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MORATORIA DE LA DEUDA
EN AMERICA LATINA
EXPERIENCIA DE LOS PAISES

Oscar Altimir
Robert Devlin
(Compiladores)

1992
SANTIAGO

DE

CHILE

900011928 - BIBLIOTECA CEPAL

AUTORES
Francesco Abbate, de nacionalidad italiana y actualmente Director del Programa de
Financiamiento para el Desarrollo de UNCTAD en Ginebra, Suiza.
Oscar Ahimir, de nacionalidad argentina, es el Director de la Divisin de Desarrollo
Econmico de la CEPAL en Santiago de Chile.
Gonzalo Biggs, de nacionalidad chilena, es Abogado Principal del Banco Interamericano
de Desarrollo en Washington D.C.
Juan Cariaga, de nacionalidad boliviana, es ex-Ministro de Rnanzas de Bolivia y
actualmente consultor internacional.
Robert Devlin, de nacionalidad estadounidense, es Economista Principal de la Divisin
de Desarrollo Econmico de la CEPAL en Santiago de Chile.
Carlos Eduardo de Freitas, de nacionalidad brasilea, es ex-Director Ejecutivo del Banco
Central del Brasil y actualmente Director de Estudios de dicha institucin.
Leonel FIgueroa, de nacionalidad peruana, es ex-Presidente del Banco Central de
Reserva del Per y actualmente Economista de la Divisin de Desarrollo Econmico de la
CEPAL en Santiago de Chile.
Roger Lawrence, de nacionalidad estadounidense, actualmente es Director, Coordinador
del Programa de Recursos Para el Desarrollo de UNCTAD en Ginebra, Suiza.
Jos Luis Machinea, de nacionalidad argentina, es ex-Presidente del Banco Central de la
Repblica Argentina y actualmente se desempea como consultor Internacional.
Anne Mlroux, de nacionalidad francesa, es Economista del Programa de Financiamiento
para el Desarrollo UNCTAD en Ginebra, Suiza.
Arturo O'Connell, de nacionalidad argentina, es ex-Director del Banco Central de la
Repblica Argentina y actualmente se desempea como Director del Proyecto Relaciones
Internacionales y Poltica Econmica (PRIPE) del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Argentina.
Ennlo Rodrguez, de nacionalidad costarricense, es ex-Ministro de Financiamiento y
Deuda Externa de Costa Rica y actualmente Economista Principal de la CEPAL, en su
Oficina Regional de Mxico,
Juan Sommer, de nacionalidad argentina, es ex-Director del Banco Central de la
Repblica Argentina y actualmente funcionario de un banco internacional de inversiones.
Mauricio Yepes, de nacionalidad ecuatoriana, actualmente es Gerente de Operaciones
Internacionales del Banco Central del Ecuador.

INDICE

PREFACIO
UNA RESEA DE LA MORATORIA
DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA
OscarAltimiry Robert Devlin

11

PRIMERA PARTE
EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA EN CONDICIONES
DE CRISIS EN LA BALANZA DE PAGOS:
LA MORATORIA ARGENTINA 1988-89

67

Jos Luis Machineay Juan Sommer


LA MORATORIA BOLIVIANA
Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO
Juan Cariaga

123

BREVE HISTORL\
DE LAS MORATORL\S BRASILEAS
Carlos Eduardo de Freitas

151

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES


UNILATERALES DE PAGO Y DESARROLLO:
EL CASO DE COSTA RICA

195

Ennio Rodrguez
LA MORATORIA ECUATORIANA

219

Mauricio Yepez
ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA
Leonel Figueroa

fpg. 5]

253

SEGUNDAPARTE
ATRASOS DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA
CON LOS ACREEDORES DEL CLUB DE PARIS:
PROBLEMAS Y OPCIONES
Francesco Abbate, Roger Lawrence y Ame Mirowc

317

MORA CON LAS INSTITUCIONES


FINANCIERAS INTERNACIONALES
Arturo O'Connell

339

COBRO JUDICIAL DE LA DEUDA PUBLICA


EXTERNA MOROSA DE AMERICA LATINA:
DERECHOS Y DEFENSAS DE LAS PARTES
Gonzalo Biggs

[pg.6]

357

UNA RESEA DE LA MORATORIA


DE LA DEUDA EN AMERICA LAUNA
OscarAltimiry Robert Devlin *

I. Introduccin
La historia de los mercados internacionales de capital abunda en ciclos de aues y colapsos crediticios (Kindleberger, 1978; Galbraith, 1975). Amrica Latina ha sido con frecuencia un actor importante en la accidentada evolucin
de esos mercados; en efecto, el acceso de la regin al crdito internacional
culmin en incumplimientos a fines de las dcadas de 1820, 1880 y 1890, y a
comienzos de la de 1930 (CEPAL, 1964). Por cierto que la crisis ms reciente
estall en agosto de 1982 cuando un grave problema de servicio de la deuda
en Mxico entonces el segundo deudor ms ^ande del mundo entre los
pases en desarrollo desencaden un colapso financiero sistmico en Amrica Latina, cuyas repercusiones negativas an se dejan sentir (CEPAL,
1990b).
Los problemas de la dcada de 1980 siguieron en diversas formas la
modalidad tradicional de la crisisfinanciera:un desenfreno manifiesto de solicitudes y otorgamiento de prstamos, semido de dificultades de pago, incumplimientos y moratorias. Sm embargo, el perodo se caracteriz tambin por
una gran novedad: el surgimiento de un mecanismo internacional de prstamos de ltima instancia ^ I P U I ) , que sirvi para aplazar muchos incumplimientos y moratorias formales, permitiendo con ello que los acreedores evadieran las prdidas desestabilizadoras que suelen acompaar a las crisis financieras sistmicas.1/
Deseamos agradecer los valiosos comentarios de Sofa Astete, Resella Cominetti, Felipe
Jimnez, Carlos Massad, Arturo O'Connell y Kendrick Paul, asi como la asistencia estadstica de Guillermo Mundt y Luis Alberto Santa Cruz. Por supuesto, la responsabilidad por
el contenido de este artculo es exclusivamente nuestra.

[pg.ll]

Oscar AUimir y Robert Devlin

El MIPUI encabezado en esta ocasin por el Gobierno de los Estados Unidos fimcion con bastante efectividad a comienzos de la dcada de
1980 para evitar los incumplimientos informales en Amrica Latina que podran haber hundido a los grandes bancos comerciales internacionales y causado estragos en la economa mundiaL2/ Los instrumentos precisos del MIPUI son relativamente bien conocidos. Primero, la banca comercial, que constituye el principal acreedor de la regin, se agrip a modo de cartel tras un
comit asesor integrado por los bancos lderes a nn de reprogramar el servicio
de la deuda mediante la reestructuracin del principal y el refinanciamiento
parcial de los pagos de intereses (denominados "prstamos no voluntarios").
Adems, las condiciones de las reprogramaciones fueron de carcter comercial, o mejor dicho, punitivas.3/ Segundo, la deuda bilateral se reprogram a
travs del Club de Pars. Tercero, se mo\^izaron nuevos prstamos de los organismos multilaterales para refinanciar tambin en parte el servicio programado de la deuda. Cuarto, las reprogramaciones de la deuda y los paquetes
de dinero nuevo fueron sometidos a la condicionalidad cruzada mediante la
firma de un acuerdo de compromiso contingente con el FMI; a su vez, el programa de ajuste del Fondo deact las economas de los deudores y produjo
un gran excedente comercial para servir los pagos de intereses. Por ltimo, el
Tesoro de los Estados Unidos y el Banco de Pagos Internacionales organizaron prstamos puente de corto plazo que aportaron el refinanciamiento provisional necesario para evitar los mcumplimientos formales durante las complejas negociaciones de reestructuracin de la deuda.''/
La coordinacin entre los bancos y otros acreedores fue bastante estrecha, y de hecho manifest las caractersticas de cartel. De todos modos, como
instrumento para salvar el sistema financiero internacional, el MIPUI funcion bastante bien. La reprogramacin/refinanciamiento del servicio de la deuda en trminos comerciales ms bien lucrativos, junto con las medidas draconianas de ajuste en los pases deudores, sirvieron para que los bancos evitaran
prdidas; ms an, lo paradojal es que la regin pas a ser un importante centro de utilidades para esas instituciones durante su peor crisis financiera desde la dcada de 1930.5/
Las reprogramaciones iniciales de 1982/1983 incorporaron a casi la totalidad de los pases deudores de la Regin. Sin embargo, en las cuatro rondas
ulteriores de reprogramaciones, en el perodo 1983-90, cada vez participaron
menos pases en el programa oficial de gestin de la deuda.^/ El reverso de la
medalla de esta atricin creciente fue la acumulacin de atrasos en el servicio
de la deuda externa. Estos atrasos, slo sobre el pago de intereses en la regin, sobrepasaban los 25.000 millones de dlares a fines de 1990 y representaron 22% de la deuda externa acumulada desde 1981 (CEPAL, 1990b).
Por lo menos 21.000 millones de dlares de los intereses impagos se adeudaban a los bancos comerciales, mientras el resto afectaba a gobiernos acreedores y a los prestamistas multilaterales. En 1990, los nicos pases que se mantuvieron plenamente al da en el servicio de la deuda durante todo el ao fueron Chile, Mxico, Colombia y Uruguay.^/
La acumulacin de atrasos represent en la prctica el surgimiento de
una moratoria silente.^/ En contraste con la dcada de 1930, cuando la sus[pg.

12]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

pensin de pagos de los principales deudores fue relativamente sbita y masiva,9/ los incumplimientos de la dcada de 1980 han surgido paulatinamente y a
la par de la incapacidad creciente del programa oficialde rescate de la deuda
para adaptarse a la situacin de deterioro progresivo de la mayora de los pases deudores. Es ms, los incumplimientos se retardaron el tiempo suficiente
como para que los bancos pudieran erigir sus defensas mediante la provisin
de reservas para prdidas por prstamos y el incremento de su base de capital. En consecuencia, los atrasos en la regin, aunque a veces perturbadores,
no han constituido una amenaza vital para el sistema financiero o para la mayora de los prestamistas individuales.
Aimque casi todos los pases de Amrica Latina han cado en algn tipo de moratoria, estos fenmenos se han estudiado relativamente poco. Ello
obedece quizs al man estigma que los crculosfinancierosatribuyen a la moratoria y al hecho de que las restricciones de pago han surgido gradualmente,
casi siempre sin grandes aspavientos, y sin revestir gran amenaza para los sistemas financieros del Norte. En este documento introductorio se resear el
problema de la moratoria en la regin, con miras a llegar a algunas conclusiones provisionales acerca del por qu y del cmo han sur^do las restricciones
de pago y de su imjiacto sobre el ajuste econmico y la renegociacin de la
deuda externa. Esta introduccin se remitir con frecuencia a las conclusiones
de los estudios especficos que integran este libro.

II. Surgimiento de la moratoria en Amrica Latina y El Caribe


La conmocin que causaron los problemas del servicio de la deuda de Mxico
en 1982 se propag al sistema financiero y provoc una restriccin espectacular del crdito. Esto, sumado a la cada de los precios de exportacin y a las
altas tasas reales de inters, indujo a prcticamente todos los pases de la regin a intentar que sus acreedores aliviaran la carga de la deuda. La excepcin ms notable fue Colombia, pas que se haba ganado la reputacin de ser
extremadamente prudente en el manejo de la deuda, y cuyo perfil de endeudamiento relativamente benigno le permiti escapar a la ola de reprogramaciones.lO/
Lo que resulta sorprendente en relacin con 1982 es que con el desencadenamiento de la peor crisis financiera desde la dcada de 1930 no proliferaran los intereses atrasados (cuadros 1 y 2).ll/ Esto obedeci en gran parte a
la amplitud de las medidas tomadas por el MIPUL En efecto, las nicas fuentes de una seria acumulacin de atrasos en 1982 Bolivia, Costa Rica, Nicaragua y la Repblica Dominicana12/ fueron en realidad manifestaciones de
problemas del servicio de la deuda que haban surgido con los bancos y los
pases del Club de Pars antes de la gran crisisfinanciera.Adems, el MIPUI
mcorpor a Costa Rica en la primera ronda de renegociaciones, y con ello
ayud a reducir sus atrasos hasta prcticamente eliminarlos en 1983.

[pg.13]

Oscar Altimir y Robert Devlin

Los atrasos aumentaron a fines de 1983, debido sobre todo a los acontecimientos en Argentina, el tercer deudor ms grande entre los pases en desarrollo (cuadro Ij. Un gobierno militar haba negociado un acuerdo de reprogramacin en principio durante la primera ronda de estos ejercicios. Empero, ste no se materializ por no haberse cumplido las metas del FMI que
paralizaron a su vez el desembolso de prstamos no voluntarios y por discrepancias con los bancos respecto a los detalles del propio acuerdo de reestructuracin (Bouzas y Keifman, 1988). El rpido agotamiento de las reservas
internacionales provoc atrasos con los bancos en octubre de 1983. La solucin del problema se dej en manos del nuevo gobierno democrtico de Ral
Alfonsn, que asumi el mando en diciembre de ese ao.
Las nuevas autoridades decidieron rechazar el oneroso acuerdo de reprogramacin negociado con los bancos por el ex rgimen militar; ms an,
procuraron modificar las reglas del juego imperantes, muy favorables para el
cartel de bancos, mediante una radicalizacin de las negociaciones de la deuda (Bouzas y Keifman, 1988). La acumulacin constante de atrasos con la
banca fue parte de la estrategia para obtener un trato mejor. El gobierno argentino desempe tambin im papel clave en la formacin, a comienzos de
1984, de un grupo de deudores latinoamericanos eventualmente apodado
Consenso de Cartagena que trat de estructurar una posicin regional sobre algunos de los aspectos principales relativos a la crisis de la deuda. 13/ Por
ltimo, el pas present incluso al FMI un programa de ajuste formulado unilateralmente (Machinea y Sommer, 1992).
Las negociaciones argentinas fueron el primer desafo pblico serio a
las difciles condiciones impuestas por los bancos y el MIPUI en las dos primeras rondas de reprogramaciones, i''/ Pero la gran presin de los bancos y el
MIFUI, sumada a un panorama econmico interno declinante y a la poca disposicin de los otros grandes deudores a seguir la posicin negociadora ms
radical de Argentina, llev a que esta brega fuera perdiendo fuerza hasta cesar oficialmente a fines de 1984, cuando el pas se uni al resto de la Regin
para suscribir la Tercera Ronda de Acuerdos de Reestructuracin de la Deuda. Las nuevas condiciones ofrecidas a la Argentina fueron algo ms generosas que las convenidas en la primera ronda de reprogramaciones, y establecieron tambin una modalidad para comenzar a eliminar la grave acumulacin
de intereses atrasados del pas (cuadro 1). Sin embargo, los trminos del nuevo acuerdo de reprogramacin se aproximaron al patrn establecido por Mxico a mediados de 1984 en su nuevo acuerdo con los bancos, que slo se concret tras negociaciones muy difciles.l5/ Sin embargo, las concesiones otorgadas a Mxico y a otros deudores contribuyeron a aislar a las recalcitrantes autoridades argentinas, as como a impedir toda posibilidad de que el Consenso
de Cartagena se convirtiera en un cartel de deudores (Devlin, 1989).
Aimque gran parte de los esfuerzos desplegados en 1984 por los acreedores se concentraron en evitar un incumplimiento prolongado por parte del
megadeudor que era Argentina, estaban surgiendo problemas para algunos de
los pases ms pequeos de la regin. Durante el primer semestre de 1984, el
Gobierno de Belande en Per dej de cumplir las metas acordadas con el
FMI, lo que paraliz nuevos desembolsos por parte de esa organizacin y de
[pg.l4]

UNA RESEADE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

los bancos. Esto indujo a su vez el comienzo de una moratoria silente en un


)as que hasta entonces haba sido uno de los deudores ms colaboradores en
a regin. A fines de ao, los intereses atrasados acumulados del gobierno
representaban 14% del incremento de la deuda pendiente (cuadro 2).
Entre tanto, Bolivia formaliz su moratoria sobre el servicio de la deuda a los bancos y a los pases del Club de Pars. Despus de una reprogramacin importante con los bancos en 1981, a fines de 1982 el pas haba comenzado nuevamente a rezagarse en sus pagos. Un acuerdo provisional suscrito
con los bancos para normalizar los pagos evit la moratoria. Sin embargo, en
el ltimo trimestre de 1983 el pas dej de efectuar un pago acordado. Esto
fue seguido por otro acuerdo provisional para restablecer Tos pagos en 1984.
Pero el colapso del mercado del estao erosion cualquier capacidad de pago
remanente. En mayo, los bancos fueron informados de que el pas no estaba
i siquiera en condiciones de efectuar pagos parciales. Fue as como, en junio,
el gobierno de Siles Zuazo, en im pacto poltico con el poderoso sindicato laboral, la Central Obrera Boliviana (COB), anunci su mtencin de limitar el
servicio de la deuda al 25% de las exportaciones. Asimismo, se sum a la Argentina para impulsar una accin regional concertada sobre la deuda a travs
del Consenso de Cartagena (Cariaga, 1992). A fines de 1984 los atrasos en ese
pas representaban el 11% de la acumulacin de la deuda (cuadro 2).
Durante 1984, Costa Rica tuvo nuevamente problemas con el FMI y su
ser^icio a los bancos. Sin embargo, la suscripcin de nuevos acuerdos con el
Fondo y otros acreedores durante la Tercera Ronda de Renegociaciones le
permitieron regularizar nuevamente sus pagos.
Los nuevos acuerdos de reprogramacin le brindaron tambin a la Repblica Dominicana la oportunidad de regularizar sus pagos. Honduras, en
cambio, que haba llegado a im acuerdo de reprogramacin en principio con
los bancos, se atras en los pagos debido a problemas con el FMI. Entre tanto, los problemas de pago del Paraguay con algunos pases del Club de Pars,
considerados en un principio de naturaleza temporal, comenzaron a asumir
un carcter ms permanente. Y, naturalmente, se abrigaban pocas esperanzas
de que una Nicaragua asolada por la guerra revirtiera su sostenida acumulacin de atrasos con casi todos sus acreedores (cuadro 2).
El xito de la tercera ronda de reprogramacin para contener los atrasos, junto con el fuerte crecimiento de la economa estadounidense en 1984,
indujo a concluir a algunos, a comienzos de 1985, que el problema de la deuda
se haba superado (Hctor, 1985). Los frentes problemticos que persistan se
hallaban en algunos pases pequeos como Bolivia, Nicaragua y Per. Adems, se esperaba que el ms importante de stos, el Per, regularizara sus pagos tras la asuncin de un nuevo gobierno a mediados de 1985. Sin embargo,
en la medida en que avanzaba el ao, surgieron serios problemas.
El peso constante de la deuda comenz a despertar inquietud en Mxico y Brasil, pas que empez a retener los pagos a los pases del Club de Pars.l6/ Adems, Cuba inici una campaa muy publicitada, sosteniendo que la
deuda de la regin era impagable y deba perdonarse. Mientras tanto, en el
Per el candidato presidencial favorito converta al FMI y la carga excesiva de

fpg. 15 J

Oscar Altimir y Robert Devlin

la deuda en los temas centrales de su campaa poltica. Adems, uno de sus


primeros actos como presidente, tras una victoria arrolladora, fue formalizar y
radicalizar la moratoria del Per, anunciando que el pas no recurrira al FMI
y que limitara tambin el servicio de la deuda pblica al 10% del valor de sus
exportaciones.
La tensin que eman de estos acontecimientos explica tal vez el anuncio sorpresivo (e improvisado) del Plan Baker, en septiembre de 1985 (Devlin,
1989). El Plan abord la preocupacin de los pases deudores por el estancamiento de sus economas y el entorno cada vez ms restringido para el otorgamiento de nuevos crditos. En efecto, el nuevo enfoque prometa ajuste con
crecimiento. Para lograrlo, el Tesoro de los Estados Unidos se comprometi a
revitalizar los prstamos no voluntarios que haban mermado notoriamente
en la Tercera Ronda de Renegociacin para 17 pases, en su mayora de
Amrica Latma y el Caribe.17/
El Plan Baker fue, sin duda, una tentativa audaz de infundir nueva vida
a ima estrategia internacional de la deuda languideciente, e impedir que otros
pases de la Regin siguieran el mal ejemplo del Per. En este sentido, la estrategia funcion hasta cierto punto en un comienzo, ya que las expectativas
sobre los beneficios del nuevo plan sirvieron para moderar el debate en torno
al tema de la deuda. Sin embargo, el Plan Baker marc de hecho el comienzo
de un serio quiebre en la gestin oficial del problema de la deuda.
El Plan tuvo un despegue difcil. A fines de 1985 muchos bancos haban
descartado la posibilidad de un vuelco econmico rpido en la regin, y se hallaban tambin en mejor situacin de absorber los retrasos en los pagos; por
tanto, resistieron enrgicamente el otorgamiento de los nuevos prstamos
concertados propuestos por Baker. En efecto, la reprogramacin inicial del
Plan en Mrico slo prosper a mediados de 1986, tras una amenaza muy seria de moratoria en dicho pas y la intervencin directa del Presidente del Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos, quien literalmente inform a los bancos de su participacin en un paquete de financiamiento concertado por 13.700 millones de dlares para dicho pas.
Los bancos, molestos por la intervencin oficial en sus asuntos, declararon que las condiciones comerciales ms blandas y el dinero fresco otorgado a Mxico constituan un caso especial.18/ Las negociaciones en los dems
pases que pedan recibir el trato mexicano se detuvieron. El estancamiento
contribuy al crecimiento de la moratoria en la regin.
La incapacidad para organizar un paquete adecuado de reprogramacin/dinero fresco llev a Costa Rica a caer nuevamente en una moratoria de
facto, primero con algunos pases del Club de Pars a fines de 1985 y luego con
los bancos comerciales en 1986. Entre tanto, la acentuada cada de los precios
del petrleo a fines de 1985 haba puesto a dura prueba lasfinanzasde Ecuador. El gobierno de Pebres Cordero era un objetivo predilecto del Plan Baker. Sin embargo, la incapacidad de allegar un paquete considerable de dinero fresco para este pas agrav sus problemas de pago con los bancos y gobiernos acreedores. A comienzos de 1987, el problema de los atrasos era serio.
Un violento terremoto en marzo de 1987, que averi el oleoducto trasandino
[pg. 16]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

del pas, transform el atraso en los pagos en una suspensin formal del servicio de la deuda. En 1986, la Repbbca Dominicana volvi a atrasarse con los
gobiernos del Club de Pads. Cuba se sum tambin a la lista de pases en moratoria con los bancos y los gobiernos acreedores, mientras que Paraguay, ya
en atraso con ciertos gobiernos, comenz tambin a rezagarse en los pagos a
los bancos comerciales. En cambio, a mediados de 1986, Bolivia comenz a liberarse de la moratoria mediante la negociacin de una reprogramacin con
los gobiernos del Club de Pars que incluy la regularizacin de los atrasos.
Sin embargo, la deuda con los bancos sigui sin servirse.
Los acontecimientos en Brasil asestaron un fuerte golpe a la imperante
estrategia de la deuda. El gobierno de Sarney, que haba acumulado intereses
atrasados con el Club de Pars entre enero de 1985 y abril de 1986, vio su situacin externa erosionada por una severa reduccin del excedente comercial
del pas a fines de 1986, debido a la excesiva demanda interna generada por el
Plan Cruzado. El nuevo equipo econmico se mostr escptico frente al Plan
Baker, y quiso redefinir las reglas del juego de la reprogramacin. En enero
de 1987, gracias a la favorable mtervencin del Secretario del Tesoro estadounidense Baker, se zanj una prolongada disputa con el Club de Pars sobre el
FMI, y se reprogram las obligaciones con dicho grupo de acreedores sin suscribir un previo acuerdo contingente con esta ltima institucin. Sin embargo,
en febrero de 1987 el gobierno formul una declaracin sorpresiva de moratoria del servicio de la deuda bancaria.
Los acontecimientos mencionados en el perodo 1986-87 provocaron
im alza abrupta de los intereses atrasados en la Regin. La gran mayora de
los pases (incluida Cuba) se hallaban seriamente atrasados en los pagos del
servicio de la deuda (cuadro 2). Las cifras podran haber sido mucho ms
abultadas si el anundo de la moratoria brasilea no hubiera precipitado a los
bancos a tomar medidas; para evitar que la moratoria tuviera imitadores,
prcticamente echaron pie atrs en las negociaciones y despacharon en seguida una rpida serie de reprogramaciones en Argentina, Chile, Uruguay y Venezuela.
La acumulacin de atrasos en 1987, y en particular la moratoria brasilea, junto con consideraciones de competencia en el mercado, impulsaron a
los bancos a aumentar notoriamente sus reservas para prdidas por prstamos. Citicorp encabez la tendencia, y en mayo de 1987 anunci que aumentara esas reservas en 150%. Adems, este aumento de las reservas movi a la
banca a formular la primera comunicacin de prdidas generalizadas desde la
Gran Depresin.!'/ Pero lo importante es que stas fueron prdidas controladas que mejoraron la capacidad negociadora de los bancos e indicaron su capacidad de sobrellevar las amenazas de moratoria, as como de competir con
otras instituciones financieras.20/
Las cambiantes poh'ticas internas y un programa econmico menoscabado contribuyeron a que la moratoria brasilea perdiera su impulso en el ltimo trimestre del ao. Por ende, aunque los atrasos haban alcanzado formalmente niveles sin precedentes a fines de 1987, un acuerdo preliminar con los
bancos en diciembre abri de hecho las perspectivas de un panorama ms regular de servicio de la deuda en 1988.
[pg. 17]

Oscar Altimir y Robert Devlin

En efecto, 1988 comenz con auspicios algo ms favorables para los


acreedores. A comienzos de ao Bolivia utilizando fondos donados organiz la recompra de la mitad de su deuda bancaria a 11 centavos por dlar.
No obstante, siguieron pendientes los atrasos con aquellos bancos que se negaron a aceptar la oferta de recompra. En junio, Brasil firm tambin un
acuerdo global de reestructuracin con los bancos.
Empero, en la Argentina el deterioro de la balanza de pagos y el desembolso tardo de prstamos de los bancos y el FMI (debido a problemas
con el cumplimiento de la condicionalidad) haban creado una posicin de
pagos ms bien precaria con todos los acreedores durante el segundo semestre de 1987. Con medidas (provisionales, entre las que figuraban algunos prstamos puente de emergencia, se evit una moratoria defacto. No obstante, la
falta de financiamiento externo adecuado y predecible torn insostenible la situacin de pagos; en abril el pas inici una moratoria defacto sobre el servicio de la deuda bancaria y ciertas obligaciones bilaterales. Los atrasos con los
gobiernos del Club de Pars se regularizaron en gran medida mediante una reprogramacin a fines de 1989; entre tanto los atrasos con los bancos simieron
acumulndose y llegaron a 7.000 millones de dlares a fines de 1990 (cuadro
A l del Anexo). Tambin se abri un nuevo frente de problemas en Panam
donde la lucha poltica interna erosion una posicin de pagos ya de por s
precaria. En efecto, en 1988 este pas haba iniciado una moratoria de facto
que afectaba a casi todos los crditos y proseguira en la dcada de 1990. En
suma, en contraste con las expectativas, el panorama de los atrasos no mejor
en 1988 ya que las regularizaciones en ciertos pases fueron contrarrestadas
por problemas en otros pases (cuadros 1 y 2).
El ao 1989 comenz con el anuncio de otra nueva estrategia de la deuda: el Plan Brady. El Plan prometa el apoyo pblico financiero e institucional
concertado para la reduccin voluntaria de la deuda bancaria.2V Pero lo que
interesa para nuestros fines es que introdujo adems una postura oficial nueva
y ms flexible sobre los atrasos con los bancos. Se recuerda que el programa
oficial de gestin haba dispuesto que los acuerdos del pas deudor con el
FMI y los bancos deban ser objeto de condicionalidad cruzada. Sin embargo,
el Plan Brady estableci nuevas reglas del juego que posibilitaron en principio
desvincular, sobre una base caso por caso, un programa con el FMI y otros
programas oficiales de prstamo de un acuerdo previo sobre la deuda con los
bancos. Entre otras cosas, el nuevo enfoque permiti la tolerancia oficial temporal de los atrasos cuando los pases estaban dispuestos a negociar un programa de ajuste con el Fondo. Esta estrategia represent de hecho la generalizacin de una poltica que se haba experimentado discretamente con Bovia
y Costa Rica, dos pases en moratoria con los bancos desde 1984 y 1986, respectivamente.
La nueva poltica entr en aplicacin de inmediato. A comienzos de
1989 Mxico al da en el servicio de su deudainici un programa de ajuste
con el FMI y una reprogramacin con el Club de Pars antes de alcanzar un
acuerdo con los bancos para una reduccin de la deuda al estilo Brady.22/ Ese
mismo ao, la Argentina y Ecuador suscribieron acuerdos con el Fondo, pese
a que se hallaban muy atrasados con los bancos. Sin embargo, ambos pases
[pg. 18]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

acordaron servir parcialmente su deuda bancaria: Argentina se comprometi


a pagar 40 millones de dlares mensuales y Ecuador 13 millones de dlares, es
decir, el equivalente a alrededor de un tercio del servicio programado. Tambin regularizaron sus atrasos con los gobiernos del Club de Pars mediante
nuevos acuerdos de reprogramacin. A su vez, Costa Rica y Bovia siguieron
contando con el amparo oficial para sus prolongados atrasos con los bancos,
mientras el primero negoci un paquete al estilo Brady y el segundo organiz
la recompra financiada por donantes de otro cuarto de su deuda bancaria (a
11 centavos por dlar). Por ltimo, hacia fines de ao Brasil cay discretamente en una segunda moratoria defacto con los bancos. La Repblica Dominicana hizo lo mismo.
Aunque el problema de los atrasos en la regin afect a todo tipo de
acreedores, alrededor de tres cuartos de las obligaciones impagas eran con los
bancos comerciales. Despus de su desagradable experiencia con el FMI en
las negociaciones mexicanas, los bancos decidieron pasar a la ofensiva contra
la nueva poltica que desvinculaba los prstamos comerciales del problema de
los atrasos con los prestamistas comerciales. En efecto, en mayo de 1990 los
prestamistas comerciales patrocinaron un informe destacado que sealaba
textualmente que los atrasos no eran la va adecuada (Instituto de Finanzas
Internacionales, 1990). Los prestamistas comerciales aumentaron la presin
durante el resto de 1990 a medida que se acumulaban atrasos considerables
en Brasil y el nuevo gobierno de Collor endureca su posicin negociadora sobre la deuda externa.
Aunque los intereses atrasados se acumularon rpidamente en Brasil
llegando a casi 10 mil millones de dlares a fines de 1990 otros pases
progresaron en sus negociaciones. Costa Rica concluy un acuerdo de reduccin de la deuda conforme al Plan Brady que incluy la reprogramacin de
todos los atrasos. Venezuela, que a comienzos de ao haba venido acumulando atrasos al amparo del FMI, tambin negoci un acuerdo de reduccin de
la deuda con los bancos. Se suscribi otro acuerdo en Uruguay (al da en el
servicio de la deuda), mientras que Chile (tambin al da) prefiri rejjrogramar su deuda b a n c a r i a . 2 3 / Mientras tanto, la Argentina aument el servicio de
la deuda a los bancos a 60 millones de dlares mensuales.
Al mismo tiempo se introdujeron tambin nuevos mecanismos para
ocuparse de los atrasos con los prestamistas multilaterales. Un grupo consultivo gubernamental proporcion prstamos puente a Honduras para ayudarlo a
elimnar los atrasos con esos prestamistas y se iniciaron negociaciones para
formar grupos oficiales de apoyo con fines similares para Per y Nicaragua.
Adems, el Per reanud el servicio de la deuda a los prestamistas multilaterales, lo que por lo menos congel sus intereses atrasados con esas instituciones a unos 500 millones de dlares. Luego, en 1991, Nicaragua y Per concretaron sus acuerdos con los Grupos de Apoyo, y los dos pases tambin firmaron un acuerdo de regularizacin en el marco del Club de Pars (O'Connell,
1992).
A fines de 1990, tambin result evidente que la presin que ejercan
los bancos estaba rindiendo algunos frutos. Brasil observ que sus atrasos con
los prestamistas comerciales contribua a generar problemas para suscribir un
[pg. 19]

Oscar Altimir y Robert Devlin

acuerdo con el FMI. Adems, el Banco Mundial y el Banco Interamericano


de Desarrollo (BID) comenzaron a condicionar sus prstamos a la concrecin
de un acuerdo con los bancos respecto a los atrasos acumulados. La presin
oficial influy para que el Brasil llegara a un acuerdo con los bancos a comienzos de 1991. En efecto, el gobierno brasileo acord pagar en efectivo 2
mil millones de dlares de atrasos de intereses, acumulados hasta fines de
1990, y convertir el saldo remanente de intereses en mora (6 mil millones de
dlares) en bonos con un vencimiento de 10 aos cuando el pas lograra un
acuerdo tipo Brady con la banca, quiz en 1992 (de Freitas, 1992). En efecto,
los acontecimientos en Brasil que volvieron a vincular los prstamos oficiales a un acuerdo previo con los bancos sealaron un retroceso del aspecto
tal vez ms innovador del Plan Brady.
Mirado desde otra perspectiva, se espera que la pragmtica zona gris
de pagos establecida por el Plan Brady no est desapareciendo a favor de la
perspectiva ms en blanco y negro de los bancos comerciales. Tal como lo declar recientemente el Director del Instituto de Finanzas Internacionales, ima
organizacin de la comunidad bancaria: "Sin embargo, el sistema no puede
funcionar para aquellos pases que optan por desconocer sus normas ... Existe
un solo criterio: o imo cumple sus obligaciones contractuales o no las cumple." (LDC Debt Report, 1991).

III. Antecedentes estructurales de la moratoria en la regin


La crisis de la deuda que se propag por Amrica Latina y el Caribe a comienzos de la dcada de 1980 fue una de las caractersticas especiales de la
recesin mimdial de 1980-83. Sin embargo, aunque la economa mundial se
recuper de ese revs, persisti el problema de la deuda de los pases latinoamericanos. Es ms, como se acaba de sealar, en sus esfuerzos por salir de este problema, la mayora de los pases entr en una moratoria formal o defacto
sobre el servicio de su deuda externa. Sostenemos que estos problemas de pagos, as como el enorme endeudamiento de la dcada precedente, deben interpretarse teniendo como teln de fondo los desequilibrios estructurales que
han caracterizado, en cada caso nacional, el desarrollo de las economas latinoamericanas y que se han visto agravados tambin por la propia crisis.
Krueger ^1987) seala que hay varias explicaciones acerca de qu anduvo mal a comienzos de los aos ochenta: unas se centran en la insostenibilidad de la acumulacin de la deuda en los aos setenta (con lo que implcitamente culpan a las polticas de los pases deudores); otras apuntan a los cambios imprevistos de las condiciones econmicas mundiales a comienzos de los
aos ochenta; y otras se centran en la renuencia o incapacidad de los pases
en desarrollo para adaptarse a las realidades econmicas ms duras de la dcada de 1980.
Concordamos con esta caracterizacin, as como con la postiu-a de
Krueger, en el sentido de que lo importante es qu ponderacin se debe atri[pg.

20]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

buir a cada imo de estos factores. Sin embargo, aadimos una advertencia importante: el reproche a las polticas internas tanto por su papel en la acumulacin de ima deuda insostenible como por su incapacidad para ajustarse en definitiva debe entenderse en el contexto de la persistencia de los desequilibrios estructurales; lo inadecuado de muchas de las condiciones impuestas por los prestamistas multilaterales; la extrema miopa de los bancos
acreedores, y las restricciones polticas internas a la adopcin de poh'ticas
econmicas eficaces. En otras palabras, en vez de pensar en una poltica econmica algo etrea, donde la adecuacin para resolver los desequilibrios econmicos debe reprocharse o elogiarse de plano sobre bases tcmcas, concebimos que las respuestas de la poltica econmica se dan no slo en medio de
desequilibrios estructurales y, por ende, difciles de resolver, sino tambin en el contexto de regmenes normativos condicionados institucionalmente, donde la propia reforma es parte, en ltimo trmino, de los cambios estructurales necesarios. Adems, esta reforma confronta una serie de intereses
polticos que apoyan o rechazan cada medida normativa.
Por ende, nuestro punto de vista es de que la acumulacin de la deuda
se origin esencialmente en las tendencias estructurales de la mayora de las
economas latinoamericanas para acomodar los desequilibrios externos, de
ahorro y fiscales, que se hipertrofiaron durante los aos setenta, cuando un
entorno financiero internacional permisivo indujo una expansin masiva de la
liquidez. Naturalmente, la historia de la acumulacin de la deuda no es unilateral ya que los formuladores de polticas de la Regin no fueron las vctimas
inocentes de los bancos comerciales corruptores. Por una parte, los regmenes
comerciales, cambiarios, macroeconmicos y de poltica fiscal existentes en la
mayora de los pases fueron funcionales para que operara un estilo de desarrollo estructuralmente desequilibrado (Altimir, 1990); a su vez, las medidas
de poltica sacrificaron con frecuencia la estabilidad fundamental en aras de
las ventajas poh'ticas de corto plazo bajo el manto benigno de un endeudamiento externo creciente.
A fines de la dcada de 1970 varios pases latinoamericanos (Brasil,
Bolivia, Mxico y Per) haban alcanzado ya un coeficiente deuda/exportaciones muy elevado,24/ (cuadro 3) mientras que otros (Argentina, Chile y Uruguay) mantenan sus coeficientes en niveles razonables, pero con tasas de crecimiento econmico insatisfactorias. Otros (Costa Rica, Ecuador y Venezuela) estaban alcanzando im crecimiento satisfactorio del PNB, con una deuda
pendiente todava en niveles relativamente reducidos, pero con su solvencia a
mediano plazo en peli^o debido a que su deuda creca con mayor rapidez
que sus exportaciones.^'' (Vase Krueger, 1987). En todo caso, sea como fuere, la mayora de los pases latinoamericanos (con la notable excepcin de Colombia) encaraban la insostenibilidad externa de su crecimiento econmico,
como lo observaron por entonces algunos analistas (CEPAL, 1978).
Pero la sostenibilidad de la acumulacin de la deuda tena otro aspecto: el fiscal. En 1980, la deuda pblica y aquella con aval del Estado representaban ms de la mitad de la deuda externa de la mayora de los pases latinoamericanos (cuadro 4). Por otra parte, en algunos casos la deuda externa
pblica ya era mayor que el monto total del ingreso fiscal anual. Adems, la

fpg.21]

OscarAltimiry Robert Devlin

deuda pblica aumentaba a tasas muy superiores a las tasas de expansin del
ingreso fiscal, lo que indicaba una insolvencia fiscal latente.
Con este trasfondo, los acontecimientos de la economa internacional
entre 1979 y 1982 agravaron la situacin vulnerable de los pases de la Regin.
El alza del petrleo de 1979 indujo tanto un nuevo aumento de la liquidez internacional como respuestas de poltica econmica en los pases de la OCDE
que controlaron las presiones inflacionarias, sobre todo mediante la restriccin de la oferta monetaria. El resultado fue una severa recesin a escala
mundial, en que las tasas de inters real se encumbraron a los mximos niveles
de la posguerra. La cada consiguiente de los precios de los productos bsicos, sumada al alza del petrleo, deprimi an ms las relaciones de intercambio de los pases importadores de petrleo, los que llegaron a su nivel ms bajo desde el decenio de 1930.
La actitud de los bancos comerciales y las respuestas de las polticas
nacionales ante estos acontecimientos agravaron la situacin imperante en la
mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Algunos bancos, con
raudes reservas lquidas, trataron nuevamente de reciclar sus petrodlares
acia los pases en desarrollo. Tal como en la anterior crisis petrolera de
1973-74, la mayora de los pases importadores de petrleo en la Regin interpretaron sus dificultades como una crisis de liquidez, y recurrieron a un mayor endeudamiento para superar lo que consideraban restriccin transitoria.26/ Los pases exportadores de petrleo tambin aprovecharon la oferta
permisiva de crdito para seguir endeudndose, pero basndose en la hiptesis contraria de que la bonanza de sus precios de exportacin tena una base
permanente (Bianchi, Devlin y Ramos, 1987).
As, en 1982 se hallaba montado el escenario para el desarrollo de una
CTan crisis remonal. La mayora de los pases se hallaban ya muy endeudados
(las deudas de la Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile y Mxico triplicaban
con creces el valor de sus exportaciones) y con pagos de intereses que sobrepasaban el umbral crtico de 20% de sus exportaciones (y ms de 40% e incluso 50% en los casos sealados a n t e s ) .27/ Por otra parte, la recesin mundial y
la poltica monetaria de la OCDE mantuvieron el crecimiento de las exportaciones incluso de los pases exportadores de petrleo muy por debajo del
nivel de las tasas de inters nominal (Cline, 1984). Un hecho al parecer decisivo, pero menos notorio, es que los gobiernos deudores, que representaban al
menos un tercio y a menudo ms de la mitad de toda la deuda externa pendiente (cuadro 4), ya soportaban pagos de intereses del orden del 7% al 10%,
e incluso 17% (Mxico) o 30% (Costa Rica y Ecuador) de sus ingresos pblicos corrientes2/ (cuadro 5). Adems, ese endeudamiento pblico creca con
mayor rapidez que el ingreso pblico, espoleado por dficit fiscales crecientes.
Se reitera que el estrs financiero de la regin se convirti en una crisis
de proporciones en 1982, cuando la moratoria mexicana desat el pnico en el
mercado. En este mbito, incluso los deudores ms responsables pasaron a
ser considerados por los banqueros como otros ejemplos de economas semicolapsadas dentro de un conjunto de mala reputacin. La afluencia de nuevos
croitos prcticamente se detuvo, y con la suspensin del proceso de refinan-

[pg.22]

UNA RESEADE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

ciamiento casi todos los deudores con compromisos importantes con los bancos encaraban una situacin de incumplimiento defacto (CEPAL, 1990a).
Con esto, el financiamiento del desarrollo latinoamericano experiment un gran cambio estructural. La afluencia neta de fondos se revirti sbitamente debido a que la oferta sostenida de crdito de antes pas a ser una demanda efectiva de reembolso. Los pases con un coeficiente de refinanciamiento muy inferior a la imidad entre 1980 y 1981, lo que indicaba que su servicio de la deuda haba sido financiado ampliamente mediante nuevos desembolsos (como Argentina, Chile o Ecuador), o en torno a la unidad (como Bolivia, Brasil o Costa Rica), sufrieron una violenta elevacin de sus coeficientes,
pues el nuevo financiamiento era insuficiente para cubrir el incremento del
servicio de la deuda (cuadro 6).
Adems, los agentes econmicos haban previsto la crisis de pagos, lo
que provoc salidas netas no registradas de capital privado durante e perodo
1981-82, ascendentes a 45.000 millones de dlares, es decir, ms de 20% de las
exportaciones regionales. Cuando en 1983 la transferencia neta de crdito a la
regin tambin se volvi negativa como consecuencia del quiebre del proceso
de refinanciacin, los pases de la regin comenzaron a transferir alrededor
de 30.000 millones de dlares anuales, o sea, 25% a 30% de las exportaciones
regionales (CEPAL, 1990a).
Durante la crisis, muchos pases experimentaron la merma de sus reservas internacionales hasta representar menos de tres meses de importaciones y algunos (como Mxico y Uruguay) menos de un mes (cuadro 7).
Ante tal predicamento, los pases de la Regin se vieron obligados a
ajustar sus cuentas externas con dolorosa rapidez. En la medida en que los
pagos de intereses se consideraran inevitables, la balanza comercial tena que
ajustarse forzosamente. Adems, en vista de que el crecimiento de las exportaciones estaba limitado en el corto y el mediano plazo por las capacidades productivas y de comercializacin, as como los vaivenes de los mercados
mundiales de productos bsicos, el ajuste tena que basarse sobre todo en la
contraccin de las importaciones y la paralizacin consiguiente del crecimiento econmico.
En realidad, la regin en su conjunto produjo excedentes comerciales
de ms de 30.000 millones de dlares anuales en el perodo 1983-85, y redujo
sus importaciones a menos de 60.000 millones de dlares, en comparacin con
90.000 millones de dlares en 1980. Muchos pases redujeron sus importaciones a un 80% de las exportaciones, mientras que algunos (Argentina, Brasil,
Ecuador, Mxico y Venezuela) las contrajeron a menos de dos tercios. Slo
Costa Rica pudo mantener su balanza comercial ms o menos equilibrada,
mientras que Colombia consigui un ajuste gradual y sostenible (cuadro 8).
Este ajuste externo masivo basado en la compresin de las importaciones fue para algunos pases claramente insostenible a la larga. Pero fue en el
frente fiscal, que a diferencia del sector externo no est sujeto al ajuste automtico, donde muchos de ellos comenzaron a empantanarse. Al estallar la crisis, la deuda externa pblica en algunos pases (Argentina, Ecuador, Mxico y
Per) era mucho mayor que el ingreso pblico corriente; en Costa Rica y Bo[pg. 23]

Oscar Altimir y Robert Devlin

livia, era 3,7 veces y 7,9 veces el ingreso corriente, respectivamente (cuadro 9).
Durante la crisis el endeudamiento externo pblico se aceler, impulsado tanto por los acuerdos de capitalizacin de intereses como por la asuncin pblica forzosa de gran parte de la deuda externa privada que se haba contrado
origmalmente sin garanta del gobierno.29/ En 1985, slo en Venezuela la deuda externa pblica equivab'a aproximadamente al ingreso fiscal; en Brasil y
Colombia era 40% mayor que ste y en la mayora de los pases el coeficiente
deuda externa pblica/ingreso fiscal era cercano o superior a dos; en Per, este coeficiente era superior a tres, y en Bolivia cercano a seis (cuadro 9).
Los intereses devengados sobre la deuda pblica pendiente aumentaron considerablemente durante la crisis. En 1980 representaban proporciones
moderadas del ingreso fiscal corriente: poco ms de 2% en Argentma, entre
4% y 10% en la mayora de los dems pases y 13% en Per, con la excepcin
de Bolivia en que era 20%. En 1982 en algunos pases esta proporcin se haba duplicado o triplicado. En 1985 los intereses devengados ascendan ya a
11% del ingreso corriente en Brasil y Colombia, entre 15% y 20% en Argentina, Chile, Ecuador, Mxico y Uruguay, 22% en Per y 39% en Bolivia 30/
(cuadro 5).
As, los intereses devengados sobre la deuda externa pblica pasaron a
ser la fuerza principal que provoc ios dficit del sector pblico. Salvo Costa
Rica y Venezuela que tenan excedentes fiscales en 1985 los intereses devengados representaban al menos entre la mitad y dos tercios de los dficit del
sector pblico, y en algunos casos (Bolivia, Ecuador, Chile y Uruguay), haban
sobrepasado a un dficit pblico menguante (cuadro 10).
El hecho de que entre 1982 y 1984 la mayora de los pases de la Regin
encaraba las consecuencias de la suspensin, por parte de sus acreedores, de
la refinanciacin del servicio de la deuda pblica, vino a agravar esta mayor
carga. Brasil y Per aplazaron la reversin del flujo de fondos hasta 1985, y
Colombia logr mantener un coeficiente de refinanciamiento favorable hasta
1987. El gobierno de Chile se benefici de una afluencia positiva de fondos
durante el perodo 1982-85 (cuadro 11).
Estos procesos involucraron reversiones cuantiosas de la afluencia neta
de recursos entre los gobiernos y sus acreedores externos. Muchos gobiernos
haban recibido antes de la crisis una transferencia externa neta que oscilaba
entre 6% y 8% de su ingreso corriente. Durante los ios de la crisis, la transferencia neta de recursos externos se volvi negativa para la mayora de los
gobiernos latinoamericanos, lo que represent proporciones sigmficativas de
sus ingresos. Esto represent un reversin de recursos equivalente al 9% del
ingreso pblico comente para Brasil, 12% para Ecuador y Venezuela, 14%
para Argentina, 17% para Mxico y Uruguay y 18% para Colombia (desde
1987). En cambio, los gobiernos de Chile y Per experimentaron transferencias externas netas negativas en los aos inmediatamente anteriores a la crisis,
las que se volvieron muy positivas entre 1982 y 1984, slo para volverse nuevamente negativas desde 1985 (cuadro 12).
En tales circunstancias, la estabilidad macroeconmica fundamental y
el servicio de la deuda extema exigan no slo que el pas pudiera producir un
[pg. 24]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

excedente comercial equivalente a la transferencia de recursos financieros al


exterior, sino tambin que el sector pblico obtuviera un excedente primario
paralelo (es decir, antes del pago de intereses) que le permitiera obtener los
recursos parafinanciarla transferencia pblica. Segn se ha sealado en otras
publicaciones (CEPAL, 1989), en los pases en que el sector pblico es propietario de las principales industrias de exportacin hay ima conexin directa
entre la capacidad de la economa para sostener una transferencia neta de recursos al exterior y la capacidad de financiamiento del sector pblico: los balances externo y fiscal tienden a evolucionar juntos. En cambio, en los pases
donde el sector privado es el propietario de las exportaciones principales, incluso aunque el excedente comercial pueda proporcionar la base para transferir recursos al exterior, el gobierno deudor tiene que allegar internamente los
recursos para cubrir sus mayores gastos.
El xito relativo para el logro de este objetivo ha estado determinado
por dos factores: la situacin fiscal antes de las conmociones externas y las repercusiones del ajuste externo sobre el presupuesto pblico (Fanelli, Frenkel
y Rozenwurcel, 1990). Estos, a su vez, variaron de un pas a otro, segn la
cuanta del endeudamiento pblico, el balance de pagos del sector pblico
(estructuralmente diferente para los gobiernos que poseen recursos exportables que para aquellos que no los tienen), y en la disposicin de los acreedores a mantener los flujos definanciamientoal sector pblico durante la crisis.
Entre los propietarios de recursos naturales, el gobierno de Chile ya
haba alcanzado un excedente fiscal primario antes del estallido de la crisis.
Los efectos de las conmociones de 1983 y 1984 sobre el presupuesto pblico y
las cuentas externas fueron amortiguados por un ampliofinanciamientoexterno neto otorgado al gobierno. Desde 1985 en adelante Chile pudo recuperar
paulatinamente su excedente fiscal mediante un ajuste sistemtico, apoyado
por un financiamiento externo constante. Venezuela tambin ingres a la crisis con un excedente fiscal; tras una cada en 1982, el gobierno pudo mantener
casi siempre una posicin excedentaria, vinculada estrechamente con las fluctuaciones de sus ingresos petroleros.
Mxico, Bolivia, Ecuador y Per ingresaron a la crisis con dficit fiscales cuantiosos. Mxico sufri un ajuste fiscal abrumador, sin gran apoyo externo, que en 1986 perdi el rumbo. Se recuerda que la reprogramacin de la
deuda ese ao, al borde de una moratoria formal, signific para el gobierno
un nuevo financiamiento externo en 1987. Las autoridades imciaron un nuevo
y exitoso ajuste fiscal en 1988. Con posterioridad, la restriccin del financiamiento externo se alivi, como consecuencia del retorno de la confianza en
Mxico y la renovacin de las afluencias de capital, a lo que contribuyeron la
)rivatizacin de la banca, las expectativas de una zona de libre comercio con
os Estados Unidos y los efectos simblicos de ser el primer cliente elegido
para suscribir im acuerdo de reduccin de la deuda estilo Brady.31/
El Ecuador tambin experiment un ajuste fiscal importante en 198485, el que disminuy tras la cada de los precios del petrleo en 1985, y desapareci en 1987, luego que la capacidad exportadora, perjudicada por el terremoto, afectara la balanza externa y la fiscal y condujera al pas a la moratoria.

[pg.25]

OscarAUimiry Robert Devlin

Bolivia consigui postergar la moratoria formal hasta 1984, cuando la


acumulacin de los desequilibnos externos, la carga insostenible de la deuda
extema pblica y la cada de los precios de exportacin llevaron a la hiperinflacin y al colapso econmico y fiscal. Una moratoria selectiva, junto con el
ajuste fiscal draconiano iniciado en 1985, seguido despus por ima actitud de
apoyo de los acreedores oficiales y la recompra, en 1988, de la mitad de su
deuda bancaria, permitieron que el pas mantuviera una estabilidad macroeconmica relativa (Cariaga, 1992).
La situacin de dficit fiscal del Per anterior a la crisis mejor durante 1984-85, mientras se produjo el ajuste externo y el gobierno continu recibiendo financiamiento externo neto, en el contexto de una moratoria defacto.
La decisin poltica del nuevo gobierno de formalizar y radicalizar la moratoria priv al sector pblico de nuevo financiamiento externo. Pero slo cuando
los desequilibrios fiscales y externos inducidos por las poUticas impulsaron la
economa a la hiperinfiacin la estabilidad econmica corri serio peligro.
Aim^ue Colombia no es un pas propietario de recursos naturales, su
sector pblico tiene acceso directo a las divisas a travs del Fondo (compensatorio) del Caf, y ltimamente gracias al crecimiento de las exportaciones
de petrleo y carbn. En 1981-83, los dficit comercial y fiscal fiieron abultados, pero la deuda externa pblica y su servicio se mantuvieron en niveles relativamente reducidos. La gestin macroeconmica acertada y el financiamiento externo neto estable para el sector pblico (al menos hasta 1986), permitieron que el pas efectuara ajustes externos yfiscalesgraduales.
Muy distinta ha sido la situacin de los gobiernos que no son propietarios de recursos naturales. En la Argentina, el abultado dficit fiscal previo a
la crisis se expandi aun ms con la asuncin del sector pblico de la deuda
externa privada y el alza de las tasas de inters internacionales. Aunque se obtuvieron excedentes comerciales considerables entre 1982 y 1985 gracias a un
rpido ajuste externo, el gobierno no pudo elevar la carga tributaria ni reducir
el gasto pblico en la medida necesaria para servir la creciente deuda pblica.
Despus de haberse abandonado la moratoria estratrica de 1983-84, el programa de estabilizacin (Plan Austral) logr reducir el dficit fiscal y obtener
algunos prstamos externos nuevos no voluntarios. Cuando la situacin se deterior en ambos frentes, junto con las expectativas y presiones inflacionarias,
se produjo una moratoria defacto en 1988 (Machinea y Sommer, 1992).
Brasil sorte la crisis de pagos de 1982 y soport la carga de su deuda
externa merced a la obtencin de enormes excedentes comerciales. La existencia de importantes excedentes fiscales primarios hasta 1986 permitieron
que el gobierno manejara la carga creciente de los pagos de intereses sobre el
presupuesto pblico. Sin embargo, la reversin delfinanciamientoexterno neto al sector pblico en 1985 gravit an ms sobre una balanza fiscal que ya se
deterioraba. En tales circunstancias, el enorme dficit espoleado aiora
tambin por la carga creciente de los intereses sobre la deuda pblica interna y la merma del excedente comercial precipitaron la moratoria de 1987.
Aimque la moratoria se levant al ao siguiente, el deterioro de la situacin
fiscal y la inflacin acelerada condujeron a la segunda moratoria en 1989.

[pg.26]

UNA RESEADE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

La situacin fiscal en Uruguay haba sido relativamente estable antes


de la crisis y volvi a controlarse paulatinamente, logrndose incluso excedentes primarios a contar de 1985. El excedente comercial permanente permiti
la transferencia externa de recursos, pero la dificultad del estado uruguayo
para captar internamente los recursos correspondientes se refleja decidoramente en el elevado impuesto que le ha significado la inflacin. En tales circunstancias, la estrategia para evitar una moratoria se explica mejor por la
considerable proporcin de depsitos en dlares en el sistema financiero y la
meta de mantener la condicin de centro financiero regional.
Costa Rica, tena una balanza comercial casi equilibrada, un excedente
fiscal primario contundente y abundante financiamiento externo neto de su
sector pblico. Su moratoria se explicara por las exigencias polticas de lo^ar
el ajuste necesario sin perjudicar mayormente el nivel de actividad econmica.
Este anlisis sugiere que el drama regional de salir del paso del prolongado problema de la deuda y de las moratorias que sobrevinieron se entiende
mejor como un relato de gobiernos deudores en medio de una crisis financiera sistmica que como uno de pases deudores que tratan de ajustarse a una
nueva situacin econmica internacional. Por cierto que la restriccin externa
estuvo en el primer plano de la crisis de pagos, y que el desempeo de las exportaciones de cada pas si^i siendo la plataforma esencial desde la cual
abordarla. Pero el servicio de la deuda recay sobre todo en los hombros del
sector pblico,32/ lo que agrav el dficit fiscal y las necesidades de ajuste fiscal.
De esta situacin emanan al menos cuatro consecuencias. Primera, el
racionamiento crediticio al pas ha consistido, de hecho, en un racionamiento
al sector pblico, de los fondos de financiamiento que necesita; por ende, el
papel del financiamiento oficial multilateral o bilateral ha sido mucho ms estratgico que lo que sus montos podran sugerir (O'Connell, 1992). Segunda,
los equilibrios fiscales subyacentes, despus de haberse acumulado los mtereses sobre la deuda externa pblica, han sido decisivos para sortear con xito el
problema de la deuda sin recurrir a la moratoria. Tercera, la capacidad del
sector pblico basado en que es propietario de las exportaciones para recaudar ingresos de eroortacin sin transferencia interna y destinarlos al servicio de la deuda ha sido tambin decisiva. Cuarta, las perspectivas de financiamiento fresco, sumadas a la tolerancia poltica para los ajustes al estilo FMI y
las pr(das del producto tambin entraron en el clculo de la moratoria. Por
ltimo, las consideraciones estratgicas en la negociacin de la deuda podran
ser tambin im factor importante.

IV. Administracin de la moratoria


Una moratoria tiene que administrarse de algn modo. Cabra esperar que la
complejidad de esa administracin variara segn las circunstancias. Una moratoria planificada debera tener una administracin ms tecnificada que una
[pg. 271

OscarAltimiry Robert Devlin

ue surge sbitamente debido a una carga imprevista de pagos y/o al colapso


3complicada
e la poltica econmica. Mientras ms conflictiva sea una moratoria ms
ser su gestin. Asimismo, cabra esperar que mientras ms se
prolongue una moratoria ms refinada ser su gestin. Todas estas observaciones estn avaladas en mayor o menor medida por la experiencia de los pases.

1.
El tenor de la moratoria
La inmensa mayora de las moratorias en Amrica Latina han sido tranquilas
y discretas. Esto ha ocurrido incluso en la estrategia de regmenes revolucionarios como Cuba y la Nicaragua Sandinista.33/
La estrategia ms conflictiva fue la adoptada por el gobierno de Garca
en Per. Este hered una moratoria tranquila sobre el servicio de la deuda a
los bancos, los gobiernos y los proveedores. Durante su campaa presidencial
Garca haba advertido que su pas no poda permitir que su crecimiento se
viera comprometido por la deuda externa y las polticas recesivas del FMI.
Aun as haba indicado informalmente a los bancos que estaba dispuesto a renegociar la deuda (Figueroa, 1992). Por ello, fije una sorpresa para la comunidadfinancieracuando el Presidente, al asumir el cargo en juUo de 1985, anunci pblicamente que durante los prximos 12 meses su pas limitara iinilateralmente el servicio de la deuda pblica de mediano plazo al 10% de las exportaciones del pas. Con posterioridad la retrica del gobierno se endureci
y las reuniones con los acreedores se volvieron espordicas y conflictivas. Las
esperanzas de una solucin se esfumaron cuando el gobierno anunci que la
frmula del 10% se renovara en julio de 1986 e incluira tambin a la deuda
de mediano plazo del sector privado.
Las dos moratorias de Brasil con los bancos jams bordearon el alto
perfil registrado en Per. No obstante, involucraron desafos obvios y directos
a la estratema oficial de la deuda. La primera etapa de la moratoria de 1987,
administrada por el Ministro Funaro, fue de tono algo agresivo y no articul
sus objetivos con mucha claridad, ni ofreci a los bancos muchas alternativas.34/ La administracin de la segunda etapa que se inici en mayo de ese
ao bajo la gida de un nuevo Ministro, Bresser Pereira, fue bastante ms
constructiva; no obstante, las autoridades impugnaron tambin abiertamente
la frmula estndar de reprogramacin/dinero nuevo del Plan Baker. El equipo insisti en que un acuerdo tena que respetar la capacidad de pago de Brasil (2,5% del PNB) y propusofinalmenteel canje obhgatorio de alrededor de
la mitad de la deuda bancaria del pas, ascendente a 70.000 millones de dlares, en bonos con 30% a 40% de descuento. Dada la fuerte resistencia de los
bancos al Plan, se estudi tambin la posibilidad de imponerlo unilateralmente (de Freitas, 1992). Sin embargo, la propuesta, y la moratoria, perdieron impulso en septiembre cuando el Ministro fue informado personalmente por el
entonces Secretario del Tesoro estadounidense Baker que el plan de pago
brasileo era un "mortinato" ("o/i starter*').
A fines de septiembre el pas haba llegado a un entendimiento con los
bancos para eliminar los atrasos mediante un acuerdo provisional que sera el
[pg.

28]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

preludio de un programa con el FMI y un paquete de reestructuracin de la


deuda con el FMI. No obstante, a fines de ao las autoridades comenzaron a
revaluar su posicin negociadora y reconsideraron la posibilidad de imponer
unilateralmente el canje de deuda por bonos (de Freitas, 1992). Empero, a
medida que los acontecimientos se materializaron el Ministro Bresser Pereira
renunci en diciembre y su sucesor, Mailson da Nobrega, condujo tranquilamente al Brasil a un acuerdo de reestructuracin ms bien convencional en junio de 1988.
Lo paradjico es que la segunda moratoria de Brasil la inici Mailson
da Nobrega, el mismo que puso trmino a la primera. Adems, la segunda se
inici con tanta tranquilidad como termin la primera. La posicin de liquidez del gobierno se haba venido deteriorando a medida que los bancos privados y el FMI retenan los desembolsos de nuevos prstamos debido a la incapacidad del pas para cumplir con la condicionalidad del Fondo. En julio de
1989 el gobierno comenz a rezagarse en algunos pagos. El Ministro puso en
claro que si no se alcanzaba un acuerdo de financiamiento provisional con el
FMI para septiembre, cuando vencan alrededor de 2.000 millones de dlares
de pagos a los bancos, se vera obligado a suspender el servicio de la deuda a
fin de ahorrar reservas internacionales. Las expectativas de una moratoria se
haban afianzado tanto que la suspensin de los pagos de intereses en septiembre no tuvo prcticamente r^ercusin alguna. El problema se traspas al
nuevo gobierno que se elegira a fines de ao.
La nueva administracin de Collor de Mello asumi en marzo de 1990
una posicin negociadora dura basada en la capacidad de pago del sector pblico. Los bancos insistieron en el pago de los atrasos como condicin para
suscribir un acuerdo global de la deuda. El gobierno sostuvo por su parte que
no efectuara pago alguno antes de convenir un acuerdo global de reestructuracin que incluyera una reduccin sustancial de los pa^os de intereses. En
octubre, el gobierno present xma propuesta para convertir la deuda en bonos
y descentralizar las negociaciones de la deuda del sector privado. La propuesta file bastante sui generis y en gran medida fiiera del marco del Plan Brady;
por ejemplo, algunos bonos tenan un vencimiento sin precedentes de 45 aos,
no haba ninguna provisin para garantas y la deuda del sector privado se libraba a las fuerzas del mercado. Los bancos rechazaron de plano la idea y se
molestaron tambin por la decisin de Brasil de romper la costumbre y no
reembolsar los gastos de viaje del comit asesor de los bancos (The Economist, 1990) .35/ Brasil tambin fue rechazado cuando propuso informalmente
aplicar un esquema similar a la deuda con el Club de Pars. De ah en adelante la moratoria comenz a languidecer a medida que el equipo econmico se
volva ms aislado y aumentaba la presin sobre Brasil para conformarse a las
exigencias de los bancos.
Se reitera (^e la primera moratoria de Argentina tuvo sus momentos
relativamente conrlictivos, pero intercalados con gestos conciliadores, como
cuando el gobierno acept un prstamo puente para pagar parte de los intereses atrasados y evitar con ello la rebaja de categora de la deuda con los banqueros estadounidenses (Machinea y Sommer, 1992). En 1984 el gobierno de
Siles Zuazo en Bolivia procur formalizar un plan de pagos para su moratoria
[pg.29J

OscarAUimiry Robert Devlin

limitando los pagos al 25% de las exportaciones. El pas aparentemente tambin abog por organizar un club de deudores en el Consenso de Cartagena
(Cariaga, 1992). Por ltimo, Costa Rica, pneralmente un maestro en el arte
de las negociaciones sutiles en materia de deuda, inadvertidamente pas al
primer plano y suscit im conflicto en torno a su primera moratoria al iniciarla
en agosto de 1981 mediante im decreto oficial gubernamental (Rodrguez,
1992).
Por qu tendra im pas que perseguir una estrategia de abierto conflicto con sus acreedores? Es evidente que la poltica interna desempe un
papel en Per donde la deuda y el FMI fueron utilizados como pantallas negativas en una estrategia nacional populista. El gobierno de Garca aparentemente ambicionaba tambin convertirse en el lder de una estrategia regional
sobre la deuda externa. La poltica interna tambin desempe un papel en
las fases ms arduas de las moratorias brasileas. La primera etapa de la moratoria de 1987 podra haber obedecido en parte a la tentativa de distraer la
atencin del colapso del programa econmico interno.36' En la segunda etapa
el equipo econmico aparentemente estuvo motivado tambin por la opinin
de que sus ideas para tratar el sobreendeudamiento eran tan racionales que
en definitiva resultaran aceptables para los gobiernos de los pases acreedores (de Freitas, 1992). En cuanto a Argentina, su estrategia rigurosa en la primera moratoria puede haber obedecido en parte a que se esperaba tolerancia
en los crculos oficiales dada la alta estima que gozaba el nuevo gobierno democrtico en los pases acreedores (Machinea y Sommer, 1992; Frohmann,
1986 y 1989).
2.
La selectividad de la restriccin selectiva de pagos
Una moratoria rara vez afecta todos los acreedores; generalmente existe cierta selectividad. Respecto a los prstamos de los bancos comerciales, algwios
analistas bancarios haban sostenido en la dcada de 1970 que el servicio integral y oportimo de la deuda al prestamista tena suma prioridad en el uso de
as divisas de un pas y que en efecto sera comparable en importancia con la
importacin de petrleo, alimentos y medicamentos (Friedman, 1980). Este
optimismo no prosper en el caso de Amrica Latina cuyo acreedor principal
eran los bancos comerciales. En efecto, los bancos han soUdo ser el objetivo
jrincipal de la moratoria en la regin. El objetivo que le sigue en frecuencia
lan sido las restricciones selectivas a los pases del Club de Pars (Abbate,
Lawrence y Miroux, 1992). Slo los casos ms desesperados han incluido a los
prestamistas multilaterales en su moratoria (O'Connell, 1992). (Vase el cuadro 13).
En la restriccin de pagos a los bancos, los pases han excluido habitualmente la deuda de corto plazo a fin de disuadir a los prestamistas de suspender este crdito, que es importante para el comercio externo cotidiano.
Per tambin exceptu a la deuda contrada con posterioridad a julio de 1985
a fin de estimular el otorgamiento de nuevos prstamos. En cambio, se ha solido incluir la deuda bancaria no garantizada del sector privado ya sea formalmente, como en la primera moratoria brasilea y en el ejercicio peruano (comienzos de juUo de 1986),3'7/ o informalmente debido a la no disponibilidad de
[pg. 30]

VN RESENA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

divisas en el Banco Central, o la existencia de garantas cambiarlas de uno u


otro tipo. Pero hay casos en que la deuda del sector privado no ha sido afectada, como en Argentina, Ecuador y Brasil en la ltima parte de su segunda moratoria.
Durante la moratoria los pases han efectuado con frecuencia pagos
simblicos ocasionales sobre la deuda restringida. Ahora ltimo, ha habido
una tendencia a servir consistentemente parte de la deuda bancaria segn
cierta nocin de la capacidad de pago. Por ejemplo, en 1987-88 Costa Rica si la poltica de pagar un 30% de sus intereses devengados a los bancos
(Rodrguez, 1992). Se recuerda que Ecuador y Argentina (durante la segimda
moratoria) formalizaron pagos parciales regulares. Y Brasil en su segunda
moratoria, comenz en 1991 a servir unilateralmente el 30% de sus intereses
devengados. Lamentablemente, lo que en un comienzo pareci una norma
alentadora conforme al Plan Brady para orientar el servicio de la deuda hacia
la capacidad de pago, ha venido a cuestionarse debido a la reversin de la poltica del FMI en Brasil.
La restriccin del servicio de la deuda a los pases del Club de Pars ha
ido generalmente a la par, o a la zap, de la restriccin de la deuda bancaria.
Sin embargo, la tercera moratoria de Costa Rica, as como las de Paraguay y
la Repbhca Dominicana, se iniciaron con restricciones de las obligaciones
con el Club (cuadro 13). A menudo los gobiernos del Club de Pars se han
transformado inadvertidamente en objetivos al permitir que sus organismos
de crdito a las exportaciones restrinjan el otorgamiento de nuevos prstamos, incluso a los gobiernos que cumplen con la condicionalidad del FMI y la
reprogramacin con los bancos. Tambin la suma rigidez de las modalidades
de reprogramacin del Club incentiv la mora (Abbate, Lawrence y Miroux,
1992). La informacin disponible sugiere que, en general, los pagos a los pases acreedores se han restringido segn consideraciones polticas, el grado de
tolerancia de los gobiernos acreedores y si haba perspectivas de una transferencia positiva de recursos. Por ejemplo, Per y Argentina reanudaron selectivamente los pagos de la deuda con la Repblica Federal de Alemania a fin de
tener derecho a un nuevo prstamo para un proyecto (Figueroa, 1992; Machinea y Sommer, 1992). Costa Rica tambin se mantuvo al da en su deuda con
el gobierno de Estados Unidos debido al cuantioso financiamiento potencialmente disponible desde ese pas (Rodrguez, 1992).
Los nicos pases que han restringido seriamente el servicio de la deuda multilateral son Per, Nicaragua, Panam, Guatemala y Honduras (O'Connell, 1992).38/ La restriccin ha coincidido invariablemente con una merma de
los nuevos desembolsos, relacionada habitualmente con una incapacidad de
cumplir con la condicionalidad de la institucin multilateral. No obstante, la
mayora de los pases han mantenido el servicio de la deuda multilateral incluso frente a problemas con la condicionalidad y las consiguientes transferencias negativas de recursos. Esto refleja que se ha tenido en cuenta la importancia poltica de evitar conflictos en este frente.
Por ltimo, slo dos pases introdujeron un tope formal al servicio total
de la deuda vinculando los pagos con un porcentaje de las exportaciones: en
1984 el gobierno de Siles Zuazo utiliz la frmula del 25% y el de Garca apli[pg.31]

Oscar Altimir y Robert Devlin

c la norma del 10%. En virtud de esas frmulas prcticamente la totalidad de


los bancos y un gran nmero de gobiernos del Club de Pars quedaron excluidos del servicio de la deuda. Por otra parte, a las instituciones multilaterales
se les dio acceso prioritario a las divisas. Sin embargo, en Per el FMI con
el que no haba perspectivas de acordar un programa se vio afectado de inmediato por la frmula del 10%, lo que condujo en agosto de 1986 a una declaracin formal de inhabilitacin. A comienzos de 1987 Per suspendi tambin los pagos al Banco Mundial. Y a mediados de 1988 se aplic una restriccin al BID (Figueroa, 1992).
3.
Medidas defensivas
Impera la opinin convencional de que una moratoria corre el riesgo de desatar represabas devastadoras de parte de los acreedores irritados. Todo est en
peligro: desde la prdida de las lneas de crdito de corto plazo, hasta el embargo de las reservas, las exportaciones, aviones y otros activos tangibles del
gobierno.39/ Por lo tanto, es previsible que los pases se protejan de un riesgo
de esa ndole, sobre todo en los casos de una moratoria prolongada, o en uno
en que ronde el conflicto real o potencial.
a)
Reservas internacionales
Las reservas y dems depsitos del gobierno en mora son susceptibles de embargo legal. Un pas es particularmente vulnerable en los Estados Unidos
donde se acostumbra emplear una peligrosa tctica denominada "cobro compulsivo" ("set off'). En efecto, sta permite a un banco recuperar im pago vencido mediante el embargo directo de un depsito del deudor relevante. Es
ms, esto puede hacerse sin ninguna autorizacin previa de los tribunales.'to/
Aunque las reservas internacion^es de un pas deberan gozar de inmunidad
soberana, en la era de posguerra la interpretacin legal de este concepto se ha
restringido hasta tal punto que existe un peligro considerable, sobre todo en
los Estados Unidos, de que los activos oficiales de un pas se traten como de
carcter comercial (Biggs, 1992).
La estrategia observada en Argentina, Ecuador, Costa Rica, Brasil y
Per fue el retiro gradual de las reservas de los bancos comerciales considerados "inseguros". En todos estos casos se estim que no eran de fiar los bancos
estadoumdenses que tendan a tener una actitud ms agresiva y c^ue, naturalmente, tem'an acceso al cobro compulsivo. Per y Ecuador tambin trataron
de evitar a cualquier banco con el que estuvieran en deuda, y a los bancos pequeos que tradicionalmente pueden ser pendencieros.
Un refugio seguro, comn para todos estos pases, fue el Banco de Paos Internacionales (BPI) en Basilea. Sin embargo, Per consider que este
anco haba sucumbido a las presiones externas y haba restringido severamente el monto de los depsitos que ste poda colocar aU. Las autoridades
exploraron entonces la posibilidad de recurrir al Fondo Andino de Reservas
en Bogot como institucin de depsito, pero al final los abogados del pas lo
estimaron riesgoso (ulteriormente, el Fondo ha emitido un certificado de depsito seguro). Por ende, Per deposit en cuentas numeradas de bancos en

[pg.32]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

Europa y enfilialesen centros financieros. Con cierta dificitad obtuvo a menudo cartas de aliento Ccomfort letters") formales del banco en las que ste se
comprometa a no embargar los depsitos (Figueroa, 1992). Ecuador persigui tambin una estrategia similar. Per, conmli, adems, parte de sus reservas en oro que trajo de regreso a Lima.
Argentina consider durante su segimda moratoria que el Sistema de
la Reserva Federal de los Estados Unidos era im refugio seguro (Machinea y
Sommer, 1992). En cambio, Brasil, que haba utilizado ese sistema como un
refugio seguro durante las inciertas negociaciones de reprogramacin de
1982-83, estim que durante la moratoria de 1987 esta institucin era insegura
(de Freitas, 1992). Entretanto, durante toda la dcada de 1980 Costa Rica utiliz tambin como refugio se^ro el Banco Latinoamericano de Exportaciones en Panam as como unafilialde un consorcio de bancos estatales, situada
tambin en Panam (Rodrguez, 1992).
En preparacin para la moratoria de 1987, Brasil retir cuidadosamente sus depsitos de los Estados Unidos empleando una va sinuosa. Sin embargo, necesitaba los servicios de una institucin bancaria para la compensacin
de cuentas en ese pas debido a su gran comercio de exportacin en dlares.
Encontr un importante banco que se comprometi a no embargar ningn depsito a cambio del negocio exclusivo de compensar las cuentas devengadas
del comercio exterior. No obstante, el banco se neg a extender una carta de
aliento por lo que ambas partes se basaron en un acuerdo de caballeros (de
Freitas, 1992).
Costa Rica encontr tambin un gran banco estadounidense que ofreci un plan en el que el pas poda sobregirar en una cuenta y cancelar el saldo
negativo al trmino del da. As, el pas disfrutaba de cierta liquidez sin tener
ningn activo en depsitos embargables (Rodrguez, 1992).
Adems de retirar las reservas oficiales, Per y Brasil advirtieron a todas las entidades estatales que evitaran las instituciones de depsito inseguras,
y en especial las situadas en los Estados Unidos. En cambio, Argentina que
no haba declarado una moratoria formal no tom ninguna medida precautoria al respecto en 1988-89 (Machinea y Sommer, 1992).
b)
Lneas de crdito de corto plazo
Las lneas de crdito comerciales son particularmente vulnerables a la reduccin, porque son de corto plazo y sujetas a renovaciones regulares. En efecto,
toda la informacin sobre Bolivia, Costa Rica, Argentina, Per, Ecuador y
Brasil indica que se ejercieron presiones sobre estas lneas durante sus moratorias respectivas. Hubo diferencias interesantes en la forma en que los pases
encararon este problema.
La moratoria de Bolivia a comienzos de la dcada de 1980 surgi en
forma gradual y vacilante. A principios de 1983, los bancos estaban eliininando agresivamente las lneas de crdito a los sectores privado y ptiblico; adems, esto ocurra con tanta rapidez, y las autoridades tenan tantos otros problemas que afrontar que surgieron pocas medidas para contrarrestar la situacin (Cariaga, 1992). Ecuador tampoco tom ninguna medida especial para
[pg. 33]

Oscar Altimir y Robert Devlin

precaverse de la prdida del crdito de corto plazo; se limit sencillamente a


concentrar sus actividades en los pocos bancos y organismos de crdito a las
exportaciones c^ue segnan dispuestos a hacer negocios con el pas (Yepes,
1992). En cambio, Costa Rica busc activamente reemplazar las lneas ebminadas por otras nuevas. A comienzos y mediados de la dcada de 1980 observ que los bancos europeos sobre todo los espaoles y los bancos estadounidenses sin compromisos en Costa Rica podan sustituir a los acreedores
en retirada. Cuando en 1987 los bancos europeos pasaron a ser una fuente de
recursos difcil, el pas advirti que sus competidores estadounidenses eran
ms receptivos a la extensin del crdito a corto plazo. Costa Rica cont tambin con la cobertura continua del EXIM Bank de los Estados Unidos, que
aserr algunas lneas comerciales. Por ltimo, emple capital en divisas de
sus bancos estatales para abrir nuevas lneas de crdito (Rodrguez, 1992).
Durante su segunda moratoria conciliadora Argentina confi mucho en
que los bancos respetaran las lneas de crdito "cautivas", negociadas con
ellos en acuerdos de reproCTamacin previos,"*!/ y el uso de los controles cambiarlos en el sector oficial ^achinea y Sommer, 1992). Per procur tambin
que los bancos respetaran las lneas cautivas de reprogramaciones anteriores.
Sustituy las lneas perdidas mediante la bsqueda de otras nuevas, especialmente en los bancos sin compromisos en Per, garantizndoles a menudo con
reservas en divisas, incluso el oro. Asimismo, el pas estableci un perodo mnimo de amortizacin para el financiamiento de las importaciones a fin de inducir a las empresas extranjeras a ingresar su propio capital (Figueroa, 1992).
Brasil aplic la estrategia ms compleja de todas. Durante la moratoria
de 1987 el Banco Central congel las lneas de crdito cautivas del pas. En
efecto, se prohibi que los bancos redujeran ese crdito; slo podan recircularlo a su vencimiento a nuevos clientes dentro del pas y cobrar la tasa comercial vigente. En cambio, las lneas voluntarias, es decir, las que eran adicionales a las lneas cautivas, se entregaron al libre juego de la oferta y la demanda.
Cuando los bancos redujeron excesivamente el financiamiento de las exportaciones, el gobierno contraatac abriendo lneas especiales de crdito con sus
propios recursos. (No fue necesario recurrir a un plan de contingencia ms
drstico para ocuparse de estos problema^. Entretanto, en la segunda moratoria brasilea de 1989-91 el gobierno prefiri no congelar las lneas cautivas.
Se intent sustituir el crdito perdido mediante la redistribucin de ciertos recursos en divisas en el sistema bancario interno, la bsqueda de nuevos crditos, y por un uso ms intensivo del ahorro domstico (de Freitas, 1992).
Por ltimo, cabe mencionar que todos esos pases utilizaron los precios
para despejar los mercados. Esto supuso habitualmente cierta alza del precio
del crdito, debido a las garantas o a recargos ms elevados. Un caso extremo
fue Arpntina en 1989. Con la economa al borde de una hiperinflacin el
mercado cambiario se colaps y los recargos se elevaron entre 4 y 5 puntos sobre la LIBOR (Machinea y Sommer, 1992).

[pg.34]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

4.
Otras medidas
Para evitar represalias, los pases trataron a menudo de mantener un dilogo y
relaciones cordiales con sus acreedores multilaterales en especial el FMI
y los gobiernos claves de la OCDE, en particular los Estados Unidos. Costa
Rica persigui esta senda con mucha eficacia despus de 1982. Lo mismo hicieron Ecuador, Bolivia y Argentina. Cuando surgieron los pleitos todos los
pases trataron de encararlos con discrecin y como un caso especial a fin de
reducir la mala publicidad. En la segunda moratoria, Argentina evit las liquidaciones en efectivo a los prestamistas recalcitrantes a fin de no brindar incentivos a otros bancos (Machinea y Sommer, 1992).
Otra medida defensiva fue la formacin de im consenso nacional sobre
el problema de la moratoria. En Costa Rica los funcionarios de gobierno organizaron deliberadamente seminarios, talleres, y proCTamas de radio y televisin para informar a los hombres de negocios y al pblico en general sobre el
problema de endeudamiento excesivo del pas (Rodrguez, 1992). Entretanto,
el carisma y la campaa poltica del Presidente Garca movilizaron un consenso latente en un Per asolado por la crisis y hastiado del FMI. El pacto formal
en Bolivia entre el gobierno y un sindicato laboral, la Confederacin Obrera
Boliviana, en 1984 traduce la formacin de algn tipo de consenso en ese pas.
Entretanto, el gobierno de Paz Estenssoro cre un consenso en torno a su
programa de estabilizacin, que subordin el pago de parte de la deuda a la
necesidad de cerrar las brechas macroeconmicas interna y externa (Cariaga,
1992). En cuanto a Ecuador, la abrupta e imprevista baja del petrleo, sumada a un terremoto, produjo una suerte de consenso nacional en torno a la incapacidad del pas para servir la deuda. Por otra parte, la moratoria de Brasil
de 1987 pareci carecer de tal consenso (de Freitas, 1992) .42/

V. Eficacia de la estrategia de la moratoria


Los efectos de una moratoria pueden transmitirse a travs de muchsimos
cauces. Esto, junto con la necesidad de introducir amplios condicionales contra-fcticos, hace que la evaluacin precisa del impacto de una moratoria sea
bastante problemtica. En todo caso, la evaluacin global escapa al mbito de
esta resea. Lo que haremos, sin embargo, es remitimos a algunos de los asectos ms obvios de la experiencia para formular observaciones provisionals acerca de la eficacia de una moratoria temporal como instrumento para
cumplir con objetivos econmicos y polticos, y como una plataforma para renegociar la deuda.

1.
Desempeo econmico
Tal vez lo que ms interesa es indagar cmo funcion la economa durante la
moratoria. Suele estimarse que los atrasos no son un ptimo sistema para obtener un buen desempeo econmico. Y, en verdad, a la vasta mayora de los
pases en moratoria durante la dcada de 1980 les fue bastante mal. Cabe ob[pg.

35]

Oscar Altimir y Robert Devlin

servar que los pases en moratoria se agutinan en el lado derecho del cuadro
14, lo que expresa una situacin de crecimiento reducido o espordico combinado con importantes problemas inflacionarios. Los nicos pases en moratoria que crecieron en un ambiente inflacionario controlado fueron Costa Rica,
y ms recientemente Paraguay. Entretanto, aunque Bolivia no logr crecer
gran cosa durante su prolongada moratoria, el Gobierno de Paz Estenssoro
emprendi en 1985 un pro^ama de estabilizacin que concit el aplauso
mundial y libr al pas de la hiperinflacin. Cuba y Honduras pueden tambin
apuntarse al menos a la estabilidad de precios durante sus perodos de moratoria. Por ltimo, Guatemala ha registrado ltimamente cierto crecimiento,
pero con una inflacin considerable.
Sobre la base de nuestras simulaciones simplificadas de desempeo
econmico, slo cinco pases tuvieron algo positivo que mostrar durante sus
moratorias respectivas. Esta experiencia no favorece mucho a la idea de establecer una estrategia econmica fundada en atrasos temporales.
Por otra parte, los pases deudores problema que siguieron sirviendo la
deuda conforme a un calendario contractual convenido tambin tuvieron una
experiencia contradictoria. Chile es el nico pas que ha registrado un perodo
de crecimiento prolongado con una estabilidad relativa de precios. Ahora ltimo, Mxico se ha unido al grupo (y han mejorado las perspectivas de Venezuela para la dcada de
(Vase el cuadro 14). Estos pases, pero sobre todo Mxico, han experimentado tambin un nuevo acceso a los mercados
voluntarios internacionales de capital (West, 1991).
Chile fue un deudor "modelo" durante la dcada de 1980. Mxico tambin lo fue, aunque en ms de una ocasin esgrimi la dura amenaza del incumplimiento para que los banqueros accedieran a un acuerdo de reprogramacin ms favorable. Ambas naciones figuran en la lista de pases del llamado Consenso de Washington, que persiguieron seriamente reformas de polticas en la dcada de 1980 (Wliamson, 1990). Ambos prestatarios mantuvieron
casi siempre buenas relaciones con el FMI. Ambas naciones tenan sistemas
polticos que otorgaban a las autoridades econmicas una libertad mucho mayor que la existente en la mayora de los dems pases de la regin.44/ Los gobiernos de los pases tambin eran propietarios de importantes exportaciones
de recursos naturales.
Es claro que los dos casos ms distinguidos de la moratoria son Costa
Rica y Bolivia. Ambos pases estuvieron en atrasos con uno o ms de sus
acreedores principales durante gran parte de la dcada de los ochenta. Aunque Costa Rica y Bolivia adoptaron posturas firmes respecto a su limitada capacidad de pago, a contar de 1982 y 1985, respectivamente, contactaron
en forma discreta y constructiva a sus acreedores y se esforzaron mucho por
llegar a un acuerdo. Ambos pases llevaron a cabo programas de ajuste y estabilizacin que concitaron el respeto internacional y los colocaron en la hsta de
Consenso de Washington de reformadores serios de polticas (Williamson,
1990). Al mismo tiempo, ambos prestatarios se insertaron por ltimo en los
progr^as de ajuste del FMI (Khan, 1990). Costa Rica es una democracia establecida, mientras que Bolivia es lo que se ha denominado una democracia
transicional (Kaufman y Stallings, 1989).
[pg.

36]

UNA RESEADE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

Paraguay, el otro pas en moratoria situado en el extremo superior izquierdo del cuadro 14, ha aplicado una creciente restriccin de pagos durante
casi toda la dcada de 1980. En los ltimos aos ha perseguido reformas de
jolticas y figura como recin llegado a la lista de Consenso de Washington
Williamson, 1990). No ha suscrito un programa con el FMI. El pas pas a ser
una democracia transicional en 1989.
En cuanto a Cuba, la estabilidad de precios que han conseguido obedece esencialmente a un sistema de controles rgidos que impera desde hace
tiempo y un estable tipo de cambio apoyado por flujos de ayuda bilateral. Por
su parte. Honduras se benefici de controles de precios y la asistencia bilateral motivada por el conflicto de Centroamrica. Por ltimo, el crecimiento de
Guatemala coincidi con un mejoramiento global de reformas de la poltica
econmica en 1986-88 impulsado por un nuevo rgimen democrtico; sin embargo, con posterioridad el pas tuvo un serio retroceso. No ha suscrito im
programa con el Fondo.
Entre los que tuvieron mejores resultados econmicos en el cuadro 14,
figuran tanto los pases que funcionaron en un ambiente de moratoria como
los que no lo hicieron. Los pases muestran caractersticas socioeconmicas
muy diferentes, pero donde existe cierta similitud es en la respetabilidad de
sus proCTamas econmicos. As, como primera aproximacin cabra sugerir
que los beneficios econmicos de una moratoria sern limitados si esta ltima
no forma parte integral de un programa de ajuste econmico coherente y sostenible. El vnculo con la poltica econmica se afianza an ms si se considera que las propias restricciones de pagos generalmente se administraron con
un xito considerable.
a)
Transferencia de recursos
Como puede observarse en el cuadro 15, la totalidad de los pases en moratoria que han recibido atencin preferente en este documento redujeron notoriamente su transferencia de recursos al exterior en materia crediticia durante
los perodos de restriccin de pagos del servicio de la deuda. La reduccin
ms radical ocurri en Per, donde esa transferencia negativa cay verticalmente y luego se volvi en realidad positiva entre 1987 y 1988; y la ms moderada se dio en Costa Rica. Adems, la transferencia en materia de crdito ms
favorable fue normalmente a la par con un mejoramiento de la transferencia
global.45/
Las moratorias se vincularon tambin con menores restricciones internas. En efecto, la informacin disponible indica que durante los perodos de
moratoria los gobiernos pudieron, generalmente, reducir notoriamente los pagos de intereses sobre la deuda externa pblica, expresados como porcentaje
del ingreso pblico (cuadro 5).
Aunque las moratorias se asociaron generalmente con menores transferencias internas y externas, hay que preguntarse tambin si podra haberse
Icwado un resultado similar o mejor con una participacin en el programa
oficial de la deuda, que en principio abra el acceso a nuevos crditos de mediano plazo as como a la renovacin de las lneas cautivas de corto plazo. En
[pg. 37]

OscarAltimiry Robert Devlin

efecto, sirvindose de esta lgica, un anlisis post mortem de la moratoria brasilea de 1987, preparado por el Banco Central de ese pas, concluy que hubo una prdida neta en efectivo para el pas de 700 millones de dlares (de
Freitas, 1992). Sin embargo, los estudios de esta ndole tienden a eludir el problema centrad: en todos los pases la causa principal de la moratoria fue la incapacidad de acceder a un nuevo fmanciamiento adecuado y predecible dentro del marco de la estrategia oficial de la deuda. El primer estrangulamiento,
en todos los casos, fue la incapacidad para cumplir con las metas trimestrales
estrictas del FMI, lo que paraliz a su vez los desembolsos multilaterales y
tambin los que podran haber comprometido a los bancos comerciales.
El segundo obstculo fue la gran reticencia de los bancos y organismos
oficiales de crdito a las exportaciones para comprometerse a otorgar nuevamente prstamos adecuados, sostenidos y predecibles. En efecto, en estas circunstancias la moratoria a menudo no fue tanto una eleccin como una respuesta forzada a las crecientes debilidades de los mecanismos de refinanciamiento de la estrategia internacional de deuda externa.
2.

Eficacia de las medidas defensivas

La moratoria jams acarre represalias masivas de los acreedores. Por cierto


que surgieron problemas en distintos frentes, pero habitualmente hubo instrumentos razonablemente eficaces para encararlos. Por otra parte, las defensas
de los pases eran ms dbiles cuando el programa econmico interno se desorganizaba. En efecto, en cuanto un programa econmico interno perda el
rumbo, las medidas de defensa perdan gran parte de su eficacia. Adems, reapareca la fuga de capitales como un problema grave, como, por ejemplo, en
Argentina y Per (Machinea y Sommer, 1992, y Figueroa, 1992).
Todos los pases se vieron invariablemente apremiados por litigios judiciales espordicos y cobros compulsivos que exigieron negociaciones bilaterales reservadas y defensas legales. La defensa de un caso costarricense a principios de la crisis estableci inicialmente un precedente que, de haberse mantenido habra mejorado espectacularmente todo el carcter de la gestin internacional de la crisis de la deuda. En efecto, el pas tuvo que encarar varios
procesos tras una grave crisis econmica que impuls al gobierno de Carazo a
decretar una moratoria de la deuda en 1981. Sin embargo, todas las acciones
judiciales salvo una se arreglaron reservadamente mediante negociaciones bilaterales y el ingreso definitivo de Costa Rica en la primera ronda de reprogramaciones. El bastin remanente, un banco estadounidense pequeo que
haba participado en un prstamo de consorcio crediticio organizado por
Allied Bank, se neg a un arreglo y ventil la causa en los tribimales estadounidenses.
El caso es legalmente complicado,''^/ pero en lo medular la defensa de
Costa Rica prevaleci en un comienzo: el tribunal dictamin que los bancos
costarricenses no podan servir su deuda externa porque este acto habra infrinddo la ley de un estado soberano. La apelacin del banco estadounidense
tambin ftie rechazada. En esta ocasin, el tribunal lleg a la conclusin que
el programa de la deuda de Costa Rica era compatible con la poltica exterior
[pg. 38]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

de Estados Unidos; es decir, la restriccin de pagos era similar a las estipuladas en el Captulo 11 de la Ley de Quiebras, en que el pas restringa temporalmente los pagos como preludio a las reprogramaciones de la deuda que patrocinaba el Gobierno estadounidense. Sm embargo, la analoga con la quiebra despert gran inquietud en los crculos financieros y gubernamentales estadounidenses. Lo curioso fue que se apel el caso en Washinrton D. C., y esta vez el Banco llev una carta de apoyo del poder ejecutivo del Gobierno estadoimidense. En una reconsideracin que pareci algo arbitraria, el tribunal
fall contra Costa Rica y declar que las acciones del gobierno equivalan a la
confiscacin. Despus del fallo el banco estadounidense se desisti por completo de la causa, y decidi sumarse al acuerdo global de reprogramacin
(Biggs, 1992; Rodrguez, 1992).
Otra represalia muy publicitada ocurri en Ecuador cuando el Citicorp
cobr compulsivamente 80 millones de dlares de depsitos gubernamentales
a comienzos de 1989. Sin embargo, esto ocurri cuando Ecuador creyendo
que no corra riesgos debido al carcter conciliador de su moratoria no
contaba con una estrategia defensiva. El asunto sigue siendo objeto de negociaciones. Entretanto, una estrategia surgi para proteger los activos del pas
(Yepes, 1992).
A comienzos de 1990 Per, que se haba trabado en escaramuzas legales aisladas con algunos prestamistas a fines de los aos ochenta se encontr con que 25 bancos de diferentes pases haban iniciado procesos para
evitar la prescripcin legal de sus derechos ascendentes a 8.000 millones de
dlares de deuda que Per no haba pagado {Latin American Weekly Report,
1990). Muchos interpretaron la accin de los bancos como una formalidad
destinada a mantener el derecho a reclamar el pago de la deuda.47/ En todo
caso, el nuevo gobierno de Fujimori que explora activamente maneras de
solucionar el problema de la deuda negoci al menos una suspensin temporal de los procesos.
La iniciacin de una moratoria siempre ejerci presin sobre las lneas
de crdito de corto plazo. Pero la mayora de los pases pudieron soslayar el
problema mediante la bsqueda agresiva de nuevas lneas (ste es un negocio
atractivo y de poco riesgo para un banco) y el despliegue de medidas para
contrarrestarlo. El sistema del gobierno de Garca de estabilizar las lneas con
garantas prosper al comienzo hasta cierto pimto; en efecto, tras xma cada
de 40% entre junio de 1983 y diciembre de 1985, el volumen de las lneas de
crdito del pas se recuper, elevndose en 20% hasta junio de 1987 (Figueroa, 1992). Ulteriormente, el crdito de corto plazo comenz a desplomarse.
Sin embargo, esto no obedeci a la moratoria como tal; ms bien reflej los
efectos del colapso del proyecto poltico del gobierno y del programa econmico heterodoxo, as como su gestin populista de la demanda, que caus el
acotamiento de las reservas internacionales que se utilizaron con tanta eficacia en un comienzo para garantizar las lneas y apuntalar la confianza interna.
En vista del carcter tan conciliador de su segunda moratoria, Argentina confi sobre todo en la buena disposicin de los bancos para respetar las
lneas cautivas o negociadas. Como este crdito de corto plazo no estaba administrado desde elBanco Central, era muy difcil controlar las filtraciones.
[pg.

39]

Oscar Altimir y Robert Devlin

No obstante, la situacin crediticia permaneci relativamente estable e incluso


en el primer ao de la moratoria el crdito comercial aument. La contraccin crediticia que hizo crisis en el segundo trimestre de 1989 obedeci en
gran medida a un colapso general de la confianza ante las expectativas de una
hiperinflacin (Machinea y Sommer, 1992).
Los sistemas de sondeo crediticio de Costa Rica y Ecuador funcionaron al parecer adecuadamente. Ecuador registr una notoria reduccin neta
de las lneas al sector pblico, pero la demanda tambin era escasa debido a
los efectos recesivos del proceso de ajuste (Yepes, 1992).
La administracin brasilea centralizada de las lneas cautivas funcion
razonablemente bien. Las lneas permanecieron relativamente estables durante el primer semestre del ao y declinaron con posterioridad en unos 1.000
millones de dlares. Por ende, a fines de ao el volumen crediticio era slo im
6% inferior a los niveles previos a la moratoria (de Freitas, 1992). En cambio,
todo el crdito voluntario de corto plazo excluido deliberadamente del mecanismo de reciclaje forzoso anteriormente descrito se perdi. Esto ascendi a unos 1.000 millones de dlares.
En la segunda moratoria Brasil no despleg como tctica negociadora
un mecanismo de reciclaje forzoso. La informacin preliminar sugiere que
perdi un 35% de sus lneas de crdito de corto plazo. Sin embargo, aparentemente pudo compensar parcialmente sus prdidas sirvindose tanto del ahorro como de recursos del sistema bancario nacional.
Brasil el deudor ms grande de los pases en desarrollo sera tambin el que ha sufrido la mxima presin oficial durante su moratoria. Se recuerda que durante la moratoria de 1987 se suspendi misteriosamente el
programa de operaciones crediticias del Banco Mundial al gobierno. Asimismo, los funcionarios de gobierno se habran "asustado" con los vagos rumores
de posibles sanciones comerciales por parte de los Estados Unidos (de Freitas, 1992). En 1990-91 el gobierno experiment una nueva suspensin del programa de operaciones crediticias del Banco Mundial. Y en el BID, el gobierno de los Estados Unidos utiliz su nuevo poder de veto para bloquear los
prstamos de esta institucin. Brasil recibi tambin un mensaje pblico de
preocupacin del Grupo de los Siete cuando emitieron su declaracin oficial
en la Cumbre de Houston en 1990.
Por ltimo, en 1987 Brasil y Argentina exploraron aparentemente la
posibilidad de cooperar con medidas defensivas en una moratoria conjunta.
Brasil ya haba entrado en moratoria y Argentina tena grandes dificultades
para cumplir con los pagos del acuerdo de reprogramacin que haba suscrito
con los bancos a comienzos de ao. Ms tarde se supo que haba habido serias
conversaciones a los niveles ministerial y presidencial acerca de esa cooperacin. Sin embargo, nada se materializ de la iniciativa, debido tal vez en parte
al grave deterioro de las situaciones polticas y econmicas nacionales de ambos gobiernos y las dificultades inherentes de coordinar una posicin comn
sobre la deuda (de Freitas, 1992; Machinea y Sommer, 1992; Devlin, 1989).

[pg.

40]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

3.
La moratoria como instrumento poltico
La moratoria fue un instrumento poltico explcito en el Per del Presidente
Garca, en Brasil (1987 y 1990-91) y en Bolivia en 1984. Tambin podra haber
servido como un mstrumento poltico implcito en los pases en proceso de
ajuste y que exigan grandes sacrificios a sus ciudadanos. Esta ltima estrategia es difcil de evaluar incluso provisoriamente. La primera se presta con ms
racilidad a algunos comentarios preliminares.
La estrategia peruana parece haber generado al principio un capital
poltico para el gobierno de Garca. Hay pocas dudas acerca del fuerte consenso interno en torno a lo inadecuado de las condiciones propuestas por los
acreedores. Podramos postular que la desilusin con la moratoria reflejada
en la tentativa del gobierno de Fujimori de ponerle trmino con rapidez traduca en realidad una desilusin ms ampha con el programa econmico global y el proyecto poUtico del gobierno de Garca. El punto de inflexin en el
rograma de gobierno habra sido el anuncio de la nacionalizacin del sistema
ancario local en julio de 1987. Tambin haba desencanto en algunos crculos
nacionales por la decisin de extender la moratoria a los organismos de desarrollo multilaterales. En cuanto al liderazgo que requera el problema de la
deuda, el tono estridente de la poltica del gobierno de Garca para encararla
impuls a los dems gobiernos latinoamericanos a guardar las distancias.
Se mencion que la moratoria brasilea de 1987 podra haber sido inspirada en parte por la necesidad de distraer la atencin del fracaso del Plan
Cruzado. Pero con la economa ya en problemas, y sin que surgiera otro plan
exitoso, poco pudo hacer la moratoria para revertir la fortuna poltica declinante de la administracin Sarney. El gobierno sucesor hered la segunda
moratoria del pas. El capital poltico de esta ltima restriccin estuvo ntimamente vinculado al desempeo del programa econmico del gobierno, que comenz a fallar en el segundo semestre de 1990.
Por ltimo, la moratoria boliviana de 1984 sirvi para apaciguar temporalmente a la poderosa confederacin sindical del pas.

4.
La eficacia como instrumento de negociacin
En principio, la restriccin de pagos podra ser un instrumento de negociacin para obtener mejores condiciones de los acreedores. En general, la moratoria deteriora notoriamente el valor de mercado de la deuda de un pas.
Tambin puede deteriorar el valor de la deuda de los pases vecinos merced al
efecto de demostracin. Si los acreedores son incapaces de tomar represalias
efectivas que fuercen una solucin que los favorezca entonces puede que estn dispuestos a reconocer en definitiva parte de la erosin del valor de sus
activos mediante concesiones en un arreglo definitivo de la deuda. En efecto,
si la moratoria se percibe como sostenible en el mediano plazo les conviene
ms un arreglo porque es seguro que los pagos sern por montos mayores que
los de la moratoria. Sin embargo, los acreedores tomarn tambin en cuenta
toda externalidad negativa para ellos que pueda generarse mediante dicho
acuerdo.

[pg.41]

Oscar Altimir y Robert Devlin

En todo caso, algo que avala la influencia de las medidas mencionadas


puede ser el hecho de que Costa Rica y Bolivia han negociado los arreglos
ms ambiciosos hasta ahora de reduccin de la deuda en Amrica Latina. En
1990 Costa Rica concluy un acuerdo en virtud del Plan Brady que gener
una reduccin neta del principal de 20% y im ahorro neto de ms de 30% de
la cuenta de intereses del pas.48/ En transacciones efectuadas en 1988 y 1989
Bolivia recompr alrededor de tres cuartos de su deuda bancaria (ms los intereses atrasados correspondientes) a 11 centavos por dlar; los atrasos sigmeron acumulndose en aquellos bancos que se negaron a participar. Tambin fue uno de los primeros pases en beneficiarse de los Trminos de Toronto del Club de Pars, que permiten cierta reduccin modesta de la deuda oficial bilateral (Abbate, Lawrence y Miroux, 1992).
En cambio, las moratorias no parecen haber aumentado la influencia
de otros pases. Se recuerda que el resultado de la primera moratoria de Argentina fue ms bien ima tercera ronda estndar de reproCTamacin. Desde la
partida los banqueros interpretaron la moratoria de Brasil de 1987 como polticamente insostenible; en efecto, el acuerdo de reprogramacin de 1988 reflej la necesidad poltica de restablecer las relaciones con los bancos a la brevedad posible. La breve moratoria parcial de Venezuela en 1989/1990 result
en un acuerdo ms bien estndar de reduccin de la deuda estilo Brady. Queda por verse qu tipo de arreglos de la deuda surgirn en la dcada de 1990
de Ecuador, Argentina, Brasil y Per, as como de otros deudores en moratoria con la banca privada.

VI. Conclusiones
El sobreendeudamiento en Amrica Latina tuvo su origen en los desequilibrios estructurales internos de las economas deudoras, en perturbaciones externas y en un ciclo expansivo clsicamente permisivo del crdito internacional. Puesto que la correccin de los desequilibrios exige tambin una reforma
profunda de los regmenes e instituciones normativos, el ajuste y la restauracin de la solvencia de la regin es un proceso dolorosamente lento.
No obstante, debido a la eficacia inicial del MIPUI, y una actitud cooperadora en Amrica Latina, los incumplimientos tardaron en surgir en Amrica Latina y se evit un colapso financiero mundial. Sin embargo, la incapacidad del MIPUI para movilizar un refinanciamiento compensatorio adecuado
y predecible en apoyo de un ajuste estructural con crecimiento; el hecho de
que el financiamiento era con una condicionalidad cruzada con el cumplimiento de metas trimestrales del FMI manifiestamente rgidas; la inflexibilidad de las frmulas de repro^amacin; la difusin progresiva de la fatiga de
la deuda en los pases; el surgimiento de graves problemas de coordinacin en
el cartel de acreedores, junto con la ya mencionada dificultad y lentitud de la
reforma estructural, contribuyeron a que las moratorias se generalizaran a
medida que avanzaba la dcada de 1980.
[pg.42]

UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

Aunque las moratorias de la regin parecen haber sido instrumentos


temporales eficaces para reducir las transferencias negativas internas y externas de recursos financieros, es claro que la estrategia no ha ido aparejada generalmente con el xito econmico o incluso poltico. La experiencia sugiere
que la condicin necesaria para que ima moratoria revierta el destino econmico de un pas es la misma que requiere un pas que opta por continuar sirviendo su deuda: amplio apoyo poltico, o autoritarismo eficaz, sumados a un
programa econmico coherente que se encargue de eliminar los desequilibrios esenciales. Con esos componentes econmicos y polticos nacionales
bien afianzados, ima moratoria administrada eficientemente podra mitigar
temporalmente el problema de la transferencia y aportar fnanciamiento neto
en apoyo del ajuste por montos superiores a los que el pas podra esperar obtener del programa oficial internacional de la deuda. Fue precisamente en este contexto que se observ que la moratoria era un elemento decisivo en el
xito de los esfuerzos de ajuste y estabilizacin de Costa Rica y Bolivia (Cariaga, 1992; Rodrguez, 1992). Mientras tanto, la segunda moratoria de Brasil se
consider esencial para evitar un estallido hiperinflacionario (de Freitas,
1992).
Resulta claro entonces que la declaracin de una moratoria formal, o
la entrada en una defacto, no produce de por s muchos beneficios, y puede
conducir incluso a gandes prdidas netas. Las moratorias eficaces han formado parte de un conjunto de polticas ms grande y complejo. Primero, ha sido
esencial que se desarrolle un consenso nacional en torno a un esftierzo de
ajuste serio y sostenible. Las necesidades definanciardicho esfuerzo sirvieron
para definir y legitimizar la moratoria as como para disciplinar el uso de los
recursos. Un programa econmico respetado en el mbito mternacional sirvi
tambin para galvanizar la tolerancia oficial en el exterior y mantener a la defensiva los acreedores conscientes de su imagen a la defensiva. Un programa
econmico y poltico eficaz fortaleci tambin el poder negociador del equipo
econmico, pues aument su credibilidad e hizo que la moratoria pareciera
ms sostenible para los acreedores. En cambio, un programa econmico en
deterioro slo consigui socavar la credibilidad de la moratoria y el poder negociador de las autoridades econmicas.
Las moratorias exitosas se han administrado con precaucin y flexibilidad. Las moratorias discretas defacto han sido ms eficaces que las formales.
El mantenimiento de un dilogo constructivo con los acreedores ha demostrado ser provechoso no slo en o tctico sino tambin en lo prctico. En efecto,
una moratoria tiene que ser de carcter temporal, pues si bien puede paliar
los efectos negativos ael flujo de caja del sobreendeudamiento, no puede paliar su impacto distorsionador sobre las decisiones de la inversin privada.'^^/
Por ende, mientras ms pronto pueda negociar el gobierno un arreglo satisfactorio con sus acreedores tanto mejor. Los pagos simblicos o parciales de
parte del servicio corriente de la deuda puede ser una forma de mantener ese
dilogo fluido. Esto no slo revela buena fe, sino que mantiene tambin a los
bancos interesados en dialogar; por una parte, les ofrece la oportunidad de
presionar al pas por pagos ms elevados y por la otra, saben que la intransi-

[pg.

43]

OscarAltimiry Robert Devlin

gencia de su parte podra llevar a la suspensin de los pagos que se les abonan.
Una moratoria ha sido menos conflictiva cuando las propuestas de las
autoridades para im arreglo no han cuestionado pblicamente el marco imperante de la gestin ocial de la deuda. Un programa del FMI, o al menos una
consulta en el contexto del Artculo IV, ha resultado especialmente titil cuando ha validado ex post un programa econmico que las autoridades nacionales
ya se haban comprometido a implementar y estaban en condiciones de llevar
a cabo; tambin rue una manera de poner bajo el amparo oficial el financiamiento del ajuste basado en atrasos temporales. Lamentablemente, puede que
el Fondo no sea un aliado de fiar debido a su vulnerabilidad a los vaivenes poh'ticos en los pases industrializados del Grupo de los Siete. Se reitera que la
presin ejercida por los bancos sobre el Grupo de los Siete respecto a la tolerancia de los atrasos del Plan Brady ya ha producido un revs importante para
la gestin internacional del problema de la deuda.
Los atrasos con los organismos multilaterales han resultado contraproducentes. Reducen la tolerancia del sector oficial y dada la reticencia poltica a explotar las posibilidades de una reprogramacin una vez acumulados
son extremadamente difciles de eliminar (O'Connell, 1992). Los atrasos con
el Club de Pars son contraproducentes cuando afectan a los pases cuyo apoyo poltico es necesario durante la moratoria. Los gestos amistosos hacia pases claves del Grupo de los Siete y bancos lderes en cuestiones no relacionadas con la deuda han sido tambin una forma de reducir la tensin en torno a
la moratoria.50/
Por muy conciliadora que sea una moratoria, la experiencia del Ecuador con el cobro compulsivo confirm la necesidad de proteger las reservas y
otros activos del gobierno deudor. Asimismo, las lneas de crdito de corto
)lazo han necesitado proteccin a menudo. Aunque los problemas en esta esra son inevitables, la experiencia demostr que hay formas eficaces, aunque
con sus costos, de proteger la liquidez.
Asimismo, los pases tienen que prever que una moratoria contra un
conjunto de acreedores tiende a repercutir negativamente sobre la disposicin
de los dems prestamistas a desembolsar. Sin embargo, en muchos casos esto
va a ser slo un problema terico, puesto que los prstamos suelen hallarse
vinculados a una condicionalidad impracticable y tambin pueden ser bloqueados por la "aversin" del acreedor durante una crisis financiera sistmica.
Por ltimo, cabe mencionar que mientras mayor sea la deuda de un
pas mayor ser la probabilidad de que la moratoria sea conflictiva. Desde
1982 Costa Rica tuvo la precaucin de evitar conflictos con sus acreedores.
Sin embargo, casi siempre estuvo en moratoria y propuso discretamente frmulas de pago heterodoxas basadas en su capacidad de pago (Rodrguez,
1992). Si el pas hubiera sido un megadeudor, sus tcticas heterodoxas podran haber atrado ms publicidad y arrastrado al pas a un mayor conflicto.
En suma, la estratega exitosa de una moratoria temporal requiere un
conjunto complejo de condiciones que la mayora de los pases no han podido

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UNA RESEA DE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

reunir. No obstante, mientras la estrategia internacional de la deuda no se


ocupe adecuadamente del problema del sobreendeudamiento ni de los impedimentos estructxirales conexos que se oponen al crecimiento, la moratoria seguir siendo un problema en la regin.51/
La idea original del Plan Brady de tolerar los atrasos como manera de
financiar temporalmente el ajuste fue una innovacin valiosa. Primero, pudo
quebrar la resistencia de los banqueros a la reduccin de la deuda y obrar como "vlvula de escape" para el serio problema delfinanciamientoinsuficiente
del Plan Brady.52/ Permiti, asimismo, que los pases en moratoria se vincularan de una u otra forma con el FMI y evitaran as las polticas individualistas,
como la del Per, que a veces pueden volverse muy destructivas. Lamentablemente, sin embargo, a los banqueros les preocupa cada vez ms sentar el precedente de concertar un arreglo con los pases en atrasos. Adems, parece
que su influencia en los crculos oficiales na aumentado ltimamente, ya que
en el caso de Brasil ha llevado al FMI y otros prestamistas multilaterales a vincular nuevamente sus programas de ajuste con acuerdos previos con los bancos. La generalizacin de esta tendencia sin un esfuerzo correspondiente
para fortalecer la actual estrategia internacional de la deuda incrementara
lis exigencias de una coherencia econmica y poltica interna en los pases en
moratoria. En efecto, en vista de las deficiencias actuales de la estrategia internacional de la deuda, mientras mayores sean las debilidades internas que
impulsen a un pas a concertar un arreglo con sus acreedores, menos satisfactorias tendern a ser las condiciones de ese arreglo.

Notas
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7/

En contraste con los mercados internos, donde el MIPUI est bien definido y suele situar
se en un Banco Central y/o en el Ministerio de Hacienda, en el plano internacional su fun
cionamiento es mucho ms complejo y especfico. Sin embargo, la prctica de la posgue
rra sugiere que est constituido por una alianza informal, descentralizada entre los go
biemos del Grupo de los Siete, algunos de sus grandes bancos comerciales, y los principa
les prestamistas multilaterales, sobre todo el FMI. El eje del movimiento, si bien deseen
tralizado, est constituido por los gobiernos del Grupo de los Siete y ese liderazgo suele
delegarse al pas con los lazos polticos y comerciales ms estrechos con el pas o la regin
en crisis (vase, Wellons, 1987).
Por ejemplo, los grandes bancos estadounidenses tenan prstamos con Amrica Latina
que sobrepasaban en 180% su capital (CEPAL, 1988).
El precio negociado de los prstamos oscilaba entre 100 y 250% ms que el que predominaba antes de la crisis (Devlin, 1989).
Para ms detalles sobre la estrategia de la deuda, vase CEPAL, 1985.
Wellons, (1987). En realidad, el ingreso neto de los bancos aument en los primeros aos
de la crisis (CEPAL, 1988).
La naturaleza de cada ronda de reprogramacin se analiza plenamente en CEPAL (1985,
1988,1990a).
Sin embargo, a fines de ao Costa Rica y Venezuela tambin haban regularizado sus pagos.

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La "moratoria" se utiliza aqu en sentido lato para describir la existencia de intereses


atrasados prolongados y la ausencia de un acuerdo claro para eliminarlos. Los atrasos en
los pagos de amortizaciones ocurrieron con frecuencia en los aos ochenta, pero stos no
fueron muy conflictivos mientras los intereses sobre la deuda se pagaran con prontitud.
Los incumplimientos se iniciaron a comienzos de 1931 con Bolivia, Per, Chile, Costa Rica, Colombia y Brasil, seguidos por El Salvador y Uruguay en 1932 y por Panam y Cuba
en 1933. A mediados de la dcada de 1930, el 80% de la deuda regional estaba impaga.
Los nicos pases que evitaron el incumplimiento fueron Argentina (sobre la deuda federal), Hait y la Repblica Dominicana (Skiles, 1988; CEPAL, 1964).
Sin embargo, se vio afectada por el retiro sistemtico de los acreedores de la regin en su
conjunto. En consecuencia, Colombia ha tenido que negociar refnanciamientos administrativos de los pagos de amortizaciones.
Es evidente que los datos sobre los atrasos son muy deficientes. Por ende, las cifras que
figuran en los cuadros deben emplearse con precaucin. Sospechamos que en los cuadros
se subestiman los atrasos. Por ejemplo, los bancos comerciales, que presumiblemente son
muy estrictos respecto a tales asuntos, proporcionan cifras de intereses atrasados sobre
sus prstamos (cuadro A l del Anexo) que suelen sobrepasar los intereses atrasados sobre
la deuda total presentados en el cuadro 2. Asimismo, las cifras difieren de las que figuran
en los datos del balance de pagos del FMI y en fuentes nacionales.
Brasil tambin registr atrasos. Sin embargo, fueron casi insignificantes y relacionados
con aspectos tcnicos de las negociaciones de la deuda extema.
Para detalles sobre la organizacin del Consenso, vase Tussie (1988).
Venezuela emple el obstruccionismo con ms discrecin al no aceptar una reprogramacin y acumular atrasos sobre los pagos de amortizaciones. Sin embargo, al mantenerse al
da en el pago de intereses, consigui moderar el conflicto (Fossati, 1991).
Para la reprogramacin y el dinero nuevo, respectivamente, el gobierno militar haba
acordado en la primera ronda un margen sobre la LIBOR de 2,13% y 2,50%, un perodo
de amortizacin de 7y 5 aos y una comisin fija de 1,25%. Las cifras respectivas para la
tercera ronda de reprogramaciones fueron 1,38% y 1,63%, 12 y 10 aos, y una comisin fija de 0,58% pagadera slo sobre el dinero nuevo. Antes, Mxico haba iniciado la tercera
ronda de reprogramaciones, logrando un recargo sobre LIBOR de 1,13% y un vencimiento total de 14 aos. En contraste con Argentina, Mxico, a propsito, no solicit nuevos
prstamos involuntarios de la banca en parte porque se estim que la renuncia a dichos
prstamos podra ser una manera para reintegrarse al mercado voluntario de capitales.
Para un anlisis de las condiciones de las cuatro primeras rondas de reprogramacin.
(Vase Devlin, 1989).
Esto explica el aumento importante de los atrasos de Brasil en 1985. La poltica de retener los pagos al Club de Pars dur hasta el principio de 1986 (vase de Freitas, 1992).
Baker prometi allegar prstamos nuevos netos por un monto de 29.000 millones de dlares durante tres aos, de los cuales los bancos comerciales aportaran 20.000 millones de
dlares.
El margen para Mxico fue de 0,81% tanto para el principal reprogramado como para el
dinero nuevo. Los perodos de amortizacin fueron de 20 y 12 aos, respectivamente. No
se cobraron comisiones. La reprogramacin cubri los vencimientos correspondientes al
perodo 1985-90.
Por ejemplo, los bancos estadounidenses experimentaron en el segundo trimestre una
prdida de 11.000 millones de dlares debido a que se agregaron 21.000 millones de dlares a las reservas para prdidas por prstamos correspondientes a la deuda de los pases
en desarrollo (Skidmore, 1987).
Los datos sobre las reservas para prdidas por prstamos de los bancos comerciales pueden hallarse en CEPAL (1990a).
Un anlisis integral del Plan Brady figura en CEPAL (1990a).
Para un anlisis de los acuerdos de la deuda, vase CEPAL (1990c).

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Una descripcin de los acuerdos figura en CEPAL (1990b).


Es decir, muy superior a 2. Este criterio convencional de endeudamiento elevado ha surgido basado en la hiptesis de que con tasas de inters que fluctan entre 8 y 10%, tal nivel
de endeudamiento slo absoiberia entre 16% y 20% de las exportaciones para el pago de
intereses.
Este criterio es equivalente a la "prueba de la solvencia dbil" de Simonsen, es decir, que
la tasa de inters no supere la tasa de crecimiento de las exportaciones (Simonsen 1985).
El FMI concord entonces con esta posicin. No obstante, dado lo escaso de sus recursos
en relacin con el nuevo escenario financiero internacional, est concordancia fue ms
bien conceptual que prctica.
Vase, CEP AL (1990b, cuadro 18).
Sin mencionar a Bolivia, cuyos pagos de intereses sobre la deuda pblica comprometan
ya dos tercios del ingreso pblico.
La asuncin de la deuda extema privada impuesta a los pases por el cartel de acreedores
represent una adicin al pago de intereses del sector pblico que puede haber ascendido
a 40% en Argentina, Chile y Venezuela y a un 20% en Ecuador, Mxico y Uruguay (vase
CEPAL, 1989; Captulo X).
La mayor proporcin de recursos pblicos absorbidos por los pagos de intereses sobre la
deuda extema obedeci en parte a las devaluaciones reales que exiga el ajuste extemo. Si
esas devaluaciones reales no hubieran ocurrido, los recursos fiscales (en moneda nacional) necesarios para pagar los intereses sobre la deuda extema pblica haban sido 30%
menos en Chile, Mxico y Uruguay; ms de 20% menos en Argentina y Ecuadoi^ y un
10% menos que los montos reales en Brasil, Colombia, Per y Venezuela (CEPAL, 1989;
Cap. X).
Los efectos de la propia reduccin de la deuda, desde la perspectiva del flujo de caja de
divisas fueron muy modestos. Vase CEPAL (1990c).
Un hecho que en muchos casos se ha agravado notoriamente fue la asuncin de la deuda
privada por el sector pblico. La asuncin de las deudas fue forzosa y parte de la poltica
del momento de los acreedores. Estas obligaciones originalmente no tenan el aval del
sector pblico; por lo tanto, no hubo una slida justificacin tcnica para el traspaso, sin
compensacin, de las deudas a los gobiernos latinoamericanos.
Cabe recordar, sin embargo, que el ao antes de caer en moratoria de faci con la mayora de sus acreedores, Cuba inici una clamorosa campaa contra la estrategia internacional de la deuda, afirmando que la deuda era impagable y que por lo tanto deba perdonarse. Pero lo interesante es que los argumentos del pas tuvieron buen cuidado de referirse
a la deuda regional en su conjunto y no a la situacin cubana como tal. En verdad, durante la campaa Cuba serva puntualmente sus obligaciones (Castro, 1985).
La moratoria tambin pudiera haber sido interpretada como una provocacin directa al
Secretario del Tesoro estadounidense Baker, quien pocas semanas atrs haba intervenido a favor de Brasil para resolver un grave conflicto entre ese pas y el Club de Pars. Para
detalles de la propuesta brasilea, vase de Freitas (1992).
La polmica por los gastos de viaje parecera justificarse formalmente, puesto que el problema de la deuda eman no slo de un endeudamiento excesivo sino tambin de un otorgamiento excesivo de prstamos.
La moratoria de 1987 se anunci despus de que era evidente que el Plan Cruzado haba
fracasado.
Per recurri a esta medida porque estim que el servicio de la deuda del sector privado
haba pasado a ser un vehculo para la fuga de capitales (Figueroa, 1992).
Una demora de 6 meses o ms se considera grave. Se reitera que Honduras elimin la
mayora de sus atrasos con el apoyo financiero de un grupo consultivo de pases en 1990.
Para una buena sntesis de algunas de las amenazas que acarreara el incumplimiento,
vase Cline (1984).
Para una discusin tcnica del cobro compulsivo, vase Biggs (1992).
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En los acuerdos de reprogramacin los bancos solan comprometerse a mantener abierto


un monto determinado de crdito de corto plazo
En efecto, despus del anuncio de moratoria de 1987 hubo cnticas manifiestas en algunos
medios noticiosos y crculos profesionales.
El vuelco experimentado por Venezuela es muy reciente. No se convirti en un modelo de
ajuste sino hasta 1989. Adems, sus considerables esfuerzos internos se vieron favorecidos en gran medida por un alza del petrleo y la oportunidad de aumentar el volumen de
exportaciones debido al quiebre del sistema de cuotas de la OPEP durante la Guerra del
Golfo. Venezuela tampoco se ci completamente a las reglas de juego convencionales en
las negociaciones de la deuda, por ejemplo, haba entrado en moratoria sobre los pagos
de amortizaciones en 1982-83 e importantes atrasos en los pagos de intereses durante parte del perodo 1989/1990.
Stallings (1990) sugiere que el carcter autoritario de los regmenes puede haber sido un
factor importante para un ajuste exitoso.
Cabra mencionar algunos factores adicionales que intervinieron aqu. La destacada posicin geopoltica de Costa Rica en Centtoamrica signific que el pas recibiera un promedio de 176 millones de dlares anuales en donaciones oficiales. Esto explicara en parte el
carcter moderado de su moratoria crediticia. A su vez, Bolivia tambin se benefici de
transferencias oficiales -especialmente entre 1987 y 1988 cuando representaron en promedio 140 millones de dlares anuales- y de la voluminosa repatriacin de capital de los residentes en los tres primeros aos del programa econmico de Paz Estenssoro. La transferencia global del Per muestra un cambio adverso en 1989 debido a un aumento de la fuga de capitales que correspondi al quiebre de las expectativas sobre el programa econmico del pas. La tendencia adversa en Argentina en 1989 obedeci tambin al colapso de
su programa econmico y de las expectativas en abril de ese ao.
Para un anlisis legal detallado, vase Biggs (1992).
No obstante, en asuntos legales como ste existe siempre la amenaza potencial de que los
problemas experimenten una escalada.
Ntese que los bancos no incluyeron los atrasos en el ejercicio de reduccin de la deuda;
stos se reprogramaron en condiciones menos favorables. (Vase CEPAL, 1990b y
1990c).
Esto obedece a que los inversionistas privados tienen que enfrentar incertidumbres respecto al acceso a divisas y pagos pblicos, as como la evolucin de variables claves tales
como el tipo de cambio, tasas de inters, lneas de crdito extemas, etc.
Bolivia manifest receptividad a la preocupacin de los Estados Unidos por el narcotrfico. En Argentina, las privatizaciones en que han mostrado inters los grandes bancos
y la cooperacin con los aliados en la Guerra del Golfo, han reducido probablemente las
tensiones en tomo a la moratoria del pas.
Para un anlisis de las deficiencias de la estrategia de la deuda y las propuestas para superarlas, vase CEPAL (1990a), y Abbate, Lawrence y Miroux (1992).
Un anlisis del problema del financiamiento insuficiente figura en CEPAL (1990a). En
esencia, el financiamiento insuficiente del sistema voluntario del Plan Brady conduce a
una reduccin modesta de la deuda. Por ende, frente a la restriccin del financiamiento,
los atrasos temporales serian una va ms segura, aunque subptima, para financiar los
programas de ajuste del FMI.

[pg.48]

Cuadro 1
AMERICA LATINA: INTERESES ATRASADOS SOBRE LA DEUDA EXTERNA
(millones de dlares)
1985

1986

1.893

-489

791

4.861

114

419

536

713

28
0
0
0
88
0

95
0
0
0
324
0

137
5
9
0
384
1

56
-5
4
0
657
1

919

1.270 -1.118

212

837
74
0
8
0

1.237 -1.297
166
27
0
0
6
13
0
0

-291
54
0
25
0

1988

1989

19M

1981

1982

1983

Total

129

247

916

12

47

12
0
0
0
0
0

39
0
0
0
8
0

28

29

Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Umguay

0
28
0
0
0

0
29
0
0
0

Centroamrlca
y el Caribe

89

171

-117

204

93

290

669

694

849

697

84
0
0
0
2
0
0

145
0
0
0
2
18
0

-214
0
0
0
7
85
1

51
0
10
9
19
55
0

-53
2
30
2
14
139
0

67
2
19
-1
19
158
-1

140
1
24
1
44
354
16

60
4
13
5
28
229
295

105
14
21
-1
29
304
302

-305
-17
81
8
-52
354
404

60

-41

27

89

59

75

224

Exportadores
de petrleo
BolMa
Colombia
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela
No exportadores
de petrleo

Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Nicaragua
Panam
Repblica
Dominicana

1984

1987

AOS

328

8.167

9.120

1.280

668

766

881

48
2
446
0
782
2

-306
-1
341
0
635
-1

-58
2
271
0
548
3

-44
25
460
0
446
-6

2.912 -1.034

6.552

7.542

-135 1.777
3.033 -2.838
0
0
27
14
0
0

3.405
3.162
0
-15
0

1.699
5.803
0
40
0

Fuente: Calculado del Banco Mundial, World Debt Tables 1990-91, Washington. D. C.

Cuadro 2
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: INTERESES EN ATRASOS ACUMULADOS
EXPRESADOS COMO PORCENTAJE DE LA DEUDA ACUMULADA
(porcentajes, 1980=ao base)
1984

1985

1981

1982

1983

TOTAL

...

...

Exportadores
de petrleo
Bolina
Colombia
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela

...

...

2
0
0
0
0
0

8
0
0
0

11
0
0
0
14
0

15
0
19

6
0
0
0
5
0

...

...

0
0
0

0
0
0

4
1
0
2
0

10
1
0
3
0

15
0
0
0
1

26
0
0
0
1
2

1
0
0
0
2

AOS

No exportadores
de petrleo
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
Centroamrlca
y el Caribe
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Nicaragua
Panam
Repblica
Dominicana

0
0
3

1986

1987

1988

13
0

11

0
24

2
3
1
0
3
0

5
0
1
2
4

1
3
3
3

1989

1990

14

10
0
266

17
0
32

20
0
35

11

19

2
1
0
5
0

1
7
0
4
0

7
1
0
7
0

15
9
0
5
0

21
21
0
10
0

10

14

15

11

16
1

20
27
21

2
4
10
0

6
14
1

16
10

21
2
8
3
9
18
19

11

14

Fuente: Banco Munda), World Bank Debt Tables 1989-90; 1990-91, Washington, D. C.
(...) = no significativo

25
0
35
0

12

4
6

Cuadro 3
AMERICA LATINA: COEFICIENTES DEUDA/EXPORTACIONES a/
(porcentajes)
Pases

1979

1982

1986

1990

Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Per

207
227
353
213
147
228

475
327
418
285
198
281

610
530
460
281
345
429

499
389
351
155
363
416

Orupoll
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

115
184
262
141
154

232
370
337
276
183

233
405
459
349
347

209
167
258
338
161

Grupo I

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico,


a/ Deuda extema total.

Cuadro 4
AMERICA LATINA: COEFICIENTES DE REFINANCIAMIENTO
SOBRE EL SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA TOTAL
(porcentajes)
1980

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Grupo 1
Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Perti

37,5
80,8
57,5
61,8
55,0
61,9

36,4
85,2
55,7
65,6
50,4
56,6

55,4
80,0
60,9
75,1
73,0
68,4

54,6
78,1
67,2
79,7
79,0
70,3

73,3
73,1
70,6
80,2
82,7
72,4

78,1
73,0
74,9
79,0
88,5
70,2

84,2
79,2
74,0
78,4
85,8
68,3

80,9
81,3
77,7
78,0
84,0
65,8

79,4
82.7
75,7
77.9
83,3
63,7

Grupo II
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

58,9
38,9
59,1
67,9
36,1

58,1
30,3
59,9
64,2
38,7

60,2
36,8
71,8
76,2
38,7

64,2
53,8
73,5
77,3
50,9

67,2
63,3
75,1
68,8
50,2

79,3
69,5
75,2
74,1
73,1

81,3
72,3
77,1
72,5
71,2

81,5
69,9
80,0
77.2
71,4

82,9
59.5
79,7
79.1
76,5

Fuente: Banco Mundial, World Debt Tables, 1990-91, Washington D. C.

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1- CM

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o o

a J

Cuadro 6
AMERICA LATINA: COEFICIENTES DE REFINANCIAMIENTO
SOBRE EL SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA TOTAL ^
(porcentajes)
Pases

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Per

74
99
119
95
86
134

55
93
100
146
79
137

176
208
145
231
150
97

193
109
120
48
78
98

343
477
116
171
135
185

104
624
158
102
124
285

150
200
167
216
103
498

168
190
176
541
92
439

246
330
168
707

410
104
856

Grupo II
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

83
73
98
118
127

77
74
90
77
194

92
136
98
69
155

100
197
114
67
281

96
68
180
382
1296

98
133
170
997
1536

141
170
377
1954

221
165
182
256
699

131
178
396
531
778

282
816
505
593

1989

Grupo 1
135

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico.


aj El coeficiente de refinanciamiento corresponde al servicio de la deuda (intereses y amortizaciones,
excluido el de corto plazo) dividido por los desembolsos (excluidos los de corto plazo) de nuevos
prstamos.
(...) = no disponible.

Cuadro 7
AMERICA LATINA: RESERVAS INTERNACIONALESa/
EN RELACION CON LAS IMPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS
(nmero de meses de importaciones)
Pases

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Grupo!
Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Pen

12,0
2,2
8,6
1,8
3,5
2,3

12,8
1,9
5,0
0,9
3,3
7,3

6,2
1,5
2,5
1,1
4,2
6,0

3,4
1,0
2,9
1,2
2,4
2,9

4.6
2,6
1,9
2,6
1,3
3,4

2,4
2,6
2.7
3,3
4,2
4,4

2,5
4.6
7.8
3.9
3.6
6.5

7.4
3.4
7.5
4.8
4,0
7.9

5,0
2,3
3.8
4.7
3,5
4,5

2,5
1,3
3,9
3,6
2,2
1,7

5.5
1.7
4.2
4,7
2,2
1.5

2,8
3.2
3.7
4,3
2,9
2,9

Grupo II
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

8,3
3,6
1,9
4,4
4,8

11,8
4,5
1,5
2,6
6,2

10,6
5,3
1.4
2,1
5,2

9,5
4,7
1.5
2.5
5.7

6,9
4,3
0,5
0,9
4,0

4,0
6,0
3,7
2,1
10,1

3.1
6.2
5.4
1.5
10.7

3.8
7.5
3.2
2.0
12,7

6,4
6.4
4.2
4.9
7,7

6,5
5,5
8,7
4.5
6.6

6.1
5.7
2,5
4,4
2,6

6,4
4,3
2.4
4.0
5.3

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico,


a/ Reservas totales menos el oro.

Cuadro 8
AMERICA LATINA: RELACION ENTRE LAS IMPORTACIONES
TOTALES Y LAS EXPORTACIONES TOTALES
(porcentajes)
Pases

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Peni
Ctiile
Colombia
Mxico
Uruguay
Venezuela

66
135
121
126
156
86
111
87
106
106
155

96
131
130
138
110
61
113
86
110
126
95

132
81
127
138
102
86
118
102
109
140
76

107
114
107
111
109
122
165
140
116
123
82

71
79
113
93
109
118
108
151
76
103
112

63
86
83
101
69
99
88
152
47
85
57

62
81
61
98
70
79
104
103
53
83
60

53
98
61
104
66
74
88
114
67
82
62

77
126
76
96
86
112
86
78
75
79
100

94
140
69
112
109
126
87
89
62
91
96

66
109
55
105
83
114
80
96
86
82
127

54
90
64
113
80
75
91
92
94
75
66

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico.

Cuadro 9
AMERICA LATINA: RELACION ENTRE LA DEUDA EXTERNA PUBLICA^/
Y LOS INGRESOS PUBLICOS CORRIENTES<>/
(porcentajes)

Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Per
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

1978

1979

1980

1981

1982

41

34

27
269
64
128
110
151
63
47
74
38
49

41
424
66
269
126
142
83
45
83
38
50

125
785
76
365
121
164
82
66
140
55
55

104
60
87

55
64

57

50

1983
196
1398
125
299
193
262
106
96
188
156
75

1984

1985

1986

1987

164
736
147
239
217
255
91
162
160
192
84

223
580
140
254
186
314
141
210
174
194
96

195
550
114
227
264
303
151
230
267
148
181

245
726
120
232
359
310
166
213
257
136
196

1988

1989

107
451
155

652
160

201

155

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico.


a/ Deuda pblica y con aval del Estado -Banco Mundial, World Debt Tables, 1990-91.
b/ Incluye los ingresos totales del gobierno general ms el excedente (o dficit) operacional de I
empresas pblicas.
(...) = no disponible.

Cuadro 10
RELACION ENTRE LOS INTERESES DEVENGADOS
SOBRE LA DEUDA EXTERNA PUBLICA Y EL DEFICIT DEL SECTOR
PUBLICO NO FINANCIERO a/
(porcentajes)
Pases

1980

1981

1982

1983

1984

198S

1986

1987

Qrupol
Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Peni

8
88
136
31
34
67

7
94
54
356
39
32

13
91
48
309
61
29

22
52
67
-944
63
33

33
64
21
206
85
68
-147
-194
600 -2.891
64
168

79
-78
69
-322
159
49

54
125
63
-218
156
23

Grupo II
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

33
-34
27
-108
-24

21
-397
14
59
-111

23
59
24
13
26

19
79
59
90
131

848
494
33
772
241

155
-2.037
31
496
-528

20
114
60
120
-25

59
224
53
236
-33

1988

1989

44
23

23

125

155

41

65

Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico.


(...) = no disponible.
Nota: signo (-) significa excedente.

Cuadro 11
AMERICA LATINA: COEFICIENTE DE REFINANCIAMIENTO
SOBRE EL SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA PUBUCA ^
(porcentajes)
Pases

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

198S

1986

1987

1988

1989

Argentina
Bolivia
Brasil
Costa Rica
Ecuador
Per
Colombia
Chile
Mxico
Uruguay
Venezuela

69
67
47
81
39
90
131
83
74
103
30

47
81
68
66
87
83
65
93
95
66
40

70
66
98
48
57
121
52
160
86
74
103

113
75
91
64
59
126
51
152
61
62
113

49
139
95

134
197
93
87
197
57
67
49
159
61
111

684
184
81
158
120
74
62
76
220
217
363

94
282
282
123
148
163
77
90
269
185
727

186
62
220
236
86
163
71
151
264
163
714

152
84
440
606
156
131
194
185
125
152
556

322
86
189
325
151
225
124
123
220
181
186

611
83
440
256
162
149
140
247
331
146
207

400
72
71
79
79
52
140

Fuente: Calculado del Banco Mundial, World Debt Tables 1990-91, Washington D. C., 1990 y estimaciones de la CEPAL
a/ El coeficiente de refinanciamiento corresponde al servicio de la deuda Ontereses devengados y
amortizaciones) sobre la deuda pblica dividido por los desembolsos al sector pblico (excluidos
los de corto plazo).

Cuadro 12
AMERICA LATINA: RELACION ENTRE LA TRANSFERENCIA
N ETA DE RECURSOS EXTERIORES AL SECTOR PUBUCO a/
Y LOS INGRESOS PUBLICOS CORRIENTES
(porcentajes)
Antes de la crisis
Pases

Perfodo

Durante la crisis

Promedio anual

Perfodo

Promedio anual

Argentina

80-82

83-87

-7

Bolivia

80-81

16

82-85
86-87

-28
19

Brasil

80-82

83-84
85-88

3
-8

Costa Rica

80-82

12

83-87

-11

Ecuador

80-81

16

82-85
86-87

-12
4

Per

80-81

-8

82-84
85-89

21
4

Colombia

80-82

83-86
87-89

8
-10

Chite

80-81

-5

82-84
85-87

7
-5

Mxico

80-82

83-86
87-89

-15
-11

Uruguay

80-83

84-87

-11

Venezuela

80-83

-2

84-87

-14

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales y datos del Banco Mundial,
a/ Pagos de intereses y unortizaciones por el sector pblico menos los desembolsos que recibe,
b/ Incluye los ingresos totales del gobierno general ms el excedente (o dficit) operacional de las
empresas pblicas.

Cuadro 13
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: PERIODOS DE MORATORIA
1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Pases exportadores de petrleo


Bolivia
Ecuador
<><><><><><>
Per
<><><><><><><><><>
I sem.

Venezuela
Pases no exportadores de petrleo
Argentina
************

Brasil
Paraguay
Costa Rica
Cuba
Repblica
Dominicana
El Salvador
Guatemala
Hait

Honduras

Nicaragua

<><><><>

<><><><><><><><><><><><><><><>

Panam
Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales.
Smbolos:
Bancos comerciales,
* * * * * * * * * * * Acreedores del Club de Pars,
< > < > < > Acreedores multilaterales,
Informacin incompleta

<><><><><><><><>

Cuadro 14
AMERICA LATINA Y EL CARIBE: DESEMPEO ECONOMICO DE LOS
DEUDORES PROBLEMA

Crecimiento

Inflacin

Sostenido

Moratoria

Sin moratoria

Espordico o insignificante

Moratoria

Estabilidad

CRI(1986-90)

CHI(1984-90)

BOL(1986-90)

de precios

PAR(1987-90)

MEX(1989-90)

CUBA(1986-90)

Sin moratoria

CHI(1982-83)

HON(1982-90)

relativa

CRI(1982-85)

ARG(1983-84)

MEX(1982-88)

o en franco

ARG(ig88-90)

VEN(1982-90)'

aumento

BRA(1987)

URU(1982-gO)

Severa

GUAT(1987-90)

BRA(1989-90)
ECU(1987-90)
PER(1984-90)
BOL(1982-85)
NIC(1982-90)
DR(1982-90)
PAR(1982-85)
EL SAL(1985-90)
HAI(1984-90)
GUAT(1984-66)
Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Econmico.
sj Hay indicios de que los aos venideros este pas podra sumarse a Chile y Mxico en el casillero
del extremo superior izquierdo.

Cuadro 15
AMERICA LATINA: TRANSFERENCIA NETA DE RECURSOS
CORRESPONDIENTE A SEIS PAISES EN MORATORIA^/
(millones de dlares)
Pases

1982

1983

1984

1985

-5.429 -3.050
-5.880 -3.583

3.321
-2.778

1986

1987

1988c;' 1989b/ 1990b/ 1991c/

Argentina
Total
Crdito

-3.033
-4.460

-2.448 -2.162 -1.654


-2.477 -1.271 -1.126

-6.465 -4.615
-6.534

-200

Bolivia
Total
Crdito

-182
-237

-117
-200

-55
-80

66
-273

274
86

41
-24

105

295

-9.056 -6.747 -14.545 11.854


-7.048 -5.034 -14.423

-7.044

-8.550

-73

120
-82

Brasil
Total
Crdito

-2.381
-2.399

-6.060 -6.133 -11.414


-5.110 -6.559 -10.328

Costa Rica
Total
Crdito

24
-176

39
-145

-109
-366

81
-268

11
-241

184
-185

285
-237

333
-138

188

315

2
248

-561
-991

-777
-956
-627 -1.041

-469
583

253
895

-353
-152

-306
-294

-435

-415

658

-72
-316

-535
15

113
-71

275
159

480
446

-422
-211

365

1.790
...

Ecuador
Total
Crdito
Per
Total
Crdito

-816
-580

Fuente: CEPAL, Estudio Econmico para Amrica Latina y el Caribe 1989, Santiago de Chile, 1990.
a/ La transferencia total corresponde a los flujos netos de capital menos los pagos netos de factores.
La transferencia crediticia corresponde a los prstamos netos de mediano, corto y largo plazo menos los pagos de intereses,
b/ CEPAL, "Balance preliminar de la economa de Amrica Latina y el Caribe, 1990".
c/ CEPAL, "Balance preliminar de la economa de Amrica Latina y el Caribe, 1991".
(...) = no disponible.

ANEXO.
Cuadro A1
AMERICA LATINA: INTERESES EN A S ^ ^ S CON LA BANCA COMERCIAL
(Millones de dlares)
Pases
Total
Pases exportadores
de petrleo
Bolivia
Colombia
Ecuador
Mxico
Per
Venezuela
No exportadores de
petrleo
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1.244

3.453

2.228

1.222

1.518

5.878

5.417 13.557 20.947

51
51

145
77

414
120
64

743
213

1.204
260

2.042
317

2.986
236

3.944
193

4.796
156

368

804

1.243

1.544
3.096

937
937

1988

1989

1990

68

294

466

944

1.357

1.946

2.508

3.308
968
2.340

1.743
1.743

442
442

260
257

3.667
228
3.430

1.965
1.949

8.702 15.265
5.216 6.823
3.454
8.376

16

32

66

169
154

466
248

911
372

886

15

218

472
67

728
158

Centroamrca y el
256
Caribe
242
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Nicaragua
Panam
Repblica Dominicana 14
Fuente: Institute of International Finance.
(...) = no disponible.

71
45

37
1

26

36

54
54

UNA RESEADE LA MORATORIA DE LA DEUDA EN AMERICA LATINA

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fpg. 61]

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[pg.62]

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[pg. 63]

PRIMERA

PARTE

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA EN


CONDICIONES DE CRISIS EN LA BALANZA DE
PAGOS: LA MORATORIA ARGENTINA 1988-89
Jos Luis Machima y Juan Sommer

Introduccin
Desde la crisis de 1982, el tema de la deuda externa ha dado lugar a una amplia literatura, donde se han analizado diversos aspectos de este problema,
entre otros, transferencia de recursos, impacto del endeudamiento sobre las
cuentasfiscales,efecto sobre la rentabilidad y estabilidad de los bancos acreedores, papel de los organismos internacionales, posibles soluciones al problema del sobreendeudamiento, conveniencia de acciones conjuntas de los pases
deudores, etc.
A diferencia de ellos, en este trabajo se analiza un aspecto especfico:
la "moratoria de hecho" en que incurri la Argentina a partir de abril de 1988.
Por lo tanto, si bien se discuten brevemente algunos de los aspectos previamente mencionados, el nfasis se pone en el an^sis de las razones, prmcipales caractersticas y consecuencias de dicha moratoria. Aunque la moratoria
contina hasta la fecha (abril de 1990), con atrasos acumulados con la banca
comercial por ms de 6.000 millones de dlares, el anlisis cubre slo el perodo del Gobierno del Dr. Alfonsn, o sea, hasta julio de 1989.
Resulta difcil comprender las caractersticas y efectos de las decisiones tomadas por el gobierno argentino durante ese perodo sin ima interpretacin de las relaciones que tuvo la Argentina con sus acreedores hasta ese entonces. Con este fin, se incluyen breves consideraciones sobre estas relaciones
desde comienzos de la crisis de la deuda.
El trabajo est organizado de la siguiente manera. En la seccin I se
analiza brevemente la crisis de la deuda y algunas particularidades del proceso de ajuste de comienzos de los aos ochenta. En la seccin II se discute la
poltica en relacin con la deuda externa seguida por el gobierno radical a
[pg. 67]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

partir de fines de 1983. En la seccin III se realiza una evaluacin de las negociaciones con los distintos acreedores en el perodo 1985-88 y se muestra, entre otras cosas, los problemas asociados al continuo desfinanciamiento externo que se observa al comparar los desembolsos con los montos comprometidos originalmente por cada acreedor. En particular, se consideran las difciles
negociaciones que dieron lugar al ltimo desembolso del FMI y los bancos
acreedores antes del comienzo de la moratoria. Las tres secciones sigmentes
se destinan al anlisis especfico de la moratoria. En la seccin IV se discuten
las relaciones que el gobierno argentino mantuvo con los organismos internacionales y con los bancos acreedores durante la moratoria. A continuacin
(seccin V), se evalan los fundamentos que determinaron la forma en que el
gobierno administr los pagos externos durante ese perodo; asimismo, se discute el tema de la proteccin de las reservas internacionales. Por ltimo, en la
seccin VI se consideran los efectos de la moratoria sobre la transferencia de
reciu-sos al exterior, incluyendo la disponibilidad de lneas de crdito comercial y la fuga de capitales privados.
El trabajo termina con las principales conclusiones en cuanto a decisiones de poltica y a los aspectos instrumentales que pueden derivarse de la moratoria iniciada en 1988, y algunas reflexiones de tipo general sobre el problema de la deuda, que sugieren las negociaciones mantenidas por Argentma con
sus acreedores entre 1984 y 1989, incluyendo la experiencia de la moratoria.
Los tres apndices tratan de los acuerdos con la banca acreedora, la metodologa para estimar la transferencia de recursos al exterior, y el tema de la
transferencia interna.

I. Crisis de la deuda y proceso de ajuste


Hasta mediados de la dcada de 1970, la deuda externa de la Argentina, como
la del resto de Amrica Latina, se explicaba bsicamente por el financiamiento ligado a operaciones comerciales, formas encubiertas de inversin extranjera y, en menor medida, por el endeudamiento utilizado parafinanciarlas recurrentes crisis de balance de pagos. Esta situacin cambi radicalmente durante los ltimos aos del decenio. En ese entonces, y como consecuencia de
la abimdante liquidez internacional y del correspondiente cambio en la estrategia de la banca comercial, aument considerablemente la oferta de prstamos financieros.
En este contexto, la mayora de los pases en desarrollo increment su
endeudamiento externo. La Argentina no fue una excepcin (cuadro 1). Ms
aim, en el marco de ima pob'tica de liberacin financiera, alto dficit fiscal y
utilizacin del tipo de cambio como principal instrumento antnflacionario, el
pas no slo se endeud sino que adems utiliz una parte sustancial de los recursos externos parafinanciaruna fuga de capitales privados sin precedentes
(Feldman y Sommer, 1986).

[pg. 68]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA...

La apreciacin de la moneda local produjo, en 1980, un desequilibrio


en cuenta corriente de 4.768 millones de dlares, que fue financiado con las
reservas internacionales y el endeudamiento externo, principalmente del sector pblico (cuadro 2).
La continua cada de las reservas internacionales, en una situacin de
desequilibrio externo insostenible, produjo el comienzo de un largo y penoso
proceso de ajuste de balance de pagos. Varios acontecimientos habran de
complicar este proceso. En primer lugar, una brusca cada en los precios internacionales de los productos agropecuarios gener un deterioro de los trminos del intercambio de 14% entre 1980 y 1983 (cuadro 3). Este factor explica una prdida de ingreso nacional de 2,1% entre estos aos (cuadro 4).
En segundo lugar, la poltica monetaria restrictiva implantada por la
Reserva Federal, en im contexto de fuerte desequilibrio fiscQ y expectativas
de aceleracin inflacionaria, produjo un aumento sin precedentes de las tasas
de inters en los mercados internacionales. Este factor, unido a la cada en los
precios de exportacin, determinaron tasas de inters altamente positivas en
trminos reales (cuadro 3).l/
En tercer lugar, la banca comercial internacional se retir como oferente de fondos para los pases en desarrollo, lo que dificult la posibilidad de
realizar un ajuste ordenado de las cuentas externas.
Por ltimo, la Guerra de las Malvinas habra de afectar el desequilibrio
externo de dos maneras. Por un lado, requiri un considerable gasto en armamentos, y en segundo lugar, hizo imposible negociar con los acreedores externos, lo que gener una acumulacin de atrasos en los pagos al exterior.
Los factores mencionados complicaron el ajuste externo y generaron
una profunda cada en el nivel de actividad econmica.
Por otra parte, los sucesivos intentos por mejorar el tipo de cambio en
un contexto de elevado desequilibrio fiscal, produjeron una fuerte aceleracin
inflacionaria. Adems, ante las presiones por reducir el costo del ajuste, el gobierno decidi una licuacin de los pasivos internos y externos del sector privado. La licuacin de los pasivos internos se alcanz r e d a n d o las tasas de inters, mientras se aceleraba la inflacin. Esta poh'tica habra de producir una
acelerada desmonetizacin y debilitara la efectividad de la poh'tica monetaria
en el futuro.2/ La reduccin de los pasivos externos del sector privado deriv
en la prctica en la nacionalizacin de gran parte de esa deuda externa. La
deuda externa del sector pblico, correspondiente al 53% de la deuda total,
en 1980, se increment a 70% en 1983 y a 83% en 1985 (cuadro 1).3/
La nacionalizacin de la deuda externa agrav en los aos siguientes
los requerimientos de transferencias internas para atender los pagos al exterior. A partir de entonces, adems de un supervit en el balance comercial, se
requerira un importante supervit operativo del sector privado, de manera tal
de poder comprar en el mercado de cambios las divisas necesarias para atender el servicio de la deuda.
Como consecuencia del proceso de ajuste, ya en 1983 la Argentina alcanzaba un supervit en el balance comercial de 3.300 millones de dlares.
Este valor debe compararse con el dficit de 2.500 millones de dlares en
[pg. 69]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

1980 (cuadro 2). En realidad, teniendo en cuenta el deterioro de los trminos


del intercambio, el ajuste fue considerablemente mayor al que reflejan estas
cifras. En trminos reales, las exportaciones aumentaron 27% mientras que
las importaciones cayeron 52%; la absorcin interna (consumo e inversin)
pas de 106,9% del PIB, en 1980, a 95,2% en 1983. Si bien el consumo cay de
manera apreciable, el deterioro mayor (al igual que en otros pases de Amrica Latina) se produjo en la inversin, la que disminuy en 1983 a alrededor de
14% del PIB, porcentaje que no sera superado en el resto de la dcada de
1980.

II. Poltica del Gobierno Radical respecto de la Deuda Externa


El Gobierno constitucional del Dr. AKonsn asumi en diciembre de 1983. La
deuda externa habra de ser por su efecto en la transferencia de recursos, su
impacto en las cuentas pblicas, y la incertidumbre que generaron las continuas negociaciones la herencia ms negativa en el campo econmico. En
1983, la deuda externa representaba el 67% del PIB, y sus intereses alcanzaban a 8% del PIB y 69% de las exportaciones.''/ Adems, los atrasos externos
sumaban 3.200 millones de dlares, mientras que las reservas internacionales
de libre disponibilidad eran inferiores a 500 millones de dlares. Por ltimo,
el impacto en el gasto pblico de los intereses de la deuda pblica externa era
equivalente a 5,5% del PIB.
1.
La estrategia inicial
Los primeros pasos del gobierno democrtico frente a los acreedores externos
fueron de singular dureza, en especial si se los compara con la actitud de otros
deudores. Con un diagnstico basado en que el cambio de gobierno significaba tambin un cambio en la correlacin de fuerzas en las negociaciones de la
deuda externa, se suspendi por 180 das el pago de los servicios de la deuda
con los bancos, al mismo tiempo que se anunciaba que se revisara su "legitimidad". Por otro lado, sin previo acuerdo con el FMI, se intent negociar
prstamos y refinanciaciones con la banca acreedora por montos significativos
y a tasas relativamente bajas.
Esta estrategia llev a una situacin de semi enfrentamiento con los
acreedores y al mantenimiento de atrasos en los pagos, proceso que se haba
iniciado en 1982, con ocasin de la Guerra de las Malvinas. Como parte complementaria de esta posicin, el gobierno busc caminos de negociacin poltica a travs del Consenso de Cartagena. Sin embargo, los acuerdos logrados
con otros pases de Amrica Latina no condujeron a acciones concretas.
Las negociaciones con los bancos, llevadas a cabo con la activa participacin de representantes del Gobierno de los Estados Unidos y de vanos pases de Amrica Latina, derivaron, en abril de 1984, en la concrecin de un
prstamo puente de pases latinoamericanos por 300 millones de dlares y
prstamos de la banca comercial por 225 millones de dlares.5/
[pg. 70 J

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

La falta de compromisos de nuevosfinanciamientosde los acreedores


para cubrir los vencimientos de los prstamos puente, fue sustituida por garantas otorgadas por el gobierno para su cancelacin. En particular, los fondos aportados por la banca acreedora tenan como garanta depsitos de la
Argentina inmovilizados en la Reserva Federal (Garca y Junco, 1987). Los
recursos recibidos mediante estos prstamos y una parte importante del supervit comercial fueron utilizados para pagar intereses a la banca acreedora
durante el primer semestre de 1984.
Acuerdos de este tipo se concretaron a fin de marzo y junio de 1984, en
parte como consecuencia de la presin que ejercieron los acreedores externos. Estos buscaban, en primer lugar, evitar que los entes reguladores de la
actividad bancaria en los Estados Unidos calificaran negativamente la deuda
argentina, ya que ello afectara sus balances. Pero tambin queran evitar que
Argentina llegara a una situacin de difcil retorno, lo que podra ocurrir en
caso de una declaracin formal de moratoria.
La mayor parte de los gobiernos de los pases de la regin tambin
contribuyeron a que la Argentina se encaminara hacia una solucin negociada. La principal razn era que, en su mayora, haban alcanzado acuerdos de
renegociacin de sus respectivas deudas dentro de las pautas tradicionales.
Inclusive puede pensarse que este hecho fue uno de los factores que frenaron
cualquier propuesta de accin conjunta en el marco del Consenso de Cartagemfi/
El perodo transcurri con continuas presiones para que el gobierno
negociara con el FMI, cambiando una actitud que haba llegado a su punto lmite en junio de 1984, cuando las autoridades argentinas enviaron al FMI ima
carta de intencin redactada unilateralmente.
La presin de los acreedores externos encontr un campo ms frtil
durante el segundo semestre. Entonces, era evidente que el programa econmico inicial se haba agotado rpidamente, sin poder resolver los problemas
que mantem'an a la economa argentina con tasas de inflacin elevadas, alto
dficitfiscal,problemas de balance de pagos y un crnico estancamiento.
2.
El camino de las negociaciones
En el tercer trimestre de 1984, el gobierno argentino entabl negociaciones
con el FMI, que culminaron en septiembre de ese ao con un stand-by por
1.419 millones de dlares y un prstamo compensatorio por cada de exportaciones de 270 millones de dlares. Laspoh'ticas comprometidas en este acuerdo se enmarcaban en los patrones tradicionales del FMI, es decir, aumento de
tarifas de los servicios pblicos, aumentos del tipo de cambio, reduccin del
dficitfiscaly, en especial, una fuerte contraccin monetaria.
Concretado el stand-by, se iniciaron negociaciones con los bancos
acreedores y con el Club de Pars, que culminaron en acuerdos afinesde 1984
y a comienzos de 1985, respectivamente.
Cabe mencionar que en el transcurso del tercer trimestre, sin haber alcanzado acuerdo alguno con el FMI y los bancos, la Argentina cancel los 425
millones de dlares que haba recibido como prstamo puente de gobiernos
[pg.71]

Jos LuisMachineay Juan Sommer

latinoamericanos y de bancos acreedores. Adems, como parte de los acuerdos con el FMI y la banca acreedora, durante el cuarto trimestre de 1984 se sigui una poh'tica de fuerte disminucin de atrasos. Como estos pagos se realizaron sin que los bancos ni el FMI desembolsaran dinero fresco, afinesde ese
ao las reservas internacionales se redujeron considerablemente.
En sntesis, a partir de 1984, el gobierno argentino encar las negociadones con los acreedores externos con base en el diagnstico de que el problema de la deuda externa era de solvencia y no de liquidez, como ellos sostenan. A partir de este enfoque, se plante el objetivo de reducir las transferencias al exterior vinculadas con los intereses de la deuda externa, ya que esas
trinsferencias atentaban contra la posibilidad de crecimiento del pas. Inicialmente, se trat de alcanzar este oljjetivo a travs de una estrategia de semienfrentamiento.'^/ Sin embargo, a los nueve meses de haber asumido, el gobierno firm im acuerdo con el FMI, dentro de los lincamientos tradiciondes
de esta Institucin.
3.
Las negociaciones externas en el perodo 1985-88
A partir de 1985, manteniendo el objetivo de minimizar la transferencia de recursos, la estrategia del gobierno se enmarc claramente en el camino de la
negociacin. En esta decisin, no slo tuvo importancia el fracaso de la alternativa planteada inicialmente, sino tambin los efectos que tuvieron los mos
de aislamiento internacional que vivi la Argentina como consecuencia de las
violaciones de los derechos humanos y la Guerra de las Malvinas. En otras palabras, el gobierno consideraba fundamental reinsertar al pas en el contexto
internacional, y ello era muy difcil si se mantem'a una posicin aislada de enfrentamiento en el tema de la deuda.
La estratega de minimizar la transferencia de recursos requera en lo
inmediato un crecimiento de la deuda externa. Esto no era contradictorio con
el diagnstico de que el problema de la deuda era de solvencia, ya que se parta de la idea de que tarde o temprano (y ms probablemente tarde), se iba a
reconocer el carcter de impagable de la deuda y, por ende, se encontraran
caminos que condujeran a soluciones ms estables a travs de disminuciones
en el capital o en el pago de los servicios. Para avanzar en el reconocimiento
de esta situacin, el gobierno argentino plante su posicin ante los ms diversos foros internacionales, e hizo esfuerzos a travs de un mayor intercambio de informacin y debate para buscar un acercamiento con otros deudores.
Si bien los beneficios de corto plazo de esta estrategia no parecen haber sido
importantes, es probable que al menos haya servido para reducir la importancia de posiciones extremas entre los acreedores.
Adems, los planteamientos hechos sirvieron de base para posteriores
cambios en la posicin de los pases acreedores. A medida que era evidente
que la estrategia seguida llevaba a los pases endeudados a una crisis cada vez
ms profunda, los acreedores se vieron en la necesidad de ir modificando su
diagnstico inicial. Como consecuencia, fueron aceptando, en forma paulatina, acuerdos que involucraban un reconocimiento de la insolvencia de los
deudores. El Plan Brady, las disminuciones de intereses y de capital, y la re[pg. 72]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

compra de parte de la deuda a precios cercanos a los del mercado secimdario,


constituyeron componentes de los acuerdos con bancos acreedores, cerrados
por algunos pases luego de 1989.
Nada de esto exista en el momento de lanzarse el Plan Austral, en junio de 1985. Por lo tanto, las negociaciones con los acreedores en el contexto
de este programa siguieron las pautas vigentes en ese entonces, con las salvedades que se hacen ms adelante.
Como consecuencia de la nueva poltica econmica, se reformul el
stand-by con el FMI y se dio fin al acuerdo con la banca acreedora. Ello permiti el desembolso de un monto considerable de los crditos acordados, posibilitando el incremento de las reservas y la disminucin de los atrasos. Por
otra parte, el financiamiento externo constituy uno de los puntales del programa econmico de junio de 1985, ya que haca posible financiar el dficit
fiscal sin emisin monetaria y, ms importante an, mejorar la credibilidad interna y externa. El objetivo de revertir las expectativas con apoyo externo era
fundamental para un gobierno que durante ms de im ao no haba podido
abordar con Hto el problema econmico y para un equipo econmico cuya
formacin profesional no era garanta suficiente para el mundo de los negocios. En esas condiciones, aceptar las reglas de juego entonces existentes, p i l cadas en las negociaciones de un amplio nmero de pases, era un beneficio
compartido para la Argentina y sus acreedores.
Desde 1985 en adelante, las negociaciones tuvieron el objetivo de obtener financiamiento para reducir las transferencias al exterior al 50% de los
vencimientos por intereses. En el cuadro 6 se muestra una estimacin de las
transferencias realizadas durante 1984-88, y su comparacin con las que hubiesen sido necesarias para pagar la totalidad de los servicios de la deuda.
Si bien en trminos generales puede afirmarse que el objetivo de limitar el pago neto de los intereses al 50% de los vencimientos se cumpli, su obtencin no estuvo exenta de ciertos costos. En primer lugar, el financiamiento
obtenido no fue resultado de imas pocas negociaciones, sino fruto de negociaciones permanentes con cada uno de los acreedores. Este proceso gener demoras en los desembolsos, atrasos en los pagos y, en consecuencia, introdujo
en forma recurrente incertidumbre en el mercado interno, con su efecto sobre
las tasas de inters y el tipo de cambio. En segundo lugar, varias negociaciones fueron extremadamente difciles, y en diversas oportunidades llegaron al
borde de la ruptiu-a. Adems, y como consecuencia de demoras en los desembolsos, en algunas ocasiones, pero nunca de modo tan crtico como a comienzos de 1988, se lleg a ima situacin lmite en trminos de reservas internacionales.
Las relaciones con los acreedores externos habran de tomar otro cariz
luego de este ltimo climax de tensin. Las negociaciones encaradas durante
1 9 ^ no permitieron alcanzar nuevos acuerdos con el FMI y los bancos acreedores. Ante la imposibilidad de obtener nuevos desembolsos de estos acreedores, la Argentina entr en una situacin de moratoria de pagos a partir del
segundo semestre de 1988.

pg. 73]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

4.
Cooperacin entre pases endeudados
Es evidente que, a pesar de que el problema de la deuda ya lleva ocho aos
sin solucin, es poco lo que se ha avanzado en materia de cooperacin o de
acciones conjuntas de los pases deudores, tendientes a lograr ima menor
transferencia de recursos al exterior.
Durante el gobierno radical hubo contactos crecientes entre los negociadores (incluyendo los responsables de los temas legales), que fueron de utilidad para encarar las negoaaciones. Tambin ha habido diversas oportimidades en las que ministros y aim presidentes de los pases endeudados han planteado una posicin conjimta ante los acreedores Sin embargo, esta posicin
comn no lleg a materializarse en acciones concretas.
Cabe preguntarse por qu durante tantos aos no han habido ms intentos de acciones conjuntas y no se han concretado acuerdos en este campo.
La respuesta no es sencilla, y requerira un detenido anlisis. Aqu slo se
mencionan algimos aspectos que deberan tomarse en cuenta en este anlisis.
En primer lugar, los acreedores siempre fueron lo suficientemente hbiles como para no negociar simultneamente con dos de los grandes deudores. De esta manera, evitaron que en los momentos de mayor tensin dos o
ms deudores estuvieran en la misma situacin.
En segundo lugar, los pases deudores siempre estuvieron en distintas
fases de sus programas econmicos. Individualmente, en distintos momentos,
cada uno tuvo la secreta esperanza de que su buena posicin econmica de
corto plazo frente a los dems pases les permitiera ima negociacin privilegiada con los acreedores.
Por ltimo, cabe mencionar que nimca existi una confianza total entre
los distintos pases. Por lo tanto, siempre hubo el temor de que una negociacin con estas caractersticas llegara a conocimiento de los pases acreedores
o fuera utilizada por algn pas para obtener una situacin de privilegio.
Dos hechos sirven para mostrar la dificultad de llegar a acuerdos concretos. En 1987, el gobierno argentino decidi informar a Tas ms altas autoridades brasileas de las dificultades por las que atravesaban las negociaciones
que el pas estaba realizando, y de la decisin de sumarse al Brasil en la moratoria con sus acreedores bancarios si no se lograba un acuerdo en los prximos dos das.
Teniendo en cuenta que el Brasil estaba negociando con los bancos su
salida de la moratoria, la informacin pretenda que el gobierno brasileo tuviera conocimiento de la situacin en que podra encontrarse la Argentma en
pocos das. En otras palabras, se intentaba evitar que el Brasil negociara sin
saber que, eventualmente, podra tener im socio. Al mismo tiempo, para la
Argentma era conveniente, en el caso de tener que llegar a una moratoria,
que el Brasil no hubiera pactado con sus acreedores. Se planteaba as la eventualidad de una accin conjunta.
Por razones que se desconocen, pero que secamente tienen que ver
con el intento del Brasil de ejercer una presin adicional en la negociacin
con la banca acreedora, la visita del negociador argentino se hizo pblica. De
[pg.

74]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

todos modos, la Argentina lleg esa semana a im acuerdo con el FMI, y al poco tiempo el Brasilfirmabaun acuerdo con la banca acreedora.
Otro caso de intento concreto de accin conjunta tuvo lugar durante la
Asamblea Anual del FMI y del Banco Mundial, en 1986. En esa oportunidad,
Mjdco encontraba grandes dificultades para llegar a un acuerdo con los bancos acreedores, lo que haca peligrar el stand-by acordado en principio con el
FMI. El tema central de disputa era la ampliacin de las refinanciaciones y de
los nuevos prstamos y, en menor medida, los montos de la capitalizacin y de
los on lendings solicitados por la banca acreedora. En conocimiento de esta situacin, se iniciaron contactos entre Mxico, Brasil y Argentina para hacer
una declaracin conjunta de apoyo a la posicin mexicana. Hubo un principio
de acuerdo sobre el borrador de la declaracin; sin embargo, las autoridades
de Mxico continuaron la negociacin, y dos das ms tarde llegaron a un
acuerdo con la banca acreedora.

III. Negociaciones con los distintos acreedores


1.
Negociaciones con el Fondo Monetario Internacional
El perodo 1984-88 estuvo caracterizado por mltiples negociaciones, pero las
realizadas con el FMI fueron las que marcaban el ritmo de las discusiones con
los restantes acreedores.
Al evaluar las negociaciones con el FMI, queda la imagen de mltiples
viajes en una y otra direccin. Sin embargo, en el perodo mencionado slo se
acordaron dos crditos contingentes. El resto de las negociaciones estuvo destinado a reformular los programas vigentes para obtener exenciones, y de esa
manera destrabar los desembolsos.
Este factor, unido al hecho de que algunos desembolsos del FMI estaban condicionados a la concrecin de acuerdos con los bancos que se demoraban ms all de las previsiones originales, hicieron que el cronograma efectivo de desembolsos del FMI fuera mucho ms prolongado que el crono^ama
planeado. Ello provocaba tensiones en el mercado interno, por la incertidumbre que generaban las negociaciones inconclusas y la menor disponibilidad de
reservas.
Tal como puede verse en el cuadro 7, los programas acordados con el
FMI siempre estuvieron desfnanciados. O sea que, a pesar de las continuas
renegociaciones y de los prstamos puente, los desembolsos totales fueron inferiores a los originalmente pactados.^/ Tambin puede observarse que el ltimo desembolso del FMI ocurri en el primer trimestre de 1988.
Las negociaciones con el FMI concluyeron por lo general en acuerdos
dentro de las pautas tradicionales de la institucin, la que, por otra parte, no
adecu su diagnstico y por ende su estrategia a los nuevos requerimientos de
la dcada de 1980, en especial a aquellos relacionados con la crisis de la deuda. En este sentido hay dos aspectos que vale la pena destacar.
[pg. 75]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

En primer lugar, el fmanciamiento del FMI sigui siendo a plazos relativamente cortos, como si la crisis de la deuda pudiera ser tratada como un
desajuste temporario de balance de pagos. La nica explicacin de este comportamiento es que si se mantiene el lrmte para los desembolsos por pas, los
prstamos a ms largo plazo pueden reducir, con el tiempo, los montos disponibles para nuevos acuerdos a valores absurdamente bajos, restringiendo de
esta manera el papel del organismo en las negociaciones de fnanciamiento
extemo.
En segundo lugar, durante todo este perodo el FMI sigui insistiendo
en fustes fiscales de corto plazo, es decir represin del gasto y aumento de
tarim, mientras que casi no discuta reformas ms de fondo en el sector pblico.io/ Vale la pena mencionar que el acuerdo alcanzado con ocasin del
lanzamiento del Plan Austral incorpor por primera vez en la historia de este
organismo, im componente muy importante de poltica de ingresos, incluyendo el control de precios. Esta, sin duda, fue una caracterstica distintiva e importante de la negociacin con el FMI, en la que el programa argentino se diferenciaba considerablemente de los acuerdos tradicionales.
Las negociaciones con el FMI se llevaron a cabo en un contexto interno
de fuertes presiones que provenan, en algunos casos, del propio partido oficial, pero en forma mucho ms intensa del partido Justicialista y de la Confederacin General del Trabajo.^/ Estas presiones limitaron, en especial despus de la derrota electoral de septiembre de 1987, la capacidad del gobierno
para poner en marcha varias medidas de poltica econmica. Ello gener dificultades adicionales a las diferencias de criterio en el manejo macroeconmico de corto plazo entre el gobierno y el FMI.
2.
Acuerdos con los bancos acreedores
Entre 1984 y 1988, la Argentina firm dos acuerdos de refinanciacin de pasivos externos y de obtencin de fondos nuevos con la banca acreedora. Estos
acuerdos incluyeron caractersticasfinancierassimilares a lasfirmadaspor los
otros principales deudores. As, las ampliaciones, el tipo de tasa de inters
^licable (LIBOR) y los plazos de los distintos prstamos de Argentina, no difirieron de manera significativa de los del Brasu y Midco (en el cuadro 8 y en
el Apndice I se mencionan las principales caractersticas de estos acuerdos).
Sin embargo, hubo otros aspectos que distinguen positivamente los
acuerdos alcanzados por la Argentina de los de otros deudores. En primer lugar, los acuerdos incluan un monto mayor de fondos nuevos respecto del total
de las acreencias de los bancos,l2/ y en segundo lugar, los montos acordados
de on lending y capitalizacin de la deuda fueron si^iificativamente menores a
los de otros pases, e incluan restricciones especiales (Bouzas y Keifman,
1990). Ambos aspectos se consideraban fundamentales en relacin con el objetivo de limitar la transferencia de recursos y mantener cierto control de la
poltica monetaria.
Por otro lado, aunque de importancia prctica cuestionable, el ltimo
acuerdo de la Argentina, a diferencia del de Mxico de 1986, no contiene

[pg. 76]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

clusulas de desembolsos adicionales contingentes, relacionadas a la eventual


cada de las exportaciones o del PIB.
En el cuadro 9 se presenta el cronograma previsto y efectivo de los desembolsos de los dos acuerdos firmados con los bancos acreedores. Del mismo surgen algunas conclusiones que merecen destacarse. En primer lugar, se
observa una enorme demora entre la fecha de concrecin de los acuerdos y el
primer desembolso. En el acuerdo de 1984, el primer desembolso ocurri dos
trimestres despus de lo inicialmente previsto. Se^ndo, no hubo desembolsos
de los bancos desde el segundo trimestre de 1986 nasta el cuarto de 1987. Tercero, el retraso de los desembolsos de los bancos dej de manera permanente
necesidades de financiamiento sin cubrir. Cuarto, del prstamo del ao 1987
no se desembolsaron 150 millones de dlares. Finalmente, el ltimo desembolso, al igual que en el caso del FMI, tuvo lugar en el primer trimestre de
1988.
Adems, lo que es an ms importante, la firma de cada acuerdo y cada uno de los desembolsos conllev difciles negociaciones con intervencin
de la Reserva Federal, el Tesoro de los Estados Unidos y los presidentes de
los principales bancos acreedores. La resistencia de los bancos acreedores para comprometer fondos adicionales, y del gobierno argentino para inclmr y
luego aplicar clusulas que afectaban la situacin econmica interna y facilitaban las transferencias al exterior, como ser on lending y capitalizacin de la
deuda, crearon un clima cada vez ms tenso entre ambas partes. El deterioro
del balance de pagos de 1987 hizo an ms difcil esta relacin.
En este contexto, las reservas del pas haban llegado a im nivel extremadamente bajo y no haba forma de continuar usndolas para efectuar pagos
a los bancos. El programa econmico de octubre de 1987 gener los ltimos
desembolsos de los bancos. Ello permiti mantener al da el pago de los intereses hasta marzo de 1988.
3.
Negociaciones con el Club de Pars
Durante los primeros meses del Gobierno del Dr. Alfonsn se pens que sin
negociar con el FMI y los bancos acreedores sera posible mantener y aun aumentar las lneas de crdito de los pases industrializados mediante el pago de
los vencimientos adeudados. Como consecuencia de ello, inicialmente se opt
por pagar, en vez de renegociar, los vencimientos de los crditos otorgados o
garantizados por los gobiernos de los pases acreedores. Al poco tiempo, qued claro que, en el contexto de incumplimiento con otros acreedores, los pagos no daban lugar a nuevas lneas definanciamiento,por lo que esta estratega se hizo insostenible, no slo porque significaba efectuar pagos sin beneficios como contrapartida, sino tambin porque los dems acreedores cuestionaban que uno de ellos cobrara sus crditos a costa de los dems.
Luego del acuerdo con el FMI de 1984, se iniciaron negociaciones con
el Club de Pars para lograr la refinanciacin a largo plazo de las obligaciones
con acreedores oficiales. En esta primera negociacin, que se llev a cabo en
enero de 1985, se reprogramaron, a un plazo promedio de seis aos aproximadamente, 1.700 millones de dlares de deudas por capital e intereses, vencidas
[pg. 77]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

y no pagadas y por vencer hasta el 31 de diciembre de 1985. Los vencimientos


entre 1982 y 1985, que fueron pagados por la falta de criterios claros respecto
de la actitud a asumir con el Club de Pars, no entraron en la refinanciacin.
El segundo acuerdo, celebrado en 1987, permiti el reescalonamiento
de vencimientos de capital e inters comprendidos entre el 1 de enero de
1986 y el 30 de junio de 1988, a un plazo de 10 aos y medio con seis de gracia.
Como es usual, luego de los acuerdos marco o multilaterales, se firmaron los acuerdos bilaterales entre la Argentina y los signatarios del acuerdo
marco. Estasfirmasllevaron una gran cantidad de tiempo, por las dificultades
para conciliar las cifras y/o por diferencias en la tasa de inters que se deban
aplicar en la refinanciacin. 13/ Aunque estas demoras generaron algunas tensiones, no derivaron en conflictos mayores con los pases integrantes del Club
de Pars. Sin embargo, fiieron algimas de las causas para que los organismos
de seguro de crdito a la exportacin mantuvieran por lo general restringido
elfinanciamientoa la Argentina, particularmente el de largo plazo.
4.
Negociaciones con oi^anismos multilaterales de crdito
Hasta 1985, la Argentina haba hecho escaso uso de los crditos del Banco
Mundial. Esto se explica por la resistencia burocrtica y poltica para aceptar
la condicionalidad de muchos de estos prstamos, pero adems debido a la
falta de ima estrategia de negociacin.
En cambio, los prstamos del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), con menor condicionalidad, fiieron utilizados casi al mximo. Sin embargo, el agotamiento de los recursos del BID llev el uso del financiamiento
de este organismo a niveles tan bajos que se generaron transferencias negativas durante varios aos (cuadro 10).
La escasa utilizacin de los recursos de los organismos multilaterales
fue uno de los argumentos utilizados por los bancos acreedores en las negociaciones para limitar su propia participacin en el financiamiento externo al
pas.l4/
A partir de 1985, el Banco Mundial se situ en el centro del escenario
de las fuentes de crditos para la Argentina. Ello es producto, por un lado, del
cambio de diagnstico del gobierno argentino sobre los factores limitantes del
crecimiento econmico y, por el otro, del Plan Baker. A diferencia del pasado, elfinanciamientode este organismo se destina no slo a crditos para proyectos, sino tambin a crditos de balance de pagos, en apoyo (condicionado)
a reformas estructurales en distintos sectores.
En este nuevo escenario, las relaciones entre Argentina y el Banco
Mundial se potencian; aumentan los compromisos y los desembolsos en forma
significativa, y el Banco Mundid se convierte en un apoyo poh'tico significativo^para los programas econmicos que lanza el gobierno argentino (cuadro
En parte, la posicin refleja una disputa respecto del papel de las instituciones multilaterales en la estrategia de a negociacin de la deuda externa,
en la que el Banco Mundial, con el apoyo del Departamento del Tesoro de los
[pg. 78]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Estados Unidos, busca un papel ms protagnico. Pero, adems de la disputa


por espacios de poder, la mayor participacin del Banco Mundial refleja im
cambio de diagnstico respecto de las caractersticas de la crisis en los pases
endeudados.
Este cambio de diagnstico tiene dos caractersticas. En primer lugar,
que se requiere mayorfnanciamientopara hacer posible el ajuste de los pases endeudados. Ello se hace explcito en el Plan Baker, aimque sin abandonar la idea de que la crisis de la deuda es bsicamente un problema de liquidez. En segundo lugar, que para superar las restricciones al crecimiento, adems de persistir en el ajuste de corto plazo era necesario realizar reformas estructuradas en los pases en desarrollo. La derivacin lgica de este diagnstico es aumentar el nnanciamiento de los organismos internacionales, condicionado a que se realicen las reformas estructurales. En este marco cobra importancia el Banco Mundial.
Las buenas relaciones del gobierno argentino con el Banco Mimdial se
debieron a las obvias necesidades de fnanciamiento, y a que el diagnstico
del gobierno en ese entonces otorgaba creciente importancia a la necesidad
de llevar adelante cambios estructurales fundamentales en el funcionamiento
de la economa.
Estas vinculaciones se manifestaron particularmente en enero de 1987
cuando, junto con el programa que se acord con el FMI, la Argentina logr
un compromiso del Banco Mundial para aprobar nuevos prstamos por 2.000
millones de dlares en 1987 y 1988, en apoyo a proyectos y reformas estructurales.
El apoyo del Banco Mundial, que tambin se manifest con el otorgamiento de exenciones para lograr desembolsos trabados por incumplimiento
de alguna condicin, se prolong en el tiempo ms all que el de otros acreedores, casi hasta el final del Gobierno del Presidente Alfonsn. Si bien sobre
este aspecto se volver ms adelante, debe sealarse aqm' que el apoyo del
Banco Mundial fue clave en el lanzamiento del programa de agosto de
1988.15/

rv. La moratoria de abril de 1988 y las relaciones


con los acreedores
1.
Introduccin
Hasta fines de 1987, la Argentina se mantuvo bsicamente al da en sus pagos
al exterior (cuadro 5). Temendo en cuenta la considerable disminucin del supervit del balance comercial, ello slo fue posible gracias a una fuerte disminucin de las reservas internacionales. El bajo nivel de stas, junto con las dificultades por las que atravesaban las negociaciones con el FMI, cre incertidumbre respecto del pago del servicio de los bonos externos, que deba efectuarse en febrero de 1988. La resistencia del FMI y de los bancos comerciales
[pg. 79]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

fueron superadas a comienzos de 1988, con la decisiva participacin del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Ello permiti que se concretara un prstamo puente de los pases industrializados, para superar las dificultades financieras de corto plazo. El posterior desembolso ael FMI y de los
bancos comerciales (tiltima semana de marzo de 1988) hizo posible que el primer trimestre de 19^finalizarasin atrasos.
A partir de entonces y ante la falta definanciamientoexterno, el pas
dej de pagar a la banca acreedora. Esta situacin, con la excepcin de algunos pagos hechos en un contexto que ser discutido ms adelante, se mantiene
hasta el presente.l^/
A diferencia de otros pases, esta moratoria no fue declarada en forma
abierta, sino que se convirti en ima moratoria de hecho; ms an, en las declaraciones pblicas el gobierno trat en todo momento de aclarar que el no
pago se deba a la escasez de recursos y no a una decisin poltica. Durante
vmos meses se repiti de manera reiterada a todos los miembros de la comunidad financiera internacional que la vocacin de la Argentina era encontrar
xm arreglo que le permitiera regularizar su situacin. Esta presentacin fue
creble porque durante gran parte del perodo se mantuvieron las negociaciones con los acreedores, e incluso se lleg a acuerdos de significacin con el
Banco Mundial.
La intencin del gobierno fue mantener vivas las negociaciones el mayor tiempo posible, ya que se presuma como se ver, con fundamentos
que la ruptura poda derivar en la generacin de expectativas con efectos desestabilizantes sobre la economa. Se intentaron diversas iastancias para ir
acercando las posiciones con los acreedores, particularmente con los bancos
comerciales y el FMI, a fin de que contribuyeran a aumentar la credibilidad
en el programa econmico.
Slo hacia fines de enero de 1989, cuando qued claro que fracasaban
las negociaciones con el FMI y la banca acreedora, fue evidente para todos los
involucrados que la moratoria era un hecho irreversible en el corto plazo.
En este contexto, la virtual ruptiua de las negociaciones con la banca
acreedora se convirti en uno de los factores desencadenantes de la crisis
cambila desde febrero en adelante. A partir de entonces, durante el resto de
la gestin del Dr. Alfonsn fue imposible restablecer las negociaciones externas.
2.
Negociaciones con oi^anismos internacionales
En el segundo trimestre de 1988, las negociaciones con los organismos multilaterales prcticamente se interrumpieron, bsicamente como consecuencia
de la falta de un programa de estabihzacin alternativo al iniciado en octubre
de 1987, que termin en una fuerte aceleracin inflacionaria (Machinea,
1989).
Recin con el lanzamiento de un nuevo programa, en la primera semana de agosto de 1988, conocido luego como Plan Primavera, se reiniciaron las
negociaciones. La particularidad de esta nueva ronda ie la simultaneidad de
las discusiones con el FMI y el Banco Mundial. Como se sabe, es tradicional
[pg.80]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

negociar primero con el FMI un acuerdo sobre las polticas que se aplicarn,
establecindose as las bases para las negociaciones con los dems acreedores; en las que se iniciaron con la puesta en vigencia del Plan Primavera, se
produjo una ruptura de esta tradicin, ya que se lleg a un acuerdo con el
Banco Mundial sin el previo acuerdo con el FMI.
En este cambio de las regias del juego tuvo importancia el inters del
Banco Mundial por ocupar im lugar ms preponderante en la negociacin de
la deuda. Para ello dispona, por ima parte, de un espacio creado por la mayor
receptividad del gobierno de los Estados Unidos debido a las crticas que reciban los programas del FMI por su visin exclusivamente cortoplacista y sus
exigencias que, en la mayora de los casos, eran de difcil o imposible cumplimiento. Por otra parte, la intransigencia del FMI estaba poniendo en peligro
la situacin de equilibrio inestable en la que se desenvolva la crisis de la deuda. Por ltimo, el Plan Baker estaba en dificultades debido a la falta de disposicin de los bancos a prestar fondos adicionales a los pases endeudados.
El acuerdo con el Banco Mundial, alcanzado en setiembre de 1988, inclua un paquete de prstamos (sectoriales y para proyectos) por un monto
indito en la historia de este organismo: 1.250 millones de dlares. Sin duda,
la caracterstica ms importante de este acuerdo es que se fijaba objetivos macroeconmicos en materia fiscal, de balance de pagos y monetarios. Todo ello
en clara colisin con las reglas del juego aplicadas hasta entonces, que establecan gue stos eran temas de exclusiva competencia del FMI.l^/ Otra caracterstica sustancial del acuerdo con el Banco Mundial fue el nfasis en las
reformas estructurales, sin las cuales en ese entonces era evidente que los
ajustes de corto plazo eran insostenibles.
El acuerdo tambin era conflictivo con la banca acreedora porque estableca, sin consulta previa, el financiamiento del balance de pagos que deban cubrir los distintos acreedores. En especial, tanto el Banco Mimdial como el gobierno de los Estados Unidos queran ejercer presin sobre los bancos comerciales, presentando objetivos de balance de pagos que condujeran a
que stos comprometieran aportes significativos de nuevos recursos, considerndose que la falta de ellos haba sido el elemento fundamental del fracaso
del Plan Baker.
El acuerdo con el Banco Mundial no pudo complementarse con acuerdos con el FMI y con otros acreedores. Con el FMI se mantuvieron negociaciones que, en ms de una oportunidad, pareca que podan tener una conclusin satisfactoria. Que ello no haya ocurrido se debe a dos factores cuya ponderacin no es clara. Por un lado, la disconformidad del FMI por haberse
acordado metas macroeconmicas con el Banco Mundial y, por el otro, la insistencia del FMI en sostener que los objetivos planteados en el programa del
gobierno argentino slo podan alcanzarse con metas ms duras en materia
fiscal y de balance de pagos. Esto ltimo exiga modificar algunas de las polticas en vigor, lo que el gobierno consideraba inconveniente luego de anunciado el programa de agosto de 1988. Adems, pareca totalmente injustificable
la insistencia del FMI en requerir medidas para el segundo semestre de 1989,
o sea, despus de las elecciones previstas para mayo de este ao. Obviamente,
el gobierno no estaba en condiciones de garantizar medidas cuya aplicabilidad
[pg.811

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

dependan bsicamente del resultado electoral. En ese contexto, se prefiri


abandonar las negociaciones antes que ajustar la poltica econmica.
La decisin no estaba relacionada con la creencia de que la ruptura de
las negociaciones con los organismos internacionales constituira im paso positivo. Por el contrario, el gobierno saba que estaba ante una determinacin
que tena un costo, pero supona que ese costo sera menor que el de modificar la poh'tica econmica ajustando el tipo de cambio y las tarifas de los servicios pblicos. La razn era que la modificacin de las reglas del juego establecidas al inicio del programa aumentara la incertidumbre, acelerando el cambio de portafolio en favor de los activos externos. Por otro lado, las autoridades saban que era imposible lograr que el Congreso aprobara nuevas medidas que permitieran reducir drsticamente el dficit fiscal. En este contexto,
el intento de gustar los precios relativos seguramente producira una rpida
aceleracin innacionaria.18/
3.
Negociaciones con los bancos acreedores
Cuando a mediados de 1988 el pas no cumpli con las condiciones para el desembolso del ltimo tramo del prstamo de dinero fresco de 1987, se interrumpieron las negociaciones con los bancos acreedores. Luego del acuerdo
con el Banco Mundial, en setiembre de 1988, se intensificaron las discusiones
con el FMI se decidi mantener una nueva ronda de negociacin con los bancos comerciales.
Despus de una difcil y prolongada negociacin durante el ltimo trimestre de 1988, se efectuaron dos pagos por un total de alrededor de 170 millones de dlares, correspondientes a intereses atrasados del "dinero fresco".
Si bien desde una perspectiva de ms largo plazo parece razonable pensar que
no tena demasiado sentido realizar pagos mera de im acuerdo, pareca imposible continuar la discusin con los acreedores bancarios sin efectuar algn
pago, en circunstancias que se haba acimiulado un monto importante de reservas. Por otro lado, la suspensin de las negociaciones habra producido un
efecto negativo en el mercado de cambios y, por ende, habra tenido consecuencias negativas sobre el programa econmico. De cualquier modo, los pa;os efectuados fueron significativamente menores a los que el pas debera na)er afrontado con recursos propios en el marco de cualquier acuerdo.
Al efectuar los pagos se priorizaron los atrasos del dinero fresco recibido en 1987, y luego del recibido en 1985.19/ Esta decisin era consistente con
los criterios que el gobierno repetidamente plante en los distintos foros intemacionales.20/ La asignacin de los pagos fue aceptada por el Comit de
Bancos Acreedores, en parte porque los bancos que lo integran tienen ima
participacin mayor en los prstamos sobre los que se pagaban los intereses.
El pago de 170 millones de dlares permiti continuar las negociaciones, aunque la proximidad de las elecciones y la falta de un acuerdo con el
FMI hacan cada vez ms difcil un arreglo. No obstante ello, los bancos
acreedores pensaron que presiones adicionSes derivaran en nuevos pagos.
En definitiva, se haba planteado un juego en el que posiblemente ambas partes saban que un acuerdo era casi imposible, pero a nadie le convena
[pg. 82]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

decirlo; al gobierno argentino, por la repercusin sobre el programa econmico y, a los Bancos, porque pensaban que una ruptoa eliminara la posibilidad
de obtener nuevos pagos de intereses.
En el curso de la negociacin con los bancos acreedores, las autoridades argentinas plantearon, aimque de manera informal (fuera del Comit de
Bancos), la posibilidad de pagar una parte adicional de los intereses adeudados en una cuenta de depsito en garanta (escrow account), que se desbloqueara en el momento de alcanzarse un acuerdo. Esta propuesta se fundamentaba en la existencia de ima relacin de correspondencia (trade-off) entre
reservas y existencia de un acuerdo. Se sostena que, ante la falta de acuerdo
con la banca comercial, se requiere un mayor nivel de reservas para mantener
la confianza interna. Alternativamente, en el caso de que se lograra el acuerdo, sera posible reducir las reservas internacionales.
La reaccin de los bancos a los que se plante la idea no fue uniforme.
Algunos la visualizaron como un chantaje para cerrar el acuerdo, mientras
que otros tomaron ima actitud ms cauta, o si se quiere ms negociadora.
Adems, en estas negociaciones se plante, tambin de una manera informal,
una alternativa para evitar el cada vez ms difcil problema de losfreeriders
(acreedores que no estn dispuestos a efectuar nuevos aportes) y al mismo
tiempo acelerar los tiempos de la negociacin. Este mecanismo consista en
sustituir, en forma provisoria, los requerimientos de dinero fresco por Certificados de Depsito que emitira el Banco Central en cancelacin de intereses
vencidos. De esta manera, los bancos que no aportaran fondos frescos se quedaran con el Certificado por el equivalente del dinero que tericamente deberan haber aportado. Algunos bancos argumentaron que esta decisin creara enormes problemas legales. No obstante ello, de haberse lomado im
acuerdo con el FMI, y con un mnimo apoyo de los gobiernos de los pases
acreedores, la idea del gobierno argentino era plantear firmemente esta alternativa.
La posicin negociadora, que se mantuvo durante todo el perodo, llev inclusive a la presentacin de una propuesta integral para discutir las condiciones de un nuevo financiamiento. La actitud negativa de los bancos se manifest claramente cuando era evidente que la Argentina no alcanzara un
acuerdo con el FMI. De todos modos, no dejaron de presionar por nuevos pagos. A fines de enero de 1989, intentaron obtener un pago adicional, pero al
encontrarse con la negativa argentina, prcticamente se cerraron las dcusiones. Este final de las negociaciones con la banca acreedora, asociado a la falta
de acuerdo con el FMI, fue un factor importante para explicar la presin en el
mercado de cambios, y consecuentemente el fin del Plan Primavera y el inicio
del rpido camino a la hiperinflacin.2i/

[pg. 83]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

V. Manejo de los pagos durante la moratoria

1.

Fundamento del ordenamiento de los pagos

La actitud de mantener las negociaciones, aun en los momentos de mayores


dificultades de balance de pagos, oblig al gobierno argentino a definir criterios respecto del tipo de obligaciones que se deberan pagar y los momentos
para efectuar dichos pagos.
Para definir qu deudas pagar, se tomaron bsicamente en cuenta los
siguientes criterios:
a) el efecto sobre la transferencia neta de recursos;
b) la decisin de presentar hechos que mostraran una actitud oficial favorable para alcanzar acuerdos con los acreedores.
En funcin de estos criterios se fij como prioritario el pago a los organismos internacionales. No obstante ello, se recurri a las mximas demoras
legales posibles, con el fin de proteger las reservas ante una eventual e inesperada ruptura de las negociaciones.
Los pagos a los organismos internacionales permitieron que en el perodo bajo anlisis (abril 1988 a junio 1989), las transferencias con el BID y
Banco Mundial fueran positivas para la Argentina (cuadros 10 y 11). No sucedi lo mismo con elFMI, con el que las transferencias fueron negativas (cuadro 12). Respecto del FMI, las autoridades consideraban que los pagos eran
imprescindibles para evitar que se generara la conviccin de que la Argentina
abandonaba el objetivo de buscar un acuerdo con la comimidad financiera internacional. Recin a comienzos de abril de 1989, con una posicin de reservas crticas y ante la evidencia de que un acuerdo era imposible, se demoraron
los pagos al FMI.
Ambos criterios transferencia de recursos y posibles consecuencias
negativas fiieron determinantes para que se mantuvieran al da los pagos de
las lneas comerciales, inclusive las que formaban parte de los acuerdos con la
banca acreedora.22/
Como se seal anteriormente, el criterio de mantener viva la posibilidad de im acuerdo fue determinante para que, en el ltimo trimestre de 1988,
se pagaran alrededor de 170 millones de dlares a la banca comercial.
Las prcticas del Club de Pars hacan imposible una nueva ronda de
negociaciones sin un previo acuerdo con el FMI. Es por ello que se fueron
acumulando atrasos con los acreedores oficiales. Esta actitud tiene sentido
porque la experiencia muestra que nuevos crditos oficiales de los pases
acreedores dependen no slo de mantener al da los pagos, sino tambin de
im arredo con la comunidad financiera internacional (FMI y Bancos Comerciales)."/ En consecuencia, se privilegi el mantenimiento de las reservas y se
evit una transferencia neta negativa con los pases acreedores. Por otra parte, como los anteriores acuerdos del Club de Pars no generaron la reapertura
de las lneas de crdito a mediano y largo plazo, salvo en unos pocos casos, los
costos por concepto de acumulacin de atrasos no parecan demasiado altos.
[pg. 84]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Esta actitud fue revisada en el primer trimestre de 1989, cuando para


paliar la crisis energtica el gobierno argentino solicit a Francia y a la Repblica Federal de Alemania la provisin de generadores. Ante la solicitud de financiamiento para la compra de esos bienes de capital, algunos pases acreedores ejercieron presin para que la Argentina efectuara pagos. La Repblica
Federal de Alemania puso como condian que se cancelaran las deudas atrasadas en el marco del Club de Pars. En estas circunstancias se decidi efectuar algunos pagos.
Al momento de tomarse la decisin de efectuar estos pagos, se registraban atrasos de los compromisos de las refinanciaciones de 1985 y 1987. Para determinar qu pagos efectuar, se consider importante mantener a todos
los acreedores en ima situacin pari-passu. Este factor, y la escasez de reservas, determinaron que se optara por eliminar los atrasos correspondientes a la
ltima refinanciacin, debido a que los montos vencidos eran menores y a que
an no se haban firmado los acuerdos bilaterales con varios pases. Estos pagos posibilitaron un financiamiento de monto mayor. As se pudo mantener el
objetivo de lograr una transferencia positiva de recursos.
Hubo algunas obligaciones financieras cuyos servicios se decidi pagar
al vencimiento. Tal fue el caso de los bonos de salida (exit bonds), que fueron
emitidos en el marco de la negociacin con los bancos acreedores de 1987.
Esta actitud se tom para respetar una clusula implcita en su emisin, cjue
estableca que, por tener una tasa de inters inferior a la de mercado, se privilegiara su pago respecto de la deuda "normal". Por otro lado, el monto de estos bonos era nfimo. Asimismo, se pagaron los servicios de todos los bonos y
certificados de depsitos que se haban colocado en el mercado internacional
a fines de la dcada de 1970 y comienzos de los aos ochenta. La razn de ello
fue que se trataba de bonos al portador, cuyos tenedores no son slo bancos,
sino tambin inversionistas particulares. Como stos no tienen representacin,
es casi imposible negociar con ellos en forma conjimta, lo que aumenta el riesgo de tener que enfrentar una multiplicidad de juicios. Adems, se tuvo en
cuenta que la deuda por estas obligaciones (excluidos los bonos externos) no
superaba los 1.000 millones de dlares. En todos estos casos, de titular al portador es altamente probable que los costos de dejar de pagar sean sustancialmente mayores que los beneficios.
En relacin con los Bonos Externos, se consider fundamental pagar
las cuotas de amortizacin e intereses al da, por el impacto que el incumplimiento del servicio de estos ttulos tendra en el mercado financiero local.
Cabe mencionar que, a pesar de la situacin de atrasos, hubo muy pocas acciones judiciales. Los escasos juicios se resolvieron mediante acuerdos
extrajudiciales, realizados para levantar un embargo o para evitar ima sentencia judicial en ese sentido. Los contados arreglos nunca obligaron a un pago
directo al demandante, sino algn tipo de compensacin con otras operaciones donde el gobierno argentino fuera parte. Este es un principio que se mantuvo en todas las negociaciones para evitar demandas similares de otros
acreedores.24/

fpg. 85 J

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

2.
Pagos y atrasos por acreedor
La poltica de pagos al exterior reseada en el punto anterior sgnic relaciones particulares de pagos y acumulacin de atrasos con los distintos acreedores. En esta seccin se describe la situacin con cada uno de ellos entre abril
de 1988 y junio de 1989.
a)
Fondo Monetario Internacional
A pesar de la falta de acuerdo con el FMI desde comienzos de 1988 y de la
ausencia de desembolsos desde fines de marzo de 1988, los pagos a este organismo se mantuvieron al da hasta marzo de 1989. El primer atraso correspondi a un pago que deba realizarse el 3 de abril. A partir de entonces, se efectuaron algunos pagos, pero a jimio de 1989 los atrasos alcanzaban a 80 millones de dlares y correspondan a vencimientos de los meses de abril, mayo y
junio.25/ Al comienzo de su gestin, el Gobierno del Dr. Menem decidi regularizar los atrasos con el FMI.
b)
Banco Mundial
El Banco Mundial permite atrasos en los pagos de hasta 60 das sin que se alteren los desembolsos comprometidos ni el tratamiento de nuevos prstamos
por parte del Directorio del Banco.
Teniendo en cuenta la evolucin esperada de las reservas internacionales, se us este plazo casi permanentemente a partir del ltimo trimestre de
1988. Como respuesta a esta actitud, en febrero de 1989, el Banco Mundial
envi una carta a las autoridades econmicas argentinas en la cual llamaban la
atencin acerca de estas demoras y hacan notar que el plazo de gracia slo
deba utilizarse como excepcin y no como un recurso normal.
De cualquier manera, no hubo en ningn momento ima demora superior a los 60 das. Por ende, aunque la demora hubiera generado dificultades
en el ms largo plazo, puede afirmarse que, desde el punto de vista formal, no
hubo atrasos con el Banco Mundial.
c)
Banco Interamericano de Desarrollo
Con el BID se emple una poltica de pagos similar a la adoptada con el Banco Mundial, pero en este caso los atrasos alcanzaron hasta seis meses, porque
ste era el mximo plazo legal permitido. Con el propsito de reducir al mnimo las transferencias negativas de reciu-sos, los pagos se hacan prcticamente
en el mismo momento en que se producan nuevos desembolsos o se aprobaba
un nuevo crdito.26/ A fines de 1988, la deuda por vencimientos impagos con
el BID era de 36,6 millones de dlares, y en jumo de 1989 alcanzaba a 114 millones de dlares.
En algunos casos, las demoras en los pagos se debieron ms a la falta
de recursos (australes) de los entes deudores del sector pblico, que a la falta
de reservas internacionales.27/ Cuando ello ocurri, los atrasos fiieron parte
de los mecanismos de presin que de modo permanente utiliz el Banco Central y la Secretara de Hacienda para que los deudores proveyeran los fondos
[pg. 86]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

en moneda local para la cancelacin de sus obligaciones con los organismos


internacionales (Apndice III).
En sntesis, de lo sealado sxuge que no se puede hablar de moratoria
con los organismos internacionales, sino de demoras en algunos pagos, que en
ningn caso afectaron el otorgamiento de nuevos prstamos. Incluso en el caso del FMI, las demoras incurridas a partir de abril de 1989 se manej^on de
manera tal de no producir una ruptura de relaciones con este organismo, y
evitando que la existencia de estos atrasos tuviera mayor difusin en la comunidadfinancierainternacional.
d)
Club de Pars
Los atrasos en los pagos con los pases miembros del Club de Pars, se deben
a dos causas, una de origen formal y otra fundada en decisiones de poltica
econmica.
Las demoras se vinculan con las caractersticas de las negociaciones y
han sido analizadas con anterioridad. Dado que se haba tomado la decisin
de no efectuar pagos hasta que no se firmaran los respectivos acuerdos bilaterales, se acumularon atrasos significativos.
Adems de estas demoras por razones formales, desde comienzos de
1988 hubo atrasos significativos en los pagos de los acuerdos firmados. Estos
atrasos no se eliminaron con los pagos que, para mostrar una actitud negociadora, se hicieron en el tercer y cuarto trimestre de ese ao. Como se mencion antes, en el primer trimestre de 1989 se efectu otro pago para facilitar la
obtencin de financiamiento para la adquisicin de dos generadores de energa. Sin embargo, a pesar de estos pagos, los atrasos con el Club de Pars se
mantuvieron relativamente altos. A fines de 1988, sumaban 530 millones de
dlares, y a junio de 1989,1.000 millones de dlares.
e)
Bancos comerciales
Al tratar los atrasos con los bancos comerciales es necesario distinguir los diferentes tipos de obligaciones, ya que las demoras en los pagos no afect a todas ellas. En realidad, la moratoria slo abarc a las obligaciones de las reestructuraciones de la deuda (1985-87) y los prstamos de dinero fresco (1983,
1985 y 1987). Por lo tanto, con las aclaraciones que se hacen a continuacin,
no fueron afectados los servicios de los crditos de mantenimiento de lneas
comerciales (TMF) y lneas monetarias (MMF), los prstamos de los bancos
comerciales encuadrados en el Trade Credit and Deposit Facility (TCDF),28/
otras lneas de crditos comerciales, los prstamos de cualquier tipo del sector privado,29/ los bonos de salida {pdt bonds) y los bonos de dinero fresco
que se emitieron por el acuerdo de 1987.
Los intereses de los prstamos comerciales fondeados en el Trade Credit and Deposit Facility (TCDF) se pagaron como los de cualquier otro crdito comercial. Sin embargo, dado que Tos TCDF inicialmente se encontraban
depositados en el Banco Central, las autoridades trataron de asegurarse, en la
medida de lo posible, que la desafectacin de estos depsitos generara im aumento del crdito comercial, es decir, que no se emplearan para cancelar
[pg. 87 J

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

otras lneas. Esta accin gener demoras en las autorizaciones para retirar los
fondos depositados en el Banco Central, lo que motiv numerosas quejas de
los bancos acreedores. Tambin se pagaron los servicios financieros (intereses
y comisiones) de las lneas de Facihdad de Mantenimiento Comercial (FMC)
y de Money Market, aunque hubo algunas demoras administrativas para el pago de las comisiones.
Una excepcin a lo sealado hasta aqu fue la actitud del Banco Provincia de Buenos Aires, que continu pagando intereses de las operaciones
renanciadas con la banca acreedora durante gran parte de la moratoria (hasta marzo de 1989). El banco tom esta postura con la idea de tener un acceso
ms fluido a las lneas comerciales del exterior. Los hechos demostraron que
lo importante es el "riesgo pas", ya. que cuando se restringieron las lneas de
crdito el Banco Provincia tuvo dificultades similares a las de los otros bancos.
Los atrasos con los bancos comerciales sumaban 1.950 millones de dlares al 31 de diciembre de 1988, y alrededor de 3.500 millones a nes de junio
de 1989.
Por ltimo, vale la pena comentar, que Argentina cumpli en trminos
generales con lo acordado con la banca acreedora respecto de las operaciones
de capitalizacin de la deuda hasta marzo de 1989, pero no ocurrio lo mismo
con las operaciones de "on lending". Respecto de estas ltimas, hasta agosto
de 1988 se hicieron varios esfuerzos para reducir los desembolsos. A partir de
entonces, en el marco del Plan Primavera, se suspendi el otorgamiento de
nuevos "on lendings" j; se redujo en 50% los desembolsos de las operaciones
que haban sido autorizadas con anterioridad. Como consecuencia de estas
acciones, empeoraron las relaciones del gobierno argentino con los bancos
comerciales, en especial con aqullos muy activos en estas operaciones.
3.
Poltica de proteccin de reservas
En ningn momento, ni aun cuando hubo una ruptura de las negociaciones, el
gobierno consider que las restricciones a los pagos pudieran derivar en embargos u otras represalias de los acreedores. Para comprender esta actitud,
cabe recordar que no hubo declaracin de moratoria ni amenaza de ello, y
ue las negociaciones permitieran demorar la calificacin de valor deteriorao (value impaired) de la deuda argentina hasta junio de 1989.
No obstante ello, se tomaron algunas medidas, como ser, retirar los depsitos que mantem'a el Banco Central en bancos comerciales del exterior.
Los depsitos fueron colocados en la Reserva Federal y en el Banco de Pagos
Internacionales (BIS). La decisin tuvo en cuenta evaluaciones jurdicas que
indicaban que los fondos depositados por el Banco Central en la Reserva Federal eran membargables, por el principio de inmunidad soberana.30/
No se tomaron otras medidas preventivas. Por ejemplo, no se dieron
instrucciones a entes pblicos con depsitos en el exterior para que redujeran
o redistribuyeran sus depsitos hacia determinadas instituciones. Tampoco se
adoptaron medidas respecto de las cuentas de los bancos argentinos en el exterior, a los que no se les dio ningn tipo de instruccin sowe el manejo de

pg. 88 J

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

sus propios fondos. As, por ejemplo, en el Banco de la Nacin de Nueva


York qued contabilizada una magnitud significativa de depsitos del Banco
Centr, aunque la mayora no eran depsitos disponibles, porque haban sido
utilizados para fondear prdidas o activos de muy dudosa cobrabilidad.
Por otro lado, una actitud distinta del gobierno hubiera generado reacciones no slo de los acreedores externos smo tambin a nivel interno. Por
ejemplo, habra sido difcil dar instrucciones a los bancos argentinos para que
retirasen los fondos que tem'a depositados en el exterior sin que la noticia se
conociera y aumentara la incertidumbre. Distinto sera el caso si se hubiera
declarado una moratoria y tomado ima actitud de confrontacin con los
acreedores.

VI. Efectos de la moratoria sobre la transferencia


de recursos al exterior

1.

Aspectos generales

El impacto de la moratoria sobre las transferencias de recursos al exterior es


un aspecto central para evaluar sus consecuencias, y uno de los principales
objetivos es reducir esas transferencias.
Durante el perodo bajo anlisis (marzo de 1988 a julio de 1989), se
pueden identificar al menos tres fases de la poh'tica econmica interna, con
distintos efectos sobre el movimiento de capitales de residentes y sobre la disponibilidad de lneas de crdito. Por ello, resulta fundamental aislar los efectos de estas polticas de los de la moratoria, para poder arribar a conclusiones
correctas.3l/ Adems, para analizar los efectos de la moratoria sobre las transferencias de recursos, es necesario considerar dos contextos alternativos vinculados con la existencia o inexistencia de un acuerdo con el FMI. Por ltimo,
una correcta evaluacin debe considerar no slo los efectos directos sino tambin los indirectos de las decisiones adoptadas.
En primer lugar, cabe sealar que durante todo el perodo de la moratoria bajo consideracin transcurri sm un acuerdo con el FMI. No obstante
ello, las transferencias de recursos del BID y del Banco Mundial no se vieron
afectadas. En el caso del BID, las transferencias negativas que se observaron
en el segimdo semestre de 1988 se explican bsicamente por la falta de recursos de este organismo. Ms an, durante este perodo se lograron importantes
acuerdos para que el BID financiase nuevos proyectos, lo que posibilit una
fuerte transferencia positiva en el primer semestre de 1989 (cuadro 10).
Por su parte, las transferencias del Banco Mundial fueron positivas. El
monto de las mismas podra haber sido mayor si la Argentina hubiese cumplido lo acordado con el Banco en octubre de 1988 (el incumplimiento fue bsicamente de orden fiscal) (cuadro 11).
La falta de acuerdo con el FMI haca imposible lograr acuerdos con el
Club de Pars y los bancos acreedores con este ltimo, porque la Argentina no
[pg. 89]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

estaba en condiciones de efectuar mayores pagos sin obtener recursos adicionales. En ese marco, el efecto directo de incurrir en atrasos con ellos signific
una disminucin de la transferencia de recursos al exterior. Sin embargo, cabe
considerar algunos efectos indirectos de la falta de acuerdo con el FMI y del
atraso en los pagos al exterior, particularmente el impacto sobre el movimiento de capitales privados y sobre las lneas de crditos comerciales.
La informacin disponible indica que desde abril de 1988 hasta enero
de 1989 el efecto de la moratoria sobre las lneas de crdito fue relativamente
menor. En relacin con los movimientos de capitales en ese perodo, se pueden diferenciar dos etapas; la primera, entre abril y julio de 1988, perodo en
el cual no se registraron ingresos, y la segunda a partir de agosto hasta enero
de 1989, cuando hubo importantes ingresos de capitales. Dado que la moratoria fue una constante durante todo este perodo, la diferencia observada se exlica por efecto de las altas tasas de inters en dlares que se observaron en
)S meses siguientes al lanzamiento del Plan Primavera.
En sntesis, considerando los efectos directos e indirectos de las restricciones de pagos a la banca acreedora y al Club de Pars, puede decirse
que, pese a la falta de un acuerdo con el FMI, entre abril de 1988 y enero de
1989 se redujo de manera apreciable la transferencia de recursos, aunque ello
en parte se debi a la existencia de altas tasas de inters en dlares.
La situacin vari despus de la crisis cambiarla de la primera semana
de febrero de 1989. Tal como puede apreciarse en el cuadro 2, el resultado
del balance de pagos empeor drsticamente y se observ ima fuerte fuga de
capitales. Cunto se debe a la incertidumbre creada por la variacin del rgimen cambiarlo, a la debilidad del gobierno o a la proximidad de las elecciones, y cunto a la moratoria, es difcil de discernir.
Sin embargo, cabe realizar las sigmentes consideraciones. En primer
lugar, se podra pensar que la crisis cambiara de febrero y los acontecimientos posteriores (hiperinflacin, fuga de capitales, etc.) tienen que ver exclusivamente con la situacin interna oel pas y no guardan relacin con los atrasos
en los pagos al exterior, pues stos existieron por varios meses sin un efecto
significativo sobre el mercado interno. Aun en el caso de que se aceptara esta
hiptesis como explicacin casi exclusiva, quedara por analizar en qu medida la evolucin de las relaciones con los acreedores externos incidi en la crisis cambiaria.
La crisis cambiara de febrero de 1989 tuvo varias causas. Entre stas,
la ms importante es el cambio de portafolio que los agentes econmicos tenan decidido realizar antes de las elecciones de mayo. Sin embargo, el desencadenante de la crsis, a fines de enero y comienzos de febrero, parecen haber
sido las noticias enviadas por los bancos comerciales de que las negociaciones
se interrumpiran por falta de pago de la Argentina.
Es difcil evaluar por qu esta presin no se produjo antes. La explicacin seguramente tiene que ver con la continua actitud negociadora del gobierno, el apoyo del gobierno estadounidense, los pagos realizados durante el
ltimo trimestre de 1988 y el acuerdo con el Banco Mundial. En cambio, a fines de enero, los atrasos en el pago de intereses superaban ya los nueve me-

[pg. 90]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

ses, las reservas internacionales eran relativamente altas, el acuerdo con el


FMI pareca imposible y el apoyo del gobierno estadounidense se haba debilitado con el alejamiento de James Baker como Secretario del T e s o r o . 3 2 /
Ms all de los distintos motivos que impulsaron a los bancos comerciales a cambiar su actitud, es claro que la presin que ejercieron fue un factor fundamental en el desencadenamiento de la crisis cambiarla. Tambin es
cierto que, aun sin esta presin, una crisis similar era probable que se hubiese
dado antes de las elecciones. Por lo tanto, es razonable pensar que el cambio
de actitud de los bancos slo adelant y aceler la fuga de capitales.
De cualquier manera, este adelantamiento de la crisis cambiarla agrav
la transicin durante los 100 dts que an faltaban para las elecciones. Entre
otras cosas, porque redujo las perspectivas de un triunfo electoral del candidato del Partido Radical, lo que aument la incertidumbre. Respecto del
efecto indirecto de la moratoria sobre la disponibilidad de las lneas comerciales, es posible que su disminucin, observada luego del fracaso del Plan
Primavera, tenga como fundamento los mismos factores que incidieron en el
cambio de portafolio.
Cuando un deudor con problemas como ya era el caso de la Argentina en 1988 incurre en atrasos en los pagos por ms de seis meses y hay escasas perspectivas de que pueda regularizar esta situacin en el corto plazo, los
entes reguladores de los pases acreedores, particularmente los de los Estados
Unidos, califican las deudas impagas como valor deteriorado (value impaired). Esta situacin hace que los bancos comerciales deban aumentar sus previsiones sobre los crditos otorgados a la Argentina, y afecta el otorgamiento
de lneas comerciales. Adems, y posiblemente de mayor importancia en el
corto plazo, una calificacin de esta naturaleza tiende a aumentar la incertidumbre en el mercado interno.33/ En el caso argentino, para evitar este impacto por gestiones del gobierno de los Estados Unidos, y en especial de la
Reserva Federal, esta caJificacin se demor hasta despus de las elecciones
de mayo de 1989.
En sntesis, la moratoria no puede considerarse como el principal factor causante de mayores transferencias de recursos al exterior, aun tomando
en cuenta lo acontecido durante el primer semestre de 1989. En realidad, si se
consideraran exclusivamente los efectos directos entre abril de 1988 y junio de
1989, no podra hablarse de transferencias negativas, ya que ni el Club de Pars ni los bancos comerciales habran financiado el pago total de los intereses
que se dejaron de abonar. Tampoco puede hablarse de efectos negativos sobre las transferencias del Banco Mundial y el BID.
Sin embargo, considerando los efectos indirectos, se observa que a partir de la crisis cambiarla de fines de enero de 1989 se produjeron impactos negativos sobre los flujos de capitales privados y sobre la disponibilidad de lneas de crdito. Es difcil determinar en qu medida esta crisis cambiarla se
debi a la moratoria de pagos extemos. Como se mencion antes, parece ms
bien Que la presin de los bancos adelant la crisis cambiarla que posiblemente se hubiese producido de igual manera, como consecuencia de la decisin
de los argentinos de cambiar su portafolio antes de las elecciones. Fue a partir
[pg.91]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

de esta crisis cambiaria que se produjo el proceso de salida de capitales y de


reduccin de las lneas de crdito comercial.
En este sentido, es interesante notar que en los meses inmediatamente
posteriores a la asuncin del Gobierno del Dr. Menem, se produjo una reversin del proceso de salida de capitales y se restablecieron las lneas comerciales, sin haber efectuado pagos a los bancos acreedores. Este hecho parece reafirmar la idea de que la moratoria, en el marco de una actitud negociadora,
puede mejorir la transferencia de recursos en el corto plazo. Sin embargo, es
claro que ima situacin de moratoria no puede mantenerse indefinidamente,
porque a partir de cierto momento la presin de los acreedores para alcanzar
un acueroo puede generar incertidumbre y la consecuente fuga de capitales.
En este pimto, cabe preguntarse cul habra sido la situacin de haber
existido im acuerdo con elFMI.34/
Es probable que ello habra posibilitado la reduccin e incluso la eliminacin de las transferencias netas negativas que la Argentina tuvo con este organismo desde el segundo trimestre de 1988 hasta marzo de 1989 (cuadro 12).
Tambin se habra abierto la posibilidad de llegar a un acuerdo con la banca
acreedora y el Club de Pars. Sin embargo, en el caso del Club de Pars, y con
base en la e^eriencia recogida hasta ese entonces, se hace difcil pensar que
se hubiese incrementado considerablemente el inanciamiento de los pases
industrializados. Es posible que el EJaMBANK del Japn pudiera haber sido
la excepcin, ya que con este organismo se haban desarrollado conversaciones destinadas a lograr el cofnanciamiento de prstamos del Banco Mundial
y el inanciamiento de otras operaciones. De esas conversaciones qued claro
que ello sera imposible sin un acuerdo con el FMI.
Es difcil concebir, incluso en el marco de un acuerdo con el FMI, cules habran sido las concciones para un arreglo con la banca comercial. Los
documentos de trabajo que se intercambiaron con los bancos comerciales indicaban que ante im pedido de fondos de la Argentina de 3.750 millones de
dlares, proponan slo 2.000 millones en dinero fresco y condiciones inaceptables en relacin con el on-lending y la capitalizacin de la deuda externa. De
todas maneras, es difcil hacer una estimacin de cul habra sido el monto de
los nuevos fondos incluidos en un arreglofinal,ya que la presin de los pases,
en especial de los Estados Unidos, ha&a sido apreciable. Suponiendo que se
hubiera llegado a im acuerdo por 3.000 millones (lo que es una hiptesis de
"supermxuna") y a ello se hubiesen agregado 1.200 millones adicionales del
FMI hasta fines de 1989), el total de desembolsos habra representado ingresos amcionales por 4.200 millones de dlares, que deben compararse con pagos a los bancos en ese mismo perodo de aproximadamente 6.100 m i l l o n e s . 3 5 /
En sntesis, cuando se comparan los efectos de la moratoria argentina
con ima situacin alternativa en la que hubiese habido acuerdo con el FMI,
los efectos directos sobre la transferencia de recursos no aparecen tan claros.
Seguramente se habra logrado reducir las transferencias netas negativas a este organismo y obtener fondos frescos de los bancos comerciales y del EXIMBANK del Japn, pero ello habra trado como consecuencia mayores transferencias netas negativas con los acreedores oficiales y los bancos comerciales.
[pg. 92]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

No obstante ello, es probable que un acuerdo con el FMI y los restantes


acreedores externos habra reducido en alguna medida el grado de incertidumbre que tuvo la economa en el primer semestre de 1989. Esta conclusin
deja de lado el impacto de los cambios en la poltica econmica, necesarios
para alcanzar este acuerdo, los que deban ponerse en funcionamiento en un
contexto poltico de emectativas de triunfo electoral de la oposicin. Es obvio
que el gooierno consider gue la poltica econmica que habra resultado de
un acuerdo con el FMI era impracticable en este escenario y que los costos de
introducir los cambios eran superiores a los eventuales beneficios. Si ello es
as, difcilmente un acuerdo con el FMI habra disminuido el grado de incertidumbre.
2.
Efectos sobre la disponibilidad de lineas de crdito comercial
Un aspecto de particular inters en el anlisis de los costos y beneficios de
una moratoria es el impacto sobre la disponibilidad definanciamientocomercial. En la seccin anterior se hicieron consideraciones generales, pero la importancia del tema merece un tratamiento ms detallado.
Resulta difcil mostrar un {panorama completo del impacto de la moratoria argentina sobre la disponibilidad de lneas de crdito comerciales; en
jarticular porque la disminucin del financiamiento externo puede deberse a
; actores de demanda o de oferta, que a veces resulta difcil separar. A pesar
de estas dificultades, es posible llegar a algunas conclusiones preliminares.
Pese a las restricciones de pagos a los bancos, hasta enero de 1989 el financiamiento comercial aument sensiblemente, tanto en lo referente al financiamiento de importaciones como al de exportaciones. La expectativa de
tasas internas superiores a las internacionales, ms la tasa de devaluacin esperada, inducan \m comportamiento que generaba anticipos en el cobro de
las exportaciones y refinanciaciones de los pagos de las importaciones.
La actitud de los acreedores fue la de facilitar este comportamiento,
poniendo a disposicin el financiamiento necesario. Esto parece haber sido
particularmente cierto en el caso de los proveedores, aunque tambin los bancos ampliaron elfinanciamientocomercial, actitud que encuentra su explicacin en el hecho de que se podan cobrar tasas de inters relativamente altas
sobre operaciones de bajo nesgo, como son las comerciales. Es difcil establecer qu magnitud de este financiamiento se transform finalmente en nuevos
crditos bancarios, porque en muchos casos existen como contrapartida garantas o colaterales. De todos modos, es claro que el financiamiento externo
aument.36/
Un indicador de una mayor disponibilidad de financiamiento externo
durante este perodo es el aumento en el precio en el mercado secundario de
las lneas de crdito.37/ De alrededor de 60% a mediados de 1988, el precio de
los TCDF aument hasta casi 90% afinesdel mismo ao. Ello, en parte, refleja la menor predisposicin de los bancos a desprenderse de estas lieas.
A partir de la crisis cambiarla de febrero de 1989, la situacin cambi
radicalmente. Tal como se observa en el cuadro 2, desde esa fecha hubo una
reduccin delfinanciamientocomercial. En un primer momento, el factor de[pg.93]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

terminante parece haber sido la reduccin de la demanda de fnanciamiento,


en especial de prefinandacin de exportaciones. Ello se explica por las expectativas de devaluacin en el mercado oficial de cambios. Sin embargo, por el
lado de la oferta tambin se comenzaron a notar algunas restricciones, pero
stas se manifestaron bsicamente en el costo de las Eneas de crdito y en una
mayor cobertura de los riesgos en las compaas de seguro de crdito a la exportacin. Varias de estas compaas, incluyendo el EMMBANK de los Estados Unidos, mantuvieron abiertas las coberturas de prstamos de corto plazo.
A partir de febrero de 1989, el gobierno intent, a travs de un mayor
control de cambios, reducir el impacto de la cada de las lneas de crdito sobre las reservas. Las restricciones trataron de evitar que se cancelaran los
prstamos para importaciones acordados durante el Plan Primavera por proveedores, y as frenar la fuerte demanda de divisas en el mercado oficial. Se
pensaba que trasladando el pago de estas importaciones al mercado libre de
cambios, el mayor precio poda inducir, al menos parcialmente, a mantener el
financiamiento externo. Tambin se establecieron plazos mnimos para financiar nuevas compras en el exterior a fin de aumentar el uso de financiamiento
extemo. Con el mismo propsito, se mantuvieron los incentivos para que las
exportaciones se continuaran financiando desde el exterior. A pesar de estas
medidas, la decisin que haban tomado los agentes econmicos de cambiar
su portafolio como consecuencia de las expectativas que se estaban gestando
acerca de que se producira un cambio radical en la poltica econmica con
efecto hiperinflacionario desalent todo ingreso de divisas e indujo a cancelar
el financiamiento externo.
La situacin se agudiz considerablemente a partir de abril de 1989. En
ese entonces pareca claro que la hiperinflacin era difcil de evitar y, ante las
escasas reservas disponibles, el gobierno decidi imponer restricciones de pagos de obligaciones comerciales al exterior. Estos dos factores explican la
brusca dismmucin en la oferta de lneas de crdito. Para los acreedores aumentaba el "riesgo pas" y tambin el riesgo comercial, por el temor de que la
hiperinflacin produjera una quiebra generalizada en el sistema financiero.
Tambin en ese momento se hmitaron fuertemente las coberturas de riesgo
otorgadas por las agencias oficiales del exterior. Por su parte, la demanda se
mantuvo deprimida al subsistir los factores mencionados anteriormente. Como resultado de ello, el nuevo financiamiento desapareci casi por completo.
Adems de recortar las lneas de crdito y solicitar colaterales, los bancos acreedores emplearon otros mecanismos para reducir su exposicin, consistentes en la sustitucin de prstamos de lneas comerciales ordinarias por
una lnea cautiva como es el TCDF. Tambin se registran casos en que los
bancos intentaron con xito reducir el nivel comprometido en el TMF (Trade
Maintainance Facility).
Las demoras en los pagos de las refmanciaciones acordadas en el Club
de Pars generaron dificultades en las lneas de crditos y en los seguros de
crditos a la exportacin que otorgaban algunos de los pases acreedores, particularmente en operaciones de largo plazo. De todos modos el comportamiento no fue uniforme. Algunas compaas de seguro de crdito a la exportacin dejaron de otorgar seguros; otras, como el caso de HERMES la
[pg. 94]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Compaa de Seguros de Crdito de la Repblica Federal de Alemania, comenzaron a actuar ms selectivamente, y por ltimo algunas otras, como las
compaas de Italia y Espaa, mantuvieron las lneas abiertas. Tambin en el
caso del Japn se mantuvieron las lneas abiertas, pero aument significativamente la prmia del seguro de crdito a la exportacin, llegando al 10%.
En el caso de crditos al sector privado, para los nuevos seguros de
crdito se tuvieron muy en cuenta las vinculaciones previas con los potenciales
deudores.
Como conclusin, se puede afirmar que la disminucin de las lneas de
crdito se produjo bien entrado el perodo en que la Argentina estaba en mora con los acreedores bancarios. Por ello, la menor disponibilidad de lneas,
que se observa sobre todo desde abril en adelante, parece tener ms que ver
con las perspectivas de pago de las propias deudas comerciales, es decir, con
el nivel de reservas y con el temor de que la hiperinfladn produjera xma
quiebra generalizada del sistemafinanciero.Este comportamiento de los bancos parece mostrar que se haba aceptado que las deudas comerciales, particularmente las de corto plazo, eran "no refinanciables".
Las restricciones de pago no evitaron la disminucin del financiamiento externo, y en general se observ un aumento significativo del costo del financiamiento comercial, incluyendo las lneas cautivas. Se puede decir que el
costo delfinanciamientopas a LIBOR -f- 4 5 puntos porcentuales en los
momentos ms crticos. Los atrasos en los pagos ectaron el otorgamiento y
el costo de nuevos seguros y crditos, en particular de largo plazo, por parte
de los pases acreedores del Club de Pars. Al igual que con las lneas de crdito de los bancos, las restricciones se hicieron crticas a partir de abril de
1989.
3.
Fuga de capitales
En un rgimen de tipo de cambio fijo, se puede definir como fuga de capitales
las prdidas de reservas del Banco Central en relacin con una pauta normal
de comportamiento de estas reservas. Cuando el tipo de cambio es flexible, el
proceso de fuga de capitales se traduce en aumento del tipo de cambio libre.
Cuando hay, como en la Argentina, un rgimen dual, los efectos de la fuga de
capitales se traducen en menores reservas y aumento en la brecha entre el tipo de cambio oficial (para operaciones comerciales) y el libre.
El movimiento de capitales tuvo un comportamiento similar al del financiamiento comercial;38/ es decir, desde el lanzamiento del Plan Primavera
y hasta fines de enero de 1989, hubo un importante ingreso de capitales de
corto plazo. Ello se debi a la evolucin delfinanciamientocomercial y al hecho de que las divisas que el Banco Central vendi por licitacin fueron inferiores a las previstas en las proyecciones de balance de pagos. Adems, durante ese perodo la brecha cambiarla estuvo dentro de los lmites establecidos al lanzarse el programa.39/ En cambio, antes del Plan Primavera, y en especial a partir de fines de enero de 1989, se observ un proceso significativo
de fuga de capitales, el que entre otras cosas se manifest en la brecha en el

[pg.95]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

mercado de cambios y en la reduccin de la demanda de financiamiento comercial.40/


Despus de mediados de marzo de 1989, se observ ima significativa
fuga de capitales a travs de la reduccin de aproximadamente 1.000 millones
de dlares de los depsitos en moneda extranjera que los argentinos tenan en
el sistemafinancierolocal. Estos depsitos haban aumentado en 500 millones
desde el comienzo de la moratoria hasta febrero de 1989. Por lo tanto, su disminucin a partir de marzo slo tiene que ver con la disminucin de las reservas internacionales y la consecuente incertidumbre que ello gener respecto
de su devolucin.
En sntesis, no puede concluirse que las restricciones de pagos al exterior, tal como las encar la Argentina, hayan sido el factor que gener una fuga masiva de capitales. La fuga de capitales se produjo a partir de fines de
enero de 1989, cuando la moratoria tena diez meses de vigencia y cuando,
adems de interrumpirse las negociaciones con el FMI y la banca acreedora y
producirse una brusca aceleracin de la inflacin, exista im alto nivel de incertidumbre asociado a las elecciones de mayo de 1989.41/ En qu medida la
crisis cambiarla fue o no causada por la moratoria, es un tema que hemos tratado previamente y sobre el que volveremos en las conclusiones.

VIL Conclusiones
1. Entre 1985 y 1988, el gobierno argentino enfrent el problema de la
deuda externa manteniendo negociaciones con sus acreedores en el marco
propuesto por estos y aceptado por la gran mayora de los pases endeudados.
En ese perodo, la Argentina slo transfiri al exterior, en promedio, aproximadamente un 3,3% del PIB, o sea, un 50% del total los de mtereses devengados.
Si bien la transferencia de recursos fue inferior en trminos relativos a
la de otros pases altamente endeudados, para alcanzar este resultado se recurri a continuas negociaciones con cada uno de los acreedores, que generaron
marcada inestabilidad en las expectativas. Adems, los desembolsos de los
acreedores fueron, por lo general, posteriores a lo originalmente previsto.
Ello produjo que los distintos programas econmicos tuvieran deficiencia de
financiamiento. Estos factores contribuyeron de modo significativo a agravar
las dificultades econmicas del pas a lo largo del Gobierno del Dr. Alfonsn.
Estas observaciones permiten inferir que en la mecnica de las negociaciones hay ima relacin de correspondencia {trade-off) entre transferencias
de recursos e incertidumbre en los mercados; es decir, cuanto mayores son las
transferencias de recursos al exterior, ms fciles sern las negociaciones y,
por lo tanto, menor la incertidumbre. Sin embargo, es probable que la relacin de correspondencia sea de corto plazo, ya que si las mayores transferencias dan como resultado un menor crecimiento, la incertidumbre reaparecer
una y otra vez.
[pg. 96]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Una posicin de mayor dureza con los acreedores parece estar constantemente limitada por el temor de los efectos que podra tener sobre la
marcha de la economa. En especial, este factor parece ser muy importante en
circunstancias como las que ocurrieron en los tiltimos aos, donde la mayora
de los pases de la Regin han estado casi constantemente comprometidos en
programas de estabili^cin. Este posiblemente haya sido un factor importante para explicar la falta de posiciones ms firmes de los pases deudores, y
tambin un elemento que limit la bsqueda de acuerdos para una accin
conjunta entre estos pases.
Por otro lado, la posicin de los deudores se enfrentaba con la de los
acreedores, que seguan considerando el problema de la deuda como un problema de liquide^ y en consecuencia descartaban cual<juier alternativa que
posibilitara reducir en forma permanente las transferencias por pagos de servicios. Esta posicin de los acreedores slo se flexibiliz en 1989 con el Plan
Brady que se aplic en las negociaciones con Mxico.
2. Las continuas negociaciones con los acreedores estuvieron (y estn)
asociadas bsicamente a dos hechos. Por un lado, la mayora de los desembolsos de los acreedores estn atados al cumplimiento de las metas de corto plazo de los programas con el FMI. Pequeos desvos pueden poner en peligro el
financiamiento externo, obligando a nuevas negociacones.'*2/ Adems, el financiamiento externo requerido para cumplir los acuerdos con el FMI no
obliga a los bancos comerciales, que por lo general no estn dispuestos a
aportar los recursos necesarios para financiar el programa y, adems, piden
montos de capitalizacin de deuda externa y de reprstamo {on lending) que
ponen en peligro las metas macroeconmicas.
Por lo tanto, para disminuir la incertidumbre asociada a mltiples negociaciones parece imprescindible que el condicionamiento del financiamiento est basado ms sobre reformas estructurales que sobre objetivos de corto
plazo y, adems, que las necesidades definanciamientoincluidas en el programa acordado con los organismos internacionales sean aceptados por los dems acreedores, sin necesidad de largas y desgastantes negociaciones. Por ltimo, debe tomarse en cuenta que ciertas reformas estructurales requieren financiamiento adicional y que, por ende, los prstamos asociados a las mismas
no deben significar una disminucin del financiamiento de los bancos comerciales.
3. Desde abril de 1988, la Argentina entr en mora como consecuencia
de una aguda escasez de reservas. La ausencia de declaraciones estridentes y
de una actitud negociadora durante gran parte del perodo es clave para entender la reaccin moderada de los acreedores y en especial de la banca comercial. Adems, el hecho de que se llegara a un acuerdo con el Banco Mundial y que se pusiera en marcha im programa de reformas estructiu-ales sirvi
para que los gobiernos de los pases acreedores tuvieran una actitud ms contemplativa.
Sin embargo, del anlisis realizado en este trabajo se desprende que la
actitud negociadora sin un arreglo con el FMI no puede durar indefinidamente, y slo puede considerarse una estrategia temporal.^S/ Desgraciadamente,
[pg. 97]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

las experiencias conocidas muestran que luego de este perodo de transicin


no aparecen soluciones distintas a las de un acuerdo tradicional con los acreedores. Desde esta perspectiva, la moratoria de hecho puede reducir la transferencia de recursos durante un perodo limitado de tiempo.
4. La experiencia argentina muestra que no es conveniente seguir pagando a la banca comercialy al Club de Pars sin un acuerdo con el FMI. La
razn es que el acuerdo con el FMI es un paso previo parafinalizarlas negociaciones con estos acreedores, y la disponibilidad de reservas internacionQes
son un elemento fundamental para sostener la poltica econmica durante el
perodo de negociacin.
Por otro lado, parece conveniente seguir pagando a los organismos internacionales, ya sea porque, en el contexto de un programa razonable se puedan obtener desembolsos para proyectos (BID y Banco Mundial), o porque el
dejar de pagar es una seal negativa que reduce las posibilidades de negociaciones futuras y genera im endurecimiento de las posiciones de los pases
acreedores.
5. Hasta enero de 1989, la demora de los pagos de la deudafinancieraa
la banca comercial y en menor medida al Club de Pars provoc claramente
una menor transferencia de recursos al exterior. La moratoria no impidi que
a partir de agosto de 1988 hubiese ingresos de capitales, a la vez que se mantuvieran y en determinados momentos se incrementaran las lneas de crdito
comerciad.
La situacin cambi drsticamente a partir de febrero de 1989. La crisis cambiara gener fuga de capitales y disminucin de las lneas de crdito.
Este proceso se agudiz a medida que disminuan las reservas internacionales.
Si bien la crisis de balance de pagos a partir de febrero reconoce bsicamente causas de origen interno, los acreedores, y en especial la banca comercial, desempearon un papel importante en su inicio. En efecto, la presin
de los bancos, cuando se desvaneci la posibilidad de un arreglo y cuando
qued claro que la Argentina no realizara ms pagos si no era en el contexto
de un acuerdo global, fue un factor determinante de la crisis cambiara de febrero de 1989. Sin embargo, las consecuencias de esta crisis no habran sido
tan dramticas si no hubiese sido por la previa decisin de los argentinos de
cambiar su portafolio antes de las elecciones de mayo de 1989.
6. En trminos ms generales, se puede sealar ^ue para varios pases
de la Regin el problema del endeudamiento externo sigue siendo una de las
principales restricciones para la estabilidad y el crecimiento. En este sentido
cabe mencionar que en los ltimos aos los dos tipos de estrategia seguida
por los pases deudores no han sido exitosas.
Los pases que privilegiaron la disminucin de la incertidumbre y, por
lo tanto, estuvieron dispuestos a sacrificar recursos en las negociaciones externas, convencidos de que la mayor certidumbre consecuencia de los acuerdos externos y de poUticas domsticas "razonables" ms que compensa esos
sacrificios, han sufrido en general las consecuencias recesivas de los programas implementados.

[pg. 98]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Por otro lado, los pases que no acordaron con sus acreedores y consecuentemente acumularon importantes atrasos, encontraron serios problemas
en el manejo macroeconmico coj^tural. Por este motivo, tampoco pudieron
encausar sus economas en el sentido del crecimiento.
Esta ltima observacin no debe llevar a pensar que mayores pagos a
los acreedores son sinnimo de seriedad en el manejo macroeconmico de
corto plazo. Sin embargo, para encontrar soluciones al problema de la deuda
externa, se requiere que fas menores transferencias de recursos al exterior
constituyan im elemento ms de un programa que priorice las medidas de corto plazo necesarias para la estabilidad, y profundice las reformas estructurales
imprescindibles para el crecimiento.
7. Los aos transcurridos desde la crisis de la deuda han hecho evidente que el problema fue y es para la mayora de los pases de la Regin un
asunto de solvencia y no de liquidez, como fue planteado inicialmente. Ello se
refleja en que, a pesar del considerable ajuste realizado por los pases endeudados en su conjunto, el enfoque utilizado para las negociaciones a partir de
1982 no ha resuelto el problema del sobreendeudamiento.'W/ Dentro de este
panorama global, la Argentina es hoy quizs el caso ms crtico de la Regin,
ra que su deuda representa alrededor del 90% del PIB y los intereses equivaen a 60% de las exportaciones.
Adems, ha quedado claro que, a pesar del ajuste realizado, no se produjo el resurgimiento del crdito voluntario, que a mediados de la dcada de
1980 fue visto por los acreedores como la contrapartida de los esfuerzos de
ajuste de los deudores. Esta conclusin vale tambin para los pases que han
hecho "mejor los deberes".
Junto con estos hechos, cabe mencionar que la estrategia adoptada durante todos estos aos ha permitido mejorar sustancialmente la posicin de
los bancos acreedores, reduciendo la relacin de la deuda respecto del patrimonio, y generando aumentos de las reservas sobre los crditos a pases altamente endeudados. Por lo tanto, ms all de las consideraciones que se puedan hacer respecto de los beneficios de la estrategia adoptada para los acreedores externos, es evidente que existen hoy mejores condiciones objetivas para que estos absorban los costos asociados a esquemas de reduccin en el servicio de la deuda.
Por otro lado, existe hoy un reconocimiento creciente por parte de los
acreedores de que el problema de la deuda es de solvencia. En consecuencia,
las condiciones objetivas de los deudores y acreedores, hacen hoy necesario y
posible desarrollar programas de reduccin de la deuda.
A partir de la segunda fase del Plan Baker (1987), en el contexto de la
situacin del mercado (market menu approach), los pases acreedores comenzaron a mencionar la alternativa de rediiccin de la deuda. Sin embargo, slo
apareci como ima alternativa realmente viable con el Plan Brady, aphcndose por primera vez en las negociaciones de Mxico de 1989.
No es el caso analizar aqu los problemas de la propuesta Brady ni soluciones alternativas.'*^/ Slo se quiere sealar que para que esta alternativa
sea eficaz, la quita debe ser tal que la deuda no sea motivo de nuevas negocia-

[pg. 99]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

dones en el futuro, es decir, la quita no debe estar solamente relacionada con


las reformas necesarias para lograr la estabilidad y el crecimiento, sino que
tambin debe ser funcin del grado de endeudamiento.
Hoy es posible plantear este tipo de alternativas en el marco de un
acuerdo con el FMI, no slo porque los acreedores estn dispuestos a discutirlas, sino tambin porque internamente hay ms consenso de las dificultades
que causa el problema de la deuda externa. En particular, el problema de las
transferencias internas para pagar los servicios de la deuda externa, es comprendido por sectores que hasta hace poco insistan que el pago de todos los
servicios de la deuda era una cuestin fundamental para incrementar el ahorro y la inversin en el pas.
8. Para la Argentina, ^ue en el ltimo ao ha conocido la hiperinflacin
y anteriormente hama transitado al borde de la misma en varias oportunidades, resulta hoy ms claro que nunca que estabilizar es una urgencia econmica y poltica. Ello exige esfuerzos adicionales a los que el pas ha hecho en los
ltmios aos. Pero tambin es hoy absolutamente claro que ese esfuerzo ser
insuficiente en el contexto de una negociacin tradicional de la deuda. El pas
ya ha pagado durante los ltimos dos aos los costos asociados a la moratoria,
pero, al mismo tiempo, la cada en el valor de la deuda lo ubica hoy en mejores condiciones para realizar una negociacin con los acreedores externos,
que sin duda ser difcil, pero que es imprescindible. En otras palabras, una
reduccin sustancial del peso de la deuda es uno de los elementos imprescindibles para lo^ar la estabilidad econmica del pas en forma permanente y
para hacer factible el restablecimiento del crecimiento econmico.

Notas
1/

2/
3/

4/
5/
6/

Si bien este proceso fue comn a la mayona de pases de Amrica Latina, el deterioro de
los trminos de intercambio fue mayor en la Argentina y, por lo tanto, las tasas reales de
inters fueron mayores que para el conjunto de la Regin. Para el clculo de las tasas reales de inters pagadas por los pases de Amrica Latina, vase Bianchi, Devlin y Ramos
(1987).
De all en adelante, el "sndrome de la licuacin" acompaara la poltica monetaria. Cada
vez que las tasas de inters eran altas en trminos reales, se generaban expectativas de
que el gobierno tomara medidas para reducir el endeudamiento del sector privado.
El incremento en la participacin del sector pblico despus de 1983 se explica por los
prstamos no voluntarios que el gobierno tom para fmanciar el desequilibrio de la cuenta corriente y por la existencia de operaciones privadas con seguro de cambio originadas
en 1981 y 1982 y no vencidos en 1983. Estas obligaciones fueron asumidas por el sector
pblico a su vencimiento y fueron refnanciadas a largo plazo.
Estas relaciones muestran una situacin peor que el promedio de Amrica Latina. Vase,
Bianchi et. al, (1987).
A pesar de estos prstamos puente, se acumularon importantes atrasos con los acreedores extemos (cuadro 5). Como consecuencia de ello, las reservas internacionales aumentaron en alrededor de 500 millones dlares durante los primeros seis meses del ao.
Los acuerdos mencionados reflejan que, ms all de la "dureza" en la negociacin, el gobierno argentino no estaba dispuesto a adoptar posiciones aisladas que llevaran a una

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EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

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ruptura de relaciones con los acreedores, como ms tarde fueron los casos de Per y Brasil.
Es necesario reconocer que nunca qued claro si esta estratega inicial apuntaba a cambiar las reglas del juego o simplemente a tener un mayor poder de negociacin en la bsqueda de un acuerdo extemo.
Vase, por ejemplo, la declaracin elaborada por los ministros de economa del Grupo de
los Ocho, en Ro de Janeiro, en diciembre de 1988.
Las demoras de los bancos en completar la masa crtica de los nuevos prstamos y algunas
demoras administrativas del FMI fueron cubiertas, en algunas oportunidades, con prstamos puente.
Aun teniendo en cuenta el diagnstico equivocado de que el problema era de liquidez, estaba claro que las dificultades difcilmente se superarian en tres o cuatro aos.
Adems del hostigamiento poltico, la Confederacin General del Trabajo realiz varios
paros generales contra la poltica dictada por el FMI.
Esta relacin sera an mayor si se toma en cuenta que durante 1988 se incurri en significativos atrasos, que seguramente derivarn en nuevos prstamos u otras formas de financiamiento de los bancos, para pagarlos.
Las negociaciones se llevan a cabo en tres instancias: a) la firma del Acta Multilateral; b)
los acuerdos bilaterales, y c) la firma de los acuerdos bilaterales. Hasta alcanzar esta ltima etapa, se producen - a l menos en la experiencia argentina- grandes demoras. Por
ejemplo, a mayo de 1989, todava no se haba llegado a un acuerdo en el acta bilateral por
la refinanciacin de 1987 con el Japn y los Estados Unidos, y las tres instancias (hasta la
firma del Acuerdo), slo se haban concluido con la Repblica Federal de Alemania,
Francia, Espaa, Italia, Blgica y Dinamarca.
Tal como lo muestra la experiencia de los ltimos aos, esta actitud de los bancos comerciales poco tena que ver con que el pas consiguiera mayores recursos, sino ms bien con
el hecho de que mayor financiamiento de los organismos internacionales significaba menores prstamos de los bancos. Esta situacin, cuyas consecuencias fueron discutidas en
varias oportunidades, significa que las reformas estructurales, que en muchos casos requieren financiamiento adicional, se han convertido en una manera de reducir la exposicin de los bancos.
Para un anlisis de este programa y en general de la poltica econmica durante el Gobierno del Presidente Alfonsn, vase Machinea (1989).
A mediados de 1990, la deuda por concepto de intereses con la banca acreedora ascenda
a alrededor de 6.200 millones de dlares.
Este acuerdo cre situaciones conflictivas dentro del gobierno de los Estados Unidos, y
en menor medida entre algunos pases industrializados.
El contexto para tomar la decisin era muy delicado. A la debilidad del programa econmico en ejecucin (a pesar de la reduccin del gasto pblico, de una poltica monetaria
muy dura), y a la falta de credibilidad en el gobierno por las fallas de los programas de estabilizacin anteriores, haba que agregar la incertidumbre creada por las declaraciones
de varios miembros del partido justicialista, en especial del entonces candidato a presidente. Pareca claro que stas circunstancias produciran un cambio de portafolio (de australes a dlares) antes de las elecciones, con su impacto sobre el tipo de cambio. En este
contexto, el intento de cambiar significativamente ciertos precios relativos poda actuar
como el detonador de una corrida en el mercado de cambios.
Se pag el 90% de los atrasos de dinero fresco, siendo la excepcin los vencimientos del
de 1983. El argumento que se utiliz para no hacer estos gastos fue el reiterado pedido
del Comit de Bancos para que, al menos, se pagaran los intereses de los fondos prestados al gobierno constitucional.
En reiteradas oportunidades el gobierno argentino haba considerado necesario distinguir
la deuda nueva de la deuda vieja.

[pg.101]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer


21/

22/
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35/

36/

Todo parece indicar que el cambio de portafolio se habra de producir en marzo, y slo
poda ser atenuado si las encuestas mostraban una mayor paridad entre el candidato del
Partido Justicialista y el del Radicalismo. Las noticias sobre la ruptura de las negociaciones con la banca y de dificultades para obtener desembolsos de los prstamos del Banco
Mundial actuaron como detonador de la crisis cambiara. Vase Machinea (1989).
Estas lneas eran el Trade Credit and Deposit Facility (TCDF) y la Trade Maintenance
Facility (TMF). AI respecto, vase el Apndice I, donde se describe el acuerdo con la banca acreedora.
El Brasil continu pagando al Qub de Pars durante el perodo en que haba declarado la
moratoria. No obstante ello, tuvo un corte casi total de las lneas de crdito.
Los bancos no plantearon objeciones por incumplimiento de la clusula pari-passu en estos acuerdos; por su modalidad, porque fueron muy pocos y porque el monto en discusin
era muy pequeo. Seguramente habna sido otra la reaccin si hubieran estado en juego
montos significativos o si se hubieran realizado pagos directos, generando precedentes
que podran haber sido utilizados por otros acreedores.
A finalizar julio, los atrasos alcanzaron un mximo de 110 millones de dlares.
Durante el ltimo trimestre de 1988 se realizaron pagos importantes a este organismo,
que si bien constituyeron transferencias negativas, posibilitaron la aprobacin de varios
prstamos que revirtieron esta situacin en el primer semestre de 1989.
Esta situacin tambin se observ con algunos prstamos del Banco Mundial.
Las caractersticas de las distintas lneas - q u e fueron el resultado de los acuerdos de
1985 y 1987 se presentan en el Apndice IL
A partir de agosto de 1988, los intereses y vencimientos de capital de los prstamos privados se pagaron por el mercado libre de cambios.
La experiencia del caso de Irn muestra que a este pas se le embargaron slo los fondos
oficiales depositados en bancos comerciales, y al parecer esos embargos estaban vinculados slo con deudas comerciales.
El primer perodo cubre desde abril a julio de 1988, el segundo desde agosto de 1988 hasta la primera semana de febrero de 1989 (Plan Primavera) y el ltimo, de febrero en adelante. En este perodo la situacin se fue agravando con el paso del tiempo, como consecuencia de la hiperinflacin de abril a julio de 1989.
Si bien las reservas internacionales haban crecido, los bancos comerciales, al igual que la
mayora de los analistas econmicos, sobreestimaban el nivel de reservas en alrededor de
1.000 millones de dlares.
La calificacin de "value impaired" parece un episodio imprescindible en una negociacin
de largo plazo que busca una reduccin sustancial en los servicios de la deuda. Sin embargo, no debe desestimarse el impacto negativo de corto plazo, en especial en una situacin
donde los operadores financieros nacionales consideran la buena relacin con los acreedores extemos como una parte integral de una poltica econmica razonable.
No se considera el efecto que un acuerdo con el FMI podra haber tenido sobre las variables internas (por ej. tipo de cambio y tarifas pblicas), porque escapa al objetivo de este
trabajo.
A la luz de la experiencia histrica, ms all de tas dificultades para el arrezo, obtener todos esos desembolsos antes de fines de 1989 habra sido muy difcil porque, entre otras
cosas, hubiese requerido un cumplimiento estricto con el FMI durante cuatro trimestres
consecutivos.
Lamentablemente no se cuenta con buenos datos definanciamientode importaciones. La
informacin agregada que publica el Banco Central en el Balance de Pagos muestra un financiamiento de importaciones constantemente negativo, es decir, un continuo desfinanciamiento a lo largo de casi toda la dcada de 1980. Obviamente, la magnitud del desfinanciamiento acumulado hace poco comprensible la informacin que se publica. Tampoco se dispone de ninguna desagregacin de la informacin que posibilite elaborar estima-

[pg. 102]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

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45/

dones propias. Por ello, el anlisis no las toma en cuenta y se apoya en datos sobre "fnanciamiento de exportaciones" y en informacin suministrada por entidades financieras.
Nos referimos a las lneas de crdito cautivas, o sea, las TCDF y TMF.
De hecho, una de las maneras en que se manifiesta la fuga de capitales es a travs de la
disminucin de la demanda de fmanciamiento comercial.
La brecha fue de aproximadamente 20% durante el Plan Primavera, pero dado que las
importaciones se pagaban por el mercado libre y las exportaciones industriales tenan
reembolsos, slo exista estmulo para subfacturar exportaciones de productos agropecuarios.
Entre abril y julio de 1988 la brecha fue de aproximadamente 25%, pero a partir de febrero de 1989, con la excepcin de mayo, donde hubo tipo de cambio libre aunque con importantes impuestos a la exportacin, la brecha alcanz en promedio al 80%.
La cada de las reservas aceler la fuga de capitales porque cre incertidumbre respecto
de si el gobierno podria hacer frente a aquellos compromisos que requeran uso de reservas.
Quizs el ejemplo ms claro sobre este punto son las pequeas divergencias en el programa acordado con el FMI durante el tercer trimestre de 1985, que bloque el desembolso
del Fondo y los bancos acreedores. Durante ese trimestre, la Argentina haba logrado una
reduccin de la inflacin del 30% al 2% mensual, haba mejorado sustancialmente su balanza de pagos y el dficitfiscalhaba disminuido de 12,5% a 2,5% del PIB. En otras palabras, el pas haba logrado lo que nunca haba conseguido: un programa de corto plazo diseado por el FML
Si el programa argentino de fines de 1988 hubiese funcionado mejor, es probable que, por
la conjuncin de actitudes cri'ticas a nivel internacional respecto del papel del FMI, el
Banco Mundial habra tenido a partir de ese entonces un papel ms protagnico en las
negociaciones de la deuda.
A pesar de que las relaciones entre los servicios de la deuda y el PIB y las exportaciones
han disminuido en los ltimos dos aos, sigue siendo mayor que al comienzo de la crisis
de la deuda.
Al respecto puede verse CEP AL (1990).

[pg. 103]

Cuadro 1
ARGENTINA: DEUDA EXTERNA
(miles de millones de dlares)
1980

1983

1984

1985

1986

1987

19888/

PUBLICA (1)

14,5

31,7

35,5

40,9

44,7

51,8

53,5

PRIVADA (2)

12,7

13,4

10,6

8,4

6,7

6,5

5,0

TOTAL (1) + (2)

27,2

45,1

46,2

49,3

51,4

58,3

58,5

. Bancos

31,9

32,7

33,8

33,7

36,9

37,3

. Instituciones internacionales

2,8

2,8

4,6

5,6

8,5

8,6

10,4

10,7

10,9

12,1

12,9

12,6

TOTAL (a dlares de 1987)

36,6

51,8

51,0

53,2

54,1

58,3

59,5

DEUDA/PBI (%)

43,1

66,8

64,2

69,9

67,6

69,0

70,0

DEUDA/EXPORTACIONES

3,4

5,8

5,7

5,9

7,5

8,8

6,5

RESERVAS INTERNACIONALES''/

7,7

2,7

2,6

4,3

4,3

3,0

5,0

19,5

42,2

43,6

45,0

47,1

55,3

53,5

. Otros

DEUDA NETA

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina


al Preliminar. Estimaciones propias.
b/ Incluye: Oro, derechos especiales de giro (DEG), inversiones en divisas y posicin neta de la
ALADI.

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Cuadro 7
ARGENTINA: DESEMBOLSOS PREVISTOS Y REALIZADOS DEL FM11984-88
(millones de DEGs)^
1. Acuerdo de Septiembre de 1984
Total
a) Stand-by
Previsto
Sin renegociacin
Acuerdo junio 1985
Waiber febrero 86
Waiber junio 86
Realizado total
Diferencia acumulada
b) Cada de exportaciones
Previsto
Realizado
Diferencia
c) Retrasos en los
desembolsos

1984

1986

1985

iV

11

ill

IV

1.419,0
236,5
473,0
236,5
236,5
1.182,5
236,5

236,5

236,5
236,5,

236,5

236,5

236,5

236,5

275,0
275,0

275,0

d) Prstamos puentes
vinculados (en dlares)
e) Retrasos no cubiertos
por puentes (en DEGs.)

236,5

275,0

236,5
236,5

473,0

II

236,5

473,0

473,0
236,5

473,0

236,5
473,0

236,5
236,5
236,5

473,0

473,0

236,5

473,0

473,0

236,5

275,0

511,5

236,5

473,0

236,5

600,0

-600,0

483,0

-483,0

236,5

236,5

2. Acuerdo de enero de 1987


Totat
a) Stand-by
Previsto
Sin renegoclacin
Acuerdo julio 87
Acuerdo noviembre 87
Acuerdo febrero 88
Realizado total
Diferencia acumulada

1987

1988

II

III

IV

11

1.113,0

285,5
165,5
165,5
616,5
496,5

185,5

185,5

185,5

185,5

185,5

185,5

388,7
518,0
-129,3

388,7

285,5

165,5

371,0

285,5
271,0

165,5
291,0

165,5
165,5
311,0

496,5

388,7

388,7

518,0
-129,3

129,3

-129,3

-129,3

c) Retrasos en
desembolsos

574,2

759,7

141,7

161,7

181,7

367,2

d) Prstamos puentes
vinculados (en US$)

500,0

e) Retrasos no cubiertos
por puentes (en US$)

185,5

161,7

181,7

367,2

b) Cada de exportaciones
Previsto
Realizado
Diferencia

185,5

-500,0
371,0

141,7

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina.


a/ La conversin a dlares se efecta con las siguientes tasas: 1984: 0,98; 1985: 1,10; 1986: 1,22;
1987:1,42; 1988: 1,35.

Cuadro 8
SINTESIS PLAN FINANCIERO ARGENTINO 1984-85
(millones de dlares)

Monto

Prstamo
financisro

Facilidad
comercial

Reflnanc.
deuda
sector
pblico

Facilidad
mercado
monetario

iMantenImiento
crditos
comerciales

Reflnanc.
deuda
sector
privado

3.700

500

10.400

1.4(K)

1.200

3.500

1/4 1/2
s/Ubora/

1/8 s/Ubor 6
3/4 s/prme

1 3/8 s/Ubor

360 das

360 das

10 aos
con 3 de
gracia

Tasa Inters

Plazo

1/4

10 aos
con 3 de
gracia

15

semestres
Comisiones:
a) Facilidad
b) Agente
c)Compromlso
d) Mora
Gastos

3/8

1 s/prime
s/Ubor 1
s/prme 1
1 3/8 s/Ubor
3 / 8 s/CD
5/8 s/Ubor

Progresiva
Amortizacin

5/8

1 2 6UOS

4 aos

Al
vencimiento

1/2

con 3 de
graciaW
Progresiva

a convenir

Constante

1/8

1/8

0,600

0,200

1/2

0,270"='

1/2

d/

d/

1/2

Fuente: Banco Central de la Repblica Argentina.


s Plazos menores o mayores a 30 das.
b/ 12 aos para vencimientos originales que se producen en 1984 y 1985. 10 aos para los producidos en 1982 y 1983 que se han venido renovando cada 90 das.
el Comisin del coordinador,
d/ No se especifica lmite.

Cuadro 9
ARGENTINA: DESEMBOLSOS PREVISTOS Y REALIZADOS
DE LA BANCA ACREEDORA 1984-88
(millones de dlares)
198S
Total

II

1986
III

IV

II

Acuerdo de 1984
Previsto
Realizado
Diferencia acumulada

4.200
4.200

2.000

680

2.000

2.680

840
2.200
1.320

680
800
1.200

1.200
1.200

1987
Total

1988

II

III

950

200

950

1.150

IV

II

150
550
150

150

Acuerdo de 1987
Previsto
Realizado
Diferencia acumulada

1.950
1.800
150

Fuente: Banco Central de Argentina.

650
1.250
550

III

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Cuadro 11
ARGENTINA: TRANSFERENCIAS NETAS DE FONDOS
CON EL BANCO MUNDIAL
(millones de dlares)
Perodo

1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1986
1987
1988

1988
1989

Desembolsos

Intereses

Comisin
Transferencias
compromisos
netas

31/10/88

20,04
26,35
38,76
71,11
119,68
83,12
69,54
95,86
143,53
407,70
77,31
794,75
9,02
18,47
33,60
9,17
13,61
174,63
21,38
10,38
11,74
2,82

30/11/88
31/12/88

68,30
113,56

20,72
17,59
24,17
40,62
44,87
56,73
41,34
76,43
68,43
134,07
7,01
133,05
32,85
12,13
1,95
0,26
8,24
36,38
41,78
15,43
0,00
26,20
7,54
5,01

TOTAL

486,67
95,27
8,03
20,84
73,98
19,79
28,01
4,34

187,77
33,61
33,30
0,00
0,00
6,38
30,70
20,63

154,09
35,79
27,29
0,00
0,17
7,89
30,34
2,41

5,22
0,32
1,24
1,12

0,31

19,72
73,60
4,44
-33,12
-19,01

250,27

124,61

103,89

4,36

17,41

124,14
121,78

66,90
37,08

63,08
38,40

2,67
1,38

-8,51
44,93

31/12/86
31/1/88
29/2/88
31/3/88
30/4/88
31/5/88
30/6/88
31/7/88
31/8/88
30/9/88

31/1/89
28/2/89
31/3/89
30/4/89
31/5/89
30/6/89
31/7/89

1989

Amortizaciones

TOTAL

Trim. 1
Trim. II

Fuente: Banco Mundial.

25,70
30,15
31,59
33,21
33,32
37,46
30,53
47,28
40,54
69,79
3,77
85,03
8,08
21,71
3,98
11,08
5,14
19,43
18,02
23,66
18,70
15,03
4,92
4,34

0,98
2,44
3,67
3,56
5,99
5,41
5,20
8,34
5,08
5,38
1,17
5,62
0,11
1,85
0,16
0,67
0,10
0,14
0,19
1,53
0,06
0,28
0,03
0,10

0,21
1,08
0,09

-27,36
-23,83
-20,67
-6,28
35,50
-16,48
-7,53
-36,19
29,48
198,46
65,36
571,04
-32,03
-17,21
27,51
-2,85
0,12
118,69
-38,62
-30,24
-7,02
-38,69
55,81
104,11
139,59
25,56
-53,79

Cuadro 12
ARGENTINA: TRANSFERENCIAS NETAS CON EL FMI
(mi/Iones de DEGs)
Perodo

Desembolsos

Amortizaciones

Intereses y cargas

Transferencias

1983

1.120,6

70,4

1.050,2

1984

120,5

-120,5

154,9
23,5
46,7
28,2
56,5

829,6
488,0
-46,7
444,8
-56.5
-8,5
213,5
101,2
-136,3
-186,9

198S
1
II
III
IV
1986
1
II
III
IV
1987
1
II
III
IV
1988
1
II
III
IV

984,5
511,5

473,0

473,0
236,5
236,5

317,2

80,1
109,6

127,5

164,3
23,0
55,2
26,7
59,4

804,3
165,5

494,2
119,6
127,5
119,6
127.5

173,2
24,2/
58,2/
28.2/
62,6/

302,4
-143,8/
-185,7/
656.5/
-24,6/

398,7

381,9

198,9

-182,1

398.7

222,8
52,2
42,1
64,8

66,3
26,6
73,0
33,0

109,6
-78,8
-115,1

120,8
63,9

82,1
38,3

-202,9
-112,2

969,8

-97,8

1989
1
II

Fuente: Fondo Monetario Internacional


al Estimado.

Cuadro 13
TRANSFERENCIAS AL EXTERIOR PARA FINANCIAR LA CUENTA
CORRIENTE Y LA VARIACION DE RESERVAS
(millones de dlares)
Perfodo

Resultado
Cuenta Corriente

Variacin
Reservas

Intereses
Devengados

(1)

(2)

(3)

(4)=(3) +
1(1)+(2)1/(3)
45,0

1985

-953

-1.871

5.132

1986

-2.957

563

4.291

46,5

1987

-4.238

1.111

4.145

24,6

1988

-1.615
-852
-427
3
-339

-1.785
149
-418
-1.250
-266

4.678
1.084
1.180
1.087
1.217

27,3
35,1
28,3
-18,7
54,1

-947

2.324

2,924

148,7

1
II
III
IV
1989
1. Sem.

Fuente: Estimaciones propias


(a) (-) Aumento

Cuadro 14
ARGENTINA: TRANSFERENCIAS A LOS BANCOS COMERCIALES
(millones de dlares)
Perfodo

Amortiza
clones

Financ.
Importa
clones

(1)

(2)

Intereses
devenga Atrasos
dos

(3)

(4)

Refinan
ciado

Nuevas
prest.

(5)

(6)

Neto

Neto

(7)=(5) +
(6)+(4).

(8)=(7)-(2)

(1)-(3)
1984

-509

202

-3.914

372

-357

-3.628

-1.445

-98

-2.939

-201

-117

-309

-2.715

-47

-335
-22
-126
-170
-105

-706
-323
-147
-40
-196

-2.952
-730
-756
-634
-832

1.721
-53
629
506
639

1985

-896

1986

-280

1987
1988
1
II
III
IV

Fuente: Estimaciones propias

183

-3.868

-3.666

3.096

-2.873

-3.230

72

1.207

-2.159

-2.239

1.244

-1.635

-1.944

-1.024
-263
-253
-145
-298

-1.730
-586
-400
-185
-494

542
542

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Bibliografia
Bianchi, A., R. Devlin y J. Ramos (1987), "Adjustment in Latin Amrica,
1981-1986", en Vittorio Corbo y otros (comp.) Growth Oriented Adjustment Programs, Fondo Monetario Internacional y Banco Mimdial,
Washington D.C.
Bouzas, R. y S. Keifman (1988), "Las negociacionesfinancierasexternas de la
Argentina en el perodo 1982/87" en R. Bouzas (comp.). Entre la heterodoxa y el ajuste. Negociaciones financieras extemas de Amrica Latina,
GEL. Buenos Aires.
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) (1984), Polticas de ajuste y renegociacin de la deuda extema en Amrica Latina, serie Cuadernos de la CEPAL 48, Santiago de Chile.
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y el Caribe, Estudios e Informes de la CEPAL, 72, Santiago de Chile.
(1990), Amrica Latina y el Caribe: Opciones para reducir el peso de la
deuda. Serie Libros de la CEPAL, n 26, Santiago de Chile.
Feldman, E. y J. Sommer (1986), Crisisfinancieray endeudamiento extemo en
la Argentina, Centro Editor de Amrica Latma, Buenos Aires.
Garca, A y S. Junco (1987), "Historia de la renegociacin de la deuda externa
argentina". Boletn Informativo Techint, Buenos Aires.
Machinea, J.L. (1989), "Stabilization under Alfonsin government: A frustated
attempt", mimeo, Buenos Aires.

[pg. 117]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

APENDICE I
Acuerdos con la banca acreedora
Entre 1984 y 1988 el gobierno argentino firm dos acuerdos con la banca
acreedora.
A. El primero de los acuerdos fue concretado afinesde 1984 y cubri el perodo 1984-85. Sus principales caractersticas (vase el cuadro 8) fueron las siguientes:
Refinanciaciones:
Cubre los vencimientos hasta fines de 1985.
Nuevos prstamos:
a) Facilidad de mediano plazo por 3 700 millones de dlares, desembolsable segn el cronograma del cuadro 9.
b) Facilidad de crdito comercial y depsito (TCDF) por 500 millones
de dlares.
Mantenimiento de lneas comerciales (TMF):
Compromiso de mantener las lneas comerciales en los niveles del 30
de septiembre de 1984 (aproximadamente 1200 millones de dlares).
Mantenimiento de las lneas del mercado monetario:
Compromiso de mantener los saldos interbancarios al 30 de septiembre
de 1984 (aproximadamente 1 400 millones de dlares en las subsidiarias y agencias del exterior, del Banco de la Nacin Argentina, Banco
de la Provincia de Buenos Aires y Banco Ro de la Plata).
On lending:
La facilidad de mediano plazo permita el reprstamo de 2/3 de la facilidad de mediano plazo, o sea 2 466 millones de dlares. De este monto, 50% al sector pblico y 41.9% al sector privado o pblico, con un
monto similar de fondos adicionales, y 8.1% al sector privado para cancelar obligaciones externas.
B. El segundo de los acuerdos con la banca acreedora se alcanz en abril de
1987, y tuvo las siguientes caractersticas:
Refinanciaciones:
Cubre los vencimientos desde el 1 de enero de 1986, incluyendo los
vencimientos de las refinanciaciones acordadas previamente.
Nuevos prstamos:
a) Crdito a plazo por 1550 millones de dlares.
b) Facilidad de crdito comercial y depsito (TCDF) por 400 millones
de dlares.

[pg 118]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

Mantenimiento de lneas comerciales:


Compromiso de mantener las lneas comerciales en los niveles de la
misma fecha que la facilidad anterior (30.9.84). El monto ahora se estimaba en 1000 millones de dlares.
Mantenimiento de las lineas del mercado monetario:
En los mismos niveles que en el acuerdo anterior.
Instrumento de participacin alternativa o "exit bonds":
Se otorgaba como canje hasta un monto determinado, (5 millones de
dlares por banco), por deudas que servan de base para la determinacin de los fondos adicionales que deba aportar cada banco. Eran
obligaciones al portador y a la tasa fja del 4%.
On lending:
Se redujo sensiblemente el total de on lending a un mximo de 600 millones de dlares en un plazo de 5 aos.
Investment fund:
En sustitucin del "on lending" se acord represtar hasta 350 millones
de dlares (durante 5 aos) del crdito a plazo para nanciar inversiones, con el compromiso de aportar fondos adicionales de igual magnitud, y que los desembolsos tuvieran lmites mensuales.
Capitalizacin de deuda extema:
Se acord un mecanismo de capitalizacin de deuda externa por 1 900
millones en cinco aos.

APENDICE II
Transferencia de recursos al exterior. Nota metodolgica
En el texto se coment el cuadro 6, que incluye una medicin de las transferencias de reciu-sos al exterior entre 1984 y el primer semestre de 1989. La
metodologa empleada para elaborar este cuadro pretende mostrar el fnanciamiento externo que obtuvo el pas mediante "acuerdos" y "atrasos" para
afrontar esas transferencias y la variacin de reservas.
Para ello, se parte del resultado del balance de pagos en la definicin
habitual del Banco Central y se realizan dos ajustes. En prmier lugar, se corrige ese resultado por los prstamos de apoyo sectorial de los orgamsmos multiaterales de crdito (BID y Banco Mundial), que en general forman parte de
los acuerdos definanciamientoexterno y que en el balance de pagos se toman
como movimientos "autnomos". En segundo lugar, se incorpora en el resultado la variacin de depsitos en moneda extranjera de residentes argentinos,
que toman los bancos comerciales por cuenta del Banco Central.

[pg. 119]

Jos Luis Machinea y Juan Sommer

Al resultado del balance de pagos as obtenido se agrega la variacin


de reservas, entendiendo que un aumento de reservas se corresponde con menores transferencias al exterior, mientras que la desacumulacin de reservas
es equivalente a mayores transferencias.
Al comparar este resultado con los intereses pagaderos al exterior se
determina qu parte de los intereses se paga con recursos propios, es decir,
sin necesidad de fnanciamiento externo. La ltima columna del cuadro 6
muestra este aspecto.
Una forma diferente de medir las transferencias al exterior es considerar los movimientos de capitales "autnomos" como fuentes adicionales de fnanciamiento externo. En ese caso, el fnanciamiento externo es mayor cuando los movimientos de capitales autnomos son positivos, y menor cuando son
negativos.
Los resultados de esta medicin se presentan en el cuadro 13. La ltima columna del mismo muestra el porcentaje de intereses de la deuda externa
que se pagaron con recursos propios, incluyendo ahora los movimientos "autnomos" de capitales. Comparando este cuadro con el cuadro 6, se aprecia el
aporte delfnanciamiento"autnomo".
De all result que el fnanciamiento "autnomo" fue positivo en el segundo semestre de 1988 (Plan Primavera), levemente negativo en 1987 y el
primer semestre de 1988 y fuertemente negativo en el primer semestre de
1989.

APENDICE III
Manejo de las transferencias internas
Al momento de la moratoria, gran parte de los pagos de la deuda externa que
se pospusieron, eran obligaciones del Gobierno Nacional (Tesoro) y del Banco Central. En 1987 se tomaron decisiones respecto de la deuda con la banca
acreedora, que eximeron que el Tesoro Nacional se hiciera cargo del pago de
los servicios de la deuda de las empresas del Estado. De esa manera, en 1988
las obligaciones del Tesoro con la banca acreedora estaban conformadas por:
a) aquellas que haba tomado en forma directa; b) aquellas originalmente tomadas por entes gubernamentales y que asumi en 1987, y c) aquellas que
asumi en el momento del vencimiento de las obligaciones privadas a las que
entre 1981 y 1982 se les otorg un seguro de cambio. Slo las obligaciones de
los bancos oficiales nacionales quedaron a cargo de los tomadores originales.
Por su parte, el Banco Central qued como deudor de los prstamos de dinero fresco recibidos en las refinanciaciones y de los depsitos de las facilidades
de mantenimiento de lneas comerciales y del mercado monetario.
En el caso de las obligaciones reestructuradas o reestructurables en el
marco del Club de Pars, los acuerdos bilaterales definan al gobierno naci[pg. 120]

EL MANEJO DE LA DEUDA EXTERNA ...

nal como deudor con el exterior. Pero, el gobierno acord con los deudores
originales del sector pblico transferirles Tos trminos y condiciones de los
acuerdos alcanzados. En cambio, en el caso del sector privado, se determin
que para que el gobierno se hiciera cargo de las obligaciones con el exterior,
el deudor privado deba cancelar la deuda en moneda local.
De lo anterior surge que el mecanismo para proveer los fondos en moneda local era distinto para las obligaciones con el Club de Pars que para las
de los bancos acreedores. En este ltimo caso, los recursos en moneda local
deban provenir exclusivamente del Tesoro Nacional o del Banco Central,
mientras que en el caso del Club de Pars las empresas estatales deudoras
eran las encargadas primarias de proveer los reciu-sos en moneda local.
No obstante este criterio general, ante las dificultades presupuestarias
de las empresas pblicas, el gobierno nacional no aplic normas estrictas para
que estas depositaran en moneda nacional el equivalente de los vencimientos
extemos.
En relacin con las obligaciones con organismos mternacionales, que
se pagaron con mayor regularidad, el gobierno central ejerci presin sobre
las empresas deudoras para que proveyeran el equivalente en moneda nacional para cancelar sus obligaciones. Pero esta presin se ejerca slo en el momento en que se dispom'a a efectuar el pago al exterior, y no en el momento
del vencimiento de la operacin. La situacin fiscal, que se fue deteriorando a
lo largo del perodo de la moratoria, hizo que las empresas deudoras dieran
mnima prioridad al pago de los servicios de la deuda externa y, consecuentemente, se resistieran a cualquier requerimiento de depositar en moneda nacional la contrapartida de sus obligaciones externas.
Un sano manejo fiscal hubiera requerido adems la separacin de los
recursos para pagar los servicios de la deuda externa no financiados con recursos externos. Pero, por otro lado, se podra decir que los servicios de la
deuda externa no pagados constituyen unfinanciamientoexterno "de hecho".
En consecuencia, no sera necesario separar recursos en australes para pagar
esa deuda externa. Esto es lo que ocurri, ya que la situacin fiscal haca imposible pretender que las empresas constituyeran depsitos para eventuales
pagos futuros de sus obligaciones externas.
Respecto a las obligaciones del sector privado, en el perodo de la moratoria no se establecieron limitaciones de pagos al exterior hasta febrero de
1989. Despus de esa fecha se fijaron plazos mnimos para el pago de importaciones. De todos modos, aun en ese perodo, el gobierno no acept depsitos en moneda local para no reeditar un seguro de cambio que histricamente
ha tenido consecuencias negativas sobre la economa argentma.

[pg.121]

LA MORATORIA BOLIVIANA
Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO
Juan Cariaga

Introduccin
En la dcada de los aos ochenta, al ingresar por el peligroso camino de la hiperinflacin, Bolivia fue uno de los primeros pases latinoamericanos que
anunci ocialmente la moratoria de su deuda externa. Afortunadamente,
tambin fue xmo de los pocos pases que, bajo esas circtmstancias, logr llevar
a cabo un exitoso programa de estabilizacin y de ajuste estructural. Fue con
la implantacin de este programa que Bolivia pudo iniciar, con una posicin
de fuerza, las negociaciones para la reestructuracin de su deuda bilateral y la
recompra de su deuda con la banca privada internacional. De esta manera,
pas de un ciclo de restricciones de pago no exitosa, en la que se le cerraron
todos los accesos al crdito internacional, hacia otro que puede llamarse exitoso, en el que a pesar de mantenerse los atrasos con la banca privada internacional, se reabrieron los canales de crdito de los organismos financieros internacionales.
Cuando el Ministro de Relaciones Exteriores del Presidente Siles Zuazo anunci la moratoria unilateral el 31 de mayo de 1984, afirm que a partir
de esa fecha el pas ingresara en "una postergacin temporal del servicio de
amortizaciones e intereses a la banca privada internacional" (Presencia,
1984). Esta declaracin, naca de un acuerdo entre el Gobierno y la Central
Obrera Boliviana (COB),V y supona adems que se destinara solamente el
25% del valor de las exportaciones de Bolivia al servicio de la deuda externa
(El Mundo, 1984). Con este anuncio, el ministro de Bolivia augur lo que sera el camino seguido por muchos pases latinoamericanos en el tratamiento
de su deuda externa durante el decenio de los aos ochenta.
En agosto de 1985, el Gobierno del Presidente Paz Estenssoro puso en
ejecucin un programa de estabilizacin y ajuste estructural conocido como la
Nueva Poltica Econmica (NPE). Este programa fue diseado para atacar el
problema de hiperinflacin, que en septiembre de 1985 haba alcanzado la as[pg.

123]

Juan Cariaga

tronmica cifra del 2A.OOO% de incremento anual. En julio de 1986 firm su


primer acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Das ms tarde,
present la primera propuesta de reestructuracin de su deuda bilateral de
Bolivia en el Club de Pars. Por ltimo, en julio de 1987, despus de 18 meses
de negociacin con la banca privada internacional, acord con su Comit
Coordinador una enmienda al Plan de Refinanciacin de 1981. Esta enmienda
le permita recomprar su deuda comercial a un precio muy similar al de los
mercados secundarios. As, irnicamente, el gobierno del Presidente Paz Estenssoro, luego de estabilizar la economa y recuperar la credibilidad internacional, logr los resultados que su antecesor habra deseado. Para ese entonces, sin embargo, el acceso al crdito multilateral y bilateral se haba restablecido, y el permanente proceso de negociacin con la banca privada internacional le haba permitido mantener vigentes los acuerdos de ajuste con el
FMI.2/ Puesto en trminos ms sencillos, esta vez Bolivia cumpli su cometido
"con una sonrisa", en vez de hacerlo "con una amenaza".
En forma resumida, en este captulo, se describen las acciones que fueron llevadas a cabo por Bolivia entre los aos de 1982 a 1985, que culminaron
con su declaratoria unilateral de moratoria. Se describen tambin las acciones
que, a partir de ese ao, le permitieron recuperar el crdito de los organismos
internacionales definanciamiento.En la seccin I se presenta la legislacin y
las acciones que pusieron en prctica la moratoria del perodo 1981-85. En la
seccin II se describe la poltica adoptada por el gobierno de entonces para
establecer las prioridades entre acreedores; se resean brevemente las acciones destinadas a proteger las reservas internacionales del pas y se examinan
algunas consecuencias de la cancelacin de las lneas de crdito bancarias durante ese perodo. Por ltimo, se esboza de una manera general lo que fue la
fuga de capitales, la poltica de servicio de deuda externa y otras decisiones
internas y externas ejecutadas por el gobierno de entonces, para enmarcar esta poltica en el contexto macroeconmico general. En la seccin III se presenta brevemente lo logrado por el gobierno del Presidente Paz Estenssoro a
partir de 1985, particularmente en lo que respecta a los esfuerzos por recuperar la credibilidad externa y lograr la apertura del crdito internacional. En la
seccin IV se describen las medidas que acompaaron las restricciones de paro en el perodo 1985-89. Finalmente, en la seccin V, se hace un balance de
h[as lecciones aprendidas en este ciclo de moratoria anunciada y recuperacin
de la credibilidad.

I. Restricciones de pago 1982-85: aislamiento crediticio


1.
Entorno poltico
Luego de ms de catorce aos de gobiernos militares, con algunas breves
interrupciones de gobiernos civiles no elegidos por voto popular, el Dr. Hernn Siles Zuazo ocup la primera magistratura de BoUvia como el primer presidente elegido democrticamente desde las elecciones de 1968. Hered de
[pg. 124]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

las ltimas administraciones una economa en crisis, que requera de importantes ajustes y sobre todo de ima integral y completa reforma estructural. La
produccin haba empezado a decaer a partir de 1981; la inflacin, a reg^trar
im ritmo ascendente, acercndose peligrosamente a los lmites de la alta inflacin; y la moneda nacional, a depreciarse significativamente respecto a la de
sus principales socios de comercio exterior. Guardin celoso de la democracia, el Dr. Siles intent siete veces efectuar ajustes econmicos que no lograron los resultados esperados. Esto fue as debido a que durante su gobierno
no se hizo im esfuerzo por coordinar estos ajustes con una seria y comprensiva
reforma estructural. Es ms, cada intento de ajuste estuvo siempre acompaado de un importante incremento salarial, el cual, al no satisfacer las aspiraciones de la entonces poderosa Central Obrera Boliviana (COB), era seguido de
una huelga general y el subsecuente reajuste, que anulaba los efectos de las
medidas recientemente dictadas. En este clima de desorden econmico, el dficit fiscal se increment desproporcionalmente hasta convertirse en la causa
ms importante de la hiperinflacin. En estas circimstancias y ante la aguda
escasez de reservas internacionales, el gobierno animci oficialmente la moratoria. Sin embargo, en la prctica, esta moratoria se haba puesto en efecto a
partir de 1982, con todas las acciones y las decisiones de poltica econmica
mstauradas por el Gobierno del Dr. Siles Zuazo.3/
2.
Factores que originaron la moratoria de Bolivia
El anuncio de moratoria del gobierno Bolivia estuvo precedido de tres importantes eventos: a) el control en la venta de divisas por parte del Banco Central
de Bolivia; b) la dictacin de los decretos supremos 19.249 del 2 de noviembre
de 1982 y 19.250 del 4 de noviembre del mismo ao, y c) el incumplimiento del
Plan de Refinanciamiento de 1981 con la banca privada internacional. Estas
acciones y decisiones de poltica econmica fueron los factores ms importantes que dieron origen a la moratoria imilateral por parte de Bolivia en los aos
de 1980.
a)
Control de divisas por parte del Banco Central de Bolivia
Como emergencia de la dramtica situacin de reservas internacionales de fines de julio de 1981, el gobierno militar de ese entonces decidi suspender
temporalmente la venta libre de divisas. El propsito de esta medida fue el de
reducir o postergar la demanda de moneda extranjera, hasta tanto el Banco
Central de Bolivia lograra resarcirse de estos recursos en el corto plazo. Como era de esperarse, este propsito jams se cumpli. Apenas implantada esta medida, apareci en Bolivia un mercado paralelo de divisas con una brecha
cambiarla significativamente mayor a la del cambio oficial. Fue en este mercado donde progresivamente se hicieron la mayor parte de las transacciones de
divisas y donde en agosto de 1985 la cotizacin del dlar de los Estados Unidos lleg a ser 15 veces mayor que la del mercado oficial.

[pg. 125]

Juan Cariaga

b)
El Decreto Supremo 19.249: la desdolarizacin
Con fecha 2 de noviembre de 1982 el gobierno democrtico del Presidente Siles Zuazo dict el Decreto Supremo (DS) 19.249, conocido como "el decreto
de la desdolarizacin" (ver artculos pertmentes presentados en el cuadro 1).
Fue mediante este decreto que se oblig a todos los depositantes del sistema
financiero nacional a recibir moneda boliviana a cambio de sus depsitos en
moneda extranjera. El tipo de cambio al que se efectuaron estas transacciones
fue de 145,40 pesos bolivianos por dlar de los Estados Unidos, en circunstancias que el tipo de cambio del mercado paralelo se cotizaba a alrededor de
250 pesos bolivianos por dlar. Esta disposicin, que en la prctica significaba
una confiscacin parcial de los depsitos, estableca adems que todas las
deudas en moneda extranjera entre bolivianos, residentes o instituciones en el
pas deban pagarse al tipo de cambio oficial vigente al momento del pago.
Contrariamente a lo sucedido en otros pases donde se tomaron medidas similares, en Bolivia esta disposicin no estableca la forma en la que el Banco
Central proveera de divisas a las instituciones del sistema bancario, que recibieron moneda nacional en los pagos de sus deudores y que deban devolver
divisas a sus acreedores en el extranjero. Esta circunstancia o r i ^ ima moratoria de-facto por parte de la banca con sus corresponsales en el exterior.
En diciembre de 1982, el Banco Central de Bolivia y el Ministerio de
Finanzas negociaron un acuerdo con la banca boliviana, que se materializ
con la aprobacin de la Resolucin 387/82 del Banco Central de Bolivia (ver
artculos pertinentes en el cuadro 1). Esta disposicin que intentaba corregir en parte las anormalidades del DS 19.242- obligaba al Banco Central a
otorgar divisas a la banca boliviana para el pago de su deuda externa. Se estableca como condicin para el otorgamiento de estas divisas que la banca renegodara sus acreencias con la banca internacional, para luego depositar en
el Banco Central todos los pagos recibidos de sus deudores en moneda nacional (al tipo de cambio oficial). Una vez efectuados estos depsitos, el Banco
Central se comprometa a otorgar divisas para el pago de sus acreedores en el
extranjero. Al agudizarse los problema de escasez de reservas entre los aos
1983 y 1985, stas y otras disposiciones que ampliaban el plazo para los depsitos de los bancos jams se cumplieron. En consecuencia, el Banco Central
de Bolivia se convirti en codeudor de la deuda de la banca privada y principal responsable de la moratoria de-facto.
c)
El Decreto Supremo 19.250 del 4 de noviembre de 1982
Con fecha 4 de noviembre de 1982, el Gobierno del Presidente Siles Zuazo
dict el DS 19.250 (ver artculos pertinentes en el cuadro 1). Con la dictacin
de este decreto, el Banco Central de Bolivia se convirti en el nico ente jurdico autorizado a comprar, vender, contratar y efectuar transacciones en divisas. Asimismo, este decreto prohiba a los residentes nacionales o extram'eros
efectuar contratos en moneda extranjera, incluyendo a aquellos indizados al
dlar u otra moneda extranjera. Estos ltimos se conocan como contratos
con mantenimiento de valor.

[pg. 126]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

El mencionado decreto estableca tambin que el Banco Central de


Bolivia sera el nico ente jurdico autorizado para efectuar operaciones de
comercio exterior. La libre compra y venta de divisas en la prctica tolerada
durante todo este proceso estaba prohibida por disposiciones de orden legal. A pesar de su carcter autoritario, esta disposicin legal no haca otra cosa que convalidar aquellas de orden interno, que haban sido adoptadas para
poner en prctica el control de cambios.
d)

Incumplimiento del plan de reprogramacin de la deuda con la


banca privada internacional
A partir de septiembre de 1982, Bolivia incumpli el plan de reprogramacin
que haba firmado con el consorcio de bancos privados el 29 de abril de
WSl.''/. Para subsanar esta situacin, a fines de 1982, Bolivia formaliz xm
acuerdo con el consorcio de bancos conocido como el "Plan de Normalizacin". En esta enmienda se convino hacer pagos dobales tendientes a regularizar la mora en el servicio de la deuda bancaria, hasta tanto pudiera discutirse un nuevo acuerdo de reprogramacin de la deuda boliviana. En septiembre
de 1983, el Banco Central se vio imposibilitado de cumplir con el pago de la
ltima cuota de 30 millones de dlares, segn se haba pactado en la enmenda. Con este incumplimiento, se dio por concluido este acuerdo transitorio
entre Bolivia y el consorcio de bancos mternacionales.
Con el propsito de evitar un incumplimiento de tipo formal, el gobierno convino im nuevo acuerdo denominado "Plan Interno de Pagos", mediante
el cual se estableci im cronograma de pagos globales para 1984. Bajo este
nuevo acuerdo Bolivia se comprometi a formalizar im programa "stand-by"
con el FMI y luego negociar un acuerdo de reprogramacin con la banca privada internacional (Delgadillo, 1990). Sin embargo, en mayo de 1984, Bohvia
anunci oficialmente el mcumplimiento de los pagos mediante un cablegrama
al Bank of America, que en ese entonces presida el consorcio de bancos, con
el texto siguiente:
"Por limitaciones financieras que enfrenta el pas, Bolivia no se encuentra en condiciones de efectuar ningn pago parcial al consorcio de bancos (privados), planteando por lo tanto la postergacin en el pago de amortizaciones e intereses, en tanto se llegue a ima reestructuracin satisfactoria de
su deuda externa pblica". (Presencia, 1982).
Con esta comunicacin, la puesta en prctica del control en la venta de
divisas, la dictacin de los decretos 19.249 y 19.250 y el anuncio de junio de
1984, el Gobierno de Bolivia ingres oficialmente en la moratoria unilateral.
Esta moratoria se mantuvo inclusive durante el gobierno del Presidente Paz
Estenssoro, a pesar de haber firmado un programa "stand-by" con el FMI y
negociado un plan de reestructuracin de la deuda bilateral con el Club de
Pars.

[pg. 127]

Juan Caago

II. Medidas que acompaaron las restricciones de pago


1982-85
A continuacin se describen las medidas que acompaaron las restricciones
de pago durante el perodo 1982-85. En este perodo se provoc una importante raga de divisas al extranjero y se cerraron prcticamente todos los accesos al crdito internacional. Estas circunstancias contribuyeron notablemente
a volatilizar los depsitos del sistema bancario y a acelerar el proceso inflacionario por el que atraves Bolivia.
1.

Polticas para el tratamiento de los acreedores

a)
Deudas incorporadas en la moratoria
Durante las restricciones de pago de 1982-85, las autoridades bolivianas nunca especificaron qu deudas se mcorporaran a la restriccin de pagos. A mediados de 1984 y para establecer ima poltica explcita, se acord con la COB
que slo se destinara el 25% de las exportaciones para el pago de la deuda
externa. Sin embargo, no se especific qu deudas se pagaran con ese 25%, o
cuales se incorporaran a la moratoria. Como se puede ver en el cuadro 2, este
25% no fiie distribuido proporcionalmente entre los acreedores. Fueron fundamentalmente los acreedores privados quienes estuvieron sujetos a la moratoria y no as los organismos multilaterales y bilaterales, con los cuales se cumpli con el servicio de su deuda externa.
b)
Prioridades en la moratoria
Durante las restricciones de pago del perodo 1982-85, las autoridades bolivianas tampoco establecieron prioridades para la moratoria. Mediante un decreto supremo, el gobierno cre xma comisin de poltica cambiaria cuya funcin
consista en priorizar las divisas que reciba del Estado. En la prctica, esta
comisin se limit a asignar las divisas discrecionalmente, en funcin a las
presiones internas e internacionales. As, en el caso de la deuda externa se dio
prioridad al servicio de los organismos multilaterales y algimos bilaterales con
el propsito de mantener el programa de desembolsos vigente. Los acreedores privados, particularmente la banca privada internacional, fueron los mayormente afectados por esta situacin. As, los pagos a las entidades multilaterales se incrementaron de 47 millones de dlares en 1982, a 117 millones de
dlares en 1985; los pagos a los organismos bilaterales se incrementaron de 90
millones de dlares en 1982, a 116 millones de dlares en 1985; mientras que
los pagos a los acreedores privados disminuyeron de 148 millones de dlares
en 1982, a 15 millones en 1985 (cuadro 2). A pesar de que no existen estadsticas para comparar el servicio de la deuda externa de Bolivia con los pagos inicialmente contratados, se puede decir lo siguiente:
i.

En el caso de los organismos multilaterales, el servicio de la deuda se


mantuvo bsicamente al da, aunque gran parte de los pagos no se
efectu en fecha oportuna.
Ip&g-128]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

. En el caso de los organismos bilaterales, el servicio de la deuda acumul una mora de apromadamente 127 millones de dlares, que fue
reprogramada en xm acuerdo con el Club de Pars, en julio de 1986.
i. En el caso de la banca privada internacional, con excepcin de los pagos a cuenta de intereses que se hicieron durante el Plan de Normalizacin y el Plan Interno de Pagos, el servicio de la deuda fue prcticamente mcimiplido hasta la fecha del acuerdo de recompra parcial en
1987. En 1990, Bolivia an no cumpla con el servicio de la parte no
comprada de su deuda comercial.
c)
Eficacia de la moratoria
Durante las restricciones de pago de 1982-85, el cometido de la moratoria se
cumpli slo en parte. En 1982, se pagaron 107 millones de dlares por concepto de amortizaciones de capital y 177 millones por concepto de intereses.
En 1985, los pagos llegaron a 159 millones de dlares por concepto de amortizaciones y a 89 millones por concepto de intereses. Estas cifras se explican
por s mismas. A pesar de los anuncios oficiales de las autoridades bolivianas,
la moratoria no cumpli el objetivo para el que haba sido concebida. Durante
los aos 1983 y 1984 no slo se gast ms del 25% de las exportaciones en el
pago de la deuda, sino que tambin el servicio de la misma en su conjunto exceS los niveles de 1982. En efecto, el servicio de la deuda entre los aos 1983
y 1985 fluctu entre el 36 y 44% del valor fob de las emortaciones (330 millones de dlares en 1983, 343 millones en 1984 y 248 millones en 1985 de servicio de deuda externa). Aunque es muy difcil determinar por qu se produjo
esto, no cabe duda que el ambiente de desorden que prim durante el perodo de la hiperinflacin y, en ltima instancia, las presiones internas y externas
determinaron las prioridades en la asignacin de divisas.
Los resultados que muestran los cuadros 2 y 3 sealan claramente que
las restricciones de pago de 1982 a 1985 no fueron muy eficaces para reducir
los pagos de la deuda externa o limitarlos a un porcentaje de las exportaciones. Ms an, esta situacin contribuy definitivamente a frenar el ritmo de
aprobaciones y desembolsos de crdito de los organismos internacionales.
Donde s fue eficaz la moratoria, fue en el pago a los acreedores privados. Sin
embargo, el precio pagado por esta moratoria fue muy grande, pues signific
la suspensin de todas las Imeas de crdito por parte de la banca privada internacional, aun las de corto plazo para el comercio exterior.
2.
Polticas destinadas a proteger las reservas internacionales
Durante la restriccin de pagos del perodo 1982-85, el Banco Central slo tom previsiones de carcter interno con el fin de proteger las reservas internacionales de un eventual embargo por parte de los acreedores. As, dursmte este perodo no se contrataron consejeros legales, consultores privados u otro tipo de asesores con el propsito de evitar dicho embargo. En repetidas oportunidades las autoridades del Banco Central argumentaron internamente que
la posibilidad de represalia por parte de los acreedores era muy baja, por
cuanto la deuda bohviana era muy pequea y demasiado repartida entre los
[pg. 129]

Juan Cariaga

128 bancos acreedores.5/ Por otra parte, parecan estar conscientes de las inmensas dificultades legales que significaba tramitar y efectuar embargos,
particularmente en los Estados Unidos (CEPAL, 1990). Presumiblemente, estas circunstancias no justificaban una costosa confrontacin legal por parte de
los bancos, que tendra graves consecuencias para el resto de los deudores.
Sin embargo, tambin se puede argumentar lo contrario. Las sanciones a la
moratoria boliviana, dado el tamao de la deuda, pudieron haber servido de
accin ejemplarizadora para el resto de los deudores, ya que en ese momento
se adverta que otros pases podran seguir el mismo derrotero. Sin embargo,
por razones que se desconocen, la banca internacional no intent ninguna accin para sancionar la moratoria de Bolivia.
Al comentar esta situacin, im abogado especialista en deuda extema
que asesor a un pas latinoamericano al ms alto nivel, explicaba que la banca internacional se retract de este tipo de acciones debido a que los contratos firmados con algunos pases por no decir la mayor parte de ellos estaban plagados de errores y anormalidades de orden legal. La ejecucin de los
mismos hubiera puesto en riesgo el prestigio de estos bancos frente al Banco
de Reserva Federal y a sus propios accionistas. Por otra parte, un conocido
banquero y autor, al comentar esta situacin, explicaba que los contratos de
prstamo firmados entre la banca internacional y los pases "no fueron hechos
para ser ejecutados".^/
3.
Moratoria y lneas de crdito
Como era de esperarse, las restricciones de pago de 1982 afectaron todas las
lneas de crdito que hasta ese entonces reciba Bolivia. A los pocos meses de
dictado el DS 19.249, la banca privada internacional suspendi drsticamente
todas las lneas de crdito, tanto para el sector pblico como para el sector
privado. Esta decisin no slo afect el crdito a mediano plazo que reciban
las empresas pblicas y la banca nacional, sino tambin el crdito a corto plazo y, en particular, el crdito quefinanciabael comercio exterior. A partir de
esa fecha, la banca nacional se vio imposibilitada de abrir cartas de crdito
para la importacin, sin el prepago de las importaciones en su totalidad.
a)
Lneas de crdito para el sector pblico y privado
En 1982, el Banco Central de Bolivia tena obligaciones a corto plazo con la
banca privada internacional y otros organismos por un monto de 447 millones
de dlares; el Banco del Estado, por 61 millones de dlares (incluyendo obligaciones a mediano y largo plazo); la Corporacin Minera de Bolivia (COMIBOL), una lnea de crdito de sus proveedores por aproximadamente 100 millones de dlares y Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), crditos directos por aproximadamente 125 millones de dlares, (cuadro 4)7/ Estos crditos internacionales se redujeron drsticamente entre 1983 y 1987, reflejando la reaccin de la banca a la moratoria animciada por Bolivia.
Por su parte, en 1982 la banca privada boliviana tena obligaciones a
corto, mediano y largo plazo con la banca privada internacional por 116 mUlones de dlares. De este monto, las obligaciones a mediano y largo plazo suma[pg. 130]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

ban 31 millones de dlares. Como emergencia de las polticas implantadas por


el DS 19.249, todas estas lneas de crdito, incluidas las de comercio exterior,
quedaron suspendidas por decisin de la banca privada internacional. La mayor parte de estas obligaciones se mantuvo en el pasivo de los bancos (cuadro
3), hasta que el DS 21.660 permiti el canje con bonos emitidos por el Banco
Central.
b)

Mecanismos utilizados para evitar el corte de las lneas de


crdito
La drstica decisin de suspender todas las lneas de crdito sorprendi a los
banqueros nacionales y a las propias autoridades que no haban medido las
graves consecuencias del DS 19.249. Por esta razn, las autoridades bolivianas
no alcanzaron a emprender acciones destinadas a evitar o minimizar las graves consecuencias que significaba la suspensin de crditos. Irnicamente, a
fines de los aos setenta y en vsperas de ima seria crisisfinanciera,8/fueron
las propias autoridades bolivianas las que tomaron acciones destinadas a reducu- la exposicin (exposure) al crdito de la banca nacional con sus acreedores en el extranjero. Las determinaciones del DS 19.249, dictado aos ms tarde, se encargaron de suspender totalmente el crdito bancario en favor de Bolivia, en circunstancias poco claras sobre el propsito que persegua el mencionado decreto.9/

4.
Fuga de capitales
Como era de esperarse, los decretos 19.249 y 19.250, as como el acelerado
proceso de hiperinflacin, contribuyeron a acentuar la fuga de capitales en el
perodo 1982-85. Este proceso de exportacin de recursos en moneda extranjera no slo se tradujo en el envo de divisas a bancos en el extranjero, sino
tambin en la retencin de moneda extranjera por gran parte de la poblacin
dentro del territorio nacional. Este ltimo aspecto reflejaba la natural actitud
de defensa de la ciudadana frente al fenmeno inflacionario. Aunque es muy
difcil determinar los montos de capital que salieron del pas por estas razones, existe im factor que nos permite tener una idea general de su dimensin,
la llamada "volatilizacin de los depsitos del sistema bancario". En efecto,
los depsitos (expresados en dlares al tipo de cambio oficial y paralelo) se
redujeron de aproximadamente 727 millones de dlares en 1981 a alrededor
de 60 millones de dlares en 1985.
Esta reduccin es quiz un ndice demostrativo del monto de recursos
que sali del pas, ya sea en forma de transferencias a cuentas bancarias en el
extranjero o de tenencias en moneda extranjera en poder de los residentes.
Contrariamente a lo sucedido durante este perodo, una vez lograda la estabilidad en la economa, los depsitos del sistema bancario se incrementaron de
manera significativa. A fines de los aos ochenta despus de consolidarse el
programa de estabilizacin del gobierno del Dr. Paz Estenssoro estos depsitos habran logrado recuperar el nivel de los primeros aos del decenio de
1980 (cuadro 5).

[pg.

131]

Juan Cariaga

A pesar de la prohibicin de compra y venta de divisas ordenada por el


DS 19.250 durante la restriccin de pagos de 1982-85, el proceso hiperinflacionario y la dinmica de las leyes del mercado impidieron hacer efectivas todas la medidas de precaucin destinadas a evitar la fuga de divisas. Este comportamiento fue parecido al de otros pases, donde se implantaron similares
restricciones que no se cumplieron por razones anlogas a las del caso boliviano.
5.
Polticas de servicio de la deuda externa
A diferencia de lo sucedido en otros pases, donde el Estado de manera explcita asumi la deuda privada como parte de las restricciones de pago, durante
el perodo 1982-85 el Estado asumi defacto la deuda privada con la implantacin de los DS 19.249 y 19.250. Por esta razn, durante esta moratoria, el gobierno se sinti inhibido de obligar a los deudores privados a pagar sus compromisos con el exterior. Ms an, la aprobacin de estos decretos produjo
profundos desarreglos legales entre deudores y acreedores bolivianos, los que
congestionaron las cortes en busca de justicia. Est dems decir que esta legislacin, con todas las caractersticas de mconstitucionalidad, pretendan legislar retroactivamente sobre contratos ya celebrados entre personas jurdicas
y naturales.
Por otra parte, la dinmica de la inflacin y el significativo atraso cambiario con el que se manejaba la economa en este perodo, agudiz an ms
la responsabilidad del Estado en esta situacin. En efecto, ste tuvo que asumir defacto el riesgo cambiario de los depsitos que se hicieron en el Banco
Central al tipo de cambio oficial entre los aos 1983 y 1985. De igual manera,
tuvo que asumir el riesgo de cambio de los acreditivos de comercio exterior y
avales que se depositaron en el sistema financiero boliviano en moneda local,
al tipo de cambio oficial en el momento de pago. Afortimadamente para Bolivia, la mayor parte de esta deuda fue retirada en las negociaciones de recompra y cambio de deuda por bonos que permita el DS 21.660 del 20 de julio de
1987.
En lo que respecta a los organismos multilaterales, Bolivia mantuvo relaciones de pago activas durante las restricciones de pago del perodo 198285. Sin embargo, puesto que el pas no haba logrado un acuerdo con el FMI,
las aprobaciones de nuevas solicitudes de crdito fueron significativamente
ms reducidas.
En el caso del Banco Mimdial, esta institucin no concedi crditos en
el perodo 1980-86, mientras que si lo hicieron el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF), aunque a niveles muy inferiores a los otorgados en los aos anteriores (cuadro 6). Posiblemente, el Banco Mundial tom esta actitud no slo por las razones anotadas ms arriba, sino tambin por la precaria situacin econmica en que se
encontraba Bovia, que adems anticipaba una moratoria. En el caso del BID
y de la CAF, fueron los factores de continuidad y operaciones que se justificaban por sus propios mritos (mayormente cooperacin tcnica los que prevalecieron en sus relaciones crediticias con Bolivia. En consecuencia, los flu[pg. 132]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

jos netos de recursos durante este perodo fueron tambin significativamente


mferiores a los del perodo de la estabilizacin. Como se puede ver en el cuadro 7, el flujo negativo de recursos hacia Bolivia se revierte de menos 139 millones de dlares en 1985 a 20 millones de dlares en 1986; para luego incrementarse a ms de 100 millones de dlares en 1989.
En lo que respecta a los organismos bilaterales, la poltica que prim
file la de mantener los desembolsos vigentes con los principales acreedores
gubernamentales. Aunque no existen estadsticas para demostrarlo, lo que sucedi en la prctica es que Bolivia mantuvo al da sus obligaciones slo con
aquellos pases que de alguna manera continuaban prestndole asistencia financiera. En el caso de los acreedores latinoamericanos, el servicio de la deuda se mantuvo esencialmente vigente, en razn a que los pagos de amortizacin e intereses se efectuaban a travs del Convenio de Compensaciones entre
bancos centrales de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI).
La mora acumulada con los acreedores bilaterales fue posteriormente reestructurada en la reunin del Club de Pars, organizada en julio de 1986. (cuadro 8).
En relacin con los desembolsos, a excepcin del BID, el resto de los
organismos multilaterales y bilaterales mostr una notoria disminucin en el
ritmo de los desembolsos (cuadro 8). La explicacin de esta disminucin se
encuentra en la falta de aprobacin de nuevos crditos, no slo por las razones ya anotadas, sino tambin por otras que guardan relacin con la crisis hiperinflacionaria que afect a Bolivia.
6.
Proteccin legal y cooperacin con otros pases
Durante todo este perodo, Bolivia no contrat consultores para asesorar al
Banco Central en aspectos relacionados con la moratoria. Tampoco se solicit
la cooperacin tcmca de organismos multilaterales ni se contrat el servicio
de bancos de inversin. Es importante recordar que Bolivia haba manifestado
pblicamente la voluntad poltica de no iniciar (de momento) las negociaciones para la reestructuracin de la deuda con la banca privada internacional.
Excepcionalmente, durante la dcada de 1980, se contrat a la firma Salomon
Brothers para el asesoramiento del programa de refinanciamiento de la deuda
con la banca privada.
Razones poUticas impulsaron al gobierno a buscar pblicamente el
apoyo de otras naciones que confrontaban problemas similares de deuda externa. Durante los aos 1983 y 1984, en los sectores polticos (tanto dentro como fuera del pas), se escuchaba con insistencia la propuesta para la formacin de un cartel de deudores. Sin embargo, fuera de algunas expresiones pblicas aisladas por parte de algunos polticos latinoamericanos, esta propuesta
jams prosper. Por esta razn, Bolivia permaneci aislada en la fase inicial
de su moratoria, mientras que en la mayor parte de los pases de la regin
mantuvo sus obligaciones corrientes con la mayora de sus acreedores. Esta situacin cambi a partir de 1987, cuando la mayor parte de los pases de la regin ingresaron a una situacin de moratoria total o parcial (CEPAL, 1988).

[pg.

133]

Juan Cariaga

III. Restricciones de pago 1985-89: recuperacin de la


credibilidad interna y externa
Con la implantacin del programa de estabilizacin del Presidente Paz Estenssoro, Bolivia inici im nuevo ciclo donde las restricciones de pago estuvieron acompaadas de la apertura del crdito internacional. Efectivamente, antes de cumplirse el primer ao del programa de estabilizacin, el gobierno logr un acuerdo "stand-by" con el FMI, que lo habUit para presentar un programa de reestructuracin de la deuda bilateral con los pases miembros del
Club de Pars y negociar im acuerdo de recompra con la banca privada internacional. De esta manera, Bolivia logr sig^cativos avances en el campo internacional, a pesar de haberse mantenido la moratoria con la banca privada
extranjera.
En efecto, el acuerdo negociado con el FMI pudo concretarse sin cimiplir el requisito de un arreglo previo con la banca privada internacional. Ms
unportante an, Bolivia pudo utilizar los atrasos con la banca internacional
parafinanciarsu pro^ama econmico y equilibrar su situacin de balanza de
pagos. Varios fueron los intentos de negociacin que en el pasado no se gestaron debido a c^ue el FMI siempre exiga un acuerdo previo o paralelo con la
banca internacional. Por su parte, la banca exi^a la inmediata regularizacin
de los intereses antes de iniciar cualquier negociacin. El xito logrado por las
autoridades bolivianas al no cumplir este paso intermedio se atribuye al
hecho de que en esta negociacin pudo convencerse al FMI de que la brecha
de la balanza de pagos poda cerrarse con los recursos de los organismos internacionales (particularmente el BID y el Banco Mimdial). que haban reiniciado operaciones con Bolivia en 1986. Por lo tanto, el pas no requera de capital fresco, cuyas condicionesfinancierasno poda cumplir. Ante estos argumentos, el FMI dej la puerta abierta para negociaciones ulteriores con la
banca privada, no sm antes establecer im plazo para un acuerdo definitivo.
A partir de 1986, se lograron los siguientes acuerdos con el FMI, muchos de los cuales no se llegaron a desembolsar en su totalidad: 10/
Acuerdo stand-by de junio de 1986 por DEG 50 millones;
Facilidad Compensatoria de diciembre de 1986 por DEG 64 millones;
Facilidad de Ajuste Estructural de diciembre de 1986 por DEG 58 millones;
Facilidad Ampliada de Ajuste Estructural de abril de 1988 por DEG
136 millones
1.
Negociaciones de la deuda bilateral
En julio de 1986, una vez ratificado el primer acuerdo con el FMI, el gobierno
acudi al Club de Pars para presentar su primera propuesta de reestructuracin de la deuda bilateral. Esta negociacin fue decisiva, no slo porque
Bolivia logr im significativo alivio en la balanza de pagos, sino tambin porque se logr la reapertura del crdito bilateral (ver condiciones en el cuadro
[pg.

134]

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

9). Inmediatamente concluidas estas negociaciones, Bolivia qued habilitada


para presentar su pro^ama de inversiones en el Grupo Consultivo organizado
por el Banco Mundial. Este grupo consultivo, que se reuni en noviembre de
1987, obtuvo para Bolivia un miportante compromiso por parte de los donantes multilaterales y bilaterales, que totaliz el monto de 1,3 millones de dlares para el perodo 1987-89.
En jixlio de 1988, Bolivia present una segunda propuesta de reestructuracin de su deuda bilateral aJ Club de Pars. En esta ocasin se logr un
acuerdo por el cual mejoraron an ms las condiciones otorgadas en 1986.
Por ltimo, en marzo de 1990 durante el gobierno del Presidente Paz Zamora,
Bolivia present su tercera propuesta de reestructuracin, para lograr esta vez
un acuerdo en base al tratamiento "Trminos de Toronto" .n/ Esta fue la primera vez que un pas no perteneciente a la zona del Africa del Siu- obtuvo
condiciones de reestructuracin en trminos blandos (ver las condiciones, as
como las opciones escogidas por los pases acreedores, en el cuadro 9).
Durante la actual administracin del Presidente Jaime Paz Zamora,
Bolivia tambin renegoci su deuda bilateral con Argentina y Brasil. La primera, mediante compensaciones de deuda y la semnda, a travs de la compra
de papel brasileo y repago en moneda nacional (Delgadillo, 1990). En el primer caso, obligaciones equivalentes a 739 millones de dlares adeudados por
Bolivia se intercambiaron por 314 millones de dlares que deba la Argentma.
En el caso de Brasil, se lleg a un acuerdo por el cual Bolivia pagara su deuda de 289 millones de dlares bajo las siguientes opciones:
i) Cancelacin del 50% de los vencimientos mediante la entrega de papel brasileo, canjeado por deuda bilateral de Bolivia a Brasil.
ii) Apertura de un fondo en moneda nacional correspondiente al 50% de
los vencimientos, con pagos en cuotas semestrales a partir del 30 de junio de 1990. Este fondo estara destinado a financiar exportaciones bolivianas al Brasil; aportes locales para crditos del BID, Banco Mundial u otros organismos internacionales, destinados a proyectos de inversin calificados como prioritarios para Bolivia; programas de cooperacin y asistencia tcmca del Brasil a Bolivia, e inversiones o proyectos bofiviano-brasileos en el campo del tiu-ismo.
2.
Negociaciones con la banca privada internacional
Si bien las negociaciones con el FMI no requeran un acuerdo inmediato con
la banca privada internacional, s exijan im plazo prudencial para que el gobierno negociara su deuda con estas instituciones. El logro de este plazo me
de singular importancia, pues gracias al mismo el gobierno de Bolivia logr
negociar la recompra de su deuda externa.
Luego de 18 meses de negociacin, la banca privada internacional
acept enmendar el Plan de Refinanciacin de 1981. Esta enmienda permita
la recompra de la deuda a un precio que eventualmente ofertara el gobierno.
Para evitar el precedente que esta enmienda pudiera tener sobre las negociaciones con otros pases que tambin haban planteado restricciones en el servicio de su deuda, se establecieron las siguientes condiciones:
fpg. 135 J

Juan Cariaga

i)

Se enmend el Plan de Refmanciacin de 1981 slo por un plazo de 90


das, durante el cual el gobierno efectuara una oferta de recompra.
En dicho plazo, los bancos ofreceran para su venta la totalidad o parte de su deuda. El saldo no vendido estara sujeto a una nueva reestructuracin.
) Los recursos que se utilizaran en este programa de recompra provendran nicamente de donaciones de terceras partes,
i) El FMI establecera un Fondo Fiduciario, a fin de garantizar el origen
de los recursos y la disponibilidad de los mismos,
iv) En caso de no contar con recursos suficientes, la recompra se hara a
todos los bancos en trminos proporcionales.
Una vez cumplidas las condiciones anteriores, el gobierno recompr la
siuna de 470 millones de dlares de su deuda al precio de 11 centavos por cada dlar de valor n o m i n a l . l 2 / Esta recompra, que representaba el 75% de la
deuda de Bolivia con la banca privada internacional (excluyendo atrasos acumulados en el pago de intereses), se obtuvo en dos tramos. El primer tramo,
como un canje por bonos de inversin que totalizaban 201 millones de dlares
y el segundo, como recompra de deuda en efectivo por un monto de 269 millones de dlares.
Paralelamente, el 20 de jimio de 1987, el gobierno dict el DS 21.660,
para permitir la opcin de cambiar deuda boliviana comprada en el mercado
secundario por bonos emitidos por el Banco Central. El mencionado decreto
permita adems el uso de estos bonos para la inversin en el sector productivo o en la compra de activos del Estado. En tales casos, estos bonos eran redimibles en un 50% adicional de su valor base presente (valor que determinaba
el gobierno al momento de hacer la recompra de su deuda a la banca privada
internacional). El valor presente de estos bonos sera tambin capitalizable a
una tasa que permita, al cabo de 25 aos, la redencin de su valor nominal.

rv. Medidas que acompaaron las restricciones de pago


1985-89
En esta seccin researemos las acciones y polticas que acompaaron las restricciones de pago durante el perodo 1985 a 1989, cuando el gobierno puso
en prctica im conjunto de medidas destinadas a estabilizar la economa y llevar adelante im comprensivo plan de reforma estructural.
1.

Tratamiento de acreedores y proteccin a las reservas


internacionales
Cuando el gobierno del Presidente Paz Estenssoro ejecut su programa econmico destinado a estabilizar la economa, ste expucitamente contempl la
restricciones del servicio de la deuda como un elemento destinado a equilibrar lasfinanzasdel Estado y la propia balanza de pagos. En efecto, cuando
fpg.

136]

L MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

se ejecut el DS 21.060, conocido como la Nueva PoKtica Econmica (NPE),


ste tomaba en cuenta la moratoria temporal tanto con la banca privada internacional como con la mayor parte de los organismos bilaterales. Al momento
de dictarse las medidas de estabilizacin, la economa de Bolivia se encontraba en un estado tan precario que las medidas recientemente dictadas slo le
permitan al Estado el pago de salarios, algunos gastos corrientes y el servicio
de la deuda a los organismos multilaterales. As, el programa fue concebido
con la idea de que, eventualmente, se aprobu-a ima reforma tributaria comprensiva que le permitira al Estado contar con los recursos necesarios para
enfrentar todas sus obligaciones. Lamentablemente, el colapso del mercado
del estao y la cada del precio internacional del petrleo, a fines de 1985,
agravaron inesperadamente esta situacin. Ante estas circunstancias, y a pesar
de haber aprobado ima reforma tributaria comprensiva, las autoridades de
Bolivia tuvieron que escoger entre pagar a los organismos bilaterales o a la
banca privada internacional. El cierre de las lneas de crdito por parte de la
banca mternacional y la posibilidad de reabrir el de crdito bdateral con las
negociaciones del Club de Pars, mostraron claramente la opcin y las prioridades que las autoridades deban tomar.
A diferencia de lo sucedido durante la primera parte de la moratoria
de 1982-85, las restricciones del servicio de la deuda de Bolivia durante el
programa de estabilizacin, s fueron eficaces. En gran parte, esto fue as debido a que estas restricciones fueron un componente importante en el paquete coherente de medidas diseadas para equilibrar la economa y restaurar la
mayor parte de las relaciones econmicas externas del pas. Por una parte, la
moratoria con algunos organismos bilaterales y la banca privada internacional
le sirvi a Bolivia para equilibrar susfinanzasy financiar el programa de estabilizacin. Por otra, a pesar de la moratoria con la banca, el pas hizo esfuerzos para restablecer su crdito con los organismos financieros internacionales.
El conjunto de estos esfuerzos permitieron establecer las bases para una eventual recompra del 75% de su deuda bancaria (que imjjlcitamente inclua los
intereses devengados! Por ltimo, Bolivia pudo tambin compensar favorablemente su deuda bilateral con Argentina y pagar la deuda con el Brasil, tanto en ttulos de la deuda comercial de ese pas (comprados en el mercado secundario), como con recursos en moneda local, con los propsitos detallados
ms arriba.
Al igual que en el caso anterior, durante las restricciones del servicio
de la deuda durante el perodo 1985-89, Bolivia tom slo previsiones de orden interno para proteger sus reservas internacionales contra posibles embargos por parte de sus acreedores. Salvo alanos intentos aislados (como el del
Capital Bank contra el Banco Nacional de Bolivia y el Banco de Cochabamba), la banca internacional no intent accin algima para sancionar la moratoria de Bolivia. Por el contrario, mostr im gran espritu de cooperacin para
lograr los resultados de la recompra. La excepcin a la regla fue la actitud de
uno o dos bancos importantes, que insistan en im programa de conversin de
deuda por activos. Lamentablemente, el efecto c^ue resultaba de estas operaciones de conversin era algo que la pequea dimensin de la economa de
BoUvia no estaba en condiciones de tolerar. La opcin que ofrecieron las aufpg. 137]

Juan Caringa

tordades bolivianas fue la de conversin de deuda por bonos de inversin,


que sirvi para recomprar parte de la deuda.
Para atender las negociaciones de recompra de la deuda externa con la
banca privada internacional, Bolivia contrat los servicios de un importante
banco de inversiones. Fue con el asesoramiento tcmco de este banco y el decidido apoyo del FMI que constituy un fondo fiduciario para este efecto
que Bolivia pudo concluir con xito las operaciones de recompra del 75% de
su deuda externa con la banca privada internacional.
2.
Lneas de crdito de repatriacin de capitales
Como era de esperarse, ante la dramtica situacin de insolvencia de Bolivia,
la banca privada internacional mantuvo cerradas todas las lneas de crdito
hacia Bobvia. De esta manera, el pis se vio privado del crdito internacional
a mediano y corto plazo y, sobre todo, del crdito que financiaba el comercio
exterior. Las condiciones impuestas por la banca fueron extremadamente duras. En efecto, a pesar del exitoso programa de estabilizacin, Bolivia se vio
obligada a pagar al contado todas sus importaciones. A partir de 1982, la banca privada mternacional exiga el prepago del 100% para la apertura de cartas
de crdito para la importacin. Afortunadamente, los varios aos de estabilidad y la tenacidad con que se viene ejecutando el programa de estabilizacin
estn permitiendo un cambio gradual de esta poUtica. En efecto, poco a poco,
los bancos internacionales han mostrado nuevamente inters en el mercado
boliviano, permitiendo la apertura de acreditivos con prepagos inferiores al
50%. La libre competencia y la desregulacin de la economa boliviana hacan
previsible esta situacin. Seguramente, no est lejos el da en que el crdito a
Bolivia se restablezca en su totalidad. Informaciones recientes ponen de manifiesto el inters de algunos bancos extranjeros en ingresar al mercado boliviano.
En lo que respecta a la repatriacin de capitales, es interesante observar que gracias al programa de estabilizacin se logr recuperar un importante contingente de recursos que ha retornado al sistema bancario de Bolivia.
En efecto, en los ltimos aos de la dcada de 1980, el sistema bancario boliviano prcticamente logr recuperarse de la prdida de depsitos que haba
sufrido durante el proceso de mperinflacin (vase el cuadro 5). Est dems
decir que la recuperacin de los recursos fue esencial para financiar el programa de estabilizacin durante su primer ao de existencia, particularmente
cuando la reapertura del crdito de los organismos multilaterales y bilaterales
no se haba concretado.
3.
Polticas de servicio de la deuda extema
No cabe la menor duda que el programa de ajuste de Bolivia, combinado con
las restricciones en el servicio de su deuda del perodo 1985-89, lograron el
objetivo que haba buscado, no slo porque se logr frenar el proceso de hierinflacin, sino tambin porque se pudo reabrir con xito el crdito multiiteral y bilateral. Pero adems de esto, Bolivia tambin logr reducir significativamente el nivel de su deuda extema, y lo que es ms importante, reducir

[pg. 138]

L MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

los montos del servicio de la misma. En efecto, el servicio de la deuda externa,


que haba alcanzado a 343 millones de dlares en 1984, se redujo a 262 millones en 1989. De este total, la mayor parte corresponde a pagos a los organismos multilaterales, revirtiendo la situacin de los primeros aos de 1980, donde la mayor parte del servicio de la deuda estaba dirigido a la banca internacional. Esto explica el esfuerzo de Bolivia por conseguir recursos concesionales, tanto en el Banco Mimdial como en el BID. Por otra parte, en el caso de
los organismos bilaterales, el servicio de la deuda muestra una reduccin muy
signicativa. As, el servicio de esta deuda se redujo de 180 millones de dlares en 1984 a 26 millones en 1989. Esta situacin refleja las negociaciones con
el Club de Pars y la reapertura del crdito en condiciones blandas (particularmente la Repblica Federal de Alemania y Japn). Por ltimo, en el caso
de los acreedores privados, la reduccin del servicio de la deuda fue mucho
ms significativa, pues pas de 73 millones de dlares en 1984 a 7 millones en
1989. Los nicos pagos que se efectuaron a la banca privada durante el perodo 1985-89 fueron los pagos de algunas empresas del Estado, que reflejan la
actitud de stas por recuperar el crdito internacional.

V. Lecciones del caso boliviano


Como se deca en la introduccin, Bolivia pas de ima fase de moratoria que
puede calificarse de no exitosa a otra fase que s puede calificarse como tal.
En la primera fase, Bolivia pretendifinanciarsu crisisfinancieray de balanza de pagos restringiendo el pago a sus acreedores al 25% de las exportaciones. Lamentablemente, esto no result as. Bolivia continu con el servicio de
su deuda externa a los organismos multilaterales y gran parte de los bilaterales, con el propsito de mantener el ritmo de los desembolsos ya pactados.
Los nicos sectores verdaderamente afectados por la moratoria fueron el sector privado y la banca privada internacional, que recibieron slo una pequea
arte del servicio de su deuda externa con el pas. La moratoria anunciada y
is acciones emprendidas durante el gobierno del Presidente Siles slo marginaron a Bolivia del crdito internacional.
Por el contrario, durante la moratoria exitosa, se logr utilizar las
restricciones del servicio de la deuda para financiar un serio programa de
estabilizacin y de reforma estructural que dio lugar a la reapertura de las
puertas del crdito multilateral y bilateral. De no haber sido por los desequilibrios externos que sometieron al pas a una nueva crisis financiera y de balanza de pagos, es posible que Bolivia (aun en la precaria situacin de su economa) hubiese podido pagar el servicio de la deuda con la banca privada internaaonal. En este caso en particular, la gran leccin que muestra Bolivia es
que el desorden, la deficiente administracin y las amenazas no hacen ms
que conducir a im pas al aislamiento y la desesperacin. Por el contrario, el
ordenamiento de la economa, un esfuerzo serio por administrar racionalmente las finanzas del Estado y un persistente deseo de negociar de una manera

fpg. 139]

Juan Caringa

creble con los acreedores en un contexto de reforma estructural, sin lugar a


dudas, es la clave para sacar al pas del abismo econmico.
Los resultados alcanzados por Bolivia se explican por s mismos, no slo por las asombrosas cifras lobadas al detener la inflacin, sino tambin por
haber obtenido la reapertxira del crdito de los organismos de financiamiento
internacional. Junto a stos est tambin la ya destacada repatriacin de capital y la posibilidad en im futuro cercano de reabrir las lneas de crdito
de la banca privada internacional para crditos de mediano y largo plazo, as
como para las operaciones de comercio exterior. Los problemas de crecimiento que enfrent Bolivia entre los aos 1985 y 1989 es algo que merece un
tratamiento por separado. Sin embargo, a pesar de su modesto crecimiento, la
economa de Bolivia pudo revertir el crecimiento negativo del perodo 198286 y, lo que es ms importante, las ltimas estadsticas muestran que este crecimiento de la economa es sostenido, con niveles expectables para el decenio
de 1990.13/

Notas
1/

2/
3/
4/

5/
6/
7/
8/
9/

La Central Obrera Boliviana (COB) es el mximo organismo sindical de Bolivia. Fundada


hace aproximadamente 40 aos, agrupa a obreros y empleados de todas las actividades
econmicas del pas. Durante casi todo este perodo goz de influencia, habindose convertido en un factor poltico dual con un virtual poder de veto en las acciones del gobierno. Luego de implantadas las medidas de ajuste del nuevo gobierno, en 1985, su influencia poltica disminuy de manera signiflcativa, fundamentalmente por el hecho de que las
reformas estructurales implantadas eliminaron la inamovilidad de empleo (garanta de
empleo), en la que se basaba gran parte de su poder poltico (Morales, 1990).
Para una descripcin ms ampliada de la poltica macroeconmica del gobierno del Presidente Paz Estenssoro, ver Cariaga (1990 a y b, y 1991a) y Morales (1988 y 1990).
Para una descripcin ms ampliada de la poltica macroeconmica del gobierno del Presidente Siles Zuazo, ver Cariaga (1985).
La reprogramacin de 1981 involucr 400 millones de dlares. Las condiciones de la reestructuracin de la deuda fueron muy onerosas: siete aos de plazo, un margen sobre el
LIBOR del 21/4% y una comisin para la banca del 11/8%. Vase Devlin y Mortimore
(1983).
El autor se reflere a una nota confdencial sobre las opiniones de un alto ejecutivo del
Banco Central de Bolivia, durante el perodo de la moratoria 1982-85.
El autor se refiere a notas confidenciales sobre las opiniones de un abogado norteamericano con 25 aos de experiencia en asuntos bancarios internacionales y las de un banquero norteamericano y autor de un importante libro sobre la banca norteamericana.
Estos datos fueron obtenidos del cuadro 4. En el caso de COMIBOL, a comunicaciones
efectuadas a Jacques Trigo, ex-Gerente de Finanzas de COMIBOL. En el caso de YPFB,
a comunicaciones con Edmundo Taborga, Gerente Financiero de YPFB.
Para los detalles de dicha crisis vase Devlin y Mortimore (1983).
Es opinin del autor sujeto a un posterior debate que fue el apresuramiento y un
profundo desconocimiento del funcionamiento del sistema bancario internacional lo que
llev a las autoridades a poner en prctica el DS 19.249 (la desdolarizacin). La prueba es
que el dao causado trat de enmendarse con la dictacin de la Resolucin 387/82 del

[pg.140]

L MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

10/
11/

12/
13/

Banco Central de Bolivia. Sin embargo, como el Banco Central jams pudo resarcirse de
reservas internacionales, la mencionada resolucin no pudo cumplirse.
En 1990 la equivalencia fue de un DEG igual a 1,17 dlares.
Segn un acuerdo logrado entre ios pases acreedores durante la Reunin Cumbre de Toronto, en junio de 1988, se otorgaran en el marco del Qub de Pans condiciones especiales a pases de bajos ingresos, en vas de desarrollo. As, el pas acreedor puede elegir entre tres opciones: i) condonar una tercera parte de la deuda sujeta a la reestructuracin y
reprogramar el saldo en un periodo de 14 aos, con 8 aos de gracia; ii) reprogramar la
deuda elegible en un perodo de 25 aos, con 14 aos de gracia; iii) reducir la tasa de inters en 3,5 puntos o el 50% de la misma, eligiendo la que sea menor, y reprogramar la deuda en un perodo de 14 aos, con 8 aos de gracia. Ver CEPAL (1990).
Para ms detalles sobre la recompra, vase Lamdany (1987).
Para una descripcin ms amplia sobre los problemas de crecimiento de Bolivia, vase
Cariaga (1991b) y Morales (1991). Se espera que el crecimiento de la economa en 1991
sea del 4%.

fpg.

141]

Cuadro 1
BOLIVIA: DECRETOS SUPREMOS RELATIVOS A LAS RESTRICCIONES
PAGOS - ARTICULOS PERTINENTES

DE

1. DS 19.249 del 2 de noviembre de 1982


"Artculo Primero. A partir de la fecha, todas las obligaciones de plazo vencido, emergentes
de las operaciones, contratos y servicios de crditos bancarios y privados contradas en
moneda extranjera o en moneda nacional con clusula dlar entre personas naturales y/o
jurdicas, domiciliadas en el pas, quedan convertidas en pesos bolivianos al tipo de cambio ponderado del da de 145,40 pesos bolivianos por dlar de los Estados Unidos, exceptuando los contratos referentes al rgimen de vivienda de inters social y del sistema de la
Caja Central de Ahorro y Prstamo para la Vivienda, que estarn sujetos a regmenes especficos."
Resolucin 387/82 del Banco Central de Bolivia, del 22 de diciembre de 1982.
"Artculo Cuarto. Los bancos privados renegociarn con sus acreedores del exterior sus
obligaciones contradas al 3.11.82 por: Lneas de crdito, sobregiros, avances, cartas de
crdito y avales, en las mejores condiciones posibles...
...La Comisin de Poltica cambiara, a travs del Banco Central de Bolivia, asignar las divisas que la banca requiera a medida que se vayan cumpliendo los vencimientos de los
pagos renegociados de sus obligaciones con el exterior y de las nuevas operaciones debidamente autorizadas, siempre que el Banco solicitante no cuente con disponibilidades
propias de divisas.
"Artculo Quinto. En caso de que el Banco Central de Bolivia no contara con suficientes disponibilidades en divisas para atender los requerimientos de la Banca, por obligaciones
con el exterior, sta podr depositar en el Instituto Emisor el equivalente en pesos bolivianos calculado al tipo de cambio nico vigente a la fecha de cada depsito, con cargo al
cual se cubrir el monto de las respectivas divisas. A partir de la fecha de esos depsitos,
el Banco Central de Bolivia reconocer en favor del banco depositante por el diferimiento
de pago de sus obligaciones en el exterior."
2. DS 19.250 del 4 de noviembre de 1982
"Artculo Sexto. A partir de la fecha, todas las operaciones en divisas deben ser efectuadas
por el Banco Central de Bolivia, que es la nica institucin legalmente facultada para el
efecto."
3. DS 21.660 del 10 de Julio de 1987
"Artculo 43S. Se autoriza al Banco Central de Bolivia a emitir bonos con el propsito de
canjearlos por su deuda externa y la del Estado boliviano, vencida y por vencerse, con
acreedores privados extranjeros."
"Artculo 46^. Los poseedores de estos bonos podrn utilizarlos para su inversin en el pas
con las formas y modalidades establecidas en los artculos siguientes. En tal caso los bonos sern redimibles como se indica en el artculo anterior, con un valor presente superior
en un cincuenta por ciento (50%) respecto del valor presente base. El valor presente de los
bonos utilizados en inversiones en el pas, incluyendo el referido premio, ser capitalizable
a una tasa que permitir, al cabo de veinticinco aos, la redencin a su valor nominal."

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33

Cuadro 4
BOLIVIA: OBUGACIONES EN MONEDA EXTRANJERA: BANCO CENTRAL Y
SISTEMA BANCARIO 1977-85
(millones de dlares, al 31 de diciembre de cada ao) a/
Banco Central de Bolivia
Obligacin
Obligacin
corto plazo
mediano y
largo plazo
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987

21.5
9,6
199,7
145,5
329,1
447,1
17,0
14,0
128,0
91,9
78,9

11,2
16.1
27,6
54,3
121,2
122,5
53,0
49,1
231,2
264,0
321,1

Banco del Estado


Obligacin
Obligacin
corto plazo con exterior
a mediano y
largo plazo
30,1
9.1
37.1
18,5
46,4
26,4
24,5
43,8
60,8
0,1
58,8
2,5
5,6
0,2
5,3
0,1
54,7
1,2
56,4
1.5
0,2
5,6

Bancos privados
Obligacin
Obligacin
con exterior
acorto
mediano y
plazo
largo plazo
48,9
0,0
112,3
2,7
50,5
76.1
54,3
35,2
87.9
38,6
85,1
30,7
3,3
7,3
8.8
2,3
68,1
32,9
76.2
22,9
24,0
59,8

Fuente: Banco Central de Bolivia. Gerencia Principal de Estudios Econmicos. Boletfn Estadstico
N''260. U Paz, Marzo 1988, p. 16.
a/ Convertidos a dlares con base en el tipo de cambio oficial del cierre de cada gestin.

Cuadro 5
BOLIVIA: EVOLUCION DE LOS DEPOSITOS BANCARIOS a/
BANCOS COMERCIALS
Aos

1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

(3)
(1)
(2)
Total Depsitos (en bo- Total Depsitos (en mi- Total Depsitos (en milivianos corrientes)
llones US$) al tipo
llones de US$) al ^ o
cambio oficiar'
cambio paralelo
387,11
7,897
387,11
8,476
415,49
415,49
9,203
368,12
368,12
13,259
530,36
530,36
18,181
727,24
727,24
286,64
57,328
197,68
137,800
270,20
114,83
119,93
1.079,327
46,16
67,15
113.611,392
65,90
515.476,577
268,06
264,08
752.322,000
343,80
337,63
464,08
1.136.999,000
451,19
590,69
1.742.544,000
575,10

Fuente: Betnco Central de Bolivia, Gerencia Principal de Estudios Econmicos, Boletn Estadstico
265, U Paz, marzo 1990, p.21.
a/ Las columnas 2 y 3 fueron calculadas en base a los tipos de cambio de fin de ao de la tabla 11.02
del Boletn Estadstico 265.
b/ En millones de dlares.

Cuadro 6
APROBACIONES DE PRESTAMOS PARA BOLIVIA
DE ORGANISMOS MULTILATERALES
(millones de dlares)
Ao

Corporacin Andina de
Fomento

Banco Interamericano de
Desarrollo

1980
1981

6,7

1982

27,2

279,5

Banco Mundial

20,0

1,5

1963

11,6

80,1

1984

26,5

78,0

1985

39,5

1986

44,2

140,4

1987

29,2

89,7

123,9

1988

20,0

119,0

133,5

1989

7,7

160,8

151,0

Total

214,1

967,5

408,4

Fuente: Estadsticas obtenidas por el autor en el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo
y la Corporacin Andina de Fomento.

Cuadro 7
BOLIVIA: FLUJO NETO DE RECURSOS 1984-88
(millones de dlares)

Desembolsos
Pagos a capital
Pagos a inters

1984

1985

1986

1987

1988

1989(a)

159,8
141,9
201,4

108,7
159,3
88,8

230,1
139,0
71,0

238,2
81,8
85,4

325,6
139,1
99,8

326,8
140,6
85,9

-183,5

-139,4

20,1

71,0

86,7

100,3

Transferencia neta de
recursos

Fuente: Banco Central de Bolivia, Gerencia de Estudios Econmicos, Subgerencia Sector Extemo,
Boletn, Sector Extemo No. 2,1980-89, U Paz, febrero 1990, p. 111.
a/ Preliminar.

Cuadro 8
DESEMBOLSO DEUDA PUBUCA EXTERNA DE MEDIANO Y LARGO PLAZO
POR ACREEDOR
(millones de dlares)
DETALLE

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989*'

I. OFICIALES
1. Multilaterales
FMI
BIRF
IDA
BID
CAF
BIAPE
FONPLATA

273,7
110,5
0.2
31,3
14,9
51,9
10,9
0,0
0,5
0,8
0,0
0,0
0,0
163,2
51,4
53,7

167,6
75,1
0,0
19,0
11,6

100,6
68,0
0,0
13,6

105.3
72.2
0.0
9.5

326.8
240.7
...

2,1
46,8

0,9
0,0
0,6
0,0
40,7
24.8
3.5

1,1
0,0
0,7
0,0
32,6
29,3
3,3

1.8
54.6
1.5
0.0
0.5
1,3
0.0
3.0
0.0
33.1
27.7
5.4

230,1 282,2
142,1 156,2
0,0
0,0
2.0
3,5
4,0
39.8
116,0
84.8
19.3
8,6
0,0
0,0
7,8
0,2
7,7
0,1
0,0"/
0,0
2,4
2.1
0.0
0,0
82,0
86,0
82,7
81,7
5,3
0,3

325.6
291,6
0,0
0,0
111,6

1.5
0,0
0,5
0,5
0,0
0,0
0.0
92,5
42,7
26,4

83,9
43,2
0,0
9.6
3.3
27.2
1.6
0,0
0,0

58,1

23,4

12.4

0.0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

II. PRIVADOS
Bonos del Estado
Proveedores
Bancos Exterior
Banco Comercial
Refinanciada

49,1
0,0
9,6
38,6

43,3
0,0
22,1
19,2

14.0
0,0
2.7
11,3

59.2
0.0
0.0
58,0

3,4
0,0
3,4
0,0

0,0
0,0
0,0
0.0

0,0
0,0
0,0
0.00/

0,0
0,0
0,0
0,0

0.0
0.0
0.0
0.0

0,9

2,0

0.0

1.2

0.0

0,0

0.0

0,0

0.0

TOTAL GENERAL

322,8

210,9

97,9

159.8

108.7

230,1

238.2

325.6

326.8

OPEP
FAR
PIDA
OTROS
2. Bilaterales
Gobiernos
Proveedores
Deuda
vada

Reser-

42,0

1.5
0.0
2.2

111,1
52.8
0.0
9.9
2.0
0.0
4.2
0.0
34.0
34,0
0,0

72.2
97,6
62.7
0.0
1,1
2.7
0.0
4.4
86.1
86,1
0.0

Fuente: Banco Central de Bolivia, Subgerencia de Deuda Extema, Boletn: Sector Extemo 2, 198089, La Paz, Abril 1990, p. 87.
Elaborado: Banco Central de Bolivia, Gerencia de Estudios Econmicos, Subgerencia Sector Externo.
al Datos preliminares.
b/ Excluye el FAR por 100 millones de dlares por considerarse deuda de corto plazo,
c/ Excluye Sudamers por 25 millones de dlares por considerarse deuda de corto plazo.

Cuadro 9
BOLIVIA: NEGOCIACIONES DE LA DEUDA

BILATERAL

Las condiciones obtenidas por Solivia en las tres negociaciones del Club de Pars fueron
las siguientes:
- Club de Pars I, 1986: alivio de 459 millones de dlares,amortizacin 10 aos, 5 de gracia
para el perodo de la deuda por vencerse, 4 para la deuda vencida.
- Club de Pars II, 1988: alivio de 223 millones do d6lares,amortlzaci6n 11 aos, 7 de gracia.
- Club de Pars 111,1990: alivio de 282 millones de dlares en los denominados "Trminos
de Toronto". Las condiciones obtenidas por Bolivia y la distribucin por pases son las siguientes:
i)
Condonacin de un tercio del total de la deuda por vencerse durante el perodo
de consolidacin y la reprogramacin de los restantes dos tercios a 15 aos de
plazo con 8 de gracia incluidos. A esta opcin se adhiri Francia.
ii)

Ampliacin del perodo de repago de los importes por vencer en el perodo de


consolidacin a 25 aos con 14 de gracia incluidos. A esta opcin se adhirieron la
Repblica Federal de Alemania, Blgica, los Estados Unidos, Japn (crdito de la
OCDE) y los Pases Bajos.

iii)

Reduccin de 3,5 puntos porcentuales, o el 50% de la tasa de inters pactada bilateralmente, en caso de que fuera menor, y reprogramacin de los importes por
vencer en el perodo de consolidacin a 14 aos de plazo con 8 de gracia incluidos. A esta opcin se adhirieron Austria, el Reino Unido, Suiza y Japn (crditos
para la exportacin).

LA MORATORIA BOLIVIANA Y EL AJUSTE ECONOMICO EXITOSO

Bibliografa
Banco Central de Bolivia (1988), Gerencia Principal de Estudios Econmicos,
Boletn Estadstico, n 260, marzo.
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(1990c), Bo/erth Sector Extemo, n 2,1980-89, abril.
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Devlin, Robert (1989), Debt and crisis in Latin America: The supply side of the
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[pg. 149]

Juan Caringa

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(1984), "Aplazado temporalmente pago de deuda, mientras se la renegocie: anuncio oficial", La Paz, 31 de mayo.

[pg. 150]

BREVE HISTORIA DE LAS MORATORIAS


BRASILEAS
Carlos Eduardo de Freitas

Introduccin
La moratoria brasilea de pago de intereses a los bancos extranjeros declarada en 1987, culmin con una sensacin de derrota y frustracin. Sin embargo,
desde varios puntos de vista puede considerarse un ejercido exitoso, pues demostr que la capacidad real de los acreedores para tomar represalias es reducida y que los peligros son mucho menores de los que cabra haber imaginado.
Por ser uno de los pases ms endeudados, el Brasil era un caso en que
la comunidad financiera mternacional podra haber tenido sumo inters en
oner en claro los costos de declarar una moratoria unilateral del servicio de
1 deuda. No obstante, el ejemplo brasileo parece haber demostrado que la
accin unilateral frente a los estancamientos en la renegociacin de la deuda
extema puede ser, en ciertas circunstancias, una alternativa til y realista. En
efecto, el ambiente oficial en torno al problema de la deuda del Tercer Mundo se modific de manera notoria despus de la iniciativa brasilea de 1987, y
los planes de los crculos financieros para abordarla se volvieron mucho ms
flexibles.
En la seccin I se exponen los antecedentes y el alcance de la moratoria. En la seccin II se tratan algunos aspectos de la economa poltica de la
moratoria. A continuacin, en la seccin III, se comentan los aspectos administrativos de la misma, es decir, las relaciones con el Comit Asesor de los
Bancos; los problemas del crdito de corto plazo; la defensa de las reservas
internacionales; el comportamiento de los organismos de crdito multilaterales y bilaterales, la fuga de capitales y los promemas con la inversin extranjera directa; el impacto de la moratoria sobre los prestatarios finales; el recurso
a asesores extranjeros; la cooperacin con otros gobiernos y el asunto del llamado cartel de deudores. En la seccin IV se analizan algunos de los costos y
beneficios de la moratoria, y por ltimo, en la seccin V, se formulan observa-

fpdg. 151]

Carlos Eduardo de Fretas

dones generales y se aventura nna suerte de receta para llevar a cabo la moratoria del pago de servicios de la deuda extema, para terminar con un apndice
acerca de la experiencia de la segunda moratoria, en el perodo 1989-91.

I. Antecedentes histricos y alcance de la moratoria


1.
El problema de la deuda con el Club de Pars
A comienzos de 1987, la balanza de pagos brasilea se desenvolva en un ambiente sombro. El supervit del comercio de mercancas se haba deteriorado
en el ltimo trimestre de 1986 debido al Plan Cruzado, causante, por ima parte, de una explosin de la demanda interna y, por otra, del cuasi congelamiento del tipo de cambio, desde el 1 de marzo hasta el 24 de noviembre de ese
ao, excepto una minidevaluacin de 1,816% del 16 de octubre.^/
En enero de 1987, ima delegacin del gobierno del Brasil (GOB) se
reuni con los acreedores del Club de Pars para negociar un acuerdo destinado a poner trmino al estancamiento de las conversaciones que se arrastraba desde abril de 1986. El Brasil haba estado en una "moratoria silente" sobre el pago de intereses con los organismos crediticios oficiales bilaterales
desde enero de 1985 hasta abril de 1986.2/
La segunda ronda de acuerdos de reprogramacin, suscrita por el
GOB con los bancos comerciales extranjeros en fe&ero de 1984, y con el Club
de Pars a fines de 1983, cubra los vencimientos pagaderos hasta el 31 de diciembre de 1984. Desde noviembre de 1984 hasta febrero de 1985, el equipo
econmico del gobierno, compuesto por Delfim Netto, Galvas y Pastore,
busc un acuerdo de reestructuracin plurianual con los bancos comerciales,
que continuara con un nuevo acuerdo con el Club de Pars, tambin de carcter plurianual.
El 28 de noviembre de 1984, el Ministro de Hacienda Galvas, envi
una carta al Club de Pars, donde solicitaba la convocatoria a una reunin, en
enero de 1985, para iniciar las discusiones sobre un acuerdo de reprogramacin plurianual. Mientras tanto, el GOB decidi que mantendra en depsito
en el Banco Central todos los vencimientos pagaderos a contar de enero de
1985. En otra cartafigurabael desglose de los montos del principal e intereses
que vencan entre 1985 y 1991, y se mencionaba que esos valores se mantendran depositados en el banco central del pas.
Debido al incumplimiento de las metas monetarias nacionales del programa de ajuste del pas convenido con el FMI, y a las perspectivas de que el
15 de marzo de 1985 asumiera un nuevo gobierno, el Director Gerente del
FMI, Jacques De Larosire, decidi retener una carta de aliento dirigida a la
comunidad financiera internacional, que habra constituido xm pase formal
para que el Comit Asesor de Bancos (CAB) emitiera la hoja de plazos y condiciones de un nuevo acuerdo de reprogramacin. Para entonces se haban
concluido prcticamente los principales aspectos financieros y legales del
nuevo acuerdo suscrito con los bancos, y el GOB propuso al CB que diera
[pg.l52J

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

curso, de todas maneras, a lo convenido, sin esperar la carta de luz verde tradicional del FMI. El Presidente electo, Tancredo Neves, haba aceptado oficiosamente cumplir con las condiciones de cualquier acuerdo que se suscribiera, pero tambin dej en claro que si nada se suscriba, no haba por qu
comprometerse a seguir las mismas pautas para encontrar una solucin al
problema. Por ltimo, el CAB decidi postergar las conversaciones hasta que
asumiera el nuevo gobierno.
As, de decidi prorrogar por 90 das, es decir, hasta fines de mayo, la
segunda ronda de acuerdos con los bancos. (El acuerdo haba expirado tcnicamente a fines de febrero.) Para los bancos, esto significaba que el Brasil seguira pagando intereses y que retendran los montos del principal adeudado.
En febrero de 1985, ima delegacin del Ministerio de Hacienda y del
Banco Central visit el Club de Pars para comunicar el estancamiento de las
negociaciones con los bancos privados e informar que el GOB todava deseaba suscribir con l una reprogramacin plurianual. Tambin se dijo que los
montos del principal e intereses que fueran venciendo seguiran retenidos
temporalmente por el Banco Central.
Los representantes del Club de Pars reclamaron por la retencin de
los pagos de intereses, puesto que los bancos seguan recibiendo los suyos. El
Club convino, en principio, una reproCTamacin plurianual, pero sin refinanciar los intereses, fundndose en que el acuerdo previsto con los bancos no incluiran nuevos prstamos para refinanciar los intereses que se le adeudaban.
Las autoridades del Club de Pars recordaron asimismo a la delegacin brasilea que no refinanciaran montos ya reprogramados, y que la concertacin
de acuerdos de tramos de crditos superiores con el FMI sera siempre un
requisito indispensable para suscribir un nuevo acuerdo.
Esta situacin incierta se mantuvo hasta fines de 1985. En 1986, el
GOB decidi intentar romper este estancamiento, y envi una misin a Pars.
Sin embargo, el Club s i ^ negndose a negociar con el Brasil, si no exista
un acuerdo previo con el FMI, lo que result inaceptable para Dilson Fimaro,
entonces Ministro de Hacienda.
El resultado del prolongado estancamiento fue la reprogramacin imilateral de la deuda con el Club de Pars, mediante la cual el GOB estableci
las siguientes condiciones de reembolso de los montos del principal e intereses con vencimiento entre el 1 de enero de 1985 y el 30 de abril de 1986, que
se mantenan depositados en Banco Central:
- el 15% se reembolsara en tres cuotas: 9% el 30 de junio de 1986, 3% el 31
de diciembre de 1986 y 3% el 30 de junio de 1987;
- el 85% restante se reembolsara en 10 cuotas semestrales, la primera con
vencimiento el 30 de junio de 1991 y la ltima el 31 de diciembre de 1995.
El plazo de nueve aos y medio (con cinco aos de gracia) reproduca
esencialmente las condiciones de la minuta suscrita con el Club de Pars el 23
de noviembre de 1983. A contar del 1 de mayo, el Brasil reanud los pagos
de intereses a los organismos de crdito a las exportaciones, pero sigui reteniendo los vencimientos de principal de la deuda pendiente.

fpg. 153 J

Carlos Eduardo de Fretas

Se pag la primera cuota (9%) programada para el 30 de junio de 1986,


y los organismos aceptaron el dinero, pero no reabrieron sus Imeas de crdito
a los prestatarios brasileos ni suscribieron ningn acuerdo bilateral que legitimara las condiciones establecidas unilateralmente en abril. Sin embargo, entre abril y ^ciembre de 1986 los organismos de crdito a las exportaciones de
los pa&es industricilizados mostraron ms flexibilidad respecto a la reanudacin de conversaciones con las autoridades brasileas. Interesa destacar que
el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, James Baker, desempe un
papel importante en el cambio de actitud del Club de Pars.
Estos fueron los antecedentes de las reuniones de enero de 1987, sostenidas en Pars entre la delegacin del gobierno brasileo y el Club. Tras arduas negociaciones, se suscribi al fn im acuerdo, cuyas prmcipales condiciones fueron:
- el 100% de la deuda vencida e impaga entre el 1 de enero de 1985 y el 31
de diciembre de 1986 se liquidara en seis cuotas semestrales, venciendo la
primera el P de octubre de 1990 y la ltima el 1 de julio de 1992;
- los intereses retenidos, aproximadamente 350 millones de dlares, se pagaran en tres cuotas semestrales, la primera con vencimiento el 30 de junio
de 1988;
- el 100% del principal, con vencimiento entre el 1 de enero de 1987 y el 30
de junio de 1987, se reprogramara en las mismas condiciones mencionadas en el primer punto;
- de acuerdo con la costumbre del Club de Pars, las tasas de inters se determinaran mediante acuerdos bilaterales que consideraran el costo de
fnanciamiento para los acreedores.
En suma, el Brasil obtuvo un plazo de cinco aos y medio con tres de
gracia, que fue ms oneroso que el acuerdo de 1983. En efecto, se reprogram
el 91% del principal y los intereses vencidos entre el 1 de enero de 1985 y el
30 de abril de 1986 (9% se pag el 30 de junio de 1986), as como el 100% del
principal vencido entre el 1 de mayo de 1986 y el 31 de diciembre de 1986.
Puesto que el nuevo acuerdo sustitua al plan unilateral del gobierno de abril
de 1986, los pagos programados para diciembre de 1986 y junio de 1987, correspondientes cada uno a 3% de los valores vencidos entre el 1 de enero de
1985 y el 30 de abril de 1986, no se efectuaron.
El gobierno brasileo celebr el nuevo acuerdo del Club de Pars como
una gran victoria, puesto que rompa con la tradicin y no requera un acuerdo previo con el FMI de tramos de crdito superiores para un programa de
ajuste. Para ser ms precisos, la nica condicin que estipulaba era que la reprogramacin del prmcipal que venca el primer semestre de 1987 dependera
de un informe positivo del FMI sobre el desempeo econmico general de
Brasil.
Sin embargo, este informe del FMI jams lleg a concretarse, y los
montos del principal que vencieron en el primer semestre terminaron siendo
considerados por el Club de Pars como "vencidos y no pagados". El GOB decidi seguir reteniendo el principal con vencimientos posteriores a junio de
1987, mientras transfera los pagos de intereses como de costumbre. Esta me[pg. 154]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

dida fue interpretada por la prensa como ima decisin del gobierno brasileo
de extender al Club de Pars la moratoria a los pagos de intereses a los bancos, anunciada el 20 de febrero de 1987 al Club de Pars, cuando de hecho slo se trataba de una reafrmacin de la poltica introducida en abril de 1986,
con posterioridad a las reuniones con el Club.
2.
Moratoria de la deuda con la banca
El acuerdo de enero de 1987 con el Club de Pars estaba destinado a ser una
accin articulada que confrontara a la comunidad financiera internacional.
En otras palabras, se estimaba necesario contar primero con im plan definido
con los acreedores oficiales, a fin de allanar el camino para la moratoria del
pago de intereses a los bancos que estaba a punto de declararse. La decisin
de declarar esta moratoria fue de carcter poltico y tuvo el propsito de
apartarse radicalmente de los planes ortodoxos de reprogramacin de la deuda, que significaban enormes transferencias reales de recursos al exterior. El
grueso de esas transferencias estaba concentrada en el sector pblico y generaba ima carga fiscal que el pas no poda permitirse. Interesa sealar que las
autoridades del gobierno no consideraban la moratoria como una consecuencia del mal manejo econmico, sino ms bien como una tentativa de devolverle prosperidad a la economa brasilea, tras haber sufrido im drenaje sin precedentes de recursos por concepto de pagos destinados a los acreedores.
La importancia tctica del acuerdo de enero con el Club de Pars era
evidente: el deseo de evitar la apertura simultnea de varios frentes externos
de conflicto. Dentro de ese mismo espritu, se tom la decisin de no restringir las remesas de utilidades y dividendos provenientes de inversiones extranjeras directas.
Si hubiera habido un problema grave con losflujosfinancierosde corto
plazo, el Brasil habra esgrimido el arma de los controles cambiarlos centralizados, tal como lo hizo afinesde julio de 1983, mediante la resolucin 851 del
Banco Central, cuando se agotaron las reservas de divisas. Sin embargo, aunque las reservas internacionales eran escasas a comienzos de 1987, no haban
mcanzado niveles crticos.
Si el gobierno brasileo hubiese deseado evitar el radio de accin de
anteriores controles de cambio, podra haber postergado por 90 180 das la
cobertura en divisas de partidas especficas de la balanza de pagos, como los
pagos de intereses sobre la deuda bancaria, los pagos de intereses del financiamiento de las importaciones, las remesas de utilidades y dividendos y la repatriacin de capital. Estas medidas habran bastado para reducir las presiones sobre las reservas internacionales y habran ganado el tiempo necesario
para negociar un prstamo de dinero nuevo con los bancos a fin de cubrir el
dficit de balance de pagos para el ao.
En todo caso, el 20 de febrero, tras una semana agitada en los mercados financieros y cambiarlos, el gobierno declar la moratoria. Esta afectaba
los intereses de los prstamos bancarios concedidos a los prestatarios del sector pblico V privado registrados en el Banco Central, pero exceptuaba el servicio de la deuda de corto plazo. En otras palabras, la moratoria afectaba toda
[pg. 155]

Carlos Eduardo de Fretas

la deuda bancaria de mediano plazo, pblica y privada, independientemente


de la existencia de una garanta federal. En el cuadro 1 se presentan las estadsticas de la deuda extema, 56% de la cual era afectada por la moratoria.
Interesa sealar que para las autoridades brasileas la moratoria era en
esencia un ejercicio en el mbito del mercado cambiarlo, lo que significa que
no estaba vinculada explcitamente a las restricciones internas de pagos fiscales. En otras palabras, al declarar la moratoria el gobierno supuso c^ue la deuda externa era im problema de balanza de pagos y, en consecuencia, la interrupcin de los pagos de intereses se produjo en el mercado cambiarlo. As,
las obligaciones del servicio de la deuda de los prestatarios en su equivalente
en moneda local, en lo formal no recibieron la influencia de la decisin unilateral del gobierno de suspender los pagos.
La justificacin para excluir de la moratoria tanto a las organizaciones
multilaterales como a los crditos de los organismos bilaterales era aislar el
problema existente con los bancos privados, y as dificultarles an ms la tarea
de galvanizar el apoyo explcito de los gobiernos del mundo industrializado,
en caso que pretendieran tomar represauas. Otro objetivo de igual importancia era tener acceso al financiamiento de los organismos oficiales, siempre
que el pas pudiese separarlos de los problemas con los bancos. Como se explicar ms adelante, esta ltima hiptesis fue un profundo error.

II. Economa poltica de la moratoria


La moratoria de la deuda con la banca puede dividirse en cuatro perodos. El
primero transcurri entre el animcio formal de la misma al Ministro de Hacienda Dilson Funaro, el 20 de febrero de 1987, y su dimisin a fines de abril
de ese ao. El segundo se inici con su reemplazo por Luiz Carlos Bresser Pereira y continu hasta comienzos de diciembre, cuando se firm el llamado
acuerdo provisorio de financiamiento con los bancos. El tercero, muy corto
pero importante para el cambio de actitud en el Ministerio de Finanzas, se extendi entre la firma del acuerdo mencionado hasta la renuncia de Bresser
Pereira a fines de diciembre del mismo ao. El cuarto transcurri entre el
nombramiento de Mailson da Nobrega como Ministro de Hacienda, a comienzos de enero de 1988, hasta septiembre de 1988, cuando la moratoria
concluy oficialmente.
El primer perodo se caracteriz por los escasos contactos y las relaciones fras, mcluso a veces agresivas, con los bancos. El gobierno no present
una propuesta para elaborar un nuevo conjunto de principios a fin de negociar la deuda extema ni ofreci a los bancos un conjimto de alternativas, como
por ejemplo, una base formal para la capitalizacin de la deuda, como tampoco propuso intercambiarla por bonos. Esta rigidez del Ministerio de Hacienda
y del Banco Central contribuy a erosionar la moratoria como plataforma para obtener mejores condiciones para reestructurar la deuda y debilitar el poder de Funaro en el Gobierno de Sarney. Sin embargo, su dimisin fue deter[pg. 156]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

minada en definitiva por la tensin interna derivada de una nueva onda de


presiones inflacionarias que llev la inflacin mensual a un 20%, en abril de
1987, lo que oblig a Funaro a renunciar a fines del mes.
Bresser Pereira lleg al Ministerio de Hacienda por intermedio del
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), el partido poltico
de mayor importancia, entonces en el apogeo de su poder e influencia. Tena
una mayora aplastante en ambas cmaras, y en 22 de los 23 gobiernos estaduales. El presidente in\dt informalmente a Jereissati, un gobernador estadual del PMDB, a hacerse cargo del Ministerio de Hacienda. Este nombramiento provisional irrit a la jerarqua poltica del PMDB, que orquest una
reaccin negativa liderada por el Presidente del Congreso, Ulysses Guimares. Tras las negociaciones entre Guimares y el presidente, se nombr a
Bresser Pereira; sin embargo, ste no era en modo alguno el hombre del presidente.
Es importante conocer las condiciones concretas en que Bresser Pereira asumi el cargo, porque esto podra explicar en parte la debilidad del Ministro de Hacienda para tratar el problema de la deuda externa y la "rendicin" fnal, por as decirlo, ante los crculos financieros internacionales. Bresser Pereira no era de la confianza del presidente, en cambio, Marcilio Moreira, Embajador del Brasil en Washington, s lo era, y adquiri considerable influencia en la gestin de la poltica de la deuda externa, que hasta entonces
haba sido de la responsabilidad exclusiva del Ministerio de Hacienda y del
Banco Central.
Moreira preconizaba un enfoque ms flexible del problema de la deuda
y era partidario de negociar conforme a las normas y principios estndares
que regan la estratega oficial de la deuda entre los crculos financieros internacionales, el llamado Plan Baker.3/ Bresser Pereira, en cambio, pareca estar
tan convencido de la incapacidad del sector pblico brasileo para amortizar
su deuda extema, creyendo que los bancos aceptaran una gran reduccin de
la misma por un acto de racionalidad. (La deuda brasilea se cotizaba entonces entre 60 y 65% de su valor nominal en los mercados secundarios.) Sin embargo, los bancos intuyendo tal vez las debilidades del Ministro, mantuvieron
la posicin de volver a sus principios tradicionales de reprogramacin. As,
casi toda la atencin de Bracher, el ex presidente del Banco Central invitado
por Bresser Pereira a asumir como negociador principal de la deuda externa,
termin por concentrarse en tratar de orquestar un acuerdo provisorio de
corto plazo con los bancos para poner fin a la situacin de mora reinante.
La estrategia de Bresser Pereira para encarar la deuda surgi de debates organizados con los funcionarios del Banco Central y del Ministerio de
Hacienda sostenidos durante mayo y junio de 1987. Tambin fueron invitados
los economistas y hombres de negocio brasileos que se identificaban polticamente con el Ministro. De esas reuniones, que se celebraban los viernes o sbados en la residencia privada de Bresser Pereira en Sao Paulo, surgi la idea
de una conversin a gran escala de la deuda externa brasilea en valores.
En efecto, el plan involucraba el intercambio de ah-ededor de la mitad
de la deuda de casi 70.000 millones de dlares con los bancos, por nuevos bo[pg. 157]

Carlos Eduardo de Fretas

nos con un descuento del valor nominal que oscilaba entre 30 y 40%, e intereses de mercado variables. Otra opcin haWa ofrecido tambin a los bancos la
alternativa de bonos al valor nominal que ganaran intereses fijos inferiores al
valor de mercado. El problema estribaba en convencer a los bancos de que
participaran en la conversin. Se trataba de que el servicio de los nuevos bonos tuviera prioridad sobre otros pagos de la deuda extema. Sin embargo, debido al grave deterioro de la poltica econmica interna, la credibilidad brasilea era demasiado precaria como para convencer a los bancos a sus organismos supervisores de que la conversin de la deuda en valores iba a significar realmente un mejoramiento de su crdito.
Al final, el Ministro comenz a expresar la conviccin de que slo la
accin imilateral podra conducir a una posible conversin de un monto significativo de la deuda en valores, con descuento o con reduccin de las tasas de
inters. Empero, en una reunin sostenida en julio con el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Baker, el Ministro posterg sorpresivamente el
anuncio de una conversin unilateral de la deuda en valores, y declar pblicamente que toda conversin con descuentos debera hacerse en forma voluntaria, tal como lo contemplaba entonces la llamada "lista de opciones del mercado" del Plan Baker.4/
Desde el 20 de febrero, cusmdo se oficializ la moratoria mediante un
tlex enviado a la comunidad financiera internacional y a todos los gobiernos
extranjeros, un objetivo fundamental del gobierno brasileo fue modificar radicalmente las condiciones de las soluciones globales ortodoxas de reestructuracin de la deuda. Se aduca que los montos de las transferencias reales de
recursos implcitas en la estrategia ortodoxa no eran compatibles con las tasas
de crecimiento del PIB, necesarias para mantener la paz social. En efecto, las
autoridades estimaban que era necesario retener cada ao un monto determinado de recursos extranjeros, meta que slo poda lograrse mediante la reduccin de la deuda o alguna capitaI2^cin sustancial de los intereses.
Esta filosofa se tradujo en el principio de que el tope de la transferencia real de recursos al exterior deba ser equivalente al 2,5% del PIB.5/ Los
acreedores no aceptaron este marco para debatir la deuda, y decidieron mantenerse en comps de espera. Es evidente que esperaban que el GOB renunciara tarde o temprano a su nuevo marco para volver a la reprogramacin tradicional de la deuda y favorecer su estrategia, que procuraba maximizar las
formas de sustituir el dinero bancario por fuentes de fondos oficiales.
Las tcticas de la banca fueron coherentes, y el tiempo recompens su
perseverancia. Los supuestos bsicos de su plan global fiieron aceptados finalmente por el GOB durante las reuniones sostenidas en Washington y Nueva
York, en forma paralela a las reuniones anuales del FMI y del Banco Mundial, a fines de septiembre de 1987. En sntesis, el gobierno aceptaba una solucin provisoria para los intereses en mora, cuestin que los bancos consideraban medular en las negociaciones y que se haba convertido en el obstculo
principal para lograr un acuerdo global de reestructuracin. El llamado
acuerdo definanciamientoprovisorio, que iba a oficializarse en diciembre, estipulaba que el Brasil recibira de los bancos 3.000 millones de dlares en nuevos prstamos para que pudiera cancelar los 4.500 millones de dlares en pa[pg. 158]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

gos atrasados acumulados durante la moratoria. Los 1.500 millones de dlares


restantes provendran de las reservas internacionales de Brasil, con un pago
inicial de 500 millones de dlares antes de nes de 1987. El prstamo bancario
tendra un margen de 0,875% sobre la LIBOR y sera el pnmer paso para renegociar una reprogramacin global de la deuda de 70.000 millones de dlares con los bancos. Aunque el acuerdo provisorio no dependa de un acuerdo
de derecho de giro con el FMI, se tena entendido que Brasil negociara dicho
acuerdo en 19^, como preludio a la reestructuracin global de la deuda.
El resultado de estas reuniones fue que el GOB renunci al objetivo de
encabezar la ruptura radical con las directrices ortodoxas para renegociar la
deuda. Pero como era de esperar, las autoridades brasileas se negaron a
aceptar ocialmente que haban modicado sustancialmente su posicin desde la declaracin de la moratoria, en febrero. Empero, por el hecho de aceptarfinalmentenegociar un acuerdo provisorio de corto plazo para eliminar los
intereses en mora y acceder a hacerlo ntegramente dentro del marco tradiciond de los bancos, Brasil procedi a aplicar la tctica de retractarse de sus
objetivos anunciados en febrero.
En mrito a lo expuesto, el gobierno present formalmente su propia
propuesta global a los bancos al iniciarse las reuniones anuales del FMI y^ del
Banco Mundial, en septiembre, con lo que no acept formalmente los principios tradicionales de reprogramacin de los bancos. Empero, la propuesta
brasilea evit el examen del problema fundamental y se concentr en cambio
en pedir a los bancos ciertas sumas para refinanciar intereses correspondientes a 1987,1988 y 1989. As, las negociaciones se convirtieron en un juego consistente en cmo alcanzar un monto de refinandamiento mutuamente aceptable. Predominaron los principios de minimizar el uso de los recursos bancarios y maximizar la utilizacin de las fuentes oficiales de financiamiento. Es
ms, la evaluacin del dficit de recursos se bas en la balanza de pagos, con
la consecuencia obvia de sobreestimar la capacidad de pago. Tal como antes,
se eludi el aspecto central de la capacidad fiscal para generar financiamiento
interno que respaldara las transferencias de divisas. Asimismo, hubo un
acuerdo tcito de que Brasil suscribira un acuerdo de compromiso contingente con el FMI.
A la postre, el Ministerio de Hacienda advirti que el gobierno haba
retrocedido demasiado entre septiembre y diciembre, mes en que se firm el
acuerdo de corto plazo con los bancos. Una vez que las deficiencias tcnicas v
poUticas de una estrategia "pacfica" se comprendieron con mayor cabalidad,
el GOB empez a reaccionar y reevaluar el plan de los bancos para refinanciar los intereses. De nuevo las autoridades elaboraron un plan para convertir
la deuda en bonos con disposiciones concretas para capitalizar mtereses e intercambiar deuda por valores de largo plazo; este ltimo procedimiento sera
el nico instrumento para reciclar los prstamos, convertir la deuda en capital
y, de ser factible, intercambiar deuda por exportaciones. Haba tambin disposiciones para el pago anticipado de los bonos con descuento, mediante subastas oficiales que se efectuaran peridicamente. Adems, los bonos brasileos tendran prioridad sobre los dems pagos por concepto de deuda externa
a los bancos. Gracias a todos esos incentivos, se crea que el nuevo intercam[pg. 159]

Carlos Eduardo de Fretas

bio de deuda por bonos, aunque no era obligatorio, tendra una ventaja relativa tan grande sobre cualquier cosa que se hubiera convenido dentro del marco tramdonal, que modificara radicalmente los fundamentos de la gestin
oficial del problema de la deuda.
La iniciativa se orquest meticulosamente. El Ministerio de Hacienda
pareca dispuesto a una prolongada confrontacin con la comimidad financiera internacional. A su ve^ mostraba tambin la firme decisin de corregir los
desequilibrios internos. Si el Presidente Sarney hubiera apoyado ambas posiciones, el resultado podra haber sido ima reestructuracin de la deuda externa subordinada a las metas nacionales de crecimiento econmico y no a la inversa, como haba ocurrido hasta entonces.
Segn una entrevista sostenida con el Ministro de Hacienda, Bresser
Pereira,w el GOB haba decidido esperar hasta fines de enero de 1988 para
negociar con el CAB un calendario de plazos y condiciones, con las disposiciones ya mencionadas para convertir la deuda en bonos. Adems, se haba
decidido que si no se poda alcanzar un acuerdo preliminar, el GOB anunciara unilateralmente las condiciones para amortizar la deuda extema y disolvera el CAB. Asimismo, segn Bresser Pereira, haba un entendimiento informal con el gobierno argentino que tambin adoptara simultneamente una
medida similar. Sin embargo, Bresser Pereira renunci en diciembre de 1987,
y el nuevo Ministro Mailson da Nobrega decidi volver a los mtodos tradicionales de reestructiu-acin de la deuda. En efecto, durante este cuarto perodo
de la moratoria, el GOB comenz a buscar un acuerdo ajustado estrictamente
a las condiciones establecidas por el Plan Baker de la comunidad financiera
internacional. As, durante el pro^ama de ajuste de 1988 Brasil suscribi un
acuerdo con el FMI para imprimirle im carcter tradicional. Adems, esto
sent las bases para llegar en junio de 1988 a los trminos bsicos (term sheet)
del acuerdo dobal de reestructuracin de la deuda con los bancos, firmado en
septiembre del mismo ao.
Este nuevo acuerdo de reestructuracin involucraba la reprogramacin
tradicional de 62.000 millones de dlares del principal vencido y por vencer
entre 1987 y 1993, a una tasa de inters de 0,81% sobre la LIBOR y con un perodo de amortizacin de 20 aos. Por su parte, los bancos otorgaron nuevos
prstamos por 5.200 millones de dlares para refnanciar los pagos de intereses (incluidos 3.000 millones de dlares de intereses en mora); esos crditos
tenan un margen de 0,81% sobre la LIBOR y un perodo de amortizacin de
12 aos. Los bancos siguiendo el esquema de la nueva lista de opciones del
Plan Baker recibieron tambin una opcin de salida: el mtercambio de la
deuda antigua por bonos de valor nomind con vencimiento a 25 aos v una tasa de inters ^ a inferior al valor de mercado de 6%. Sin embargo, la deuda
ue se liquid mediante el bono de salida fue relativamente escasa: 1.000 miones de dlares.
El acuerdo brasileo sobre la deuda restableci las relaciones con la
comunidad bancaria internacional, e infundi cierta vitalidad a un Plan Baker
en decadencia. Sin embargo, para lograr im resultado positivo el gobierno deba tratar nuevamente de contraer las cuentas del sector pblico a fin de generar recursos en moneda local para transferir los pagos al exterior a los acree-

[pg. 160]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

dores extranjeros. Huelga decir que el esfuerzo fracas. A mediados de 1989


Brasil se hallaba nuevamente en problemas y el pas cay silenciosamente en
ima segunda moratoria con los bancos.^/

III. Administracin de la moratoria brasilea


1.
El asunto del comit de direccin
En el tlex que el gobierno brasileo envi a los gobiernos y bancos acreedores extranjeros el M de febrero de 1987, se emlicaban las razones de la moratoria; en ste se inclua la meta de disminuir la transferencia real de recursos
al exterior. Empero, indicaba una disposicin a pagar intereses por los intereses retenidos y declaraba que estaba dispuesto a entablar nuevas conversaciones, pero con im criterio diferente.
El tlex se transmiti por conducto del CAB, que esta vez sirvi exclusivamente de contacto: en otras palabras, no hubo negociaciones con el CAB
sobre las condiciones contenidas en los tlex; slo se le pidi que lo transmitiera a los dems bancos, como un servicio pagado por el GOB. Hubo discusiones entre los funcionarios del Banco Central y el Ministerio de Hacienda
sobre si el tlex deba enviarse directamente a todos los bancos o si deban utilizarse los servicios de contacto del CAB. Si se optaba por la primera alternativa se corra el riesgo de provocar el quiebre total del CAB. La otra constituira una manera novedosa y mucho ms positiva de enfocar el problema de la
deuda, pero que presentaba al CAB como un interlocutor en rutiu-os debates
y negociaciones.
La crtica principal que se le formulaba al empleo del CAB para reprogramar la deuda era que obraba casi como un cartel y tambin de modo monoUtico. Dada la necesidad de contar con el consenso imnime de los miembros del Comit su estructura sola ser rgida, y era difcil negociar opciones
que pudieran ser de verdadero inters para el deudor. As, las posiciones finales del comit soUan reflejar el mnimo comn denominador, es decir, los criterios de los bancos que estaban en las peores condiciones posibles y, por tanto, los que eran menos capaces de ser flexibles y aceptar soluciones innovadoras reahstas.
La experiencia parece confirmar todas estas crticas al CAB, pero tambin es cierto que el comit sirve de canales operantes para comumcarse con
cientos de bancos y sin el cual el pas enfrentara im vaco que tendra que llenar con algn otro instrumento. En otras palabras, si no hay un comit con
quien conversar, el gobierno deudor necesitar al^(m otro interlocutor fidedimo. No obstante, si el comit boicotea todas las iniciativas tendientes a una
solucin ms realista, no queda ms que obviarlo.
Mientras ms reservas para prdidas por prstamos tengan los bancos
frente a la deuda del Tercer Mundo, ms dbil ser la posicin de l i d e r ^ o
de los comits. En efecto, el poder de los comits de mantener ciertas posiciones inflexibles se ver socavado por la divisin de opiniones y los intereses
[pg.161]

Carlos Eduardo de Fretas

contrapuestos de los bancos. Por tanto, puede que algn da los comits evolucionen gradualmente hasta convertirse en xm verdadero foro para debatir
ideas constructivas sobre cmo reestructurar las deudas.
Esta es una visin optimista y no significa que los comits deban mantenerse en cualquier circunstancia, o que no deban disolverse o al menos reestructurarse. Sea como quiera, es indudable que desempean un papel. A menos que se desee una ruptura total con la comunidad financiera, tal vez convenga no ser demasiado radical respecto a la cuestin de los CAB
2.
Los problemas con las lneas de crdito de corto plazo
En cuanto a las lneas de crdito comercial de corto plazo, se suspendieron de
inmediato todos los montos otorgados que sobrepasaban los niveles mnimos
establecidos por los acuerdos de reestructuracin de la deuda de 1986 con los
bancos comerciales del Brasil. Para algunos bancos, los montos pendientes
^ue sobrepasaban estos lmites negociados pueden haber sido considerables;
sm embargo, en trminos generales, no haba mucho crdito pendiente en la
forma de estas "nuevas" lneas de crdito voluntario de corto plazo.
Por otra parte, algunos bancos brasileos en el exterior haban lobado
obtener depsitos de corto plazo de instituciones bancarias y no bancarias en
algunos mercados de crdito locales, por ejemplo, en Japn. Estos nuevos depsitos eran voluntarios y no estaban vinculados al llamado "Proyecto D" de
lneas de crdito interbancarias surgidos de los acuerdos de reestructuracin
de la deuda de 1984 y 1986 con los bancos extranjeros.
Las estimaciones de entonces revelaron que las filiales extranjeras de
los bancos brasileos haban allegado casi 1.000 millones de dlares de estos
depsitos. Los crditos otorgaban liquidez a las filiales dndoles ms libertad
para llevar a cabo sus operaciones comerciales internacionales. Otra consecuencia inmediata de la moratoria fue el retiro de casi todos los depsitos interbancarios nuevos (es decir, los que sobrepasaban los niveles negociados del
"Proyecto D"^ lo que afect la liauidez de lasfilialesy redund en definitiva
en una prdida de reservas para el Banco Central. Naturalmente que tampoco
siguieron aceptndose las letras de crdito de los bancos brasileos sin la confirmacin previa de los bancos extranjeros. El efecto prctico de todo lo anterior fue sobrecargar el resto de los crditos comerciales negociados, disponibles y encarecer algo las importaciones.
Adems haba filtraciones en las lneas de crdito comercial de corto
plazo y en las interbancarias de filiales extranjeras de bancos brasileos. Esta
situacin amenazaba con llevar a la crisis a por lo menos dos grandes bancos
oficiales brasileos en el exterior: Banco do Brasil y Banespa. Preocupado por
las consecuencias de esas constantesfiltraciones,que podan minar seriamente la posicin de reservas internacionales del pas, el Banco Central instruy a
los bancos brasileos para que adoptaran un plan especial a fin de liquidar
esas lneas de corto plazo no renovadas.'/ La idea era mantener las divisas en
la economa brasilea, pero permitir a la vez que los acreedores cambiaran de
prestatarios nacionales. En efecto, a los bancos brasileos residentes (incluidos los bancos extranjeros autorizados para operar en Brasil) y las filides ex[pg. 162]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

tranjeras de los bancos brasileos se les dio instrucciones de amortizar sus lneas de crdito en la cuenta del Banco Central de Brasil en Nueva York. El
Banco Central lo abonara entonces en la cuenta del banco extranjero. Este
procedimiento afectaba slo las lneas de crdito comprometidas en virtud de
ios llamados Proyectos "C" de crdito comercial y "D" de crdito interbancario convenidos con los bancos como parte de los acuerdos de reprogramacin
de la deuda de 1984 y 1986. Los crditos otorgados voluntariamente por sobre
estos montos, u otorgados por bancos que no participaban en los acuerdos,
podan amortizarse normalmente. Como precedente de este tipo de medidas,
cabe destacar que un plan similar fue adoptado por los bancos de Nueva York
durante la crisis financiera de 1907 en los Estados Unidos.
El examen ms detallado del funcionamiento del mercado cambiarlo
brasileo ofrece un mejor conocimiento de estos mecanismos. El mercado est controlado, y se supone que los bancos poseen una autorizacin especffica
del Banco Central para operar en l. Los exportadores e importadores operan
por intermedio de los bancos autorizados que negocian y liquidan los contratos de divisas.
Los bancos tienen que mantener su posicin de divisas dentro de lmites muy estrechos, es decir, no pueden sobrepasar la cifra de 1 milln de dlares en divisas compradas o vendidas. Rebasados estos lmites, tendrn que
vender el excedente al Banco Central si han comprado en exceso (transferencias) o adquirirlas de ste (cobertura). Estas liquidaciones tienen lugar al trmino de cada da hbil, conforme a la posicin neta del banco. La posicin se
calcula sumando todas las compras y ventas al contado y a plazo.
Todas las ventas son al contado. Los importadores estn facultados para adquirir divisas slo a su vencimiento para pagos en el exterior; en los casos
de financiamiento de importaciones, al vencimiento del crdito, y en el caso
de las letras de crdito, tambin a su vencimiento. Las remesas de los intereses y el principal pueden efectuarse exclusivamente segtin las condiciones de
amortizacin de los prstamos. Las remesas de utilidades y dividendos o las
repatriaciones de capital pueden efectuarse en todo momento, contra la presentacin del "certificado de registro" en el Banco Central. Los pagos por servicios y otras rubros se rigen por reglamentaciones especiales del Banco Central. Por ende, una lnea de crditos para la importacin beneficia la posicin
en reservas internacionales del Banco Central porque posterga los pagos (coberturas).
Por otra parte, al Banco Central le interesa que los exportadores cierren contratos de divisas a plazo, porque aumenta la posicin "compradora"
de los bancos autorizados, la que estn obligados a vender al Banco Central.
Como todava no cuentan con las divisas, utilizan lneas de crdito de bancos
extranjeros a fin de entregar dlares al Banco Central a cambio de moneda
nacional. Este procedimiento anticipa la afluencia de divisas proveniente de
las emortaciones. He aqu por qu las lneas de crditos son tan importantes.io/
Cuando los bancos extranjeros acortaron drsticamente los plazos de
las lneas de crdito a un promedio de 30 das o menos en represalia por la
[pg. 163]

Carlos Eduardo de Fretas

moratoria, socavaron la estructura mencionado. Esta actitud afect seriamente a los crditos previos a la exportacin que requeran vencimientos a ms
largo plazo (habitualmente entre 60 y 180 das). En consecuencia, los bancos
autorizados teman adquirir dlares a plazo y venderlos al contado al Banco
Central. En efecto, a los bancos les iba a escasear el monto de divisas si las lneas de crdito vencan antes que sus contratos de divisas.^/
Para contrarrestar esta situacin, el Banco Central decidi abrir una lnea especial de crdito para los departamentos cambiarios de los bancos locales brasileos (Circular N 1163) que permitiera la continuacin de los crditos previos a las exportaciones y tambin a las emortaciones. En otras palabras, evitaba el bloqueo de las exportaciones debido al acortamiento del plazo
del crdito. En marzo de 1988, esta lnea crediticia rotatoria ascenda a
700 millones de dlares. La creacin de este mecanismo otorg ms independencia al pafe respecto a su capital de operaciones en divisas. Tambin fixe
unportante para las exportaciones, porque suministr moneda nacional para
el capital de operaciones de los exportadores. Sin embargo, no pudo evitar reducir las reservas del Banco Central. Para superar este segundo problema, hubo que tomar medidas adicionales.
En realidad, el Banco Central haba pensado introducir medidas especiales entre marzo y abril, como parte de un plan de emergencia. Aimq^ue las
medidas jams se aplicaron debido a que en defmitiva se cmm la situacin en
los mercados cambiarios, vale la pena mencionarlas de paso.
Se pensaba, por ejemplo, imponer un tipo de condicionalidad para poder operar contra los crditos de comercio depositados en el Banco Central,
de modo que pudieran ser usado slo en apoyo directo de las "transferencias". Esto impedira que los bancos extranjeros hicieran jugadas cuestionables conforme a las normas establecidas para los crditos de corto plazo. En
cuanto a los crditos ioterbancarios, si el banco extranjero solicitaba girar fondos para efectuar una colocacin en un banco brasileo en el exterior, se pagaran los recursos directamente a este ltimo. As podra evitarse la anulacin del crdito.
En todo caso, las iniciativas que se introdujeron en la prctica causaron
una sensacin de angustia en los crculos financieros. Con posterioridad, y sobre todo cuando la comunidad financiera internacional se convenci de que la
moratoria terminara y se reanudaran los pagos de la deuda externa, los mercados crediticios de corto plazo para el Brasil se tranquilizaron. Como norma
los bancos mantuvieron las lneas de crdito al nivel aproximado de los compromisos establecidos en el acuerdo de reprogramacin de 1986. El cuadro 2
muestra niveles mayores y crecientes de crditos comerciales a comienzos de
1987 y una disminucin permanente durante todo el resto de ese ao.
La explicacin del volumen extraordinariamente elevado de crdito comercial a comienzos de 1987, a pesar del impacto negativo de la moratoria, estriba en la transferencia de compromisos crediticios desde las lneas interbancarias del "Proyecto D " a las lneas comerciales del "Proyecto C" efectuadas
como parte del acuerdo de reprogramacin de septiembre de 1986. Estas
transferencias pudieron material2^se porque una parte del principal de los
[pg. 164]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

prstamos de mediano plazo adeudados a los bancos brasileos en el exterior


se estaba amortizando realmente conforme a dicho acuerdo. Por ende, los incrementos del "Proyecto C" eran compensados por las disminuciones del
"Proyecto D". No obstante, desde abril en adelante hubo seales evidentes de
filtraciones (cuadro 2).
La moratoria no discriminaba entre los bancos extranjeros y los bancos
brasileos en el exterior. Como estos se haban concentrado notoriamente en
la concesin de prstamos a prestatarios brasileos, se vieron ms afectados
por la suspensin de los pagos de intereses.
En realidad, se baraj la idea de discriminar a favor de los bancos brasileos, pero las clusulas de prorrateo de los contratos de prstamo internacionales constituan un poderoso impedimento. Para octubre de 1987 los bancos brasileos estaban prcticamente sin fondos, y algo tena que hacerse. El
Banco Central contempl im plan que los autorizara a remesar divisas a fin
de aumentar la base de capital de susfiliales.Sin embargo, al hacerse evidente
que la moratoria estaba llegando a su fin, debido a los considerables progresos de las negociaciones con los bancos para llegar a un acuerdo provisorio de
financiamiento, no se justificaba tomar medidas.
Por ltimo, cabe sealar que no se sabe que los bancos comerciales hayan aumentado sus compromisos en el Brasil durante la moratoria, incluso
respecto a los crditos de corto plazo, cuyos costos, como es natural, aumentaron. Las lneas de crdito comerciales e interbancarias comenzaron a renovarse a un costo mayor de alrededor de 75 puntos bsicos (^basis points"), en
comparacin con los existentes en enero (no existen estadsticas oficiales de
dichos costos).
3.
Defensa de las reservas
Los problemas de los crditos de corto plazo afectaron las reservas. Por una
parte, la reduccin del plazo de los vencimientos de los crditos comerciales
mipulsaron al Banco Central a abrir bneas de crdito para que los bancos brasileos adquirieran contratos de exportacin a largo plazo. En consecuencia,
las divisas generadas por las exportaciones que reciba el Banco Central suMeron una postergacin.
Por otra parte, los depsitos de corto plazo que el Banco Central colocaba en los bancos brasileos del exterior ya no estaban disponibles de inmediato dada la inestabilidad de las lneas crediticias interbancarias. En efecto,
estos recursos se bloquearon hasta que la situacin volvi a la normalidad.
Asimismo, el Banco Central tem'a que reciclar lneas de crdito a favor de algunos de estos bancos. Ambos factores contribuan a una prdida temporal de
reservas lquidas.
Las autoridades no intuan ima amenaza real a las reservas del Banco
Central. No obstante, se depositaron reservas en el Banco de Pagos Internacionales (BPI), donde se consider que estaban a buen resguardo del embargo. Pero esto significaba una prdida marginal de ingresos por concepto de
mtereses de las colocaciones de las reservas en divisas del Banco Centr.

[pg. 165]

Carlos Eduardo de Fretas

En perodos de relaciones tensas con los bancos comerciales siempre


ha habido preocupacin por los embargos de reservas. Empero, los gobiernos
de los pases industrializados jams consideraron seriamente la posibilidad de
embargar reservas internacionales. La historia parece indicar que slo en una
wave confrontacin poltica podra ocurrir un embargo de esta ndole, como
los casos de Libia e Irn contra los Estados Unidos y de Argentina contra el
Reino Unido.
En general, el Banco Central evitaba depositar las reservas en los bancos comerciales. El gobierno tema que se aphcara la tctica de cobro compulsivo "set off' que estaba legalmente a disposicin de ciertos b a n c o s . l 2 / Pero ms all del peligro del cobro compulsivo, haba tambin el riesgo de un
e m b a r g o . l 3 / Las disposiciones legales de los acuerdos de reestructuracin de
la deuda comercial de febrero de 1983, 1984 y 1986 eran engaosos. Sus disposiciones podan permitir el embargo prejudicial de los activos comerciales
del Banco Central de Brasil.
Sin embargo, subsista la interrogante de si deban considerarse las reservas internacionales como activos comerciales. Conforme a la ley brasilea,
y habida cuenta del rgimen cambiario monopolstico del Banco Central, las
reservas internacionales eran de propiedad del Gobierno Federal y cuyo depositario era el Banco Central. Por ende, en este caso, las reservas se beneficiaran de la inmunidad soberana y no podran embargarse ni antes ni despus
de un fallo. Sin embargo, esta interpretacin no estaba libre de controversia y
el GOB no poda correr el riesgo de que un banco consiguiera recurrir a la
clusula del embargo prejudicio para asegurar el dinero depositado en los
bancos comerciales.
Pese a lo ejgjuesto, no caba concebir medida defensiva alguna que pudiera evitar el peligro del embargo de fondos provenientes de exportaciones
efectivamente "en trnsito" antes de llegar a las cuentas del Banco Central.
Todas las transacciones de esta naturaleza estaban expuestas a este riesgo
permanente.
Otro problema se refera a la necesidad de mantener cuentas en el exterior para recibir los pagos corrientes. La prctica comn del Banco Central
de Brasil era tener un banco agente para canalizar sus cuentas por cobrar y
pagaderas en cada moneda. El problema principal era con la institucin depositara de los dl^es estadounidenses, porque ms de 90% de los pagos e ingresos en el exterior del Banco Central de Brasil estaban denominados en esa
moneda.
Durante la crisis de 1983, la institucin depositarla de los dlares estadounidenses era la sucursal del Banco do Brasil en Nueva York. Sin embargo,
esta rama no slo estaba muy afectada por la crisis en los mercados interbancarios, sino que dependa adems de un banco de compensacin estadounidense; en consecuencia, se volvi impracticable que el Banco do Brasil actuara como institucin depositara de las transacciones extranjeras. Dicha tarea
se le asign a un banco importante, que haba mostrado un gran inters en desempear esa funcin.

[pg. 166]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

Asimismo cabe sealar que ima parte sustancial de los pagos e inCTesos
de Brasil divante el ao crtico de 1983 se canalizaba por intermedio del Banco de la Reserva Federal de Nueva York. En el Sistema de la Reserva Federal
no exista el peligro del cobro compulsivo de los embargos. En 1987, no obstante, la relacin del GOB con el Sistema de la Reserva Federal y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos no era tan amistosa como haba sido
en 1983. Por tanto, el Brasil decidi buscar im acuerdo bilateral con un banco
comercial que era ahora la institucin depositara de los dlares estadounidenses del pas, mediante el cual esta institucin manejara las divisas del
Banco Central, sin la amenaza de un cobro compulsivo. El banco reaccion
positivamente frente a esta idea, pero no estaba Apuesto afirmarun memorando de entendimiento sobre el asunto. El resultado fue un acuerdo caballeroso, que demostr ser bastante exitoso. En cuanto a las dems divisas, a saber el yen japons, el marco alemn, el franco suizo y la libra esterlina, las sumas involucradas eran demasiado exiguas como para estimular acciones de
represalia.
El Brasil jams encar una verdadera amenaza de embargo o cobro
compulsivo de las reservas en divisas del Banco Central. Interesa tener presente que un embargo exigira implcitamente que el GOB se declarara oficialmente en incumpl^ento de pagos. Durante la moratoria de 1987, la clasificacin del GOB segn las instituciones reguladoras estadounidenses era de
"valor deteriorado", lo que significaba que eran pocas las reservas para prdidas por prstamos que tenan que hacer los bancos estadounidenses. Si al
GOB se le hubiera atribuido una categora inferior, cosa que habra ocurrido
con cualquier incumplimiento oficial, esto habra apuntado a la necesidad de
hacer reservas bancarias adicionales, algo que vanos bancos establecidos en
las principales plazasfinancierasno podan entonces permitirse.
No obstante lo expuesto, el Banco Central tuvo conocimiento de imos
pocos casos en que las lneas de crdito comercial de corto plazo y los depsitos interbancarios fueron sujetos al cobro compulsivo, pero estas amenazas jams actuaron directamente sobre las reservas en divisas del Banco Central.
Durante la moratoria, el concepto "liquidez internacional" de las reservas aiunent en 698 millones de dlares, mientras el concepto "liquidez operacional" de las reservas del Banco Central cay en 152 millones de dlares.
Esta baja obedeci a los ajustes que efectu el Banco Central de este ltimo
en junio, julio y agosto de 1987, para excluir las colocaciones hechas en las filiales extranjeras de los bancos brasileos as las como tenencias en oro no
destinadas a entrega. Esas exclusiones representaron una reduccin de
1.236 millones de dlares. Si no hubiera sido por esos ajustes, el concepto "liquidez operacional" de reserva habra aumentado en 1.083 millones de dlares.
4.

Relaciones con los oi^anismos crediticios multilaterales y


bilaterales
Si se excluye el efecto de la retencin de los pagos de intereses a los bancos, el
Brasil dispuso de un flnanciamiento mnimo. Las organizaciones multilaterapg. 167]

Carlos Eduardo de Fretas

les como el Banco Mundi^ el FMI y el Banco Interamercano de Desarrollo


(BID), recibieron 2.033 millones de dlares como amortizacin del principal y
desembolsaron 1.218 millones de dlares en nuevos prstamos.
Los organismos oficiales de crdito a las exportaciones recibieron
611 millones de dlares en amortizaciones y aportaron slo 302 millones de
dlares en nuevofinanciamiento.Por otra parte, los crditos a proveedores
que pueden tener garantas de crdito a las e^ortaciones llegaron a
873 millones de dlares en comparacin con 457 millones de dlares de remesas de principal reembolsado (cuadro 3).
Tras la moratoria, los desembolsos del Banco Mimdial se restringieron
a aquellos proyectos en curso. Los desembolsos se aceleraron ligeramente a
fines de ao, cuando Brasil firm el acuerdo provisional de corto plazo con
los bancos comerciales extranjeros para el pago de los intereses en mora. No
obstante, el banco jams admiti oficialmente Ta poltica de vincular sus solicitudes de prstamo a las negociaciones con los bancos privados. Asimismo, se
observ un considerable descenso de las operaciones del BID. Sin embargo,
esto estaba vinculado evidentemente al estancamiento de las negociaciones
con los Estados Unidos para amnentar su capital. Por ende, no es posible poseer im cuadro inequvoco de lo que habra sido la poltica del BID sobre el
Brasil, pero es razonable pensar que no haba diferido de la del Banco Mundial.
En cuanto al FMI, conviene aadir algunos breves antecedentes histricos. Desde que se interrumpi, a comienzos de 1985, el Acuerdo con el Servicio Ampliado del Fondo (SAF) suscrito a comienzos de 1984, el GOB no
suscribi otros acuerdos con el Fondo. Cuando Funaro asumi el cargo de
Ministro de Hacienda en agosto de 1985, inici una campaa en contra de la
firma de nuevos acuerdos con el Fondo, pues estimaba que constituan una ingerencia extranjera indebida en los asuntos internos. Sostena asimismo que
esos acuerdos eran desastrosos para la economa brasilea, porque traan la
recesin y frenaban el desarrollo econmico.
Funaro elabor a la postre una nueva idea que denomin "contactos
redoblados" con el Fondo. Esta iba a reemplazar los acuerdos de derecho de
^ o del SAF, as como la denominada "supervisin ampliada" de dicho organismo. Hasta entonces todos estos acuerdos constituan una condicin obligatoria de los acuerdos plurianuales de reestructuracin de la deuda con Tos
bancos y el Club de Pars. Como es natural, la poltica de "contactos redoblados" no iba a obtener nuevos recursos de Fondo.
Los organismos de crdito bilaterales siguieron aportando slo un mnimo de financiamiento directo. Esto se debi al impacto de la moratoria y a
la delicada relacin del GOB con el Club de Pars. Las negociaciones de enero con el Club haban sido difciles por muchas razones. En primer lugar, y como ya se mencion, tras una fuerte resistencia, y gracias a la intervencin del
Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, el Club acept refinanciar el
principal que venca en el primer semestre de 1987, sin que se acordara previamente un programa de ajuste con el FMI. En segundo lugar, acept tambin un plazo de amortizacin de cinco aos y medio. Este f i e xm hecho im[pg. 168]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

portante, puesto cjue el Club haba venido insistiendo en endurecer ms el trato que las condiciones de una reproCTamacin negociada sin posiciones unilaterales. Por ello, el Club haba estado dispuesto en un principio a otorgar plazos de amortizacin de slo 18 a 24 meses. Los negociadores del Club de Pars se sintieron tan disgustados por los plazos convenidos que, al trmino de
las reuniones de enero de 1987, su presidente envi una carta a la delegacin
brasilea, donde se expresaba que toda negociacin futura entre el GOB y el
Club de Pars tendra que ajustarse a las normas tradicionales. Esto, por aerto, signicaba un acuerdo previo de crdito con el FMI. La delegacin brasilea rechaz la carta del Club. Huelga decir que el Secretario del Tesoro estadounidense, James Baker, no celebr la decisin de Funaro de entrar en una
moratoria con los bancos, slo 20 das despus de que haba empleado sus
buenos servicios para que el Brasil consiguiese un dincil acuerdo con el Club
de Pars.
En suma, el Brasil se hallaba ahora en malos trminos con el Club. Incluso despus de suscrito el acuerdo, los organismos crediticios de los gobiernos acreedores no reabrieron el financiamiento de las exportaciones a los
prestatarios brasileos ni tampoco las autoridades de estos gobiernos desplegaron una posicin neutral frente a la moratoria, aimque el Brasil otorg ima
prioridad relativa al servicio de las deudas oficiales.
5.
Impacto sobre los prestatarios finales
Se reitera gue la moratoria fue un ejercicio del mercado cambiarlo. No afect
las obligaciones de los prestatarios finales para servir la deuda en su equivalente en moneda local. Por ende, se supone que los prestatarios nacionales siguieron cumpliendo con sus contratos de divisas relativos al pago de obligaciones en el exterior. Sin embargo, en vez de hacer remesas al exterior depositaban el dinero en el Banco Central en una cuenta abierta a nombre de los
acreedores.
Hubo incumplimientos masivos por parte de los prestatarios del sector
pblico (gobiernos estaduales, municipalidades y empresas de propiedad estatal). Este hecho no era nuevo. Tales incumplimientos existan desde el principio de la crisis de la deuda en 1982 y slo vem'an a reforzar la idea naciente
de que, en Brasil, la crisis de la deuda externa era y es primordialmente un
problemafiscaly no un problema de balanza de pagos.
Como siempre, el Gobierno Federal cubra los incumplimientos en moneda nacional porque haba garantizado la mayora de la deuda externa del
sector pblico. Interesa sealar que la emisin de dinero por el Banco Central
parafinanciarlas garantas otorpdas por el Gobierno Federal a los emprstitos extemos de las entidades pblicas o privadas slo resulta inflacionaria si la
deuda externa se paga realmente. En caso contrario, como en el de la moratoria, no existe una expansin monetaria neta.
Cuando la deuda externa se paga mediante la creacin de dinero, el dinero creado se utiliza para comprar divisas a los exportadores. Es esta compra de divisas lo que causa la expansin monetaria neta. Si el dinero creado
vuelve directamente al Banco Central y se abona a una cuenta abierta a nom[pg. 169]

Carlos Eduardo de Fretas

bre del acreedor, entonces no hay una creacin de liquidez neta en la economa. Enmero, ntese que podran generarse presiones inflacionarias si los pagos se erectuaran en moneda nacional, como por ejemplo, mediante ima renovacin de prstamos al sector privado o una conversin de deuda en capital.
6.

Fuga de capitales y problemas con la inversin extranjera


directa

Las cifras sobre el tipo de cambio paralelo en trminos de su prima sobre el


cambio oficial apuntan a la inexistencia de ima fuga extraordinaria de capital
durante la moratoria (cuadro 4). Se consider que el porcentaje diferencial
mnimo para que funcione el mercado paralelo era de 25%, considerndose
que lo normal era que los diferenciales oscilaran entre 25 y 40%. Los altos niveles registrados el segundo semestre de 1986 revelan xma demanda decreciente de moneda nacional como consecuencia de las bajas tasas de inters internas y la inflacin creciente durante el Plan Cruzado.
La inversin extranjera directa no reaccion de manera exagerada
frente a la moratoria. Hubo discusiones entre funcionarios del Ministerio de
Hacienda y del Banco Central sobre la conveniencia de ampliar la moratoria a
las remesas de utilidades y dividendos y a la repatriacin de capital extranjero.
Se decidi no ampliarla, pero mantener en cambio una estrecha vigilancia de
las operaciones cotidianas. Tras un par de semanas, qued en claro que no se
justificaba el temor de una corrida del capital de control extranjero. El cuadro
5 ratifica esta observacin.
7.
Asesores extrai^eros
Entre mayo y junio de 1985, el Banco Central contrat los servicios de la oficina de abogados de Washington Arnold y Porter como sus asesores legales en
asuntos de deuda externa. Esta empresa proporcion asesoramiento jurdico
general al Banco Central, incluso sobre situaciones relativas a otros pases
fuera de los Estados Unidos, gracias al uso de oficinas homlogas extranjeras
asociadas.
Arnold y Porter tuvo gran importancia, no slo en cuestiones legales sino tambin en el proceso propiamente tal de negociaciones con los bancos.
Esta oficina colabor en la preparacin de declaraciones as como en las discusiones mismas. Adems, particip en la elaboracin de enfoques del problema, y ayud a comprender mejor las reacciones oficiales estadounidenses
frente a la moratoria y a su solucin.
Desde el punto de vista tcnico, Arnold y Porter asesor al Departamento Jurdico del Banco Central, encargado de prestar asistencia legal a la
Junta del Banco y al Ministerio de Hacienda. Este trabajo conjunto se tradujo
en un esfuerzo de cooperacin exitoso.
En 1986 y 1987 el gobierno haba analizado los pros y los contras de
contratar los servicios de un banco de inversiones para que prestara asistencia
al Banco Central, sin llegar a una conclusin definitiva sobre lo que deba hacerse. Dos bancos de inversiones expresaron su inters explcito en trabajar
para el Brasil. Sin embargo, la mayora de los funcionarios del Banco Central
pg. 170]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

se haba opuesto a contratar un banco de este tipo como asesor permanente,


puesto que no iba a agregar nada a las operaciones cotidianas, los anlisis de
datos econmicos, las proyecciones de necesidades financieras o la elaboracin de estrategias. Adems, el uso de im banco de inversiones que se considera como un rival irritara a los bancos comerciales, sin lograr ningima
ventaja perceptible para el GOB.
No obstante, los bancos de inversiones fueron importantes en la prctica. A travs de conversaciones y contactos informales mantuvieron al corriente al Banco Central sobre el clima que reinaba en el mercado de capitales
frente a la deuda de los pases en vas de desarrollo, as como en relacin con
las mltiples innovaciones financieras y tecnicismos tales como normativas tributarias y procedimientos de auditora. Para ofrecer un intercambio de deuda
por bonos, se habran necesitado bancos de inversin para que trabajaran en
la preparacin y emisin de los ttulos. El GOB no poda depender ntegramente de los bancos comerciales para todos estos asuntos.
No se estudi la posibilidad de celebrar consultas con organizaciones
multilaterales. Este tipo de ayuda es ms apropiada para pases ms pequeos, con escasez de profesionales calificados o de organizaciones nacionales
que puedan llevar a cabo las operaciones necesarias.
8.

Consultas con otros gobiernos

a)
Contactos con Argentina y Per
Se sostuvieron algunas consultas con Per y Argentina.!'*/ Dos funcionarios
pblicos brasileos fueron enviados a Lima a fines de 1986. Su misin consista en averiguar con qu problemas tropezaban los peruanos por haber interrumpido los pagos a los bancos, y las contramedidas que haban aplicado. En
efecto, era una tentativa de verificar la eficacia prctica de las medidas de
proteccin que estudiaba el Banco Central en el caso de que el Ministerio de
Hacienda decidiera declarar una moratoria.
En cuanto a la Argentina, los gobiernos de ambos pases estaban muy
involucrados en un esfuerzo de integracin econmica y poltica. Adems, se
estaban reforzando los contactos entre funcionarios del Ministerio de Economa y del Banco de la Repblica de este pas, por ima parte, y del Ministerio
de Hacienda y del Banco Central del Brasil, por la otra. A principios de 1987,
estos contactos seguan estrechndose. Lamentablemente, inmediatamente
despus del anuncio de la moratoria brasilea, el gobierno argentino suscribi
xm acuerdo de reestructuracin de la deuda con los bancos que no mejor
precisamente el poder negociador de Argentina o Brasil.15/
No obstante, durante el resto de 1987 se intensificaron los contactos
entre ambos pases y, a fines de ao haba conversaciones francas acerca de
las posibles posiciones unilaterales sobre la deuda externa. Esas conversaciones eran oficiosas y se celebraban entre funcionarios de rango subalterno, es
decir, directores del Banco Central, jefes de departamento y equivalentes, por
lo que a nivel ministerial se saba poco o nada de las mismas. Dichas conversaciones eran ocasionales y se hacan al alero de las reuniones destinadas a tra[pg.171]

Carlos Eduardo de Fretas

tar cuestiones de integracin econmica. Haba un intercambio permanente


de puntos de vista sobre el tema de la deuda, realizndose consultas entre los
bancos centrales, antes de sostener reuniones importantes con los bancos y el
Club de Pars y durante las reuniones anuales del Banco Mundial y del FMI.
Ya para fines de 1987, era claro que Argentina no podra mantenerse
al da en los pagos convenidos en el acuerdo de reestructuracin suscrito con
los bancos a comienzos de ao. El Brasil se hallaba todava en mora. Haba
conversaciones informales respecto a la posibilidad de que la Argentina se sumara al Brasil en la suspensin unilateral de pagos. Se estudiaba Ta posibilidad
de que ambos pases se suministraran recprocamente materias prunas y bienes de capital en el caso de que los pases industrializados iniciaran boicot o
embarcos. La existencia de estas serias conversaciones entre Bresser Pereira y
el Mimstro de Hacienda argentino Juan Sourrouille, y entre los presidentes
Samey y Alfonsn, fueron reveladas ms tarde por Bresser P e r e i r a . P o r
cierto ^ue jams llegaron a concretarse en una accin conjunta, en parte por
la erosin de la posicin interna de ambos equipos econmicos.
b)
El cartel de deudores
Al parecer el obstculo primordial para una accin conjunta entre deudores
estriba en el problema de la soberana. Mientras los bancos son entidades comerciales con intereses definidos en el mundo de los negocios y pueden actuar fcilmente como un cartel, los gobiernos en cambio son entidades polticas con intereses ms complejos.
El Brasil, por ejemplo, ha sido considerado siempre en Amrica del
Sur como una potencia imperialista, y ha existido recelo por parte de otros
pases, y es difbil que sus lderes polticos se involucren en una iniciativa internacional que se comprometa demasiado con este pas. Por ejemplo, es difcil pensar que Venezuela o incluso Argentina vayan a construir realmente un
frente comn duradero con Brasil. En cambio, Mxico es evidentemente un
caso especial, puesto que comparte su frontera septentrional con los Estados
Unidos.
Asimismo, los pases cambian ms a menudo de gobierno que los bancos. Cada gobierno tiene su propia estrategia e ideologa, contando con funcionarios de la confianza del gobierno en puestos clave, con lo que se pierden
los contactos y se debilita la cooperacin.
El Grupo de los Ocho y el Consenso de Cartagena han representado
los mejores esfuerzos para fortalecer la posicin comn de los pases latinoamericanos endeudados. Sin embargo, careci de una secretara eficaz que
reemplazara la inestabilidad de los gobiernos de dichos pases.^'^''
Otra razn que explica que no se haya formado un cartel de deudores
es la capacidad de los bancos y del gobierno estadounidense para convencer a
los diversos pases de que les va a ir mejor si negocian en forma bilateral que
en un frente comn. A su juicio, la situacin financiera de esos pases tenda
que empeorar drsticamente para que se vieran impulsados a formar un cartel. Adems, los pases de Amrica Latina difieren en cuanto a estructura econmica, corrientes y composicin del comercio internacional, grado de indus[pg. 172]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

trializacin, etc. Esto crea una mezcla heterognea de intereses polticos y


econmicos internacionales que son difciles de coordinar.

IV. Costos y beneficios de la moratoria


La moratoria brasilea no trajo consigo todos los beneficios previstos, puesto
que el gobierno no mostr una decisin firme de perseguir sus oWetivos financieros externos o de implantar la necesaria austeridad mcal en el frente interno. Ms an, el gobierno no pudo subsanar el problema del excedente monetario. En otras palabras, tanto el monto nominal como la velocidad de transaccin de los activos monetarios indizados y lquidos del gobierno estaban erosionando la eficiencia de los instrumentos tradicionales de la poltica monetaria y fiscal.
Otro problema consista en que el gobierno brasileo no gozaba de
mucho apoyo interno. En efecto, algunos segmentos importantes de la sociedad brasilea se hacan eco incluso de las quejas de los banqueros internacionales acerca de la suspensin de pagos.
La moratoria brasilea se interrumpi de hecho a comienzos de enero
de 1988. Los bancos estadounidenses, as como las autoridades normativas estadoimidenses, entendieron que el acuerdo de financiamiento provisorio firmado con los bancos en diciembre de 1987 significaba que el Brasil volvera a
pagar sus intereses oportunamente a partir de enero.
Aparte de amenazar con rebajar de categora toda la deuda internacional brasilea, el gobierno estadounidense recurri a otros instrumentos para
presionar al gobierno brasileo a llegar afirmarim acuerdo. Entre estos figuraban vagas referencias a restricciones comerciales. Es difcil entender por
qu el GOB se "asust" tanto con las amenazas del sector oficial. Era imposible que la rebaja de categora de la clasificacin de riesgo de la deuda brasilea fuera un problema serio en momentos en que la solvencia internacional de
Brasil alcanzaba su nivel ms bajo en dos d e c e n i o s . i S / En cuanto a las amenazas relativas al comercio, de materializarse, deberan haber sido manifiestas y
claras. Siempre habra un espacio para entablar defensas pob'ticas y jurdicas.
En efecto, por el hecho de ser tan polmicas, las posibilidades redes de que
provocaran dao eran exiguas.
Independientemente de las razones que explican la retirada de enero
de 1988 del GOB, no es menos cierto que la moratoria brasilea mostraba indicios de debilidad desde mediados de 1987. Esta es la razn fundamental de
por qu es difcil sacar conclusiones sobre los costos y beneficios de la moratoria Wsilea de 1987.
Respecto a la pregunta sobre los costos de la moratoria, una estimacin del Banco Central de mediados de 1988 mostraba una salida de efectivo
bruta de irnos 5.200 millones de dlares. El clculo consideraba los siguientes
rubros:
i) prdida parcial de liquidez de las reservas internacionales;
[pg. 173]

Carlos Eduardo de Fretas

ii) reduccin de los rendimientos de las reservas en divisas del Banco


Central;
i) prdida y encarecimiento de las lneas de crdito de corto plazo;
iv) bloqueo de prstamo por parte del Banco Mundial y de los organismos defnanciamientode las importaciones y de los organismos bilaterales de crdito a las exportaciones;
v) bloqueo de algunos prstamos que estaban estructurndose a comienzos de ao por parte de fuentes pblicas y privadas, en su mayora
para las empresas estatales brasileas.
Por otra parte, se ahorraron 4.500 millones de dlares por concepto de
intereses que no se transfirieron a los bancos. Por tanto, el costo neto de la
moratoria para el Brasil fue de irnos 700 millones de dlares en 1987. Esto significa que sin una moratoria Brasil podra haber ahorrado ese ao unos
700 millones de dlares en transferencias al exterior.
No obstante, estos clculos son discutibles, puesto que se basaron en
hiptesis sobre prstamos futuros que dependan de ciertos supuestos acerca
del curso de la poltica macroeconmica. Son bien conocidas las limitaciones
polticas y sociales que impedan que ese curso fuera claro y decisivo. Por ende, es probable que incluso si Brasil hubiera estado al da en sus pagos de intereses a los bancos, jams se habra concretado un mayorfinanciamiento.En
efecto, la transferencia excesiva de recursos que entraaba la reestructuracin
ortodoxa de la deuda habra impedido por s sola una poh'tica macroeconmica estable as como el cumplimiento de las metas de ajuste oficiales. Dentro
de este marco, y bajo ciertos supuestos, la moratoria podra haber producido
una reduccin neta de transferencias potenciales financieras al exterior de
1.400 millones de dlares en vez de un aimiento neto de 700 millones de dlares.
En todo caso, ambos escenarios pecan de una simplificacin excesiva
del problema. La moratoria brasilea no dur lo suficiente como para ofrecer
im panorama claro de las prdidas potenciales involucradas en una situacin
de real estancamiento o producir los efectos positivos de levantar las restricciones a la inversin y el crecimiento que haban limitado las actividades econmicas del Brasil en los aos ochenta.
Por ejemplo, tras la conmocin inicial de la moratoria, que indujo cierto pnico en los crculos bancarios y una restriccin de las lneas de crdito de
corto plazo, los mercados se calmaron. Las medidas preventivas tomadas por
el Banco Central demostraron ser adecuadas frente al riesgo de que se agotaran las lneas de crdito debido a la declaracin de la moratoria. En efecto,
una vez que los mercados se estabilizaron, el Banco Central moder incluso
algunas de estas medidas. El interrogante de cul eficaces habran sido los
instrumentos compensatorios de empeorarse la situacin de mercado es materia de especulacin. En suma, los planes elaborados para defender las lneas
de crdito no haban sido probados en situaciones de extrema tensin.
Por otra parte, las verdaderas ventajas de la moratoria vendran con el
tiempo. Las fuentes oficiales de financiamiento, como el Banco Mundial y el
FMI, teman una capacidad muy limitada para transferir recursos. El Banco
[pg. 174]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

Mundial y el BID no pudieron mantener un flujo de caja anual positivo con


Brasil durante largos perodos. Cuando ms slo pudieron generar una transferencia simifcativa por imo o dos aos y en ese caso slo despus de un
enorme esmerzo. Adems, los desembolsos dependan del ciunplimiento de la
condicionalidad, cosa difcil de realizar si las metas se basaban en transferencieis de recursos al exterior faltas de realismo.
Respecto a los organismos de crdito a las exportaciones, sus prstamos estn vinculados al manciamiento de las importaciones de un pas. A su
vez, esto depende de nuevas inversiones internas, lo que exige un monto sustancial de recursos para cubrir los costos locales. El goerno brasileo careca de estos recursos debido a la carga de los pagos de intereses por la deuda
pblica, tanto externa como interna. Por cierto que sta ltima creci como
resultado de la transferencia real de recursos aJ exterior durante los aos
ochenta.
Los problemas vinculados con la transferencia real de recursos cre un
crculo vicioso que slo poda romperse de dos maneras:
i) mediante un gran incremento de la carga tributaria interna neta, o
ii) mediante una reduccin drstica de los pagos de la deuda.
Es en este ltimo aspecto donde la moratoria poda servir realmente. Poda
levantar las restricciones reales de recursos de mediano plazo sobre la economa y permitir que escapara al crculo vicioso mencionado.
Cuando se declar la moratoria el 20 de febrero, la mayora de los bancos y los gobiernos de los pases industrializados predijeron que se producira
una crisis cambiaria en poco meses, seguida de una crisis fiscal con inflacin
galopante. La primera prediccin result errada. El Banco Central l o ^ conv e n i r tanto a Funaro como a Bresser Pereira de la necesidad de evitar toda
posibilidad de una crisis cambiaria manteniendo la devaluacin del tipo de
cambio del Banco Central frente a la tasa de inflacin. Sin embargo, se tuvo
razn cuando pronosticaron problemas con lasfinanzaspblicas. Esta falta de
disciplina financiera del sector pblico brasileo impeda toda posibilidad de
acercarse a las organizaciones multilaterales, como el FMI y el Banco Mundial, en bsqueda de apoyo financiero.
Este aspecto debe tenerse muy en cuenta para que una moratoria o ima
solucin unilateral del problema de la deuda externa tenga xito. Costa Rica y
Bolivia, por una parte, y Per por otra, ofrecen buenos ejemplos.i'/ Los tres
suspendieron los pagos de su deuda externa. Bolivia realiz una recompra de
gran parte de su deuda en 1988-89 al 11% de su valor nominal. Costa Rica
suspendi los pagos por cuatro aos antes de llegar a un acuerdo con los banco comerciales a fines de 1990. Los programas econmicos de ambos pases
son respetados y han podido conseguir emprstitos regularmente de las organizaciones multilaterales as como de los organismos crediticios bilaterales.
Per tambin recurri a la suspensin unilateral de pagos de la deuda
externa, pero con dos diferencias importantes. Una fue el anuncio oficial: lo
que los costarricenses y bolivianos hicieron sin alarde, los peruanos lo hicieron como si fuera la ^erra de independencia. La otra se refiri a la poltica
fiscal interna. Costa Rica aplicaba medidas serias para controlar su desequili[pg. 175]

Carlos Eduardo de Fretas

brio fiscal. La poltica fiscal de Bolivia era muy austera y haba logrado poner
trmino a la hiperinflacin. En cambio, el desorden financiero interno del Per llev la inflacin a una cifra superior a 1.000% anual. Con la hiperinflacin,
cay la inversin nacional y extranjera, disminuyeron los salarios reales y se
generaliz el desempleo. El gobierno peruano careca absolutamente de credibilidad internacional y no poda solicitar crditos ni a las organizaciones
multilaterales ni a los organismos crediticios bilaterales.
Naturalmente que estos tres ejemplos tienen sus aspectos particulares
que no permiten hacer generalizaciones. Por ejemplo, la deuda oficial de Bolivia se concentraba en pases vecinos, sobre todo en Argentina y Brasil, con
intereses polticos obvios en ese pas. Costa Rica se beneficiaba de su tamao
reducido e importancia geopoltica como vecina de la Nicaragua sandinista y
de im El Salvador asolado por la guerra.
Es fcil comprender por qu el mundo industrializado reacciona con
tanta energa contra los pases de medianos ingresos que toman medidas unilaterales respecto a la deuda externa. Sin embargo, es mdudable que estas respuestas negativas son ms enrgicas y ms duras cuando el desorden econmico interno acompaa a la moratoria del servicio de la deuda externa.
No tiene sentido que los pases de medianos ingresos pidan indulgencia
para sus problemas de deuda externa. Incluso en una moratoria, se puede
conseguir credibilidad si el gasto pblico es austero y beneficia en su mayora
los pobres; si existe un sentido de responsabilidad ambiental, una poltica econmica racional y ms libertad en la economa, y si se reducen las desigualdades de ingreso y vuelve la inversin privada. Con polticas econmicas tan slidas, tarde o temprano, las organizaciones multUaterales cooperaran con el
pas en cuestin. De ah en adelante, adquirir solvencia sera slo cuestin de
tiempo.

V. Conclusiones
El 5 de julio de 1985, la Divisin de Asuntos Internacionales del Banco Central de Brasil distribuy un estudio interno sobre poltica relativa a la deuda
extema en que adverta al gobierno cjue las acciones unilaterales iban a representar ms costos que beneficios. Citaba tambin el ejemplo del fracaso argentino, en 1984, para confrontar a la comunidad financiera internacional, y
mencionaba que como consecuencia de una eventual moratoria Brasil encarara un empeoramiento general de las condiciones de las negociaciones futuras
para lograr im acuerdo con el sector financiero internacional. Adems, este
"acuerdo futuro" se consideraba "inevitable". La nocin de que las lites brasUeas no posean la determinacin necesaria para sostener una confrontacin a fondo estaba implcita en el estudio as como la idea de que tarde o
temprano el pas tendra que volver a las opciones ofrecidas por el plan oficial
de la comumdad financiera internacional. El estudio adverta tambin que el
agotamiento de las lneas de crdito de corto plazo interbancarias y comercia[pg.176]

BREVE HISTORIA DE LAS MORATORIAS BRASILEAS

les erosionaran las reservas internacionales, debilitaran la posicin de los


bancos brasileos en el exterior, perturbaran el flujo regular de materias primas y de bienes intermedios a los mercados nacionales y, por ltimo, afectaran el desempeo de las exportaciones.
Pese a lo que se pueda decir en el futuro, la experiencia de 1987 demostr que las preocupaciones y advertencias eran en gran medida intodadas. En cambio, el estudio fue muy certero con respecto a las perspectivas de
una falta de confianza de parte de las lites que estaban en el poder en el Brasil, que carecan realmente de la determinacin necesaria para soportar un
encuentro material con la comunidad financiera internacional.
El gobierno sali de la moratoria sin lograr ningn cambio de fondo en
la gestin de la reestructuracin de la deuda. Empero, hubo dos progresos legales importantes en el acuerdo provisorio de 19&8 con los bancos. Uno fue la
uberacin formal de las reservas internacionales de toda amenaza de embargo. El otro fue una clusula que facultaba a Brasil para formular cualquier
oferta de recompra que deseara en el mercado secundario de la deuda externa, siempre que se hiciera la misma oferta a todos los bancos. Por qu no
prosper la moratoria brasilea de 1987? Qu se hizo que no deba haberse
hecho? Y qu no se hizo que deba haberse hecho? En primer lugar, el diagnstico macroeconmico del gobierno fue engaoso. Identific una restriccin de la balanza de pagos que no era la preponderante, con lo que la base
para las discusiones tcnicas pertinentes se hizo ms difcil.
En segundo lugar, la moratoria no se acompa de una combinacin
austera de polticas monetarias y fiscales. Tanto la mala especificacin del argumento macroeconmico como la falta de polticas monetarias y fiscales sensatas impidieron que el Brasil lograra un apoyo eventual de las organizaciones
multilaterales.
En tercer lugar, como la moratoria fue casi exclusivamente un ejercicio
del mercado cambiarlo, se torn ms difcil organizar vlvulas de escape institucionales. Slo en noviembre, por ejemplo, apareci la primera resolucin
del Banco Central sobre la reglamentacin de las conversiones de deuda en
capital.
El inmovilismo fue la caracterstica del comportamiento brasileo. Ni
Funaro, en marzo y abril, ni Bresser Pereira, en mayo o junio, pudieron elaborar propuestas, o un conjunto de nuevos principios, que rigieran posibles negociaciones futuras. Por ende, el gobierno brasileo no sac partido de las diferentes percepciones y necesidades de los bancos acreedores. No les formul
propuestas factibles que pudieran ser realmente tema de negociacin. El ministerio volvi a permitir que el problema lo manejara el Comit Asesor de
Bancos, que es el vehculo para transmitir las actitudes ms duras contra las
posiciones de los deudores.
Por ltimo, cuando finalmente se negoci un arreglo entre agosto y
septiembre de 1987 para regularizar los pagos en mora y se finiquit el
acuerdo provisorio de financiamiento del 15 de diciembre ste fue el golpe
de gracia para la moratoria.

pg.

177]

Carlos Eduardo de Fretas

Por tanto, sobre la base de la ejyeriencia brasilea, se puede aventurar


la siguiente "receta" para una estrategia que involucre una moratoria:
a) Hgase una evaluacin previa y meticulosa de los costos y beneficios
de ima moratoria. Si la situacin se pone tensa, el pas deudor no debe vacilar
en proceder a la escalada. En principio, no hay motivos para temer represalias
polticas o econmicas. Las represauas comerciales yfinancierasson ima consecuencia posible, pero hay medios para superarlas.
b) Dispngase de un buen diagnstico macroeconmico. Por ejemplo,
si la restriccin preponderante es de carcter fiscal y no de balance de pagos,
la moratoria debera darse en el plano de la moneda nacional, dejando que los
mercados cambiarlos funcionen normalmente.
c) El equipo negociador debe estar centralizado y bajo la direccin exclusiva del Ministro de Hacienda o del Presidente del Banco Central. No hay
mejor manera de debilitar un esfuerzo negociador que permitir luchas burocrticas internas sobre la deuda y responsabilidades conexas.
d) Permtase el mximo margen de maniobra respecto a iniciativas o
nuevas propuestas y mecanismos para abordar la deuda. Ofrzcase ima lista
de opciones, pero una que sea realista y que tome verdaderamente en consideracin las restricciones de los deudores.
e) Mantnganse abiertos los canales de comunicacin con los bancos,
gobiernos y organizaciones multilaterales, sin pedirles jams favores.
f) Dispngase de una combinacin coherente y austera de polticas monetarias y fiscales y, en trminos ms generales, formlense polticas macroeconmicas ms transparentes. Esto puede estimular la confianza de la inversin privada nacional y extranjera. Al mismo tiempo, debe reinar im sentido
de eficiencia econmica e inters social en las decisiones sobre gasto pblico.
g) Por ltimo, no se acepten jams acuerdos provisorios o de corto plazo que distraigan la atencin del objetivo principal de lograr im acuerdo ^ o bal definitivo que reduzca la deuda y que slo consiguen retrotraer a la postre
las negociaciones a los principios y normas que son del exclusivo inters de la
comunidad financiera internacional.

Notas
1/
2/

3/
4/
5/
6/

Para una descripcin completa del Plan Cruzado y sus problemas, vase CEPAL (1988a),
el capitulo sobre Brasil.
Se incluyen como organismos crediticios bilaterales no slo los organismos como los
EXIMBANK de Estados Unidos y Japn, sino tambin los organismos gubernamentales
de seguros de crdito a las exportaciones como COFACE (Francia), ECGD (Reino Unido), etc.
Para detalles del Plan Baker, vase CEP AL (1988b).
La lista detallada de opciones figura en CEPAL (1988b).
Vase el folleto Ministerio de Hacienda del Brasil (198^.
Publicado en Gazeta MercantU (1991).

[pg. 178 J

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

7/
8/
9/
10/

11/
12/
13/
14/
15/

16/
17/
18/
19/

Vase el Post Scriptum de este mismo artculo.


Si bien la moratoria se concentr en los pagos de intereses a los bancos, tambin produjo
efectos en todo el crdito oficial y en el crdito privado de corto plazo.
Las instrucciones se trasmitieron va tlex desde tos Departamentos de Asuntos Internacionales y de la Deuda Extema del Banco Central.
Este procedimiento se aplicaba antes de que el nuevo Gobierno de Collor asumiera el
mando el 15 de marzo de 1990 y, por ende, antes de la introduccin de algunos cambios
importantes en la reglamentacin del mercado cambiario brasileo. Conforme a las nuevas disposiciones, los tipos de cambio diarios ya no los establece el Banco Central, sino
que varan segn las fuerzas del mercado. Adems, ahora los bancos pueden adquirir
cuantas divisas deseen. Por otra parte, el Banco Central no est comprometido a vender
al tipo de cambio diario las divisas que se demanden. En efecto, el nuevo sistema pone
trmino a la poltica de "coberturas". El Banco Central interviene ahora en el mercado
para aumentar sus reservas en divisas o evitar la devaluacin de la moneda nacional. En
este ltimo caso, lo hace mediante una reduccin de las reservas. Las intervenciones son
ahora una decisin del Banco Central. En el sistema anterior la intervencin era automtica. El Banco Central fijaba el tipo de cambio diario y, a esa tasa, captaba cualquier oferta excedentaria ("traspasos") o completaba cualquier demanda excedentaria de divisas
("cobertura"). No obstante, los controles cambiarios siguen en vigor. Esto significa que el
Banco Central sigue controlando cuales son las transacciones autorizadas en el mercado,
en otras palabras, quien puede adquirir divisas y en qu lmites.
Esta ltima fecha puede entenderse como la fecha de pago del importador extranjero.
El cobro compulsivo es una manera especialmente eficaz en la cual los bancos comerciales pueden atar los depsitos de un pas deudor. Para antecedentes sobre cobro compulsivo, vase el artculo de Biggs, en este mismo volumen.
El artculo Biggs tambin examina la cuestin de embargos de activos de un gobierno
prestatario.
No se hallaron pruebas respecto a si hubo o no consultas entre el GOB y otros gobiernos
sobre la decisin de declarar una moratoria del pago de intereses a los bancos.
Devlin sostiene que la racha de acuerdos de estructuracin de la deuda en Amrica Latina que sigui al anuncio de la moratoria brasilea fue en parte el resultado de "pagos laterales" (side payments) efectuados por los bancos a los pases vecinos destinados a aislar al equipo econmico brasileo y reducir su poder negociador. Vase Devlin (1989) captulo 5.
Gazeta MercantU, (1991).
El Grupo de los Ocho y el Consenso de Cartagena representaron tentativas de organizar
posiciones regionales sobre la deuda y otros asuntos econmicos internacionales. Para un
relato del surgimiento del Consejo de Cartagena, vase Navarrete (1985).
Los descuentos de la deuda brasilea que circulaban en los mercados secundarios oscilaban entre 30 y 40%.
Para un anlisis ms detallado de estos casos vanse los artculos de Rodriguez, Caria^ y
Figueroa, en este mismo volumen.

[pg. 179]

Cuadro 1
BRASIL: DEUDA EXTERNA^/
(millones de dlares)
Tipo de acreedor

Bancos extranjeros
Bancos brasileos (filiales extranjeras)
Organismos del gobiemo<=/
^ a reprogramados en el Club de Parfs)
Organizaciones multilaterales

Mediano plazo

Corto plazo

Total

57.288
7.317
18.105
(6.392)
14.372

10.081

67.396
7.317
18.105
(6.392)
14.372

(FMI)

(4.526)

(BIRF)

(6.895)

(6.895)

(BID)

(2.309)

(2.309)

(Otras)

(642)
2.119
1.843
2.872
461

(642)
2.119

Crditos a proveedores
Bonos
Prstamos interempresas
Varios
TOTAL

104.377

(4.526)

2.872
461
10.081

114.458

Fuente: Banco Central del Brasil (1988), "Brazil-Economic Program", vol. 17, p. NT. 135, junio. Banco
Central del Brasil (1989), Boletn mensual, vol. 25, N^s 3 y 4, p. 441, marzo y abril,
a/Marzo de 1987.
b/ Incluye alrededor de 600 millones de dlares de atrasos en el pago de intereses a la banca comercial. No fue posible desagregar los datos entre bancos extranjeros y brasileos,
o/ Incluye el financiamiento directo ms garantas. Las geirantas se estimaron por considerar todo el
financiamiento de organismos no bancaros.

Cuadro 2
BRASIL: LINEAS DE CREDITO DE LOS PROYECTOS C Y D^/
(millones de dlares)
Perodo

Proyecto c ' ' '

Proyecto D'

id/

Total'

1986
Octubre

9.888

5.038

14.926

Noviembre

9.871

5.171

15.042

10.121

4.846

14.^7

Enero

10.151

5.153

15.304

Febrero

10.397

5.012

15.409

Diciembre
1987

Marzo

10.530

4.830

15.360

Abril

10.410

4.871

15.281

Mayo

10.347

4.719

15.(^

Junio

10.353

5006

15.359

Julio

10.344

4.933

15.277

Agosto

10.106

4.855

14.961

Septiembre

9.896

4.818

14.714

Octubre

9.998

4.776

14.774

Noviembre

9.717

4.759

14.476

Diciembre

9.703

4.662

14.365

Enero

9.658

4.694

14.352

Febrero

9.694

4.656

14.350

Maizo

9.658

4.694

14.352

1988

Fuente: Banco Central del Brasil,


a/ Fines del perodo.
b/ Los compromisos originales ascendan a 9.841 millones de dlares,
c/ Los compromisos originales ascendan a 5.375 millones de dlares,
d/ Los compromisos originales ascendan a 15.216 millones de dlares.

Cuadro 3
BRASIL: FLUJOS FINANCIEROS POR TIPO DE ACREEDOR^/
(millones de dlewes)
1982

1983

1984

12.185
4.808
9.986
-2.609

5.939
2.364
7.926
-4.351

6.405

1.495
336
243
916

874
468
Amortizaciones
Inters bruto
275
Flujo neto
131
Bonos y prstamos interempresas
Nuevos prstamos
570
Amortizaciones
379
Inters bruto
700
Flujo neto
-509
Proveedores y otros
Nuevos prstamos
3.936
2.107
Amortizaciones
Inters bruto
1.347
Flujo neto
482
Total
Nuevos prstamos
19.060

Bancos''/
Nuevos prstamos
Amortizaciones
Inters bruto
Flujo neto
Organizaciones multinacionales
Nuevos prstamos
Amortizaciones
Inters bruto
Flujo neto
Gobiernos
Nuevos prstamos

Amortizaciones
Inters bruto
Flujo neto

8.098
12.551
-1.589

1985

1986

1987

1988

9.347
-2.942

421
7.559
-7.767

715
1.831
2.625
-2331

4.240

208
8.316
-8.816

10.900
-8941

3.623
410
337
2.879

3.485
479
506
2.500

1.232
692
868
-328

1.908
1.264
1.075
-359

1.218
2.033
1.157
-1.972

1.912
2.193
1.056
-1.337

1070
452
283
335

919
184
419
316

738
598
309
-169

293
1.075
587
-1.369

302
611
1.088
-1.397

61
582
1.087
-1.608

305
581
399
-675

137
498
379
-740

306
462
394
-550

204
690
392
-878

152
697
359
-904

100
952
310
-1.162

749
1.048
1.318
-1.617

778
974
284
-480

540
523
631
-614

754
463
449
-158

873
457
314
10

1.128
938
483
-293

11.689
4.855
10.263

11.724

2.816
2.275
10.518

3.231
3.700

3.260
4.219
5.543

-441
6.496
13.836

-3.929

Fuente: Banco Central del Brasil,


a/ Estimaciones del Banco Central do Brasil,
b/ Incluye filiales extranjeras de bancos brasileos,
c/ Puede incluir crdito del gobierno.

2.135
10.935
-1.346

10.062
-9.977 -10.531

-6.502 -12.891

Cuadro 4
BRASIL; DIFERENCIALES ENTRE EL TIPO DE CAMBIO PARALELO
Y EL OFICIAL
(porcentajes; promedios mensuales)
1986

1987

Perodo

Diferencial

Periodo

Diferencial

Junio
Julio

48,5

Enero

70,7

60,1

Febrero

53,7

Agosto

69,8

Marzo

44,4

Septiembre

65,2

Abril

28,8

Octubre

86,8

Mayo

14,5

Noviembre

89,5

Junio

18,1

Diciembre

80,8

Julio

27,3

Agosto

22,3

Septiembre

22,0

Octubre

26,6

Noviembre

18,6

Diciembre

27,7

Fuente: Banco Central del Brasil.

Cuadro 5
BRASIL: INVERSION EXTRANJERA DIRECTA
(millones de dlares)
Perfodo

1984
1985

Nuevas
Inversiones^

Utilidades
reinveitidas

Conversiones deuda
en capHal

Remesas ne- Repatriacin


tas utilidade capital
des y dividendos

(1)

(2)

(3)

(4)

40),1

472,1

745,6

1.268,2

112,3

327,3

485.3

542,8

581,2

1.599,3

262,9

-252,9

(S)

Flujo Neto

(6)=1+2-f-34-S

1986

435,4

448,6

205,8

1.799,0

761,7

-1.470,9

1987

651,4

617,1

343,6

1.526,5

326,0

-240,4

1988

635,9

714,0

2.095,9

2.253,1

289,7

903,0

Fuente: Banco Central del Brasil,


a/ Incluye reinversin.

Carlos Eduardo de Fretas

Bibliografa
Banco Central del Brasil (1988), Brazil: Economic Program, vol 17, junio.
(1989a) Boletn mensual, vol.25, n3, marzo.
(1989b), Boletn mensual, vol.25, n4, abril.
CEPAL (1988a), Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 1986, Santiago de Chile, julio.
(1988b), La evolucin del problema de la deuda extema de Amrica Latina y el Caribe, Estudios e Informes de la CEPAL, n 72, Santiago de
Chile.
Devlin, Robert (1989), Debt and Crisis in Latin America: The Supply Side of
the Story, Princeton University Press, Princeton, Nueva Jersey.
Gazeta mercantil, 9 de noviembre de 1991.
Kilborn, Peter (1987): "Brazil's Debt Plan Barred by Baker", New York Times,
9 de septiembre.
Ministerio de Hacienda de Brasil (1987): "O financiamento do desenvolvimento econmico no periodo 1987-1991", marzo.
Navarrete, Jorge (1985): "Poltica exterior y negociacin financiera internacional: la deuda externa y el Consenso de Cartagena", Revista de la CEPAL, n 27, Santiago de Chile, diciembre, pp. 1-76.

[pg.184]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

APENDICE
Post scriptum: la segunda moratoria
El 1 de julio de 1989 el Gobierno brasileo dio inicio a su segunda moratoria
de la deuda externa, exactamente nueve meses despus de la cancelacin ocial de la primera. Es importante recordar a este respecto que sta tambin se
produjo nueve meses despus de la firma del acuerdo de 1988 con la comimidad financiera internacional, lo cual constitujje una evidencia de que dicho
acuerdo era insostenible desde un punto de vista macroeconmico. En relacin con ello, es curioso que el Fondo Monetario Internacional (FMI) apruebe este tipo de acuerdo y contine dando credibilidad a la comunidad financiera internacional.
Constituye una extraa situacin cuando tanto el deudor como el fiadorfi-acasan,pero slo el primero pierde credibilidad. Por ello, considero que
sera conveniente realizar alguna investigacin crtica acerca del papel desempeado por el FMI en la crisis de la deuda de los aos ochenta. En otras palabras, convendra analizar por qu al FMI le cost tanto aceptar los predicamentos de algunos gobiernos deudores en relacin con el servicio de la deuda
externa en trminos y condiciones aceptables para la comimidadfinancierainternacional. Su incapacidad para realizar informes serios y realistas en este
campo, incluyendo los antecedentes polticos necesarios para el ajuste, contribuyeron a los fracasos sucesivos de la repactacin de la deuda. El otras palabras, parece haber fracasado en el intento por limar las diferencias entre los
pases y sus acreedores.
Sin embargo, esta vez, y al menos por dos razones principales, la forma
de operar frente a la moratoria fue bastante diferente a la adoptada en 1987.
En primer lugar, debido a que la administracin brasilea lleg a los
arreglos de la manera ms suave que le fue posible, y adems, porque la razn
aludida no constituy un intento por cambiar las reglas existentes para la repactacin de la deuda externa. En este caso, el entonces Ministro de Finanzas,
Mailson da Nobrega, culp a los sindicatos, a los polticos e incluso a la Constitucin nacional como los causantes de la inestabilidad monetaria y de las dificultades para el pago normal de la deuda.
En segundo lugar, la suspensin del pago de intereses involucr tanto a
la deuda de mediano plazo con la banca comercial como a los organismos bilaterales (Club de Pars), en circunstancias que en 1987 slo los crditos de la
banca comercial se vieron afectados por la moratoria.
Estas constituyen dos importantes diferencias estratgicas que involucraron el reconocimiento de que no habra demasiada neutralidad por parte
de los gobiernos acreedores y de que el comportamiento de los organismos
exportadores de crditos no cambiara demasiado si el pago de sus mtereses
se inclua en la moratoria. En cualquier caso, el servicio de su deuda no incluida crditos otorgados despus del 31 de marzo de 1983 se mantena en
las mismas condiciones.
[pg. 185]

Carlos Eduardo de Fretas

Lo sucedido confirm las suposiciones sealadas, y podra decirse que


el real comportamiento de los organismos bilaterales fue bastante similar al
de 1987, cuando toda la deuda -incluida y excluida- se elimin de la moratoria.
Tras la asuncin del Presidente Collor de Mel, el 15 de marzo de
1990, transcurrieron seis meses antes de que hubiese una nueva proposicin a
los bancos acreedores en relacin con la renegociacin de la deuda externa.
De acuerdo con los diamsticos, la restriccin fiscal existente era producto en
lo fundamental de la wligatoriedad de los pagos de la deuda; asimismo, se
sostuvo que no exista un problema de solvencia sino slo de liquidez y de capacidad crediticia. De manera consistente con este diagnstico, en la proposicin no se inclua una reduccin de la deuda, sino su refinanciamiento. La falta de capacidad crediticia se atribuy a una forma de imperfeccin del mercado. En estas condiciones, durante im perodo sera necesario administrar el
mercado inyectndole fondos frescos sobre una base no volimtaria. Los clculos macroeconmicos demostraron que las nuevas afluencias previstas eran
consistentes con la solvencia del sector pblico, en otros trminos, eran consistentes con un montono descenso en la relacin deuda/PIB.
Fue preciso pactar retrasos en conjunto con los valores de la deuda,
bajo el supuesto de que eran consecuencia de la inconsistencia macroeconmica de los acuerdos firmados en 1988, y no simplemente el resultado de una
administracin gubernamental inadecuada. Como se sabe, esta proposicin
file prcticamente rechazada.
Un par de meses mtes del inicio de las conversaciones con la comunidad bancaria, una misin del FMI visit Brasilia, llegndose en principio a un
acuerdo de crdito contingente que cubriera los ltimos tres meses de 1990 y
el ao econmico 1991. Sin embargo, al descubrir que la proposicin brasilea no seaia el camino emprendido por Mxico o Venezuela, el Consejo del
FMI rechaz incluso considerar el acuerdo de crdito contingente y el acuerdo econmico diseado.
Entre los meses de octubre y noviembre de 1990, qued en claro que la
comunidad bancaria contaba con poderosos aliados en sus negociaciones con
el Brasil. El Grupo de los Siete presion pblicamente al Brasil para acelerar
las negociaciones con la banca. La relacin entre los proCTamas de crdito
contingente del FMI, por una parte, y los acuerdos con la oanca por la otra,
qued de manifiesto la impresin de que el FMI estaba ms interesado en recaudar para la banca que en hacer una evaluacin realista de los problemas
econmicos del pas miembro. Adems, se tuvo la in^resin de que el Fondo
no estaba dispuesto a reconocer pblicamente las dificultades de la economa
brasilea en relacin con el pago en el corto plazo de la deuda externa del
sector pblico.
Tambin es importante sealar la cronologa de las crecientes medidas
de represalia por parte del Grupo de los Siete, encabezado por el gobierno de
los Estados Unidos. Durante los primeros nueve meses de la moratoria (julio
1989-marzo 1990), no hubo ningn tipo de represalias. Los prstamos provenientes de instituciones de crdito multilatersQes y bilaterales se mantuvieron
pg. 186]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

en niveles bajos, pero ello no signic ningn tipo de represalia. Otros factores, incluyendo el caos econmico generalizado, pueden explicar gran parte
del bajo monto de prstamos oficiales durante estos tres meses. En la prctica, los organismos multilaterales se limitaban a esperar el fin del desprestigiado gobierno de Sarney, del que ya nada poda exigu-se.
Asimismo, divante los primeros siete meses del gobierno de Collor de
Mel, no se percibi nin^;una represalia explcita. La Ministro de Economa
Zelia Cardoso de Mel hizo ambiguas declaraciones sobre el problema de la
deuda externa, por lo que era imposible prever cul iba a ser la direccin que
sta seguira.
Slo tras el inicio de las conversaciones con el Comit de Direccin del
Banco, en octubre de 1990, los gobiernos acreedores comenzaron su campaa
contra la Ministro. En esa fecha, ya estaba claro que una poltica de endurecimiento haba sustituido a la mano blanda, y que no esta una interrupcin
accidental de pagos debido a problemas pasajeros. El gobierno intentaba negociar los trminos y condiciones del pago de la deuda Dasndose en un diagnstico que intentaba sacar a la luz las races ms profundas del problema de
la deuda externa. La comunidad bancaria, respaldada por los gobiernos integrantes del Grupo de los Siete, no acept sostener conversaciones basadas en
tales premisas.
A pesar de todos los obstculos, el Brasil se mantuvo firme en su posicin inicial, insistiendo sobre los trminos y condiciones para el pago de la
deuda externa del sector pblico, que era consistente con sus posibilidades
macroeconmicas. Entre los meses de octubre y diciembre, las conversaciones
experimentaron pocos progresos.
Los acreedores acosaron al equipo econmico brasileo, mantenindose firmes en su posicin de no negociar mientras el pas no aceptara sus trminos. En efecto, repitieron la estrategia que tuvo xito entre diciembre de 1987
y enero de 1988, aunque esta vez fracas, ya que el equipo econmico se mantuvo.
En diciembre de 1990, el Brasil levant todas las restricciones sobre el
servicio de la deuda externa del sector privado, incluyendo todas las instituciones financieras, incluso las controladas por el Estado. En otras palabras,
desde el 1 de enero de 1991, el monto de la deuda de la empresa privada y las
instituciones financieras deba considerarse como deuda no afecta, por lo que
todos los pagos e intereses sobre este tipo de deuda deberan fluir con normalidad. Adems, y tambin desde el 1 de enero de ese ao, el sector pblico
seal que pagara el 30 por ciento de los intereses corrientes sobre sus deudas con la Danca. Ms tarde, Petrobras y la Compaa Vale do Rio Doce
(CVRD), dos empresas estatales lderes, tambin fueron eximidas de la repactacin de la deuda.
Todas las medidas antes sealadas pretendan lograr una normalizacin gradual de las relaciones con la comunidad financiera internacional, y
fueron consistentes con el diagnstico de una restriccin fiscal para el pago de
la deuda externa del sector pblico. Asimismo, sirvieron para defenderse del
argumento de que el Brasil se rehusaba a pagar su deuda externa como una
[pg. 187 J

Carlos Eduardo de Fretas

medida de presionar a la banca. No obstante ello, los gobiernos del Grupo de


los Siete incrementaron su presin sobre el pas.
A fines de marzo, y bajo el liderazgo del Departamento del Tesoro de
los Estados Unidos, cuatro pases Canad, Francia, Japn y el Reino Unido pospusieron la revisin por parte de la Junta de Directores del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), pues el pas an no haba firmado un
acuerdo sobre los atrasos con la banca. Debido a que las negociaciones con la
banca en Nueva York estaban por resolverse, la presin se tornaba en cierta
forma intil, ya que el acuerdo final para resolver los detalles tcnicos slo era
cosa de imos cuantos das.
Pero el uso indebido del BID como instrumento del bloqueo financiero
contra el Brasil sent un pelCToso e injusto precedente. Cabe sealar que en
los ltimos meses, el Brasil haba:
i) abierto de manera considerable sus fronteras al libre mercado internacional;
) eliminado todas las restricciones sobre el servicio de la deuda externa del sector privado y de las instituciones financieras, incluyendo el
antiguo monto de la deuda;
i) iniciado el pago del 30 por ciento del inters de la deuda del sector
pblico con la banca, de acuerdo con su capacidad de pago, medida similar a la aprobada por el Fondo en Argentina, Costa Rica y Ecuador;
iv) llevado a cabo una lucha interna por superar un crculo vicioso de
estanflacin en un contexto poltico difcil, e
v) incrementado sus transformaciones democrticas.
Adems de lo anterior, el pas estaba concluyendo las negociaciones
para realizar un acuerdo con la comunidad bancaria en relacin con los atrasos existentes, y estaba al da en todos los pagos a las organizaciones financieras multilaterales, tales como el FMI, el BIRF y el propio BID.
Tambin cabe sealar que no todos los pases int^antes del Grupo de
los Siete siguieron a los Estados Unidos en el bloqueo financiero, siendo significativa la ausencia de Italia y de la Repblica Federal de Alemania.
Tambin se dejaron sentir presiones provenientes de la propia banca
comercial, que quit lneas de crdito al sector privado brasileo con el propsito de forzar al gobierno a ablandar sus posiciones respecto a las negociaciones de la deuda. Tambin algunas empresas estatales, con elevada capacidad crediticia sintieron los efectos negativos de estas medidas.
Si^iendo esta misma estrategia, los organismos financieros bilaterales
dejaron de conceder crditos al Brasil; sin embargo, entregaron un pequeo
monto de fondos frescos. Las cifras del ao econmico de 1990 muestran que
1.490 millones de dlares ingresaron al pas por concepto de financiamiento
externo.^/
El pas reaccion ante esta situacin negativa de manera consciente y
racional. Se inform al sector privado que estaba en condiciones de encontrar
los medios y las formas para paliar la escasez de crdito extranjero. Los bancos brasileos que contaban con sucursales y filiales en el exterior debieron
[pg. 188]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

desarrollar un programa para incrementar la base de sus capitales con el fin


de hacer frente a la prdida de lneas de crdito y a las a veces abusivas tasas
de inters. El Banco Central colabor con algunos depsitos adicionales.
Asimismo, el gobierno central pag un monto total de 600 millones de
dlares de capital sobre la deuda externa adeudada a las sucursales en el extranjero de los bancos brasileos, en los trminos del acuerdo de 1988. Esta
provisin pu-a la amortizacin del capital adeudado a los bancos brasileos
con filiales en el extranjero estaba vinculado al programa de eliminacin gradual de los prstamos del denominado Fondos del Proyecto D de los Planes
Brasileos de Financiamiento Externo (lneas de crdito interbancarias).
Puesto ^ue el gobierno haba decidido convertir todas las lneas de corto plazo cautivas o negociadas (tanto interbancarias como comerciales) en lneas
voluntarias, era importante mantener como activos disponibles aquellas amortizaciones a los bancos brasileos.
1.
Evolucin de las negociaciones
Tras xm perodo de poco progreso, entre octubre y diciembre, las negociaciones casi negaron a una paralizacin total en el mes de enero.
El pas ya haba acordado preocuparse en primer lugar del problema
de los atrasos, aunque se insisti en que cualquier pago de estos atrasos deba
estar interconectado con un acuerdo en principio acerca de cul sera el tratamiento para la deuda en su conjunto. La solucin a los atrasos incluira un pago en efectivo y la emisin de bonos para el monto restante.
A comienzos de febrero, se encontr una solucin de compromiso para
el problema de interconexin consistente en desvincular el pago en efectivo y
mantener la conexin para la emisin de bonos. Tras este paso adelante, las
discusiones se concentraron en los aspectos econmicos, entre otros, el monto
del pago en efectivo y la estructura de los bonos. Estos temas significaron dos
meses de difciles negociaciones, pues el Brasil estabafirmementeempeado
en evitar un acuerdo sobre los atrasos que fuese inconsistente con la capacidad total del sector pblico para pagar su deuda externa.
El 8 de abril se lleg a un acuerdo final, cuyos trminos y condiciones
principales pueden resumirse como sigue:
Alcance: inters sobre los atrasos de la deuda con la banca extema acumulada a diciembre de 1990.
Monto estimado: 8.000 millones de dlares.
Pago en efectivo: 25 por ciento, por im total de 2.000 millones de dlares, de los cuales el 45 por ciento, o sea, 900 millones de dlares se pagara
contra la firma de la hoja de plazos y condiciones; y el 55 por ciento en cuotas
mensuales, inicindose estos pagos 30 das despus de la reduccin inicial, y el
ltimo en diciembre de 1991.w
Bonos:
i) emitidos cuando se llegara a un acuerdo sobre plazos y condiciones
para el monto total de la deuda;
Ipg. 189]

Carlos Eduardo de Freas

) Plazo: 10 aos, con 3 aos de gracia;


iii) Calendario de amortizacin: en cuotas semestrales a partir de 1994
y hasta fines del ao TWl, de acuerdo con la siguiente estructura:
Nmero de cuotas Porcentaje del capital
I-3
1%
4-6
2%
7
4%
8-10
8,5%
II-15
12,3%
Duracin promedio: 7,96 aos
iv) Tasas de inters: dos opciones, a discrecin de los bancos:
- Primera opcin: tasas fijas para los primeros tres aos, siendo:
713/16% para el primer ao
8 3/ 8 % para el segundo ao
8 3/ 4% para el tercer ao
Desde el cuarto al dcimo ao habra una tasa flotante LIBOR de 6
meses, ms 13/16 de 1%.
- Segunda opcin: tasas flotantes LIBOR de 6 meses, ms 13/16 de 1%,
con techos y pisos para la tasa LIBOR en los primeros cinco aos, con pisos
invariables de 6 % y techos de:
7,2% en el primer ao
7,7% en el segundo ao
8,2% desde el tercero y hasta el quinto ao.
Este acuerdo refleja ima solucin de compromiso, ya que provocar
ima salida de efectivo del pas mayor a la deseable de acuerdo con las proyecciones macroeconmicas disponibles, considerabdo un punto de vista realista
para la repactacin de la deuda total. Sin embargo, introdujo nuevos y muy
miportantes conceptos para la reestructuracin de los atrasos, como la limitacin del pago de intereses sobre los bonos durante los aos iniciales, el calendario de amortizaciones y una reduccin inicial relativamente blanda.
No obstante lo anterior, Brasil debi ceder en algimos aspectos importantes, como por ejemplo, ante la idea de capitalizacin de intereses. La banca tambin hizo concesiones significativas: por primera vez desde el inicio de
la crisis, en 1982, puede decirse que se logr una negociacin real en el problema de la deuda externa brasilea.

[pg.

190]

BREVE HIS TORIA DE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

2.
Conclusiones
La experiencia de la segunda moratoria brasilea, que ya tiene una antigedad de dos aos, ha repercutido mucho ms que la primera, por lo que nos
permite ima mejor comprensin de las consecuencias de este tipo de situaciones. Hubo tiempo suficiente para que se produjeran presiones extemas y se
materializaran los beneficios de la reduccin del endeudamiento extemo.
La primera leccin fue que el movimiento del capital privado pueden
fluir con normalidad, incluso con un problema no resuelto de endeudamiento
pblico. En relacin con esto, fue muy importante que el gobierno, al establecer con claridad la diferencia entre la deuda privada (incluyendo todas las lneas de corto plazo, el crdito de mediano plazo a las instituciones financieras
pblicas y el crdito a las empresas pblicas de financiamiento, como Petrobras y CVRD) y la problemtica deuda del sector pblico. En otras palabras,
el mercado reaccion de manera positiva ante la idea de que no haba una sola deuda externa, sino diferentes tipos de prestatarios que requeran tratamientos diferentes. Este hecho incentiv al gobierno para incrementar el rango de los prestatarios del sector pblico que podan excluirse del paquete de
la repactacin de la deuda externa. Podran probarse nuevas experiencias con
Eletrobras (empresa de generacin y distribucin de enerta elctrica), Embratel (monopolio pblico de telecomunicaciones) y Telebras (empresa del
sistema telefnico).
La segunda experiencia muestra, por una parte, que tambin es posible
superar el problema de las lneas de crdito de corto plazo. Al respecto, la
banca rechaz montos insignificantes, y ello otorg cierta preocupacin por el
comercio de exportacin. Sin embargo, el efecto combinado de: (i) el uso de
los ahorros nacionales disponibles y (ii) cierto apoyo del Banco Central a las
filiales de los bancos brasileos en el extranjero, fueron suficientes para mantener las prdidas bajo control y para restablecer la confianza en la liquidez y
la capacidad de pago de los prestatarios de estas lneas. De hecho, el monto
total de lneas ofrecidas logr recuperarse cuando se desconectaron por completo de las repactaciones de la deuda de mediano plazo, en otras palabras,
cuando fueron tratadas sobre una base totalmente voluntaria, hacia fines de
abril de 1991.
Por otra parte, se confirm la imposibilidad de lograr neutralidad oficial durante la moratoria. No slo se agotaron los recursos de los organismos
multilaterales y de las instituciones de crdito bilaterales, sino que ello fue
anunciado de manera exph'cita como ima medida punitiva contra la posicin
del Brasil frente al endeudamiento externo.
En el caso de las instituciones de crdito bilaterales, el dao no fue tan
importante debido a la existencia de gran nmero de ellas y a que sus diferencias en polticas crediticias permitieron alguna afluencia de fondos frescos.
Tambin cabe considerar las presiones generadas por los exportadores extranjeros que buscaban mercados, ya que el Brasil es claramente im pas de
cierta importancia econmica para muchos pases.
Sin embargo, la fuerza y dureza de las acciones punitivas ejercidas por
los organismos multilaterales constituy un obstculo difcil e inesperado. La
fpg. 191]

Carlos Eduardo de Fretas

afluencia de efectivo desde estas instituciones se torn an ms negativa, y por


diversas razones fue impensable para el pas suspender o reducir de manera
imilateral sus pagos a stos.
No cabe duda de que el gobierno brasileo no esperaba una reaccin
tan fuerte por parte de los organismos multilaterales, e incluso en algunos peridicos se reprodujeron rumores en el sentido de que la destitucin de la Ministro de Economa Zelia Cardoso de Mel estaba relacionada con las conversaciones en torno a la deuda externa.
La balanza de recursos para el ao econmico 1990 muestra ahorros
brutos por concepto de la moratoria de aproximadamente 8.164 millones de
dlares para el sector pblico en su conjunto. Esta cifra bruta probablemente
no est muy lejos de la cifra neta. Con la excepcin de un frustrado acuerdo
de compromiso contingente con el FMI, no habra habido mucha ms disponibilidad de fnanciamiento extranjero para el sector pblico.
Tomando en consideracin la inestabilidad de los mercados financieros
internos, cualquier presin adicional por parte del gobierno sobre estos mercados habra daado seriamente el precario equilibrio logrado en 1990. En
efecto, el equilibrio de las finanzas pblicas que impidieron la hiperinflacin
en 1 9 ^ fue posible slo gracias al congeleumento de una parte de la deuda
pblica interna y a la constante suspensin de pagos de intereses a la banca y
a los organismos bilaterales.
Los pagos de la deuda externa pueden no ser lo suficientemente grandes desde el punto de vista de la economa en su conjunto, y la deuda interna
uede no parecer excesiva en comparacin con los estndares internaciona;s, pero cabe hacer las consideraciones siguientes:
a) Durante los ltimos 12 aos, el gobierno central no ha sido capaz de
equilibrar su presupuesto en sentido amplio; en otras palabras, ha demostrado poseer habilidad para arbitrar con xito entre los diferentes intereses en
conflicto en el seno de la sociedad brasilea. Cabe sealar que hoy se vive en
el tercer gobierno desde el estallido de la crisis y las dificultades an no se resuelven.
b) Como consecuencia de la crisis fiscal, la confianza respecto a la deuda interna se perdi a tal punto que pareca impracticable incrementar de manera significativa los montos, por lo menos en un futuro prxhno. Aunque
existen algunas controversias entre los economistas, e>dsten algimas pruebas
ue demuestran que esta falta de confianza no se agrav con el congelamiento
e parte de la deuda pblica, en marzo de 1990.
Por ltimo, de esta segunda experiencia se desprende con claridad que
una acumulacin de atrasos con el exterior puede ayudar a ganar tiempo para
lograr un ajuste fiscal. Incluso, debe administrarse para obtener una especie
de cese del fuego, previniendo as presiones inflacionarias insostenibles en el
corto plazo. Pero durante este tiempo las autoridades deben hacer significativos proCTesos para lograr un ajuste fiscal que cubra el monto total de los pagos de la deuda externa. Desafortunadamente, un acuerdo ortodoxo en relacin con el endeudamiento externo parece imposible en el mediano plazo.

[pg.192]

BREVE HISTORIADE LAS MORA TORIAS BRASILEAS

Notas
a/
b/

No fue posible disminuir esta cifra para obtener el monto preciso proveniente de los organismos bilaterales de crdito, o que contaron con su aval. Sin embargo, considero que
se canaliz una cantidad significativa bajo los auspicios de estos organismos,
En realidad, el primer pago mensual se produjo cuando la mayora de los bancos se pusieron de acuerdo en los trminos para el refnanciamiento de los intereses de los atrasos.
Dentro de esta mayora se incluye el 95 por ciento de los bancos que concedieron crditos
bajo los trminos del Acuerdo de 1988. Consideramos que este proceso de acuerdo entre
la mayora de los bancos tomara un mes.

[pg. 193]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES


UNILATERALES DE PAGO Y DESARROLLO:
EL CASO DE COSTA RICA
Ennio Rodrguez

Introduccin
El objetivo de este anlisis es presentar las caractersticas de la administracin
de la restriccin de pagos en Costa Rica y sus repercusiones en los procesos
de ajuste macroeconmico y estructural. El fin es evaluar las estrategas de
manejo adoptadas principalmente en trminos de los resultados obtenidos y,
en menor medida, con base en las alternativas disponibles.
El perodo analizado es el decenio de 1980, y se ha subdividido de
acuerdo con las caractersticas de la administracin de la restriccin de pagos
externos. La primera seccin abarca desde agosto de 1981, fecha de la primera declaracin unilateral de una restriccin de pagos, hasta fines de 1982, que
termina con un eventual acuerdo de refinanciamiento de la deuda externa con
los bancos comerciales internacionales y con los organismos bUaterales en el
Club de Pars. El segundo perodo abarca desde 1983 hasta mediados de 1986,
caracterizado por la condicionalidad cruzada entre los organismos de financiamiento internacional. En el tercer perodo se inicia im nuevo planteamiento de moratoria parcial de pagos a la banca comercial, que culmin con una
novedosa renegociacin de la deuda externa comercial, a principios de 1990.

[pg. 195]

Ennio Rodrguez

I. De la moratoria unilateral de pagos al refnanciamiento de


la deuda externa
1.
Antecedentes
Las altas tasas de crecimiento de Costa Rica durante tres decenios consecutivos contribuy a su participacin en el gran auge de prstamos de la banca comercial internacional en los aos setenta. Por lo general, este acceso al crdito
internacional bancario se restringi a un pequeo nmero de pases medianos
y grades del Tercer Mundo que haban mostrado un cierto dinamismo econmico. El acceso prcticamente ilimitado a los prstamos comerciales ocurri simultneamente con el inicio de la peor crisis econmica de la historia
reciente costarricense. Los fondos externos financiaron los crecientes dficits
fiscales y de la balanza de pagos, y permitieron postergar los ajustes inevitables.
El trasfondo estructural de la crisis se vinculaba con el agotamiento de
la etapa fcil de una industrializacin por la va de la sustitucin de las importaciones, agravada por los conflictos militares y blicos en los pases pertenecientes al Mercado Comn Centroamericano (MCCA). La segunda alza de
los precios del petrleo y la cada de los precios de los principies productos
de exhortacin provocaron, adems, un deterioro de los trminos del intercambio de Costa Rica.
A nivel interno, este desfavorable contexto externo estuvo acompaado
de polticas econmicas inconsistentes, que incluan procesos de liberalizacin y una poltica fiscal expansiva. Se subieron las tasas de inters, se redujo
la proteccin efectiva y se dej el tipo de cambio fijo, para luego intentar una
flotacin, a la vez que el dficit fiscal alcanzaba el 19% del PIB. Este esquema
se financi con recursos externos, para terminar en ima moratoria de pa^os en
agosto de 1981. Tambin se deterioraron las relaciones con los organismos
multilaterales, al punto que el representante del Fondo Monetario Internacional (FMI) fue expulsado del pas.
La restriccin de pagos externos ocurri en agosto de 1981, cuando la
b ^ c a internacional decidi interrumpir nuevos crditos necesarios para cumplir con las obligaciones originadas en los crditos que se contrataban en condiciones cada vez ms duras (tipos de inters ms elevados y plazos ms cortos), producto tanto de la situacin internacional como del deterioro macroeconmico del pas. La profundidad de la crisis la atestiguan la cada del PIB
per cpita en im 10% en 1982, ima inflacin de 90%, la duplicacin de la tasa
de desempleo abierto (9,4%) y la fuga de capitales.
No se puede hablar de una administracin de la restriccin de pagos sino hasta el cambio de gobierno, en mavo de 1982. Esta administracin se inscribi dentro de una estrategia ms global de estabilizacin macroeconmica.V El objetivo de la estrategia definanciamientoy deuda externa fue restablecer la credibilidad de la comimidad financiera internacional, lo que se esperaba repercutira en un aumento de la credibilidad interna en la capacidad
de manejo de la crisis.
[pg.196]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

Las medidas de estabilizacin que se fueron tomando coincidieron con


im inicio de conversaciones con los acreedores multilaterales, bilaterales y comerciales. Este inicio de las negociaciones tuvo lugar antes de aue estallara la
crisis mexicana, en agosto de 1982 y, por lo tanto, la comunidad financiera internacional no haba definido un tratamiento para lo (^ue luego se llam la
"crisis de la deuda". El planteamiento inicial de Costa Rica (junio de 1982) se
basaba en una frmula para determinar la capacidad de pago del pas, basada
en el comportamiento de las exportaciones, la captacin de divisas y el ingreso
de capital externo no vinculado con proyectos especficos. Tena adems la
ventaja de que no seran necesarias futuras renegociaciones, pues la frmula
se encargara de determinar los pagos correspondientes.
La propuesta fue rechazada por los bancos, que demandaban el pago
de todos los intereses atrasados como precondicin para renegociar el pago
del principal, y sealaron a su vez que la frmula propuesta por Costa Rica
podra llevar a problemas con los auditores y reguladores de las actividades
bancarias en sus propios pases. Un punto centralpara la banca fue la posibilidad de que, como resultado de la aplicacin del esquema costarricense, fue
posible que los atrasos en intereses continuasen creciendo. No obstante, Costa Rica aplic la frmula de pago parcial unilateralmente hasta 1983, cuando
se logr el primer acuerdo globm de refinanciamiento con la banca comercial.
En el contexto de una moratoria, este pago parcial se interpret como ima seal de buena voluntad; sin embargo, tambin constituy un importante precedente: efectuar el sencio de la deuda de acuerdo con la capacidad del pas
(Vargas, 1987).
Un punto de fuerte discordia en las negociaciones llevadas a cabo desde agosto de 1981 fue la eleccin de los ttulos de deuda pblica que deban
inclmrse en los convenios de refinanciamiento. Los bancos pretendan que los
bonos y pagars con tasa de inters fluctuante (floating rate notes), colocados
en Europa y Asia, y los depsitos en dlares en el Banco Central fuesen incluidos en igualdad de condiciones (pan passu) que los pagars de deuda con
los bancos comerciales. Costa Rica logr hacer valer el principio de que los
tenedores de los ttulos mencionados slo se acogeran volimtariamente al
acuerdo de refmanciacin. El resultado de esta discusin constituy un precedente para otras negociaciones de la deuda extema.
El tema del atraso en el pago de los intereses fue el escollo principal de
las negociaciones. Costa Rica manifest no estar dispuesto a sacrificar lo que
defini como las necesidades mnimas de importacin. Este punto se convirti
en im principio rector de las negociaciones emprendidas por el pas: cumplir
con las obligaciones extemas no poda ser a costas de una recesin. La diferencia se zanj mediante la propuesta de un crdito revolutivo por el 80% de
los atrasos. Cuando las negociaciones se encaminaban a su fase final y se discutan las tasas de inters, comisiones y plazos, estall la crisis mexicana. En
ese momento, las negociaciones perdieron todo el impulso. No slo la consideracin de Mxico, seguido de Brasil y Argentina consuman las energas de
los bancos, sino que tambin los banqueros atribuan cada vez mayor importancia a los precedentes que Costa Rica poda sentar para los candes deudores (Castillo, 1986). Con ello, las condiciones financieras exi^das por los ban[pg. 197]

Ennio Rodrgftez

queros dejaron de depender de las caractersticas del caso costarricense y se


endurecieron de acuerdo con el precedente que pas a sentar la negociacin
mecana de aquel entonces.
Los trminos financieros, en cuanto a tasas de inters y plazos de gracia y de amortizacin que obtuvo Costa Rica en las primeras dos rondas de
renegociacin de la deuda, en el perodo 1982-85, fueron ms duros que los
obtenidos por deudores ms grandes, en particular Mxico.2/ Esto llev a la
denuncia planteada por los pequeos deudores latinoamericanos, en la reunin de diciembre de 1985, sobre la falta de atencin de los pequeos deudores en la discusin de la deuda y las condiciones financieras ms severas que
deban enfrentar.3/ A modo de ejemplo, casi la totalidad de los pequeos deudores estaba excluida del llamado Plan Baker y, por parte de los deudores, del
Acuerdo de Cartagena.4/ El tema de la deuda extema pareca circunscribirse
a los grandes deudores.5/
Otro terreno en el que a Costa Rica le correspondi abrir camino fue
el jurdico. Los llamados prstamos soberanos aparentemente se otorgaron
bajo el supuesto de que los deudores soberanos no dejaran de cumplS con
sus obligaciones, lo cual slo prueba que la memoria es muy corta.
La moratoria de Costa Rica provoc una serie de juicios en las cortes
de los Estados Unidos. El decreto de la moratoria de agosto de 1981 prohibi
que las diferentes instituciones del sector pblico utilizaran divisas para el servicio de las deudas externas- esto es, la moratoria provoc la materializacin
del riesgo de transferencia.^ La primera reaccin de los bancos fue iniciar juicios en los Estados Unidos contra las instituciones deudoras de Costa Rica.
Esta posibilidad estaba contemplada en los contratos de prstamo en los cuales los deudores hacan una renuncia de soberana al aceptar que se les aplicasen las leyes del acreedor .7/
2.

El Caso Allied

La renegociacin de la deuda pactada en setiembre de 1983 sirvi para detener la mayora de estos juicios. En alanos casos se necesitaron largas negociaciones, pero uno en particular fue llevado prcticamente hasta sus ltimas
consecuencias. Casi todos los bancos que participaron en el prstamo otorgado por un sindicato crediticio, cuyo lder era el Allied Bank, decidieron retirar
sus demandas y se unieron al convenio global de renanciuniento.8/ La nica
excepcin fue Fidelity Bank, de los Estados Unidos, que insisti en la demanda judicial. El prstamo sindicado se otorg a tres bancos estatales costarricenses. La Corte del Distrito haba desestimado la demanda de Allied en julio
de 1983, basndose en el Acta de la Doctrina del Estado, en cuyo fallo se mdic que no poda esperarse que los bancos costarricenses efectuaran pagos como resultado de una determinacin judicial que fuese contraria a las directrices emanadas de su gobierno.
En abril de 1984, la Corte de Apelaciones confirm la sentencia anterior y afirm que las acciones del Gobierno de Costa Rica fueron consistentes
con las leyes y las pob'ticas de los Estados Unidos, Pero la decisin plante argumentos de consecuencias mucho ms profundas, al sealar la legitimidad de
[pg. 198]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

Costa Rica de prohibir pagos a la deuda externa, pues no se trataba de repudiar las deudas sino de postergar los pagos mientras intentaba de buena fe renegociar sus obligaciones. Incluso se estableci expresamente la analoga con
el Captulo 11 delCdigo de Quiebras:
"La prohibicin de Costa Rica de pagar sus deudas extemas es anloga
a la reorganizacin de ima empresa en los trminos del Captulo 11 de nuestro
Cdigo de Quiebras ...La prohibicin de Costa Rica de pagar la deuda no fue
un repudio de la deuda sino simplemente una posposicin de los pagos, mientras trataba de buena fe renegociar sus obligaciones." (Allied Bank, 1984,
p.21a).
Fue esta analoga con las quiebras comerciales, la cual pudo haber conducido a la administracin judicial de una "quiebra soberana", la que provoc
importantes reacciones en crculos financieros y polticos internacionales. Por
ejemplo, los acreedores se veran imposibilitados de tratar de cobrar las obligaciones hasta tanto el deudor soberano no llegase a un arreglo de refinanciamiento con estos acreedores. Este hecho habra sido suficiente para hacer fracasar el manejo de la deuda externa que se intent a partir de agosto de 1982,
centrado en lograr que los pases altamente endeudados cumplieran con el
pago de intereses y que los atrasos, cuando stos ocurriesen, no excedieran los
noventa das, lmite que los reguladores del gobierno de los Estados Unidos
han establecido para tener que colocar un prstamo en la categora de prstamos en mora (non-peifomiing) y por lo tanto, con consecuencias importantes
para los estados financieros de los bancos.
El Allied Bank apel la decisin ante la Corte Plena del Distrito Segundo de los Estados Unidos. Estas apelaciones se reservan slo para casos
especialmente importantes. La apelacin fue aceptada, y tambin se recibi
una carta del poder ejecutivo estadounidense en apoyo del Banco Fidelity
(amicus curiae). La Corte cambi la decisin de la Corte de Apelaciones, basada en la indicacin del poder ejecutivo, en el sentido de que as acciones de
Costa Rica eran contrarias a las leyes y polticas de los Estados Unidos, y que
el Acta de la Doctrina de Estado era maplicable, por cuanto se trataba de
confiscar propiedades. Con ello, el Allied Bank se uni poco tiempo despus
al convemo de refinanciamiento, poniendo fin as al procesamiento judicial
del caso. No obstante, qued vigente para todos el precedente establecido por
la decisin de la Corte Plena.
En la sentencia de la Corte Plena causa extraeza la ausencia de referencias a los argumentos que motivaron los fallos anteriores y la aparicin de
nuevos razonamientos: a) no se refuta el argumento de que las acciones de los
bancos de Costa Rica estaban amparadas en el Acta de Doctrina de Estado;
b) el nuevo argumento de que las acciones costarricenses eran un caso de
confiscacin tiene a su vez escaso sustento, en la medida en que una suspensin temporal de pagos no significa la confiscacin de ninguna propiedad; y c)
no se hace referencia a la analoga con el Captulo 11 del Cdigo de Quiebras
de los Estados Unidos.

[pg. 199]

Ennio Rodrgftez

3.

Manejo de las reservas internacionales y de las lneas de


crdito de corto plazo
Los dos temas que se tratan a continuacin el manejo de las reservas internacionales y las lneas de corto plazo no slo cubrirn el perodo 1981-83 sino (^ue su tratamiento har referencia a todo el decenio, pues ste tiene una
contmuidad que facilita su presentacin en ima sola imidad.
Como consecuencia de las acciones legales en las cortes de los Estados
Unidos, hubo intentos por confiscar los activos del Estado costarricense en
ese pas.9/ Esto llev a un retiro de las reservas internacionales del Banco
Central (BCCR) y los depsitos de los bancos estatales de los bancos estadounidenses. Los bancos estatales haban creado el Banco Internacional de Costa
Rica S. A. (BICSA) con sede en Panam y con una sucursal en los Estados
Unidos. Este pas a ser el principal banco operativo tanto para el BCCR como para los bancos comerciales costarricenses. El segundo banco agente fue
el Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX), tambin con sede
en Panam. A su vez, el BCCR utiliz, para acumular reservas internacionales, el Bank for International Settlements (BIS), y us los dos anteriores para
las operaciones diarias. Se consider que todas estas instituciones de depsito
estaban protegidas de acciones legales por parte de la banca internacional.
Todava a nales de 1989 hubo una amenaza de plantear un juicio por
parte de un banco estadoimidense, el que no se concret. No obstante, esto
sirvi para mantener la decisin de no colocar activos financieros del Estado
de Costa Rica en instituciones financieras estadounidenses.!"/ Sin embargo,
luego del gran acuerdo de reduccin de la deuda de junio de 1990, fue posible
plantear una revisin de la poltica de manejo de las reservas.ll/
Otro de los elementos importantes en el manejo de la restriccin de
pagos se relaciona con las lneas de crdito de corto plazo. Un primer punto
que merece destacarse es que las moratorias y atrasos de Costa Rica nimca
han incluido las lneas de crdito de corto plazo, de tal manera que el pago de
este tipo de compromisos ha sido puntual durante todo el perodo de crisis de
pagos mternacionales.
Luego de la moratoria de agosto de 1981 por parte de los grandes bancos estadounidenses {Money Center Banks) y de algunos bancos ms pequeos
(regionales), la reaccin iimiediata fue cerrar las lneas de crdito de corto
plazo o exigir garantas equivalentes al 100% de las cartas de crdito. El impacto sobre la capacidad importadora del pas no fue significativo, ya que las
mstituciones bancarias pudieron sustituir con mayor o menor xito sus fuentes
definanciamientode corto plazo. Los dos bancos estatales de mayor tamao
-Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) y Banco de Costa Rica ( B C R ) cuentan con divisas en su patrimonio que pudieron utilizarse para financiamientos de corto plazo. A su vez, stos y los otros dos bancos estatales pudieron hacer uso de BICSA para el manejo de cartas de crdito, aunque su costo
es alto por los elevados mveles de garanta requeridos (100%).
Tambin aparecieron bancos europeos, en particular espaoles, dispuestos a abrir lneas de crdito de corto plazo. Por su parte, alanos bancos
regionales estadounidenses que no tenan prstamos de Costa Rica en su car[pg.200]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

tera abrieron nuevas lneas. De tal manera que hubo bancos costarricenses,
con referencias impecables, que durante este perodo incluso lograron aumentar su volumen de operacin con cartas de crdito.
Algunas lneas de crdito de corto plazo de bancos estadounidenses
han sido garantizadas por el Eximbank, como parte de los programas de ayuda externa de los Estados Unidos a Costa Rica. Estas lneas tampoco sufrieron contraccin ninguna.
A partir de 1988, se percibi una nueva ofensiva de comercializacin
de bancos europeos que empez a reducir las garantas requeridas para abrir
cartas de crdito a instituciones financieras costarricenses. Los grandes bancos estadoimidenses mantuvieron sin embargo su lnea dura frente al acceso a
crditos de corto plazo.

11. Nueva reprogramacin y condcionalidad cruzada


Los primeros acuerdos de reprogramacin con los acreedores no se concretaron sino hasta finales de 1982 e inicios de 1983.12/ Estos acuerdos en su mayora se lograron luego de que el programa de estabilizacin ya mostraba xitos.
Esto signific que gran parte de las medidas de ajuste macroeconmico se tomaron con base en la conviccin interna de que eran necesarias, y adems se
disearon mecanismos de compensacin social para los wupos y empresas
ms vulnerables y se introdujeron importantes elementos Heterodoxos, especialmente los controles de precios, que permitieron im manejo del ajuste y de
sus consecuencias.13/,14/
Sin embargo, las mltiples negociaciones con los acreedores significaron que Costa Rica inici lo que fue denominado la condicionalidad cruzada,
a partir del hecho de que la formalizacin de un acuerdo con un acreedor extemo dependa de que se llegase a acuerdo con los dems acreedores (Lizano
y Charpentier, 1987; y Rodrmez, 1988). El factor aglutinante de la condicionalidad pas a ser el FMI, al modificar su poltica a partir de la negociacin
mexicana de 1982. Antes de esa fecha, el FMI no exiga como condicin para
lafirmade un acuerdo de contingencia el cierre ex-ante de la brecha financiera extema; es decir, no era requisito demostrar que era posible eliminar los
atrasos en todas las obligaciones externas. Sin embargo, posiblemente con el
objetivo de evitar que los prstamos de los bancos comerciales debiesen ser
clasificados como cartera en mora, se dise el esquema de condicionalidad
cruzada, donde el FMI pas a ser el principal vehculo para que se cumpliera
con el pago a los bancos (Rodrguez, en prensa-a).
El perodo 1983-86 se caracteriz por una convivencia con la condicionalidad cruzada y, por lo tanto, por negociaciones permanentes de la poltica
econmica. El cumplimiento de las obhgaciones externas, sin embargo, no fue
mntual, sino que los atrasos se acumularon cuando los ingresos de dinero
resco eran menores que las obligaciones externas.

[pg.201]

Ennio Rodrgftez

En 1984, Costa Rica estaba acumulando, una vez ms, atrasos en sus
obligaciones con la banca comercial, tanto de intereses como del pincipal. Se
plante, por lo tanto, una nueva negociacin. El elemento novedoso de este
refnanciamiento de la deuda externa fue la formalizacin de la condicionalidad cruzada. Se requirieron complejas negociaciones y reimiones conjuntas
con los acreedores extemos. El Banco Mundial se incorpor a la condicionalidad cruzada con su primer prstamo de ajuste estructural. Las negociaciones
se demoraron prcticamente todo ese ao. Los escollos eran bsicamente dos:
el FMI requera una reduccin del dcit fiscal ms all de lo (}ue las autoridades consideraban polticamente factible. Con el Banco Mundial la discusin
giraba en torno a la velocidad de la desgravacin arancelaria y al deseo de
Costa Rica de mantenerse dentro del arancel externo comn (el elemento
central del Mercado Comn Centroamericano, MCCA). El Banco Mimdial
pretenda im rompimiento con el MCCA y una drstica reduccin de la proteccin efectiva. AI final, se logr el acuerdo con el FMI y con el Banco Mundial, prevaleciendo la tesis de las autoridades econmicas en cuanto al gradualismo, acompaado de subsidios compensatorios en el proceso de desgravacin, y en lo que se refiere al ajuste &cal, tambin fue posible encontrar
una cifra de transaccin.
Esta renegociacin de 1984-85 incluy dinero fresco de parte de la banca comercial, una reprogramacin de pagos en condiciones levemente ms severas que las obtenidas por Mxico en su tercera ronda de renegociaciones,
adems de acuerdos con el Club de Pars, el Banco Mundial, la AID y el
FMI.15/
Desde sus inicios, en 1982, la estrategia de manejo de la deuda externa
de Costa Rica se ubic en el marco ms global del financiamiento externo, y
ha tenido dos caractersticas fundamentales. Primero, el pago de la deuda comercial no ha sido a costa de transferencias netas de capital al exterior, de
manera que para alcanzar este objetivo ha sido necesario, en determinados
perodos, acumular atrasos en los pagos a la banca comercial (cuadros 1 y 2).
En efecto, los pagos externos se han administrado de tal manera que, desde
1983, la economa no ha interrumpido un proceso de crecimiento sostenido y
el empleo ha crecido consistentemente (cuadro 3). En segundo lugar, se han
mantenido relaciones no conflictivas con todos los acreedores. Ello ha requerido, a su vez, una serie de condiciones: a) se ha dado primera prioridad en
los pagos externos a los organismos multilaterales y a ciertos compromisos bilaterales; los atrasos slo se han acumulado con la banca comercial y con gobiernos no dispuestos a mantener un flujo neto positivo de recursos (cuadro
2); b) se mantuvo una estabilidad macroeconmica (cuadro 3), y c) el proceso
de ajuste estructural ha sido exitoso, particularmente en la promocin de las
exportaciones no tradicionales a terceros mercados (cuadro 3). Estas tres
condiciones han sido indispensables para mantener el apoyo multilateral y bilateral a la estrategia de la deuda externa, que incluy el frecuente uso de
atrasos como una fuente de financiamiento residual.

[pg.202]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

III. Nueva moratoria y renegocacin de la deuda


La acumulacin de atrasos a partir de 1986 llev a las autoridades a formular
un planteamiento que parta por reconocer que los atrasos eran inevitables en
la medida en que la afluencia defnanciamientoextemo con que se haba contado hasta la fecha estaba tendiendo a la disminucin. Se plante, por lo tinto, un retorno a la primera propuesta que al inicio de la crisis de pagos haba
hecho Costa Rica: ajustar los desembolsos a la capacidad de pago, definida
sta como la que permita mantener tasas positivas de crecimiento. En las circunstancias del momento, esto sigi^icaba pagos de inters menores a los que
se fijaron contractualmente. En julio de 1986, el Comit Asesor de los bancos
comerciales fue informado sobre el tope en el pago de intereses. La reaccin
de los donantes multilaterales y bilaterales fue violenta, y las relaciones llegaron a un punto bajo. El deterioro en las relaciones se acentu luego de que un
desembolso de la AID en agosto de 1986 no fue utilizado para pagar intereses
atrasados. Empero, las negociaciones nunca se detuvieron, v se mantuvo en el
tapete una propuesta que viniese a legalizar la decisin unilateral de las autoridades de poner un tope al servicio de la deuda.
1.

Desvinculacin del Fondo Monetario Internacional de la


cartera de la banca comercial
En marzo de 1987 se aprob un convenio de contingencia {standby agreement)
con el FMI, que vino a establecer el precedente quiz de mayor importancia
para el manejo de los pagos externos. Este convenio fue clave para mantener
el apojfo de otros organismos multilaterales y bilaterales. En efecto, se rompi
la camisa de fuerza de la condicionalidad cruzada, ya que el apoyo al proceso
de ajuste estructural dej de estar condicionado al cumplimiento de los pagos
a la banca comercial. Se firm luego im segundo prstamo de ajuste estructural con el Banco Mundial y un secundo acuerdo de contingencia con el Fondo, mientras se mantena la poblica de pagos restringidos del servicio de la
deuda.
As, en dos convenios consecutivos, el FMI no exim el cierre de la brecha financiera externa ex-ante, sino que en vista de que Tas autoridades costarricenses se mantenan negociando dfe buena fe con los bancos comerciales, y
eran stos los que no respondan adecuadamente, el FMI decidi continuar
con su apoyo al proceso de ajuste macroeconmico.
Este c ^ b i o en la poltica del FMI slo ha beneficiado a otro deudor
pegueo: Bolivia. Sin embargo, la extensa e intensa discusin que provoc la
sohcitud de dos convenios de contingencia por parte del gobierno de Costa
Rica ante la Junta Directiva, llev a una revisin de los fundamentos jiu-dicos
del comportamiento del FMI desde la crisis mexicana de la deuda externa, en
1982. La discusin jurdica no se ha decidido totalmente en favor de Costa Rica, sin embargo, se estableci el precedente.l^/
Antes de la crisis mexicana de la deuda, el FMI haba mostrado flexibilidad en el manejo de los atrasos en los pagos internacionales. En 1979, por
ejemplo, dieciseis pases tuvieron programas apoyados por el FMI.17/ Todos
[pg.2031

Emtio Rodriguez

estos programas incluyeron entendimientos o metas en cuanto a la reduccin


de los atrasos, y im compromiso de no incurrir en atrasos adicionales. Adems, no se esperaba que la eliminacin de los atrasos ocurriese en el contexto
de programas de un ao.
El cambio de poltica por parte del FMI a partir de la crisis mexicana
es claro. No slo los programas demandaban la ebmiaacin de los atrasos en
el transcurso del programa, sino que en la mayora de los casos la vigencia del
convenio requera im derre ex-ante de la brecha financiera. El resultado de
estas exigencias es que prcticamente la vigencia del convenio dependa de
que se lograra llegar a acuerdo con los bancos comerciales y resolver, por lo
tanto, la atencin de los atrasos. Por ejemplo, entre 1982 y noviembre de 1987
el cierre de la brecha financiera de la balanza de pagos requiri prstamos
concertados en 33 casos, en los cuales el convenio con el FMI no entr en vigor sino hasta que hubo un acuerdo con los bancos comerciales.l8/ El papel
del FMI en cuanto a la mora en el servicio de la deuda a los bancos comerciales no slo incluy la eliminacin de los atrasos en el lapso de un programa y
el acuerdo en prmcipio con la banca comercial, sino que tambin intervino directamente para tratar de evitar que stos no sobrepasaran los noventa das,
fecha en la cual los bancos estadounidenses habran sido sujetos a un castigo
de su cartera.
El argumento jurdico tradicional del FMI para justificar su poltica relativa a los atrasos en el servicio de la deuda externa ha sido interpretar que
stos constituyen una restriccin cambiara a transacciones internacion^es
corrientes y que, por lo tanto, debe eliminarse con base en el Artculo VIII,
Seccin 2a y el Artculo XIV, Seccin 2 de la Carta Constitutiva de este organismo.
En contraste con la posicin anterior, las autoridades costarricenses
plantearon que en realidad se trataba de una incapacidad de pago por eventos
ocurridos sobre los que el gobierno no tena ningn control, y no de ima restriccin cambiara. Tambin se argument que no se poda interpretar que el
Gobierno se restringa a s mismo en cuanto al uso de las divisas dispombles.
Una tercera argumentacin haca referencia al hecho de que los atrasos a pagos del principal de crditos de largo plazo no son pagos corrientes, y por lo
tanto no son una restriccin cambiarla.
Sin embargo, el FMI no acept la argumentacin de Costa Rica, definiendo los atrasos como una restriccin cambiara a transacciones internacionales corrientes, y autoriz su uso temporal mientras se trabajaba en la eliminacin de la restriccin. Fue en estas condiciones que se ejecutaron dos convenios de contingencia con dicho organismo.
2.
Nuevas oportunidades de negociacin con la banca
A partir de marzo de 1987, aumentaron los contactos con los bancos acreedores. Fue notoria la simpata creciente del Security Pacific y del Bank of America, que presida el Comit Asesor. Incluso, a principios de 1988, el propio
Bank of America prepar una propuesta para Costa Rica. En el planteamiento influy la reglamentacin que rega en torno de los beneficios tributarios en
[pg.204]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

los Estados Unidos, y se argument que estaba diseada a la medida de las


necesidades de dicho banco. El planteamiento no prosper; sin embargo, propuso poner un tope al pago de mtereses, reconociencfo la incapacidad de un
serviao completo de los intereses de la deuda a los bancos,
autoridades
costarricenses dieron un cauto apoyo a la propuesta, que sirvi para detectar
una simpata creciente dentro de los mandos medios del Banco Mundial y del
FMI.
El contexto haba cambiado en forma sustancial.^^/ Un nuevo papel para el FMI era una de las tareas prioritarias de su nuevo Director Gerente y,
por otro lado, la posicin monoltica de los bancos se haba desmoronado.
En primer lugar, a partir de 1987 se haba roto el cartel de bancos
acreedores. No slo los bancos pequeos se deshacan de la deuda soberana
en los mercados secundarios, sino que los grandes bancos estadounidenses estaban adoptando estrategas divergentes. El momento del divorcio se puede
asociar con la decisin unilateral del Citibank de elevar sus niveles de reservas
con el objeto de mejorar su posicin en los mercados de capitales. El aumento en la competencia internacional en las actividades bancarias, en particular
la franca e^ansin de los bancos japoneses, y el Acuerdo de Basilea sobre la
convergencia en materia de regulaciones bancarias haban revelado la debilidad de los bancos de los Estados Unidos en cuanto a sus niveles de capital. La
prioridad pas a consistir en elevar los niveles de capital, y las estrategias respecto de la deuda soberana se consideraron un tema subordinado.
En segundo lugar, los bancos europeos en su mayora haban recibido
generosas concesiones tributarias para elevar sus niveles de reserva, por lo
que estaban, por lo tanto, menos interesados en los ejercicios de refmanciamiento que empleaban dinero fresco para mantener la ficcin de que los prstamos soberanos eran buenos.
En tercer lugar, la fatiga en las negociaciones de la deuda estaba llevando por fin a la conclusin de que la crisis no era pasajera y que era necesario buscar soluciones ms de fondo.
En cuarto lugar, en parte debido a los factores anteriores, apareci el
llamado Plan Brady, haciendo explcita la necesidad de acomodar las distintas
estrategias de los bancos en un marco de acciones voluntarias y, por otro lado,
reconoce la necesidad de lograr reducciones sustanciales de las deudas o sus
servicios.20/
3.
Logro de un acuerdo defnitivo
En este nuevo contexto, la propuesta de Costa Rica a los bancos comerciales
dej de ser una hereja, para convertirse en prcticamente im paradigma de la
nueva estrategia de la deuda externa. A mediados de 1989, el Subsecretario
del Tesoro se convenci personalmente de la incapacidad de pago de Costa
Rica, y se comprometi a contribuir alfinanciamientode una operacin de recompra directa de ttulos de la deuda. En efecto, los bancosfinalmenteaccedieron al planteamiento de las autoridades costarricenses, que por su novedad
amerita una breve descripcin.

[pg.

205]

Ennio Rodrgftez

El acuerdo incluy tanto los 1.568,2 millones de dlares del principal


adeudado como los 336 millones de dlares de intereses atrasados acummados desde 1986. Las opciones fueron dos: una reduccin en el s2ddo de la deuda o de su servicio. Se incluy una recompra de la deuda al precio de 16 centavos por dlar. Adems, como incentivo para la recompra, aquellos bancos
que vendiesen el 60% o ms de su deuda podan reconvertir el saldo por bonos a 20 aos (serie A), con un perodo de gracia de 10 aos y una tasa de inters fija de 6,25%. Estos tendran ima garanta renovable en el pago de los intereses por 12 meses. Aquellos bancos que vendiesen menos del 60% de su
cartera recibiran en el intercambio bonos a 25 aos (serie B), con 15 de gracia, una tasa de inters fija de 6,25% y sin garanta en el pago de intereses.
Tambin hubo un pago inicial equivalente al 20% de los intereses atrasados. El resto sera pagado en los wximos 15 aos, sin perodo de gracia y
con ima tasa de inters de 0,81% sobre la LIBOR. Aquellos bancos que vendieran ms de im 60% de su deuda recibiran una garanta renovable del pago
de los intereses por espacio de tres aos.
El 23 de mayo de 1990 se complet la operacin de recompra. Se recompr im total de 990,7 millones de dlares (161,6 dlares correspondan al
principal y 223,1 dlares a intereses atrasados). Se pag el precio anunciado
de 16 centavos de dlar por dlar, y el pago de cancelacin de intereses atrasados fue de 28,6 millones de dlares.
Los nuevos bonos tienen una clusula de contingencia mediante la cual
los bancos tendrn derecho a pagos adicionales si el producto interno bruto
llega a exceder el 120% del nivel de 1989, en trminos reales. Sin embico, bajo ninguna circunstancia, estos pagos adicionales debern exceder el 4% anual
del valor alegado de los bonos y de los prstamos incluidos en la reprogramacin de Tos mtereses atrasados. Una vez que estos ltimos hayan sido pagados, el lmite para los pagos adicionales ser de 2%.
Como parte del acuerdo, Costa Rica implantar im promama de reconversin de deuda por capital, que ser de un mnimo de 20 nmlones de dlares anuales durante los prximos cinco aos. Para financiar el acuerdo se
necesitaron 225,5 millones de dlares, los cuales provinieron por im monto
de 100 millones de dlares del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, y el resto de fuentes bilaterales que incluyeron Japn, Taiwn y
los Estados Unidos, utilizndose tambin reservas del BCCR.

IV. Bases centrales de la negociacin costarricense


La administracin de la restriccin a los pagos extemos que ha puesto en
prctica Costa Rica a partir de 1982 logr sus objetivos de impedir las transferracias de recursos al exterior y de mantener el apoyo externo al proceso de
duste. Entre las condiciones que permitieron esta estrategia de deuda externa
deben mencionarse las siguientes.

[pg. 206]

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En primer lugar, destaca la formacin de im consenso nacional en torno a la estrategia de la deuda extema, como base para que las autoridades pudieran tener firmeza en las negociaciones. En particular en 1985, se organizaron seminarios nacionales e internacionales con un mensaje que fue expresado por ex-presidentes, dirigentes sindicales, polticos de los dtos partidos mayontarios e incluso el presidente de la repblica, que planteaban con insistencia que el servicio de la deuda externa no debera Wcerse teniendo que sacrificar el crecimiento de la economa.2l/ Cuando en 1986 se anunci que no se
pagara lo pactado a los bancos comerciales, no hubo ninguna voz de protesta
mtemamente, por lo que en consecuencia no afect la confianza en las actividades econmicas.
Un segundo factor, vital para haber podido ejecutar restricciones a los
pagos contractuales externos, fue xm exitoso proceso de ajuste macroeconmico y estructural. Se logr una estabilidad macroeconmica y se inici im proceso de ajuste estructural que ha contado con un amplio respaldo poltico interno. La razn de este respaldo fue que el programa no era recesivo, sino
ms bien permita una expansin de la economa, al tiempo que se implantaron las reformas. El esquema se bas en el shock respecto a los ajustes macroeconmicos antnflacionarios y en la gradualidad en materia del cambio
estructural. Ha contado adems con programas de compensacin social y de
apoyo a la reconversin industrial (cuadro 4).22/
Una consideracin imperante en torno al proceso de ajuste fue su secuencia. En efecto, el ajuste estructmal no se inici mientras no se haba alcanzado una relativa estabilidad macroeconmica. Adems, la reconversin
hacia las exportaciones no tradicionales a terceros mercados fue ms el resultado de incentivos positivos subsidios compensatorios y tipo de cambio
que de castigos tales como la desgravacin arancelaria. Esta ltima slo se inici una vez que ya haba un importante proceso de asignacin de los recursos
de inversin hacia las e^ortaciones no tradicionales. Los incentivos a las exportaciones se establecieron a mediados de 1984.23/ Por ltimo, la liberalizadn financiera ha tenido menor prioridad que los ajustes macroeconmicos y
de precios relativos. De esta manera, no se han promovido movimientos financieros especulativos. Sin embargo, cada vez ms, la necesidad de reformas financieras se expresa como resultado del dinamismo de la e c o n o m a . 2 4 /
En tercer lugar, el pequeo tamao de la economa costarricense hizo
posible que la ayuda multilateral y bilateral fuera grande en relacin con el
servicio de la deuda. Los deudores de mayor tamao, aimque se lo propusieran, difcilmente podran movilizar cantidades proporcionalmente tan elevadas. En este sentido, fue hermoso lo pequeo. Tambin debe mencionarse la
importancia geopoltica que adquiri Centroamrica durante la Administracin Reagan, con lo que se destinaron hacia esta regin fondos relativamente
elevados.
En cuarto lugar, los planteamientos que hizo Costa Rica para la negociacin de su deuda externa se caracterizaron por adelantarse a lo que la comunidad financiera internacional lleg luego a aceptar. Desde el imcio de la
crisis se plante el servicio de la deuda de acuerdo con la capacidad de pago,
conclusin que slo fue aceptada a nivel internacional en 1988. Cuando se
[pg.207]

Ennio Rodrguez

el Plan Baker, basado en proporcionar dinero fresco de fuentes multi{)Iante


aterales, bilaterales y comerciales para poder financiar el crecimiento y el

servicio de la deuda, Costa Rica no fue incluida entre la lista de posibles beneficiarios del Plan. Al preguntarse a un alto funcionario del Departamento del
Tesoro en aquel momento acerca de esta no inclusin, responm que la estrategia de financiamiento externo de Costa Rica para 198S se haba adelantado
al planteamiento de Baker de setiembre de ese mismo ao, y que ya constitua
im ejemplo del Plan. Luego, Costa Rica fue incluida en la mencionada lista.
Por ltimo, la iniciativa Brady vino a coincidir con el planteamiento que dos
aos antes haban hecho las autoridades costarricenses a sus bancos acreedores, por lo que de nuevo Costa Rica fue seleccionada como benefciaria de la
iniciativa.

V. Perspectivas
A pesar del relativo xito en el manejo de la restriccin de pagos externos, en
particular con la reduccin de la deuda con la banca comercia^ Costa Rica todava deber enfrentar las consecuencias de un nivel de endeudamiento que
es an excesivo.
La ejecucin del acuerdo programado con la banca comercial significa
aumentar los desembolsos efectivos que en la actualidad se efectan por concepto del servicio de la deuda. No obstante, se ha logrado legalizar una situacin de incumplimiento de los contratos actuales con los acreedores comerciales, con lo cual puede esperarse que la confianza en las perspectivas de la
economa mejoren, al lograr salir de una situacin de moratoria e incumplimiento de pagos. sto tendra un efecto beneficioso en el clima de inversin
tanto nacional como extranjera.
El objetivo en materia definanciamientoexterno no parece que debera ser una aspiracin a retornar al mercado voluntario de prstamos comerciales. La economa se encontrar en el futuro previsible en los lmites de su
capacidad de pago, por lo que an en el supuesto caso de que los bancos estuvieran dispuestos a reiniciar sus prstamos, no sera aconsejable volver a aumentar los niveles de endeudamiento con la banca comercial.
Incluso puede argumentarse que los niveles de endeudamiento con los
organismos multilaterales estn alcanzando cifras peligrosas. En este sentido,
Costa Rica se est acercando ms al patrn tpico de los pases pequeos excesivamente endeudados con los organismos multilaterales y fuentes bilaterales. Por lo tanto, es muy importante que el pas limite el uso de crdito extemo
caro, aunque se trate de organismos multilaterales o de fuentes bilaterales.25/
El objetivo debe ser reducu- las necesidades de fondos externos para poder
cumplir con el servicio de la deuda; de lo contrario, ante la probable reduccin de estos fondos, Costa Rica se podra de nuevo ver envuelta en ima crisis
de pagos externos.

fpg. 208]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

El alto endeudamiento con las fuentes multilaterales y bilaterales es caracterstico en Centroamrica, as como en algimos pases del Caribe y de
Africa. La comimidad internacional ha respondido con concesiones en las
deudas bilaterales para los pases africanos pero se han dejado de lado los
pases de ingreso medio. Como se sabe, los organismos multilaterales por su
parte no reprograman sus pagos ni hacen concesiones que se separen de lo
originalmente contratado. En Africa se han diseado los fondos de asistencia
especial, en un esfuerzo combinado del FMI y del Banco Mundial, que en trmmos fmancieros proveen fondos frescos para cumplir con las obligaciones
multilaterales, y as los pases pueden volver a ser sujetos de crdito mientras
realizan los programas de ajuste estructural. En todo caso, existe im gran nmero de pases pequeos y medianos que en la dcada de los aos noventa
tendrn que ementar ima crisis de deuda con los organismos multilaterales y
los donantes bilaterales. El tema de las reprogramaciones de pagos de los organismos multilaterales probablemente tendr que dejar de ser im anatema.
El crecimiento basado en el endeudamiento externo deber ser tema
del pasado. Difcilmente la capacidad de pago se recuperar ms all de las
nuevas deudas en las que forzosamente se deber incurrir para poder cumplir
con los pagos a las deudas ya contradas. Esto significa una desviacin importante del estilo de desarrollo seguido antes de la crisis de la deuda, caracterizado por los bajos coeficientes de ahorro nacional y la poca inversin extranjera.2o/ An ms, el esquema incluye un ineficiente sistema de intermediacin
financiera y un mercado de valores prcticamente inexistente.
La rentabilidad del sector exportador no tradicional y el favorable ambiente internacional, en especial la Iniciativa de la Cuenca del Caribe,27/ han
generado im dinmico proceso de inversin con alta participacin de la inversin extranjera.
El ahorro nacional tambin se ha incrementado, expresndose en proporciones crecientes de la tasa de inversin bruta y, a su vez, en ima participacin creciente de la inversin privada (cuadro 5). Paralelo a este proceso ha
habido una reforma importante del sistema de intermediacin financiera, con
una participacin creciente de la banca privada y im mayor dinamismo de la
banca estatal.
En este decenio la Bolsa Nacional de Valores, por su parte, pas de ser
un incipiente mercado a tener un volumen de transacciones diario superior a
los 10 millones de dlares en la actualidad. No obstante, la gran mayora de
los ttulos transados son instrumentos de deuda. Se ha planteado una reforma
jurdica para hacer atractivo elfinanciamientoempresarial por la va del capital accionario.28/ El proceso de ajuste estructural, por su parte, est empujando a las empresas hacia la necesidad de expandir su base de capital, por lo
que ya empieza un tmido aumento de la oferta de acciones en el mercado.
No obstante estas seales positivas del dinamismo de la economa, existe una dimensin interna de la deuda externa que presiona negativamente sobre la capacidad de autofinanciar el crecimiento. En gran parte ocasionado
por la necesidad de financiar las transferencias al extenor, el sector pblico y
el Banco Central han incrementado su participacin en el mercado de dinero
[pg.

209]

Ennio Rodrguez

y en el de ms largo plazo. Esto se ha traducido en elevadas tasas de inters v,


en general, en un "crowding out" al sector privado.29/ Este problema de la
deuda pblica interna tiene ramificaciones todava msCTaves,ya que puede
convertirse en el detonante de una crisis. En la actualidad, el servicio de la
deuda interna ya consume un tercio del presupuesto nacional, y esta proporcin ha venido aumentando. En el corto plazo, la ma^tud y el nanciamiento del dficit fiscal se han constituido en la principal fuente de inestabilidad
macroeconmica.

VI. Conclusiones
El manejo de la restriccin de pagos que ha hecho Costa Rica le ha permitido
crecer y, por este camino, reducir el peso de la restriccin. Pero quiz el efecto ms importante de este manejo ha sido su impacto sobre la posicin negociadora de las autoridades costarricenses.
Los atrasos en el pago de la deuda externa a los bancos comerciales
fueron la norma durante el decenio pasado, con la excepcin de los pocos
ios en que se cumpli con estos pagos. El impacto de estos atrasos fue mltiple.
En primer lugar, la acumulacin de atrasos por concepto de la deuda
externa fue necesaria para lograr la estabilidad macroeconmica. En contraste con otros pases en los que el Estado es dueo del principal producto de
exportacin (como Chile, Mxico y Venezuela), el gobierno debe adquirir en
el mercado de divisas la moneda extranjera necesaria para cumplir con el servicio de la deuda. Para efectuar estas compras debe primero obtener un supervit de operaciones, pero aun as ste no ha sido suficiente para cumplir con
los requerimientos en moneda local para el servicio de la deuda externa. As,
pases como Argentina y Brasil han padecido un dficit recurrente, causado
por la deuda externa, que se ha convertido en la principal fuente de inestabilidad macroeconmica. Costa Rica, al no cumplir con los compromisos pactados en los acuerdos de renegociacin de la deuda extema, ha hecho posible el
manejo del dficit fiscal.
En segundo lugar, las tasas de crecimiento obtenidas no habran sido
compatibles con el hecho de haber destinado importantes sumas de ahorro interno para cumplir con la deuda externa. En contraste con la dcada de los
aos setenta, cuando el crecimiento se financi en gran parte con ahorro extemo, en los aos ochenta la proporcin que represent el ahorro externo decreci considerablemente, mientras que la tasa de formacin de capital se recuper, en la segunda mitad de la dcada, a los niveles de la dcada anterior.
El ahorro interno debi aumentar a cifras sin precedentes para lograr las elevadas tasas de inversin. La condicin para que esto pudiese ocurrir fue no
haber destinado el ahorro interno al servicio de la deuda externa.
En tercer lugar, la estabilidad macroeconmica y el ajuste estructural
slo fueron posibles gracias a los fondos externos que estuvieron disponibles y
fpg.

210]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

a los atrasos en el semcio de la deuda externa. La magnitud relativa de los


fondos externos, a su vez, dependieron de: a) el tamao de Costa Rica; b) su
importancia geopoltica, y c) haber mantenido el apoyo de los organismos
multilaterales y oilaterales. Este apoyo, a su vez, dependi del xito de los
programas de estabilizacin y ajuste estructural. De tal manera que se o un
efecto de retroalimentacin positiva en el que uno de los elementos fue acumular atrasos en el servicio de la deuda en determinados momentos. Sin embargo, ello fue como caminar sobre el filo de la navaja, donde siempre se estuvieron forzando los lmites de lo aceptado en materia de estrategias de financiamiento externo, pero sin provocar reacciones ejemplarizantes o de ostracismo de la comunidad financiera internacional. En esto influy en buena medida la capacidad negociadora de las autoridades costarricenses para sostener
posiciones duras hacia afuera y mantener un apoyo de consenso mternamente.
En cuarto lugar, en cierto momento, para cumplir con la estrategia se
hizo necesario provocar que el FMI se desviara del papel gue haba cumplido
como catalizador de los pagos de intereses a los bancos internacionales por
parte de los pases altamente endeudados. Pero este planteamiento slo se hizo cuando fue objetivamente posible para el FMI plantear una revisin de su
estratega.
En quinto lugar, ima vez cortado el nudo gordiano de la condicionalidad cruzada, la posicin negociadora de las autoridades costarricenses frente
a los bancos comerciales aument enormemente. El servicio de la deuda en
cifras inferiores a lo pactado se haba convertido en un hecho consumado. A
partir de este momento, se hizo posible obtener las mayores concesiones hasta
la fecha obtenidas dentro del Plan Brady. Los atrasos acumulados fueron una
condicin de los lo^os econmicos, que a su vez fueron necesarios para mantener el apoyo multilateral y bilateral a los procesos de ajuste, y este apoyo, a
su vez, otorg legitimidad a la poltica de moratoria.
En sexto lugar, cabe la reflexin de que la pohtica de manejo de la restriccin de pagos externos fue de alto riesgo, pues si la evolucin de las circunstancias externas no hubiera tenido la coincidencia que tuvo con las internas, los xitos obtenidos se habran desmoronado. Pero cuando esta poltica
se evala teniendo como patrn de referencia las opciones, los riesgos mcurridos quiz fueron menores. Las otras dos alternativas que se pueden plantear
son: a) una moratoria de confrontacin, que posiblemente habra tenido como
consecuencias una reduccin drstica de los flujos de ahorro externo y im ostracismo creciente de la comimidad mternacional, lo que habra hecho ms difcil el manejo interno de las poh'ticas econmicas, y o) un servicio puntual de
la deuda extema, que probablemente se habra asociado a climas recesivos e
inflacionarios que hubieran dificultado el proceso de ajuste estructural y,
probablemente, debilitado la capacidad de negociar concesiones frente a los
bancos comerciales, al perder el apoyo de los mismos organismos multilaterales. En sntesis, la estrategia seguida fue de alto riego, pero ante la ausencia de
alternativas realistas se represent bien la prctica del arte de lo posible.

[pg.

211]

Ennio Rodrgftez

Notas
1/
2/
3/
4/
5/
6/

7/
8/
9/

10/

11/
12/

13/

14/
15/

Para un anlisis del programa de estabilizacin vanse Castillo (1986) y Rodnguez (1988).
Para un resumen detallado de las condiciones financieras de las primeras cuatro rondas
de reprogramacin de la deuda en Amrica Latina, vase Devlin (1989), pp. 182-193.
Los resultados de este seminario fueron ampliamente divulgados nacional e intemacionalmente, y fueron publicados en Rodrguez y Carrillo (1987).
El Acuerdo de Cartagena fue una agrupacin de 11 pases latinoamericanos que se reuni
regularmente para evaluar el manejo internacional del problema de la deuda. El Acuerdo
se form en junio de 1984.
Para una descripcin de las distintas fases del manejo internacional del problema de la
deuda y las iniciativas tales como el Plan Baker, vase Devlin (1989).
El riesgo de transferencia surge de la posibilidad de que el Banco Central o la autoridad
monetaria que administra las divisas no pueda o no desee entregar divisas para que un
deudor del pas cumpla con el servicio de una deuda extema; de tal modo, el sector pblico puede estar constituido por mltiples entidades jurdicamente independientes, al igual
que las instituciones del sector privado, pero todos los deudores de un pas pueden ser
concebidos como un solo deudor, en vista del riesgo de transferencia.
La llamada Clusula de Renuncia de soberana apareci en los cuatro contratos de prstamos de la banca privada durante los aos setenta. Para ms antecedentes al respecto,
vase el artculo de Biggs, en este mismo volumen.
Un tratamiento ms detallado de este tema puede encontrarse en Rodnguez (1988), en el
cual se basan estos comentarios. Este tema tambin se trata con ms detalle en el artculo
de Biggs, en el presente volumen.
Los productos de exportacin y las aeronaves de la lnea costarricense (LACSA) no podan ser sujetos de embargo, en la medida en que no eran propiedad del Estado costarricense. El Estado es propietario de parte de las acciones de LACSA, pero al ser una sociedad annima regida por la legislacin comercial y con la participacin de accionistas privados, sus bienes no fueron sujetos de embargo ante el incumplimiento de otras obligaciones por parte del estado costarricense o de sus instituciones.
Una alternativa para el manejo de operaciones internacionales la ofreci el Citicorp, a
partir de 1988, con su plan de "Woridwide Payments System", que bsicamente consiste
en un derecho de sobregirar la cuenta corriente y cancelar los saldos negativos al final del
da. El atractivo del sistema para un pas altamente endeudado es que no requiere tener
activos financieros lquidos en un banco estadounidense, que podriian correr el riesgo de
un embargo, para poder manejar una cuenta corriente.
Ms adelante se describe el mencionado acuerdo.
El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) se realiz en diciembre de 1982;
con el Qub de Paris, en enero de 1983; con los bancos comerciales, en septiembre de
1983; con el Banco Mundial (BM), en agosto de 1985, y con la Agencia Internacional para
el Desarrollo (AID) en 1982.
El apoyo de balanza de pagos mediante un "Economic Support Fund" (ESF) de la AID
fue la principal ayuda que estuvo disponible antes de que el programa de estabilizacin
mactoeconmica mostrara sus primeros frutos. La segunda fuente de fondos extemos durante este perodo fue el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el que accedi a desembolsar prstamos de proyectos ya contratados.
Para un anlisis de la combinacin de elementos ortodoxos y heterodoxos en el proceso
de ajuste, vase Rodrguez (1988).
Si bien el BID particip en las reuniones conjuntas que definieron el marco de la condicionalidad cruzada, no se sum a este esquema y mantuvo su condicionalidad por proyecto.

[pg.2U]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES...

16/
17/
18/

19/
20/
21/
22/
23/
24/
25/
26/
27/
28/

29/

Para una presentacin de la base j un'dica de las negociaciones de Costa Rica, vase Rodnguez (en prensa-a). Los siguientes comentarios se basan en ese trabajo.
Bolivia, Congo, Ghana, Granada, Guyana, Jamaica, Mauritania, Nicaragua, la Repblica
Centro Africana, Sierra Leona, Sudn, Togo, Turqua, Uganda, Zaire y Zambia.
Estrictamente, se requiri una aprobacin por parte de una masa crtica del universo de
los bancos de los acuerdos alcanzados con el Comit Asesor en diecinueve casos, y para el
resto fue suficiente un acuerdo en principio con el Comit. Las excepciones en este periodo fueron los acuerdos con Yugoeslavia en 1982, Bolivia en 1986, Chile en 1987 y Costa
Rica en 1987. Para cada uno de estos casos se han argumentado circunstancias especiales.
Para una ampliacin, vase Rodrguez (en prensa).
Para una evaluacin detallada del Plan Brady, vase CEPAL (1990a).
Vase, por ejemplo, al Presidente Monge (1987).
Emigro, el resultado electoral de febrero de 1990 fue desfavorable para el Gobierno del
Presidente Arias, en parte debido a los limitados programas de compensacin social.
Se logr en el contexto de la negociacin del "Economic Support Fund" de la AID. Este
tipo de fondos slo se otorga a pases con inters geopoltico para los Estados Unidos.
Un anlisis ms detallado de la secuencia y gradualidad de los ajustes se puede ver en Rodriguez (1988) y Rodriguez (en prensa-a).
Ha sido acertado que Costa Rica no hiciera uso de los derechos especiales de giro a que
tuvo acceso durante el ltimo convenio de contingencia con el FMI, pues ste es un crdito muy caro y de corta duracin.
Cuando Costa Rica ingres al MCCA, en 1963, se produjo un importante flujo de inversin extranjera, pero conforme disminuyeron las posibilidades de la etapa fcil de sustitucin de las importaciones, estas inversiones tambin disminuyeron.
Vase Rodriguez et al (1989) para un anlisis del impacto de la Iniciativa de la Cuenca del
Caribe en Centroamrica.
La situacin actual se caracteriza por un sesgo tributario que estimula el crecimiento por
la va de las deudas, una ausencia de proteccin a los derechos de los accionistas minoritarios, inexistencia de una comisin nacional de valores, las tradiciones empresariales y falta
de desarrollo institucional capaz de promover la liquidez en los mercados primario y secundario. Para un anlisis de la situacin centroamericana y de las posibilidades de desarrollos regionales en los mercados de capitales, vase Rodriguez (1991).
En 1989, las empresas con capacidad de acudir afnanciarsea la Bolsa Nacional de Valores debieron pagar tasas reales superiores al 16%; las que debieron fnanciarse en el sistema bancario y financiero pagaron ms de 20%.

[pg.

213]

Cuadro 1
MOVIMIENTO NETO DE CAPITALES, 1982-89
(millones de dlares)
Movimiento neto capitales^

Ao

Poicentaje exportaciones
de bienes

1982

-14

1983

33

-1.6
3,8

1984

-52

-5,6

1985

130

14,6

1986
1987

183

16,5

1988

266

22,0

310

23,4

1989

Fuente: CEPAL con t>ase en fuentes oficiales y del Fondo Monetario Internacional.
a/ Incluye coital a corto y largo plazo, transferencias unilaterales oficiales y errores y omisiones.
b/ Cifra preliminar.

Cuadro 2
INTERESES ADEUDADOS Y PAGOS DE INTERESES DE LA DEUDA
EXTERNA POR ACREEDOR, 1985-88
(porcentajes)
1985
1987
1986
1988
Adeudado Pagado Adeudado Pagado*^ Adeudado Pagado Adeudado Pagado*"
Total
Acreedor:

100,0

100.0

100,0

71,5

100,0

36,2

100,0

63,6

46,8

100.0

47,0

66,6

46,1

26,6

45,8

35,4

16,8

60,4

19,6

41,7

18,6

42,1

18,0

48,0

23.6

100,1

26,7

101,0

28.9

92,2

29,7

118,8

12,7

152,3

6,8

75,0

6,3

167,2

6,6

53,3

Bancos
comerciales
Fuentes bilaterales
Fuentes
multilaterales
Otros

Fuente: CEPAL con base en cifras del Banco Central de Costa Riceu
a/ Corresponde al porcen^e efectivamente pagado por acreedor en relacin con el monto adeudado
(pago contractual).

Cuadro 3
EVOLUCION DE LOS PRINCIPALES INDICADORES MACROECONOMICOS,
1982-89
(porcentajes)
1982

Crecimiento PIB
Pie per cpita
Precios consumidor
Desempleo abierto
Salario mnimo real urt>ano
Exportaciones
Exportaciones no tradicionales

-7.3
-10,0
81,7
9.4
-5.0
-13.3

1983

1984

198S

1986

1987

1988

1989/

2,7
-0,3
10,7
9,0
15.6
-1,8

7.8
4.8
17,3
7,9
5,1
16,9

0,7
-2,1

5.3
2.4
15.4
6,2
5,8
15,1
-1.0

5,3
2,5
16,4
5,6

2.8
0,1
25,3
5.6
-1.8
8.9
19,3

5,0
2.3
9,9
5,5

11,1
6,9
7.5
-5.6

-0,1
2,3
14.7

9,4
27.4

Fuente: CEPAL con base en cifras oficiales.


BJ Cifras preliminares.

Cuadro 4
EVOLUCION DE LA PROTECCION ARANCELARIA NOMINAL
(porcentajes)
Arancel antes de
1985
DesviaProteccin escin'
tndar

Rgimen nuevo
1987
Prote(>
Desviacln/
cin estndar

Meta SAL I11992


Proteccin'

Desviacin estndar

Total de la economa
Materias primas e Intermedios

52,8

61,5

26,4

21,4

16,4

12,9

Producidos localmente

54.3

72,6

30,7

17,4

20,9

8,3

No producidos

32.6

29,3

10,3

5,5

5.0

2.7

Producidos localmente

73,9

47,3

34,7

20,7

24.7

7,5

No producidos

23.7

9.4

17,1

4,8

5.5

2,0

Bienes de capital

Bienes de consumo
Producidos localmente

92,5

69,4

50,0

17.5

32,6

8,7

No producidos

135,0

70,7

56,3

35,6

34,0

9.2

Bienes esenciales
de consumo

40,6

27,0

9,7

7.5

5,4

5,8

Fuente: CEPAL con base en cifras 0ficies y estimaciones del Banco Mundial,
a/ Mediana de la tarib arancelara.

Cuadro 5
PROPENSION MEDIA A INVERTIR Y PARTICIPACION RELATIVA PUBUCA Y
PRIVADA EN LA FORMACION DE CAPITAL FUO, 1 9 8 4 ^
(porcentajes)
Ao

Propensin media
a invertir

Formacin de capital fijo


Pblico

Privado

Total

100,0

1983
1984

24,2

35,0

65.0

22.7

31,9

68.1

100,0

1985

25,9

36,8

63.2

100,0

1986

25,2

31.7

68.3

100,0

1987

28,2

22,5

77,5

100,0

1988

27.8

20.8

79,2

100,0

Fuente: Consejo Monetario Centroamericano con base en cifras oficiaies.

Emtio Rodrguez

Bibliografa
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[pg

217]

ADMINISTRACION DE LAS RESTRICCIONES UNILATERALES.

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Deuda Extema: el caso de los pases latinoamericanos pequeos, San Jos, Banco Centroamericano de Integracin Econmica.

[pg.218]

LA MORATORIA ECUATORIANA
Mauricio Yepez

Introduccin
El peso del endeudamiento externo constituye uno de los factores ms importantes dentro de la problemtica econmica en toda la Regin. Desde 1982,
cuando estalla el problema con la moratoria de pagos decretada por el gobierno mexicano, los pases han intentado diversas estrategias con el fin de alcanzar un objetivo comn bsico: reducir los flujos netos de recursos financieros
al exterior.
Las estrategias han sido variadas: a) cumplimiento estricto de pagos,
pero con la renegociacin de los trminos con base en paquetes que incluyen
reduccin de los mrgenes sobre tasas de inters y ampliacin en los plazos de
pago de capitales; b) renegociaciones basadas en programas que incluyen
ciertos elementos de reduccin de la deuda, constituyentes en acuerdos globales donde se reduce la deuda a cambio de estrictas garantas sobre el pago de
las obligaciones pendientes; c) acuerdos para la recompra de la deuda en el
mercado secundario; d) moratorias parciales, manteniendo al mismo tiempo
abiertas las negociaciones para im acuerdo de largo plazo, y e) moratorias
parciales acompaadas de posiciones de enfrentamiento, liinitando los pagos
con base en algn indicador macroeconmico escogido unilateralmente.
En el caso especfico del Ecuador, se han intentado algunas de las estrategias antes indicadas. En una primera fase, se utiliz simplemente las llamadas "renegociaciones ortodoxas", es decir, paquetes que incluan reduccin de los mrgenes sobre tasas de inters, ampliacin en los plazos de pago
de capital y, en algunos casos, recursos frescos.!/ En una segimda fase, oesde
enero de 1987 hasta agosto de 1988, se entr en un proceso de moratoria casi
total con la banca privada, y parcial con organismos mternacionales y bilaterales, mantenindose los contactos y negociaciones, sin llegar en ningn momento a un esquema de conflicto abierto. En ima tercera fase, desde agosto
de 1988, se ha mantenido ima moratoria parcial de pagos con la banca privada
(siempre dentro de un marco global de dilogo y negociaciones casi conti-

[pg.219]

Mauricio Yepez

nuas), y se han priorizado los pagos a los organismos internacionales y bilaterales.


En este contexto, describimos aqu la evolucin de los diversos factores
ligados al conjunto del endeudamiento extemo, y sobre todo lo referente a la
moratoria y las restricciones de pago que se han producido en el Ecuador. De
esta manera, se pretende entregar elementos de juicio ms importantes respecto a viabilidad y resultados, en trminos de flujos financieros externos, a
los (^ue ha Ue^ado el pas por el camino que se pocfra calicar como de "restriccin parcial de pagos en un marco de continuas negociaciones, cumplimiento de ciertos compromisos preestablecidos y priorizacin de pagos a ciertos acreedores". Se pone especial nfasis en la eficacia de este sistema frente
a dos problemas cruciales: a) la posibilidad de generar flujos financieros positivos y b) la capacidad de forzar im acuerdo de largo plazo que permita mejorar el perfil futuro de pagos al exterior.

I. Origen de la deuda externa la dcada de los aos setenta


En 1973 coincidieron dos acontecimientos de singidar importancia en la vida
econmica del Ecuador. El primero de ellos fiie el inicio de las exportaciones
petroleras, posible pacias a la conclusin del oleoducto transecuatoriano que
transporta el petrleo desde las selvas orientales hasta el puerto de Balao. El
segundo es el paralelo y explosivo incremento del precio internacional de este
nuevo producto de exportacin (primer shock del petrleo). Esta coincidencia ocurri en un momento en que el pas intentaba consolidar un modelo poltico y econmico de mayor influencia del Estado, orientado por el esquema
sustitutivo de importaciones, muy en boga en Amrica Latina desde la dcada
de los aos cuarenta.
De acuerdo con este esquema, se canaliz una parte importante de los
nuevos ingresos petroleros hacia el fomento de la actividad industrial, la que
en el largo plazo deba ser la proveedora de las divisas necesarias p^a sustentar el desarrollo sostenido del pas cuando se produjera una disminucin de
los ingresos por concepto de la venta de hidrocarburos.
Para tal efecto, se consider de vital importancia, por una parte, mantener artificialmente bajo el tipo de cambio, pese a que la inflacin interna
present de inmediato signos de fuerte incremento en relacin con sus estndares histricos, debido a la monetizacin de origen externo provocada por el
aumento de las exportaciones; por otra parte, se mantuvo en general la tasa de
inters interna en niveles reales negativos. El tipo de cambio real baj de un
nivel 100 en 1970 a 76,7 en 1979, evidenciando el rezago cambiario acumulado
en el decenio. Asimismo, la tasa de inters real (calculada con base en la evolucin de los precios de exportacin) tuvo un nivel promedio anual de -0,7%
(cuadro 1).
Estos factores tendan a incentivar la inversin y a mantener un ambiente de estabilidad, propicio para el desarrollo de las actividades producti[pg.

220]

LA MORATORIA ECUATORIANA

vas, principalmente la industrial. Sin embargo, frente a la absoluta estabilidad


cambiara, al inversionista le resultaba ms conveniente obtener fnandamiento externo que recurrir a las fuentes internas posibles, las que no haban crecido en la magmtud requerida frente a la desincentivacin provocada por los intereses negativos. Adfems, los recursos externos se ofrecan a precios sumamente bajos y sin condicionalidad almna, pues los mercados internacionales
se encontraban saturados de petrodlares provenientes de Medio Oriente.
Paralelamente, y ms bien hacia fmales del decenio, empezaron a generarse importantes procesos especulativos y de fuga de capitales, ligados a la
combinacin de im tipo de cambio fijo y bajas tasas de inters, con un creciente dficit de las cuentas externas, que deban necesariamente conducir a un
proceso devaluatorio acelerado.
Analizada esta poltica en perspectiva, se puede afirmar que, en alguna
medida, incentiv el desarrollo de una incipiente industria, pero debido a las
ventajas cambiaras y financieras y a las rigideces de la contratacin laboral
que el pas enfrentaba, esta industria, lejos de constituirse en generadora de
empleo y de divisas, fue altamente dependiente de financiamiento e insumos
importados e intensiva en el uso de capital.
El factor econmico ms importante del decenio fue la creacin de un
enorme aparato estatal que intervino en la economa como regulador, productor y asignador de recursos. En este sentido, cabe destacar algunos aspectos:
incremento regular de los ingresos petroleros que en 1979 alcanzaron a
ms del 8% del PIB;
disminucin continua de los ingresos fiscales no petroleros del 19%
del PIB, en 1970, a 16% del PIB, en 1979-, debido a una menor discilina de recaudacin y a tarifas no ajustadas a la inflacin. En particuir, se dio un enorme subsidio va bajos precios de los combustibles
dentro del pas, llegndose a una relacin de 0,20 entre el precio interno y el precio internacional a finales del decenio;
incremento significativo de los gastos de inversin, que en el perodo
pasaron del 5% al 10% del PIB;
dficit del sector pblico consolidado que super en los ltimos aos
del decenio el 5% del PIB (la recuperacin de 1979 se debi a los efectos favorables del segundo /iocfc petrolero).
Naturalmente, el gasto pblico ejerci diu-ante este perodo una presin adicional sobre la demanda agregada y en consecuencia sobre el dficit
de cuenta corriente de la balanza de pagos. De esta manera, hacia fines del
perodo, dicho dficit alcanz 700 millones de dlares, es decir, super el 5%
del PIB, a pesar de que en 1979 el precio internacional del petrleo se situaba
ya por encima de los 20 dlares el barril (cuadro 2).
En la segunda mitad del decenio, estos diversos factores llevaron a un
incremento notable de la deuda externa, que pas de 693 millones de dlares,
en 1976, a 3.554 millones de dlares, en 1979, es decir, im crecimiento promedio del 72% anual. Paralelamente, los indicadores de endeudamiento empeoraron rpidamente, alcanzando el servicio de la deuda a un 74% de las expor-

[pg.

221]

Mauricio Yepez

taciones y a cerca del 20% del PIB, con lo que la deuda misma equivala al
165% de las exportaciones y al 37% del PIB (cuadros 3 y 4).
Alfinalizarel decenio, las cifras evidenciaron la perspectiva de una crisis general de la economa, pues por ima parte el servicio de la deuda externa
no permita satisfacer adecuadamente los requerimientos de importacin de
im aparato productivo fuertemente dependiente de insumos forneos, y por la
otra, la produccin interna no haba evolucionado en la misma proporcin en
que se mcrementaron las obligaciones financieras denominadas en divisas.
Existen factores de fondo que muestran la evolucin negativa de la economa,
tales como:
tendencia a una disminucin de las inversiones en el sector exportador,
lo que aparecer con claridad en la dcada de los aos ochenta;
aimiento de importaciones superando los 2.000 millones de dlares;
dficit creciente de cuenta corriente (parcialmente disimulado por el
segundo shock petrolero);
baja produccin en el sector agrcola, con una tasa de crecimiento de
apenas 3,1 en el decenio.

II. Crisis de la deuda externa la dcada de los aos ochenta


Los aos ochenta se iniciaron con un inusitado crecimiento de la produccin
interna, ligado en gran medida a los recursos provenientes del segundo shock
petrolero de 1979-80, lo que permiti en alguna medida mejorar las relaciones
del servicio de la deuda externa frente a las exportaciones y frente al producto
interno bruto. Sin embargo, esta mejora, adems de ser transitoria, no fue de
magnitud suficiente como para resolver la delicada situacin de fondo del sector externo de la econoim'a.
Adems, para el Ecuador en el decenio de 1980 concluy el perodo
dominado por la estrategia de "endeudamiento agresivo" que caracteriz al
perodo 1976-79, siendo por el contrario la oportunidad de empezar a preocuparse por el servicio de la deuda, que hacia 1982 consuma ya el 85% de las
emortaciones y equivala a un 15% del PIB. Ello era ima consecuencia inevitable de la combinacin de tasas internacionales de inters elevadas con un nivel de deuda que superaba el 300% de las exportaciones y el 50% del PIB
(cuadros 5 y 6).
Pese a que en trminos econmicos se puede afirmar que desde 1979
existi una crisis del sector externo ecuatoriano, en lo formal esta crisis se manifest en 1982, cuando las autoridades econmicas del pas se vieron obligadas a suspender el pago del capital y solicitaron una renegociacin de los trminos de la misma. Esta moratoria del servicio de capital coincidi, tanto cronolgicamente como en montos de la deuda, con la suspensin de pagos externos de otros pases de la regin, con Mxico a la cabeza.
El temor que se produjo entre los bancos acreedores con la situacin
mexicana, condujo a stos a la inmediata disposicin de no renovar operado[pg.

222]

LA MORATORIA ECUATORIANA

nes de crdito que, en las circunstancias antes vigentes, habran sido de renovacin casi automtica. Para estos fines, se invocaron clusulas contractuales
que condicionaban la permanencia de las lneas a la existencia de condiciones
favorables en el mercado financiero internacional.
A su vez, la decisin mencionada restringi an ms el flujo de divisas
hacia el Tercer Mundo y tuvo el efecto de g e n e r a l ^ la crisis de la deuda,
manifestada en la suspensin del pago de amortizaciones por parte del Ecuador y la gran mayora de los pases de la Regin. En lo referente al pago de intereses, el Ecuador, al igual que la mayora de los pases deudores, se mantuvo al da. En las circunstancias descritas, se iniciaron las reuniones de los representantes del gobierno con los acreedores externos, constituyendo el inicio
de diversas etapas del proceso de negociacin y pago de la deuda externa. Pero es importante tener presente el marco econmico interno en que las autoridades desarrollaron dicho proceso:
- Paulatinamente se fueron abandonando las restricciones en el mercado financiero; se elevaron las tasas de inters en funcin de la evolucin de la
inflacin, y a partir de 1985 se crearon instrumentos ciwos precios fueron
determinados exclusivamente por el equilibrio de la oferta y^ la demanda
en el mercado. Asimismo, se fueron eliminando las tasas de inters subsidiadas, lo que permiti un incremento sustancial del ahorro financiero.
- Se produjo un ajuste del tipo de cambio, lo que permiti, en 1986, volver
en trminos reales al mismo nivel de 1970 (cuadro 7). De esta manera, las
exportaciones no petroleras, que en 1983 alcanzaron un mnimo de 615 millones de dlares (36% menos que en 1979), se recuperaron hasta llegar a
cerca de los 1.200 millones en 1985. A partir de entonces, se produjo un total estancamiento en el mismo nivel. En el perodo 1986-88 se experiment
un sistema cambiario de flotacin total para las operaciones de capitales y
de bienes y servicios. Es importante sealar que en el pas siempre se ha
mantenido un mercado de cambio de capitales totalmente libre.
- Se observ el deterioro de la situacin financiera del sector pblico, que
en 1982 alcanz un dficit superior al 9% del PIB. El estricto ajuste que se
dio a partir de esa fecha (aba de tarifas, control de gastos, elevacin del
precio interno de los combustibles) permiti alcanzar un supervit importante en 1985, pero por la cada del precio del petrleo y el terremoto de
1987, la situacin se deterior rpidamente en los aos siguientes (cuadro8).
- Disminucin de las importaciones que, luego de un mximo superior a
2.300 millones de dlares en 1981, cayeron a apenas 1.421 millones en
1983. En consecuencia, el saldo en cuenta corriente, que alcanz un dficit
de 1.200 millones de dlares en 1982, cay a apenas 134 millones en 1983 y,
eventualmente, lleg a im supervit en 1985 (cuadro 8).
- Durante todo el decenio se fue modificando el patrn de crecimiento sectorial. La industria creci en promedio al 0,9%, mientras el sector agropecuario en general alcanz el 4,5% (cuadro 8).

[pg.

223]

Mauricio Yepez

III. Procesos de renegociacin de la deuda externa


1.

Recurso a la falta de liquidez

Durante una primera etapa de la crisis de la deuda del Tercer Mimdo, los
acreedores enifocaron el cese de pagos como resultado de ima falta de liquidez temporal de divisas por parte de los deudores. Esto motiv el establecimiento de reprogramaciones anuales de los pagos de capital y la concesin de
recursos frescos de crdito, suficientes para permitir el refnanciamiento parcial de los intereses, en montos adecuados para cubrir la brechafinancierade
la balanza de pagos. Estas operaciones siempre se llevaron a cabo en condiciones comeraales, es decir, sin prdidas para los acreedores. En el cuadro 9
pueden apreciarse los montos anuales correspondientes a desembolsos por
refinandamiento recibidos por el Ecuador entre 1982 y 1988. Como all se observa, el enfoque de falta de liquidez vigente para el refinanciamiento lleg a
su punto culminante en 1986, cuando el pas obtuvo un refinanciamiento por
ms de 1.800 millones de dlares, provementes casi en su totalidad de la banca extranjera. Durante todo el perodo, dichos refinanciamientos fueron muy
importantes, ya que representaron en promedio un 86% del total de los vencimientos de amortizacin efectivamente cancelados y pagos de intereses de cada ao.
Desde las primeras renegociaciones, en 1982, la banca privada introdujo la necesidad de participacin de los dems acreedores en el financiamiento
de la brecha de la balanza de pagos, lo cual indujo al Ecuador a negociar con
los pases miembros del Club de Pars, pese a que los montos involucrados no
eran de magnitud importante. (En el cuadro 9, los valores correspondientes al
Club de Pars forman parte de los rubros gobiernos y proveedores.)
Paralelamente, en los procesos de refinanciamiento se atribuy un papel diferente pero central a los organismosfinancierosinternacionales. As, el
Fondo Monetario Internacional (FMI) intervino como auditor de las polticas
econmicas de los proCTamas de ajuste y definancistade corto plazo, va sus
diversas lneas de crdito (programas stand-by, financiamiento por cada de
los precios de exportacin), mientras que el Banco Mundial (BM), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporacin Andina de Fomento
(CAF) llegaron a constituirse en las prmcipales fuentes de financiamiento para el desarrollo del pas, lo cual se puede apreciar en el cuadro 10, donde se
evidencia tanto el crecimiento de la participacin de los organismos y gobiernos en el saldo de la deuda como la disminucin relativa de las obhgaciones
para con los bancos privados.
2.
Enfoquefnancierointroducido por el Plan Baker
A mediados del decenio surgi el denominado Plan Baker, que rechaz el
simple enfoque de falta de liquidez temporal de divisas como sustento de las
renegociaciones de la deuda, mcorporando una pretendida solucin a mediano plazo que deba concretarse en las reprogramaciones multianuales de los
vencimientos, con perodos de repago sustancialmente ms largos. Ello invo[pg. 224]

LA MORATORIA ECUATORIANA

lucraba unfinanciamientomayor con recursos frescos para los pases deudores, recursos que se consider deban ser provistos por los gobiernos acreedores y por la banca comercial. El otorgamiento de este nuevo financiamiento se
encontrara sujeto a la realizacin de notables esfuerzos para el cumplimiento
de los programas de estabilizacin acordados con el FMI.
En 1985, el Ecuador fue calificado pas elegible para participar en el
Plan Baker el pas se encontraba dentro de la lista inicial de los 15 pases favorecidos) .2/ Fue as como, en 1986, se obtuvo un acuerdo en principio para
un refinanciamiento multianual con la banca comercial y con el Club de Pars.
Sin embargo, el conflicto entre BM y la banca comercial respecto de los montos de recursos frescos que cada institucin deba proporcionar al pas no permiti que este acuerdo se ejecutase. El nico aporte posible fue obtener, a fines de 1986, un financiamiento de la banca privada de corto plazo, que ascendi a 220 millones de dlares, garantizado con las exportaciones petroleras,
con lo que se pretendi dar la imagen de c|ue el pas haba normali^do su situacin en el mercado financiero internacional. (Este prstamo se denomin
"facilidad petrolera".) 3/ Por su parte, el gobierno de los Estados Unidos concedi un crdito puente de 75 millones de dlares como respaldo a la gestin
econmica del Gobierno de Pebres Cordero.
3.
Cada del precio del petrleo y efectos del sismo de 1987
Profunda incidencia sobre la situacin del sector externo ecuatoriano tuvo, a
partir de finales de 1985, la drstica cada del precio internacional del petrleo a niveles de hasta 6 dlares por barril, lo que oblig a que en enero de
1987 se implementase como estrategia de negociacin la suspensin unilateral
de los pagos de intereses que se adeudaban a la banca internacional. Esta suspensin Uev a una inmediata reunin del Comit Asesor de Bancos y de las
autoridades econmicas del Ecuador, misma que fue interrumpida por el surgimiento de un grave conflicto poh'tico en el pas, que dio lugar al secuestro
del Presidente de la Repblica por un grupo de militares. La mcertidumbre y
desorientacin causadas por este acontecimiento interrumpieron las conversaciones, establecindose en consecuencia una primera fase de moratoria que
hasta cierto pxmto podra calificarse como "aceptada por las partes ante los
acontecimientos internos del pas". Posteriormente, y antes de que se produjera un segiundo vencimiento de intereses del ao (hacia mediados de marzo),
la suspensin de pagos, que en cierta forma se plante como una posicin negociadora, se convirti en una simple necesidad financiera cuando, a partir
del 5 de marzo, el Ecuador debi suspender la produccin y exportacin de
)etrleo y sus derivados debido a los daos ocasionados al oleoducto por los
iiertes sismos que sufri sobre todo la regin oriental del pas.
Esta situacin determin la suspensin indefinida de las negociaciones
con el Comit Asesor y con el Club de Pars, pues no exista certeza respecto
del tiempo que tomara la reparacin de los daos sealados y el reinicio consecuente de la exportacin del producto que constituye la prmcipal fiiente de
divisas del pas. Se lleg a un acuerdo, aceptado por todas las partes, estimndose que lo ms adecuado sera esperar hasta que se pudiera negociar sobre
condiciones ms normales de la economa. En consecuencia, se suspendi el
[pg.

225]

Mauricio Yepez

servicio de la deuda extema con estos acreedores. Durante este perodo, el


principal apoyo que recibi el pas fue un prstamo en crudo de Nigeria y Venezue a, por un monto del orden de los 200 millones de dlares.
Posteriormente, una vez superada la grave situacin extema, se reinidaron en agosto-septiembre de 1987 las negociaciones con la banca privada, a
travs de su comit de gestin, y se lleg a un acuerdo a principios (fel mes de
octubre que comprenda los siguientes puntos:
disminucin del margen sobre la tasa de inters de su nivel vigente de
1,38% sobre la LIBOR a 0,81%;
otorgamiento de 350 millones de dlares de recursos frescos para cubrir la casi totalidad de los atrasos de intereses acumulados desde enero del mismo ao;
ampliacin de los plazos de amortizacin de la deuda reestructurada,
de 12 aos a casi 19 aos;
obligacin del pas de reasumir inmediatamente los pagos de intereses;
necesidad de renovar la denominada facilidad petrolera;
men de opciones que permitira la emisin de bonos de salida y la
inauguracin de programas de conversin de deuda;
compromiso de miciar inmediatamente nuevas negociaciones sobre un
esquema de reduccin de la deuda.
Por varias razones, este acuerdo nunca lleg a firmarse. En primer lugar, la banca privada demor demasiado en conseguir los 350 millones de dlares (hasta fines de diciembre de 1987 slo se haban conse^do 240 millones), lo que, sumado a la iimiinencia de la primera vuelta de las elecciones
presidenciales en el pas, en enero de 1988, produjo una coyuntura poltica totalmente inadecuada para completar el paquete. En segundo lugar, el pas experiment serios problemas financieros para cumplir regularmente con el servicio de la deuda. Esta regularidad se mantuvo en noviembre, diciembre y
parte de enero (gracias a grandes esfuerzos del pas y a xm crdito puente del
gobierno de los Estados Unidos), pero fue imposible prolongarla debido a:
i) una nueva cada del precio del petrleo; ii) importantes intervenciones del
Banco Central en el mercado de libre cambio (alrededor de 200 millones de
dlare^, y i) la necesidad de cancelar los 220 millones de dlares del crdito
de la "facilidad petrolera" antes mencionada, que no se pudo renovar. La imposibilidad de renovar el crdito surgi en parte por razones polticas internas, ya que el Congreso la declar anticonstitucional. Pero tambin haba razones financieras externas vinculadas a la necesidad de repagarla, expuesta
por el banco agente de la sindicacin (Paribas de Francia), para convencer a
los bancos participantes de que se trataba realmente de ima operacin de corto plazo. Este repago fue posible gracias a que la garanta existente daba lugar
a dbitos automticos en las cuentas del banco agente. Aunque la renovacin
era uno de los elementos centrales de finandamiento contemplados dentro
del acuerdo de reprogramacin aprobado por el Comit Asesor, el Banco Paribas se opuso a renovar esta facihdad.
Desde enero de 1988 se reiniciaron los pagos en crudo a Venezuela y
Nigeria por concepto de un prstamo otorgado, con el fin de mantener im mnimo de oferta exportable, luego del terremoto de marzo de 1987. Estos pagos
[pg. 226]

LA MORATORIA ECUATORIANA

disminuyeron los in^esos en divisas, y en consecuencia, la capacidad de cumplir con el compromiso de pagos de intereses a la banca internacional.
Desde entonces, y hasta el cambio de gobierno, en agosto de 1988, se
sostuvieron abiertas conversaciones generales, y al mismo tiempo se mantuvo
vigente la suspensin de pagos del servicio de la deuda. Hasta cierto pimto,
hubo un entendimiento aceptado implcitamente por las dos partes, en el sentido de que no se poda llegar a ninrfn otro tipo de compromiso en los pocos
meses que le quedaba al Gobierno de Pebres Cordero.
4.
Moratoria total
La situacin antes reseada dio lugar a una moratoria casi total, puesto que
no existan disponibilidades para cancelar ni siquiera los vencimientos con organismos internacionales, llegndose con ello a acumular atrasos de intereses
y capital por valores de 745 rmllones de dlares afinesde 1987, de 1.156 millones de dlares al fmalizar 1988 y de 1.777 millones de dlares alfinalizar1989.
Se estima que la cifra para fines de 1990 debe situarse en alrededor de 2.200
millones de dlares. La reparticin de los atrasos por acreedor en el perodo
1987-89 se presenta en el cuadro 11.
De lo e:yuesto se concluye que la moratoria de la deuda externa ecuatoriana se o r i ^ debido a varios factores claramente identificables, algunos
de los cuales meron ajenos a las decisiones tomadas o a la voluntad defpas:
cada del precio del petrleo, sismo de 1987 y repago forzoso de la facihdad
petrolera. De estos, los dos primeros fueron aceptados por los acreedores como elementos de fuerza mayor, mientras que el ltimo evidenci ima falta de
estratega del conjunto de la comunidad bancaria para enfrentar la negociacin con el pas, ya que mientras los acreedores de la facilidad impusieron su
repago, el Comit Asesor propuso su renovacin.
Cabe reconocer tambin que el cese general de pagos coincidi con el
cambio de gobierno y, por lo tanto, con la intencin de los acreedores de paralizar las negociaciones hasta que se pudieran reunir con las nuevas autoridades.
Por las razones mencionadas se puede afirmar que hasta el 10 de agosto de 1988 no hubo ima administracin propiamente tal de la restriccin del
servicio de la deuda ecuatoriana; ms bien, la moratoria fue consecuencia
obligada de los hechos surgidos tanto a nivel interno como externo. Entre el
reimcio de las negociaciones en agosto de 1987 (luego de superados parcialmente los efectos del sismo de marzo) y el cambio de gobierno, en agosto de
1988, se puede sostener que la restriccin de pagos estuvo condicionada por
varios factores. En primer lugar, destaca la disponibilidad de divisas frente a
la incertidumbre del mercado petrolero. Hay que sealar, por ejemplo, que se
concret un "stand-by" con el FMI en octubre de 1987, con un precio de 17,25
dlares por barril de petrleo, y que 6 semanas despus dicho precio haba
cado por debajo de los 14 dlares.
En segundo lugar, ante la proximidad de las elecciones presidenciales,
la mxima prioridad me la estabilizacin del tipo de cambio por encima de
cualquier otra consideracin econmico financiera, lo que significaba utilizar
[pg.

227]

Mauricio Yepez

la liquidez de las reservas internacionales en el mercado de cambio libre. Es


importante tener en cuenta que, de haber existido una mayor disponibilidad
de recursos, la administracin de los pagos habra consistido en: i) intervenir
el mercado cambiarlo (para estabilizar el tipo de cambio); ii) pagar a los organismos multilaterales y bilaterales (para mantener abierta la posibilidad de
desembolsos), y i) pagar a la banca.
En tercer lugar, existan conflictos internos dentro del gobierno entre
los que sostenan la posicin de no pago absoluto a la banca para guardar
ciertas reservas de liquidez y "castigar" a la banca por su comportamiento negativo en las negociaciones (es decir, por su incapacidad de renovar la facilidad petrolera y de conseguir los 350 millones de dlares de recursos frescos),
y los que sostenan la posicin negociadora y de pagos parciales para mantener una imagen favorable del pas antes del cambio de gobierno. Por ltimo,
este factor se vio agravado por discusiones dentro del gobierno entre quienes
planteaban una negociacin dentro de lincamientos ortodoxos para, rpidamente, poder establecer una imagen positiva ante el sistema financiero internacional y caminar as hacia planteamientos ms novedosos, y los que sostenan la necesidad y la posibihdad de obtener de inmediato importantes descuentos en la deuda.
5.
Reinicio de las negociaciones
Las nuevas autoridades nacionales que asumieron el poder en 1988 dieron
prioridad a la ejecucin de un programa de estabilizacin gradual, denominado de emergencia, con el cual se trataba de corregir en primera instancia los
desequilibrios internos, como base de sustentacin para Uegar a un acuerdo
general en el sector extemo.
Es coincidente en el tiempo el lanzamiento de este programa con la difusin del Plan Brady, que se caracteriza por la introduccin del elemento
poh'tico con el tratamiento de la deuda externa del Tercer Mundo. Adems,
como premisa para la solucin del problema se introdujo una reduccin sistemtica del valor de la deuda, tomando como referencia la cotizacin del mercado secundario de la misma. Ello introdujo una nueva variable, muy importante, en las negociaciones con los acreedores, la que antes se neg como posibilidad. Es entonces cuando en el caso ecuatoriano se puede hablar de
una verdadera administracin de la restriccin de pagos de la deuda extema.
Adems, dicha administracin tuvo que tomar en cuenta los atrasos incurridos con los organismos internacionales de fnanciamiento. Como consecuencia de ello, los desembolsos tanto del BM como BID se encontraban suspendidos.
En estas circunstancias, se plante la priorizacin del pago de estos
atrasos para abrir nuevamente la afluencia de fondos externos de las nicas
fuentes asequibles para el Ecuador, es decir, los organismos multilaterales y
bilaterales.
Asimismo, se dio preferencia al pago de las obligaciones con los gobiernos extranjeros y los proveedores, cuyas lneas de crdito sirven para financiar la construccin de obras de infraestructura y para movilizar el comer[pg.

228]

LA MORATORIA ECUATORIANA

co exterior. El elemento nanciador de la brecha de la balanza de pagos fue


entonces continuar con el no pago a la banca comercial. Adems, se otorg
mxima prioridad a los pagos de aquellos servicios y obligaciones de operaciones estratgicas como defensa nacional, importacin de combustibles, etc.
El procedimiento utilizado para tal efecto ha consistido en atender las obligaciones de acuerdo con ima priorizacin preestablecida.
Con base en los lineamientos generales de poltica determinados a partir de agosto de 1988, continuaron las negociaciones con los acreedores, bajo
el concepto de la capacidad de pago de la economa nacional, para lo cual el
pas manifest su voluntad de cumplir parcialmente con sus obligaciones de
intereses, acordando con el Comit Asesor cortar perodos de inters al 31 de
diciembre de 1988, para que los pagos futuros se cargaran a aquellos intereses
exigibles desde el primero de enero del siguiente ao. Se estableci un compromiso de pagar el 30% de los intereses adeudados con base en el cumplimiento regular de los vencimientos ^ue se iban generando durante el ao. Los
pagos deban iniciarse en el mes de junio de 1989 (cuadro 12).
El monto que deba pagarse durante 1989 ascenda a 140 millones de
dlares, correspondiente a la tercera parte de los intereses adeudados ese ao
por concepto de la deuda sujeta a reestructuracin. Es importante sealar
que, justamente cuando en junio iba a realizarse el primer pago dentro del
compromiso adquirido, se exigi un cobro compulsivo por parte del Citibank.
Desde julio, los pagos se reali^on con regularidad, aunque fue necesario un
prstamo de cofinanciamiento del gobierno japons, desembolsado hacia mediados de diciembre de dicho ao, para poder cumplir (en los primeros das
de 1990) con la meta de pagos anunciada micialmente.
Junto con estos pagos, que alcanzaban un promedio de 13 a 20 millones
de dlares mensuales, en agosto de 1989 el gobierno propuso un esquema de
renegociacin consistente bsicamente en un men de opciones en que los
bancos podan escoger entre una reduccin del principal del 70% o una reduccin de la tasa de inters al 2,5% fijo, garantizndose naturalmente los
nuevos pagos por medio de documentos del Departamento del Tesoro de los
Estados Unidos u otros. Ante una reaccin muy tibia (o casi inexistente) de la
banca, en enero de 1990 el gobierno volvi a insistir en su propuesta anterior.
En marzo, la banca envi una contrapropuesta que comprenda los siguientes
puntos:
apertura de un "perodo de prueba" para el pas, consistente en el pago
de por lo menos 139 millones de dlares hasta julio de 1990 y por lo
menos 20 millones de dlares mensuales entre agosto de 1990 y mayo
de 1991;
adems, efectuar pagos trimestrales de intereses por el equivalente a
50% del excedente de ingresos petroleros por sobre un precio de 16,5
dlares por barril;
abrir im programa razonable de conversin de la deuda externa (alrededor de 50 a 100 millones de dlares anuales).
A cambio lo anterior, las ventajas que obtendra el pas seran: a) disminucin de la tasa de inters de 1,38% sobre la LIBOR a 0,85%; b) posibilidad de ima recompra directa de la deuda en el mercado secundario por un
[pg.

229]

Mauricio Yepez

monto mximo de 120 millones de dlares nanciada con las reservas internacionales, los fondos especficos de organismos multilaterales y bilaterales, y el
excedente de ingresos petroleros por encima de 16,5 dlares por barril.
El esquema escalonado de la banca se sustentaba en dos consideraciones. Por una parte, segn su criterio, antes de tener derecho a una carga reducida de la deuda, el pas deba mostrar un rcord positivo de pagos regulares,
dentro de im plan preestablecido. Por la otra, el pas no dispona de recursos
suficientes para dar garantas en el caso de un programa completo de reduccin de la deuda deltipo Plan Brady, de ah la necesidad del perodo de xm
ao, hasta encontrar dichos fondos. (Se esperaba, naturalmente, obtener dichos recursos de los organismos multilaterales.)
El gobierno ecuatoriano no acept estos trminos por dos razones fundamentales. Primero, en el planteamiento de la banca no se reconoca todo el
esfuerzo hecho por el pas para cubrir (aunque haya habido cierta irregularidad) su compromiso de cancelar el 30% de los intereses adeudados. Segundo,
el pas quiso entrar en un acuerdo global cuyo fin era un acuerdo definitivo de
reduccin del servicio de la deuda, y no acept el esquema de un ao "de
prueba" con pagos cuantiosos a los acreedores privados. Desde entonces, ha
seguido efectuando casi regularmente sus pagos de aproximadamente 13 millones de dlares mensuales a la banca y se han mantenido contactos con ella,
sin que se avance seriamente en el proceso de negociacin.
En cuanto a los atrasos existentes con las agencias multilaterales, stos
fueron cancelados hasta fines del mismo ejercicio econmico (1989). Aquellos
vinculados con el Club de Pars se reestructuraron con la minuta del 24 de octubre de 1989. Con ello, se reprogramaron 440 millones de dlares de atrasos
y de vencimientos correspondientes al perodo entre noviembre de 1989 a febrero de 1991.
Tambin cabe sealar que durante estos tres ltimos aos han existido
diversos tipos de programas de conversin de deuda externa, los que han disminuido la deuda con la banca en ms de 400 millones de dlares. El primer
programa formal dur 4 meses (entre abril y julio de 1987), y realiz operaciones por apenas un milln de dlares, siendo suspendido por su potencial efecto negativo sobre el tipo de cambio libre. Entre enero y agosto de 1988, hubo
otro programa, ms bien "disfrazado", a travs del cual se permiti al sistema
financiero convertir la deuda externa para cancelar obligaciones vencidas, sobregiros y otras operaciones con el Banco Central del Ecuador. Estas operaciones alcanzaron a 400 millones de dlares. Por ltimo, desde fines de 1989,
ha funcionado otro programa de conversin de deuda para instituciones sin fines de lucro, realizando operaciones por unos 15 a 20 millones de dlares.

IV. La moratoria y la afluencia de fnanciamiento externo


La poltica negociadora con los acreedores externos ha sido llevada a cabo
dentro del marco convencional establecido. Esto significa que el pas negoci
[pg.

230]

LA MORATORIA ECUATORIANA

programas de ajuste de la economa con el FMI en los que una de las condiciones previas al acuerdo consisti en compromisos de financiamiento para
cerrar la brecha de la balanza de pagos. Adems del propio financiamiento
del Fondo, los compromisos se basaron en: i) el nivel de desembolsos acordados con los organismos multilaterales de desarrollo; ii) el monto de amortizaciones reprogramado por la banca privada y los crditos no voluntarios que
podran acompaarlo, y i) la reestructuracin de la deuda con gobiernos y
proveedores dentro del Club de Pars.
Desgraciadamente, los resultados alcanzados con el esquema ortodoxo
no han sido demasiado positivos, pues si bien los organismos multilaterales y
los gobiernos han provisto importantes niveles de desembolsos, su efecto ha
sido erosionado por los crecientes pagos efectuados por concepto de amortizaciones e intereses (incluso para 1989 los flujos netos fueron negativos). En
todo caso, esta situacin es mejor que aqulla con los proveedores y la banca
comercial.
1.
Fondo Monetario Internacional (FMI)
A finales de 1987 se lleg a un acuerdo "stand-by" con el Fondo que dur pocas semanas, ya que todas las metas del programa se derrumbaron en los ltimos meses del anterior gobierno junto con el proceso de moratoria total con
la banca privada.
El FMI aprob im nuevo "stand-by" por 18 meses en septiembre de
1989, del cual se realiz de inmediato un desembolso de 15,7 millones de
DEG. Las metas econmicas de septiembre y diciembre de ese ao se cumplieron de manera adecuada, pero los desembolsos correspondientes del Fondo no se efectuaron hasta que el gobierno se puso de acuerdo sobre las metas
del programa para 1990, el que fue planteado en una carta de intencin del 2
de febrero de 1990 y posteriormente aprobado por el FMI en abril. Adems,
se acord que el 25% de cada tramo restante sera destinado a financiar la reduccin de la deuda en el marco del Plan Brady, al mismo tiempo que se desembolsaron los recursos de septiembre y diciembre (menos el 25% sealado).
Sin embargo, las metas del programa para marzo, junio y septiembre
no se cumplieron y en consecuencia no hubo nuevos desembolsos. Desde entonces, se sostuvieron discusiones acerca de cmo poner el acuerdo nuevamente en marcha. La intencin del gobierno consisti en enmarcarse en el
programa para diciembre y utilizar en consecuencia los ltimos tramos del
acuerdo. (No hubo, aparentemente, la intencin de negociar la recuperacin
de los tramos perdidos.) Cabe sealar que el programa contena metas implcitas en caso de aumento o cada del precio del petrleo; as, su incremento
en los ltimos meses de 1989 no habra facilitado smo de modo parcial el cumplimiento de las metas del Fondo. De todas maneras, hasta enero de 1991, el
gobierno no logr renovar el programa "stand-by" con dicho organismo.
Conviene sealar que el proceso convencional de negociacin con el
FMI tuvo una variante de importancia en el programa de septiembre de 1989,
puesto que el mismo fue aprobado sin que se llegara a un acuerdo previo con
[pg.

231]

Mauricio Yepez

el Comit Asesor 5/ En cierta manera, esta situacin permiti romper im crculo vicioso que se presentaba al momento en que la banca sola exigir un
acuerdo con el FMI y con los otros organismos multilaterales, como condicin
previa a un acuerdo de reprogramacin, mientras que los organismos multilaterales exigan el acuerdo con la banca para determinar su participacin en el
paquete de fnanciamiento del programa de ajuste. Sin embargo, el Fondo
aplic una rienda extraordinariamente corta a su programa con Ecuador, supuestamente debido a su errtico to en materia de pob'tica econmica. En
efecto, se inici con un programa de ajuste de slo tres meses, cuyo cumplimiento del cual dio derecho a la posterior formulacin de un programa con
un alcance ms convencional.
Como se observa en el cuadro 13, el flujo de recursos ha sido negativo
con el FMI desde 1987 en adelante. Esta situacin refleja en gran medida el
efecto de la paralizacin de desembolsos, debido a problemas respecto al
cumplimiento de la condicionalidad de dicho organismo.
2.

Banco Mundial (BM)

Como ya se coment, durante los ltimos meses del anterior gobierno se acumul una serie de atrasos que impidieron el normal desarroUo de los desembolsos de esta institucin. La situacin se regulariz a partir del primer trimestre de 1989, aunque con frecuencia se ha habido incurrir en el plazo mximo de retraso para los pagos permitido por la institucin (60 das luego de
vencido el tramo). Como aparece en el cuadro 13, el flujo de recursos fue positivo entre 1986 y 1988, y ligeramente negativo en 1989. Esta ltima cifra refleja el efecto de los desacuerdos sobre la poltica econmica que surgieron
entre este organismo y el gobierno.
El cambio ms importante se ha dado en relacin con el tipo de prstamos de la institucin. Mientras hasta hace dos o tres aos stos se centraban
en proyectos especficos, actualmente existe la tendencia a un fnanciamiento
va los llamados "prstamos sectoriales", es decir, nanciamiento de la balanza de pagos con la condicionalidad de paquetes especficos de reforma en materia de poltica econmica.
En este marco, se dio un prstamo de ajuste del sector financiero (en
cofinanciamiento con el Japn) y se trabaj en tres proyectos, uno con el Banco Ecuatoriano del Desarrollo (BEDE) para desarrollo municipal; otro, con
la Corporacin Financiera Nacional (CFN) para promocin de exportaciones,
y por ltimo con Fetroecuador para desarrollo del sector petrolero. Estos tres
suman alrededor de 300 millones de dlares, a lo que hay que agregar otros
proyectos especficos por unos 120 millones de dlares.
Dado este cambio de poltica del Banco Mundial, lo que ms dificult
las relaciones con el pas fue la falta de cumplimiento en el programa con el
Fondo, ya que esto determin dificultades en el manejo de la poltica econmica coyuntural. Esta situacin, junto con problemas administrativos y biu-ocrticos, ha frenado parcialmente el desarrollo sostenido de im documento
firmado a principios de 1990, llamado la "Carta de Desarrollo". En este documento se planteaba un acuerdo de largo plazo entre el pas y la institucin pa[pg.

232]

LA MORATORIA ECUATORIANA

ra desarrollar programas en los tres prximos aos por un monto total de 800
millones de dlares (a los que podra sumarse un cofnanciamiento del orden
de 300 millones). Estos montos se destinaran a proyectos de reforma del sector pblico, comercio exterior, medio ambiente, industria, petrleo, municipios, etc.
Asimismo, se plante la posibilidad de que el Banco Mundial participe
con un fondo del orden de 200 millones de dlares para apoyar el proceso de
reduccin de la deuda en el marco del Plan Brady, pero en vista del poco
avance en las negociaciones con la banca privada, esto no es por ahora sino un
planteamiento de orden general y de buena voluntad.
3.
Banco Interamercano de Desarrollo (BID)
Las relaciones financieras con el BID han seguido en los ltimos aos ima
pauta muy similar a la seguida con el Banco Mundial, con la diferencia que se
dio una nueva suspensin de pagos (y en consecuencia de desembolsos de este organismo) entre mediados de julio y mediados de septiembre de 1990.
Por ahora, la institucin financia bsicamente proyectos especficos,
pero financiar paulatinamente proyectos de tipo sectorial, ligados a polticas
econmicas, como lo hace ya el Banco Mundial. El primer paso en ese sentido
es im aporte de 100 millones de dlares para el mismo proyecto de desarrollo
municipal en el que participa el Banco Mundial.
El mayor problema con la institucin es una enorme cartera de prstamos (actualmente del orden de 700 miUones de dlares) sobre los cuales el
Ecuador paga una comisin de compromiso, pero que son desembolsados con
mucha lentitud, por razones tales como problemas en las licitaciones, demoras
burocrticas y Mta de capacidad operativa de las instituciones, en circimstancias que no slo esta cartera es enorme sino que se incrementa regularmente.
Como aparece en el cuadro 13, en 1989 el flujo de recursos fue ligeramente negativo con el BID, luego de haber ido decreciendo desde 1986. Esta
tendencia refleja factores similares a los que se mencionaron para el Banco
Mundial.
4.
Club de Pars
Si bien los montos en s no son de enorme importancia, las relaciones con los
pases miembros del Club de Pars son muy importantes como seal directa
de la calidad de relaciones que el pas guarda con los gobiernos de los pases
miembros, e indirectamente tambin una seal de la aceptacin que el pas
mantiene dentro de la comunidadfinancierainternacional.
Como se mencion antes, en octubre de 1989 el Club de Pars acept
refinanciar el 100% de todos los atrasos pendientes a la fecha, adems de todos los vencimientos hasta febrero de 1991, tanto de los prstamos originados
antes del 1 de enero de 1983 como de la deuda refinanciada ya en 1983 y
1985. Los atrasos se refinanciaron a 10 aos, con 6 de gracia y los restantes a
11 aos, con 7 de gracia.

[pg.

233]

Mauricio Yepez

Como se ve en el cuadro 13, en 1987 y 1989 el flujo de recursos ha sido


bastante positivo con los acreedores oficiales. En este caso s ha sido importante mantener ima poltica de priorizacin de pagos, combinada con un proceso muy transparente de renegociacin, sin que existan (como en el caso de
las multilaterales) tan marcadas limitaciones libadas al manejo de la poltica
econmica, aunque naturalmente existe el requisito bsico de vigencia de un
programa "stand-by" con el FMI.
5.
Banca privada
Ya se ha analizado detenidamente la evolucin del conjunto de las negociaciones con la banca privada; baste sealar aqu (con base en la informacin
del cuadro 13) que desde 1987 los flujos netos han sido muy positivos para el
pas, con montos que superan los 150 millones de dlares anuales en promedio, confirmndose con esto uno de los resultados positivos de la estrategia de
moratoria parcial, como es el generar flujos netos positivos con el exterior.
Como consecuencia de esta poltica, los atrasos con la banca privada, slo por
concepto de intereses, sumaron ms de 1.200 millones de dlares (cuadro 14).

V. Medidas de proteccin durante la moratoria


1.

Mecanismos para evitar el cierre de lneas de crdito de corto


plazo
Desde 1982, el pas sufri el cierre de crdito comercial voluntario, por lo que
en los acuerdos de repro^amacin de la deuda se negoci con la banca el
mantenimiento de lneas de crdito comerciales al mismo nivel que se situaban en abril de 1983, esto es, aproximadamente 680 millones de dlares. Sin
embargo, su utilizacin dej de ser necesaria desde agosto de 1986, cuando se
dispuso la desincautacin de las divisas provenientes del comercio exterior, es
decir, el traslado de todas las operaciones de comercio exterior al mercado libre de cambios. Esta medida tuvo vigencia hasta agosto de 1988.
Durante el perodo mencionado (desde 1982 en adelante), las institucionesfinancieraslocales pagaron a la vista sus operaciones con el exterior, en
tanto que las lneas de crdito para comercio exterior con los gobiernos participantes en el Club de Pars estuvieron abiertas para el Ecuador, aimque su
monto fue reducido. Esta situacin de apertura de lneas crediticias dentro
del Club de Pars se debi a que las condiciones de la reprogramacin de la
deuda con esta entidad contemplaban como "fecha lmite" el 31 de diciembre
de 1982, es decir, todas las obligaciones posteriores a la fecha indicada estuvieron exentas de reestructuracin.^/ De esta manera, los acreedores externos
que aportaban nuevos recursos al pas tem'an su pago asegurado, mientras el
pas no solicitara una modificacin de la fecha de corte. Estas condiciones, es
decir, el mantenimiento de la fecha de corte, permitieron a los organismos de
los gobiernos o a sus aseguradoras mantener la cobertura del riesgo para
Ecuador.
[pg.

234]

LA MORATORIA ECUATORIANA

En lo referente al sector pblico, se not el cierre de las lneas de crdito de corto plazo; sin embargo, dado el bajo nivel de importaciones consecuencia del proceso de ajuste, se cubrieron las necesidades operando con
aquellos bancos, gobiernos y proveedores que mantem'an abierta tal posibilidad de fnanciaimento.
Se debe poner de relieve la importancia que tuvo en ese perodo el acceso a las lneas de crdito de la Crecut Commodity Corporation (C. C. C.) de
los Estados Unidos para financiar la importacin de excedentes agrcolas de
ese pas, las que se utilizaron para adquirir materias primas e insumos bsicos
en magmtudes importantes. Los bancos comerciales domiciliados en los Estados Unidos tienen inters en participar en este nanciamiento porque cuentan con una garanta de 98% del capital por parte de la C. C. C. Es importante
sealar que estas lneas no fueron afectadas por la moratoria y han mantenido
niveles constantes (e incluso crecientes) desde 1982.
2.
Incremento de costos durante la moratoria
Es evidente que el costo de las lneas de crdito que se han mantenido abiertas sufri im aimiento durante el perodo de la moratoria, pues este costo refleja un rango de riesgo ms elevado.
En el caso de los gobiernos, de los proveedores y de la banca comercial, los mrgenes sobre la tasa de inters se elevaron a niveles de hasta
1,625%, los cuales son sustancialmente mayores al 0,5% aplicado por lo general, y esta situacin se ha mantenido ms o menos constante durante toda la
moratoria. Si estimamos que este costo adicional se aplica a todas las importaciones (alrededor de 1.600 millones de dlares anuales) obtenemos un costo
anual del orden de 20 millones de dlares.
En algunos casos, tanto para el sector privado como para el pblico,
ciertos prestamistas exigieron una garanta especial para la concesin del cr(to (mismo que vara entre 50% y 100% del valor de las operaciones), lo cual
significa un costo adicional definanciamiento.Es importante sealar que el
nuevo sistema cambiario puesto en marcha desde agosto de 1988, consistente
en la venta de divisas por parte del Banco Central va "rondas de divisas semanales", permite a los importadores disponer de recursos antes del pago al
exterior, y en consecuencia poder colocar las divisas recibidas del Banco Central como colateral para las compras externas.''/
Tambin cabe sealar que durante todo el perodo de moratoria, pero
con ms intensidad desde agosto de 1988, se ha utilizado de preferencia el
mecanismo de "venta anticipada de divisas de exportacin". Con este mecanismo, un exportador consigue crdito en divisas en un banco o proveedor externo, contra garanta de sus exportaciones, por un monto que equivale a im
determinado nmero de meses de futuras exportaciones (actualmente alcanza
hasta siete meses en ciertos sectores). Estos recursos se venden al Banco Central, el que entrega la contraparte en sucres. Al cabo del perodo establecido
(cuando realiza sus exportaciones), el exportador cancela su obligacin en el
exterior, y el Banco Central le entrega el diferencial cambiario del perodo.

[pg.

235]

Mauricio Yepez

De esta manera, se financian las reservas internacionales con recursos externos de corto plazo, garantizados por las exportaciones privadas.
En general, se puede apreciar que los bancos que han mantenido
abierto el crdito comercial son aquellos con los cuales el pas tiene relaciones
de corresponsala e inversin, concediendo por reciprocidad lneas de crdito.
Adems, los bancos con capacidad de negociar los documentos de este tipo
de deuda han concedido lneas por im monto mayor, puesto que al venderos
evitan restricciones de sus balances por parte de los organismos de control.
En trminos generales, se puede sealar que los bancos suizos, alemanes y holandeses son los msflexiblesy propensos a mantener lneas de crdito abiertas, mientras los bancos estadounidenses y japoneses se situaron ms bien en
el otro extremo del espectro.
3.

Polticas para evitar exigencias de pago

En vista de que el pas cay en moratoria por factores que a nivel nacional se
consideraban exgenos, y en consecuencia comprendidos o aceptados por los
acreedores, se desestim inicialmente el riesgo de una posible accin de embargo o compensacin peaa exigir el servicio de la deuda. Adems, el bajo nivel de leis reservas monetarias internacionales (R. M. I.) producto de las
mismas razones que indujeron la moratoria y la distribucin de las escasas
disponibilidades de divisas en varios corresponsales, limitaban en la prctica
esta posibilidad.
Por otra parte, y ello como una poltica de mayor consistencia, se introdujo en las clusulas de incumplimiento en los convenios de reestructuracin
im texto con el cual se establece que debe existir acuerdo de al menos el 51%
de los prestamistas mayoritarios para declarar el incumplimiento. (Estas son
clusulas estndar que todos los pases han ido incorporando paulatinamente.) As tambin, dentro de estos convenios, se determma que los pagos deben
ser compartidos entre los acreedores; es decir, si cualquier banco obtiene fondos del Ecuador, se encuentra obligado a entregarlos al banco que acta como agente coordinador del prstamo sindicado, para que ste los distribuya a
prorrata, en funcin del monto de las acreencias. Esta situacin es, naturalmente, una suerte de proteccin para el deudor, ya que se disminuye el inters
que una entidad en particular puede tener en una operacin de embargo.
Estas clusulas legales constituyen la proteccin contractual para acciones de embargo y compensacin. No obstante, la existencia de estipulaciones de compensacin cruzada en convenios bilaterales que se mantienen videntes, ya sea por ser posteriores a la fecha del corte de la repro^amacin de
a deuda, o porque a pesar de ser anteriores no estn dentro de Ta reestructuracin de la misma, constituan un peligro potencial para el pas. En estas circimstancias, el Ecuador trat de no mcurrir en incumplimiento bajo estos
convenios, manteniendo al corriente el servicio de los mismos.
En relacin con estos convenios bilaterales, hay que sealar que el pas
realiz desde 1982 anticipos de operaciones de crditos documentarlos a su
favor, por concepto de venta de petrleo, por aproximadamente 250 millones
de dlares, operaciones se realizaron por un perodo de seis meses. Al estallar
[pg.

236]

LA MORATORIA ECUATORIANA

la crisisfinanciera,no se pudieron cancelar oportunamente estas operaciones,


y los acreedores no permitieron que se consideraran dentro de la reprogramacin de la deuda de mediano y largo plazo, por lo que se procedi a renovarlas trimestralmente. Con la concesin de estas lneas de crdito comerciales,
denominadas "tradefinancefacility, suscritas bilateralmente con cada prestamista, se incluyeron las obbgaciones antes sealadas en calidad de fnanciamiento de preexportacin. Dado el riesgo potencial de las acciones que podan adoptar los prestamistas de los anticipos, se mantuvo al corriente el servicio de esta deuda; sin embargo, desde el 31 de marzo de 1987, los convenios
no se renovaron, por lo que se procedi a renovar los anticipos individuales.
a)
Embargo de depsitos
En el contexto que se acaba de describir, el 5 de mayo de 1989, en medio de la
moratoria ecuatoriana relativa a la deuda bancaria de mediano plazo, el Citibank, principal acreedor de la nacin, retuvo de las cuentas que el Banco
Centrad del Ecuador mantena en esa institucin la suma de 80 millones de
dlares para compensar el pago del denominado "tradefinancefacility" que
por ipisd monto haba concedido. Pese a que el pas estuvo al da en el servicio de este crdito, y a que esta una aceptacin escrita del acreedor para
que esta operacin fuera renovada hasta junio de 1989, el prestamista invoc
las clusulas de cobro compulsivo {set-ojf) existentes en el convenio de "trade
finance facility" que no fue renovado. El nivel inusual de depsitos que el pas
mantena en el Citibank fiie resultado de que era necesario efectuar la compensacin de los convenios bilaterales con los pases miembros de la ALADI,
y adems, de la existencia de recursos provenientes de desembolsos de crditos contratados con el BID.
Si bien la lgica legal de tal accin no est sustentada en los antecedentes invocados, la legislacin del pas donde se efectu los Estados Unidos
es muy amplia y favorable para el acreedor.8/ Los argumentos jurdicos a los
que puede recurrir el Ecuador se basan en la circunstancia de que no estuvo
vigente el convenio global invocado por el prestamista, y adicionalmente, en el
hecho cierto de que existi un documento escrito de aceptacin para la renovacin de la operacin que fue cancelada con la retencin de los depsitos.
La posicin del Ecuador ha consistido en buscar un acuerdo con el
acreedor para recuperar los fondos, evitando procesos judiciales largos que
podran afectar las relaciones bancarias. Hasta febrero dis 1991 an no se haban obtenido resultados positivos en esta gestin.
b)
Estrategia de proteccin contra embargos
Los riesgos que enfrenta el pas en sus contratos de crdito externo proceden
de las clusulas de cobro compulsivo y "renuncia de inmunidad", por las cuales los acreedores tienen derecho a utilizar los fondos depositados en cuentas
bancarias para cancelar acreencias, as como para embargar bienes de la nacin, cuando se produzcan incumplimientos en los contratos de crdito.^/
La estratega de proteccin respecto del alcance de esas estipulaciones
legales consisti micialmente en restringir al mximo las posibilidades de su
[pg. 237]

Mauricio Yepez

aplicacin mediante la introduccin de limitaciones contractualmente convemdas. Sin embargo, estas limitaciones como qued claro en la operacin
del Citibank se pueden sortear fcilmente con la vigencia de contratos orin a l e s cuyos montos fueron parcialmente reprogramados pero que todava
tienen vencimientos que no han sido reestructurados. Asimismo, en contrataciones posteriores a la fecha de corte (no sujetas a una reestructuracin) persiste el riesgo, aim en el caso de que se mantenga corriente el servicio de la
deuda correspondiente, puesto que las clusulas de incumplimiento cruzado
(cross default) facultan a los acreedores para ejecutar de todas maneras la
compensacin o embargo.
Frente a este inminente peligro y a las circunstancias que obligaron a la
moratoria, ha sido menester llegar a acuerdos informales con los acreedores,
como ha sucedido en el caso de la suspensin consensual del servicio del capital previa a la reprogramacin de la deuda en 1982 o de la moratoria total a
partir del terremoto de marzo de 1987.
Pese a ello, es obvio que la actuacin de los prestamistas no se puede
controlar totalmente pues existen reacciones tan inesperadas como la del Citibank. Este banco no ejerci el derecho de cobro compulsivo durante ms de
dos aos, cuando el pas no cumpli sus obligaciones con la banca privada, y
en cambio la ejecut cuando se haba llegado a un entendimiento con el Comit Asesor para reiniciar los pagos de mtereses parcialmente, para lo cual
invoc un convenio gue no se encontraba vigente y cuya deuda haba sido renovada de manera bilateral, con el correspondiente pago oportuno de intereses.
Esta situacin oblig al pas a tomar precauciones para proteger la liquidez de sus reservas monetarias internacionales, utilizando como mecanismo inmediato el retiro de sus depsitos de divisas de la banca estadounidense,
puesto que la legislacin en los Estados Unidos es muy amplia y favorece al
acreedor.io/
Los fondos del pas han sido ubicados en jurisdicciones que dificultan
su localizacin y donde existen instancias que podran prevenir al pas ante el
riesgo inminente de embargo o cobro compulsivo, para tomar acciones de salvaguardia. Por otra parte, se han puesto en prctica polticas de desconcentracin de depsitos, utilizando para el efecto instituciones que no son acreedoras de la nacin y que han renunciado expresamente a ejercer el cobro
compulsivo o el embargo. Esta poltica prioriza el factor seguridad en lugar de
la rentabilidad, y claramente sacrifica mveles de eficiencia en el campo operativo de las finanzas.

[pg.

238]

LA MORATORIA ECUATORIANA

VI. La moratoria y las relaciones con los agentes


econmicos nacionales
1.
Los deudores nacionales
En 1982, cuando el tipo de cambio se devalu bruscamente, el sector privado,
con un elevado grado de endeudamiento externo, se encontr ante un incremento notable y no anticipado de sus costos financieros, lo cual lo puso en
una situacin de falta de liquidez (e incluso en muchos casos de insolvencia).
Esta situacin oblig al Banco Central a poner en prctica el mecanismo ce
"sucretizacin" de la deuda externa. A travs de este proceso, el Banco Central asumi la deuda externa del sector privado a cambio de un endeudamiento en sucres que el instituto emisor otorg al sector privado. As, el endeudamiento externo del sector privado pas de un mxmio de 1.628 millones de
dlares, en 1982, a 700 millones en 1983,177 millones en 1984, 97 millones en
1985, 58 millones en 1986 y valores aun menores en los aos siguientes. Este
proceso es muy importante por varias razones.
Por una parte, dej totalmente en manos del Estado el peso tanto de
los pagos de la deuda externa como del proceso de renegociacin. Por otra,
represent un subsidio muy importante al sector privado, ya que la conversin
se realiz en primera instancia al tipo de cambio del momento, ms una comisin de riesgo cambiario; mientras ste, en 1984, se congel, y en consecuencia el tipo de cambio de la conversin fue del orden de 100 sucres por dlar, a
partir de 1988 los pagos de dicha deuda se efectuaron a una tasa que en promedio super los 600 sucres por dlar. Adems, la tasa de inters se pact fija
en 18%, mientras en el mercado financiero nacional y desde 1983, en promedio, las tasas han superado el 35%.
La sucretizacin tambin plante discusiones importantes en torno al
manejo de la deuda externa, ya que el sector privado se sinti perjudicado al
haber pagado completamente al Banco Central la deuda sucretizada (aunque
fuese con los subsidios ya mencionados), mientras la institucin emisora reestructur constantemente sus deudas con el exterior, y ms recientemente dej
de servir los intereses correspondientes. En caso de que en el futuro se obtenga una condonacin de parte de la deuda externa, o gue la tasa de inters se
fije por debajo de los niveles del mercado, es muy posible que, en trminos de
los valores actuales, el sector privado haya cancelado al Banco Central ms de
lo que ste ha pagado en el exterior.
El otro campo interno importante es la relacin entre el Banco Central
y el resto del sector pblico frente a la moratoria. La situacin ha sido muy
clara: en primera instancia, en 1987, se trat de obligar a las instituciones pblicas a que depositasen en el Banco Central la contraparte local de los pagos
al exterior, incluso por aquellos montos cuyo pago en el exterior estaba suspendido. Pero al cabo de algunos meses, y ante las dificultadesfinancierasque
enfrentaban dichas instituciones, se suspendi este mecanismo, e incluso se
devolvieron los depsitos antes acumulados. Esta poltica se ha mantenido
desde entonces.
[pg.

239]

Mauricio Yepez

2.
Reacciones del pblico
Las posiciones del pblico ecuatoriano frente al problema de la deuda fueron
diversas. Entre los grupos con un planteamiento relativ^ente conservador se
encuentran los siguientes sectores industriales, comerciales yfinancieroscon,
los puntos de vista que vienen a continuacin:
"Obtener la institucionalizacin del criterio de la proporcionalidad respecto a los ingresos por exportaciones para el servicio de la deuda externa."
"Que se convierta la deuda externa en proyectos de inversin en sectores que el pas no est en condiciones de explotar."
"Que es necesario mantener corriente el servicio de la deuda externa,
con el fin de no deteriorar la imagen del pas en el exterior."
Tambin existieron opiniones ms radicales provenientes de los gremios laborales:
"Que la deuda externa es incobrable e impagable."
"Que la deuda externa ha sido pagada en su totalidad y por lo tanto no
deben realizarse ms pagos, afrontando las consecuencias."
Estas posiciones fueron bastante marcadas y discutidas hacia 1987-88,
es decir, al inicio de la moratoria parcial o total. Sin embargo, en los dos ltimos aos el tema ha ido perdiendo actualidad, en gran medida ante la percepcin de que la moratoria no ha tenido un efecto negativo directo sobre la situacin econmica del pas. De ah que quienes estaban a favor del pago hoy
ms bien apoyan un proceso de negociacin, que no necesariamente debe ser
muy dinmico, con el fin de llegar a una eventual reduccin del monto total de
obhgaciones.

VIL Conclusiones
En el caso del Ecuador, las caractersticas ms importantes que cabe sealar
dentro del proceso de restriccin de pagos son:
Primero, la influencia de las perturbaciones externas (en particular la
evolucin de los precios del petrleo) ha sido determinante para establecer la
capacidad de pago del pas, y en consecuencia las moratorias parciales y totales surgidas desde 1982.
Segundo, los factores econmicos y polticos internos han sido tambin
importantes: el cambio de un gobierno de "derecha" a uno de orientacin de
"centro-izquierda", la necesidad de controlar el tipo de cambio con la consecuente intervencin directa en los mercados, o desacuerdos frecuentes sobre
el camino ms adecuado para mantener relaciones positivas con el exterior,
han tenido ima influencia bsica en la estrategia del pas frente al servicio de
la deuda.

[pg.

240]

LA MORATORIA ECUATORIANA

Tercero, no existieron mecanismos claros de proteccin anti-embargos


por parte del gobierno hasta junio de 1989, cuando el Citibank at 80 millones
en depsitos del pas. Se revel, ah tambin, la vulnerabilidad legal que pueden tener ciertos tramos de deuda que se encuentran fuera de los acuerdos de
refinanciamiento, y que estn sin embargo sujetos a clusulas de "incimiplimiento recproco".
Cuarto, en el caso ecuatoriano, no se han perseguido nunca estrategias
colectivas, ni en el plano negociador ni en el legal, y apenas marginalmente en
el de contactos y asesoras.
Quinto, el objetivo central de la moratoria, es decir, la disminucin de
las transferencias netas de recursos al exterior, s se ha cumplido, ya que el
flujo neto positivo que se ha dado en los ltimos aos con la banca privada y
los gobiernos es mayor que el flujo negativo registrado con los organismos internacionales. Ms an, el flujo negativo con los organismos multilaterales no
proviene sino marginalmente de la moratoria con la banca y se debe ms bien
a desacuerdos fundamentales sobre el conjunto de la poltica econmica. En
este sentido, se podra concluir que en cierta forma lo que no ha arrojado resultados muy notables es la priorizacin de pagos puesta en marcha desde
agosto de 1988, ya que los organismos favorecidos con dichos pagos en gran
medida los multilaterales han mantenido flujos netos negativos.
Por otra parte, im segtmdo objetivo de la moratoria era mejorar las
condiciones de estabilidad macroeconmica y las posibilidades de crecimiento de la economa. En este sentido, los resultados no han sido muy positivos:
la inflacin ha mantenido niveles elevados, e incluso ms elevados en promedio, despus de la moratoria de enero de 1987 que en perodos anteriores. La
inversin pblica y privada ha registrado tasas negativas o ligeramente positivas desde 1987, y el crecimiento de la economa ha sido negativo en trminos
per cpita. Todo ello es resultado de la dificultad que tuvo el gobierno para
desarrollar y sostener un programa econmico coherente. En otras palabras,
si bien la moratoria dio cierto alivio en las finanzas externas, la situacin no
fue aprovechada plenamente debido a problemas de poltica interna.
Por ltimo, no obstante las limitaciones sealadas, haba algunos elementos positivos generados por la moratoria. La disminucin de la transferencia neta de recursos ha permitido una acumulacin ms o menos importante
de reservas internacionales, favoreciendo una relativa estabilidad cambiarla.
(Naturalmente la acumulacin de reservas tambin se ha visto favorecida por
el poco dinamismo de la economa y el bajo nivel de importaciones.)
El cese de pagos tambin contribuy a una cada del precio de la deuda
en el mercado secundario (de un promedio de 65 centavos a comienzos de
1987 a 15 centavos en los ltimos dos aos), lo que en particular dio cierta legitimidad a la poltica de pagos parciales equivalentes al 30% de los intereses
adeudados. Esta poltica ha sido positiva porque, lentamente, ha ido generando un concepto de seriedad con respecto al deseo del pas de cumplir con los
compromisos adquiridos por parte del Ecuador. Adems, la propia moratoria
parcial de pagos na ido poco a poco conduciendo a un ajuste de expectativas
por parte de la banca respecto a la capacidad de pago del pas, y de esta ma-

[pg.

241]

Mauricio Yepez

era lleva a condiciones para una eventual reduccin de la deuda a travs de


operaciones de "buy-bccr" o de un acuerdo global. Es decir, la moratoria s
ha sido im factor importante de presin para obtener un acuerdo general sobre la necesidad de reduccin de la deuda en cualquiera de sus modalidades.
En fin, la posicin ecuatoriana de cumplir con ciertos pagos preestablecidos pero manteniendo una moratoria parcial, ms su constante msistencia en la necesidad de negociar para llegar a acuerdos de largo plazo, evitando posiciones extremas de confrontacin, ms ciertos elementos positivos de
estabilizacin en la poltica econmica, le han permitido situarse dentro de la
lnea del Plan Brady, y en consecuencia disponer de elementos de presin poltica para llegar a im acuerdo favorable en el futuro.

Notas
1/
2/
3/
4/
5/
61
7/

8/
9/
10/

Antecedentes sobre la estrategia ortodoxa se encuentran en CEPAL (1985) y Devlin


(1989).
Los antecedentes sobre el Plan Baker se encuentran en CEPAL (1988).
Aunque el pago del crdito cont con el respaldo formal del ingreso de exportaciones de
petrleo, tuvo un margen relativamente alto sobre la LIBOR (1,5%).
Antecedentes sobre el Plan Brady se encuentran en CEPAL (1990).
Como se seala en Altimir y Devlin (en este mismo volumen), esta situacin se debi al
nuevo marco introducido por el Plan Brady.
En la prctica, el Club de Paris ha resistido con fuerza el cambio de la fecha de corte.
Las rondas representan un sistema en el que los exportadores venden semanalmente sus
divisas a los importadores con la intermediacin del Banco Central. Conforme operan las
rondas en la actualidad, el sector privado se autoabastece de moneda extranjera, en tanto
que el sector pblico utiliza el producto de sus ventas para el servicio de la deuda y para
realizar sus propias importaciones.
Para profundizar el anlisis acerca de cmo funciona legalmente el derecho de cobro
compulsivo por parte de un banco acreedor, vase el estudio de Biggs, en este mismo volumen.
El alcance legal de la clusula de inmunidad se analiza en Biggs, en este mismo volumen.
El grado de sesgo en el sistema legal estadounidense est claramente expresado en el artculo de Biggs, en este mismo volumen.

[pg.

242]

Cuadro 1
ECUADOR: TIPO DE CAMBIO Y TASA DE INTERES
Ao

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

inflacin
Tipo Cambio Tasa Inters
1US$o1
Activa^
interna
(porcantaje)
Sucre

20,65
25,00
25,00
25,00
25,00
25,00
25,00
25,00
25,00
25,00

12%
12%
12%
12%
12%
12%
12%
12%
12%
12%

5,4%
9,7%
7,4%
12,1%
22,7%
14,3%
10,2%
12,9%
13,1%
10,1%

inflacin
EEUU

5,9%
4,3%
3,3%
6,2%
11,0%
9,1%
5,8%
6,5%
7,6%
11,3%

Tipo cambio Tasa inters


Reai'>/
Reai<^
(1970=100)

100,0
97,9
96,6
93,9
86,5
79,4
77,4
76,8
76,8
76.7

3,2
10,9
40,3
5,8
-53,0
14,4
-5,7
-15,1
13,2
-21,5

Fuente: Banco Central del Ecuador, Junta Monetaria, INEC, FMI.


a! Tasa de inters activa para los crditos que los bancos otorgan con recursos propios,
b/ Basado en estimaciones del Banco Mundial-Ecuador: "Country Memorandum*,
c/ Diferencia (tasa efectiva de inters sobre la deuda extema + devaluacin a nivel del PIB - inflacin
medida a nivel del deflactor de exportaciones).

Cuadro 2
ECUADOR: INDICADORES ECONOMICOS VARIOS

Ao
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

Exportaciones no
petroleras
(Mili. US$)
234
236
263
302
429
395
570
738
875
976

Cuenta
corriente

Dficit sector pblico

(Mili. US$)

(MIII.US$)

(%PIB)

250
307
284
397
875
1.0(
1.049
1.360
1.704
2.097

-122
-164
-85

-3,5
-2,6
-0,7

10,8
7,5
8,0

7,1
5,0
3,0

-12
22

1,8
-0,2

-239
-29
-377
-730
-654

-3,1
-4,0
-6.3
-5,5

9,2
10,4
15,2
13,2

1,0
9.0
2.3
2,9
2,4
-3,9
2.2

Fuente: Banco Central del Ecuador.

-1,6

Crecimiento
industrial
(%)

Crecimiento
agropecuario
{%)

importacionas

11.9
8,2
9,7

Cuadro 3
ECUADOR: MOVIMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA TOTAL^/
(millones de dlares)
Ao

Saldo inicial

Desembolsos

Amortizacin

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

213,1
241,5
260,8
343,9
380,4
410,0
512,7
693,1
1.775,8
2.974,6

48,2
49,1
113,1
61,1
124,9
149,2
265,2
662,4
1.017,0
1.850,7

19,8
29,8
30,0
33,0
95,7
44,0
85,5
100,5
401,3
1.277,3

intereses

Ajustes')/

8,5
10,3
12,2
18,0
21,6
21,8
26,5
56,0
143,0
321,6

Saldo Finai

0,0
0,0
0,0
8,4
0,4
-2,5
0,7
8,7
22,7

241,5
260,8
343,9
380,4
410,0
512,7
693,1
1.263,7
2.314,2
3.554,1

6,1

Fuente: Banco Central del Ecuador.


a/ Eventualmente, el saldo final de un ao no coincide con el inicial del ao siguiente por modificacin en las fuentes de informacin,
b/ Ajuste por variaciones en las cotizaciones de las divisas.

Cuadro 4
ECUADOR: INDICADORES DE ENDEUDAMIENTO EXTERNO
(porcentajes)
Ao

Servicio deuda/axportacionss

1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

12,05
16,85
13,06
8,74
9,57
6,50
8,56
11,17
35,59
74,35

Servicio deuda/PIB

Fuente: Banco Central del Ecuador.

1,74
2,50
2,25
2,05
3,16
1,53
2,11
2,35
7,11
17,08

Saido deuda/exportaciones

Saldo deuda/PIB

102,8
109,5
106,4
65,5
33,4
50,6
53,0
90,2
151,3
165,2

16,0
16,2
18,3
15,3
11,0
11.9
13,0
18,9
30,2
37,3

Tasa inters
efectiva

4,0
4,3
4,7
5,2
5,7
5,3
5,2
8,0
8,5
10,8

Cuadro 5
ECUADOR: INDICADORES DE ENDEUDAMIENTO EXTERNO
(porcentajes)
Ao

Servicio dauda/Exportacio-

naa

Servicio deuda/PIB

da/Exportacio-

12.0
15.3
14.9
8.5

232,2
285,0
314,3

56.8
84,7
85.4
40.6
44,7

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

10.2
9.8

40,0
54.8
69.9
88,4
70.7

11,4
14,8
20.1
17,5

Saidodeunes

Saldo deuda/PIB

Tasa inters
afectiva

39,2
42,0
49,7

14,4
13,4

182,6

289,8
279.2
415,3
509,6
480,8
481,2

13,1
11,3
12,3
12.3
9,4
8,5
8,7
9,7

66,4
65,9
68.2
86,3
108.2
109,2
119,0

Fuente: Banco Central del Ecuador.

Cuadro 6
ECUADOR: MOVIMIENTO DE LA DEUDA EXTERNA TOTAL/
(millones de dlares)
Ao

Saldo Inicial

Desembolsos

Amort.

Intereses

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988

4.651,7
5.869.8
6.f53?,9
7.380.7
7.596.0
8.110,7
9.075,9
9.841,6
9.750,6

2.767,8
2.692,1
2.562,9

1.513,2

625,5

-38,2

5.868,1

1.885,0
1.769,6

770,6
750,2
921,0
840,0
763,4

-44,0
-45,2
-76,2
78,8
135,4
260,5
-124,6
-36,3

6.632.9
7.380,7
7.596,0
8.110.7
9.075.9
9.841.6
9.750,6
10.085,6

1989

1.863,2
1.931,1
3.110,3
1.781,8
1.928,0
1.689,9

1.571,7
1.495,2
2.280,5
1.279,4
1.894,3
1.318,7

Fuente: Banco Central del Ecuador,


a/ Vanse los pies de pgina del cuadro 3.

322,3
474,8
544,5

Aiustest>/

Saldo final Saldo final


con atrasos

10.299,4
10.586,8
11.329,3

Cuadro 7
ECUADOR: TIPO DE CAMBIO Y TASA DE INTERES^/
Ao

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

Tipo cambio Tasa inters


inflacin
1US$s1
activa
interna
(porcentaje)
Sucre
25,0
25,0
31,0
50,0
70,0
93,0
131,0
190,0
321,0
596,0

12,0
12,0
12,0
18,0
22,0
28,0
36,0
38,5
47,5
55,0

5,4
9,7
16,3
48,4
31,2
28,0
23,0
29,5
58,2
75,6

inflacin
EEUU

12,0
11,5
6,7
5.0
3,9
3,8
1.1
4,3
4,4
4,6

Tipo cambio Taila inters


real
reai
(1970=100)
77,1
68,8
77,8
85,2
78,1
95,9
99,2
118,0
132,2
135,0

-8,2
15,7
15,5
20,8
12,1
18,2
66,8
-3,8
21,0
17,5

Fuente:, Banco Central del Ecuador,


a/ Vanse los pies de pgina del cuadro 1.

Cuadro 8
ECUADOR: INDICADORES ECONOMICOS VARIOS
Ao

Export, no
petrol.

import (Mili.
US$)

(Mill. US$)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

957
817
819
615
786
978
1.203
1.204
1.226
1.206

Cuenta corriente
(Mili. US$)

Sector pbli- Crecimiento Crecimiento


co
industrial
agropecua(%)
rio
(%PIB)
(%)

2.242
2.353
2.187

-642
-993
-1.201

-5,8
-8,5

1.421
1.567
1.611
1.643
2.054
1.583

-134
-264
114
-553
-1.131
-505

-3.1
1.0

1.693

-472

Fuente: Banco Central del Ecuador.

-9,3

3,6
8,8
1.5
-1,4

4,1
-4.7

-1.9
0.2
-1,6

-7,2
-5,0
-2.5

1,7
2.3
-3,8

5,3
6.8
2.0
-13,9
10,6
9.9
10,2
2.5
8.6
3,0

Cuadro 9
ECUADOR: REESTRUCTURACION DE LA DEUDA/
(millones de dlares)
Reprogramaclones

Reprogramaclones / (Intereses + Amortizaciones pagadas)

Ao
33,5%
1982
Bancos
1983
Gobiernos
Banco
(Amort2Bcin)
(Recursos frescos)
1984
Gobiernos
Bancos
1985
Gobiernos
Bancos
Proveedores
1986
Gobiernos
Bancos
Proveedores
1987
Gotuemos
Bancos
Proveedores
1988
Gobiernos
Bancos
Proveedores
1989
Gobiernos
Bancos
Proveedores

667
667
1.571
73
1.490
(1.059)
(431)
1.313
52
1.261
1.150
74
1.075
1
1.844
73
1.761
10
653
32
613
9
794
192
593
8
605
123
473
9

164.2%

112,3%

103,4%

154,1%

46,2%

41,5%

36,2%

Fuente: Banco Central del Ecuador.


a/ Ntese que, en el marco de una reprogramacin de la deuda, se consideran el otorgamiento de recursos frescos como una reestructuracin disfrazada de los pagos de inters, vase Devlin (1989).

Cuadro 10
ECUADOR: SALDOS FINALES DE LA DEUDA POR ACREEDOR
(millones de dlares)
Org.
Intemac.

Qobiemos

Bancos

Montos
Estructura/

816

453

4.873
73,5

491
7,4

6.633

6,8

Montos
Estructura/

1.090
14.8

584
7,9

5.242
71,0

465
6,3

7.381

Montos
Estnjctura ^

1.176
15,5

741
9,7

5.180

500

7.596

Montos
Estructura

1.313

863

5.369

16,2

10,6

Montos
Estructura/

1.898
20.9

Montos
Estructura /

2.173

Montos
Estnjctura/

2.328

Montos
Estructura/

2.297

1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989

12,3

21,1

22,0

Fuente: Banco Central del Ecuador,


a/ Porcentaje.

20,2

Proveedores

Total

100,0

100,0

6,6

100,0

66,2

566
7.0

8.111
100,0

976
10,7

5.678
62,5

527
5,9

9.080

1.489
14,6

6.096
59,2

542
5.1

10.299

1.610

6.267
59.2

382
5,1

10.587

15,2
1.878
16,5

6.717
59.3

438
4,0

11.330

68,2

100,0

100,0

100,0

100,0

Cuadran
ECUADOR: ATRASOS DE LA DEUDA EXTERNA POR ACREEDOR ^
(millones de dlares)
1988

1987

INTERESES
Org. Inter.
Gk>biemos
Bancos
Proveedor
Total
CAPITAL
Org. Inter.
Gobiernos
Bancos
Proveedor
Total
TOTAL

1989

Pagos

Refin.

4,6
20,3
448,9
2,2
476,0

4.0
27.1
16,4
2,8
50,3

0,0
0.0
0.0

0,2
13,6
206,7
5,0
225,5
701,5

0.2
18,2
31,8
5,9
56,1
106,4

0.0
0.0
0,0
0,0
0,0
0,0

Pagos

Refin.

Atrasos

7,3
63,2
368,5

7,3
6,5
10,5

0,0
50,1

18.7
457,7

1,5
25,8

0,7
16,4
67,2

3,3
72,8
101,7
109,9
287,7
745,4

3,3
5,8

0,0
60,1

3,8
14,9
27,8
53,6

8,1
92,0
160,2
227,4

AtraMS

0.0
0,0

Atrasos

Saldo
Atrasos

0,0
0.1
456.8
0,5
457,4

0,0
0.1
1.243,1
0,5
1.243,7

0,0
0,3
268,6

0,0
0,5
529,0
3.3
532.8
1.776.B

3,1
272.0
729,4

Fuente: Banco Central del Ecuador.


a/ Diferencias con el saldo final corresponden a ajustes de las cotizaciones de las monedas y redondeos en las cifras.

Cuadro 12
ECUADOR: PAGOS A LA BANCA PRIVADA INTERNACIONAL
EN 1989 Y 1990
(millones de dlares)
1990

1989
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

Total

15,0
12,0
15,0
20,0
20,0
60,08/

142,0

Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Total

13.0
13,0
12,0
12,5
12,5
12,5
13,0
13,0
13,0
13,0
13,0
140,5

Fuente: Banco Central del Ecuador.


a/ Los 60 millones de dlares fueron pagados en los primeros das de enero de 1990 para cumplir
con la meta anual de 142 millones de dlares.

Cuadro 13
E C U A D O R : F L U J O S C R E D I T I C I O S P O R A C R E E D O R a/
(millones
Bancos

Gobiernos

BID

de

dlares)
Banco
Mundial

FMI

Otros

Total

1982
1983

-104

-35

40

10

127

38

-245

96

12

212

-37

44

1984
1S85

-801
-454

135

26
68

27
-10

25
67

-41

26

-101

-629
-404

1986

-264

116

93

55

70

71

1987

267

520

103

71

-101

65

925

1988

330

-14

54

66

-90

-376

-30

1989

543

103

-16

-26

-104

-52

-448

Fuente: Banco Central del Ecuador.


a/ incluye efecto de atrasos.

C u a d r o 14
E C U A D O R : A T R A S O S A C U M U L A D O S E N EL SERVICIO DE LA D E U D A
(millones de
dlares)
M u l t i l a t e r a l e s
Bancos
Gobiernos
BID
Banco Mundial
FMI
Total ^
Capital Intere- Capital Inters- Capital Inters- Capital Intere- Capital Intere- Capital Intere-

1982
1983
1984
1985
1986
1987
1986

102
295
529

389
804
1.243

73
17
_

63
25
_

Fuente: Banco Central del Ecuador,


a/ Incluye el rengln de 'otros' acreedores.

5
4

287 458

320 838
5 3 3 1.244

LA MORATORIA ECUATORIANA

Bibliografa
CEPAL (1985), External Debt in Latin America: Adjustment, Policies and Renegotiation, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado.
(1988), La evolucin del problema de la deuda extema en Amrica Latina
y el Caribe, Estudios e Informes de la CEPAL, n72, Santiago de Chile.
(1990), Amrica Latina y el Caribe: opciones para reducir el peso de la
deuda, Santiago de Chile.
Devlin, Robert (1989), Debt and Crisis in Latin America: The Supply Side of
the Story, Princeton University Press, Princeton, Nueva Jersey.

[pg.2Sl]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA
PERUANA
Leonel Figueroa

Introduccin
En el marco de la gran depresin econmica mundial, agobiado por la cada
de los precios de sus productos de exportacin y por una ag;uda crisis fiscal,
en 1931 el Per dej de servir su deuda pblica externa, por tercera vez en sus
110 aos de historia republicana. Desde entonces y hasta el perodo de la posguerra, la afluencia de capital externo se ci bsicamente a la inversin extranjera directa y a espordicos crditos a empresas. En los inicios de la dcada de los aos cmcuenta se comenzaron a ejecutar programas de obras pblicas de carcter social y nuevos proyectos con capital extranjero, al tiempo que
se ampliaron las compras militares. Elfnanciamientode estos gastos me exigiendo mayor volumen de recursos externos durante este decenio. En esas circunstancias, el florecimiento de las exportaciones y el giro hacia una poh'tica
liberal en el tipo de cambio y en los precios permiti el reinicio del otorgamiento de crditos al gobierno. En una primera etapa stos se hicieron bajo la
forma de operaciones bilaterales o de organismos multilaterales al amparo de
los cuales, mdirectamente y de modo lento, se reanud elflnanciamientode la
banca privada. 1/ En el decenio de 1960, el Per, al i^al que otros pases del
Tercer Mimdo, reingres al mercado internacional de capitales privados. En
1965, un grupo de bancos otorg el primero de ima serie de crditos directos
al gobierno para financiar con ellos la puesta en marcha de un vasto plan de
obras pblicas, en circunstancias que el ahorro nacional tenda a disminuir. Al
poco tiempo, el elevado dficit fiscal y la presin conjunta de la demanda de
divisas para respaldar el proceso sustitutivo de importaciones y ciunplir con el
servicio de la deuda, condujeron a una crisis econmica que oblig, en 1968, a
recurrir a la primera refinanciacin de la deuda externa de la posguerra.
Diez aos ms tarde, luego de la ejecucin de un amplio programa de
inversiones productivas realizadas principalmente por el Estado y financiado
en gran medida por la banca privada, y tras cuatro aos ininterrumpidos de
[pg.253]

Leonel Figueroa

agudo dficit de la balanza en cuenta corriente (1975-78), el gobierno se vio


en la necesidad de concertar un segundo refinanciamiento externo. El cronograma de pagos de ste, sin embargo, se adelantara gracias al formidable aumento de las exportaciones en 1979 y 1980. El crdito sigui afluyendo al inicio de la dcada de los aos ochenta, hasta la sbita crisis de la deuda mexicana. En el mbito interno, la liberalizacin de las importaciones (desde 1981) y
los efectos de la recesin mundial, haban contribuido a deteriorar seriamente
el balance de pagos, por lo que en 1983 debi recurrirse al apoyo del Fondo
Monetario Internacional (FMI^ y a un tercer refinanciamiento global de la
deuda. A los problemas de poutica econmica se sumaron en 1983 otros de
carcter climtico que afectaron negativamente la produccin y las eraortaciones. Por eUo, el servicio de la deuda comenz a sufrir atrasos desde finales
de ese ao, y se trat de negociar una nueva refinanciacin extema, llegando a
obtenerse preacuerdos con la banca y los gobiernos del Club de Pars en el
primer semestre de 1984. Sin embargo, la profundizacin de la crisis fiscal y el
consiguiente incumplimiento de las metas acordadas con el FMI, produjeron
la suspensin parcial del pago de intereses a los acreedores. Con escasas variaciones, esta situacin se prolong hasta el primer semestre de 1985.
Hacia 1985 se estimaba que el servicio de la deuda externa pblica debera representar el 55% de las exportaciones y slo los intereses bordearan
el 20%. Sin embargo, en julio de ese ao, la nueva administracin determin
que no se destinara ms del 10% de las exportaciones de bienes y servicios al
pago de las obligaciones pblicas externas. La prioridad otorgada al crecimiento econmico era incompatible con el pago del servicio la deuda externa
en su totalidad. Al poco tiempo se inici ima etapa de confrontacin entre el
gobierno y los acreedores que, con algunos matices, se mantendra hasta el final del perodo gubernamental, en juho de 1990.
La restriccin al pago de la deuda externa tuvo tres perodos muy diferentes en la evolucin econmica. En el primero, entre fines de 1983 y mediados de 1985, la economa estuvo sujeta a un esquema de ajuste ortodoxo que
la mantuvo deprimida. En el segundo, durante los dos primeros aos de la
nueva administracin, la poltica econmica logr recuperar el crecimiento de
la produccin mediante el aumento de la demanda, con una reduccin de la
tasa inflacionaria. Sin embargo, ya en el segundo semestre de 1986 era evidente la necesidad de introducir reajustes ante el deterioro de la balanza de pagos, la distorsin en los precios relativos y el creciente dficit fiscal. Pese a
ello, luego de un conjunto de medidas parciales adoptadas en abril de 1987 y
en un contexto econmico y poltico muy diferente, el gobierno trat de prolongar la vigencia de la poL'tica de reactivacin original, con un resultado negativo. La ampliacin de los desequilibrios macroeconmicos por un lado, y
las repercusiones de la pretendida estatizacin de la banca por el otro, condujeron a una recesin de grandes proporciones y a una altsima inflacin, que
fueron el signo distintivo del tercer perodo de la moratoria.
En este marco, no puede afirmarse categricamente que la moratoria,
jese a desalentar el ingreso de nuevos capitales, haya determinado el inicio de
a profunda crisis econmica a partir de 1988. En lo esencial, el comportamiento de las variables econmicas debe asociarse a la inconsistencia de la

[pg-254]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

gestin de la poltica econmica. De hecho, la moratoria permiti que hasta


1988 se produjera una transferencia neta positiva de recursos del exterior. En
1989, esa transferencia cambi de signo debido a medidas de poltica econmica interna y a la reduccin de las necesidades de crdito de corto plazo generada por la recesin; de todas formas, gracias a la moratoria, la transferencia neta vinculada al crdito pblico de mediano y largo plazo continu siendo
positiva incluso en ese ao. Al finalizar 1989, los atrasos acumulados de capital e intereses superaron los 9.000 millones de dlares.
Frente a ese beneficio de la restriccin unilateral de pagos, eristieron
costos de muy difcil cuantificacin, como la reduccin del mvel de las lneas
de crdito y el aumento del costo en las operaciones de comercio exterior. Un
tema por discutir a este respecto es el relativo a la aceleracin de la fuga de
capitales, sin embargo, debe sealarse que a la moratoria se sumaron el intento de estatizacin de la banca e incoherencias en la poltica econmica.
En la primera seccin de este trabajo se har una evaluacin del contexto macroeconmico en que tuvo lugar la restriccin multilateral de p^os y
los rasgos principales de ese proceso. En la segunda seccin se pasar revista
a la forma en que se gestion la moratoria, la selectividad de los pagos, los
problemas que el pas debi enfrentar, sobre todo en los crticos perodos iniciales de la moratoria, y las diversas acdones tendientes a neutralizarlos, as
como la relacin con los acreedores. En la tercera seccin se discutirn las repercusiones sobre la transferencia de recursos del exterior y la fuga de capitales.

I. La poltica econmica durante la moratoria


1.
La situacin econmica hasta 1984
Como en la mayora de los pases del continente, el Per particip activamente de la afluencia en el mercado de capitales en la dcada de los aos setenta.
As, en los cinco primeros aos de ese decenio, se financi un amplio programa de inversiones y, al mismo tiempo, un crecimiento del consumo privado.
Gran parte de estefinanciamientofue otorgado por la banca privada; entre
1972 y 1976, el 44% de los desembolsos externos provino de esta fuente que,
desde entonces, pas a tener mayor importancia relativa entre los acreedores.
En 1970, la deuda pblica externa de mediano y largo plazo con la banca privada internacional represent el 17% del total;^/ en 1975 pas a significar
43%, sustituyendo en la prctica el crdito que con anterioridad otorg^an los
proveedores (cuadro 1). Otra modificacin importante en la estructura de la
deuda devino del escaso volumen de crdito de los organismos internacionales, como producto del bloqueo estadounidense, en represalia por las expropiaciones de empresas de ese pas que hiciera el gobierno militar. Por esta razn, los pases socialistas irrumpieron con fuerza en el mercado crediticio, derivndose buena parte de estefinanciamientoal mbito militar.

[pg.255J

Leonel Figueroa

Por un lado, la aplicacin de esos recursos extemos se orient a proyectos de desarrollo de largo perodo de madvuracin, incluyendo algunos de
dudosa rentabilidad pero que en todo caso merecieron la aprobacin de las
entidades crediticias externas; por otro lado y en mayor volumen, a gasto no
productivo: cobertiu-a presupuestu-ia, compras para la defensa y adquisicin
de alimentos, principalmente.^/ En ese mismo perodo tuvo lugar una sucesin
de hechos que determinaron una insuficiencia de liquidez internacional y contribuyeron al incremento del endeudamiento externo. La elevacin de las tasas de inters internacionales, la crisis de los pases mdustrializados vinculada
al problema del petrleo y las restricciones comerciales impidieron el mejoramiento sostenido del balance en cuenta corriente. Pero tambin se generaron
problemas a partir de la gestin de la pohtica econmica interna: la sobrevauacin de la moneda nacional en unos perodos y el excesivo liberalismo en
otros tuvieron su cuota de influencia en la erosin de las cuentas extemas. La
combinacin de estos factores con lasfluctuacionescclicas de la economa internacional gener desequilibrios en el sector externo que condujeron a crecientes dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos,"*/ y al no contar
con suficiente capital compensatorio, a la prdida de reservas internacionales.
Ello produjo, entre otras medidas, la renegociacin global de la deuda entre
1978 y 1979. El auge de las exportaciones en 1979, cuyo valor en trminos reales, gracias a los ^tos precios y a la maduracin de las inversiones en petrleo y minera iniciadas a comienzos del decenio se mantena como el mmo
alcanzado hasta finalizar la dcada de los aos ochenta, y las polticas de ajuste adoptadas permitieron posteriormente renunciar al alivio obtenido con el
Club oe Pars, y efectuar un primer prepago de la deuda bancaria refinanciada.
En estas condiciones, al restituirse el sistema democrtico, en julio de
1980, el pas gozaba de una buena imagen crediticia pese a su deuda externa
de 9.600 millones de dlares ms del doble de sus exportaciones, de los
cuales 6.050 millones correspondan al sector pblico. Ms an, como las
perspectivas de los precios internacionales eran muy favorables y el dinero
aflua en los mercados de capitales, el gobierno plante un amplio pro^ama
de inversiones sustentado en un 40% por crdito externo. Buena parte oe ste
provendra de la banca privada internaciond, cuyo uso repercutira posteriormente en una mayor presin sobre el servicio de la deuda. Como muestra de
la afluencia financiera, el gobierno decidi, en abril de 1981, prepagar la deuda reinanciada con la banca privada. (Banco Central de la Reserva del Per,
1985.) Sin embargo, la liberal poltica de importaciones destinada a sostener
la creciente demanda interna, el uso de la poltica cambiarla para frenar la inflacin y la importante reduccin de los volmenes exportados, junto al drstico deterioro de los trminos del intercambio debido a la recesin internacional, condujeron en 1981 a una crisis en el sector externo que se expres
en una prdida de reservas internacionales del orden de 500 miones de dlares, con lo que su nivel se redujo al equivalente de dos meses de importaciones. Para superar estos problemas se recurri a un crdito del Fondo Monetario Internacional (FMI) que haba estado gestionndose desde mediados de
1981. Se hizo uso, por ima parte, del Servicio de Financiamiento Compensato[pg.

256]

ADMimSTRAaONDE

LA MORATORIA PERVANA

rio, por un monto en Derechos Especiales de Giro (DEG) ascendente a 200


millones, y por la otra, del Acuerdo Ampliado, -por DEG 650 millones-, cuyos
desembolsos se efectuaran en tres aos. Ello y las correspondientes polticas
acordadas con el FMI facilitaron el acceso de las entidades pblicas al financiamiento de fuentes privadas: de la banca en especial de crditos de corto
plazo que inicialmente no estuvieron limitados por el acuerdo con el FMI y
de proveedores particularmente en las adquisiciones para la defensa, as
como de los organismos multilaterales.^/
Las desfavorables condiciones externas que persistieron durante 1982
se agravaron por las restricciones operadas en los mercados de capitales a
raz de la crisis de la deuda mecana, en agosto de ese ao. Al mismo tiempo,
la tasa de inters aplicada a los prstamos externos sigui mostrando altos niveles reales positivos. Estos factores externos, junto a fenmenos climticos
que a inicios de 1983 deterioraron seriamente la capacidad productiva (el PIB
cay cerca de 12% ese ao), configuraron una delicada situacin financiera
para el pas.
En ese marco, al que debera agregarse un elevado dficit del sector
pblico y una fuerte concentracin de las obligaciones de la deuda externa (la
proyeccin del servicio de la deuda total indicaba que absorbera cerca del
70% de la exportacin de bienes y servicios para 1983, cifra que llegaba casi a
90% para 1984), el gobierno negoci, en el transcurso de 1983, el refinanciamiento de sus adeudos con el Club de Pars, con la banca privada internacional y con los pases socialistas.^/ Estos refinanciamientos aliviaron la presin
del servicio de la deuda en 1983 y 1984; sin embargo, la contribucin decisiva
para la reversin de los resultados negativos en la b^alanza en cuenta corriente
provino de la severa contraccin de las importaciones al restringirse la demanda interna.
En 1983, el Banco Central de Reserva recibi un desembolso del Servicio de Financiamiento Compensatorio del FMI por 170 millones de dlares, y
crditos de apoyo a la balanza de pagos: del Fondo Andino de Reservas
(FAR), por 195 millones de dlares y de la banca, mediante un sindicato organizado por el Banco Arabe-Latinoamericano (ARLABANK), por 195 hmUones de dlares, el que a su vencimiento fue asumido por el gobierno. Sin embargo, los Empero, los problemas fiscales persistieron por lo que, aim con el
apoyo crediticio recibido, el servicio de la deuda externa comenz a sufrir retrasos espordicos desde diciembre de 1983. Por un lado, la creciente inflacin erosionaba rpidamente la recaudacin tributaria; por otro, las dificultades para reducir los gastos fiscales no financieros a fin de hacer posible la cobertura de los compromisos de la deuda pblica eran cada vez mayores. Ambos factores generaron el incumplimiento de las metas concertadas con el
FMI. As, las metas establecidas en el acuerdo con el FMI para 1984 se debieron renegociar. Los tratos fueron iniciados en enero y concluyeron en abril,
acordndose la suspensin del Acuerdo Ampliado de 1982 y la suscripcin, en
su lugar, de un nuevo acuerdo t/jrf-fty por 250 millones de DEG, cuyas condiciones fueron cuestionadas por diversas fuerzas polticas, incluso en el seno
del gobierno. Al mismo tiempo, se obtuvo una ampliacin del Servicio de Financiamiento Compensatorio por 75 millones de DEG. Simultneamente, en
[pg.257]

Leonel Pigueroa

enero se haba comenzado a negociar otro refinanciamiento con la banca intemadonal, logrndose arribar a un preacuerdo.^/ cuya ratificacin contemplaba el mantenimiento del acuerdo stand-by con el FMI. De todos modos,
gracias a ese convenio se obtuvo casi de inmediato un primer desembolso de
100 millones de dlares por parte del sindicato bancario. Pero en marzo, sustentndose en el hecho de que la banca estaba faltando al compromiso de
mantener el nivel de las lneas de crdito comercial, el gobierno dej de servir
la deuda contemplada en el preacuerdo firmado en febrero. Entretanto, luego
de la primera revisin de las metas acordadas con el FMI, se negoci el refinanciamiento con el Club de Pars, llegndose con gran rapidez a un convenio
global en el mes de junio (Kisic, 1985), bajo el cual se efectuaran los acuerdos
bilaterales. Tambin este convenio qued sujeto al mantenimiento del programa vigente con el FMI.
En la revisin de las metas acordadas con el FMI para el segundo trimestre, reapareci el incumplimiento de aqullas relacionadas con el dficit
fiscal. Las proyecciones indicaban la imposibilidad prctica de resolver esta
situacin, pues la tendencia del dficit era creciente y las medidas correctivas
tenan escasa viabilidad. Al no satisfacerse esa meta, y pese a que el gobierno
haba cumplido en los otros campos, el FMI resolvi suspender los desembolsos del acuerdo stand-by.
2.
Moratoria unilateral discreta
En el contexto sealado, comenzaron a producirse atrasos en el pago de intereses de la deuda; los pagos del principal haban sido resueltos gracias al refinanciamiento previo. En diciembre de 1983 el monto impago total corresponda a slo un 5% de los intereses vencidos. Sin embargo, los atrasos fueron regularizados en forma sistemtica con posterioridad. Esta situacin fue arrastrndose durante el primer semestre de 1984. Desde junio de 1984, avizorando la imposibilidad de ciunplir con la meta fiscal acordada con el FMI, se inici la acumulacin de servicio impago por el refinanciamiento de 1983 con la
banca, adicionndose a los atrasos previos referentes al preacuerdo de febrero. Por eso fue que, sobre la base de la confirmacin del incumplimiento de
aquella meta con el FMI y los retrasos en el pago de los intereses de su deuda,
la banca suspendi el ltmio desembolso previsto de 100 millones de dlares.
Al mismo tiempo, al no ratificarse el preacuerdo de refinanciamiento de febrero, quedaron en mora los vencimientos desde marzo en adelante. Como el
compromiso con el Club de Pars estipulaba tambin el mantenimiento del citado acuerdo, qued en suspenso la firma de los acuerdos bilaterales de refinanciamiento y tcnicamente se cay en mora con los gobiernos y organismos
oficiales a partir de los vencimientos de mayo de 1984. Privado el pas de crdito externo, con una notoria baja de sus exportaciones y carente de recursos
el Tesoro Pblico, el atraso en el servicio de la deuda se generaliz con todos
los acreedores, configurando ima situacin de virtual moratoria unilateral,
pues los preacuerdos con la banca internacional y el Club de Pars no podan
mvocarse por la razn antes mencionada.
A partir de agosto de 1984, se adopt la prctica de efectuar pagos parciales de la deuda pblica conforme a la disponibilidad de recursos en Teso[pg.258]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

rera. Ello no fue suficiente para los rganos de control de la banca estadounidense que, al promediar el segundo semestre de 1984, clasificaron la deuda
eruana como "sub standard". Posteriormente, con lafinalidadde evitar el reajamiento de esa clasificacin a "valor deteriorado", el gobierno efectu pagos a cuenta de los intereses atrasados. La referida clasificacin fue entonces
diferida pero se hara efectiva en el ltimo trimestre de 1985, cuando la nueva
administracin hizo explcita la moratoria. A los dems acreedores se les pag
de manera selectiva. Al finalizar 1984, los atrasos en el pago de capital e mtereses sumaban 1.330 millones de dlares, equivalentes al 75% del servicio vencido (excluidos los refinanciamientos).
Pese a esta situacin, desde el segundo semestre de 1984 se mantuvo
siempre el dilogo con los acreedores, especialmente con el FMI y con la banca internacional. En las negociaciones estuvo claro que, antes que llegar a un
acuerdo definitivo, lo central era no deteriorar las relaciones con los acreedores y dejar transcurrir el tiempo pues las elecciones generales estaban prximas y, para ambas partes, era conveniente que el arreglo fuese efectuado por
la nueva administracin.
En este perodo, en vista del relativamente holgado nivel de reservas
internacionales en el Banco Central, los compromisos con el FMI fueron atendidos normalmente. Con ello se cubra cierta formalidad, y la moratoria era
aceptada con alguna renuencia pero con mucho realismo por los acreedores.
En verdad, se mantem'a cierta esperanza en que el gobierno entrante pudiese
resolver la situacin, pues el nivel de reservas internacionales era aceptable y
poda esperarse que los requerimientos de financiamiento externo para el
pro^ama de obras pblicas de la nueva administracin slo fuese logrado
melante un acuerdo que, necesariamente, incluira el refinanciamiento global.
El tema del refinanciamiento fue invocado durante el perodo preelectoral (desde fines de 1984 hasta abril de 1985) por todos los partidos poh'ticos.
En la mayora de los programas electorales haba coincidencias sobre ciertos
aspectos. Por ejemplo, se planteaba la necesidad de una reprogramacin multianual, con un perodo de gracia mnimo de cinco aos, que considerase un
lmite al servicio de la deuda en relacin con las exportaciones. Solamente la
coalicin de izquierda propuso una moratoria selectiva dirigida a la banca. El
Partido Aprista mantuvo una posicin muy crtica frente a las polticas del
FMI, y si bien no plante explcitamente la moratoria, la sugiri al destacar el
hecho de que el pas no poda sacrificar el crecimiento para cumplir con el
pa^o de la deuda.
En la etapa preelectoral algunos banqueros no ocultaron su deseo de
que el Partido Aprista no alcanzase la victoria, debido a sus antecedentes respecto al intervencionismo estatal y a la aplicacin extensiva de controles durante el breve perodo (entre 1945 y 1948) en que particip del gobierno. De
repetirse eso, consideraban que las relaciones con los acreedores resultaran
afectadas. Las elecciones dieron un holgado triunfo al Partido Aprista e incluso no se lleg a efectuar la segunda vuelta electoral requerida al alcanzar, por
escaso margen, ms del 51% de los votos en la primera. Con ese respaldo popular, al que se sum el apoyo implcito de otras fuerzas, y con un alto nivel de

[pg-259]

Leonel Figueroa

reservas, el futuro gobierno qued con un amplio margen de maniobra para


plantear su poltica econmica hasta entonces resumida en la bsqueda del
crecimiento con redistribucin y sin una precisin explcita respecto a la deuda extema. Definido el nuevo gobierno, funcionarios del FMI se entrevistaron
con el presidente electo. Alan Garca, recibiendo seguridades de que no habra acciones de repudio y que la moratoria vigente se negociara, pues su administracin tena la fome voluntad de resolver los problemas de la deuda. Similar respuesta obtuvieron representantes de bancos europeos y japoneses.
Algo ms tarde, en las promidades de la transmisin de mando, se
convoc a un grupo de representantes de los bancos de mavor importancia
para el pas (Citibank, Manufacturers Hannover Trust y Chase Manhattan
Bank) a una entrevista con el presidente electo cuyo resultado fue comunicado por Citibank, en su calidad de Presidente del Comit Asesor, a todos los
bancos acreedores. En ella, el presidente electo hizo una evaluacin de los
orgenes de los problemas econmicos del pas y esboz su futura poltica econmica. Al tratar temas polticos, el futuro mandatario expres que en su primer mensaje a la nacin hara xma definicin importante sobre la banca y las
finanzas, pero que al mismo tiempo actuara pragmticamente y que sus futuras acciones confirmaran esta aseveracin. Sobre la deuda externa expres
tanto el deseo de efectuar pagos siempre que existieran los fondos disponibles, as como el deseo de recuperar para el pas la calidad de sujeto de crdito. Plante el respaldo de la comunidad bancaria para lograr un realista pro^ama de amortizaciones y regularizar la situacin de la deuda. Tambin mencion los sucesivos diferimientos de las obligaciones otorgados a la administracin saliente, en virtud de lo cual esperaba un trato similar, y seal que su
administracin evitara confrontaciones dejando abierta la posibilidad de
efectuar pagos peridicos. Los representantes de los bancos pusieron de relieve las negativas consecuencias de una eventual calificacin de la deuda peruana como "valor deteriorado", y por tanto la necesidad de evitar que ella se
produjera. Al mismo tiempo, nieron informados que en el mes de agosto se
tomara contacto con algunas instituciones para recibir la reaccin a los planes y formular una proposicin a la comunidad bancaria. Fueron tambin advertidos que el gobierno deseara efectuar una recomposicin del Comit
Asesor de Bancos; esto ltimo era producto de las insinuaciones de al^imos
bancos para ingresar al Comit Asesor e incluso para reemplazar la presidencia, con la intencin de armonizar los intereses de los bancos con la nueva poltica econmica; en otras palabras, para adoptar una lnea de accin ms condescendiente con el pas. Estos fueron los antecedentes del enfoque ms poltico que se otorgara luego a la moratoria.
3.

Poltica econmica 19S5-89

a)

Cuadro global

Los desequilibrios econmicos sealados tanto en el sector externo como en


el mbito fiscal y de la produccin, trataron de ser corregidos desde 1984 a
travs de la reduccin de la demanda interna mediante la disminucin de los
salarios reales, la contraccin del gasto pblico y una restrictiva poltica credi[pg. 260]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

tcia, al mismo tiempo que se procuraba mantener una tasa de inters real positiva y se elevaba persistentemente el tipo de cambio real. Tales medidas
comprimieron severamente los niveles de demanda y condujeron a una mejora del balance comercial, pero al mismo tiempo generaron expectativas desfavorables que aceleraron la inflacin, erosionando la recaudacin tributaria.
Este fracaso de la poltica econmica convencional entre 1981 y 1984, que se
sumaba al acontecido entre 1975 y 1978, gener un ambiente propicio para el
ensayo de un camino alternativo. De esa manera, se lleg al cambio de administracin con un escenario caracterizado por la creciente inflacin, una profunda depresin de la demanda que significaba un alto grado de capacidad
productiva ociosa, un razonable mvel de reservas internacionales y adelantos
del tipo de cambio real, de los precios y tarifas pblicas y de los precios privados, motivados estos ltimos por las expectativas sobre la poUtica econmica
del nuevo gobierno.^/
Sobre esta base, y concibiendo el fenmeno inflacionario como resultado de la presin de costos que se agravaba por la reduccin del volumen producido a consecuencia de la contraccin de la demanda, se puso en ejecucin
un Plan de Emergencia de corto plazo con el fin de lograr un "ajuste ejyansivo", es decir, reducir el ritmo de la inflacin y al mismo tiempo reactivar la
produccin. Dos objetivos de ms largo alcance orientaban ese Plan: limitar la
transferencia de recursos al exterior y, a partir de ello, generar un proceso
sostenido de acumulacin bajo la orientacin del Estado (Alva Castro,
1987b). Por eso, el programa de corto plazo debera ser aplicado en im perodo de doce a dieciocho meses, luego de los cuales se buscara mantener un
adecuado ritmo de crecimiento con base en el reforzamiento del proceso ahorro-inversin. Los elementos centrales del Programa de Emergencia fueron:
la limitacin de los pagos del servicio de la deuda con el objeto de aliviar las
presiones sobre la balanza de pagos y las cuentas fiscales; una devaluacin de
12% que, junto a la subvaluacin vigente del inti, permitiera una congelacin
del tipo de cambio por un perodo no menor de un ao (se cre un mercado
financiero libre al cual los exportadores tuvieron acceso en cierta proporcin
de sus liquidaciones de divisas), la rebaja de la tasa de inters y el control de
] jrecios de los bienes y servicios no agrcolas.'/ Con estas medidas se buscaba
frenar el ritmo de aumento de los precios. Paralelamente, para reactivar la demanda se elevaron los salarios rea es, se inici un programa de empleo masivo
y se cre un fondo para otorgar precios de garanta a los agricultores. En el
mbito fiscal se esperaba im aimiento de la recaudacin por efecto de las mayores ventas, mientras que en el gasto se privilegi el destinado a la inversin
por lo que, para no elevar el gasto global, se haba limitado el pago de la deuda externa.
Las condiciones preexistentes, sobre todo las relacionadas con el alto
grado de capacidad de produccin ociosa y el adelanto del tipo de cambio y
de los precios, jimto a las medidas sealadas, permitieron de inmediato reducir la inflacin e iniciar, en los meses siguientes, una reactivacin generalizada
con base en el crecimiento de la demanda interna. Este proceso se extendi
durante 1986.10/ Sin embargo, ya a inicios de ese ao una fraccin del equipo
econmico haba alertado sobre la necesidad de efectuar ajustes espordicos
[pg.261J

Leonel Figueroa

de pequea monta para evitar el surgimiento de desequilibros-l^/ Los planteamientos no fueron acogidos y, por el contrario, se acentuaron medidas reactivadoras, buena parte de las cuales fueronfinanciadaspor el sector pblico. Con posterioridad, estas medidas se revelaran altamente negativas, como
los casos del nivel de la reduccin del impuesto general a las ventas y la cuasi
congelacin de precios y tarifas pblicas, de gran impacto sobre el dficit fiscal y la emisin monetaria.
A fines de 1986, los indicadores de produccin, empleo y salarios mostraban una rpida recuperacin. Como resultado de la poltica de expansin
de la demanda interna (bsicamente del consumo), el producto dobal haba
crecido casi 9%, el industrial 16% y el de la construccin 21%; el desempleo
se haba reducido de 10% a 5,4% y los salarios medios se haban incrementado en 30%. La evolucin trimestral de los indicadores econmicos de corto
plazo muestra los perodos de auge y de recesin entre 1984 y 1989 (cuadro
2). Sin embargo, el carcter y la intensidad de esa poltica expansionista comenzaba a rebasar los lmites de la capacidad de respuesta de la produccin,
y ello se traduca en la persistente alza de los precios pese a los mecanismos
de control. A las limitaciones de la oferta se sumaban las crecientes presiones
de demanda derivadas del incremento real de los salarios y de la expansin de
los medios de pago entre 1985 y 1986. Esa expansin monetaria tuvo dos orgenes sucesivos: el primero estuvo vinculado a la creacin de un mercado financiero de divisas, en agosto de 1985, cuyo precio (25% superior al de el tipo
de cambio oficial) era sostenido por el banco central con tres propsitos:
"desdolarizar" al sector privado acumulando reservas en el banco central;
crear un mecanismo para devaluar de manera selectiva en el futuro y evitar
que el alza en el tipo de cambio libre afectara el programa (Webb, 1987). Con
esto, el programa ganara credibilidad, y al mismo tiempo la acumulacin de
reservas dira cierta holgura para enfrentar las probables represalias por la
decisin de limitar el pago de la deuda externa. Los efectos expansivos sobre
los medios de pago fueron parcialmente atenuados por una elevacin de la tasa marginal de encaje bancario. La segunda fuente de expansin fue el aumento del crdito al sector pblico en el sewndo semestre de 1986, reflejo del
efecto negativo de las medidas fiscales de febrero: la recaudacin tributaria, a
pesar del fuerte incremento de las ventas, cay a 10,5% del PIB luego que en
el primer semestre registrara casi 15%; simultneamente hubo un mayor aumento de los gastos del gobierno central y las empresas pblicas, con sus precios rezagados, aumentaron su dficit, por lo que debi recurrirse al financiamiento del banco central por cerca de 3% del PIB. En este contexto, el nivel
de precios, si bien se redujo de manera considerable respecto a los aos anteriores, aument 63%. Al desequilibrio fiscal, se sum la reaparicin del desbalance extemo. La cada del precio del petrleo y en menor grado de los minerales determinaron una baja de 15% (450 millones de dlares) en las exportaciones. Adems, el acelerado crecimiento de la demanda interna y las expectativas sobre el levantamiento de la congelacin del tipo de cambio cuyo
rezago era evidente hicieron crecer las importaciones en 44% (800 millones
de dlares). Ello, y el escaso ingreso de capitales signific una prdida de reservas del orden de 500 millones dlares.

[pg.262]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

En el primer trimestre de 1987 era muy claro que el contexto para el


mantenimiento del programa de emergencia haba variado radicalmente. En
efecto, el nivel de reservas caa en forma persistente, las importaciones especulativas eran alentadas por un tipo de cambio real declinante,i2/ no existan
fuentes sucientes de financiamiento extemo, el margen para sustentar aumentos salariales sin reajustar precios estaba prcticamente eliminado, haba
creciente retraso en los precios y tarifas pbhcas y, entre otros hechos, algunas industrias estaban operando casi en su mxima capacidad. En esas circunstancias, la antigua discusin sobre la necesidad de adoptar medidas correctivas, que hasta ese entonces se estimaba no alcanzaran a ser traumticas,
sigui debatindose en el equipo econmico. Los temas centrales en debate
eran: la necesidad de reducir el ritmo de crecimiento de la economa a travs
de una desaceleracin de la demanda interna, la resolucin de la brecha fiscal, que si^iicaba incremento de la recaudacin y aimiento en los precios y
tarifas pblicas, y el reajuste del tipo de cambio oficial. La decisin poltica de
mantener el esquema econmico original signific, a mediados de 1987, el
desplazamiento del grupo que al interior del gobierno haba pumado por introducir modificaciones en el curso del programa de corto plazo.l3/
A lo anterior se sum de inmediato el intento de estatizacin del sistema financiero que, aunque nunca se concret, represent un alto costo para el
gobierno, tanto por el rompimiento del consenso poltico que hasta entonces
haba disfrutado, como por la reduccin de su margen de maniobra para rectificar la poh'tica econmica.My A partir de entonces (julio de 1987), pese a la
frgU situacin econmica, se trat de aplicar con mayor nfasis el esquema
de reactivacin inicial. A pesar de la tendencia creciente de la inflacin, se
volvi al sistema de tipo de cambio fijo, se rebaj la tasa de inters y se trat
de manejar los precios y tarifas pblicas como freno artificial de la inflacin,
aunque esto ltimo slo se tradujo en un creciente rezago real de aqullos y
en un incremento del dficit pblico. La tendencia al a m de las importaciones, que a duras penas haba sido frenada el primer semestre, se acentu marcadamente al ampliarse la sobrevaluacin de la tasa cambiara y eliminarse
ciertas restricciones administrativas. Al mismo tiempo, se ampli el sistema de
cambios mltiples para favorecer a los e^ortadores con un tipo de cambio
ms alto, y simultneamente abaratar las importaciones. Con esto se produjeron serios efectos en la expansin monetaria que se reflejaron en una mayor
presin sobre la demanda agregada y en una escalada del tipo de cambio del
mercado paralelo.
Este ineficiente manejo de la poUtica econmica reintrodujo im factor
de desconfianza que haba sido prcticamente eliminado en los inicios de la
nueva administracin. En la percepcin de los agentes econmicos, las medidas, en lugar de corregir tendan a agudizar los desequilibrios debido a su insuficiencia. Se acrecent as la incertidumbre y el escepticismo respecto a la
eficacia de la poh'tica gubernamental. Al finalizar 1987, el PIB haba vuelto a
crecer 8,0%, siempre con el impulso de la demanda interna; los salarios medios aumentaron en 8,0% y la tasa de desocupacin continu descendiendo.
Al mismo tiempo, la inflacin alcanz 115%, con una peligrosa aceleracin de
su tendencia alcista en el segundo semestre; el tipo de cambio real continu
[pg.2631

Leonel Figueroa

deteriorndose y la tasa de inters real se torn altamente negativa. Como no


pudo correase la debilidad de la recaudacin, el dficit pbco creci hasta
alcanzar casi 7% del PIB, por lo que se continu recurriendo al Banco Central para financiarlo; a ello se sum la expansin monetaria por el diferencial
cambiario que en el ltimo trimestre alcanz 4% del PIB y, en general,
una poUtica monetaria pasiva que coadyuv al crecimiento de la inflacin y a
la violenta reduccin de las reservas internacionales (cerca de 800 millones de
dlares, de los cuales 625 millones se perdieron en el se^ndo semestre); adicionalmente, florecieron las actividades informales, incluso en el sistema financiero. Luego de un ajuste cambiario en diciembre de 1987 para tratar de
contrarrestar la a^da crisis externa, en 1988 continu aplicndose el mismo
esquema econmico, lo que provoc expectativas cada vez ms desfavorables.l5/ Dos conjuntos de medidas se ensayaron en marzo y julio sin lograr reducir los desequilibrios, pues adems de insuficientes, mantuvieron los mecanismos que generaban una fuerte expansin monetaria. Slo con el programa
de setiembre, pese a sus limitaciones, se comenz a eliminar la emisin derivada del diferencial cambiario y el otorgamiento de subsidios, lo que tuvo un
considerable efecto sobre los precios internos; en el mismo sentido, las medidas tomadas entre noviembre de 1988 y marzo de 1989 mostraron la intencin
de realinear los precios y el tipo de cambio.
Como resultado de lo anterior, en 1988 los indicadores econmicos que
haban sido favorables hasta 1987 se revirtieron. El PIB cay 8%, con una reduccin de 10% en el sector industrial; la tasa de desocupacin subi de 4,8%
a 7,9%, y los u c t c s o s medios se redujeron en 27%. La inflacin, que haba comenzado a acelerarse desde fines del ao anterior, sali de sus lmites histricos al superar el 1.700%. Se perdieron ms de 400 millones de dlares en reservas internacionales netas, con lo que su nivel fue negativo en 350 millones.
La emisin continu presionando el aumento de los precios, pues por un lado
el dficit no financiero lleg a 7,5% del PIB, financiado siempre en buena parte por el Banco Central, cuyas prdidas financieras y cambiarlas alcanzaron a
cerca del 5% del PIB.
Los propsitos de ajustar los precios y tarifas pblicas a sus costos
reales, eliminar los subsidios y realinear el tipo de cambio quedaron frustrados en el primer trimestre de 1989. De todas formas, la decisin de liquidar en
el mercado libre un amplio segmento de importaciones que hasta febrero se
transaban al tipo de cambio oficial, desencaden un fuerte aimiento de los
precios internos en los meses siguientes. Al poco tiempo se volvi a reprimir
el tipo de cambio y los precios pblicos, en el vano intento de frenar la inflacin y, ms an, a partir del tercer trimestre se otorgaron facilidades para la
importacin, tratando de viabilizar una reactivacin econmica. Pese a ello,
los desbalances econmicos y la desconfianza imperante generaron perodos
de desabastecimiento, aun cuando haban desaparecido las restricciones externas gracias al considerable aumento del volumen exportado y el bajo nivel
de las importaciones originado por la recesin. En ese marco, en 1989 la inflacin a l c a ^ a 2 775%, erosionando fuertemente los salarios, que se contrajeron ms de 40%, y los saldos monetarios reales, que alcanzaron apenas a 4%
del PIB. La drstica reduccin de la demanda interna determin que el pro[pg.264]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

ducto global volviera a contraerse, esta vez en 11%, con fuerte gravitacin de
la manufactura (-18%) y la construccin (-16%), que redundaron en ima nueva cada en el nivel de empleo formal. El dficit pblico disminuy por el menor nivel de gasto que debi acompaar a la wolenta cada de los ingresos fiscales debido a la inflacin; al mismo tiempo, el dficit cambiario se redujo de
manera considerable. El comportamiento del comercio exterior determin
una balanza comercial de bienes muy favorable y una recuperacin de reservas internacionales del orden de 950 millones de dlares, lo que hizo elevar su
nivel hasta cerca de 550 millones.l6/
En el primer semestre de 1990, a la severa crisis econmica se aadieron las complicaciones propias de un proceso electoral. Los precios y tarifas
mostraron ima nfima recuperacin de sus niveles reales, en tanto que el rezago del precio de los combustibles continu creciendo, de modo que los desequilibrios fiscales se mantuvieron. La subsecuente expansin de la base monetaria y sus efectos sobre el nivel de precios, y las desfavorables expectativas,
llevaron a que la inflacin en julio, mes del cambio de gobierno, registrase una
tasa superior a 3.000% para los doce meses anteriores. La produccin mostr
dbiles signos de recuperacin a costas del uso intensivo de reservas internacionales, cuyo nivel lleg nuevamente a ser negativo en 140 millones de dlares.
El cambio de gobierno permiti un radical viraje en la poh'tica econmica. Se realiz un severo ajuste fiscal que elev las tarifas pblicas entre
1.000% y 2.000% y el precio de la gasolina en 3.000%, al mismo tiempo que
aboli gran parte de exoneraciones fiscales. Se procedi tambin a la hberalizacin del tipo de cambio, la rebaja de aranceles y la eliminacin de restricciones para-arancelarias. Con ello, la inflacin en el mes de agosto fue de
397%, para luego reducirse a alrededor de 10% en los tres meses siguientes;
sin embargo, la depresin de los salarios reales y por tanto de la demanda interna fue tan drstica que se estimaba una cada adicional de casi 5% en el
PIB. As, se gener la acumulacin de reservas internacionales, incentivadas
adems por la intervencin del Banco Central en el mercado libre de divisas
para sostener el tipo de cambio.^^/ Con esa evolucin, entre 1985 y 1989 la
economa acentu la profunda crisis en que se debate desde la segunda mitad
del decenio de los aos setenta. En sntesis, esta crisis se expresa en la declinacin a largo plazo del producto por habitante, la tendencia creciente de las
tasas medias de inflacin y una continua descapitalizacin que, en el sector
rivado, se traduce en la creciente obsolescencia tecnolgica de las principis actividades productivas, al tiempo que, en el mbito gubernamental, significa el deterioro de la infraestructura y de los servicios sociales. Esto se aprecia en las cifras que se entregan en el cuadro 3.

b)

Moratoria unilateral explcita

El anuncio del Presidente Garca sobre la limitacin del servicio de la deuda


al equivalente del 10% de las exportaciones durante el primer ao de gobierno, sorprendi tanto a los acreedores como a los grupos internos de poder
econmico y poh'tico. Sin embargo, la reaccin mmediata por parte de estos
ltimos fue de expectativa pues, adems de ser una de las piezas fundamenta[pg.265J

Leonel Figueroa

les de un prosama econmico no convencional que comenzaba a materializarse, estaoa fresca la experiencia de una moratoria silenciosa cuyos costos,
disminucin de las lneas de crdito bancario y suspensin de desembolsos
por parte de varios acreedores, haban sido atenuados por la recesin, sin
afectar de modo serio la actividad econmica. La decisin de limitar el servicio de la deuda extema tena sustento en slidos argumentos econmicos,
aunque el tono con que se present hizo que se percibiera con un carcter
predominantemente poltico. En primer lugar, como ya se ha sealado, el
cumplimiento en el servicio de la deuda absorba una cantidad importante de
recursos scales que constituan una fuerte presin para el dficit pblico. La
generacin de esos recursos registraba niveles que imposibilitaban el pago ntegro de las deudas del gobierno. Por otra parte, el crdito del Banco Central
para esos fines slo habra disfrazado la postergacin del problema, generando efectos inflacionarios indeseables para la poUtica que se estaba planteando. En segundo lugar, si bien exista un nivel apreciable de reservas internacionales, buena parte de eUas eran necesarias parafinanciarlas importaciones
del programa de reactivacin en el corto plazo. Deba, al mismo tiempo, cautelarse su uso para soportar el mantenimiento del tipo de cambio, a fin de dar
credibilidad al programa ante todos los actores econmicos. Haban dos factores adicionales para mantener un alto nivel de reservas: por un lado, se requera garantizar el crecimiento de las inversiones y de la produccin en el
mediano plazo, y por el otro, tener un elemento de soporte en caso de represalias por parte de los acreedores. Por esas razones, plenamente compartidas
al interior del equipo de gobierno, la limitacin del servicio de la deuda pblica era una de las medidas estratgicas para el cumplimiento del plan econmico de la nueva administracin. Cuando stas se presentaron a los economistas, acadmicos y empresarios, hubo un reconocimiento tcito de su necesidad surgiendo de all un consenso nacional al respecto. Las objeciones por
parte de los empresarios apareceran casi dos aos despus, y se referiran
nmdamentalmente a la forma agresiva en las relaciones con los acreedores,
que condujeron a un virtual aislamiento del pas en la comimidad financiera
internacional.
Como marco de referencia, debe sealarse que el problema de la atencin del servicio de la deuda nunca fue concebido como primordial en el diseo de la estrategia econmica. Lo central fue la preocupacin por la reactivacin econnca y su mantenimiento futuro. Alrededor de este asunto se definieron posiciones incluso divergentes al interior del equipo econmico, pero
en el tema de la deuda las discrepancias se remitan a la forma de articular
una relacin futura con los acreedores, pues exista consenso en que era imposible cumplir con el servicio total de la deuda en los aos inmediatos. Un
grupo propugnaba movimientos cautos sin enfrentamientos frontales que impidieran el dilogo posterior con los acreedores. El otro grupo era partidario
de una actitud agresiva y de una temprana ruptura. Eso condicion el hecho
de tratar de mantener un vnculo con los diferentes acreedores, intentando ganar as el mximo de tiempo posible. Hubo adems otro significativo factor.
Para un grupo de asesores del gobierno, el agravamiento del problema de la
deuda en Latinoamrica era una cuestin de corto plazo. Consideraban que

[pg.266]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

los pases de mayor tamao incurriran en medidas similares en los prximos


dos o tres aos y que entonces podra organizarse acciones a nivel continental
que mejoraran la posicin negociadora de los pases. En efecto, esto fue ocurriendo pero sin la amplitud, la velocidad ni la agresividad que entonces se supona. Ms especficamente, esos mismos asesores identificaban al FMI y al
BM como los "chivos expiatorios" de ese proceso, por lo que crean conveniente que el gobierno radicalizara sus posiciones y asumiera el liderazgo. De
este modo se emlica el cercenamiento de las posibilidades de discutir ^gunas
vas de salida a futuro que en ciertos momentos se presentaron con esas organizaciones.
De cualquier forma, entre fines de 1985 e inicios de 1986, en el plano
tcnico no ces de trabajarse, por la eventual negociacin con los acreedores.
En el seno del Comit de la Deuda Externa se discutieron planteamientos variados. El ejercicio que mostr mayores coincidencias con las definiciones polticas fue aquel que, en sntesis, planteaba una refinanciacin del total adeudado con todos los acreedores, excepcin hecha de los organismos multilaterales, siempre que existiese una afluencia neta positiva de capitales, a un plazo
de 20 aos, incluyendo cinco de gracia con una tasa de inters fija de 3%
anual. Con ello, el servicio en relacin con las exportaciones fluctuaba los cinco primeros aos entre 11% y 14%, sin considerar nuevos desembolsos. Si se
tomaba en cuenta un desembolso promedio anual de 600 millones de dlares
de crditos adicionales, con plazo de cancelacin de 10 aos y cuatro de gracia a tasas de inters del mercado, el servicio fluctuaba entre 14% y 17% los
cinco primeros aos. Pero aun en este caso se producira una transferencia
negativa de recursos ya al segundo ao del ejercicio. Por ello, qued slo como un elemento referencia]. Al finalizar 1985, luego que los Estados Unidos
decretaran la calificacin de la deuda bancaria peruana como "valor deteriorado", se aceler el recorte de las lneas de crmto comercial v se produjeron
algunos incidentes con bancos y proveedores, tanto estadounidenses como europeos, que trataron de efectuar el cobro de sus crditos en forma compulsiva, acrecentando la inquietud respecto a represalias mayores. Ello hizo necesario que la administracin reforzara medidas y acciones preventivas para
proteger sus activosfinancierosy fsicos en el extranjero, as como el comercio
exterior, de eventuales medidas compensatorias por parte de los acreedores.
La situacin se torn ms complicada con los deliberados atrasos en el
servicio de las obligaciones con el FMI desde setiembre, en circunstancias que
las reservas internacionales crecan aceleradamente. A mediados de febrero
de 1986, el directorio del FMI hizo una revisin de la situacin de la mora peruana en la que se puntualiz que si a mediados de abril el pas no regularizaba su situacin, sera declarado inelegible para usar los recursos del Fondo.
Tal posibilidad se tradujo en una gran inquietud para la banca, pues se consideraba que mientras la vinculacin con el Fondo se mantuviese en trminos
normales existiran posibilidades de que el pas reanudara el pago a los acreedores.l8/ Tambin nie inquietante para las autoridades, que consideraron un
probable endurecimiento de los acreedores y el desencadenamiento de represalias mayores si la declaracin de inelegibilidad tuviera lugar. La creciente
tensin en la relacin con los acreedores aument durante 1986. El castigo so[pg.267J

Leonel Figueroa

bre la deuda en los bancos estadounidenses se elev a 25%. A la ve^ el gobierno se reafirm en su postura: la limitacin para el pago del servicio de la
deuda, que venca en julio, fue prorrogada por otro ao, ^ tiempo que se suspenda la remisin de utilidades y otros pagos al exterior por un perodo de
dos aos. Ello liquid las ejcpectativas de los acreedores que an tenan cierta
esperanza en ima moderacin de la actitud del gobierno. El FMI, que haba
postergado su decisin en abril, decret, a mediados de agosto, la inelegibilidad del pas para acceder a sus recursos.
En 1987, la moratoria temporal brasilea hizo renacer expectativas sobre la posibilidad de una accin latinoamericana conjunta. Sin embargo, ella
fue diluyndose en el tiempo, conforme los pases deudores iban resolviendo
su situacin de modo individual. Por otro lado, la provisin de reservas sobre
las deudas de los pases del Tercer Mundo que hiciera el Citibank a principios
de ao, modic la perspectiva de los bancos internacionales que, al poco
tiempo, se veran obligados a tomar similares decisiones (CEPAL, 1990a).
El endurecimiento de la posicin peruana se hizo ms exph'cito en el
segundo trimestre de 1987, cuando se suspendieron los pagos al BM, por considerar que la afluencia neta con esta institucin haba comenzado a ser negativa. El volumen de crdito de corto plazo disminuy, luego de la recuperacin experimentada entre comienzos de 1986 y mediados de 1987, pero aun
cuando no hubo otras decisiones relacionadas con el tratamiento de la deuda,
el anuncio del proyecto de estatizacin del sistema financiero hizo perder lneas de crdito a varias instituciones privadas.
Entre mediados de 1987 e inicios de 1988, la persistencia de las autoridades en mantener una poHtica econmica basada en el crecimiento del consumo, y la prdida de imciativa de la administracin a partir de la pretendida
estatizacin del sistema financiero condujo a la rpida prdida de reservas internacionales, la aceleracin inflacionaria y el inicio de la recesin. Adems,
hizo que en la prctica la banca se resignase a no esperar un arreglo. Por otra
parte, las tensiones de la administracin respecto a las posibles represalias inmediatas de algunos acreedores, que haban comenzado a disiparse desde el
segundo semestre de 1986, fueron relindose rpidamente ante la ausencia
de medidas contra el pas. Todo ello influy para que el problema de la deuda
se relegase an ms. Sin embargo, impidi que entre fines de 1987 y mediados
de 1988 se firmasen convenios de pago de la deuda vinculada a los crditos de
capital de trabajo con algunos bancos que aceptaron exportar productos no
tradicionales por el doble del monto del pago.
A partir de aquella poca, en medio de la grave crisis econmica, el
tratamiento de la deuda qued estancado. Los desembolsos continuaron reducindose, incluso se suspendieron los del BID, determinando a su vez una
disminucin de los pagos. Ya al finalizar 1989, ante la posibilidad que el pas
se viese obligado a excluirse del FMI, y luego de prolongadas negociaciones,
se reanud el servicio correspondiente a esa institucin; ms tarde, bajo la administracin del Presidente Fujimori, se reiniciaran los pagos al BM. Mientras tanto, a comienzos de 1990 el gobierno haba llegado a un acuerdo con im
grupo de bancos, reconociendo la vigencia de sus adeudos.

[pg.268]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

II. Gestin de la moratoria


1.
Deudas afectadas
Los atrasos en el servicio de la deuda comenzaron afinesde 1983 debido a las
restricciones fiscales. Estos atrasos, que crecieron de manera sustancial en
1984, se referan a la deuda de mediano y largo plazo del sector pblico (gobierno central y empresas pblicas), sin hacer distingos entre los acreedores.
Luego del cambio de gobierno y hasta julio de 1986, la moratoria se continu
aplicando exclusivamente a ese tipo de deuda (un 75% del saldo de la deuda
externa total).
La deuda de mediano y largo plazo de las empresas privadas con el exterior (cerca de 10% de la deuda externa total) no sufri atrasos en la primera
fase de la moratoria ni tuvo restricciones para su servicio hasta julio de 1986.
La razn de ello radicaba en la presuncin de que, al limitar sus pagos, se estara obstruyendo la posibilidad de que esas empresas pudieran obtener crdito para las inversiones que el propio programa econmico requerira en el largo plazo. A su vez, este razonamiento supom'a que, dada la hberalidad en las
transacciones en moneda extranjera habida hasta julio de 1985, algimas empresas contaban con suficiente credibilidad y con recursos en el exterior que
podran usar como colateral para obtener crditos. Sin embargo, ante las conjeturas de que este e^yediente habra constituido un antiguo canal para la fuga de capitales, en julio de 1986 se prohibieron tambin los giros para el servicio de la deuda privada de mediano y largo plazo. En el caso de las obligaciones con el FMI, pese a la moratoria discreta con todos los acreedores desde
1984, el servicio se mantuvo sin retraso hasta setiembre de 1985. Los pagos se
reiniciaron a fines de 1989. La moratoria no incluy limitaciones sobre las
deudas de coito plazo, pblicas o privadas, en consideracin de los serios inconvenientes que se derivaran de cualquier accin sobre ellas. Ms an, las
autoridades econmicas sealaron persistentemente que la deuda de corto
plazo no tendra en ese momento m en el futuro restriccin alguna para su
cancelacin. Esta precisin fue hecha en ambas fases de la moratoria como
una manera de despejar posibles dudas de los bancos extranjeros para el financiamiento de operaciones de importacin y exportacin.
En efecto, en ningn momento se retras el servicio de los crditos de
corto plazo vinculados al comercio externo aun cuando era notoria la disminucin de las lneas de crdito de bancos del exterior desde marzo de 1984.
Pese a ello, el recorte de las lneas de crdito, las cada vez ms duras condiciones que fueron imponiendo los bancos extranjeros y el enorme crecimiento
de las importaciones determinaran que en 1986 se comenzaran a utilizar los
depsitos de las entidades financieras nacionales como garanta de crditos
comerciales.
Incluso los intereses correspondientes a las lneas de crdito de capital
de trabajo (crditos bancarios otorgados a empresas pblicas y privadas para
financiar sus operaciones principalmente de exhortacin), que haban sido refinanciados a 360 das en 1983 y considerados para su refinanciamiento a nueve aos en el preacuerdo de 1984, fueron siempre atendidos, aun cuando se
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269]

Leonel Figueroa

estimaba que el costo de mantener ese lazo con la banca era demasiado alto
(alrededor de 65 millones de dlares anuales), sin obtener beneficio adicional,
y sobre todo cuando se operaba una violenta cada de reservas.
2.
Priorzacn en los pagos
En los meses iniciales de la primera etapa de la moratoria, afinesde 1983, los
pagos fueron hacindose de manera selectiva; la primera prioridad se otorg
a la banca, pues el objetivo era concluir las negociaciones para la nueva refinanciacin. De all que las obligaciones con los bancos no mostrasen algn
atraso hasta despus de firmarse el preacuerdo de febrero de 1984. A partir
de marzo de ese ao, comenzaron a acumularse los impagos, y pese a que se
intentaba re^arizarlos lo ms rpidamente posible, al finalur 1984 la relacin entre elsaldo en mora unilateral y las obligaciones vencidas con la banca
era de 75%, la ms alta entre todos los acreedores.
Hacia fines de 1984, ante la posibilidad de que la deuda con los bancos
estadounidenses fuese rebajada a la condicin de "valor deteriorado", se efectu un pago de 51 millones de dlares por regularizacin de intereses y luego
se reali^on pagos parciales mensuales, hasta julio de 1985, para cancelar los
intereses atrasados.^ Los intereses de la deuda de mediano y largo plazo pagados a la banca en 1984 fueron el 50% del total pagado por ese concepto; entre enero y julio de 1985 ese valor ascendi a 60%. Aparte de esas reg^arizaciones, ya desde agosto de 1984 los dems pagos mensuales de la deuda pblica se definan en funcin de la disponibihdad de caja. La prioridad fue sesgndose hacia las obligaciones con los pases socialistas; parte de stas, que
haban sido refinanciadas en 1983, eran pagadas con la exportacin de bienes
manufacturados, por lo que el Tesoro las cancelaba en moneda nacional a los
exportadores. Los orgamsmos multilaterdes seguan en esa priorizacin implcita, en tanto que se acumulaban las obligaciones impagas de los proveedores, y ms an la de los gobiernos y organismos oficiales. La situacin vari a
partir de agosto de 1985, luego de adoptarse la decisin de limitar el servicio
de la deuda. En su aspecto conceptual, la idea de limitar los pagos, haba sido
analizada por el equipo econmico del nuevo gobierno, aunque sin llegar a establecer a ^ n parmetro determinado ni la mecnica operativa para ello. De
all que el anuncio presidencial sobre la sujecin de los pagos al lmite del
10% de las exportaciones de bienes y servicios sorprendiera incluso a muchos
miembros del gobierno no vinculados al equipo econmico, y que su ejecucin
en los primeros meses fuese responsabilidad directa del ministro de economa
del viceministro de hacienda, quien fue designado Presidente del Comit de
Deuda Externa. Desde agosto de 1985, la restriccin de los pagos se continu aplicando a la deuda pblica de mediano y largo plazo. Al mismo tiempo
se defini que el lmite del 10% se calculara sobre el valor de las exportaciones totales de bienes y servicios. Para la distribucin del monto a pagar se estimaba que debera buscarse la relacin servicio-desembolso ms beneficiosa.
Hubo consenso en atender en primer trmino el servicio de los organismos multilaterales, pues exista un importante monto de desembolsos pendiente (pese al cuestionamiento de un sector del gobierno sobre la bondad de
los proyectosfinanciadospor esos organismos), no haba precedentes sobre la

[pg.

270]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

reprogramacin de sus obligaciones y se presuma que cualquier accin en este sentido tomara un perodo muy largo de negociaciones. Por otro lado, se
consideraba que a travs de esos organismos podra lograrse una relacin indirecta con los otros acreedores mientras se entablaban ne|;ociaciones bilaterales, y en ese sentido podran constituir un elemento de distensin en el enfrentamiento ms o menos abierto con las otras fuentes de crdito. Adems,
stas eran las nicas fuentes que eventualmente podran proporcionar recursos frescos. Un importante problema relacionado con los organismos multilaterales era la inemtencia de crditos en proceso de aprobacin (como resultado de la virtual congelacin de nuevos crditos desde 1982) .20/ Por lo tanto,
al tener una afluencia neta de capitales positiva pero muy pequea, inexorablemente llegara el momento en q^ue los desembolsos fuesen menores que las
amortizaciones, haciendo crtico el sostenimiento de los pagos. De todas maneras, por insistencia del Ministerio de Economa, se inici una lucha contra
el tiempo para transformar algunos anteproyectos -mantenimiento de carreteras, saneamiento y financiacin de viviendas en solicitudes de crdito al
BID.21/
En segundo trmino, se consideraron los pagos selectivos a los gobiernos y organismos ofciales debido a razones similares a las de los organismos
multilaterales. Pero en este caso se plante una priorizacin de los pases e
instituciones involucrados, en funcin del volumen de desembolsos pendientes
y del tipo de proyectos que estaban financiando con el objeto de entablar negociaciones bilaterales en el futuro. El pago a la banca sera lo menos prioritario pues los crditos estaban cerrados desde marzo de 1984 y slo operaban
algunas lneas de crdito de corto plazo que luego iran disminuyendo de nivel. Dada la posicin sostenida i)or el pas, la agresividad mostrada en los foros internacionales y el nivel de impagos estente, no se esperaba desembolsos por parte de ellos. Ms an, se consideraba que eran los acreedores de los
cuales podran esperarse las primeras represalias.
Como una manera de alentar a las posibles fuentes de crdito, se defini que las deudas contradas a partir de agosto de 1985 seran servidas regularmente y estaran exentas de cualquier restriccin. Por lo tanto, hay aqu una
acotacin adicional a la fijacin del lmite para el pago que se referira desde
entonces a la "deuda vieja" (antes de agosto 1985).
Como paso previo a la priorizacin definitiva de los pagos, se determin que cierto tipo de deudas quedara excluido del lmite. Dentro de stas, se
consider las del Fondo Andino de Reservas (FAR), pues el Per tena inters en no causar dificultades a su funcionamiento ni deteriorar la relacin con
sus pases miembros. Adems, el FAR se consideraba como una probable
fuente de futuros p r s t a m o s . 2 2 / Similar trato recibi la Corporacin Andina
de Fomento (CAF), que ampli sus facilidades al pas parafinanciamientodel
comercio exterior.
Tambin se excluyeron los pagos que se venan realizando mediante
convenios de exportacin, en gran parte con la Unin Sovitica y en menor escala con pases de Europa Oriental y algunos proveedores. Con estos pases
existan acuerdos firmados por el gobierno anterior que comprometan la produccin de im buen nmero de industrias nacionales que en aquella poca so[pg.271]

Leonel Figueroa

portaban la contraccin de la demanda interna. Esta exclusin se bas en su


efecto reactivador sobre muchas empresas y a que, en los primeros meses del
nuevo gobierno, la Tesorera comenz a mostrar supervits de caa. El pago
en productos era adems una de las modalidades para el servicio de la deuda
que haba propugnado el Partido Aprista (Alva Castro, 1987b). Sin embargo,
se plante una revisin de la lista de productos exportables b^o esa modidao, con el fin de disminuir su componente importado y evitar desajustes en el
abastecimiento local, en circunstancias que la demanda interna comenzaba a
crecer.23/ Adems, se especific que en estos casos, el factor limitante para la
continuacin de los pagos en el futuro sera la disponibilidad de los recursos
fiscales correspondientes. Por ltimo, se excluyeron tambin los pagos derivados del financiamiento de las compras de alimentos, pues por un lado el cumplimiento de estas obligaciones permitira acceso futiu-o a este tipo de crdito,
y por otro era muy difcil efectuar un control de los pagos pues estas deudas
estaban garantizadas por agencias oficiales como la Commodity Credit Corporation de los Estados Unidos o el Canadian Wheat Board, que operaban
mediante convenios con el Banco de la Nacin en los que ste autorizaba el
dbito automtico en sus cuentas operativas de bancos en el exterior.
Definidos los acreedores que seran excluidos de la limitacin de pagos, se determin una prioridad entre los acreedores sujetos a esa limitacin
que, en sntesis, fue la siguiente:
a) Organismos Internacionales (BM, BID, FID A). Estos pagos se efectuaran siempre y cuando se verificase la existencia de una afluencia neta positiva de capitales. Para que esto ltimo pudiese ocurrir en un perodo relativamente amplio, se requerira aligerar las trabas administrativas de los proyectos del BM y del BID para acelerar sus desembolsos, as como estimular la
preparacin de nuevos proyectos. Se estimaba que la condicionalidad de los
crditos de estos organismos podra ser negociada con concesiones por ambas
partes.
b^ Acreedores latinoamericanos cuyos pagos se realizan a travs del
Convemo de Pagos y Crditos Recprocos de la Asociacin Latinoamericana
de Integracin (ALADI), mediante el cual peridicamente se efecta la compensacin automtica de saldos a travs de los bancos centrales, y por lo tanto
una vez canalizadas las operaciones no es fcil suspenderlas. Por otra parte, se
procuraba mantener buenas relaciones con los pases de la regin.
c) Gobiernos y organismos oficiales de otros pases. El criterio bsico
para efectuar los pagos era la existencia de desembolsos inmediatos para proyectos prioritarios o la aprobacin de crditos (por ejemplo, en el caso de la
Repblica Federal de Alemania: el financiamiento de una importante obra de
irrigacin; en el caso de los Estados Unidos: los crditos de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) y del FMI utilizados para la compra de alimentos y equipo militar, respectivamente). Entre los pases que posteriormente fueron ms favorecidos con los pagos estuvieron: Canad, Estados Unidos,
Japn, Pases Bajos y Repblica Federal de Alemania.

[pg.272]

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d) Proveedores que estuvieren dispuestos a continuar otorgando crditos. Ellos contaban con la garanta del seguro de crdito a la exportacin en
sus respectivos pases.
e) El resto de los proveedores y la banca comercial. En la prctica, el
pago a stos fue de escasa significacin.
La clasificacin anterior rigi hasta la suspensin de los desembolsos
del BM primero y del BID despus. Desde entonces, la primera prioridad para el pago pas a los gobiernos y organismos oficiales.
3.
Corte de las lneas de crdito
El nivel de lneas de crdito comercial bancaro est asociado al valor del comercio exterior de un pas y, por lo tanto, sujeto en forma directa a las fluctuaciones de ste. Resulta obvio que es conveniente conservar el nivel de crdito
necesario para un intercambio comercial fluido, de all nace la insistencia de
las autoridades peruanas en sealar que las lneas de crdito comercial estaban excluidas de cualquier limitacin respecto a su pago oportuno. Por otra
parte, para los bancos comerciales, esas lneas de crdito representan operaciones de corto plazo con un riesgo relativamente bajo y im rendimiento relativamente alto. Fue por esto que, durante el proceso de la moratoria, la disminucin y luego el cierre de lneas de crdito estuvieron lideradas por los bancos que tenan una alta exposicin de su crdito de mediano y liirgo plazo con
el pas, mientras otros las mantuvieron en forma parcial.
Como ya se mencion, al solicitarse el refinanciamiento de 1983 se busc mantener el crdito vigente para el comercio exterior. Por ello se plante a
los bancos la suscripcin de los denominados "contratos de extensin", mediante los que se comprometan a no disminuir el monto de las lneas de crdito comercial otorgadas, al mismo tiempo que se expresaba la decisin gubernamental de servir irrestrictamente ese tipo de deuda. Con estas seguridades, la gran mayora de los bancos firm los contratos, aunque con algn desfase, lo cual les permiti ir reduciendo el nivel de crdito. De cualquier manera, la disminucin observada en las lneas de crdito durante 1983 se debi en
parte a una reduccin de 20% en el valor del comercio exterior y en parte al
retiro de lneas por el sistema bancario.
Por el mismo acuerdo, los crditos de capital de trabajo otorgados al
sistema financiero comercial y a las empresas pnvadas comenzaron a ser servidos slo en la parte correspondiente a los intereses, en tanto que los pagos
del principal que hicieran los deudores deberan utilizarse para ser represtados por las propias instituciones bancmas. Sobre esto se origin una controversia entre el gobierno y los bancos pues stos consideraban que los llamados
crditos de capital de trabajo deberan ser entendidos como crditos comerciales ydi que se destinaban sobre todo a pree^ortacin. En el preacuerdo de
1984, sin embargo, se concert su refinanciacin como si se tratara de un crdito de mediano plazo. Luego de obtenido el preacuerdo con el Comit Asesor de Bancos, en marzo de 1984, y suspendidos los pagos por amortizacin a
la banca en espera de la renegociacin de metas con el FMI para ratificarlo,
se gener una incertidumbre que desemboc en la "congelacin" preventiva
[pg.273]

Leonel Figueroa

de los crditos a corto plazo por parte de los bancos, como presin para obtener el pago de intereses. Indluso el mayor banco privado del pas (Banco de
Crdito), que se haba eximido por voluntad propia del refnanciamiento en la
expectativa de aumentar sus lneas de crdito, fue afectado por la medida.
Podra decirse que la moratoria unilateral, desde mediados de 1984,
fue consentida por los banqueros. La cautela de stos, en espera de las prximas elecciones, disminuy el nivel del crdito comercial pero permiti mantener volmenes de crdito suficientes en 1984, incluso sin ima exigencia de reciprocidad (depsitos significativos de bancos peruanos en los bancos acreedores). Pero lo cierto es que el pas, sumido en una fuerte recesin, no necesitaba de un volumen mayor de libeas por lo que a la reduccin operada en el
nivel de crdito podra calificrsela de "voluntaria".
Luego del animcio de la limitacin de los pagos al exterior en julio de
1985, es decir con el inicio de la moratoria abierta y agresiva, los bancos extranjeros no se enfrentaron de manera directa. Sin embargo, la primera e inmemata reaccin respecto a las lneas de comercio exterior fiie ceirse estrictamente a los bmites de crdito formalmente otorgados. Es decir, ya no se siguieron permitiendo los excesos sobre el lmite, que suelen hacerse a travs de
simples comunicaciones. Simultneamente, en varios casos, los lmites previamente acordados fueron reducidos al monto hasta entonces utilizado, y adems ste iba reducindose gradual pero firmemente con la cancelacin de las
obligaciones.
El grado de reaccin de los bancos fue diferenciado. Los estadounidenses, de alta exposicin con el pas, fueron los ms sensibles a la restriccin
de pagos y, por tanto, los primeros en iniciar el corte de las lneas, algunos incluso en forma brusca. Los japoneses, ms formalistas y funcionando siempre
en bloque, fueron pasivamente disminuyendo los saldos acreedores hasta circunscribirlo a aquellas lneas vinculadas a los negocios de empresas de su misma nacionalidad. Los europeos lo hicieron de manera independiente, en funcin de sus propios intereses; as por ejemplo, la subsidiaria de un banco alemn orientado a los negocios con Amrica Latina continu operando sin ningn problema e incluso con aumento del volumen de su lnea pese a la dura
actitud adoptada por su matriz; otros, como la mayora de los bancos suizos,
fueron reticentes a hacerlo, pero en los casos en que continuaron operando
requirieron de depsitos colaterales. Entre los bancos de pases latinoamericanos, no hubo disminucin de lneas pues la mayora de esos crditos se referan a convenios gubernamentales. En todo caso eran lneas de volumen relativamente bajo y no se perciba disposicin ni condiciones materiales para un
aumento.
La calificacin de la deuda como "valor deteriorado" tuvo escaso efecto adicional sobre los ya reducidos niveles de lneas de crdito comercial. Pero, en contrapartida, se generaliz el requerimiento de depsitos colaterales
para mantener las lneas. Aunque algunos bancos comenzaron exigiendo entre
50 y 60% de los crditos, cifra que despus se incrementara, la mayora se cubri desde el inicio con el 100% de garanta en depsitos, con lo cual se elevaba el costo efectivo del crdito. Para ello confluyeron dos hechos: la m^or
presin interna para aumentar las importaciones, y al mismo tiempo una rase
[pg.

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ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

de mucha agresividad del gobierno en el enfrentamiento con el sistema financiero internacional. Esta actitud provoc una reduccin de Imeas de crdito
mucho mayor que la experimentada por el valor del comercio exterior durante
ese ao. Su efecto empez a sentirse afinalesde 1985 y asimii caracteres graves a inicios de 1986, cuando la recuperacin econmica tom fuerza y consiguientemente aument la demanda de importaciones (cuadro 4). Ello obviamente requera de un mayor nivel de crdito comerci, pero los bancos nacionales pblicos y privados tuvieron dificultades para cubrir la demanda de
ese tipo de crditos al agotarse sus garantas de depsitos en el exterior. Para
ayudar a la solucin de ese problema, se dispuso establecer un plazo mnimo
para elfinanciamientode las importaciones, con el objetivo principal de inducir a las empresas extranjeras a obtener financiamiento de sus matrices y as
aliviar la presin sobre los bancos nacionales. Al mismo tiempo, como en el
Banco Central exista im alto nivel de reservas, se comenzaron a utilizar los
depsitos en el exterior para respaldar nuevas lneas de crdito que, tal como
se seal, permitieron aumentar el volumen de las importaciones.
Al comienzo, el respaldo de los depsitos del Banco Central para la
obtencin de lneas de crdito no constituy problema pues el nivel de las reservas internacionales era adecuado. Para 1987, la meta era culminar con un
nivel moderadamente menor (se estim una prdida de reservas de alrededor
de 200 millones de dlares) lo que significaba atenuar el crecimiento de la demanda interna y por ende de las importaciones.24/ Sin embargo, la acentuacin de la poltica econmica orientada al crecimiento del consumo luego del
cambio de autoridades, determin un rpido agotamiento del nivel de reservas lquidas.25/ A su vez, ello oblig a realizar ventas de las reservas de oro
con clusula de recompra a fin de obtener recursos operativos para el comercio exterior. Posteriormente, al aliviarse la presin externa con la fuerte recesin a partir del ltimo trimestre de 1988 y el alza de los precios de exportacin, se comenz a reconstituir reservas, lo que permiti que en 1989 se recuperara el oro hasta entonces utilizado para tal fin. Debe sealarse que al inicio
del proceso de estatizacin de la banca, en julio de 1987, las escasas lneas privadas que subsistan en funcin de relaciones especiales o de propiedad, como fue el caso de los accionistas extranjeros del Banco de Crdito del Per o
del Banco de Lima, tambin tendieron a desaparecer. De todas maneras,
siempre hubo bancos de tamao pequeo, incluso estadounidenses, que antes
y despus del proceso de estatizacin continuaron haciendo negocios con el
pas aunque en montos muy xitos. En suma, la reduccin de las lneas de
crdito fue un problema que pudo controlarse, aun con aumento de su costo,
mientras el nivel de reservas fue alto. Cuando ste lleg a ser negativo, el problema fue muy difcil de manejar pues los bancos del exterior solicitaban el
pago efectivo de los importadores peruanos antes del embarque de las mercancas. Como esta situacin afectaba a empresas pblicas, proveedoras de
alimentos e insumos bsicos, se generaron problemas temporues de abastecimiento.

[pg. 275]

Leonel Figueroa

4.
Cobro compulsivo
Uno de los aspectos que fue adquiriendo creciente importancia durante la
moratoria fue la posibilidad de cobros compulsivos o embargo de fondos pblicos en el extenor. Ya en el primer semestre de 1985 se haba tomado conocimiento de que varios bancos de tamao pequeo con escasa experiencia internacional, estaban considerando ejercer acciones legales contra el Per,
pues era el primer deudor de mediana envergadura que estaba en moratoria
imilateral y eso podra servir de mal precedente para otros deudores. Aparentemente por recomendaciones del Comit Asesor, estos bancos no prosiguieron en esa lnea. Actu como desactivante adicional el hecho de que fuesen
los propios bancos del Comit Asesor los que en ese perodo ayudaron a postergar la degradacin de la deuda peruana.
Simultneamente, abogados del gobierno, en especial del Banco Central, analizaban las posibles represalias que podran recaer sobre el pas por la
suspensin unilateral de pagos. La preocupacin por acciones de esa naturaleza derivaba del hecho conocido de que los bancos, en especial los estadounidenses, tem'an una alta exposicin frente a sus deudores latinoamericanos
(aproximadamente un valor similar a su capital),26/ por lo que el castigo de las
deudas de estos pases habra representado prdidas de tal magnitud, que habran puesto en serio peligro la estabilidad del sistema financiero internacional. En esta h'nea, el Secretario del Tesoro de los Estados Unidos, James Baker, en la Reunin Anual del FMI y el BM (Sel, Corea, octubre de 1985), advirti a los pases deudores que quienes actuaran al margen de las reglas establecidas del sistema financiero internacional quedaran excluidos para la consideracin de crditos adicionales. A fines de agosto de 1985, im informe de la
Direccin General de Crdito Pblico haba alertado sobre las tres probables
medidas principales como represalia a la limitacin unilateral de pagos: el
corte de la lneas de crdito de comercio exterior de corto plazo, la suspensin de desembolsos de crditos ya concertados y el embargo de activos financieros y exportaciones. Lo primero y lo segundo ya se vena experimentando
desde 1984, y se acentu con las decisiones adoptadas por el nuevo gobierno.
La atencin se centr entonces en la tercera posibilidad.
En el caso peruano, a la cesacin de pagos se sumaba la actitud franca
y agresiva respecto al sesgo del sistema financiero internacional como beneficiario de altas tasas de inters por crditos otorgados de modo muy condescendiente. Por ello, y tomando en consideracin lo ocurrido a inicios de los
aos ochenta con la moratoria costarricense, se tema un embargo de activos
en el exterior (Rodrguez, 1^2). Desde los ltimos meses de 1985, se procedi entonces a agilizar el retiro de los depsitos de todas las plazas de los Estados Unidos, manteniendo cuentas slo para fines operativos, tanto en el caso del Banco Central como en el de los bancos comerciales de propiedad estatal. Incluso se redujo el monto de los fondos que las misiones diplomticas
manejaban en bancos de aquel pas. Las recomendaciones de los abogados
trataban siempre de cubrir todos los ngulos, pues los fallos de los tribunales
estadounidenses en casos de embargo de fondos o de "set off" mostraban variabilidad e incluso una cierta arbitrariedad.27/ Casi de inmediato, el Riggs
National Bank de los Estados Unidos se neg a aceptar el retiro de un depsi[pg.

276]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

to del Banco Central, alegando que constitua garanta de un crdito al Banco


de la Nacin. En primera instancia, se hizo el reclamo directo del Banco Central, basndose en el hecho de que la deuda contaba con la garanta de la Repblica. Pero como el Riggs comunicara que no devolvera los depsitos del
Banco Central y que actuara legalmente contra la lnea de crdito de capital
de trabajo (firmada con el Banco de la Nacin y la Corporacin Financiera de
Desarrollo), se pidi al Banco Central la renovacin temporal del depsito
ara evitar un proceso legal que perjudicase la imagen peruana y que podra
aber incentivado a otros acreedores para recurrir a similares procedmiientos. Tiempo despus, el embargo se ejecut y el caso fue llevado por el gobierno peruano a los tribunales estadoiuudenses donde, hasta donde tiene conocimiento, continuaba el litigio.28/ A partir de ello, desde los ltimos meses de
1985 en el gobierno comenzaron a discutirse ima serie de medidas adicionales
de proteccin financiera y comercial, ante la posibilidad de ima generalizacin de las represalias, y ms an cuando, al poco tiempo, ocurri otro embargo en Suiza, esta vez por disposicin judicial, sobre los fondos de los Bancos
Continental y de los Andes (ambos de accionariado mayoritario del Estado),
a peticin de im proveedor europeo. En este caso se apel a los tribunales y
despus de varios meses los bancos peruanos recuperaron sus activos al determinarse que, si bien el Estado posea la mayora del accionariado, tenan la
condicin de empresas privadas, y por lo tanto no eran responsables por las
deudas del Estado. Por otra parte, imo de los grandes bancos estadoumdenses
debit en la cuenta corriente del Banco de la Nacin, de manera inconsulta, el
importe de una deuda correspondiente a capital de trabajo. Su argumento fue
que la deuda haba vencido, y que adems nunca se haba aceptado la decisin unilateral del gobierno peruano de extender los pagos hasta el 31 de diciembre de 1985 m de rebajar la tasa de inters; en esta oportunidad hubo
prudentes reclamos con el objeto de evitar complicaciones adicionales.29/
Afortunadamente para el pas, otro intento de embargo sobre el desembolso
de un crdito por un monto importante fue frustrado por una razn logstica.
Con stas ltimas acciones, ocurridas en el lapso de tres meses, se hicieron ms explcitas las posibilidades de incautacin de activos en el e^erior,
lo que oblig a tomar mayores precauciones en el manejo de los recursos externos de las instituciones pblicas. Entonces se disearon, y en algimos casos
llegaron a adoptarse, medidas precautelatorias respecto al patrimonio y al comercio exterior, como la proteccin de activos fsicos y financieros de las empresas pblicas y del gobierno, la apertura de empresas de comercializacin
en el exterior, la triangulacin comercial y la recuperacin de pasivos.

5.
Proteccin de las reservas
Desde mediados de julio de 1984, al iniciarse los atrasos en el pago de intereses, se puso en prctica una serie de acciones destinadas a proteger las reservas oficiales ante la eventualidad de represalias por parte de los acreedores.
Para ello se comenz retirando en forma progresiva las cuentas operativas y
de depsitos a plazo del Banco Central de Reserva en bancos comerciales pequeos u organizadores de crditos sindicados. A los dems bancos naciona-

[pg.277]

Leonel Figueroa

les se les advirti tomar precauciones en el manejo de sus cuentas operativas


en el exterior.
Estas medidas se tomaron en vista de los informes legales que mostraban la carencia de una garanta plena de que los depsitos del Banco Central
estuvieren protegidos en las plazas de los Estados Unidos, pues haba algunas
dudas sobre el respeto a la inmunidad que aparentemente tienen esos depsitos. En funcin de ese riesgo, los depsitos a plazo que an se mantenan en
bancos estadoimidenses comenzaron a ser desplazados, a su vencimiento, hacia bancos eiu-opeos. Para ello se debi romper en algunos casos el plazo al
que estaban an depositados parte de los fondos, con un perjuicio financiero
para el pas en aras de la seguridad, y vencer la resistencia de ciertos bancos a
perder esos recursos. Posteriormente, en el primer semestre de 1985, cuando
la moratoria ya era generalizada, comenzaron a concentrarse en el Bank of International Settlements (BIS) de Suiza, donde incluso se depositaron metales.
Una proporcin bastante menor se deposit, tambin en cuentas remuneradas, en el Fondo Andino de Reservas de Bogot (FAR), donde supuestamente estaban protegidos contra cualquier tipo de embargo. Por existir dudas respecto a la proteccin de las reservas, tanto por la nacionalidad de los bancos
en que se efectuaban los depsitos como por la plaza en que stos operaban,
se opt por retirar los depsitos de bancos estadounidenses, independientemente de las plazas donde operaban, y de otros bancos que operaban en los Estados Umdos.30/ Al subsistir la incertidumbre sobre la inembarrabilidad de las reservas del Banco Central y de los recursos de bancos estataes o de aqullos donde el Estado tuviese participacin accionaria, a inicios de
setiembre de 1985 se tom la precaucin de notificar a dichos bancos en particular, y en general a todo el sistema financiero, que sus depsitos el exterior
podran ser eventualmente sujetos de embargo. Esta actitud se revelara como
plenamente acertada cuando, en los inicios de la moratoria ecuatoriana, el Citibank embarg fondos oficiales de ese pas pretextando la existencia de deudas comerciales impagas. Si ello hubiera ocurrido en el caso peruano, probablemente se hubiese desencadenado una seria crisis. Debido a esto y al espectacular aumento en el nivel de las reservas (puesto que el Banco Central
adquira divisas en el mercado libre con un premio de 25% sobre el precio del
mercado oficial), se origin una mayor concentracin de fondos en el BIS.
Esa concentracin trajo problemas adicionales. Aparentemente por presiones
de alanos de sus miembros, el BIS comenz a establecer una tasa de inters
inferior a la del mercado y a continuacin avis al Banco Central que, superado cierto lmite en el volumen de depsitos, no pagara intereses. Con eflo, el
pas estaba asumiendo un alto costo por la proteccin de sus reservas, puesto
que adems esa institucin, al no operar comercialmente, rigidizaba el uso de
los recursos, en circunstancias que se aceleraba el cierre de las lneas de crdito comercial, y la dinmica econmica interna (luego del perodo inicial de
ajuste) exima una ampliacin de las importaciones. Un informe legal haba
alertado a Tas autoridades, a fines de 1985, sobre la embargabilidad de los depsitos del Banco Central en el FAR, conforme a una interpretacin de las leyes colombianas y a la Carta Constitutiva del FAR. Esto, aunado a la situacin
especial planteada por la limitacin del servicio de la deuda y la agresividad

[pg.

278]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

del rgimen hacia el FMI y los bancos extranjeros, hizo aumentar la prevencin sobre el embargo de fondos .31/ La situacin fue tornndose ms crtica
conforme se sucedan hechos que menoscababan la confiabilidad financiera
del pas. Primero fue la declaracin de "valor deteriorado" de los crditos por
parte de las autoridades estadounidenses, y luego la amenaza de ineligibilidad
para acceder a los recursos del FMI que se fue postergando de febrero a abril
y finalmente a agosto de 1986, cuando se hizo efectiva. Ante estos problemas,
se decidi establecer cuentas cifradas en diversos bancos comerciales no estadoimidenses y que no tuviesen problemas serios respecto a la deuda en plazas
donde, segn la interpretacin jurdica de sus leyes bancarias, seran inembargables. Como los bancos de algimas de esas plazas eran subsidiarias, se les requiri el compromiso de las casas matrices, responsabilizndose solidariamente por los depsitos (exigencia usual en el Banco Central cuando no se
operaba con las matrices). Adicionalmente, se les exi^a ima carta en la que se
comprometan a no embargar esos fondos. Estas gestiones no fueron fciles ni
rpidas. Dada la peculiar situacin peruana frente a los acreedores, no pocos
bancos a los que se les solicit operar de ese modo, suizos entre ellos, se negaron cortsmente a hacerlo. De ese modo, las reservas lquidas que se retiraron
del BIS quedaron distribuidas, siempre con la remuneracin del mercado, entre bancos comerciales no estadoumdenses (ni de ciertos pases europeos) en
los que se consideraba no exista peligro de embargo y bancos latinoamericanos, bsicamente estatales. Pero aun en estos ltimos casos hubo cierta reticencia, pues tambin sus pases de origen estaban atravesando por problemas
similares a los del Per, o al menos se haban visto afectados por la moratoria
unilateral. De todas formas, no hubo problema alguno en el manejo de los
fondos depositados en esas instituciones. Esos depsitos comenzaran despus a utilizarse como garanta para el sostenimiento de lneas de crdito comercial. Cuando la crisis de lneas de crdito para el comercio exterior se agudiz debido a que la rpida emansin econmica oblig al aumento de las importaciones, el Banco Central empez a negociar lneas de crdito directas,
respaldadas con esos depsitos, que luego distribuy entre los bancos nacionales, pblicos y privados, que tenan imposibilidad prctica de obtenerlas.
Las limitaciones al pago de la deuda y las voluminosas compras de divisas por parte del Banco Central en el mercado libre ocasionaron una gran
afluencia de reservas. Parte de ellas se usaron en la compra de oro, aprovechando la baja temporal en su precio. Ese oro, sin embargo, no qued depositado en el exterior sino que, primando un criterio de seguridad que era el fundamental en esos momentos, fue trasladado al pas con las precauciones del
caso. As por ejemplo, se fletaron vuelos especies y se tom un seguro especial para el transporte. Si bien con ese procedimiento se obtena un mximo
de seguridad, se perda en rentabilidad, pues las divisas utilizadas para esas
compras, adems de los costos del traslado fsico del oro, tenan alternativamente la posibilidad de ser depositadas en cuentas cifradas (cosa que ya haba
comenzado a hacerse desde noviembre de 1985) que rendiran la tasa de inters del mercado. Naturalmente, siempre exista la posibilidad de obtener ganancias o asumir prdidas, dependiendo de la evolucin del precio internacional del metal.

[pg.

279]

Leonel Figueroa

No est dems sealar que en este perodo abundaron ofertas de creacin de entidades o fondos en pases extranjeros bajo cuyo "paraguas", los recursos del Banco Central habran podido depositarse en bancos ingleses o suizos. Prim sin embargo el criterio de que con ese sistema se dificultara un
uso eficaz de esos recursos, y que adems, en caso de conflicto legal, no habra sido difcil saber el verdadero origen de los recursos, anulndose de ese
modo la seguridad buscada.
La brusca cada de reservas desde el segundo semestre de 1987 hizo
pasar el problema a un plano marginal. De todos modos, los magros fondos
de reserva continuaron siendo protegidos mediante su diispersin y evitando
los grandes centros bancarios. Las tenencias de oro fueron entonces utilizadas
(en 1988) como garanta para la obtencin de lneas de crdito de corto plazo.
La recuperacin de las reservas en 1989 permiti liberar esa garanta, pero sigui utilizndose el mecanismo de la dispersin de los depsitos para la proteccin de las reservas.
6.

Relacin con deudores y acreedores

a)

Relacin con los deudores

Como haba sido usual en refinanciamientos anteriores, el de 1983 estableci


la obligacin de los deudores nacionales de continuar sirviendo sus pasivos externos a su vencimiento y en forma total. En el caso de deudas con la banca
internacional, los intereses se pagaran directamente al banco extranjero y la
amortizacin se depositara en el Banco Central a travs de un intermediario
financiero nacional, para constituir un fondo intangible que sera la fuente para el pago futuro. En el caso de los acreedores relacionados con el Club de
Pars y otros gobiernos, el procedimiento sera similar, pero incluyendo los intereses en el fondo intangible.32/ Este procedimiento fue extensivo a la deuda
privada (con seguro de crdito a la es^ortacin) refmanciada, que el Estado
asumi en forma implcita. Una disposicin similar se puso en vigencia una
vez alcanzados los preacuerdos de 1984 pese a que, finalmente, stos no se finiquitaron. Igual mecnica fue utilizada cuando se dispuso la suspensin del
servicio de la deuda privada a partir de agosto de 1986.33/
Esa obligacin de los deudores, compatible con una sana poltica fiscal
y monetaria, fue cumplida hasta fines de 1985 con pocas excepciones. Desde
entonces, un nmero creciente de empresas pblicas comenzaron a retrasarse
en el pago de estas obligaciones, y al^n tiempo despus, aproximadamente a
mediados de 1987 y con la anuencia implcita de las autoridades econmicas,
la regla era ms bien que las empresas no efectuaran esos depsitos, pues con
ellos cubran los requerimientos financieros que les demandaba el rezago administrativo de sus precios, en circunstancias que la mayora de sus costos
continuaba creciendo. Esa situacin se prolong con algunas variantes hasta
el cambio de gobierno, pero ya en 1989 la crisis de las empresas pblicas,
siempre vinculada a la cada de sus precios reales, era de tal gravedad que el
Estado debi asumir la deuda interna y externa de varias de ellas.

[pg.

280]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

b)

Relacin con los acreedores

Como ya se seal, la relacin entre el gobierno y los acreedores se mantuvo


en buen nivel durante la moratoria discreta. El anuncio de la limitacin del
servicio de la deuda, al inaugurarse el nuevo perodo de gobierno, fue tomado
con relativa calma por los bancos. Esperaban que, consolidada la nueva administracin, las negociaciones volvieran sobre el tapete, y se lograra as un
acuerdo que, conforme a su interpretacin, habra dejado traslucir el presidente en una entrevista. Por esa razn, para el Comit Asesor de Bancos result extraa la forma en que el gobierno solicit la renovacin de la deuda
pblica de mediano y largo plazo. Como el preacuerdo de febrero de 1984 con
la banca venca el 31 de julio de 1985 y el gobierno recin haba asumido el 28
de ese mes, el Ministro de Economa manifest al Comit Asesor de Bancos
la "indeclinable posicin de atender su pago [de la deuda externa] en condiciones compatibles con la situacin social y las posibilidades de desarrollo del
pas", al tiempo que solicitaba un "roU-over" por el plazo de 180 das (todos
los anteriores haban sido por 90 das), con la misma tasa de inters de los
convenios orinales (en lugar de la tasa que normalmente se negocia entre las
partes). Al mismo tiempo, en forma inusual, se invitaba al Comit Asesor a
sostener una reunin en Lima. Con este planteamiento se trataba de ganar
tiempo, pues ya se conoca la renuencia del Comit a acceder a esta posibilidad, con el argumento de la escasa seguridad personal debido al incremento
del terrorismo.
Dado el hecho de que por primera vez se emita una comunicacin del
gobierno sin haber sido previamente negociada con el Comit Asesor, en
agosto un representante del Citibank se entrevist en Lima con el Ministro de
Economa. Este reafirm la decisin de restringir los pagos y ofreci la continuacin del dilogo para ms adelante, cuando la admmistracin se hubiera
consolidado. Se hizo slo un pago simblico como un gesto tendiente a mostrar voluntad de dilogo. En el primer eio del gobierno se cancelaron 17 millones de dlares por los intereses correspondientes a 1984, en circunstancias
que los atrasos sumaban ms de 320 millones de dlares. A partir de entonces,
los pagos a la banca fueron nulos, a excepcin de la deuda de corto plazo, incluyendo los intereses de la considerada como capital de trabajo, excluida de
la moratoria. En este caso, se tena claro que de producirse alguna negociacin ella debera ocurrir slo a partir del segundo ao de gobierno y en trminos tan excepcionales que se especulaba habra de originar prolongados tratos
con la banca. En lo inmediato, no hubo contactos de importancia entre el gobierno y los bancos, que esperaban que las negociaciones para una solucin
pudieran ser retomadas en corto plazo. Sin embargo, esas expectativas se desvanecieron en setiembre, cuando en su discurso en las Naciones Unidas el
presidente hizo referencias muy crticas al papel de los bancos y del FMI en la
crisis de la deuda del Tercer Mundo. Simultneamente, el Mimstro de Economa convoc al Comit Asesor en Nueva York para pedir un tiempo adicional
que permitiera el desenvolvimiento del proceso de ajuste que tena lugar, antes de buscar una forma de arreglo; seal claramente que el lmite del 10%
no era negociable, pues ante todo estaba la necesidad de crecimiento del pas.
Tambin indic que las lneas de crdito de corto plazo estaban definitiva[pg.

281]

Leonel Figueroa

mente excluidas de ese lmite. Con esto ltimo se intentaba proteger el nivel
futuro de las lneas de crdito comercial de los bancos pues, segn el esquema
econmico del gobierno, tendran que expandirse considerablemente desde
inicios del ao siguiente.
En octubre de 1985, el Interagency Country Exposure Review Committee de los Estados Unidos clasic las deudas peruanas como "valor deteriorado", con lo que los bancos tuvieron que provisionar 15% de su cartera con
el pas. A partu- de este momento y hasta el siguiente ao, se entr en una situacin crtica e indita para el gobierno, cuyas repercusiones principales han
sido sealadas en pginas anteriores. La banca en general, y algunos con mayor nfasis, acentuaron la cancelacin de las lneas de crdito comercial, pero
ello no impidi que algimos bancos, de manera individual, hicieran diversos
planteamientos para el reinicio de los pagos, los que trataban de ajustarse al
esquema gubernamental.
Como la posicin asimiida a partir de agosto de 1985 era simiamente
dura, se dej una posibilidad abierta como elemento que mostraba la posibilidad de una probable futura negociacin: los crditos de capital de trabajo,
considerados de corto plazo, continuaran siendo servidos en cuanto a sus mtereses, de tal forma que los bancos percibieran al menos una fraccin de sus
ingresos por las colocaciones al Per.W sin embargo, la mayora de los crditos comerciales provena de los grandes bancos, por lo que buen nmero de
los bancos pequeos y medianos que haban sindicado sus colocaciones o que
haban otorgado crditos directos de largo plazo, dejaban de percibir totalmente sus ingresos por los crditos al Per. Y esto despertaba mquietud respecto a sus probables acciones de represalia ya que, dado el reducido volumen de sus capitales, quedaban ms expuestos a una crisis financiera ante la
cesacin de pagos. Pese a lo tenso de la situacin, se mantuvo un dilogo spero y difcil con el Comit Asesor de Bancos a travs de espordicas reimiones en las que no se arribaba a conclusiones firmes. En setiembre de 1986 tuvo lugar una largamente esperada reunin en Nueva York, en medio de rumores de la disolucin del Comit Asesor. Esto ltimo era interpretado por algunos bancos como una amenaza velada, pues equivala a que cualquier banco
podra plantear demandas judiciales al pas de manera independiente. La reunin, una vez ms, fue una forma de dejar correr el tiempo pues la posicin
peruana ya haba sido reafirmada en juUo, el nivel de reservas declinaba rpidamente y la relacin con el FMI estaba seriamente deteriorada. La proposicin peruana de reprogramar todos los vencimientos a 25-30 aos, con perodo de gracia entre 5 y 10 aos y tasa de inters muy inferior a la del mercado,
no alcanz a ser presentada pues, para evitar mayores fricciones, y a solicitud
del Comit Asesor, no se formaliz. De cualquier manera, a fines de 1987 el
Midland Bank y el First Interstate Bank of California llegaron a ventajosos
acuerdos de pago sobre sus crditos de capital de trabajo, comprometindose
a exportar el doble del pago convenido en una serie de productos que no tenan mayor problema de venta en el exterior. Al ao siguiente, se acogieron a
este sistema American Express, First National Bank of Maryland, Bank of
Chicago y el Banco de Bogot.

[pg.

282]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

Posteriormente, a comienzos de 1990, 25 bancos de cuatro pases demandaron judicialmente al gobierno por incumplimiento de pagos en un monto aproMmado de 2.000 millones dlares. Entre ellos, el mayor acreedor fue el
Bank of Americ^ con aproximadamente 1.200 millones de dlares entre
amortizaciones e intereses (LDC Debt Report 1990). Axmque el gobierno estaba en buena posicin para negociar debido a que los bancos tem'an en juego
la prescripcin de sus acreencias, prefiri concordar en im "tolling agreement", reconociendo la vigencia de las deudas. Esta decisin fue tomada por
el gobierno del Presidente Fujimori dentro de su estrategia de reinsercin en
el mbito financiero internacional. En el caso de los proveedores, se efectuaron pagos de muy pequea monta a aqullos que continuaron cumpliendo sus
compromisos originales. Sin embargo, en octubre de 1988 se firmaron convenios de pago en productos con dos empresas alemanas por el plazo de 15
aos. Una de ellas, Ferrostaal, deba exportar 1,5 veces el monto del pago que
recibira.
Con los organismos multilaterales, las relaciones fueron deteriorndose
en forma paulatina. Los problemas con el BM surgieron en la prctica desde
el inicio del Gobierno del Presidente Garca, pues las medidas adoptadas, sobre todo la congelacin de precios y tarifas y la fijacin de una tasa de inters
real negativa, colisionaban con las exigencias de la condicionalidad expresada
en los contratos de crdito. En 1986, luego de atrasos espordicos que fueron
afectando los desembolsos, el BM mostr formalmente su preocupacin por
la evolucin de algunas variables econmicas que repercutiran sobre los desembolsos futuros. Como los atrasos continuaran, llegando siempre al lmite
de los 60 das permitidos, y dado que buena parte del problema del repago se
originaba en la linealidad de la amortizacin, se discuti internamente la posibilidad de solicitar ima reprogramacin, concluyndose que tena escasa viabilidad pues el Banco, aparte de sus recursos propios, asume obligaciones en
el mercado financiero al emitir bonos.
Puesto que la afluencia de recursos con el BM haba llegado a ser negativo, se suspendieron los pagos en el primer trimestre de 1987. Los desembolsos que quedaron pendientes en favor del gobierno central suman unos 480
millones de dlares, mientras que las amortizaciones e intereses atrasados llegaban a 550 millones en agosto de 1990. La relacin con el Banco continu de
manera formal, no considerndose siquiera la participacin del pas entre los
potenciales beneficiarios del Plan Baker, pues los trminos que ste exiga
eran incompatibles con la posicin peruana. En 1988, un eqmpo del Banco
prepar un informe sobre las medidas que deberan adoptarse para corregir
los desbaleinces econmicos, pero los responsables de la conduccin econmica del pas adujeron su inviabilidad social y poltica, inclinndose por un ajuste gradualista. (Banco Mundial, 1988.) Con el cambio de gobierno, los pagos
se reiniciaron en octubre de 1990.
Similar comportamiento tuvo el gobierno frente al BID. En este caso,
se esperaba hasta el lmite de seis meses para eliminar la morosidad y poder
recibir los desembolsos atrasados. Posteriormente, ante la persistencia de la
mora ms all del lmite permitido, a mediados de 1988, el BID suspendi los
desembolsos de manera definitiva y en el primer trimestre de 1989 decret la
[pg.

283]

Leonel Figueroa

inelegibilidad del pas para solicitar recursos adicionales. En setiembre de


1990 ios desembolsos an pendientes alcanzaban 86 millones de dlares,
mientras que el servicio impago era superior a los 370 millones. Al igual que
en caso del BM, los pagos se reiniciaron ya con el nuevo gobierno en noviembre de 1990.
Con los organismos multilaterales de la regin andina la vinculacin
fue siempre normal debido a que stos fueron excluidos de la restriccin de
pagos. El FAR tuvo el saldo de su acreencia cancelada en forma oportima,
aunque luego fue muy cauto en otorgar sus crditos, restriindose a aceptar
las solicitudes de prstamos de corto plazo que plante el gobierno. Estos
prstamos fueron luego repagados sin contratiempos. La CAF otorg im apollo ms firme, pues cooper en la apertura de lneas de crdito comercial en
r;os momentos en que stas estuvieron en sus perodos ms crticos.
Con los gobiernos y organismos oficiales, agrupados en el denominado
Club de Pars, prcticamente no hubo negociaciones, a excepcin de algunos
contactos informales con representantes del Tesoro francs, que acta como
secretara del Club. En la primera de estas reuniones se condicion cualquier
acuerdo futuro a un convenio formal o informal con el FMI, lo que desde el
inicio bloque las posibilidades de buscar un acuerdo global. Hubo, sin embargo, tratos con ciertos pases acreedores que tenan la posibilidad de servir
como fuentes de financiamiento inmediato. Tal como en las situaciones anteriores, se trataba de regularizar los pagos de tal forma que los desembolsos no
se suspendiesen. Estos fueron los casos, por ejemplo, de Argentina, Brasil,
Espaa, los Estados Unidos a travs de la AID, Italia y la Repblica Federal
de Alemania, que incluso llegaron a aprobar nuevos crditos vmculados sobre
todo a obras de infraestructura. Con la Unin Sovitica y otros pases de Europa Oriental se mantuvo el mecanismo del pago en productos, que sufri inconvenientes en 1986 cuando las exportaciones se restringieron para abastecer el mercado interno. Luego de continuar con ese sistema, aunque en escala
reducida por ms de un ao, aparecieron dificultades para el pago debido a la
estrechez de la caja fiscal. Ello no fue impedimento para firmar convenios similares con Checoslovaquia, Hungra y la Repblica Democrtica de Alemania. Ya en 1989 tuvo lugar una reprogramacin de pagos con la Unin Sovitica, razn por la que el servicio con este pas volvi a ser atendido normalmente. El plazo convenido fue de 10 aos, con una tasa de inters de 3%, realizndose el repago slo en productos, siempre y cuando se exportase el doble del
monto por pagar. Las relaciones ms tensas se dieron con el FMI. Como ya se
mencion, en la primera fase de la moratoria las obligaciones se sirvieron normalmente. Con la asuncin del Gobierno del Presioente Garca, la situacin
cambi. El servicio se suspendi desde setiembre de 1985, realizndose el pago de dos cuotas atrasadas en ocasin de reuniones del Directorio del Fondo
para tratar el caso de la mora. En ese lapso hubo una serie de reuniones oficiales y otras informales con el director-gerente para tratar de buscar una frmula que e\tara la declaracin de inelegibilidad, pero sta fmalmente se decidi en agosto. Per fue entonces el tercer pas miembro en asumir tal categora. La agresividad verbal contra este organismo fue notoria, adems, no se

[pg. 284]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

acept la presencia de un representante permanente ni se permitieron las visitas correspondientes al Artculo IV del Convenio Constitutivo del FMI.
En 1989, al haber transcurrido un largo perodo sin que las autoridades
peruanas consideraran el reinicio de los pagos, el directorio del FMI propuso
mvitar al pas a que se retirase de la institucin. En diciembre de ese ao se
lleg a un acuerdo que contemplaba el reinicio de las misiones consultivas del
Artculo IV, el apoyo del FMI en la bsqueda de una solucin para los atr2isos
con los organismos multilaterales y la reanudacin del servicio slo sobre los
nuevos vencimientos a partir de esa fecha, dejando los atrasos en comps de
espera segn las negociaciones que se realizaran con la Administracin del
Presidente Fujimori. As, los pagos se reiniciaron a partir del ltimo trimestre
de 1989. A fines de 1990 se preparaba un programa sombra cuyo cumplimiento, luego de dos aos, calificara al Per para la movilizacin de im grupo de
pases nacia la consecucin de un prstamo puente que eliminara los atrasos
con el FMI y el BM.

c)

Cooperacin con otros deudores

En la primera fase de la moratoria, las posibilidades de acudir a la experiencia


de otros pases fueron nulas debido a la rapidez del proceso y al hecho que el
Per fuera uno de sus iniciadores. En la se^nda fase, el pas fue el prmiero
en hacer pblica la limitacin unilateral del servicio de la deuda pues en los
dems casos la mora se realiz de manera discreta tal como se haba hecho en
el Per en la primera fase. Por ello es que la ej^riencia peruana fue ms bien
tomada en cuenta por otros pases de modo indirecto. As, antes de la moratoria brasilea hubo algunos sondeos sobre los problemas que experimentaba el
Per. A nivel remonS, vale la pena sealar la Declaracin de Ro de Janeiro
firmada a fines de 1988 por los ministros de Finanzas del Grupo de los Ocho
que, pese a proponer una accin conjunta de los deudores, no lleg a concretarse. Sobre esto cabe poner de relieve la reticencia que existe entre los propios pases deudores para actuar en forma coordinada. En la prctic^ cada
pas busca maximizar la ms pequea ventaja diferencial que tenga, incluso
aprovechando la situacin de los otros deudores, antes que llegar a un planteamiento comn. En este sentido, los acreedores han sabido explotar esa actitud negociando de manera aislada con cada deudor, especialmente tratndose de Tos pases mayores.35/

III. Moratoria y transferencia de recursos


1.
Transferencia neta de recursos
Una visin de la transferencia neta de recursos externos a travs de la balanza
de pagos,36/ sin tomar en cuenta el rubro "errores y omisiones", nos indica
que luego de saldos variables de pequea significacin ocurridos en los tres
primeros aos del decenio de los setent^ se registr un vigoroso ingreso neto
de recursos tanto por concepto de crdito como de inversin directa (cuadro
[pg. 285]

Leonel Figueroa

5). La favorable transferencia neta de crdito externo entre 1973 y 1977 tuvo
im carcter sostenido que desde entonces no volvera a rejjetirse. Posteriormente, la culminacin de varios de los grandes prwectos de inversin estatal y
extranjera, y el consiguiente inicio de su retorno toanciero, as como la crisis
de balanza de pagos originaron un vuelco de la situacin, dando lugar a
afluencias negativas de recursos externos entre 1978 y 1979. Incluso con la expansin de las exportaciones de 1979-80, la transferencia de recmsos hacia el
exterior se mantuvo debido a los saldos negativos de la transferencia por crditos e inversiones; en el primer caso hubo ima doble causa: por un lado, el
crdito neto de largo plazo registr niveles bajos, y por el otro, el pago de intereses creci debido al alza de las tasas de inters en los mercados internacionales. El incremento del ingreso de capitales de corto y largo plazo permiti ima transferencia global positiva en 1982, pero sta fiie rpidamente revertida por la reduccin del crdito de corto plazo en 1983 y en 1984. En 1985, el
egreso neto de recursos, cuya mayor parte se registr en el primer semestre
por el pago del servicio de la deuda y una nueva reduccin del crdito de corto plazo, super los 500 millones de dlares, es decir, ms del 3% del PIB.
As, en los dos primeros aos de la moratoria, al no haberse obtenido el alivio
de pagos preacordado con los acreedores, la transferencia neta de recursos
hacia el exterior pudo neutralizarse en 1984 y atenuarse en 1985 gracias a la
suspensin del servicio, que pali los efectos del mayor pago por intereses y la
reduccin de la afluencia de crdito de corto y largo plazo. Este ltimo seguira disminuyendo en forma acelerada en los aos posteriores. En 1986, la
transferencia hacia el exterior se revirti y hubo un pequeo saldo positivo
originado tambin por la restriccin de los pagos pese a la agresividacf gubernamental en torno al problema de la deuda. De igual modo, en 1987 y 1988 la
acumulacin del servicio impago continu siendo el apoyo de una transferencia neta de recursos hacia el pas. Debe sealarse que buena parte de este ingreso de recursos, especialmente en 1988, se debi al aumento de las lneas de
crdito de corto plazo respaldado por las reservas del Banco Central. Ya en
1989, la transferencia neta global torn a ser levemente negativa debido a la
reduccin del financiamiento de operaciones comerciales, producto de la
fuerte recesin desencadenada por las medidas de ajuste de setiembre de
1988.
Es interesante anotar que las transferencias de carcter crediticio,
fuertemente negativas en 1985, pues tanto los desembolsos correspondientes a
crditos de largo plazo de fuentes privadas como los de corto plazo se redujeron abruptamente, fueron transformndose en positivas y alcanzaron un nivel
relativamente alto en 1988, aun cuando la renuencia del pas a reiniciar los pagos de la deuda era maniflesta. Ms an, si se excluye el efecto de la reduccin del crdito de corto plazo, puede observarse que en 1989 el crdito de
mediano y largo plazo tuvo una transferencia ligeramente positiva pues la
fuerte reduccin de los desembolsos fue compensada por un menor pago del
servicio.
Una comparacin entre el perfil de los vencimientos originales y el diferimiento de las obligaciones, sea por reflnanciacin o por moratoria, nos
permitir analizar el impacto de cada una de stas sobre la transferencia de
[pg.

286]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

recursos ocurrida con respecto a la deuda pblica de mediano y largo plazo


(ms del 75% de la deuda total) entre 1980 y 1989 (cuadro 6).
La afluencia de divisas entre 1980 y 1981 hizo que el gobierno renunciara al alivio en la deuda bilateral y prepagara los vencimientos de la banca,
con lo que se produjo una transferencia neta negativa. Los fuertes desembolsos de 1982 permitieron reiniciar la transferencia de recursos hacia el pas de
modo significativo. En 1983, sin embargo, fue necesario recurrir al refinanciamiento para que continuase la trmsferencia positiva, pues la disminucin de
los desembolsos, aunque superiores a los intereses pagados, impidi cubrir la
totalidad del servicio original. Al ao siguiente, el fracaso del refinanciamiento preacordado determin que el saldo del alivio obtenido en 1983 fuese insuficiente para mantener una transferencia positiva, la que slo pudo lograrse
gracias a la restriccin unilateral de pagos.
A partir de 1985 y agotado el alivio de 1983, slo la moratoria permiti
mantener una transferencia positiva. De todas maneras, el monto totd de sta
se redujo de manera constante debido a los pagos de regularizacin sobre las
obligaciones atrasadas, para posibilitar el desembolso de crditos anteriormente contratados. Respecto a la deuda global, adems de la reduccin de los
desembolsos, debe sealarse la fuerte presin de pagos que existi con el servicio original (antes de los refinanciamientos y de la moratoria). Como ya se
mencion, ste habra absorbido alrededor del 50% de las exportaciones de
bienes y servicios entre 1980 y 1983, y un 60% entre 1984 y 1988. Slo con los
intereses de este ltimo perodo, la carga habra representado un 24% de las
exportaciones con el significado implcito de dos requerimientos. El primero,
que habra sido necesaria la reprogramacin de todos los vencimientos del
principal, de por lo menos un quinquenio, con un perodo de gracia superior a
cinco aos (lo que, con el nivel de desembolsos efectivamente realizado, habra representado ima transferencia cercana a cero). Esta hiptesis es muy difcil de aceptar puesto que estara suponiendo la refinanciacin de la deuda
de los organismos internacionales. El segundo, que si se hubiese pretendido
obtener una transferencia neta positiva de alrededor de 3% del PIB los desembolsos habran tenido que duplicarse. Considerando los trminos en que
se concertaban los refinanciamientos en aquella poca, la rigidez para la obtencin de nuevos crditos y la condicionahdad de los crditos de organismos
multilaterales, no habra sido posible cubrir esos requerimientos.
Si se discrimina esta misma deuda segn el tipo de acreedor, como se
aprecia en el cuadro 7, en primera instancia puede observarse la rpida cada
de los desembolsos desde 1982, cuando el nico alivio de la deuda estaba
constituido por el refinanciamiento hecho por los pases socialistas. En 1983,
ao del refinanciamiento global, los desembolsos cayeron en un 20%, y en los
tres aos siguientes se registr una cada anual acumulativa de 30%, de tal
forma que al llegar a 1989 constituyeron menos de un sexto de la cifra recibida
en 1982.
En esa evolucin, es determinante la disminucin de los desembolsos
de la banca, que prcticamente se extinguieron desde 1985 e hicieron que la
transferencia de este acreedor fuese negativa, aunque en muy pequea escala.

[pg. 287]

Leonel Figueroa

debido a que su servicio fue tambin reducido a la mnima expresin, excepto


el primer semestre de 1985, cuando se efectu un fuerte pago por intereses.
Tanto los pa&es socialistas como los organismos multilaterales, preferidos en la atencin del servicio de la deuda, registran transferencias negativas
o declinantes. La severa reduccin de los desembolsos por parte de los pases
socialistas sera atribuible a la poltica de limitacin a la compra de armas que
)romovi el gobierno aprista. De cualquier manera, debe notarse que salvo
os aos en que se refinanciaron las deudas, el resto muestra saldos negativos.
Debido a la carencia de nuevos proyectos y a la imposibilidad de concretar programas de ajuste estructural siguiendo los criterios tradicionales, los
organismos multilaterales exhibieron desembolsos relativamente constantes
hasta 1987. Pero el rpido crecimiento del servicio hizo que la transferencia
neta fuese negativa en 1986, revirtindose en 1987, cuando se suspendi el servicio al BM.3'/ En 1988, el BID paraliz parcialmente los desembolsos, pero
aun as la transferencia de los organismos multilaterales fue positiva. En 1989,
la suspensin de desembolsos del BID fue definitiva, y se produjo una salida
neta de recursos a travs de las instituciones multilaterales.
En el caso de los proveedores, en 1985 los desembolsos cayeron a la
mitad del ao anterior, y desde entonces lo han seguido haciendo de manera
lenta pero firme, con una declinante transferencia neta positiva. Las concertaciones de crditos fueron disminuyendo sustancialmente desde 1983. Cabe
destacar el caso de los gobiernos y organismos oficiales que, tomados en conjunto, an mantienen los desembolsos en niveles similares aJ de los aos previos a la moratoria. Ello sucede pese a la fuerte restriccin en el servicio aunque debe sealarse que junto a los organismos multilaterales fueron, hasta
1988, los acreedores a los que se pag un mayor monto por la va de regularizaciones de los pagos atrasados. Sin embargo, la evolucin de las concertaciones de crdito sugiere que los desembolsos deben reducirse en el futuro cercano (cuadro 8).

2.
Fuga de capitales
Este fenmeno ha sido objeto de diversas interpretaciones en el debate econmico peruano, aunque reconociendo siempre su existencia y gravedad para
el pas. Por ima parte, se tom como sustento para suspender el pago de la
deuda privada y todo tipo de remesas al exterior (julio de 1986), as como para implantar un sistema de supervisin del comercio exterior (segundo semestre de 1987), conjeturando que esos eran canales utilizados para la fuga de capitales. Por otra parte, se ha considerado como un fenmeno inevitable, producto de la inseguridad poltica y econmica y en esi)ecial de la poltica cambiarla aplicada en los ltimos aos. A nivel internacional, el inters sobre el
tema resurgi a mediados del decenio de 1980, en el contexto del problema de
la deuda externa. El argumento central es que parte de la deuda contrada habra servido para aumentar los activos de los residentes de pases del Tercer
Mundo en pases desarrollados, restando as capacidad de inversin y de crecimiento en sus lugares de origen. Con base en ello, la banca internacional
plante el retorno de esos capitales en lugar del otorgamiento de crditos. La

[pg.

288]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

necesidad de promover la repatriacin de capitales fue incluso tomada como


uno de los aspectos importantes en el Plan Brady. El fenmeno no es nuevo ni
privativo de los pases del Tercer Mundo,38/ pero aun as no ha logrado plasmarse ima demcin clara ni tampoco existe concordancia para su medicin.
El trmino es de uso corriente y de gran efecto poltico, sin embargo, no es fcil discriminar cuando un movimiento de capitales representa una fuga. DornbuschCTafcaesta dificultad sealando que "cuando es transferido capital de
Tokio hacia Nueva York se dice que huto un flujo de capitales o una inversin en ttulos; cuando hay transferencia de capital de Mxico o de Buenos
Aires hacia Miami se dice que hubo fuga de capitales, aunque los dos tipos de
inversin extema hayan sido inducidos por motivos de lucro" (Dornbusch,
1989). En algunos pases, entre ellos en el Per, el fenmeno puede ser ms
evidente cuando existen controles sobre el movimiento de capitales, lo cual no
significa que la fuga pueda evitarse, sino ms bien que los medios son diferentes o anormales, y que su monto es ms difcil de estimar. De cualquier modo,
varias son las denmciones que se han dado sobre la fuga de capitmes, y abarcan desde las ms amplias, que toman en cuenta toda adquisicin de activos
netos en el exterior sin especificar lo que representara la ruga efectiva, hasta
las que identifican a sta de manera indirecta a travs de la estimacin de los
activos no registrados en el exterior.39/ Quiz una definicin que se ajusta ms
a la motivacin para la fuga sera la que presentan Deppler y Williamson "... la
fuga de capital puede ser defmida como la adquisicin o retencin de un derecho sobre no-residentes que es motivada por la preocupacin de los propietmos del capital de que sus activos podran estar sujetos a reristrar prdidas
si continuasen siendo mantenidos internamente (como deredios sobre residentes)". (Deppler y Williamson, 1987.) Con esa perspectiva, la fuga se incentivara por varios motivos: cuando las tenencias en moneda nacional son erosionadas fuertemente por el alza de precios, recurrindose a la dolarizacin
para evitar el impuesto inflacionario; cuando el ahorro financiero tiene ima
remuneracin real negativa o menor que las tenencias de moneda extranjera y
se percibe una sobrevaluacin de la moneda nacional que genera e^ectativas
de devaluacin; cuando no existe credibilidad en el sostenimiento de una determinada poltica cambiarla, o cuando no existe clima apropiado para la inversin, ya sea por baja rentabilidad o por el alto riesgo que significan los conflictos sociales y poh'ticos.
Esto significa que no todas las adquisiciones de activos en el exterior
pueden ser consideradas como fuga, y que la tenencia interna de divisas, fiiera
del mercado financiero formal, constituye una fuga. En el caso peruano hay
un elemento distorsionante de gran peso en relacin con la tenencia interna
de moneda extranjera: el ingreso por transacciones ilegales de los derivados
de la coca, cuyo volumen se estima en alrededor de 1.000 millones de dlares
anuales. Todo lo anterior dificulta an ms la medicin, por lo que las estimaciones cuantitativas deben tomarse slo como indicadores de rdenes de magnitud, ms an cuando tienen un amplio rango de variabilidad, segn la definicin que se adopte.
Se han efectuado varias estimaciones para evaluar la fuga de capitales
en el Per, recurrindose a calcularla mediante diversos mtodos,^0/ utUizan[pg.289]

Leonel Figueroa

do como fuentes bsicas las cifras de la balanza de pagos y del monto de la


deuda externa, cuyos resultados aparecen en el cuadro 9. Como se observa,
los resultados para perodos quinquenales muestran coincidencia en el signo
de la fuga, aunque ios valores siempre sean variables. De acuerdo con estos
estimados, la fuga de capitales entre 1985 y 1989 fue mayor que la de perodos
anteriores (a excepcin del mtodo de Cuddington, 1986), aunque los montos
no reflejan una dierencia extraordinaria, salvo con el mtodo de Dooley, segn el cual la fuga se duplica en relacin con 1975-79. La estimacin para este
ltimo perodo muestra un monto elevado, debiendo remarcarse que en esos
aos no hubo moratoria pero s se acusaron desequilibrios macroeconmicos.
El relativamente moderado vdor de la fuga entre 1980-84 podra ser atribuible a la poL'tica econmica liberal, aunque las estimaciones anuales indican
que la fuga tuvo lugar en 1982 y, de manera muy intensa, en 1984 contrarrestando el mgreso de capitales en los tres aos restantes. Comparando anualmente las estimaciones de la fuga (con la reserva antes mencionada), se observa que si bien a lo largo del perodo se registr ima fuerte salida de capitales,
en 1985 y 1986, los aos ms crticos de la moratoria mostr niveles que alcanzaron slo un tercio de lo registrado en 1984 y 1987 y algo menos de la fuga
experimentada en 1989; adems, en 1988 se habra producido un ingreso de
capitales (cuadro 10). Con base en ese comportamiento y sin descartar que la
moratoria haya incidido en la aceleracin de la fuga de capitales, no podra
decirse que ella fue la causa principal. Una revisin de las motivaciones para
la fuga de capitales y de la poltica econmica aplicada en esos aos sugiere
ms bien una estrecha vinculacin entre ambas.
Como ya se ha reseado, variados son los motivos que conduciran a la
fuga de capitales.^i/ En el caso peruano de los aos recientes pueden identificarse elementos polticos y decisiones de poltica econmica que, con diferente intensidad y en diversos momentos, interactuaron y amplificaron su efecto
sobre las motivaciones para la fuga. Puede sealarse, para comenzar, que en
1984 desempearon un papel decisivo la crisis interna, expresada en la persistente inflacin, y sobre todo el avasallador avance en las preferencias electorales del Partido Aprista, que para las lites econmicas era izquierdizante;
este ltimo elemento habra introducido incertidumbre respecto al futuro de
la propiedad de los activos fsicos y financieros, incentivando la fuga de capitales."* No puede despreciarse el inicio de la moratoria como factor adiaonal, pero en todo caso habra sido de considerablemente menor peso que los
otros.
Los mismos factores persistieron en los siete primeros meses de 1985
hasta el cambio de gobierno. Podra conjeturarse que a partir de entonces el
freno inmediato a la inflacin, la fijacin del tipo de cambio paralelo, mediante un premio sostenido por el Banco Central, y el resurgimiento de expectativas favorables neutralizaron la fuga de capitales, pese a la congelacin de los
certificados de depsito en moneda extranjera. De all que la niga registre el
menor monto del quinquenio, a pesar de coincidir con el inicio de la etapa difcil de la moratoria y con la declaracin de la deuda bmcaria como "valor deteriorado". En 1986 el problema de la moratoria se agrav con la declaratoria
de inelegibilidad del FMI, cuya percepcin por parte de los agentes econmi[pg.

290]

ADMINISTRAaONDE LA MORATORIA PERUANA

cos era la de una etapa ms confrontacional que las anteriores, que podra tener consecuencias muy negativas para el pas. Fue tambin un perodo en el
que la tasa de inters real del ahorro financiero fue persistentemente negativa
y en un grado mayor que los ltimos meses de 1985; adems, la declaracin
oficial de que el tipo de cambio se mantendra estable hasta finalizar el ao
gener la expectativa de que en enero de 1987 podra tener lugar una devaluacin de regular magnitud, y condujo a un aumento en el tipo de cambio paralelo. Adems, se prohibi la remesa de utilidades y otros servicios al exterior.
Estos factores podran haberse conjugado para determinar ima fuga ligeramente mayor que la del ao anterior, pese al auge del crecimiento econmico,
aunque una de las estimaciones indica que habra existido incluso un ingreso
de capitales.
En 1987, lo ms significativo de la moratoria consisti en que la suspensin de los pagos al BM fue un hecho de menor trascendencia frente a dos
factores que fueron decisivos para alentar la fuga de capitales que, junto a la
de 1984, fue la mayor de todo el perodo de la moratoria. Por un lado, los desequilibrios que haban estado incubndose desde fmes del ao anterior comenzaron a ser percibidos claramente por los agentes econmicos como tendencias ms permanentes: la inflacin se aceler a pesar del ostensible estancamiento de los precios y tarifas pblicas, la prdida de reservas pas a convertirse en problema de dominio general con lo que el tipo de cambio paralelo
creci explosivamente, las tasas de inters reales en moneda nacional se volvieron an ms negativas por una incomprensible rebaja de las tasas nominales. Todo ello se smtetiz en la conviccin generalizada de que la tenencia de
divisas era el activo ms rentable de la economa, aun cuando no iera remunerada. Por otro lado, la grave evolucin de los acontecimientos sobre la pretendida estatizacin del sistema financiero fue el punto culminante para que
la credibilidad en el gobierno y su pob'tica econmica se viera definitivamente
socavada, contribuyendo a incentivar la fuga. Aparentemente, la aguda crisis
de di\isas de 1988 influye para impedir el ingreso de capitales que habra existido pese a que la moratoria continu sin modificaciones; sin embargo, debe
considerarse que la estimacin del movimiento de capitales est distorsionada
por el efecto de la fuerte devaluacin de la moneda nacional experimentada
ese ao. En 1989 la crisis del sector externo fue superada por el aumento de
las exportaciones y la depresin de la demanda interna. Pero en el pas, luego
de que en el primer trimestre hubiera un amago de realineamiento de precios,
reaparecieron los mismos factores que haban llevado a la crisis de 1987-88.
Con ello se allan el camino a la hiperinflacin que habra sido el factor de
mayor incentivo para que la fuga de capitales volviese a registrar niveles elevados.
Entre las motivaciones para la persistente fuga de capitales no puede
dejar de mencionarse que a lo largo del decenio de los aos ochenta hubo un
creciente clima de tensin e inseguridad social derivado de la existencia de
guerrillas y grupos terroristas. Tampoco puede dejarse de lado el hecho de
que no existieran los mecanismos adecuados para una captacin de divisas
por parte del sistema financiero formal y que se perdiera la confiabilidad en el
ahorro bancario en moneda extranjera debido a la congelacin de esos dep{pg.291]

Leonel Figueroa

sitos en 198S. A lo largo del perodo, la fuga tuvo adems la influencia del diferencial cambiario, de los altos aranceles y de los subsidios a la exportacin
que incidieron en la sub o sobrefacturacin del comercio exterior. As, de la
revisin de las medidas de poltica econmica susceptibles de haber influido
en la fuga de capitales puede deducirse que existi una incidencia mucho mayor de las medidas econmicas administradas que de las acciones directamente vinculadas a la moratoria.

V. Conclusiones
La situacin general en los pases en desarrollo que han tenido atrasos en el
servicio de la deuda extema no fue originada por un problema transitorio de
liquidez. Se trat ms bien de un problema de msolvencia, es decir, de incapacidad para generar los recursos financieros que podan cubrir ese servicio a
largo plazo, situacin gue no fue prevista por los acreedores en la fase de
aprobacin de los crditos. En Amrica Latina ello se grafca en el hecho de
que el crecimiento haya sido sumamente dbil en el ltimo decenio, determinando que el PIB por habitante cayera 9,6% entre 1981 y 1990, indicador que
para el Per muestra una fuerte reduccin de 30%.
En este contexto, los pases trataron de captar recursos internos o del
exterior bajo la forma de inversin directa y bsicamente crdito, de tal manera de mantener su proceso de acumulacin de capital, al mismo tiempo gue
servir su deuda extema. Despus de la crisis de la deuda en 1982, eso fue imposible para un nmero creciente de pases, pues los problemas con frecuencia se vieron agravados por restricciones fiscales. La opcin asumida fue entonces la de preferir el crecimiento mientras se continuaba buscando una solucin que se conciliara con el pago de la deuda externa.
En el caso peruano, se escogi la restriccin unilateral de pagos, accin
ue apareci como ineludible dadas las condiciones econmicas y polticas
el pas. Se inici en forma discreta por im gobierno de tendencia bsicamente conservadora y lo continu en un estilo diferente agresivo y mucho ms
duro en cuanto a la limitacin de los pagos- otro gobierno de tendencia centrista con fuertes rasgos de populismo. Es decir, independientemente del signo poltico, la moratoria fue concebida como el nico recurso capaz de dar un
alivio externo yfiscalpara mantener un mnimo de crecimiento.
El servicio original de la deuda entre 1984 y 1985 habra significado el
70% de las ejyortaciones de bienes y servicios, al tiempo que el pago de los
intereses pbhcos responda por ms de tres cuartas partes del dficit pblico.
Aun obteniendo para esos aos el refinanciamiento del total del principal, los
intereses devengados habran representado un 30% de esas exportaciones.
Slo con cumplir ntegramente este pago, las reservas se habran agotado en
el tercer trimestre de 1985. O, en su defecto, habra sido necesario obtener
nuevos crditos por 900 millones de dlares slo para el pago de intereses
(salvo que se hubiesen refinanciado intereses, lo que era inusual en la poca).

[pg.

292]

ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

La moratoria constitua tambin un elemento clave en la estrategia econmica de la administracin 1985-90, pues la recuperacin inicial de la demanda interna y el posterior programa de inversiones (en la concepcin original del esquema), habra debido basarse en la utilizacin intensa de divisas.
De all que para evitar la transferencia de recursos al exterior tuviera que suspenderse el servicio de la deuda y que, para obtener mayores recursos externos, se estimulara la compra de divisas por el Banco Central en los primeros
meses de gobierno, aim a costa de la correspondiente emisin monetaria. Por
otra parte, en aq^uella poca los acreedores persistan en adoptar soluciones
convencionales al problema de la deuda. Solamente despus ce 1986 tuvo lugar la apertura a la bsqueda de soluciones ms audaces pero a la vez ms
realistas.
Desde el punto de vista econmico y poltico, la moratoria recibi el
respaldo de casi todos los grupos polticos y econmicos. En la primera fase,
entre 1984 y mediados de 1985, los cuestionamientos al atraso en los pagos
fueron muy tenues pues la efervescencia electoral dejaba en un segundo plano
el tratamiento del tema. Cuando en la segunda fase, desde mediados de 1985,
la moratoria pas a ser abierta y desafiante, el apoyo inicial fue prcticamente
unnime, coincidiendo con el amplio respaldo popular al gobierno. Slo a
partir de mediados de 1987, cuando los problemas de la poltica econmica
adquirieron caractersticas graves y el gobierno vio decrecer rpidamente su
popularidad por el intento de estatizacin de la banca, surgieron crticas a la
moratoria. La mayor parte de ellas, sin embargo, se dirigi a la forma en que
sta haba sido conducida, es decir, al hecho de que se hubiera demostrado
mucha agresividad y que no se hubiese mantenido una continuidad en el dilogo con los acreedores. De hecho, en la campaa electoral de 1990 todos los
partidos polticos manifestaron la necesidad de reinsertar al pas en la comunidadfinancierainternacional. Algunas veces se ha recurrido al argumento de
que la seria crisis de la economa peruana desencadenada en 1988 me causada
por la posicin del pas frente al pago de la deuda. Si se analiza desprejuiciadamente la presunta \inculacin entre la crisis y la moratoria, se desprende la
relativa independencia de ambos fenmenos. La crisis fue esencialmente producto de una inadecuada gestin econmica, al no corregirse a tiempo los desequilibrios macroeconmicos.
En efecto, la expansin de la demanda interna entre 1986 y 1987 fue de
tal naturaleza (17% y 12% respectivamente) cjue rebas de manera amplia el
crecimiento del producto (9,5% y 7,8%). La violenta presin sobre las importaciones en esos dos aos coincidi con una cada de las exportaciones, llevando al agotamiento de las reservas en el segimdo semestre de 1987. Si la situacin ya era preocupante en 1987, la ausencia de medidas correctivas la hizo
adquuir caracteres waves a inicios de 1988. Pero la insistencia en mantener la
aphcacin del modelo de expansin del consumo (aumentando el ingreso real
sobre las posibilidades de incremento real de la oferta, manteniendo altos niveles de dficit pblico y sobrevaluando excesivamente la moneda, cuando la
capacidad de produccin y la disponibilidad de recursos extemos estaban en
su lmite), con correcciones parciales y desbalanceadas, provocaron una brusca recesin y una tendencia hiperinfiacionaria a partir del segundo semestre
[pg.

293]

Leonel Figueroa

de 1988, que se acentu en 1989. Vale la pena sealar que, a diferencia de lo


ocurrido en la misma poca en otros procesos similares de ajuste (casos de
Brasil y Argentina), e independientemente de que el objetivo fuese logrado,
fue notable la ausencia de una intencin clara de equilibrar las cuentas fiscales. La moratoria se inici por la incapacidad del sector pblico para cubrir el
sendcio de la deuda, pero el fracaso de la poltica econmica ulterior est en
buena parte asociado a la persistencia de ese desequilibrio fiscal, pese a la
menor presin del servicio de la deuda. La reducan del ingreso fiscal en
1986 como incentivo para la reactivacin, debi ser temporal pero no se corrgi posteriormente. A lo largo del perodo de desbalance financiero del sector
pblico, ste fue reduciendo su participacin en el gasto total no por decisin
de poltica sino porque debi acompaar la drstica cada de la presin tributana.
Junto a ello, el mantenimiento de tasas de inters negativas condujo a
la redolarizacin que comenz a experimentarse desde fines de 1986, presionando el tipo de cambio libre hacia un aumento, con los consiguientes efectos
inflacionarios, y, ms tarde, a una creciente desintermediacin en el sistema
financiero formal. Es en esa poltica incoherente que debe inscribirse la crisis
econmica que, incubada en 1987 y desarrollada en 1988, desemboc en hiperinflacin hacia 1989-90.
La moratoria introdujo el riesgo de represalias por parte de los acreedores, riesgo que era mayor debido a la especial situacin interna. Sin ser im
pas grande, tena relativa importancia entre los deudores de Amrica Latina,
y por consiguiente la cesacin de sus pagos sentara un importante precedente
para los dems pases que atravesaban similares problemas para cubrir el servicio de su deuda externa. Adems, la actitud del gobierno a partir de mediados de 1985 fue beligerante, diferencindose en esto de Bolivia, Costa Rica y,
ms tarde, de Ecuador y Argentina cuyas moratorias fueron discretas. La postura radical y agresiva no fue xm arma eficaz en el desarrollo de la moratoria.
Podra haber sido tan radical como lo fue en cuanto a la suspensin de pagos,
pero de haberse mantenido el dilogo mesurado la posicin del pas habra sido ms firme para arribar a una solucin negociada y el reinicio de la afluencia de capitales, en el futuro, quiz habra tenido menos dificultades. Hubo
momentos en que con el FMI y con el BM se pudo llegar a concordancias para lograr un cierto desahogo, pero esas posibilidades fueron desaprovechadas
en aras del radicalismo. Ello, porque lleg a concebirse la restriccin de pagos como una finalidad, cuando en realidad debi tratarse como un medio para reducir el monto de la deuda y por lo tanto de su servicio a niveles compatibles con el crecimiento del pas.
Luego del cambio de gobierno, a mediados de 1990 pareca observarse
un radical giro, pues aparentemente se trataba de priorizar la reinsercin en
el sistema financiero con un alto costo, aunque ste no era perceptible en los
primeros meses de la nueva administracin debido a la acumulacin de reservas y a la ausencia inicial de problemas fiscales. En todo caso, se reiniciaron
los pagos a organismos internacionales sin haberse consolidado la mejora de
la recaudacin tributma ni haberse eliminado los peligros de nuevas presiones inflacionarias. Mientras tanto, se pona en marcha un programa sombra
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ADMINISTRACION DE LA MORATORIA PERUANA

con el FMI, en espera de recursos de un Grupo de Apoyo cuyos desembolsos


tenan un alto grado de incertidumbre en el corto plazo. El mayor benefdo
de la moratoria fue revertir la transferencia de recursos hada el exterior. Sin
ella, la transferencia de recursos habra continuado siendo negativa, aun en el
caso de haberse concretado los acuerdos de refnanciamiento de 1984, pues
los recursos externos nuevos eran imposibles de obtener. Sin embargo, la mayor disponibilidad de recursos para el uso interno fue esendalmente utilizada
en gastos de consumo, con im tipo de cambio sobrevaluado cjue determin
una crisis de reservas con efectos colaterales sobre el inandanuento de corto
plazo. Otro benefdo fue la obtencin de un alivio inicial del gasto fiscal al
disminuir la presin para el pago de intereses; pero este desahogo fnandero
se canaliz al otorgamiento de subsidios gue resultaron excesivos y prolongados y a cubrir los efectos de la congelacin de los predos y tarifas pblicas.
Como se observa en estos casos, los efectos favorables de la moratoria fueron
neutralizados por decisiones de poltica econmica.
Entre los costos de la moratoria se cuentan los perjuicios derivados de
la reduccin del nivel de las lneas de crdito comercial bancario. Debe tenerse presente, sin embargo, que desde 1983 ese nivel haba ido bajando paulatinamente pero se aceler en cada fase de la moratoria. Con ello hubo im aumento del costo del crdito que se reflejaba en el mayor precio interno de los
productos importados. Por otro lado, la necesidad de dar garanta a los crditos introdujo rigideces en el comercio exterior y cre dificultades en cuanto a
la oportunidad del abastecimiento. Adems, al disponerse la protecdn de las
reservas transformando parte de ellas en oro fsico depositado en el pas, se
perdi la rentabilidad que pudo generarse si se hubieran mantenido como depsitos; la escasa variacin en el precio del oro desde entonces no compens
ese menor ingreso financiero.
Puede argumentarse tambin que la moratoria impidi la afluencia de
crdito de largo plazo, y por lo tanto Mect el nivel de inversin, especialmente pblica. En efecto, se suspendieron los desembolsos del BM y del BID, pero ello fue precisamente debido a que el servicio comenz a ser superior a los
desembolsos, de modo que la transferencia neta habra sido negativa; a ello
cabe agregar el problema de la condicionalidad. En cuanto a la especulacin
de que la moratoria habra sido un impedimento para la obtencin de nuevos
prstamos de otras fuentes, ello carece de base cuando, al observar la transferencia neta de recursos en otros pases, se deduce que habra sido muy difcil
(cuando no imposible) obtener recursos frescos en im perodo en que los mercados de capitales se mostraron reacios a otorgar financiamiento voluntario a
Amrica Latina, ya que los atrasos en el ser\dcio de la deuda se fueron generalizando de manera paulatina. En 1990 slo Mxico y Chile reristraron montos sign^cativos de ingreso de capitales voluntarios, a lo que debe alegarse
que el ajuste, en estos casos, fue facilitado por las caractersticas especiales de
sus regmenes polticos. (CEPAL, 1990b) Una de las interrogantes frecuentes
es el efecto que la moratoria habra tenido sobre la fuga de capitales. Podra
sealarse que la fuga no es un fenmeno reciente y que las causas de ella son
mltiples y muy vinculadas al tipo de poltica econmica aplicada. La moratoria comenz en 1984, pero ese ao y en el primer semestre de 1985 la fuga po[pg.

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Leonel Figueroa

dra atribuirse a la incertidumbre respecto a la poltica econmica que aplicara el nuevo gobierno. En el segundo semestre de 1985 la fuga se habra detenido por el to instantneo de la poltica antnflacionaria. Sin embargo, la
salida habra sido considerable desde finales de 1986, acelerndose en 1987
conforme la tasa de retorno en moneda nacional proveniente de la tenencia
de dlares fue siendo mayor que la de los depsitos y subsistan otras distorsiones, producto de la poltica econmica. Entre stas pueden mencionarse la
continua sobrevaluacin del tipo de cambio, el diferencial cambiario entre importaciones y exportaciones, el mantenimiento de altos niveles negativos de la
tasa de inters real y las desfavorables expectativas generadas por la alta inflacin, que fueron poderosos motivos para la salida de capitales. As pues, no es
evidente que la moratoria en s misma haya acelerado este proceso. Se debe
destacar la ausencia de cooperacin mutua entre los deudores. Cada pas ha
tratado de resolver sus problemas de forma individual con escasa consideracin de la experiencia de los dems, e incluso se ha llegado a tratar de obtener
ventajas de la situacin de los otros. Un intercambio de experiencias habra sido muy provechoso en todo sentido, y quiz no se habra producido, por
ejemplo, el embargo de fondos de otro pas latinoamericano.
Por ltimo, es destacable el hecho de que la desatencin de los equilibrios macroeconmicos, y en especial del nivel de reservas, restaron credibilidad y fortaleza a la poltica econmica que acompa a la moratoria peruana,
al tiempo que restringieron seriamente la capacidad de negociacin futura del
pas.

Notas
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Para un anlisis de los incumplimientos en los pagos de la deuda peruana en la poca republicana, vase Stallings [1985].
Un excelente tratamiento analtico de la forma como se comport la banca transnacional
en su relacin con el Per se encuentra en Devlin [1985].
Segn Webb [1986] "[...] slo la tercera parte de los desembolsos al sector pblico entre
1970 y 1985 fueron invertidos [...] menos del 10% de los prstamos fueron invertidos directamente en actividades industriales o de exportacin".
Sobre el particular, no puede dejar de sealarse que el problema central subyacente en la
fragilidad de las cuentas extemas radica en la vulnerabilidad del sector exportador primario frente a los cambios en la demanda extema, la debilidad del sector exportador manufacturero, la imperiosa necesidad de importar alimentos y la alta dependencia de importaciones para la produccin nacional.
Entre 1981 y 1982, los desembolsos conjuntos de la banca y los proveedores superaron los
2.650 millones de dlares. Ello modific la estructura de la deuda pblica. Al iniciarse la
dcada de los aos ochenta, ms de 40% se adeudaba a fuentes privadas, algo ms de 45%
a fuentes oficiales bilaterales, incluyendo a los pases socialistas, y un 10% a fuentes multilaterales. A mediados de ese mismo decenio, un 60% de la deuda se concentraba en fuentes privadas, las fuentes bilaterales se haban reducido a 26%, mientras que las multilaterales alcanzaban el 14%.

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Los trminos de los acuerdos alcanzados se encuentran resumidos en Kisic [1987] y Banco
Central de Reserva del Per [1985], Un anlisis de todos los acuerdos firmados entre el
Per y el Qub de Parfe puede verse en Kisic et al. [1985].
Los trminos del preacuerdo alcanzado con la banca se encuentran en Banco Central de
Reserva del Per [1985].
Los empresarios privados tenan dos poderosas razones para adelantar sus precios. La
primera, relacionada con la evolucin anterior de la inflacin, que los haca tener expectativas inflacionarias altas, del orden del 10% al 12% mensual. La segunda, relacionada con
la proximidad del gobierno aprista, tena dos vertientes: una, la incertidumbre sobre la capacidad de los cuadros econmicos del APRA para controlar la inflacin, y la otra, ms
importante an, el control y estatismo aprista derivados de su ideologa y de la corta experiencia de cogobiemo en el Frente Democrtico, entre 1945 y 1948. Lo ltimo influy adems en una aceleracin de la fuga de capitales desde mediados de 1984.
Inicialmente, estuvieron incluidos todo tipo de productos pero las grandes fluctuaciones
estacionales de los bienes agncolas determin que fueran excluidos. Para los dems bienes hubo, en la prctica, una congelacin de precios durante los primeros seis meses, al
cabo de los cuales comenz a funcionar un Comit de Administracin de Precios que, sin
embargo, tuvo grandes dificultades para cumplir su cometido.
Para un detalle de las medidas aplicadas entre julio de 1985 y diciembre de 1986 vase, entre otros: Alva Castro [1987a] y [1987b].
Desde los primeros momentos, las discrepancias se centraron en el nivel de la fijacin del
tipo de cambio y las consideraciones respecto al dficit pblico y la poltica monetaria. La
posicin que asignaba una atencin muy particular a stos dos ltimos tpicos se vincula a
lo expuesto en Caibonetto et al. [1987].
Desde 1986 se haba intentado morigerar los efectos de la congelacin del tipo de cambio
determinando que un segmento de las importaciones se liquidara con el valor del tipo de
cambio financiero (libre); con esa absorcin monetaria, el Banco Central trat de elevar
los retomos de las exportaciones privilegiando las manufactureras. Como el declinante tipo de cambio real precipitara una excesiva demanda de importaciones, stas se racionaron en febrero de 1987, de acuerdo con un Presupuesto de Divisas.
Hubo una prolongada discusin poltica que se defini por la aplicacin de reajustes menores a los necesarios, pese a que el propio Ministro de Economa sealaba semanas antes de su renuncia: "A partir de 1987 stos [los precios internos de los combustibles] deban elevarse de manera efectiva" y que adems "...deba aumentarse los precios y tarifas
de las empresas pblicas en funcin de la evolucin de sus costos.". Vase Alva Castro
[1987b].
Como apuntan Dombusch y Edwards [1989], esa crisis poltica signific "... el final de la
poltica de recuperacin y el punto de inflexin hacia la crisis de inflacin y divisas [...] tras
el cual ya no poda defenderse la continuacin de las polticas expansivas". Segn la misma fuente, "... programas populistas como los practicados en el Per fracasan cuando la
economa se queda sin divisas y cuando tienen que desmantelarse los controles que apoyan la expansin y la redistribucin inicial."
Para Schydlowsly [1990], "... en la medida en que estaban dispuestas a distraer su atencin en la tarea de completar el proceso de la toma de los bancos, las autoridades econmicas parecan ignorar totalmente las fuerzas desestabilizadoras que ellas mismas haban
desencadenado, proclamando reiteradamente que todo andara bien tan pronto como la
gente se sobrepusiera a los sentimientos desatados por la indispensable estatizacin de la
banca. En 1988 ya no se poda continuar negando los problemas, pero las polticas econmicas que se adoptaron no fueron lo suficientemente convincentes para persuadir al pas
de que la economa estaba en manos competentes".
Tal como seala Richard Webb, comentando un exposicin de Pedro Pablo Kuci^nski, los
indicadores muestran que existieron los elementos de un ajuste, aunque persistieron el
dficitfiscal,aun con la restriccin al pago de la deuda, y la sobrevaluacin cambiara, pe-

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se a lo cual la inflacin permaneci en niveles altos. A partir de ello, cuestiona la prioridad de la normalizacin de la relacin con los acreedores en la primera etapa de un programa de estabilizacin hasta que no se haya detenido la inflacin. Vase Williamson
[1990].
Pata un mayor detalle sobre la evolucin econmica entre 1984 y 1990, vanse los volmenes anuales posteriores de CEPAL [1985] y [1990b].
Conforme a la poltica seguida en aquella poca, los acuerdos con el FMI estaban estrechamente vinculados al pago del servicio de la deuda bancaria. Vase CEPAL [1990a].
No pueden descartarse motivaciones polticas para este proceder, pues al gobierno saliente no le convena dejar una situacin conflictiva con la banca ni tampoco una mala clasificacin del pas como deudor.
La escasez de proyectos bancables fue en esos momentos el principal escollo para tentar
posibilidades de nuevos crditos. El Instituto Nacional de Planificacin, organismo coordinador de esa tarea, tena en esos momentos, adems de sus funciones ordinarias, una
preocupacin por la poltica de corto plazo, e iniciaba una intensa actividad en tomo a la
regionalizacin y a la movilizacin poltica entre el campesinado.
En realidad, estos prcyectos tenan un escaso componente importado, por lo que una parte significativa de su financiamiento constituiria un apoyo a la balanza de pagos. A mediados de 1988, se hallaban an en trmite en el BID cuando ocurri la casacin de pagos a
ese organismo.
En 1988, en la poca de ms aguda crisis de reservas, el FAR otorg al pas un crdito de
corto plazo sin que hubiera problemas para el repago.
De hecho, en los primeros meses de 1986 debi suspenderse, dentro del convenio de pagos con la Unin Sovitica, la exportacin de pollos, por deficiencias en el abastecimiento
nacional y por su alto contenido importado.
Las compras extemas haban crecido sostenidamente a un alto ritmo durante 1986, producto de la reactivacin, pero tambin hubo acumulacin especulativa de inventarios, ante la distorsin en el tipo de cambio. En los primeros meses de 1987 se consigui reducir
el valor de las importaciones, especialmente de insumos, medante su control va el otorgamiento de licencias previas.
En el segundo semestre de 1987, adems de eliminarse restricciones cuantitativas, se aceler la sobrevaluacin de la moneda nacional, por lo que las importaciones volvieron a
crecer incluso con ms fuerza. Slo en esos seis meses se perdieron ms de 600 millones
de dlares en reservas. La importacin persisti en altos niveles y las reservas continuaron cayendo hasta el colapso de setiembre de 1988.
Al iniciarse la crisis, en 1982, esa exposicin haba alcanzado 125% del capital, pero comenz a reducirse con el corte del crdito. Como el saldo de los crditos a pases latinoamericanos ha ido disminuyendo y simultneamente los bancos han aumentado su capital,
en 1989 la exposicin con esos pases haba cado a menos de 40%. Vase CEPAL
[1990a].
Biggs [1992] analiza en la segunda parte de esta publicacin casos tratados en las cortes
de los Estados Unidos.
La defensa de la posicin peruana en este caso estuvo a cargo de la firma White and Case,
que por otra parte prestaba asesora legal al gobierno en los procesos de tefinanciamiento. En otros casos vinculados a litigios financieros de entidades gubernamentales actu
tambin la firma Cole, Corette y Asociados.
Posteriormente, ya en 1988, el mismo banco repetir la accin de cobranza compulsiva,
esta vez con un banco privado, por similares razones.
Moffitt [1984], al referirse al euromercado como "un tipo de mercado del dlar en el exilio, donde los adversarios de los Estados Unidos podan transaccionar en dlares sin peligro de una intervencin poltica", aade: "la ilusin de que la actividad eurobancaria era
inmune a la poltica acab cuando, el 14 de noviembre de 1979, Jimmy Carter congel los

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activos del Gobierno de Irn no slo en los organismos nacionales sino tambin en los del
exterior de bancos americanos".
Considerando que el FAR es una institucin de apoyo mutuo dentro de la subregin andina, a mediados de 1986 se propuso y acord la creacin de un instrumento de crdito
denominado Pagar de Tesorera, el que brindaba seguridad frente a eventuales acciones
de embargo, pues con aqul el FAR est obligado ante quienes adquieren de los pagars.
Posteriormente, a partir de 1986, esos depsitos fueron efectuados en el Banco de la Nacin.
En los dos ltimos cascK no se ha perfeccionado legalmente la absorcin de esas deudas
por parte del Estado.
Esta situacin persisti, aun cuando el nivel de las reservas se deteriora gravemente y se
percibe que la medida tiene escasa utilidad prctica. Algunas de estas deudas han ido
siendo pagadas en virtud de acuerdos aislados con bancos que, desde 1987, se avinieron a
efectuar exportaciones adicionales y otorgar lineas de corto plazo. Entre ellos, un banco
estadounidense obtuvo el pago del 1(X)% de sus acreencias. Por otra parte, tambin en casos aislados, a algunos bancos nacionales se Ies hicieron cargos en sus cuentas, como compensacin por sus adeudos.
En O'Donnell [1985] se hace un amplio tratamiento de este asunto.
Se ha considerado la transferencia de recursos como el ingreso neto de capitales (va crdito e inversin directa) deducida su remuneracin, a la que se han agregado las transferencias unilaterales que corresponden bsicamente a las de carcter oficial pues, en la
prctica, stos son recursos sobre los que el pas tiene disponibilidad absoluta. La adicin
del rubro Errores y Omisiones afecta de modo signifcativo la transferencia en algunos
aos. Vase en Naciones Unidas [1986] una nota sobre la definicin y medida de la transferencia de recursos.
Para el Banco Mundial, el fenmeno de atrasos en el repago de sus crditos se repite en
varios pases de la regin, pues en la mayora de ellos las transferencias comenzaron a ser
negativas en 1987 con tendencia a acentuarse fuertemente, al punto en que el Banco opt
por constituir reservas especiales desde mediados de 1988.
Kindleberger [1987] trata sobre casos escogidos de fuga de capitales en Amrica Latina,
Francia, Italia y la Repblica Federal de Alemania, a travs de distintas pocas.
En Lessard y Williamson [1987] se encuentra un amplio tratamiento sobre las definiciones, la medida, los determinantes, los mecanismos y las consecuencias de la fuga de capitales. Dombusch [1989] hace un nfasis adicional sobre las motivaciones y los costos de la
fuga, a la vez que desarrolla los casos de la Argentina y Mxico. Vase tambin Depplery
Williamson [1987] y Pastor [1990].
Las estimaciones se han basado en los siguientes mtodos: a) Banco Mundial [1985]: definido como la adquisicin de todos los activos extemos (incluyndose el rubro Errores y
Omisiones de la balanza de pagos), excepto las reservas; su clculo es residual: la diferencia entre el ingreso bruto de capitales (variacin de la deuda pblica extema ms la inversin extranjera directa neta) y su utilizacin para cubrir el dficit en cuenta corriente y el
aumento de reservas; b) Morgan Guaranty [1985]: considera que los activos extemos del
sistema bancario nacional no pueden ser considerados como fuga pues hay otras razones
para mantener esos depsitos en el exterior, as, para su clculo debe sustraerse la variacin de los activos extemos del sistema bancario de la salida de capitales, segn el mtodo
del Banco Mundial; c) en una variacin de los mtodos anteriores, pero que no se ha considerado en el presente anlisis, Cline [1986] considera que los ingresos por viajes de turismo, transacciones fronterizas y reinversiones de renta de nacionales en el exterior no
deben ser considerados como parte de la fuga de capitales pues estn fuera del control de
las autoridades monetarias; para su clculo deber entonces sustraerse esos temes del
dficit de la cuenta corriente; d) Cuddington [1986], define como fuga de capitales slo la
adquisicin de activos extemos de corto plazo por el sector privado no bancario, por considerar que es el tipo de capital que responde ms rpidamente a los cambios en las ex-

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pectativas y en el riesgo; para su clculo, en el caso del Per se adiciona el rubro Otros
Activos del capital privado no bancario de corto plazo al rubro de Errores y Omisiones de
la balanza de pagos; e) Dooley [1986], abandonando los enfoques anteriores, define la fuga como la parte de los activos en el exterior cuya renta no es registrada como ingreso en
la balanza de pagos; se calcula por la diferencia entre el total de activos en el exterior y el
capital registrado en el exterior que no sea de inversin directa. Para los clculos se ha
efectuado una estimacin del monto de la deuda extema total para los aos 1983-89, introduciendo un factor de correccin por la variacin en el valor de las monedas respecto
al dlar. Es conveniente sealar que la forma de valuar el monto de la deuda y de registrar las operaciones en la balanza de pagos introducen distorsiones en ta apreciacin de la
fuga. Para la estimacin del mtodo de Dooley se tomaron los activos extemos registrados por el Banco Central, en lugar de estimarlos a travs de la captacin de su renta.
Deppler y Williamson [1987], Lessard y Williamson [1987], Dombusch [1989] y Pastor
[1990] indican una serie de razones de carcter poltico, social y econmico.
Dombusch [1989] seftala: "En Amrica Latina, el grueso de la fuga de capitales est asociado al advenimiento de gobiernos populistas o al cambio de gobierno en direccin al populismo. Mxico de Lpez Portillo, el Per, con Garci'a, los peronistas en la Argentina y
Chile de Allende son ejemplos".

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300]

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Cuadro 3
CRECIMIENTO, FORMACION DE CAPITAL E INFLACION
(tasas de crecimiento promedio anual)
Periodo

PiB por habita

1950-54
1955-59
1960-64
1965-69
1970-74
1975-79
1980^
1985-89

3,9
1,0
4,6
1,3
2,6
-0.3
-2,6
-2,7

Formacin de capital

inflacin
8.0
7,3
5,9
12,3
10,6
42,1
83,2
343,9

9,1
2,1
7,7
1,6
17,8
-3,9
-1,9
-2.6

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica.

Cuadro 4
FINANCIAMIENTO BANCARIO DE CORTO PLAZO
(millones de dlares)
Fin del
perodo

1983
1984
1985
1986
1987
1988

Capital
trabajo

TOTAL

Comercio

Total

Importac.

Exportac.

Junio

257

379

636

1.212

1.848

Diciembre

245

242

4ST

1.010

1.497

Junio

206

191

397

976

1.373

Diciembre

182

172

354

942

1.296

Junio

148

107

255

851

1.106

Diciembre

131

9S

227

802

1.029

Junio

168

111

279

811

1.090

Diciembre

193

133

326

802

1.128

Junio

227

160

387

814

1.201

Diciembre

254

75

3^

810

1.139

Junio

181

54

235

78B

1.023

Diciembre

235

57

292

807

1.099

Fuente: Banco Central de Reserva del Per.

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Cuadro 8
PERU: CREDITOS CONCERTADOS POR FUENTE FINANCIERA^
(millones de dlares)
Moa

Qoblantos

Banca
Intemac.

Organismos
Intemac.

1983
1984

280

608

255

463
232

1985

189

1986

128

1987

Paisas
Socialistas

Proveedores

TOTAL

16

569

1.936

297

785

214

10

102

515

85

33

93

339

97

22

26

145

1988'''

287

23

20

45

212

587

1989'''

63

94

98

255

Fuente: Banco Central de Reserva del Per con informacin del Ministerio de Economa y Finanzas,
Direccin General de Crdito Pblico,
a/ De mediano y largo plazo,
b/ Cifras preliminares.

Cuadro 9
ESTIMACION DE LA FUGA DE CAPITALES
(millones de dlares)
Mtodo

1970-1974

Banco Mundial
Morgan
Cuddington
Dooley

1975-1979

1980-198S

1985-1989

429

1.710

464

348

1.310

725

28

932

37

819

516

1.045

96

2.070

2.000
1.761

Fueme: Bar<co Central de la Reserva del Per.

Cuadro 10
FUGA DE CAPITALES DURANTE LA MORATORIA
(millones de dlares)
Mtodo
Banco Mundial
Morgan
Cuddington
Dooley

1984

1985

1986

1987

1988

1989

982

239

299

1.048

-398

812

1.015

344

243

954

-410

630

566

298

-45

54

110

402

1.019

239

371

1.017

-394

837

Fuente: Banco Central de la Reserva del Peni.

Leonel Figueroa

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[pg.

314]

SEGUNDA

PARTE

ATRASOS DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA


CON LOS ACREEDORES DEL CLUB DE PARIS:
PROBLEMAS Y OPCIONES
Francesco Abbate, Roger Lawrence y Anne Miroux

Introduccin
El problema de la deuda externa de Amrica Latina y el Caribe se considera,
por lo general, en conjunto con la deuda con la banca comercial. Se sabe que
ms de la mitad de la deuda de largo plazo de la Regin se ha contrado con
la banca comercial, pero la deuda oficial bilateral corresponde al 21% del total, y la deuda con los acreedores del Club de Pars a cerca del 16% (cuadro 1).!/ 2/, sin embargo, para varios pases de la Regin la deuda con el Club
de Pars es de gran importancia. En nueve pases (Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Hait, Honduras, Jamaica, Per, Repblica Dominicana y Trinidad y
Tabago) esta deuda representa el 25% o ms del total de la deuda de largo
plazo, y supera a la contrada con la banca comercial. Adems, si se excluye
del total la deuda multilateral que en principio no es reprogramable el
monto de la deuda con el Club de Pars por prstamos reprogramables de largo plazo aumenta de manera considerable debido a que, por lo general, la
deuda multilateral es bastante significativa en estos pases.3/
El Club de Pars se ocupa tanto de los prstamos concesionarios otorgados por gobiernos donantes como de crditos a la exportacin oficiales o
avalados a nivel oficial. En el caso de Amrica Latina, los crditos a la exportacin constituyen el grueso de las renegociaciones con el Club de Pars. Incluso en aquellos pases donde el tamao relativo de la deuda con esta institucin no es considerable, los crditos a la exportacin desempean im importante papel en el financiamiento externo del sector manufacturero y de infraestructura.
Desde 1956 cuando se realiz la primera reunin del Club de Pars
para tratar el problema de los pagos de la Argentina hasta 1982, slo cuatro
pases de Amrica Latina (Argentina, Brasi^ Chile y Per) asistieron a las
fpg.317]

Francesco Abbate, Roger Lawrence y Anne Miroux

reuniones, logrando un total de 13 acuerdos por un monto de 2,8 mil millones


de dlares de la deuda. Sin embargo, desde el estallido de la crisis, en 1982, la
mayor parte de los pases de la redn ha incurrido en atrasos con acreedores
bilaterales oficiales, reprogramndolos en el marco del Club de Pars. Desde
1983 y hasta octubre de IsSl, al menos 16 pases deudores de Amrica Latina
han recurrido al Club de Pars, y muchos de ellos dos veces (Vase el cuadro
2). 4/ Este proceso produjo 45 acuerdos de reprogramacin, con un alivio de
la carga de la deuda por un monto aproximado de 38.500 millones de dlares.

I. Situacin de los atrasos frente al Club de Pars


Se puede considerar que los atrasos, tanto con los acreedores oficiales como
con los privados, es producto de tres conjuntos de factores:
a) La situacin objetiva econmica y financiera que enfrenta el pas
deudor, incluyendo el impacto de los acontecimientos externos, as como las
consecuencias de las polticas internas;
b) la incapacidad poltica para dar al servicio de la deuda la mayor
prioridad frente a la disponibilidad de recursos presupuestarios y de divisas;
c) las consecuencias acumulativas de las polticas internacionales para
enfrentar los problemas de la deuda.
Sin lugar a dudas, la incapacidad de la situacin econmica y financiera
para lograr una recuperacin es la causa fundamental de las dificultades del
servicio de la deuda. Ello es reflejo de la incapacidad que tienen los factores
externos negativos para autorrevertirse; en particular, los bajos precios de los
productos primarios y las elevadas tasas de inters, la lentitud de las polticas
econmicas internas para enfrentar la deteriorada situacin externa a travs
de su identificacin, puesta en prctica y logro de los resultados deseados, y la
interaccin a menudo negativa entre ambos.
La persistencia de presiones financieras y econmicas ha llevado a los
pases deudores a un deterioro generalizado del concepto de que el servicio
de la deuda externa debe ser la demanda prioritaria frente a la disponibilidad
presupuestaria y de divisas. Cuando se espera que las dificultades financieras
tengan una breve duracin, el hecho de asignar prioridad absoluta al cumplimiento de las obligaciones externas, sin lugar a dudas, beneficiar en el largo
plazo los intereses del pas deudor, ya que su capacidad crediticia permanece
mtacta (e incluso puede mejorar), mantenindose su posibilidad de atraer financiamiento externo para dar apoyo al crecimiento futuro, en tanto que los
costos en trnainos de la composicin de gastos internos tienen corta vioa. Sin
embargo, en la medida en que persisten las dificultades financieras, se incrementa el desequilibrio de costos y beneficios, llegando a ser cada vez ms difcil justificar en trminos econmicos y polticos el cumplimiento completo de
las obligaciones externas, mientras los gastos internos esenciales se han cortado y estn sometidos a la presin de una baja constante. Asimismo, la persistencia de dificultades hace que los acreedores perciban con mayor fuerza que
[pg.

318]

ATRASOS DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA.

el servicio de la deuda podra no siempre tener la primera prioridad, haciendo


que se deteriore la capacidad crediticia, aim cuando los pagos del servicio de
la deuda estn al da. Las reacciones de los gobiernos a estos vaivenes en los
costos y beneficios de mantener el servicio de la deuda al da han variado de
manera considerable entre los deudores, y en algunos casos han experimentado variaciones a travs del tiempo. Sin embargo, el resultado ms evidente ha
sido hacer de los atrasos un fenmeno generalizado, al extremo en que en la
actualidad son casi un elemento de rutina de las relaciones financieras internacionales.
En el caso de la deuda con los acreedores del Club de Pars, esta tendencia se ha visto exacerbada por aspectos especficos de las prcticas de reprogramacin, tema que se tratar en la seccin IV. Estos aspectos especficos se derivan de dos caractersticas interreladonadas de las polticas de este
organismo, produciendo el no deseado efecto de que sus prcticas sean una
importante causa de los atrasos: la insistencia en una poltica de "rienda corta", y la orientacin hacia soluciones que estn enfocadas hacia necesidades
inmediatas de liquidez.
La poltica de "rienda corta" deriva de dos consideraciones fundamentales: evitar que los acreedores den una asistencia que se tornar innecesaria
en un vuelco futuro de la situacin econmica del deudor, y asegurar que se
cumplan de manera efectiva las poUticas de ajuste adoptadas en el marco de
pro^amas acordados con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Otras
consideraciones que a veces se mencionan en apoyo a esta poltica de "rienda
corta" se refieren, por una parte, a los beneficios que reporta im dilogo frecuente entre acreedores y deudores, que lleva a una mejor comprensin de los
problemas y progresos de los deudores; por la otra, a las dificultades para asegurarse de la buena intencin, que en el mediano plazo (excluyendo el largo
plazo), tienen los gobiernos deudores, cuya propia expectativa de vida es a
menudo corta, en particular (pero no slo en ese caso) cuando estn sujetos a
procesos electorales peridicos.
La preocupacin relativa al flujo de caja de corto plazo se basa en varios factores. En parte, parece ser herencia de un punto de vista que caracteriz los primeros aos de la crisis de la deuda, basado en el supuesto de que
los deudores en problemas no carecan de solvencia sino de liquidez, por lo
que medidas que generaran un mejor flujo de caja durante un perodo razonable eran adecuadas para resolver el problema. En parte, ello tambin refleja
el papel de la reprogramacin como una fuente definanciamientode los programas del FMI. Con frecuencia, los deudores han llegado hasta el Club de
Pars con un programa del FMI construido en torno a im supuesto alivio que
ser proporcionado por el Club. En el seno de este organismo, pareciera suponerse que el financiamiento externo en el largo plazo y la inversin necesaria para lograr un ajuste con crecimiento ya se han incorporado en el diseo
del programa del FMI, que constituye la base para la accin del Club de Pars.
Bajo este supuesto, no se requerira mayor atencin del organismo en este
asunto. Tenga o no validez, esta suposicin es muy controvertida. Sin embargo, en la medida en que el crecimiento en el largo plazo y los requerimientos
de inversin no se tratan de manera adecuada en estos programas, el enfoque
[pg. 319]

Francesco Abbate, Roger Lawrence y Anne Miroux

del Club de Paris sobre la liquidez de corto plazo limita su contribucin para
resolver los problemas fundamentales, prolongando as el perodo durante el
cual podran presentarse atrasos.

II. Costos de los atrasos acumulados


El principal costo asociado con la acumulacin de atrasos a los acreedores
oficiales bilaterales v con la peticin de reprogramacin al Club de Pars es la
posible suspensin (o restricciones) a la cobertura de crdito a la exportacin
o el aumento de las primas de seguros. El acceso al nanciamiento de la banca comercial puede verse comprometido con la peticin de repro^amacin.
Asimismo, la ayuda financiera se puede ver afectada en especial aquella
asociada con los crditos a la exportacin y con los que podran suspender los
donantes si los pagos a ellos o a sus organismos de crdito a las exportaciones (OCE) caen en mora.
La mayora de los OCE han dejado de dar cobertura a aquellos pases
que piden por primera vez una reprogramacin. Desde su punto de vista, hasta que se concluya el acuerdo con el Club de Pars, no sabrn si los nuevos
crditos sern excluidos de la reprogramacin (Johnson, Fischer y Harris,
1990). Adems, en tanto no se llegue a im acuerdo con el FMI (lo que constituye una precondicin para un acuerdo con el Club de Pars), los OCE no
contarn con la suficiente seguridad de que el pas sea capaz de servir la nueva deuda. Sin embargo, puesto que los crditos de corto plazo y los crditos al
sector privado no avalados por el gobierno del pas deudor casi nunca se han
reprogramado, los OCE estaran dispuestos a realizar este tipo de transacciones.
La cobertura para crditos de mediano plazo al sector pblico, o que
cuentan con el aval de ste, puede reanudarse una vez que ha concluido el
acuerdo con el Club de Pars. Pero, en muchos casos, esto slo se ha producido ima vez concluido el acuerdo bilateral, y la reanudacin de la cobertura ha
sido ms restringida que antes del surgimiento de las dificultades financieras.5/ Para los pases que solicitan nuevas repro^amaciones, no habr interrupcin en la cobertura, o sta ser muy breve, si no hay atrasos en la deuda
reprogramada o en aquella no reprogramada.

III. Reprogramacn de los atrasos en el Club de Pars


Desde el estallido de la crisis de la deuda, las prcticas del Club de Pars para
la reprogramacin de los atrasos ha evolucionado de modo significativo. Con
el propsito de incentivar a los pases deudores para desarrollar rpidamente
medidas correctivas, los acreedores oficiales decidieron originalmente aplicar
trminos ms duros a los atrasos que a los vencimientos corrientes (por ejem[pg.

320]

ATRASOS DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA...

po, los pagos del servicio de la deuda que cayeron en mora durante el perodo de consolidacin, cuyo inicio a menudo coincide con la reunin del Club
de Pars). As, para los atrasos el porcentaje del servido de la deuda reprogramado era inferior que el correspondiente a los vencimientos contractuales
y los plazos de amortizacin otorgados eran ms cortos. Sin embarpo, desde
1987 se ha producido una progresiva eliminacin de estas diferencias en los
plazos de la amortizacin entre los atrasos y los vencimientos normales. La
proporcin de atrasos cubiertos por los acuerdos con el Club de Pars se ha
mcrementado a 100% y su calendario de pago se ha ajustado para hacerlo
coincidir con el correspondiente a los vencimientos contractuales reprogramados. Como lo seala un informe del FMI, "esta modificacin buscaba, en
parte, simplificar la carga administrativa asociada con la reprogramacin, reconociendo al mismo tiempo que los plazos ms estrictos de desembolso antes
aplicados a aquellas deudas no podan cumplirse en forma realista." (Kuhn y
Guzmn, 1990).
Asimismo, a comienzos del decenio de 1980, y casi sin excepcin, los
acreedores oficiales rechazaron la reprogramacin de los cargos por intereses
en mora.^/ En el ltimo tiempo, estos cargos se han repactado en numerosas
ocasiones (Argentina, y Brasil, 1987; Guyana, 1989 y 1990; Honduras, 1990;
Panam y Per, 1991), aunque con menos frecuencia en el caso de los pases
de la Regin que en el de los pases africanos ms pobres. En la mayora de
estos casos, durante largo tiempo se ha sumado una gran cantidad de atrasos,
con el cual los intereses devengados y no pagados acumulados fueron significativos en relacin con la capacidad de pago de los pases en proceso de reprogramacin.

IV. Impacto de las polticas del Club de Pars relativas a la


acumulacin de atrasos
Si bien la reprogramacin de la deuda oficial por lo general involucra la reestructuracin de los atrasos, las prcticas del Club de Pars puedan contribuir
de diversas formas a la acumulacin de atrasos.
1.
Incumplimiento inminente
Por lo general, los acreedores del Club de Pars estn dispuestos a considerar
la peticin de reprogramacin de im pas deudor slo cuando su balanza de
pagos se ha deteriorado al pimto de existir la posibilidad de una situacin de
mcumplimiento inminente, la que se caracteriza por una acumulacin sustancial de atrasos.
2.
Necesidad de un acuerdo con el FMI
Desde 1966, los acreedores del Club de Pars han exigido que el deudor llegue
a un acuerdo con el FMI sobre su programa econmico antes de recurrir al
[pg.321]

Francesco Abbate, Roger Lawrence y Anne Miroux

Club.'/ As, el tiempo mnimo necesario para llegar a un acuerdo con el Club
corresponde al tiempo necesario para llegar a negociaciones con el Fondo. En
la mayora de los casos, el programa aprobado del FMI asimie la forma de un
acuerdo "Standby" del servicio ampDado (como en el caso de Mxico en
1989). Sin embargo, los acreedores oficiales han convenido en considerar las
reprogramaciones del Club de Pars sobre la base de acuerdos que involucran
el Servicio (financiero) de Ajuste Estructural (SAE) o el Servicio de Ajuste
Estructural Reforzado (SAER) (Bolivia y Guyana, 1990), y tambin sobre la
base de im programa supervisado por el FMI, pero que no requiere su asistencia financiera (Guyana, 1989 y Per, 1991). Debido a las dificultades que
con frecuencia surgen para llegar a un acuerdo con el Fondo, este prerrequisito ha sido el causante de una mayor acumulacin de atrasos durante las dilatadas negociaciones con el FMI. Estas negociaciones fueron particularmente
rolongadas cuando el pafe deudor como en los casos de Guyana y Per
aba acumulado atrasos con el Fondo, enfrentndose a graves problemas para lograr que un Grupo de Apoyo ayudara al pas a