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LOBBYING EN

EUROPE
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Rsum excutif et recommandations

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Auteur : Suzanne Mulcahy Ph.D


Chef de projet et contributeur : Paul Zoubkov
Coordinateur du projet : Helen Turek
Coordinateur de la communication : Julie Anne Miranda-Brobeck
Design : Kerstin Deinert
ISBN: 978-3-943497-80-9
2015 Transparency International. Tous droits rservs
Photo de couverture : Istockphoto/mediaphotos
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Co-funded by the Prevention of and Fight against


Crime Programme of the European Union

PRINCIPAUX RSULTATS

Lgende
Total
Transparence

Dans quelle mesure les systmes


politiques europens garantissent-ils un
lobbying transparent et responsable ?

Intgrit
quit daccs

29%
24%
27%
35%

ESTONIE

IRLANDE

ROYAUME-UNI

39%
48%
38%
31%

44%
34%
51%
46%
PAYS-BAS

RPUBLIQUE TCHQUE
ALLEMAGNE

34%
25%
38%
39%

23%
13%
25%
30%

29%
19%
38%
30%

Note :

LETTONIE

LITUANIE

SLOVAQUIE

ESPAGNE

27%
24%
30%
27%

HONGRIE

21%
10%
35%
17%

AUTRICHE

SLOVNIE

PORTUGAL

23%
13%
19%
37%

40%
34%
42%
43%

55%
58%
58%
48%

39%
28%
43%
48%

0%

100%

33%
29%
26%
43%

26%
21%
23%
34%

14%
8%
17%
18%

BULGARIE

25%
13%
25%
38%

Commission europenne 53% 48% 49% 63%


Parlement europen

37% 45% 46% 21%

Conseil de lUE

19% 17% 29% 13%

ITALIE

20%
11%
27%
22%
CHYPRE

50%

50%
48%
40%
62%

POLOGNE

FRANCE

La note globale est issue de la moyenne


non pondre des rsultats obtenus dans
les trois catgories. Cette note vise valuer
la solidit du systme de rgulation mis
en place et les efforts visant promouvoir
un lobbying transparent et responsable.

Transparency International

LOBBYING EN EUROPE Influence cache, accs privilgi

14%
7%
21%
23%

ENSEIGNEMENTS

Qualit de la rgulation du lobbying

19
pays

Statistiques cls

31%
note moyenne

7/19

58%

!"#$%#&'()!*+'&),%-.&)!&)-/0+12("%')#$/3"45+&)
au lobbying (Autriche, France, Irlande, Lituanie,
Pologne, Royaume-Uni, Slovnie)

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obit, dans une large mesure ou entirement,
certains intrts particuliers (Baromtre
mondial de Transparency International, 2013)

pays

des citoyens de lUE

et 3 institutions de lUE

Transparence

Note moyenne

26%
Intgrit

Note moyenne

33%
quit daccs

36%
qualit moyenne
de la rgulation du
lobbying dans les
trois institutions
de lUE

53%
Commission europenne

37%
Parlement europen

19%
Conseil de lUE

Note moyenne

33%
3

Transparency International

LOBBYING EN
EUROPE Influence cache, accs privilgi
IN EUROPE!"!#$%%&'!(')*&'+&,!-.$/$0&1&%!2++&33

LE LOBBYING EN EUROPE
RSUM ET RECOMMANDATIONS
Le lobbying est dfini comme toute communication directe ou indirecte avec des

responsables publics, des dcideurs politiques ou des lus aux fins dinfluencer la dcision
publique effectue par ou au nom dun groupe organis.
Ce rapport tudie les pratiques de lobbying et les tentatives dencadrement dans 19 pays europens et au sein
des trois principales institutions de lUE1. Actuellement, la confiance publique dans les gouvernements est un
niveau historiquement bas et la pratique du lobbying est largement associe au secret et loctroi de privilges
injustifis. Paralllement, un nombre croissant de gouvernements europens sengagent aborder le problme
de linfluence excessive dans la vie publique, tandis que le besoin dune gouvernance solide se fait
particulirement pressant au vu des divers dfis conomiques, sociaux et politiques auxquels sont confronts
les pays europens et les institutions de lUE.
Partie intgrante dune dmocratie saine, le lobbying est troitement li des valeurs universelles telles que la
libert dexpression et le droit de ptition. Il permet diffrents groupes dintrts dexprimer leurs positions sur
des dcisions prises par les pouvoirs publics susceptibles de les concerner. Le lobbying peut galement
amliorer la qualit des processus dcisionnels en fournissant aux lgislateurs et aux dcideurs publics une
expertise sur des questions la technicit croissante. Dans le cadre dune enqute mene en 2013, 89% des
600 fonctionnaires et parlementaires europens interrogs ont convenu quun lobbying thique et transparent
est bnfique llaboration des politiques .2
Cependant, les multiples scandales qui ont secou lEurope montrent que, sans rgles claires et
contraignantes, un petit nombre dacteurs, notamment ceux disposant davantage dargent et de relations,
peuvent prdominer dans la prise de dcision publique de linflchissement de dcisions individuelles , dans
le pire des cas, une large captation de ltat et des institutions. Les pratiques de lobbying inquitables et
opaques constituent ce jour lun des principaux risques de corruption pesant sur lEurope. Six citoyens
europens sur dix jugent leur gouvernement sous linfluence notable ou totale dun cercle restreint dintrts3.
Ce rapport est le fruit dune valuation indite en termes de comparabilit et dampleur : il runit les
rsultats dtudes nationales sur la pratique du lobbying en Europe ainsi que sur les politiques mises en place
par les gouvernements et les institutions de lUE face aux risques et aux ralits de linfluence excessive sur la
dcision publique.
Une des particularits du rapport rside dans lanalyse des trois principes interdpendants garants dune
rglementation efficace du lobbying : la transparence et la possibilit de contrle par le public des interactions
entre lobbyistes et responsables publics (traabilit), lexistence de rgles claires et contraignantes pour la
1

En 2014, des rapports nationaux ont t effectus dans les pays suivants : Allemagne, Autriche, Bulgarie, Chypre,
Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique tchque,
Royaume-Uni, Slovaquie et Slovnie. Les institutions de lUE examines sont la Commission europenne, le Parlement
europen et le Conseil de lUnion europenne.
2
Burson-Marsteller, A Guide to Effective Lobbying in Europe: The View of Policy-Makers (Londres: Burson-Marsteller,
2013).
3
Transparency International, Baromtre mondial de la corruption 2013 (Berlin : Transparency International, 2013).
LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI
Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

conduite thique des lobbyistes et des responsables publics (intgrit) et louverture de la dcision publique
de multiples voix reprsentant un large spectre dintrts (quit daccs). Tout effort srieux pour combattre
linfluence excessive ou indue sur les politiques doit reconnatre la ncessit daccompagner les mesures de
traabilit par des mesures plus larges visant renforcer lintgrit publique et favoriser laccs large des
citoyens au systme politique.
De manire gnrale, les rsultats de cette tude sont proccupants et indiquent que les efforts entrepris ce
jour par les gouvernements comme par les reprsentants dintrts dans le but de promouvoir des rgles de
lobbying responsable et transparent manquent de cohrence et defficacit. Les stratgies dinfluence
demeurent en grande partie caches et informelles, de srieux conflits dintrts existent et certains groupes
jouissent dun accs privilgi aux dcideurs. Les risques dinfluence excessive restent levs et se soldent
ponctuellement par de graves consquences pour lconomie, lenvironnement, la cohsion sociale, la scurit
publique et les droits de lHomme. Il est urgent que les autorits publiques, mais aussi lensemble des acteurs
cherchant influencer la dcision publique intensifient leurs efforts.

PRINCIPAUX CONSTATS
Le lobbying europen affiche un paysage vari et de plus en plus complexe.
Divers groupes dintrts cherchent clairer et influencer la dcision publique, contribuant ainsi un
environnement dmocratique globalement dynamique. Certains acteurs des secteurs priv, public, but non
lucratif et juridique, qui souhaitent influer sur la prise de dcisions, ne considrent cependant pas leur activit
comme du lobbying et la dsignent frquemment par un autre terme : plaidoyer, affaires publiques ou
reprsentation dintrts.
Dans la plupart des pays, le lobbying en tant que profession autonome et service de conseil merge peine.
Paralllement, le processus dintgration europenne confre Bruxelles un rle toujours plus central dans
llaboration des politiques europennes et lindustrie du lobbying sur place se professionnalise constamment.
lchelle nationale, si le systme de reprsentation sectorielle et de dialogues institutionnaliss avec les
gouvernements perdure, on assiste toutefois lapparition dun nouveau schma dans lequel les acteurs
bnficiant des meilleures ressources, notamment les grandes entreprises, ont tendance assurer eux-mmes
leurs activits de lobbying au lieu de sen remettre la reprsentation offerte par les associations
professionnelles.

Linfluence cache et informelle perdure en Europe.


Diverses techniques de lobbying sont employes, de la participation ouverte des processus consultatifs aux
communications directes avec les dcideurs en passant par lorganisation de campagnes de mobilisation
( grassroots campaigns ). Si la plupart de ces activits sont lgales, certaines sont conues de manire
brouiller et dissimuler leurs vritables sources et bnficiaires aux dcideurs publics et aux observateurs
externes. Pousses lextrme, ces pratiques consistent agir via des organisations de faade ou simuler
un soutien public au moyen dopinions manipules et/ou achetes ( astroturfing ).
Dans les pays examins, les stratgies dinfluence sont en grande partie menes hors des canaux officiels de
participation et de consultation, et sappuient sur des relations informelles et des interactions sociales varies.
Dans des tats aussi divers que lIrlande, le Portugal ou la Hongrie, cette influence est troitement lie des
structures dfendant des intrts familiaux, de classe ou commerciaux et favorisant la culture du favoritisme et
desprit de corps chez les lites.
6

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

Les liens entre le monde des affaires et la sphre politique se resserrent continuellement, crant dimportants
conflits dintrts et, partant, le risque dune captation des dcisions rglementaires et politiques. Lexercice
simultan dactivits de lobbying et dune fonction publique ainsi que le pantouflage entre secteurs public et
priv sont des pratiques particulirement proccupantes, de mme que loctroi de financements politiques
disproportionns et opaques.

Malgr de srieux facteurs de risque, la rglementation applicable au lobbying en Europe est


particulirement inadapte et savre incapable dempcher le dveloppement de stratgies
dinfluence opaques.
valus laune de standards internationaux et des meilleures pratiques mergentes, les 19 pays europens
et les trois institutions de lUE obtiennent une note moyenne de seulement 31 sur 100 en matire de traabilit
de la dcision publique, dintgrit des changes et dquit d'accs aux processus de dcision publique.
La grande majorit des pays europens valus ne possdent ni rglementation spcifique au lobbying, ni
systme denregistrement systmatique des contacts entre reprsentants dintrts et dcideurs publics. cet
gard, lEurope accuse un certain retard par rapport au Canada et aux tats-Unis. Sur les 19 pays valus,
seuls 7 disposent de lois ou de rglementations visant spcifiquement les activits de lobbying (lAutriche, la
France, lIrlande, la Lituanie, la Pologne, le Royaume-Uni et la Slovnie). Nombre des outils lgislatifs et
rglementaires existant en Europe sont, des degrs divers, imparfaits ou inadapts et rencontrent
des difficults en raison dune mise en uvre insuffisante et dune application lacunaire.
Seules la Slovnie et la Commission europenne obtiennent un rsultat suprieur 50 sur 100 : elles ne sont
toutefois pas pargnes par diffrents problmes, dont des failles juridiques et une mise en uvre lacunaire de
ces rgles. noter que la majorit des pays qui ont subi de plein fouet la crise financire (Chypre, lEspagne,
lItalie et le Portugal)4 se situent en bas de tableau en compagnie de la Hongrie. Le Conseil de lUE, lune des
institutions les plus puissantes en Europe, enregistre un rsultat tout aussi proccupant de 19 sur 100 et se
classe antpnultime du classement lexact oppos de la Commission europenne.

Traabilit (26%)
Les citoyens et les groupes dintrts disposent de moyens limits pour identifier les acteurs qui
influencent la dcision publique, sur quels sujets et de quelle manire. Peu de pays imposent aux
autorits publiques de lister leurs contacts avec des reprsentants dintrts. Les informations recueillies sont
souvent insuffisantes ou irrgulires et font rarement lobjet dune diffusion proactive au public. Si tous les
pays, lexception de Chypre, possdent des lois garantissant le droit daccs linformation, des obstacles
pratiques sopposent aux demandes dinformation des citoyens, des mdias ou dautres groupes dintrts.
Les sept pays et les deux institutions europennes disposant de rglementations visant spcifiquement le
lobbying basent leur approche sur lenregistrement des lobbyistes et, dans la plupart des cas, sur une
dclaration rgulire de leurs activits. Pour permettre aux citoyens de retracer linfluence exerce sur le
processus de dcision publique, les registres des reprsentants dintrts doivent tre obligatoires, contenir
des informations dtailles (incluant tous les acteurs cherchant influencer la dcision publique) et sassocier
des mcanismes de contrle efficaces. Or aucun des registres tudis dans le cadre de ce rapport ne remplit
ces critres. Par ailleurs, un registre exhaustif des reprsentants dintrts ne constitue pas la panace dun
encadrement efficace du lobbying, mais une mesure parmi dautres, dont lobjectif doit tre de permettre aux
citoyens de mieux comprendre comment sont prises les dcisions qui les concernent.

La Grce ne fait pas partie de la cohorte de pays passs en revue pour ce rapport.
LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI
Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

Intgrit (33%)
Ni les lobbyistes ni les responsables publics ne sont soumis des rgles thiques claires et efficaces
en matire de lobbying, une situation particulirement proccupante eu gard aux faibles niveaux de
traabilit. Si la plupart des pays ont mis en place un code de conduite dans le secteur public, nombre dentre
eux ne possdent aucun outil similaire applicable aux lgislateurs. Les codes de conduite existants sont
souvent lacunaires et ne fournissent pas de recommandations satisfaisantes sur le comportement adopter
avec les tiers cherchant exercer une influence. Des problmes particuliers se posent en matire de gestion
des conflits dintrts, notamment en ce qui concerne la dclaration rgulire de ses intrts. Bien que la
majorit des tats disposent de rgles relatives au pantouflage imposant un dlai de carence entre la fin dune
fonction publique et lexercice dune activit de lobbying en direction de ses anciens collgues, seule la
Slovnie a mis en place des rgles similaires pour les lgislateurs mais celui-ci est imparfaitement appliqu.
Ds lors, aucun des 19 pays valus ne dispose dune mise en uvre et dun contrle efficace des rgles
relatives au pantouflage.
En matire de principes dontologiques pour les reprsentants dintrts, seule lAutriche dispose dun code de
conduite obligatoire, tandis que lIrlande a adopt en mars 2015 une loi sur la rglementation du lobbying
( Regulation of Lobbying Act ) confrant une autorit de rgulation le pouvoir dlaborer un tel outil.
Quelques autres pays possdent des dispositions sur une base volontaire. Constat positif, des tentatives et
initiatives volontaires dautorgulation sont observes dans la plupart des tats, dont la promotion de codes de
conduite. Ces derniers sont toutefois majoritairement limits certaines associations professionnelles ne
reprsentant quune fraction des acteurs cherchant influencer la dcision publique. Les codes sont
gnralement facultatifs, peu prcis et associs des mcanismes de plainte inefficaces.

quit daccs (33%)


La participation du public nest pas garantie correctement et certains groupes jouissent dun accs
privilgi la dcision publique. Si divers mcanismes de consultation publique existent dans la plupart des
pays, leur mise en uvre est gnralement ingale au sein de lappareil gouvernemental et aucun dentre eux
ne prvoit lobligation de fournir des explications dtailles sur les avis pris en compte et sur les motifs de ces
choix. Le lobbying interne effectu par des groupes dexperts ou des comits consultatifs mandats par le
secteur public constitue une autre proccupation majeure : seul le Portugal impose lgalement la recherche
dune composition quilibre de ces organes. Dans la plupart des pays, leurs activits demeurent opaques.

Le risque dinfluence excessive sur la dcision publique, associ une rglementation et un


contrle inadapts, a de graves rpercussions sur lintrt gnral comme sur la rputation de
toutes les parties.
Les entretiens dexperts et les tudes de cas prsents dans ce rapport comme les tudes nationales sousjacentes mettent en vidence les lourdes retombes de lapproche actuelle, et notamment son rle dans les
cas de dgradation de lenvironnement, deffondrement financier, de violation des droits de lHomme ou encore
de mise en danger de la scurit publique. Elle a galement terni la rputation des groupes et reprsentants
dintrts ainsi que des institutions et responsables publics qui cherchent mener leurs activits de manire
transparente et thique. La confiance publique est rode et, dans la mesure o une grande partie de lactivit
de lobbying chappe aux radars, lampleur relle des problmes pourrait tre largement sous-estime.
Malgr les importantes carences de lencadrement dans lUE, un lan de rforme positif voit le jour. Un
nombre croissant de pays, parmi lesquels on peut citer lEstonie, la France, lItalie et la Lituanie, manifestent
leur volont daffronter le problme en mettant des propositions en cours de mise en uvre, des degrs

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

divers nanmoins. En dpit de ses lacunes, la loi irlandaise sur le lobbying rcemment adopte lve la qualit
de la rglementation en Europe. Dautres pratiques prometteuses existent, dont certaines sont voques dans
le rapport. De plus en plus de lobbyistes professionnels et dentreprises sengagent appliquer des rgles
dontologiques plus svres dans leurs interactions avec les gouvernements et, reconnaissant leur utilit
dmocratique, sont favorables aux rformes. Ils voient aussi les bnfices quils peuvent en tirer en termes de
rputation et pour garantir des rgles du jeu quitables ( level playing field ). Des volutions encourageantes
ont galement vu le jour Bruxelles, ainsi quau niveau du Conseil de lUE qui travaille actuellement sur un
instrument juridique international applicable au lobbying.
Si cette tendance gnrale est encourageante et doit tre salue, ces efforts requirent une approche
bien plus globale pour tre vritablement efficaces. Malheureusement, beaucoup dactions entreprises ce
jour sont trop troites et ne sinscrivent ni dans un cadre rglementaire ni dans un cadre plus large de
traabilit, dintgrit et dquit daccs.
Un sentiment durgence de mme quune volont et un engagement politique sont ncessaires pour
quon nen reste pas au stade de la dclaration (comme si souvent par le pass), mais pour que des mesures
soient adoptes et surtout appliques : une dmarche imprative afin que les politiques publiques servent
nouveau lintrt gnral, que les gouvernements regagnent la confiance des citoyens et que le terme
lobbying puisse tre associ un systme dmocratique participatif et non la corruption.

RECOMMANDATIONS
Pour tre efficace, un encadrement du lobbying doit avoir cur dinscrire en son sein les trois principes de
traabilit, dintgrit et dquit daccs et de donner une dfinition du lobbying permettant denglober
toute personne cherchant influencer les processus de dcision publique et sappliquant tous les lieux de
dcision publique.

lintention des dcideurs nationaux5 :


OBJECTIF 1 : TRAABILIT
Garantir aux citoyens des informations sur les contacts entre lobbyistes et responsables

publics afin de leur permettre de comprendre comment les dcisions sont prises et de
demander des comptes leurs reprsentants.
Examiner lensemble des lois, politiques et pratiques en matire daccs linformation dans les
pays o ont t identifis des problmes majeurs. La lgislation relative laccs linformation doit
respecter des principes fondamentaux6 et toutes les informations, y compris relatives au lobbying,
doivent tre considres par dfaut comme publiques.

noter que llaboration de rglements relatifs au lobbying ncessite un examen approfondi et une ventuelle
modification du cadre rglementaire dans lequel ils sinscrivent. Cela vaut particulirement pour les lois et politiques
concernant lincrimination du trafic dinfluence, de la corruption et dautres comportements similaires, la transparence et
les restrictions du financement de la vie politique, les marchs publics, le parrainage mdiatique, le droit du travail
(notamment en matire de ngociation collective), la protection des lanceurs dalerte, les procdures lgislatives
(examen prioritaire inclus) et les droits dexamen judiciaire et administratif de la libert dexpression, de runion et de
ptition.
6
Article 19, Droit du Public lInformation : Principes relatifs la lgislation sur la libert de linformation (Londres :
Article 19, 1999).
LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI
Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

Qui : Bulgarie, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas,
Pologne, Rpublique tchque, Slovnie.
Exiger des institutions et responsables publics la collecte et la publication proactive des
informations sur leurs interactions avec les lobbyistes en incluant les comptes-rendus de runion,
calendriers, ordres du jour et documentation reue.
Qui : tous les pays.
Mettre en place, laide des outils numriques contemporains, une empreinte lgislative
toutes les phases du processus de dcision publique permettant de suivre les actions dinfluence.
Qui : tous les pays.
Rendre publique la composition des groupes dexperts et des comits consultatifs conseillant les
gouvernements et les parlements, ainsi que leurs ordres du jour, leurs comptes-rendus et les
contributions des participants.
Qui : tous les pays.
Crer/consolider les registres des reprsentants dintrts en les rendant obligatoire et en
imposant linscription en temps rel et la dclaration rgulire de ses activits pour tous les
lobbyistes professionnels et groupes dintrts organiss.
Consolider : Autriche, France, Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Slovnie.
Crer : Allemagne, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, Hongrie, Italie, Lettonie, Portugal,
Rpublique tchque, Slovaquie.
Veiller ce que les registres couvrent toutes les tentatives de lobbying directes et indirectes visant
lensemble des lieux et des acteurs de la dcision publique.
Qui : tous les pays.
Veiller ce que les registres collectent un jeu minimum de donnes lies au lobbying
comprenant les coordonnes du reprsentant dintrts, lidentit du client (le cas chant), les
institutions et personnes vises, le but poursuivi par les activits de lobbying, les dpenses engages
ainsi que tous les dons politiques et contributions en nature octroys.
Qui : tous les pays.
Veiller ce que les informations respectent les principes relatifs louverture des donnes
publiques7 qui prvoient notamment un accs en ligne gratuit et dans un format permettant les
rutilisations. Il est vivement recommand de relier les diffrents jeux de donnes sur un portail
unique et dautoriser le tlchargement dimportants volumes.
Qui : tous les pays.

Cf. Sunlight Foundation, Open Data Guidelines http://sunlightfoundation.com/opendataguidelines/ et Annotated


8 principles for lobbying data http://opengovdata.org/.

10

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

OBJECTIF 2 : INTGRIT
Assurer des interactions intgres et thiques entre les reprsentants dintrts et les

acteurs publics.
Renforcer les codes de conduite existants destins aux acteurs publics en attachant une
attention particulire aux points suivants :
Conflits dintrts et, notamment, incompatibilits avec la reprsentation dintrts
Qui : Allemagne, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lituanie,
Portugal, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Slovaquie.
Cadeaux et invitations
Qui : Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Irlande, Lituanie, Pologne, Portugal, RoyaumeUni, Slovaquie.
Dclarations dintrts et de patrimoine
Qui : Bulgarie, Chypre, Hongrie, Irlande, Italie, Pologne, Portugal, Rpublique tchque, RoyaumeUni, Slovaquie, Slovnie.
Obligation de documenter les contacts
Qui : tous les pays (hors Slovnie).
Mettre en place des dlais de carence minimum entre la fin dune fonction ou dun mandat
public et lexercice dune activit de lobbying susceptible de crer des conflits dintrts, ainsi
quune procdure dautorisation rgie par un organe de dontologie comptent pour tous les agents
publics, membres du parlement ou membres des excutifs (nationaux et locaux) souhaitant occuper
un poste li des activits de lobbying dans le secteur priv.
Crer : Autriche, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Pays-Bas.
Modifier : Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Lituanie, Pologne, Portugal, Slovaquie,
Slovnie, Rpublique tchque, Royaume-Uni.
Introduire un code de conduite obligatoire pour les lobbyistes exposant les rgles dontologiques,
dont la communication dinformations fiables, vrifiables et actualiss, la divulgation immdiate
de lidentit du client et de ses intrts, le respect des rgles institutionnelles applicables aux
agents publics, linterdiction de toute stratgie dinfluence visant compromettre limpartialit du
dcideur incitations, cadeaux et invitations excdant un seuil fix et une gestion rapide des
conflits dintrts.
Qui : tous les pays.

OBJECTIF 3 : EQUIT DACCS


Promouvoir des contributions et participations diversifies aux processus dcisionnels

politiques afin de prvenir leur captation par un cercle dintrts restreints.

LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI


Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

11

Accorder aux citoyens et aux reprsentants dintrts le droit lgal de contribuer aux travaux
lgislatifs et aux politiques en prparation.
Qui : Allemagne, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, PaysBas, Portugal, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Slovaquie.
Veiller ce que le cadre lgal prvoie expressment les diffrents moyens de participation du
public aux processus lgislatifs et politiques, comprenant les calendriers, les mcanismes de
diffusion des informations, les rgles de prsence et de participation ainsi que les instruments
permettant de soumettre des commentaires.
Qui : Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Pays-Bas, Pologne,
Portugal, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Slovaquie.
Imposer lgalement aux organes publics de publier les rsultats des processus de consultation
en incluant les avis des participants.
Qui : Autriche, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, PaysBas, Portugal, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Slovnie.
Imposer lgalement aux autorits publiques de rechercher une composition quilibre des
groupes dexperts et comits consultatifs afin que ceux-ci reprsentent des intrts et avis
diversifis.
Qui : tous les pays.
Ouvrir tous les appels candidature pour les groupes dexperts et comits consultatifs et
assurer des critres de slection communs afin dquilibrer les diffrents intrts.
Qui : tous les pays.
Imposer lgalement aux membres des groupes dexperts et des comits consultatifs la divulgation
de leurs intrts et liens pertinents pour les travaux en examen.
Qui : tous les pays.
Interdire aux reprsentants dintrts et aux dirigeants dentreprises de siger titre personnel
dans des groupes dexperts ou des comits consultatifs.
Qui : Allemagne, Autriche, Bulgarie, Chypre, Espagne, Estonie, France, Hongrie, Irlande, Italie,
Lettonie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Rpublique tchque, Slovaquie, Slovnie.

OBJECTIF 4 : CONTRLE
Assurer le respect et la mise en uvre efficace des rgles.
Crer un organe ou mcanisme de contrle indpendant disposant de ressources adquates
visant faire respecter les rgles lies la transparence des activits de lobbying et la
dontologie (aprs-emploi, conflits dintrts, cadeaux et invitations). Lorgane de contrle doit
galement viser la mise en uvre de mesures pdagogiques et de promotion efficaces.
Qui : tous les pays.

12

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

lintention de lensemble des organisations (consultants, entreprises,


organisations professionnelles, ONG, syndicats, think tanks, associations
dlus) cherchant influencer les dcisions publiques :
OBJECTIF 5 :
Encourager une culture de lintgrit au sein des organisations cherchant influencer les

politiques publiques.
Connatre et respecter lensemble des lois, rglements, normes et codes de conduite
applicables aux activits de lobbying.
Sinscrire dans tous les registres des reprsentants dintrts, y compris facultatifs, des
institutions au sein desquelles sont exerces des activits de lobbying.
Instaurer des politiques et procdures internes pour une conduite transparente et responsable et
les intgrer aux politiques de lutte contre la corruption et aux engagements en matire de
responsabilit socitale.
Assurer une transparence proactive sur les activits de lobbying de lorganisation et sur ses autres
formes dengagement politique telles que :
o les politiques, dpenses et personnes exerant des activits de lobbying pour le compte de
lorganisation ;
o les activits et contributions politiques (lorsquelles sont permises par les juridictions) ;
o les prises de position et documents complmentaires prsents aux dcideurs publics ;
o les engagements politiques indirects comprenant le financement et le soutien
dorganisations de la socit civile, de recherches scientifiques et de relations publiques.
Garantir la dclaration de tous les efforts de lobbying, activits politiques et dpenses dans le
cadre du reporting annuel et notamment dans le cadre du reporting sur la responsabilit socitale.
Veiller ce que les reprsentants dintrts exercent leurs activits de lobbying en toute intgrit,
transmettent des informations exactes et objectives et dclarent fidlement leur statut et la nature
de leurs communications.
Prvenir les conflits dintrts potentiels et linfluence excessive relle ou suppose, et respecter
les rgles applicables aux agents publics.
Former les reprsentants et les collaborateurs de lorganisation aux mesures susmentionnes et
veiller ce que ces dernires sappliquent lensemble des consultants et agents agissant pour le
compte de lorganisation.

LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI


Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

13

BRUXELLES : RGLEMENTER LA
REPRSENTATION DINTRTS DANS LA
CAPITALE EUROPENNE DU LOBBYING
Bruxelles affiche la plus forte densit de reprsentants dintrts dans le monde aprs Washington DC. Les
trois principales institutions de lUE la Commission, le Parlement et le Conseil constituent des cibles
majeures de lobbying. Ces dernires annes, plusieurs scandales au cur des processus dcisionnels de lUE
ont clat : des eurodputs acceptant de proposer des amendements contre de largent offert par des
journalistes se faisant passer pour des reprsentants dintrts8, des reprsentants dintrts industriels
dtachs comme experts auprs de la Commission europenne faonnant les politiques europennes de
lintrieur9 ou encore le clbre Dalligate ayant entran la dmission dun commissaire europen aprs
que lun de ses partenaires ait supposment rclam des pots-de-vin un lobbyiste de lindustrie du tabac en
change de faveurs10.
Dans le cadre de lvaluation du systme dencadrement visant assurer la traabilit, lintgrit et lquit
daccs en matire de lobbying, les trois principales institutions de lUE obtiennent un score moyen de
seulement 36%. La Commission europenne affiche la meilleure note (53%), tandis que le Parlement
europen se classe deuxime (37%), suivi de loin par le Conseil de lUE (19%). Ces mdiocres rsultats
laissent entrevoir le long chemin parcourir pour protger les institutions de lUE contre linfluence indue.
Les questions les plus urgentes en matire de lobbying lchelle de lUE sont la rforme du registre de
transparence volontaire de lUE, lamlioration de la transparence des processus dcisionnels dans les
principales institutions via par exemple la cration dempreintes lgislatives efficaces, le durcissement
des rgles applicables au pantouflage et la garantie de sanctions significatives en cas de violation des
rgles relatives au lobbying et la transparence11.

La transparence renforce par la nouvelle Commission, mais toujours insuffisante


Le registre de transparence de lUE, qui liste sur une base volontaire les reprsentants dintrts agissant
auprs de la Commission europenne et du Parlement europen, existe depuis 2011. Son fonctionnement
actuel affiche de nombreuses faiblesses. Premirement, linscription des reprsentants dintrts demeurant
facultative, tous ny figurent pas. Deuximement, en labsence dun organe de contrle indpendant, la
surveillance est imparfaite et les sanctions en cas dutilisation abusive manquent defficacit. Enfin, le Conseil
de lUE, lun des organes dcisionnels majeurs Bruxelles, ne participe pas au registre.
Constat plus positif, la dfinition du lobbying utilise au niveau de lUE est pertinente : les reprsentants
dintrts sont dcrits comme toutes les organisations ou personnes agissant en qualit dindpendants
engages dans toutes les activits menes dans le but dinfluer directement ou indirectement sur
8

Ex-Austrian MEP Imprisoned in Lobbying Scandal, EurActiv.com, 15 janvier 2013.


Alter-EU, Bursting the Brussels Bubble: The Battle to Expose Corporate Lobbying at the Heart of the EU, (Bruxelles :
Alter-EU, 2010) pp.114-122.
10
Peter Spiegel, Dalli and the Bribery Scandal that wont go Away, Financial Times, 30 avril 2013.
11
Transparency International EU, The European Union Integrity System (Bruxelles : Transparency International EU,
2014).
9

14

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

llaboration ou la mise en uvre des politiques et des processus dcisionnels des institutions de lUE .12 La
nouvelle Commission Juncker a annonc pour 2015 un projet daccord interinstitutionnel avec le Parlement
europen et le Conseil de lUE visant la cration dun registre des reprsentants dintrts couvrant les trois
institutions. Sa concrtisation renforcerait certes le systme, mais ce dernier ne serait toujours pas dot dun
registre obligatoire, ce qui ncessite une proposition lgislative.
La nouvelle Commission a galement opr des changements positifs en matire de transparence proactive
des fonctionnaires europens. Depuis le 1er dcembre 2014, les commissaires, membres de leurs cabinets et
directeurs gnraux doivent publier des informations relatives aux rencontres avec des reprsentants dintrts
en prcisant les dates, lieux, noms des organisations et personnes agissant en qualit dindpendants
rencontres ainsi que les sujets abords. Cette volution est la bienvenue dans la mesure o elle permet de
dvelopper une culture de la transparence au sein de la Commission et de mieux cerner les activits de
lobbying exerces par les organisations non inscrites dans le registre volontaire. Son champ dapplication est
toutefois restreint et les modalits dapplication des rgles ne sont pas clairement dfinies dans la mesure o
aucun organe indpendant ne contrle leur mise en uvre. Comme la relev la Mdiatrice europenne,
seuls le nom du commissaire ou du directeur gnral impliqu dans la rencontre et celui de
lorganisation ou de lentreprise doivent tre publis, et non ceux des reprsentants dintrts13. En
outre, une clause dexception relativement large autorisant la rtention dinformations pour la protection de
tout autre intrt public important reconnu au niveau de lUnion ouvre une faille potentielle susceptible
dentraver la transparence dans la pratique14. Dernier point, mais non des moindres, ces rgles ne sappliquent
ni au Parlement europen, ni au Conseil de lUE.
ce jour, la Commission na toujours pas signal son intention daller plus loin en matire de transparence et
de faire pression en faveur dune empreinte lgislative contraignante, savoir lobligation pour les
fonctionnaires de la Commission denregistrer et de communiquer tous leurs contacts avec des reprsentants
dintrts et toutes les contributions de ces derniers lies des projets de politique, de directive et
damendement.
En 2008, le Parlement europen a adopt une rsolution recommandant lutilisation dempreintes lgislatives
sur une base volontaire : il y admet quun rapporteur puisse, s'il l'estime appropri (et sur une base
volontaire), utiliser une empreinte lgislative, c'est--dire une liste indicative (jointe un rapport
parlementaire), des reprsentants d'intrts accrdits qui ont t consults et ont eu un rle important durant
la prparation du rapport . Si un nombre limit de parlementaires a volontairement fourni des empreintes
lgislatives, la timide mise en uvre de cette suggestion montre que des mesures plus nergiques sont
requises au niveau de lUE pour que lempreinte lgislative soit adopte15.

Des rgles dintgrit insuffisantes


Selon ltude sur lintgrit de lUE publie par Transparency International en 201416, les rgles visant
dtecter, prvenir et sanctionner les comportements contraires lthique des eurodputs et des figures
importantes de lUE manquent souvent de cohrence et prsentent des lacunes. Les codes de conduite et les
principes de dontologie sont ingaux et dpourvus dune surveillance adquate. Aucun des comits dthique
12

Cf. le registre de transparence de lUE : http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do.


Panichi, 4 dcembre 2014.
14
Cf. art. 11 de la dcision de la Commission concernant la publication dinformations sur les runions tenues entre des
directeurs gnraux de la Commission et des organisations ou des personnes agissant en qualit dindpendants,
C(2014) 9048, 25 novembre 2014, http://ec.europa.eu/news/2014/docs/c_2014_9048_fr.pdf.
15
Making the Case for a Legislative Footprint in the European Parliament, Association of Accredited Public Policy
Advocates to the European Union, 7 novembre 2014, http://www.aalep.eu/making-case-legislative-footprint-ep.
16
Transparency International EU, 2014.
13

LOBBYING EN EUROPE : INFLUENCE CACHE, ACCS PRIVILGI


Rsum excutif et recommandations

ANS

TRANSPARENCE ET

15

existants chargs de conseiller les eurodputs et les fonctionnaires europens sur lapplication des rgles de
dontologie nest vritablement indpendant. En outre, ces organes et bureaux consultatifs agissent
gnralement en raction des problmes mergents au lieu de surveiller proactivement le respect des rgles
(par exemple en effectuant des contrles inopins approfondis des dclarations) et ne sont pas en mesure
dmettre des recommandations contraignantes ou dimposer des sanctions administratives en cas de violation
des rgles.
La dure et ltendue des obligations auxquelles sont soumis les anciens membres et fonctionnaires des
institutions aprs la fin de leur fonction ou mandat public sont galement insuffisantes : fixs 18 mois pour les
anciens commissionnaires, les dlais de carence sont inexistants pour les eurodputs. Lorsque la
Commission Barroso I a quitt ses fonctions en 2010, pas moins de six commissaires ont pantoufl en
acceptant rapidement un emploi dans le secteur priv. Les commissaires sortants recevant une confortable
allocation de transition pendant trois ans, de nombreuses voix se sont leves pour exiger que cette indemnit
soit associe un dlai de carence plus long et plus strict que les 18 mois actuels. Le rcent toll provoqu par
lembauche de lancienne prsidente de la commission des affaires conomiques et montaires du Parlement
europen (ECON) Sharon Bowles la Bourse de Londres constitue un autre exemple de pantouflage au
niveau de lUE.17

Groupes dexperts de la Commission europenne : un accs restreint quelques


privilgis ?
La composition des groupes dexperts de la Commission europenne reprsente un facteur majeur de la
pluralit des voix entendues par les dcideurs politiques de lUE. Selon Alter-EU, les entreprises dominent
plusieurs puissants groupes dexperts au dtriment de la socit civile et dautres intrts. Lorganisation a
ainsi constat quen 2013, les sept membres non gouvernementaux du groupe dexperts sur la conservation
des donnes reprsentaient les intrts dentreprises de tlcommunications. Elle a galement mis en
vidence de nombreux cas de lobbyistes sigeant titre personnel dans dimportants groupes dexperts, dont
ceux consacrs aux questions touchant la fiscalit, la proprit intellectuelle et la finance. Les appels la
participation du public dans les groupes dexperts de lUE sont rares et affichent un processus de slection et
un fonctionnement globalement peu transparents18.
Reconnaissant limportance de ce problme lchelle de lUE, la Mdiatrice europenne Emily O'Reilly a
rcemment ouvert une enqute sur la composition et la transparence des groupes dexperts de la
Commission europenne une dcision encourageante, et peut-tre un pas vers la garantie que les parties
concernes par les dcisions puissent participer llaboration des politiques de lUE.

17

Seitenwechsel: Londoner Brse engagiert mchtige EU-Politikerin, Der Spiegel, 26 aot 2014.
Alter-EU (2013) A Year of Broken Promises: Big business still put in charge of EU Expert Groups, despite
commitments to reform (Bruxelles : Alter-EU, 2013).
18

16

TRANSPARENCY INTERNATIONAL

RECOMMANDATIONS

LINTENTION

DES

INSTITUTIONS

EUROPENNES
Amliorer la transparence du lobbying et des processus dcisionnels au sein des

principales institutions de lUE et garantir des sanctions significatives en cas de manquement.


Rendre le registre de transparence obligatoire pour tous les reprsentants dintrts et ltendre au
Conseil de lUE.
Qui : Commission europenne, Parlement europen et Conseil de lUE.
Publier des empreintes lgislatives afin de suivre systmatiquement les contacts et contributions
reues pour les projets de politique, de directive et damendement.
Qui : Commission europenne, Parlement europen et Conseil de lUE.
Remdier aux conflits dintrts en durcissant les rgles de dontologie applicables aux

reprsentants dintrts, aux fonctionnaires europens et aux eurodputs.

Modifier le code de conduite du Parlement europen et introduire un dlai de carence permettant


dviter le recrutement immdiat des anciens eurodputs susceptible de crer un conflit dintrts.
Qui : Parlement europen.
Renforcer le contrle exerc par le comit de dontologie de lUE au moyen dorganes de contrle
indpendants en mesure de surveiller de manire proactive et de dtecter les violations des rgles.
Qui : Commission europenne, Parlement europen et Conseil de lUE.
Exploiter pleinement les mcanismes existants en cas de violation des rgles dintgrit et de
transparence du lobbying.
Qui : Commission europenne, Parlement europen et Conseil de lUE.
Promouvoir des contributions et participations diversifies aux processus dcisionnels

de lUE afin de prvenir leur captation par un cercle dintrts restreints.

Ouvrir tous les appels candidature pour les groupes dexperts de la Commission europenne,
assurer des critres de slection communs afin dquilibrer les diffrents intrts et instaurer la
transparence totale de la composition et des activits des groupes.
Qui : Commission europenne.
Amliorer la transparence de la composition et des activits des groupes dexperts en publiant des
informations sur le processus de slection de leurs membres ainsi que des comptes rendus dtaills
de leurs runions.
Qui : Commission europenne.

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