado, um conceito aplicvel quando
prevalece a convenincia e a oportunidade da Administrao. No direito disciplinar, os
atos so vinculados, no havendo margem para a discricionariedade, da no se falar
em revogao e sim em anulao.
A Lei n 8.112/90 fixa, de forma expressa, a necessidade de anulao dos atos
insanveis:
Art. 169. Verificada a ocorrncia de vcio insanvel, a autoridade que
determinou a instaurao do processo ou outra de hierarquia superior declarar
a sua nulidade, total ou parcial, e ordenar, no mesmo ato, a constituio de
outra comisso para instaurao de novo processo.
A nulidade pode ser reconhecida pela prpria comisso, pela autoridade que
instaurou o processo ou pela autoridade julgadora.
A anulao poder ser total ou parcial, dependendo do momento em que se
verificou o ato insanvel. Os atos praticados aps o ato nulo, tambm no possuem
validade.
9.1 Princpios
Antes de avanar sobre a classificao doutrinria das nulidades, convm
ressaltar alguns princpios aplicveis ao tema.
9.1.1. Princpio da finalidade
Tambm conhecido como princpio da instrumentalidade das formas, significa
que se o ato alcanou a sua finalidade, no h porque se declarar a sua nulidade. Por
exemplo, se o ato de citao para apresentar a defesa foi encaminhado para o
endereo errado, mas o acusado, apesar disso, tomou conhecimento da indiciao e
apresentou a defesa, o ato cumpriu sua finalidade, no devendo, portanto, ser anulado.

108

9.1.2. Princpio do prejuzo

A nulidade no ser declarada se no houve prejuzo para o acusado. Por
exemplo, o acusado no intimado para audincia de instruo em que sero ouvidas
as testemunhas, mas mesmo assim comparece audincia. A ausncia de intimao
no lhe trouxe prejuzo. O processo no deve ser anulado por esse motivo. Mas se o
acusado comparece e alega que no houve tempo para se preparar para audincia,
por conta da ausncia da intimao, a audincia deve ser remarcada, caso contrrio,
ela poder requerer a anulao desse ato processual para o qual no foi intimado
adequadamente.
Esse princpio aplicvel s nulidades relativas, pois no caso de nulidades
absolutas o prejuzo decorre da prpria lei. Por exemplo, ausncia de defesa no
processo disciplinar uma nulidade que deve ser reconhecida a qualquer tempo,
independentemente de alegao. O prejuzo, no caso, decorre da prpria lei.
9.1.3 Principio do aproveitamento
Os atos que puderem ser aproveitados e que no sejam decorrncia direta de
um ato nulo devero ser mantidos, por economia processual e desde que no haja
prejuzo para a defesa.
9.2. Classificao das nulidades
Atos nulos so aqueles que no possuem qualquer valor legal e podem ser
assim declarados a qualquer tempo, independentemente de alegao. Os atos nulos
conduzem s nulidades absolutas
Atos anulveis, por sua vez, so aqueles que dependem de alegao da parte
para serem anulados. Os atos anulveis conduzem s nulidades relativas.
Vejamos mais detidamente essas duas espcies de nulidades.
9.2.1. Nulidades absolutas
As nulidades absolutas so assim definidas por Jos Armando da Costa, citado
no Manual de Pad da Controladoria Geral da Unio:
so aquelas que, afrontando o rito de concretizao do ato processual,
traduzem patente prejuzo para o acusado, ou trazem, por fora de lei ou
regulamento, a presuno juris et de jure dessa ofensa. Em razo dessas
proeminncias, no carecem essas nulidades de demonstrao de prejuzo por
parte do interessado.41
O Manual de Processo Administrativo Disciplinar exemplifica vrios fatos que
podem conduzir a esse tipo de nulidade. Tomamos a liberdade para cit-las a seguir.

41

Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Controladoria Geral da Unio. Presidncia da

Repblica, 2012. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/. Acesso em 25 de abril de 2013, pp
426/427.

109

9.2.1.1.

Vcios de competncia

a) instaurao de processo ou sindicncia por autoridade incompetente;

b) julgamento por autoridade incompetente.
9.2.1.2. Vcios relacionados composio da comisso
a) no atendimento aos requisitos funcionais dos membros da comisso (nvel
de escolaridade e nvel do cargo);
b) quantidade de membros inferior ao nmero estabelecido em lei (mnimo de 3
servidores para o PAD ordinrio e de 2 para o PAD submetido ao rito sumrio);
c) comisso composta por membros ocupantes de cargo em comisso;
d) comisso integrada por servidores no estveis;
e) membros que sejam notria e declaradamente inimigos do acusado.
9.2.1.3. Vcios relacionados ao direito de defesa
a) falta de notificao do servidor para acompanhar o processo na qualidade de
acusado;
b) indeferimento imotivado de percia tcnica, oitiva de testemunhas e outras
diligncias, solicitadas pelo acusado;
c) falta de defesa escrita, lembrando que no h obrigatoriedade de defesa
tcnica por advogado no processo disciplinar, pois essa apenas uma faculdade
concedida ao acusado, nos termos da Sumula Vinculante n 5 , do Supremo Tribunal
Federal;
d) Indeferimento de pedido de vista do processo formulado pelo acusado ou seu
procurador;
e) juntada de documentos ou outras provas aos autos depois de apresentao
da defesa, sem facultar novo prazo ao acusado.
9.2.1.4. Vcios relacionados ao julgamento
a) julgamento frontalmente contrrio s provas produzidas nos autos do
processo;
b) julgamento divergente das concluses apresentadas no relatrio final da
comisso, sem motivao;
c) julgamento por autoridade que seja declaradamente inimiga do acusado.
9.2.2. Nulidades Relativas

110

Os vcios que conduzem nulidade relativa no so to graves, podendo ser

saneados no decorrer do processo. Dependem de provocao da parte prejudicada e
devem ser alegados de imediato, sob pena de precluso. A parte que a alega deve
provar que foi prejudicada.
De um modo geral esse um princpio aplicvel ao processo administrativo
como um todo e tem fundamento no art. 55 da Lei 9.784, de 1999:
Em deciso da qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico
nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero
ser convalidados pela prpria Administrao.
Importante lembrar um preceito do Cdigo de Processo Penal acerca da
decretao de nulidade relativa que aplicvel ao processo disciplinar:
CPP - Art. 565. Nenhuma das partes poder argir nulidade relativa a que haja
dado causa, ou para que tenha concorrido, ou referente a formalidade cuja
observncia s parte contrria interesse.
Vejamos alguns exemplos de nulidade relativas, citadas pela doutrina:
a) pequenas irregularidades na portaria de instaurao;
b) notificao ou citao por edital de indiciado que possua endereo certo,
lembrando que a participao do acusado ou de seu advogado, nos atos
processuais, sana essa irregularidade.
9.2.3. Meras irregularidades
Simples irregularidade, que digam respeito apenas forma exteriorizada do ato,
no atacando a veracidade dos fatos ou princpios norteadores do processo, no
induzem qualquer nulidade ao processo. Exemplos citados pela doutrina:
a) tomar deliberaes sem registro em ata;
b) simples troca do nomen juris das peas processuais efetivamente realizadas;
c) excesso de prazo na concluso do processo;
d) ausncia de encaminhamento ao Ministrio Pblico e Tribunal de Contas da
Unio;
e) julgamento fora do prazo legal (Art. 169, 1 da Lei n 8.112/90: O
julgamento fora do prazo legal no implica nulidade do processo)
10.
PRESCRIO. 10.1. Incio da contagem do prazo. 10.2. Interrupo do
prazo prescricional. 10.3. Prescrio quando o fato tambm considerado crime.
10.4. Prescrio e prosseguimento da investigao.
Prescrio um instituto que se aplica aos diversos ramos do direito e pode ser
definido, em linhas gerais, como a perda do direito de agir. O credor que deixa de

111

requerer seu crdito no prazo legal, no poder mais faz-lo depois. O mesmo se diga
do servidor pblico que tem direito a alguma vantagem: deve requer-la no prazo de
cinco anos, sob pena de ver seu direito perecer.
A prescrio tambm se aplica ao direito penal, embora sob outro enfoque, pois
o que se perde, nesse caso, a pretenso de punir, da a expresso prescrio da
pretenso punitiva. Passado o tempo fixado em lei, sem tomar qualquer iniciativa, o
Estado no pode mais punir o indivduo que cometeu um crime. A prescrio uma
das formas de extino da punibilidade previstas no Cdigo Penal.
O Direito Administrativo Disciplinar no foge regra da prescrio. No mbito
federal, os prazos de prescrio disciplinar esto fixados no art. 142 da Lei n 8.112/90:

Prazo
5 anos

2 anos
180 dias

Tipo de Penalidade
Infraes punveis com demisso, cassao de
aposentadoria ou disponibilidade e destituio de
cargo em comisso
Infraes punveis com suspenso
Infraes punveis com advertncia

A prescrio tem sua base na prpria segurana jurdica. No seria razovel que
o servidor permanecesse perodos indefinidos sob a ameaa de ser punido pela
Administrao, da a necessidade de se fixar prazos para a administrao exercer o
seu poder disciplinar.
Embora a prescrio da ao disciplinar guarde semelhana com a prescrio
aplicada ao direito penal, tem algumas caractersticas bem peculiares, que passaremos
a ver a seguir.
10.1. Incio da contagem do prazo
A primeira peculiaridade essa. No direito penal a prescrio contada a partir
da prtica do ato criminoso. No direito administrativo disciplinar o prazo contado a
partir da data que o fato se tornou conhecido pela Administrao.
Art. 142, 1o O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se
tornou conhecido.
A Lei no esclarece, mas, deve-se entender que pretendeu se referir ao
conhecimento, por parte de alguma autoridade com poder decisrio na Administrao.
Pode ser a autoridade mxima do rgo ou, tambm, a do departamento onde o
servidor trabalha, vez que esta tem a obrigao legal de representar contra
irregularidades.
Notcias divulgadas em mdia, dependendo do seu mbito de abrangncia,
tambm podem deflagrar o incio da contagem do prazo prescricional. Deve-se
presumir, porm, que as autoridades que podem determinar a abertura do processo
disciplinar tiveram conhecimento da notcia.

112

10.2. Interrupo do prazo prescricional

Os dispositivos legais que tratam da interrupo da prescrio so os 3 e 4
do art. 142 da Lei n 8.112/90:
3o A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar
interrompe a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente.
4o Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir do
dia em que cessar a interrupo.
No direito penal, interrompido o prazo prescricional, recomea-se a contagem do
zero, a partir do dia da interrupo (art. 117, 2, do Cdigo Penal). No direito
disciplinar, o legislador no usou da melhor tcnica.
A leitura do 3 do art. 142 parece indicar, na verdade, hiptese de suspenso
do prazo prescricional, e no de interrupo, porquanto diz que a abertura do processo
disciplinar interrompe a prescrio at a deciso final proferida pela autoridade
competente.
O 4 tambm confuso porque depois que cessa a interrupo, que seria a
deciso final proferida pela autoridade competente ( 3), fica sem sentido falar em
prescrio, porque, nessa altura, o servidor j foi punido ou absolvido.
Outra crtica que se levanta contra esse dispositivo que, se o processo no se
concluir no prazo fixado em lei, a prescrio ficaria com a contagem interrompida
indefinidamente, prejudicando o acusado e sustando sua prpria finalidade, que
assegurar a estabilidade das relaes jurdicas.
Vrias decises judiciais foram proferidas a respeito dessa questo, vindo a se
pacificar o entendimento de que, depois de interrompido o curso da prescrio, este
voltar a correr depois de escoado o prazo fixado em lei para a concluso do
procedimento disciplinar, a includa eventual prorrogao, acrescendo-se o prazo
fixado para o julgamento.
Em sntese: somam-se os prazos de concluso do procedimento disciplinar com
o prazo para a autoridade realizar o julgamento. Expirados esses prazos sem que
ocorra a concluso do procedimento disciplinar, o prazo da prescrio volta a correr do
zero.
Nesse sentido, veja-se a deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal:
PRESCRIO - PROCESSO ADMINISTRATIVO - INTERRUPO. A
interrupo prevista no 3 do artigo 142 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, cessa uma vez ultrapassado o perodo de 140 dias alusivo concluso do
processo disciplinar e imposio de pena - artigos 152 e 167 da referida Lei voltando a ter curso, na integralidade, o prazo prescricional. Precedente:
Mandado de Segurana n 22.728-1/PR, Pleno, Relator Ministro Moreira Alves,
acrdo publicado no Dirio da Justia de 13 de novembro de 1998.
(RMS 23436 / DF - DISTRITO FEDERAL,DJ de 15/10/1999, pg. 28, Relator
Ministro Marco Aurlio)

113

Nessa deciso, o STF considerou que o prazo mximo para perdurar a

interrupo prevista no 3 de 140 dias, obtido da seguinte forma: 60 dias para
concluso dos trabalhos da comisso, acrescidos de 60 dias de prorrogao, mais 20
dias para o julgamento. Trecho do voto do relator ajuda a compreender as razes para
se chegar a essa concluso:
Inconcebvel que se entenda, interpretando os preceitos da Lei n 8.112/90,
de 11 de dezembro de 1990, que, uma vez aberta a sindicncia ou instaurado o
processo disciplinar, no se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para
a concluso do feito, da incidncia da prescrio. sabido que dois valores se
fazem presentes: o primeiro, alusivo Justia, a direcionar possibilidade de
ter-se o implemento a qualquer instante; j o segundo est ligado segurana
jurdica, estabilidade das relaes e, portanto, prpria paz social que deve
ser restabelecida num menor espao de tempo possvel. No crvel que se
admita encerrar a ordem jurdica verdadeira espada de Dmocles a desabar
sobre a cabea do servidor a qualquer momento.
Considerando os diferentes prazos para concluso dos procedimentos
administrativos (sindicncia, processo administrativo disciplinar e procedimento
sumrio), o curso do prazo ficaria assim interrompido:
Procedimento

Prazo inicial

Prorrogao

Sindicncia
Processo Administrativo
Disciplinar
Procedimento Sumrio

30 dias

30 dias

Prazo para
julgamento
20 dias

60 dias
30 dias

60 dias
15 dias

20 dias
5 dias

Visualizando melhor essas regras de prescrio:

114

Total
80 dias
140 dias
50 dias

Fato se torna conhecido pela Administrao

Comea a correr os prazos da prescrio:

Advertncia: 180 dias
Suspenso: 2 anos
Demisso ou cassao de aposentadoria: 5 anos

Instauraada a Sindicncia ou o PAD,

interrompe-se a contagem da prescrio.
A contagem zerada nesse momento

Durante o procedimento disciplinar no corre a

prescrio, porm no podem ser
ultrapassados os limites abaixo indicados

Prazos mximos em que no corre a prescrio:

Sindicncia: 80 dias
PAD- rito comum: 140 dias
PAD-rito sumrio: 50 dias

Passados os prazos acima indicados, sem

julgamento, a prescrio volta a correr do zero

115

Uma observao importante para a autoridade julgadora. Caso a prescrio seja

consumada em razo da demora no julgamento do processo, a autoridade poder ser
responsabilizada na forma prevista no art. 169, 2, da Lei n 8.112/90:
A autoridade julgadora que der causa prescrio de que trata o art. 142, 2o,
ser responsabilizada na forma do Captulo IV do Ttulo IV.
10.3. Prescrio quando o fato tambm considerado crime
Embora haja independncia entre as instncias criminal e administrativa,
existem situaes, como estudamos no captulo 3,em que a lei d prevalncia ao que
foi decidido no juzo criminal ou ao que est disposto no Cdigo Penal. No caso da
prescrio, prevalece essa mesma regra. Art. 142, 2, da Lei n 8112/90:
2o Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes
disciplinares capituladas tambm como crime.
Se determinada infrao administrativa tambm corresponde a um fato descrito
como crime no Cdigo Penal, o prazo prescricional aplicvel ao ilcito administrativo
ser o mesmo aplicado na legislao penal.
10.4. Prescrio e prosseguimento da investigao
Como deve proceder a Administrao sabendo que o ato j foi atingido pela
prescrio?
No mbito do direito penal, o processo no avana quando a pretenso punitiva
foi alcanada pela prescrio e esse fato se torna conhecido no decorrer do processo,
ou antes de sua abertura.
No mbito do direito disciplinar, porm, em tese, possvel prosseguir com o
andamento do processo mesmo que a ao disciplinar esteja prescrita. Isso pode
acontecer porque, embora no se possa punir o servidor, a Lei 8112/90 determina no
seu art. 170, o registro do fato nos assentamentos do servidor:
Art. 170. Extinta a punibilidade pela prescrio, a autoridade julgadora
determinar o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor.
Na verdade, entendemos que a autoridade competente dever pesar as
circunstncias e verificar se razovel, principalmente em face do princpio da
economicidade, manter ou iniciar o processo administrativo, mesmo sabendo
antecipadamente que no resultar em punio. que o objetivo do processo no
unicamente aplicar penalidades. Tambm resulta do trabalho da Comisso sugestes
que visam o aperfeioamento do servio. Sob essa perspectiva, no h impedimento
no prosseguimento do processo, todavia, s se aconselha o prosseguimento do feito,
em casos de prescrio, se houver esses motivos complementares.
O registro do fato nos assentamentos s poder ser feito se o processo tiver seu
curso normal, inclusive dando-se a oportunidade para o acusado defender-se.
Esse registro, porm, no tem muito efeito prtico, pois no poder ser
considerado para efeito de reincidncia, justamente porque no haver aplicao da
qualquer penalidade disciplinar.

116

11.
RECURSOS. 11.1. Espcies. 11.1.1. Pedido de Reconsiderao. Converso
em Recurso Hierrquico. 11.1.2. Recurso Hierrquico. 11.2. Prazos. 11.3. Efeito
suspensivo. 11.4. Recurso contra decises interlocutrias.
O direito de recorrer das decises inerente ao prprio direito ampla defesa e
decorre do comando constitucional estabelecido no art. 5, inciso LV, da Constituio
Federal:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos
a ela inerentes;
O servidor que foi punido disciplinarmente tem, portanto, o direito legtimo de
pretender o reexame da deciso.
So vrias as razes que motivam a existncias dos recursos desde a
insatisfao humana com a derrota, at a possibilidade de se corrigir erros, ilegalidades
ou abusos por parte da autoridade julgadora.
11.1. Espcies
No captulo especfico do processo disciplinar, a Lei n 8112/90 silente a
respeito dos recursos cabveis. Entretanto, os recursos previstos no captulo especfico
que trata do direito de petio, so aplicveis ao processo disciplinar.
So dois os recursos previstos: o Pedido de Reconsiderao e o Recurso
Hierrquico. Essa expresso hierrquico no consta da lei, serve apenas para
distingui-lo do recurso em seu sentido amplo.
11.1.1. Pedido de Reconsiderao
O pedido de reconsiderao visa permitir que a autoridade julgadora reexamine
a deciso tomada. O ideal que o acusado apresente argumentos novos, que no
foram abordados na sua defesa, forando assim que a autoridade profira nova deciso.
Se os argumentos so os mesmos j utilizados anteriormente, a autoridade costuma
manter a deciso, em face da ausncia de argumentos novos.
O Pedido de Reconsiderao est previsto no art. 106 da Lei n 8.112/90:
Art. 106. Cabe pedido de reconsiderao autoridade que houver expedido o
ato ou proferido a primeira deciso, no podendo ser renovado.
Pargrafo nico. O requerimento e o pedido de reconsiderao de que tratam
os artigos anteriores devero ser despachados no prazo de 5 (cinco) dias e
decididos dentro de 30 (trinta) dias.
O pedido de reconsiderao s pode ser manejado uma nica vez, e a
autoridade tem o dever de despach-lo em 5 dias e julg-lo em 30 dias. Despachar
significa encaminhar para anlise, afirmando desde logo, com qual efeito o pedido de
reconsiderao ser recebido. O despacho algo simples e lacnico: Recebo o
Pedido de Reconsiderao com efeito suspensivo. Encaminhe-se assessoria jurdica
para parecer. Ou ento: Recebo o Pedido de Reconsiderao. Indefiro o pedido de

117

efeito suspensivo. Encaminhe-se assessoria jurdica para anlise. esse despacho

simples que precisa ser dado em 5 dias. O prazo de 30 dias para proferir a deciso
de mrito, deferindo ou indeferindo o pleito formulado no Pedido de Reconsiderao.
Converso do Pedido de Reconsiderao em Recurso
A Lei 8.112/90 no prev a converso do Pedido de Reconsiderao em
Recurso, no entanto, isso perfeitamente possvel, desde que o recorrente assim o
requeira. A parte recorrente pode solicitar o deferimento do Pedido de Reconsiderao,
no qual pretende que a deciso seja revista, mas pode solicitar desde logo, que na
hiptese de manuteno da deciso, a autoridade receba o Pedido de Reconsiderao
como Recurso e o encaminhe autoridade hierrquica superior competente. Isso evita
que a parte tenha que ser notificada do indeferimento para, s ento, interpor o
Recurso Hierrquico.
Essa sistemtica, alis, est prevista na Lei n 9.784/99, que, embora no
preveja o Pedido de Reconsiderao, estabelece que o recurso deve primeiro ser
dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no reconsiderar a deciso no
prazo de 5 dias, encaminhar o recurso autoridade superior:
Art. 56, 1o O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual,
se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade
superior.
Por economia processual consideramos razovel o recebimento do Pedido de
Reconsiderao como Recurso, porm, desde que a parte o requeira. Caso o acusado
no tenha feito essa solicitao, ele deve ser notificado do indeferimento, para s,
ento apresentar o Recurso Hierrquico, caso deseje. que s vezes a parte deixa os
argumentos mais robustos para apresentar por ocasio do recurso.
11.1.2. Recurso Hierquico
Diz a Lei n 8.112/90:
Art. 107. Caber recurso:
I - do indeferimento do pedido de reconsiderao;
II - das decises sobre os recursos sucessivamente interpostos.
1o O recurso ser dirigido autoridade imediatamente superior que tiver
expedido o ato ou proferido a deciso, e, sucessivamente, em escala
ascendente, s demais autoridades.
2o O recurso ser encaminhado por intermdio da autoridade a que estiver
imediatamente subordinado o requerente.
11.2. Prazos

118

O prazo para interposio do pedido de reconsiderao e do Recurso Hierquico

de 30 dias:
Art. 108. O prazo para interposio de pedido de reconsiderao ou de recurso
de 30 (trinta) dias, a contar da publicao ou da cincia, pelo interessado, da
deciso recorrida.
11.3. Efeito Suspensivo
A autoridade que proferiu a deciso pode receber o Recurso ou o Pedido de
Reconsiderao com efeito suspensivo, o que significa dizer que a deciso recorrida
ficar com seus efeitos suspensos at que o recurso seja julgado. No caso de
advertncia, no se faz qualquer anotao nos assentamentos. No caso de suspenso
e demisso, o servidor continua trabalhando normalmente at que o recurso seja
julgado.
Art. 109. O recurso poder ser recebido com efeito suspensivo, a juzo da
autoridade competente.
Pargrafo nico. Em caso de provimento do pedido de reconsiderao ou do
recurso, os efeitos da deciso retroagiro data do ato impugnado.
Cabe autoridade, discricionariamente, decidir se deve dar ou no efeito
suspensivo ao recurso. No comum a atribuio desse efeito aos recursos em geral.
Na maioria das vezes, alis, a autoridade desconhece a existncia desse efeito, que
mais aplicvel aos processos judiciais.
Em caso de provimento, o recurso retroage seus efeitos data da deciso
impugnada. O servidor recebe de volta valores que foram descontados de sua
remunerao e o tempo que ficou fora do trabalho deve ser contado normalmente
como se em efetivo exerccio estivesse.
11.4. Recursos contra decises interlocutrias
No h previso na legislao para o acusado recorrer das decises proferidas
durante a instruo do processo disciplinar, chamadas de decises interlocutrias. No
se conformando com o indeferimento de algum pedido, o mximo que ele poder fazer
pedir reconsiderao para a prpria Comisso. Mantida a negativa, o acusado poder
questionar esse indeferimento em eventual recurso ou poder tentar obter algum
provimento judicial.
12. CANCELAMENTO DE PENALIDADES DISCIPLINARES
Prev a Lei n 8.112/90, no seu art. 131, caput e pargrafo nico, o
cancelamento dos registros de penalidades disciplinares, nos seguintes termos:
Art. 131 - As penalidades de advertncia e de suspenso tero seus registros
cancelados, aps o decurso de 3 (trs) e 5 (cinco) anos de efetivo exerccio,

119

respectivamente, se o servidor no houver, nesse perodo, praticado nova

infrao disciplinar.
Pargrafo nico - O cancelamento da penalidade no surtir efeitos retroativos.
Ao instiuir, em favor do servidor pblico, o cancelamento de penalidades
disciplinares, inspirou-se o legislador, no instituto da reabilitao previsto no art. 93 do
Cdigo Penal, que visa assegurar ao condenado o sigilo dos registros sobre seu
processo e condenao.
A reabilitao, na afirmao do penalista Ney Moura Teles, a recuperao,
pelo condenado, do seu status quo anterior condenao. Por ela, ter ficha de
antecedentes ou boletim de vida pregressa sem qualquer referncia condenao
sofrida, vale dizer, sem nenhuma notcia do crime praticado.42.
Passados 3 (trs) anos aps a aplicao da penalidade de advertncia, ou 5
(cinco) anos aps a aplicao de pena de suspenso, e se nesses perodos o servidor
punido no tiver praticado nova infrao disciplinar, tais penalidades tero seus
registros cancelados.
O nico requisito no ter o servidor, nos perodos assinalados, praticado novo
ilcito administrativo, presumindo assim, que a disciplina foi til para a sua reeducao.
Implica dizer, noutras palavras, que a Administrao apaga o registro dos fatos que
maculam o histrico funcional do servidor, quando este, em tese, demonstrou zelo e
dedicao no exerccio de suas atribuies funcionais, no tendo, no perodo de
observao, cometido nova infrao disciplinar.
O cancelamento no liberalidade, direito subjetivo do servidor cujo
deferimento no pode ser negado pela Administrao, sem o risco de ver seu ato
questionado judicialmente.
O cancelamento s no possvel nas hipteses de penas de demisso,
cassao de aposentadoria e destituio de cargo em comisso ou funo de
confiana, porque depois de aplicadas, rompem em definitivo o vnculo da
administrao com o servidor.
Ressalte-se que o cancelamento, nos termos do pargrafo nico do art. 131, da
Lei n 8.112/90, no surte efeitos retroativos. Implica dizer que tem efeitos ex nunc,
vigoram a partir do momento do cancelamento. No caber ao servidor pleitear o
pagamento dos dias que lhe foram descontados em decorrncia da suspenso.
O cancelamento no estende os seus efeitos para trs, a ponto de fazer o
servidor recuperar direitos perdidos por conta da punio; opera sua fora apenas para
a frente, esquecendo-se o passado.
Uma das finalidades do cancelamento da pena a de propiciar para os
servidores novamente indiciados por prtica de ilcito administrativo, o direito de no
terem computadas, para efeitos de reincidncia, as punies que j tiveram seus
registros cancelados.
Escoado o prazo estabelecido pela Lei (de dois anos para o caso de penalidade
de advertncia, e de cinco anos para o de suspenso), os registros no sero
42

TELES, Ney Moura. Direito Penal-Parte Geral II, Editora de Direito, 1 edio, p. 252/253

120

literalmente apagados, mas surtir, dali por diante, efeitos jurdicos equivalentes aos de
um verdadeiro desaparecimento.
13. REVISO DO PROCESSO DISCIPLINAR
A reviso do processo disciplinar no um recurso propriamente dito. Trata-se
de um procedimento que pode ser determinado a pedido ou de ofcio, quando surgirem
fatos novos ou circunstncias que possam justificar a inocncia do punido ou a
inadequao da penalidade aplicada.
a reabertura do processo disciplinar, com possibilidades de oitiva de
testemunhas e produo de outras provas, seguido de um novo julgamento. um
procedimento cuja aplicao muito rara. Vejamos em linhas gerais suas
caractersticas:
a) Fundamentos para sua instaurao: surgimento de fatos novos ou
circunstncias que possam inocentar o punido ou abrandar a penalidade aplicada (art.
174, caput). Simples alegao de injustia no justifica a reviso (art. 176). O
procedimento requer elementos novos que no foram apreciados no processo
originrio (art. 176).
b) Legitimados para solicitar a reviso: a prpria administrao (art. 174, caput),
o servidor que foi punido ou qualquer pessoa da famlia do servidor, caso ele tenha
falecido ou desaparecido (art. 174, 1); o curador do servidor, em caso de
incapacidade dele (art. 174, 2).
c) Prazo para requerer. Pode ser requerido a qualquer tempo (art. 174, caput),
porm os efeitos financeiros, caso deferido o pedido, restringe-se aos ltimos 5 anos
(art. 110, inciso I).
c) nus da prova: cabe ao requerente provar os fatos novos (ar. 175). Aqui j
no prevalece o princpio da presuno da inocncia, pois o servidor j foi punido
disciplinarmente.
d) Autoridade competente para instaurar e julgar: Autoridade mxima do rgo
(art. 177). Julgar o pedido de reviso a autoridade que aplicou a pena (art. 181).
e) Procedimento: Deferido o pedido de reviso, nova comisso deve ser
designada para conduzir o processo (art. 177, pargrafo nico). Segue-se o rito do
processo disciplinar, no que couber (art. 180). O processo de reviso corre em apenso
ao processo disciplinar originrio (art. 178).
f) Prazos: 60 dias para a comisso concluir os trabalhos (art. 179) e 20 dias para
a autoridade julgar o pedido (art. 181, pargrafo nico).
g) Conseqncias: Julgada procedente a reviso, a penalidade ser declarada
sem efeito. Restabelecem-se todos os direitos do servidor, tais como a remunerao e
contagem do tempo de servio (art. 182) Os efeitos financeiros ficam restritos aos
ltimos cinco anos (art. 110, inciso I). No caso de destituio do cargo em comisso,
no h restituio de valores, apenas o ato ter o nome convertido de destituio para

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exonerao. No possvel agravar a pena imposta no processo disciplinar (art. 182,

pargrafo nico).
14 - QUESTES RELEVANTES. 14.1. Exonerao e aposentadoria de servidor que
est respondendo a processo disciplinar. 14.2. Demisso de servidor em estgio
probatrio

14.1 Exonerao e aposentadoria de servidor que est respondendo a processo

disciplinar
Caso esteja respondendo a processo administrativo, o servidor no pode ser
exonerado nem ser aposentado voluntariamente. necessrio primeiro concluir o
procedimento disciplinar. Caso, porm venha a ocorrer a hiptese de exonerao, esta
deve ser convertida em demisso se o julgamento for pela aplicao dessa penalidade.
Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder ser
exonerado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do
processo e o cumprimento da penalidade, acaso aplicada.
Pargrafo nico. Ocorrida a exonerao de que trata o pargrafo nico, inciso I
do art. 34, o ato ser convertido em demisso, se for o caso.
A proibio para o servidor aposentar-se enquanto responde a processo
disciplinar tem sua razo para existir, pois, caso venha a ser demitido, no haver
concesso de aposentadoria.
Caso a infrao disciplinar seja descoberta depois da aposentadoria, isso no
impede a instaurao do processo disciplinar. Se a concluso for pela demisso,
aplica-se a cassao da aposentadoria, conforme j estudamos anteriormente.
14.2. Demisso de servidor em estgio probatrio
Nada impede que o servidor seja demitido durante o estgio probatrio, caso ele
cometa algum fato que leve a essa pena capital. O procedimento ser idntico ao
adotado para um servidor estvel, assegurando-se ao servidor o direito ampla
defesa.
A demisso penalidade administrativa e no se confunde com a exonerao
por inabilitao no estgio probatrio. A inabilitao decorre da no aptido do servidor
ao cargo, no qual ele avaliado de acordo com critrios bem especficos e durante
certo perodo de tempo.
15. MENSAGEM FINAL: Os dez mandamentos da Comisso Processante,
segundo o Professor Lo da Silva Alves
Para concluir este curso transcrevemos abaixo as importantes lies do
Professor Lo da Silva Alves e que devem ser observados pelas comisses
disciplinares dos rgos pblicos em geral.
Esperamos que o curso tenha sido proveitoso para todos.

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OS DEZ MANDAMENTOS DA COMISSO PROCESSANTE

PROFESSOR LO DA SILVA ALVES
1. PRIMEIRO MANDAMENTO
Compromisso com a verdade
Os membros da comisso no tm compromisso com a primeira verso, ou com
eventuais interesses de autoridades de planto. A obrigao recolher a verdade, para
que se processe um julgamento justo, com certeza jurdica.
2. SEGUNDO MANDAMENTO
Conscincia do poder
O Estado confere aos seus agentes uma parcela de poder para que eles, em
seu nome, possam fazer prevalecer o interesse pblico. O exerccio desse poder
legtimo e necessrio. Todavia, no h que ser confundido com arrogncia ou
privilgio. O poder legtimo convive em harmonia com a urbanidade. No dizer de Che
Guevara, sempre atual, preciso endurecer, sem perder a ternura.
3. TERCEIRO MANDAMENTO
Empregar meios lcitos
Quem apura o cometimento de irregularidade no o pode fazer de forma
irregular. injustificvel que, para punir um servidor por uma falta funcional leve,
pratique-se, por exemplo, atos de verdadeira torpeza. Ardis, ciladas, coao
psicolgica e induo ao erro so mtodos que no se coadunam com uma apurao
profissional e competente.
4. QUARTO MANDAMENTO
Ouvir verdadeiramente o acusado
O interrogatrio tido, hoje, como a oportunidade em que o acusado tem de
expor as suas razes. A comisso, por conseguinte, no pode partir do raciocnio de
que ele o culpado e nada tem a dizer de interesse causa. Ouvir, ouvir e ouvir fazem
parte do ofcio.
5. QUINTO MANDAMENTO
Cumprir a lei
O agente pblico s pode fazer aquilo que a lei autoriza. E como e quando a lei
autoriza. Logo, as aes da comisso processante devem estar sempre sustentadas
em autorizaes legais.
6. SEXTO MANDAMENTO
Motivar as decises
Todas as deliberaes, conclusivas ou interlocutrias, que tiverem reflexo no
processo, devem ser motivadas. Isto , preciso demonstrar claramente as razes de
fato e de direito que levaram tomada de deciso.
7. STIMO MANDAMENTO

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Desvincular-se de valores pessoais

A apurao deve ser procedida e as suas concluses formadas dentro dos
preceitos postos pela ordem legal. Valores pessoais, de natureza moral ou religiosa,
no podem interferir no trabalho.
8. OITAVO MANDAMENTO
Ser eficiente
Os membros de comisso processante devem ter compromisso com resultado
lgico e positivo. Fazer por fazer no tem sentido. Conduzir um processo que, mais
tarde, ser anulado por erro banal mostra falta de perseguio da eficincia, hoje
guindada a princpio constitucional (art. 37, caput, da CF).
9. NONO MANDAMENTO
Examinar as causas
O acusado no pode ter a sua conduta avaliada separadamente. preciso situla dentro de um contexto. No raro encontrar-se, na prpria Administrao,
burocrtica, rotineira, fria e desumana a causa da falha do servidor. Com anlise
criteriosa, com fundamentao idnea, pode-se chegar a um resultado
substancialmente diverso do que o inicialmente esperado. preciso, a princpio,
observar que uma apurao sria comea de um ponto conhecido, mas nunca se sabe
previamente aonde poder levar.
10. DCIMO MANDAMENTO
Dormir em paz
A tarefa de acusar, de questionar a conduta alheia, de atribuir responsabilidades
a terceiros, exige um esforo extraordinrio de conscincia e de alma. O profissional
verdadeiramente responsvel somente supera essa aspereza da misso se a cumprir
com dignidade. Nessa linha, sempre oportuno lembrar a lio de Montesquieu: A
injustia feita a um homem uma ameaa feita humanidade.
ALVES, Lo da Silva. Prtica de Processo Disciplinar: Braslia : Braslia Jurdica,
2001, pgs. 151/153.
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