Administracion-Electronica Mito o Realidad para Los Ciudadanos Del S Xxi

"PwC, el IE y el Centro PwC/ie no se identifican necesariamente con las ideas, opiniones y juicios
expresados por los autores que son de su exclusiva responsabilidad"
La Administracin
Electrnica:
MITO O REALIDAD PARA
LOS CIUDADANOS DEL SIGLO XXI?
Javier Guilln Carams

Profesor Titular de Derecho Administrativo
Titular de la Ctedra Jurdica PWC-IE Sector Pblico
Instituto de Empresa, Madrid
Ttulo: La administracin electrnica: Mito o realidad para los ciuidadanos del siglo XXI?
Autor: Javier Guilln Carams
Edita: Centro PwC & IE del Sector Pblico
Madrid, Julio de 2010
ISBN: 978-84-693-4507-8
Depsito Legal: M-34550-2010
Diseo portada, maquetacin e impresin: Realizaciones Hera, S.L.
Prlogo
Hace unos meses tuve la oportunidad de asistir a una interesante conferencia pronunciada por el escritor britnico Ian McEwan sobre el futuro. El argumento bsico de su
charla era que la mayor parte de los intentos de predecir el futuro fracasan porque se
hacen basndose en el mundo tal y como es y se percibe en el momento de hacer la
prediccin. No es un problema de incertidumbre, es un problema de absoluta ignorancia sobre muchas de las cosas que van a suceder. El mundo particular de la sociedad
de la informacin no es ajeno a esta ignorancia y tenemos pocas certezas. Sabemos
que las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin seguirn entrando en
nuestras vidas hasta niveles imposibles de predecir, pero poco sabemos acerca de que
tecnologas concretas y como operarn. Tambin sabemos que el mundo en el que hoy
vivimos sera impensable sin las tecnologas de la informacin y la comunicacin. Ni
los mercados financieros, ni la sanidad, ni la educacin, ni las relaciones entre las
empresas seran como son, pero poco sabemos de cmo sern en el futuro. Una de
las pocas certezas que tenemos en relacin con la administracin electrnica es que
acabar determinando los modos de relacin de los ciudadanos con las instituciones
pblicas de una manera radicalmente distinta a como son hoy y sin duda, alterando de
forma profunda el sistema de derechos, garantas y obligaciones de unos y otras.
Por fortuna, la alternancia poltica en Espaa, no ha supuesto en materia de administracin electrnica ningn movimiento convulsivo. Se ha seguido trabajando, posiblemente a un ritmo ms lento del que ya demandan los ciudadanos, en ofrecer ms servicios y aumentar el grado de desarrollo, muy desigual, en las disponibilidades tecnolgicas de las instituciones pblicas.
Uno de los ltimos impulsos en esta materia ha sido la nueva Ley de Acceso
Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos. Desde el Centro
PricewatwerhouseCoopers & IE del Sector Pblico hemos credo conveniente abordar
una cuestin muchas veces olvidada cuando se trata de administracin electrnica
pero que tiene un enorme calado. Cales son los efectos jurdicos de la normativa en
materia de administracin electrnica? Qu implicaciones tiene en el procedimiento
administrativo, en la seguridad jurdica, en las obligaciones y derechos de la administracin y de los ciudadanos?
Todas estas cuestiones y otras muchas son tratadas de forma brillante y detallada en
este informe elaborado por Javier Guilln, Titular de la Ctedra Jurdica del Centro. La
presentacin de los avances en materia de administracin electrnica necesariamente se tiene que traducir en normas y estas normas debern producir un cambio radical
en los tradicionales procedimientos administrativos. Javier Guilln nos conduce con
inteligencia a travs de este proceso.
Julio Gmez-Pomar Rodriguez

Director del Centro PricewaterhouseCoopers & IE del Sector Pblico
NDICE
INTRODUCCIN......................................................................................
II. LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIN Y LA ADMINISTRACIN

PBLICA..................................................................................................
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III. BREVES REFLEXIONES SOBRE QU ES LA ADMINISTRACIN

ELECTRNICA.....................................................................................
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IV. LOS COMIENZOS DE LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA EN

ESPAA: DOBLE VERTIENTE............................................................
1. La incidencia de las nuevas tecnologas en las relaciones ad intra
de la Administracin..................................................
1.1. La interconexin electrnica en el interior de las Administraciones
Pblicas: La Intranet administrativa.......................................
1.2. La creacin de una organizacin especializada......
1.3. La creacin de cuerpos especializados......................
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2. La Administracin Electrnica y su incidencia enla esfera de los

ciudadanos: algunas manifestaciones concretas..................................
2.1. La ventanilla nica...............
2.2. El Portal Unico de la Administracin General del Estado.........
2.3. El documento nacional de identidad electrnico............
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V. LA DEFINITIVA IMPLANTACIN DE LA ADMINISTRACIN

ELECTRNICA EN ESPAA: LA LEY 11/2007, DE 22 DE JUNIO,
DE ACCESO ELECTRNICO DE LOS CIUDADANOS A
LOS SERVICIOS PBLICOS........................................................
1. Objeto y finalidad de la LAE................
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2. Ambito de aplicacin.........
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3. Derechos de los ciudadanos..................

3.1. Derechos contemplados en el artculo 35 LPC...........
3.2. Derechos relacionados con el acceso electrnico en sentido
estricto...............................................................................................
3.3. Derechos en relacin al establecimiento de actividades
de servicios............................................................................
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4. Rgimen jurdico de acceso a la Administracin electrnica.....

4.1. La sede electrnica..........................
4.2. Las publicaciones electrnicas en Boletines Oficiales............
4.3. Las publicaciones electrnicas en tablones o edictos........
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5. La cooperacin interadministrativa para el desarrollo de la

Administracin electrnica: en especial, la interoperabilidad de
aplicaciones y sistemas................................................
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VI. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ELECTRNICO.....

1. Garantas generales del procedimiento electrnico........
1.1. Reglas generales............................
1.2. Reglas especficas en relacin con el procedimiento
administrativo................................................................................
2. Los derechos de los ciudadanos en el procedimiento electrnico:
en concreto, el derecho de acceso a archivos y registros.....
2.1. La incidencia de las nuevas tecnologas en el derecho de
acceso a archivos y registros........................................................
2.2. Delimitacin de lo que constituye un registro electrnico.............
3. Las notificaciones por medios telemticos...........
3.1. La eleccin del medio de notificacin por parte de los ciudadanos..
3.2. La obligacin del administrado de comunicarse con las
Administraciones por medios telemticos...............
3.3. Rgimen jurdico de las notificaciones telemticas............
A) Lugar de la notificacin.....................
B) Tiempo de la notificacin...............
C) Notificacin infructuosa.................
D) Rechazo de la notificacin...................
VII. EL ELEMENTO DE SEGURIDAD EN LAS RELACIONES
TELEMTICAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACIN:
LA FIRMA ELECTRNICA....
1. La identificacin y autenticacin en las relaciones telemticas:
algunas precisiones conceptuales..............................................
2. La seguridad de las relaciones telemticas: el empleo de la firma
electrnica..................................................
2.1. El DNI electrnico como medio del ciudadano para
relacionarse con las Administraciones Pblicas.............
2.2. El uso de la firma electrnica avanzada por los ciudadanos..........
2.3. El uso de la firma electrnica por las personas jurdicas.................
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3. La certificacin electrnica.......................................
3.1. Delimitacin conceptual..................
3.2. Rgimen de libre competencia entre los prestadores de
servicios de certificacin......................................
3.3. La prestacin de servicios de certificacin por las
Administraciones Pblicas: la Fabrica Nacional de Moneda y
Timbre a modo de ejemplo...............................
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VIII. CONCLUSIONES........................................
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IX. BIBLIOGRAFA.................................................................................
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INTRODUCCIN
Introduccin
El desarrollo tecnolgico es una realidad cada vez ms afianzada en nuestra sociedad.

En los ltimos aos se ha ido generalizando el uso de las denominadas nuevas tecnologas en todos los mbitos, ya sean estos econmicos, sociales, polticos o jurdicos.
Expresiones como informtica, telemtica, ciberntica, son cada vez ms empleadas
en el lenguaje comn de los ciudadanos para referirse a los instrumentos tecnolgicos
que son utilizados en las diversas actividades cotidianas.
Esta serie de mutaciones que se estn produciendo en nuestro entorno social, ha conllevado que las relaciones y la forma de prestar los servicios sean diferentes a los usos
a que estbamos acostumbrados, lo que plantea la necesidad de readaptarse a este
nuevo entorno que afecta los diversos aspectos de la vida social, desde el conectado
al proceso de produccin y de trabajo, hasta la forma de atender las necesidades
sociales y, claro est, hasta lo que podemos identificar como la definicin de un nuevo
mbito relacional de la misma sociedad (PALOMAR OLMEDA: 1995, 361).
Las Administraciones Pblicas, como no poda ser de otra manera, se encuentran
incursas en este proceso de transformaciones, y han ido implementando una serie de
medidas y acciones, para adaptar su organizacin, as como sus actuaciones, a las
nuevas tecnologas; como seala A. NIETO cuando la sociedad evoluciona -y es
obvio que lo hace cada da- una organizacin inmvil empieza a separarse del sistema al que pertenece y, si las cosas siguen as, llega un momento en el que se desengancha, se convierte en un cuerpo extrao y disfuncional y ya no puede cumplir sus
fines (1989, 127). La implantacin progresiva de las nuevas tecnologas en nuestra
sociedad a un ritmo vertiginoso hace que la afirmacin que acabamos de resaltar cobre
toda su virtualidad y requiera un esfuerzo por parte de la Administracin para amoldarse a estos cambios de forma que no corra el riesgo de quedarse anclada en el pasado y, por tanto, alejada de los nuevos procesos en los que se encuentra incursa la
sociedad de este nuevo siglo XXI.
Efectivamente, las diversas posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologas conducen a la necesidad de abordar una regulacin omnicomprensiva y completa que afronte el reto de la denominada Administracin electrnica. Esta regulacin debe tener
como finalidad principal mejorar la Administracin, dando lugar a servicios de mayor
calidad, a una mayor presencia de la participacin ciudadana y, en general, a una
mejor Administracin Pblica.
Se trata, en definitiva, de pasar de lo que se denomina Administracin electrnica de
informacin, de sentido unidireccional, a la Administracin electrnica de participacin
activa, de carcter bidireccional y colaborativa, fundamentada en la interaccin entre
Administracin y ciudadano y entre Administraciones Pblicas entre s. Ello, debe conllevar un profundo cambio en la forma de la actuacin administrativa, en los medios
para llegar a un alto nivel de eficacia y, especialmente, en la forma en que los ciudadanos contemplen a la Administracin.
Pues bien, a algunas de estas necesidades y retos viene a dar respuesta la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos -LAE- (publicada en el BOE nm. 150, de 23 de junio de 2007) que disea el marco
general de la Administracin electrnica. Ser sobre los diversos aspectos de esta
nueva regulacin, sobre los que verse nuestro estudio, esto es, nos centraremos en el
estudio de la adaptacin de las Administraciones Pblicas a esta nueva realidad, encaminada fundamentalmente a mejorar por un lado la prestacin de servicios a los ciudadanos y, por otro, a introducir en la actividad administrativa formalizada los mecanis-
11
La Administracin Electrnica: Mito o realidad para los ciudadanos del siglo XXI?
mos necesarios que permitan a los ciudadanos una nueva forma de relacionarse con
la Administracin.
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LA SOCIEDAD DE LA
INFORMACIN Y LA
ADMINISTRACIN PBLICA
La sociedad de la informacin y la Administracin Pblica
Resulta habitual, en los momentos actuales, hablar con cierta frecuencia de una nueva
forma de sociedad, la sociedad de la informacin, sin que conozcamos exactamente a
qu nos estamos refiriendo y de dnde proviene esta denominacin.
En lneas generales, la sociedad de la informacin engloba un conjunto de actividades
industriales y econmicas, comportamientos sociales, actitudes individuales y formas
de organizacin poltica y administrativa, de importancia creciente en los Estados
situados en la vanguardia econmica y cultural, sin perjuicio, claro est, de que este
modelo de sociedad pueda y deba ir implantndose progresivamente en el resto de
naciones.
La sociedad de la informacin tiene su origen en el continuo desarrollo de las
Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones (TIC), que permiten almacenar, procesar y circular cantidades de datos cada vez mayores, con unos costes cada
vez menores y unas velocidades ms altas en la transmisin de datos. Ello ha impulsado el desarrollo de la sociedad de la informacin, que se estructura esencialmente,
como acabamos de precisar, en la incorporacin progresiva y de forma creciente de
estas tecnologas a todos los mbitos sociales y econmicos. Uno de sus mximos
exponentes ha sido Internet, que se ha instalado, de forma vertiginosa, en nuestra
sociedad en los ltimos aos.
Fue en el seno de la Unin Europea donde se fragu la sociedad de la informacin (sin
perjuicio, claro est, de las iniciativas adoptadas en EE.UU. sobre esta materia como
la del Vicepresidente Al Gore que concluy con la aprobacin de la National
Information Infrastructure Act de 1993), pues ya en 1994, a partir del Informe sobre la
sociedad de la informacin, comnmente conocido como Informe Bangemann, se
elabor un Plan de Actuacin que llevaba como ttulo Europa en marcha hacia la
sociedad de la informacin en el que se incluan una serie de medidas sobre el proceso de liberalizacin de las telecomunicaciones, el marco regulador, las redes y servicios, los aspectos sociales y culturales y las actividades de promocin y sensibilizacin de los ciudadanos europeos.
Estos inicios de la sociedad de la informacin se vieron impulsados de forma definitiva en la Cumbre de Helsinki, celebrada los das 10 y 11 de diciembre de 1999, en
donde la Comisin present una iniciativa para acelerar la transformacin de Europa
en una sociedad de la informacin: la Iniciativa e-Europe, con el propsito de que
fuera adoptada en la Cumbre especial de Lisboa sobre el Empleo en marzo del ao
2000. Su objetivo era convertir los medios de la sociedad de la informacin en un producto de uso generalizado para todos los ciudadanos de la Unin Europea. Pues bien,
en el Consejo Europeo de Feira celebrado los das 19 y 20 de junio de 2000, se aprob el Plan de Accin e-Europe una sociedad de la informacin para todos que haba
sido elaborado por la Comisin y el Consejo. En el citado Plan se contenan una serie
de acciones que pueden ser agrupadas en torno a tres objetivos fundamentales:
-
una Internet ms rpida, barata y segura;
invertir en las personas y en la formacin;
estimular el uso de internet.
Si bien es evidente que la Administracin est llamada a desempear un papel fundamental para la consecucin de estos objetivos, no es menos cierto que para lograrlos
el propio aparato burocrtico del Estado necesita una profunda modernizacin para
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adecuar sus actuaciones a este nuevo tipo de sociedad. As, por un lado, las
Administraciones Pblicas debern promover un marco regulatorio especfico para evitar que las distintas fuerzas del mercado resulten en situaciones de desigualdad social
o territorial. Por otra parte, la Administracin debe asegurar un marco adecuado para
estimular las inversiones en estas nuevas tecnologas, la creacin de nuevas empresas y la adquisicin de los conocimientos necesarios. De este modo, el papel de la
Administracin del Estado en los aspectos relativos a la Sociedad de la Informacin
consiste en asegurar, mediante el apropiado liderazgo, que los beneficios que se desprendan de este tipo de sociedad redunden en una mayor cohesin social y territorial,
as como en un mayor desarrollo econmico.
Por lo que respecta a la adaptacin interna de las Administraciones Pblicas a las nuevas tecnologas, este Plan de Accin pone el acento en lo que se va a denominar
Administracin Electrnica, esto es, el conjunto de medidas que deben adoptar las
diversas administraciones para incorporar las nuevas tecnologas a sus actuaciones.
Este tipo de tecnologas permiten un acceso y una utilizacin ms sencilla de la informacin de que disponen las Administraciones Pblicas. De este modo, la
Administracin Electrnica podra transformar la organizacin tradicional del sector
pblico y proporcionar a los ciudadanos unos servicios ms rpidos y sensibles a sus
necesidades. Asimismo, puede aumentar la eficiencia y la eficacia de la actividad administrativa, que recordemos se trata de uno de sus principios fundamentales de actuacin, tal y como se desprende del art. 103.1 de la Constitucin, lograr una mayor transparencia y simplificar los trmites y procedimientos administrativos. Estas son las finalidades a las que van enfocadas las tareas que deben acometer las Administraciones
Pblicas en su proceso de adaptacin a las nuevas tecnologas.
Estas previsiones del Plan e-Europe fueron adoptadas en Espaa por la iniciativa
del Gobierno Info XXI, La sociedad de la Informacin para todos, que establece una
potenciacin de la Administracin Electrnica en torno a tres ejes fundamentales: informacin electrnica (el principal proyecto ser el Portal Unico), la tramitacin por
Internet de procedimientos administrativos y los servicios pblicos en lnea. Los
resultados de la implantacin de este plan no tardaron en llegar y as pueden mencionarse entre otros, a modo de ejemplo, el pago de impuestos a travs de Internet que
ha propiciado la Agencia Tributaria; la posibilidad de que los ciudadanos puedan cumplimentar ntegramente el censo por Internet; o, que la Fabrica Nacional de Moneda y
Timbre haya desarrollado un sistema integral de certificacin electrnica para desarrollar el usos de la firma electrnica por los ciudadanos.
Pues bien, a pesar de estos importantes avances en la implantacin de las nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas el desarrollo de la llamada Sociedad de la
Informacin todava presentaba un alcance no del todo satisfactorio si se comparaba
con los progresos que otros pases de nuestro entorno europeo haban alcanzado en
estos momentos. Por ello, el Gobierno, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros
de 8 de noviembre de 2002, estim necesario dar un nuevo impulso y cre una
Comisin de Expertos con el propsito de estudiar la problemtica que el desarrollo de
la Sociedad de la Informacin conlleva, y de ofrecer un conjunto coherente de propuestas para acelerarlo en nuestro pas. Esta Comisin present sus conclusiones al
Gobierno el 1 de abril de 2003 en las que se peda dar un nuevo impulso a la gestin
de la sociedad de la informacin para lo que estableci cuatro puntos sobre los que el
Gobierno deba centrar su atencin: a) que el Gobierno elaborara un nuevo plan de
actuaciones; b) que este nuevo plan estuviera dotado de suficiente liderazgo poltico;
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La sociedad de la informacin y la Administracin Pblica
c) que se estableciera una organizacin dedicada y los medios necesarios para llevar
a cabo una gestin empresarial de los esfuerzos, y d) que se diera una comunicacin
amplia a los ciudadanos que informe e ilusione y refuerce los programas concretos que
se fueran a desarrollar. Adems de estas recomendaciones se proponan una serie de
actuaciones especficas que la Comisin consideraba como prioritarias entre las que
se encontraba la Administracin Electrnica.
Partiendo de las conclusiones de la Comisin el Gobierno ha elaborado el Programa
de Actuaciones para el Desarrollo de la Sociedad de la Informacin en Espaa denominado Espaa.es que representa la apuesta decidida del Gobierno por adoptar un
conjunto de iniciativas para situar a nuestro pas en lnea con los ms desarrollados en
esta temtica y que ha culminado con la aprobacin de la LAE y su ulterior desarrollo
normativo.
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BREVES REFLEXIONES SOBRE

QU ES LA ADMINISTRACIN
ELECTRNICA
Breves reflexiones sobre qu es la Administracin Electrnica
El trmino Administracin Electrnica surgi en los aos ochenta cuando comenz a

proliferar entre los ciudadanos el uso de ordenadores o de terminales telemticas. Su
auge comenz realmente con la aparicin de un nuevo fenmeno que tuvo y ha tenido una gran repercusin mundial que es lo que se conoce como Internet. En 1992 el
entonces vicepresidente de los Estados Unidos AL GORE emprendi una reforma de
la Administracin Pblica norteamericana a travs del e-government, esto es,
mediante la introduccin de las nuevas tecnologas informticas en el sistema de
gobierno y en el desarrollo de las polticas pblicas por parte de la denominada
Administracin CLINTON.
Este proceso inicial desarrollado en los Estados Unidos tendente a introducir el empleo
de las nuevas tecnologas en el Gobierno y la Administracin fue rpidamente importado por otros pases, fundamentalmente del entorno de la Unin Europea. As, por
ejemplo, en Suecia se introdujo el denominado Government eLink que consiste en la
prestacin de un conjunto de servicios pblicos por las diferentes agencias gubernamentales a travs de medios telemticos. De igual modo, en el Reino Unido, comenzaron a realizarse diferentes pruebas experimentales para la introduccin de la denominada Government Gateway o ventanilla nica, que permitira a los ciudadanos acceder a muchos servicios pblicos en lnea a travs de un punto de entrada nico protegido. Estos progresos fueron poco a poco expandindose en los diferentes estados
miembros de la Unin Europea, lo que hizo que las instituciones comunitarias fueran
tomando conciencia de esta nueva realidad y acuaran el trmino de Administracin
Electrnica. Este trmino es la expresin que se ha ido generalizando en la Unin
Europea y que es equivalente al ms universal y extendido de e-government.
La doctrina y las diferentes Administraciones Pblicas han ido dando varias definiciones formales de lo que debe entenderse por Administracin Electrnica, teniendo
como denominador comn todas ellas la referencia al mayor o menor grado de modernizacin de los procedimientos administrativos gracias al uso de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones, especialmente en lo que se refiere a la
accesibilidad y simplificacin de los servicios que las Administraciones Pblicas prestan a los ciudadanos (R. ZATARAN, 2004, 73). Realmente debe sealarse, en nuestra opinin, que la llamada Administracin Electrnica no supone un cambio esencial,
por lo menos desde la perspectiva del Derecho Administrativo, de las diferentes concepciones que se tienen de lo que debe entenderse por Administracin Pblica. Sin
entrar en el debate de qu debe entenderse por Administracin Pblica, que excede
con mucho del propsito de este trabajo, lo que hay que destacar es que bajo el trmino Administracin Electrnica no existe realmente una conceptualizacin de la
misma, sino ms bien un conjunto de medidas que tienen como finalidad fundamental
la introduccin de las nuevas tecnologas en el aparato burocrtico del Estado, con la
misin de simplificar y acercar la Administracin a los ciudadanos. Por esta razn
cuando se intenta definir qu es la Administracin Electrnica se realiza desde una
perspectiva instrumental y finalista.
En este sentido, la denominada Administracin Electrnica ha sido definida en la
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit
Econmico y Social Europeo y al Comit de las Regiones El papel de la administracin electrnica en el futuro de Europa (Bruselas, 26 de septiembre de 2003, COM
(2003) 567 final ) como el uso de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones en las Administraciones Pblicas, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios pblicos y los procesos democrticos
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y reforzar el apoyo a las polticas pblicas. Por lo tanto y, de acuerdo con esta definicin, la Administracin Electrnica debe ser un factor que haga posible una
Administracin mejor y ms eficaz; debe servir para mejorar la elaboracin y aplicacin
de las polticas pblicas; y, debe ayudar al sector pblico a hacer frente al complejo
problema de prestar ms y mejores servicios pblicos con menos recursos. Si bien, y
como ya advertamos, la introduccin de este trmino no implica la introduccin de una
nueva categora de Administracin Pblica, sino que lo que se quiere expresar con
esta denominacin es la necesidad de configurar una Administracin ms eficaz
mediante el empleo de unos nuevos mecanismos como son las nuevas tecnologas.
22
LOS COMIENZOS DE LA ADMINISTRACION ELECTRONICA EN

ESPAA: DOBLE VERTIENTE.
Los comienzos de la Administracin electrnica en Espaa: doble vertiente
Como acabamos de examinar la Administracin Electrnica comprende el uso de las

nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas. En Espaa, como hemos tenido
ocasin de comentar anteriormente, ha sido a raz de la progresiva implantacin de la
Sociedad de la Informacin cuando se comenz a estudiar la introduccin de las nuevas tecnologas en el sector pblico lo que se vino a denominar como Administracin
Electrnica. Si bien es cierto que el objetivo mismo de estos cambio es el crecimiento
de la eficacia administrativa en la prestacin de servicios pblicos a los ciudadanos, no
es menos cierto, como advierte J. VALERO, la cantidad de dificultades e inconvenientes que conlleva su implementacin con el fin de dar cumplimiento al principio constitucional de eficacia establecido en el art. 103.1 CE (2003, 2).
Uno de los principales problemas que puede surgir proviene de la necesidad de dotar
a la Administracin Electrnica de un marco normativo adecuado que prevea las particularidades propias que va a tener el empleo de las nuevas tecnologas en la actividad de las Administraciones Pblicas.
En este sentido, el art. 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante, LPC), constituy el punto de referencia, desde esta perspectiva jurdica de habilitacin normativa, para la progresiva implantacin de las nuevas tecnologas al disponer lo siguiente:
Las Administraciones Pblicas impulsarn el empleo y aplicacin de las tcnicas
y medios electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividad
y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilizacin de estos
medios establecen las Constitucin y las Leyes.
Se refleja de este modo, el deseo mostrado por el legislador para que las
Administraciones Pblicas a la hora de implementar sus actuaciones, vayan introduciendo la utilizacin de tcnicas ms modernas, desde la perspectiva de progresiva
evolucin tecnolgica en la que se ve inmersa nuestra sociedad, y propone para alcanzar esta finalidad el uso de medios electrnicos, informticos y telemticos no slo
para el ejercicio de las competencias por parte de las Administraciones Pblicas sino
tambin en las relaciones que surgen entre los ciudadanos y las Administraciones
Pblicas (LAFUENTE BENACHES: 2002, 332). Del mismo modo, el art. 1 del Real
Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilizacin de tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin General del Estado, extiende
el empleo de estas tcnicas por parte de las Administraciones Pblicas en sus relaciones internas y externas.
Por lo tanto y, en virtud de lo sealado por estos preceptos, dos son las vertientes
sobre los que podemos enfocar el mbito de nuestra investigacin: por un lado, la utilizacin de las nuevas tecnologas por parte de las Administraciones Pblicas, afectar no solo a los diversos aspectos de su actividad relacionados con la funcin de informacin, tanto en su vertiente de recepcin como de comunicacin de la misma, sino
tambin conllevar la creacin de una nueva organizacin administrativa especializada que haga posible una correcta implantacin de estos nuevos mecanismos en la
Administracin (1); y, por otro lado, ser necesario examinar cmo afectarn el uso de
estas tcnicas en las relaciones que las Administraciones Pblicas tengan con los ciudadanos (2).
25
1. LA INCIDENCIA DE LAS NUEVAS TECNOLOGIAS

EN LAS RELACIONES AD INTRA DE LA ADMINISTRACION.
La introduccin de las nuevas tecnologas en la Administracin Pblica ha exigido un
importante proceso de adaptacin a estas nuevas exigencias que demanda la sociedad de la informacin. Ello ha conllevado la puesta en marcha de un conjunto de actuaciones que, desde una perspectiva de las relaciones administrativas ad intra, pasamos
a continuacin a exponer.
1.1. LA INTERCONEXION ELECTRONICA EN EL INTERIOR DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: LA INTRANET ADMINISTRATIVA.

Las Administraciones Pblicas pueden y deben hacer uso de las nuevas tecnologas
en sus relaciones internas con la finalidad de obtener una mayor eficacia en sus actuaciones. Se trata fundamentalmente de conseguir una agilizacin de los procedimientos
administrativos que normalmente demandan el envo y la recepcin de diversos documentos que obran en poder de distintos rganos de una misma Administracin, o de
diversas Administraciones, lo que dificulta en numerosas ocasiones la rpida tramitacin de los mismos. Por ello, la creacin de una red interna o intranet administrativa
puede ayudar a solventar algunas de estas cuestiones. Conviene recordar que las
Administraciones son titulares de autnticas bases de datos con numerosa informacin
sobre cuestiones de diversa naturaleza, que es necesaria para el correcto funcionamiento de las mismas y que, por tanto, debe ser gestionada de acuerdo con parmetros de mxima eficacia, y es precisamente ah, donde puede desempear un papel
clave el uso los nuevos instrumentos tecnolgicos.
Cuando se trata de relaciones entre rganos pertenecientes a una misma
Administracin Pblica, la creacin de esta intranet informtica, no debera suponer
ningn problema, pues sera una mera decisin por parte del rgano competente para
la implantacin de esta red, lo que bastara para que determinadas actuaciones pudieran tramitarse por estas vas informticas.
Ms complicado se revela la posibilidad de tejer una intranet administrativa cuando se
trata de relaciones interadministrativas, es decir, entre rganos pertenecientes a distintas Administraciones Pblicas. En este supuesto, el problema no es de carcter tcnico, sino competencial y, por tanto, depender de la efectividad de los principios de relacin entre administraciones previstos, con carcter general en la LPC y, con carcter
ms especfico, en la legislacin sectorial, la poca o mucha viabilidad de este proyecto. As, puede traerse a colacin, en este sentido, el deber de colaboracin que tienen
las administraciones previsto en el art. 4.1 LPC que indica que las Administraciones
Pblicas deben:
c) facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias; d) prestar, en el
mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones
pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
A estos efectos, las Administraciones Pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se encuentren a disposicin del ente pblico al que se
dirija la solicitud (apartado 2); que en caso de responder negativamente a dicha solici-
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tud se le exige que lo motive (apartado 3 in fine). Por lo que en el supuesto de falta de
motivacin, cabra el recurso contencioso-administrativo frente a la denegacin de este
deber de colaboracin, aunque como seala A. EMBID (1996, 96), no parece que ste
sea el instrumento o la va ms adecuada cuando lo que se trata es de obtener la colaboracin de otra entidad administrativa.
Deber ser a travs de la frmula de los convenios de colaboracin entre las diferentes Administraciones Pblicas como se pueda incrementar y potenciar la
Administracin Electrnica y, de este modo, mejorar e incrementar las relaciones interadministrativas mediante el uso de las nuevas tecnologas. Adems de la firma de este
tipo de convenios podrn beneficiarse los ciudadanos, como seala la disposicin adicional cuarta del Real Decreto 209/2003 al prever la posibilidad de que la
Administracin General del Estado podr celebrar convenios de colaboracin con la
Administracin de las Comunidades Autnomas y las entidades integrantes de la
Administracin local, con el fin de facilitar la utilizacin por parte de estas
Administraciones, en sus relaciones con los ciudadanos, del servicio de direccin electrnica nica, con el objeto de que aquellos puedan recibir notificaciones de las distintas Administraciones en una nica direccin de correo electrnico.
1.2. LA CREACION DE UNA ORGANIZACIN ESPECIALIZADA.

Uno de los aspectos sobre los que incidi notablemente el uso de las nuevas tecnologas por parte de las Administraciones Pblicas fue el relativo al de su organizacin.
En el constante proceso de racionalizacin de la actividad administrativa, era determinante la incorporacin de los medios tcnicos adecuados, para lo cual se hizo necesario la creacin de rganos especializados. Como apunta FROSINI, se ha producido un
cambio significativo que se ha verificado, en las relaciones entre informtica y organizacin burocrtica. Mientras que a principios de los aos sesenta se consideraba el
problema de la utilizacin de las nuevas estructuras electrnicas y de los mtodos de
automatizacin corrientes como una aportacin de eficiencia externa y, por tanto, de la
necesaria adecuacin de los procedimientos concernientes a sector pblico en los
esquemas rgidos de mquinas proyectadas para su empleo en empresas industriales
y productoras de servicios privados, hay que advertir que ulteriormente esta relacin
ha cambiado. En efecto, la evolucin de los sistemas informticos ms flexibles que
los precedentes, permite efectuar una programacin en el interior de la Administracin,
adaptando los equipos y las aplicaciones a la realidad administrativa existente, condicionndolos, en consecuencia, a los sistemas administrativos pero facilitando as el
proceso de racionalizacin y de valoracin de su eficiencia. De esta manera, las
estructuras informticas no slo se introducen en la actividad administrativa sino que
tambin son funcionales a efectos del progreso de la automatizacin administrativa
considerada como modelo (1984, 456).
Conforme a estas pautas de actuacin el Real Decreto 2991/1983, de 28 de julio, cre
el Consejo Superior de Informtica (en la actualidad ha cambiado su denominacin por
el de Consejo Superior de Informtica y para el impulso de la Administracin
Electrnica en virtud de la disposicin adicional tercera del Real Decreto 209/2003, de
21 de febrero, por el que se regulan los registros y las notificaciones telemticas, as
como la utilizacin de los medios telemticos para la sustitucin de la aportacin de
certificados por los ciudadanos), que es el rgano encargado de la preparacin, elaboracin, desarrollo y aplicacin de la poltica informtica del Gobierno. Su actividad se
27
encuentra en la prctica centrada en los mbitos internos de la Administracin Pblica,

siendo sus funciones primordiales las siguientes:
1) Estudiar, informar y proponer al Gobierno cualesquiera medidas, programas o
planes que incidan sobre los aspectos informticos de la Administracin;
2) Aprobar y difundir los criterios generales de seguridad, normalizacin y conservacin de las aplicaciones cuyo resultado sea utilizado para el ejercicio de potestades administrativas relacionadas con el uso de las tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin General del Estado;
3) Informar preceptivamente de los proyectos de carcter general y los anteproyectos de Ley que afecten a los siguientes mbitos: sistemas de adquisicin, tratamiento y empleo de la informacin de inters nacional, bancos de datos de alcance interministerial, poltica teleinformtica, proteccin de datos informticos, industria
nacional de bienes y servicios informticos, personal especializado en informtica
de la Administracin Pblica, adquisicin de bienes y servicios informticos del sector pblico, y, cooperacin informtica con las Comunidades Autnomas y
Entidades Locales.
4) Determinar los requisitos tcnicos para la prestacin de los servicios necesarios
para garantizar la seguridad, validez y eficacia de la emisin y recepcin de comunicaciones y documentos a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos
y telemticos en las relaciones entre los rganos de las Administraciones Pblicas.
Pese al lugar relevante que tiene ste rgano dentro del desarrollo informtico de la
Administracin Pblica, ste ha ido perdiendo importancia debido a las nuevas orientaciones que se vienen produciendo en estos temas derivados de la implantacin de la
sociedad de la informacin, lo que en la prctica ha llevado al Gobierno a la creacin
de un nuevo rgano administrativo, la Comisin Interministerial de la Sociedad de la
Informacin y de las Nuevas tecnologas en Espaa, creada por el Real Decreto
1289/1999, de 23 de julio, que en realidad supone poner el acento sobre la creciente
importancia que el sector de las nuevas tecnologas desempea en nuestro entorno
social y econmico, del que no pueden sustraerse, como es obvio, los poderes pblicos. As lo pone de manifiesto su Exposicin de Motivos al sealar que
si bien es cierto que el sector privado que el sector privado constituye la fuerza
motriz del desarrollo de la sociedad de la informacin, el papel de la Administracin
es esencial para asegurar un marco que estimule la creacin de nuevas empresas,
las inversiones en nuevas tecnologas y la adquisicin de los conocimientos necesarios.
La Comisin Interministerial se adscribi inicialmente al Ministerio de Industria y
Energa, si bien en la actualidad se encuentra adscrita al Ministerio de Ciencia y
Tecnologa, teniendo como objeto la elaboracin, desarrollo y evaluacin de la iniciativa estratgica del Gobierno en relacin con la Sociedad de la Informacin y de las
Nuevas Tecnologas. Entre sus funciones se encuentran la elaboracin de un catlogo
de las diversas acciones que los Departamentos ministeriales y otros entes pblicos
desarrollen en relacin con estos temas, el impulso y evaluacin de las medidas adoptadas, la propuesta la Gobierno de las lneas generales de la posicin espaola en los
foros y organismos internacionales, la difusin en la sociedad espaola de la iniciativa
estratgica y el refuerzo de la progresiva implantacin de las medidas que la integran,
etc. (art. 2 Real Decreto 1289/1999).
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Esta Comisin se encuentra, igualmente, habilitada para poder encargar estudios y

crear los grupos y comisiones de trabajo especializados que estime necesarios para el
ejercicio de sus funciones y para estudiar las frmulas ms apropiadas de colaboracin con las Comunidades Autnomas (aunque, curiosamente omite la referencia a las
Entidades Locales), con el fin de acordar, con cada una de ellas, propuestas de acciones conjuntas, al tiempo que tiene que asumir el encargo de coordinar sus actuaciones con la Comisin Interministerial de Ciencia y tecnologa, el Consejo Superior de
Informtica, el Consejo Asesor de Telecomunicaciones y el Consejo Asesor para la
Ciencia y la Tecnologa, perspectivas sectoriales que tienen que contribuir a perfilar la
iniciativa estratgica nacional de la Sociedad de la Informacin y de las Nuevas
Tecnologas (A. SANCHEZ BLANCO: 2000, 182).
1.3. LA CREACION DE CUERPOS ESPECIALIZADOS.

La progresiva implantacin de las nuevas tecnologas, como instrumentos novedosos
en el desarrollo de las tareas administrativas, implic no slo una reorganizacin de las
estructuras de la Administracin General del Estado, como acabamos de exponer, sino
que demand tambin, una diversidad de preparacin y desempeo de las funciones
del personal administrativo, de cara a las exigencias tcnicas que se derivaban de este
proceso de modernizacin de las Administraciones Pblicas.
De esta necesidad se hizo eco la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos
Generales del Estado para el ao 1990, que previ en su artculo 33, la creacin de
personal funcionario especializados en temas relacionados con las nuevas tecnologas de la informacin, pues hasta ese momento los diferentes servicios relacionados
con la informtica eran prestados por personal laboral. Estos nuevos cuerpos se adscribieron a la Secretara de Estado para la Administracin Pblica integrada en el
Ministerio de Administraciones Pblicas. Concretamente la citada Ley creaba los
siguientes Cuerpos:
a) Superior de Sistemas y Tecnologas de la Informacin de la Administracin del
Estado, perteneciente al Grupo A.
b) Gestin de Sistemas e Informtica de la Administracin del Estado, perteneciente al Grupo B.
c) Tcnicos auxiliares de Informtica de la Administracin del Estado, Perteneciente
al Grupo C.
Igualmente, se estableca en la Ley 4/1990 la integracin del antiguo personal laboral
fijo que prestaba servicios en la Administracin del Estado y sus Organismos
Autnomos, desempeando puestos informticos, en stos Cuerpos conforme al
Grupo de titulacin a que se adscriba el puesto que desempeen. Para ello, se estableci que dicha integracin, se producira, siempre y cuando se poseyera la titulacin
adecuada y dems requisitos exigidos, a travs de la participacin en las correspondientes pruebas selectivas, en las que se deba tener en cuenta los servicios prestados a la Administracin del Estado, en puestos informticos, as como las pruebas
superadas para acceder a los mismos.
Por tanto, este ha sido otra de las consecuencias, de la implantacin de las nuevas tecnologas en las Administraciones Pblicas, que van conformando de esta manera los
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perfiles y contornos de lo que se denomina como la Administracin electrnica, en la

vertiente de las relaciones ad intra.
2. LA ADMINISTRACION ELECTRONICA Y SU INCIDENCIA EN LA ESFERA DE LOS CIUDADANOS: ALGUNAS MANIFESTACIONES CONCRETAS.

Resulta obvio que la denominada Administracin Electrnica tiene una especial incidencia en la vida de los ciudadanos. As, por ejemplo, el mayor acceso a la informacin de la que disponen las diversas administraciones y que tenga una repercusin en
sus vidas les ayuda a comprender cmo y por qu se adoptan determinadas decisiones o cmo se gastan los impuestos, lo que refuerza su grado de confianza en las
actuaciones pblicas. Se trata, por tanto, de un paso adelante hacia una
Administracin ms transparente, responsable y abierta, que contribuye a reforzar la
democracia. Adems, la mayor transparencia sirve de ayuda en la lucha contra la
corrupcin y el fraude en el que pudiera incurrir la Administracin.
De este modo la aplicacin a la actividad administrativa de las nuevas tecnologas nos
conduce a una mejor prestacin de los servicios pblicos por parte de las
Administraciones Pblicas frente a los ciudadanos receptores de los mismos. En este
epgrafe vamos a examinar dos muestras de cmo los medios informticos han conseguido introducir algunos elementos de modernizacin y mejora en el modo y la forma
de relacionarse la Administracin con los ciudadanos y entre stos con aqulla.
2.1. LA VENTANILLA UNICA.

Se identifica con el nombre de ventanilla nica una de las mltiples actuaciones de
transformacin que el Ministerio de Administraciones Pblicas impulsa y desarrolla con
el objeto de articular un modelo de actividad administrativa caracterizado por la eficacia y la capacidad de dar respuesta a las demandas sociales, y la simplificacin administrativa de las relaciones del ciudadano con las diversas organizaciones administrativas y cuyo eje nuclear es la aproximacin de la Administracin a los ciudadanos, siendo uno de sus medios la utilizacin de los medios informticos.
Este acercamiento al ciudadano se concreta en:
- Facilitar las relaciones con las diferentes Administraciones Pblicas, posibilitando
el acceso de los ciudadanos de las Corporaciones Locales a un sistema registral
intercomunicado que les evite desplazamientos o inconvenientes para relacionarse
con las otras Administraciones territoriales.
-Estado y Comunidades Autnomas-, lo que supone en la prctica la articulacin de
frmulas de cooperacin y colaboracin entre las distintas Administraciones.
- Impulsar la utilizacin en la actuacin de las Administraciones Pblicas, sus relaciones y las relaciones de las mismas con los ciudadanos de las nuevas tecnologas de la informacin, constituyendo un sistema de informatizacin e interconexin
de registros que garanticen la comunicacin de datos y documentos entre las
Administraciones intervinientes.
30
Por lo que respecta a la base jurdica de la ventanilla nica, est recogida en la LPC,
que regula la posibilidad de que el ciudadano pueda presentar solicitudes, escritos y
comunicaciones por medios telemticos. Con carcter general, el art. 38.4 LPC permite que los ciudadanos presenten solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a
cualquier Administracin Pblica en: 1) los registros de cualquier rgano de la
Administracin General del Estado, 2) los registros de cualquier rgano de cualquier
Comunidad Autnoma, y 3) los registros de una entidad local, si previamente se ha formalizado el oportuno convenio, es decir, se pueden presentar en la Entidad local que
ha formalizado un convenio documentos dirigidos a la Administracin con la que aqulla ha firmado el citado convenio.
No obstante lo dicho, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, ha aadido un nuevo apartado al art. 38 LPC, encaminado a adaptar esta norma procedimental a las nuevas tecnologas; producindose
con ello una importante evolucin del sistema de ventanilla nica. Dice as el nuevo art.
38.9 LPC:
Se podrn crear registros telemticos para la recepcin o salida de solicitudes,
escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemticos, con sujecin
a los requisitos establecidos en el apartado 3 de este artculo. Los registros telemticos slo estarn habilitados para la recepcin o salida de las solicitudes, escritos
y comunicaciones relativas a los procedimientos y trmites de la competencia del
rgano o entidad que cre el registro y que se especifiquen en la norma de creacin de ste, as como que cumplan con los criterios de disponibilidad, autenticidad,
integridad, confidencialidad y conservacin de la informacin que igualmente se
sealen en la citada norma. Los registros telemticos permitirn la presentacin de
solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del ao durante las veinticuatro horas. A efectos de cmputo de plazos, la recepcin en un da inhbil para el
rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente.
Como puede apreciarse a simple vista, importantes son las novedades, as como los
interrogantes, que encierra la redaccin de este precepto. Baste en este momento con
su mera exposicin, pues analizaremos su contenido al hilo del examen de la incidencia en el procedimiento administrativo de los nuevos medios informticos que se van
implantando progresivamente en las Administraciones Pblicas.
Finalmente, debe resaltarse que para conseguir una correcta implantacin de la ventanilla nica, especialmente en el mbito de las entidades locales, ser necesario que
el Ministerio de Administraciones Pblicas, desarrolle esta va fundamentalmente a travs de dos instrumentos: los convenios bilaterales y los convenios marco. Estas dos
frmulas de colaboracin estn basadas en sendos Acuerdos del Consejo de
Ministros: Acuerdo de 23 de febrero de 1996, aprobado por Resolucin de 28 de febrero de 1996 de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica, para la formalizacin con las entidades que integran la Administracin local de los convenios previstos en el artculo 38.4.b) LPC y el Acuerdo de 4 de abril, aprobado por Resolucin de
7 de abril de 1997 de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica, que permite la participacin en el proyecto de ventanilla nica a las Comunidades Autnomas
a travs de la firma de convenios marco entre stas y la Administracin General del
Estado, a los que pueden adherirse las entidades locales en el mbito territorial correspondiente. As, las Corporaciones locales que se adhieran quedan habilitadas como
receptoras de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidas tanto a la Administracin
General del Estado como a las Comunidades Autnomas al tiempo que podrn parti31
cipar en un sistema intercomunicado de registros. Por ltimo, ha de resaltarse que el

empleo la frmula de un convenio marco no excluye a los convenios bilaterales, sino
que ambos coexisten en su desarrollo.
2.2. EL PORTAL UNICO DE LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO.

Una de las acciones ms importantes dentro del Plan de Accin Info XXI, dirigido a
potenciar la Sociedad de la Informacin y el acceso de los ciudadanos a las nuevas
tecnologas, dentro del mbito de las Administraciones Pblicas, lo constituye la creacin del Portal Unico de las Administraciones Pblicas o Portal del Ciudadano
(www.administracin.es), que fue presentado por el Ministro de Administraciones
Pblicas el 4 de septiembre de 2001. Esta pgina web nace con el objetivo primordial
de servir de motor para la plena implantacin de la denominada Administracin
Electrnica y engloba, inicialmente, toda la informacin sobre la Administracin
General del Estado, sin perjuicio de su progresiva extensin a las administraciones
autonmicas y locales.
Asimismo, el Portal Unico de la Administracin, no slo pretende dar una detallada
informacin acerca de los servicios que presta la Administracin General del Estado,
sino que adems tiene como objetivo que los ciudadanos puedan acceder a los mismos a travs del uso de esta pgina web, lo que conlleva en la prctica una interrelacin entre ambos sujetos, con un intenso intercambio de informacin. Por lo tanto,
como ha sealado la doctrina, nos encontramos ante la denominada comunicacin
pblica, concepto de mayor amplitud que el de informacin administrativa. En este sentido, por informacin administrativa se entiende el suministro de informacin por parte
de la Administracin a los ciudadanos, mientras que bajo el trmino comunicacin
pblica queda comprendido no slo el apartado anterior sino tambin la aportacin de
informaciones de los ciudadanos a la Administracin, por lo que tiene un sentido bidireccional (A. GALAN: 2000, 28).
De este modo el Portal Unico constituye una importante base de datos que la
Administracin pone a disposicin de los ciudadanos con el propsito de facilitar a
stos el acceso a los diversos servicios que presta, de un modo sencillo y accesible.
Pero, como ocurre respecto a todas las bases de datos es necesario tener en cuenta
dos cuestiones: por un lado, las tcnicas de acceso deben ser viables para todos los
ciudadanos y, adems en las de las Administraciones Pblicas deben encontrarse
abiertas a todos los usuarios, sin tener que obtener claves especficas de acceso; por
otro lado, la actualidad y la exactitud de los datos que en esta pgina web se ofrecen
a los ciudadanos, deben ser una de las prioridades fundamentales de la misma.
Respecto a sta ltima reflexin, convenimos con A. PALOMAR (1995, 368), que si un
banco de datos ha de servir para la adopcin de decisiones estratgicas, para meras
consultas informativas o para explotacin parcial en otros mbitos, bien sea por las
propias Administraciones o por los ciudadanos, es indispensable que los datos e informaciones que van a fundamentarlo sean exactos y se puedan extraer en tiempo real,
lo que en la prctica se revela difcil de conseguir y es uno de los factores que ms
desvirtan estos sistemas, pues para quienes deben tomar una decisin un dato no
actualizado es un dato incorrecto. Por ello, la actualizacin y la seguridad en la modificacin y la custodia se convierten en elementos esenciales del Portal del Ciudadano.
En este sentido, se expresa, igualmente, el art. 4.3 del Real Decreto 263/1996 estableciendo que
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las medidas de seguridad aplicadas a los soportes, medios y aplicaciones utilizados por los rganos de la Administracin General del Estado y sus entidades de
derecho pblico vinculadas o dependientes debern garantizar: a) La restriccin de
su utilizacin y del acceso a los datos e informaciones en ellos contenidos a las personas autorizadas, b) La prevencin de alteraciones o prdidas de los datos e informaciones, c) La proteccin de los procesos informticos frente a manipulaciones no
autorizadas.
Debe observarse, del mismo modo, que la existencia de este Portal no implica la desaparicin y sustitucin de los servicios de informacin en Internet de los diversos rganos de la Administracin General del Estado, sino lo que se pretende con el mismo es
complementarlos, facilitando y encaminando al ciudadano a la localizacin de informacin y a la realizacin de trmites administrativos a travs de esta ventanilla nica, de
forma transparente para los ciudadanos.
2.3. EL DOCUMENTO NACIONAL DE IDENTIDAD ELECTRNICO.

Tradicionalmente el documento nacional de identidad (en adelante, DNI) ha sido el instrumento garante de la acreditacin personal de los ciudadanos espaoles. Se trata de
un instrumento cuya finalidad esencial es la de hacer constar de modo oficial la identidad personal de forma indubitada, ya sea frente al Estado, ya frente al propio individuo, necesitado de un modo exacto de poder demostrar su personalidad, ya a sus causahabiente y tambin, como expone M. D. COSPEDAL, frente a terceros, a quienes
no puede negarse, sin dao para el trfico jurdico, una razonable posibilidad de tener
la certeza sobre la identidad de las personas con quienes se relacionan (2004, 190).
Sin embargo, la entrada de las nuevas tecnologas y la configuracin de la
Administracin Electrnica tambin van a suponer una mutacin en este documento
acreditadito de la identidad de su titular. De este modo, se comenz a pensar en la
posibilidad de dotar de nuevas funciones a este documento derivado del desarrollo que
estn teniendo las nuevas tecnologas en nuestra sociedad. Resulta notorio que en la
actualidad la gran diversidad de documentos de identidad, creados ad hoc, prestan al
ciudadano un servicio un tanto limitado y restringido a una funcin concreta; as, por
ejemplo, el permiso de conducir, el pasaporte, la tarjeta de la seguridad social, slo sirven para acreditar la identidad de la persona titular de los mismos en determinadas
relaciones personales o jurdicas concretas. Por ello, se ha ido pensando en dotar al
DNI de nuevas funciones que lo haga ms til para el ciudadano, especialmente en las
relaciones que este pueda tener con las Administraciones Pblicas, aunque tambin
en sus relaciones jurdico-privadas.
As se present en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de Firma
Electrnica el 10 de junio de 2003 que contena dos artculos el decimoquinto y el decimosexto en el que se regulaba lo que va a constituir el DNI electrnico. La introducin
de esta novedad no estuvo exenta de un amplio debate parlamentario por parte de los
diferentes grupos polticos. En este sentido, la regulacin contenida en el proyecto atribua al DNI unas funcionalidades que excedan de las meramente identificativas que
hasta la fecha eran las que le han sido atribuidas por el ordenamiento jurdico vigente
en materia de seguridad pblica, de este modo el DNI pasaba de ser un documento
destinado exclusivamente a acreditar la identidad de las personas a constituir algo cualitativamente diferente: un instrumento que permitir al ciudadano firmar en el mbito
33
telemtico dotando a los documentos firmados de garanta de autenticidad y de integridad, esto es, habilita la firma electrnica de documentos.
Esta modificacin funcional provoc la crtica de diversos grupos parlamentarios como
el Partido Nacionalista Vasco, Izquierda Unida, Convergencia i Unin y Partido
Socialista Obrero Espaol, que vertieron su crtica, esencialmente, en torno a un punto
comn: la posibilidad de que al tener el Ministerio del Interior la competencia exclusiva para la emisin de este DNI electrnico, a travs de la Fabrica Nacional de Moneda
y Timbre, ello pudiera suponer un monopolio por parte del Estado en el futuro mercado de los servicios de certificacin. As, por ejemplo, la diputada URAN GONZLEZ,
perteneciente al grupo parlamentario Federal de Izquierda Unida sostuvo una doble
crtica al respecto: por un lado desde la perspectiva de la libre competencia indic que
la prestacin de unos servicios que no facilitan al resto de las empresas que compiten en el sector; prcticamente le conceden el monopolio para la extensin de la garanta econmica que el resto de las empresas s vana a tener que presentar para que se
les pueda reconocer como prestadores de servicios, y, desde la perspectiva de posible invasin de competencias autonmicas, seal que, adems, establece un nico
modelo, que sirve para todo el territorio nacional, a travs de la Fabrica Nacional de
Moneda y Timbre, y no permiten que las comunidades autnomas puedan tener reconocidos certificados que tambin sean vlidos para el resto del Estado (Diario de
Sesiones del Congreso de los Diputados, nm. 281, de 25 de septiembre de 2003). En
parecidos trminos se expresaron las otras formaciones polticas citadas crticas con
el Proyecto de Ley de Firma Electrnica, en lo que respecta a la creacin del DNI electrnico.
embargo, estas crticas y las enmiendas que llevaban parejas no fueron incluidas en
el texto finalmente aprobado que result en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre de
firma electrnica (en adelante, LFE) que establece en su Captulo III dos preceptos,
arts. 15 y 16, que recogen este nuevo DNI.
El art. 15 LFE establece lo siguiente:
1. El documento nacional de identidad electrnico es el documento nacional de
identidad que acredita electrnicamente la identidad personal de su titular y permite la firma electrnica de documentos. 2. Todas las personas fsicas o jurdicas,
pblicas o privadas, reconocern la eficacia del documento nacional de identidad
electrnico para acreditar la identidad y los dems datos personales del titular que
consten en el mismo, y para acreditar la identidad del firmante y la integridad de los
documentos firmados con los dispositivos de firma electrnica en l incluidos.
Se configura as el DNI electrnico que aade a la funcin bsica de identificacin del
DNI actual, las de autenticacin y no repudio en el mundo digital, como consecuencia
de la capacidad de realizar firmas digitales reconocidas, es decir, firmas digitales a las
que la LFE reconoce el mismo valor que la firma manuscrita (art. 3.3), con la indudable trascendencia que ello supone. Esta nueva funcin requerir una modificacin de
la tarjeta fsica que constituye el DNI. El soporte fsico del nuevo DNI electrnico ser
una tarjeta de policarbonato, impresa en anverso y reverso mediante diversas tcnicas
que garanticen su seguridad ante falsificaciones o manipulaciones: La informacin visible de la tarjeta ser la siguiente (M. D. COSPEDAL: 2004, 205):
- anverso: nombre del Estado y denominacin del documento; nombre y apellidos,
sexo, nacionalidad y fecha de nacimiento; nmero de identidad personal e identifi-
34
cacin fiscal; nmero de documento y fecha de expedicin; fecha y lugar de emisin; firma del titular, y foto.
- reverso: lugar de nacimiento, nombre de los padres, domicilio, localidad y provincia; datos para la lectura mecnica.
A ello hay que aadir que los rganos encargados de la expedicin del DNI electrnico estarn sujetos a una serie de obligaciones como establece el art. 16 LFE:
1. Los rganos competentes del Ministerio del Interior para la expedicin del documento nacional de identidad electrnico cumplirn las obligaciones que la presente
Ley impone a los prestadores de servicios de certificacin que expidan certificados
reconocidos con excepcin de la relativa a la constitucin de la garanta a la que se
refiere el apartado 2 del artculo 20. 2. La Administracin General del Estado emplear, en la medida de lo posible, sistemas que garanticen la compatibilidad de los
instrumentos de firma electrnica incluidos en el documento nacional de identidad
electrnico con los distintos dispositivos y productos de firma electrnica generalmente aceptados.
En este sentido se exonera a la Fabrica Nacional de Moneda y Timbre de constituir un
seguro de responsabilidad civil por importe de al menos 3.000.000 de euros para afrontar el riesgo de la responsabilidad por los daos y perjuicios que puedan ocasionar el
uso de los certificados que expidan, aspecto que como ya dijimos fue objeto de crtica
por poder suponer una restriccin a la libre competencia en su vertiente de posicin de
abuso de posicin dominante frente a otros prestadores de servicios de certificacin.
Finalmente la LFE establece en su Disposicin adicional sexta que los artculos 15 y
16 requerirn de desarrollo normativa, al disponer que el DNI electrnico se regir por
su normativa especfica. Hasta la LAE no se aprob esta norma de desarrollo, tan solo
haba un Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2004 en el que se establecen las directrices para el desarrollo de este novedoso documento en el que se
incluyen las medidas presupuestarias y el calendario de implantacin del mismo. Nos
detendremos ms adelante en la regulacin actual del DNI electrnico.
35
36
LA DEFINITIVA IMPLANTACIN DE
LA ADMINISTRACIN
ELECTRNICA EN ESPAA:
LA LEY 11/2007, DE 22 DE JUNIO, DE ACCESO
ELECTRNICO DE LOS CIUDADANOS A LOS
SERVICIOS PBLICOS
La definitiva implantacin de la Administracin Electrnica en Espaa
Uno de los retos ms relevantes que implicaba el proceso de modernizacin tecnolgica en el que se encontraban inmersas las diferentes Administraciones Pblicas giraba en torno a la consagracin de un verdadero marco normativo que contemplara las
especificidades y singularidades que conlleva el empleo de las nuevas tecnologas de
la informacin y las comunicaciones para su actividad, tanto desde la perspectiva interna como, especialmente, en sus relaciones con los ciudadanos.
El punto de partida del desarrollo normativo lo constituy la LPC, concretamente su art.
45 que prevea la utilizacin de las nuevas tecnologas en el procedimiento administrativo, si bien la parquedad con la que dicho precepto estableca la posibilidad de el
empleo por parte de los ciudadanos de estos medios electrnicos, as como, su mbito de aplicacin limitado a la actividad formalizada de la Administracin, supona un
lmite al desarrollo normativo de lo que venimos entendiendo como Administracin
electrnica que tiene un sentido ms amplio.
As, para dar un impulso firme y decidido a lo que constituye la Administracin electrnica se aprob la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico a los servicios
pblicos (LAE), que como seala en su propia Exposicin de Motivos, uno de los principales motivos para abordar los cambios normativos que contiene la misma radica,
precisamente, en la rmora que supona la regulacin inicial de la LPC. En efecto,
como afirma en su Prembulo:
Sin embargo, el desarrollo de la Administracin electrnica es todava insuficiente. La causa en buena medida se debe a que las previsiones de los artculos 38, 45
y 59 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn son facultativas. Es decir, dejan en manos de
las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo
efectivo o no, relacionarse por medios electrnicos con ellas, segn que stas quieran poner en pie los instrumentos necesarios para esa comunicacin con la
Administracin.
Por esta razn, la LAE supone una ruptura con el rgimen jurdico establecido inicialmente en la LPC. Se da un paso de gigante en el cambio de filosofa de la misma, ya
que el servicio a los ciudadanos demanda establecer un verdadero derecho de los mismos a comunicarse con las Administraciones mediante el uso de los medios electrnicos. El revs de este derecho es el deber de la Administracin de dotarse de los
medios y sistemas electrnicos necesarios para que este derecho pueda materializarse de forma efectiva. Como dice la LAE esta es una de sus grandes novedades:
pasar de la declaracin de impulso de los medios electrnicos e informticos -que
se concretan en la prctica en la simple posibilidad de que algunas
Administraciones, o algunos de sus rganos, permitan las comunicaciones por
medios electrnicos- a que estn obligadas a hacerlo porque la Ley reconoce el
derecho de los ciudadanos a establecer relaciones electrnicas.
De este modo se consagra la relacin con las Administraciones Pblicas por medios
electrnicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligacin correlativa
para dichas Administraciones. Este es el epicentro sobre el que gira la LAE, si bien
resulta necesario abordar el alcance y extensin de este derecho. En este sentido, por
ejemplo, este derecho se hace efectivo de modo real mediante la imposicin, por lo
menos dentro del mbito de la Administracin General del Estado, del deber de poner
a disposicin de los ciudadanos y empresas al menos de un punto de acceso general
39
a travs del cual los usuarios puedan, de forma sencilla, poder acceder a la informacin y servicios de su competencia; presentar instancias y recursos; realizar el trmite
de audiencia cuando proceda; efectuar pagos o acceder a las notificaciones y comunicaciones que les enven las Administraciones. Dedicaremos las siguientes pginas al
examen detallado de estos puntos.
1. OBJETO Y FINALIDAD DE LA LAE.

Si bien nuestro ordenamiento jurdico muestra antecedentes que expresan la necesidad de regular las consecuencias jurdicas que comporta la Sociedad de la
Informacin, la LAE se configura como la primera disposicin normativa que afronta
desde una perspectiva global el fenmeno de la introduccin de las nuevas tecnologas en el Derecho Administrativo, erigindose en una norma de cabecera que conlleva
un cambio de tendencia, pues en ella subyace el firme propsito de regular de manera omnicomprensiva el conjunto de aspectos jurdicos que encierra la denominada
Administracin electrnica. As, se deduce del art. 1 de la LAE que establece:
Objeto de la Ley.
1.La presente Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las
Administraciones Pblicas por medios electrnicos y regula los aspectos bsicos de
la utilizacin de las tecnologas de la informacin en la actividad administrativa, en
las relaciones entre las Administraciones Pblicas, as como en las relaciones de
los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento comn ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en
condiciones de seguridad jurdica.
2.Las Administraciones Pblicas utilizarn las tecnologas de la informacin de
acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservacin de los datos,
informes y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias.
Debe precisarse desde un primer momento que a pesar de que se trata de una Ley de
Administracin electrnica, en el sentido que estamos apuntando de esta expresin,
su contenido no abarca el vasto compendio de materias que de hecho se desprenden
de esta nocin en la actualidad pues hay aspectos como el rgimen de proteccin de
datos, la gobernanza y el voto electrnico que algunos operadores identifican como
propios de la Administracin electrnica y no son en cambio regulados por la LAE, aunque existan alusiones a ellos en sede de principios generales, como se examinar ms
adelante.
En otro orden de consideraciones, el apartado segundo de este precepto ms que precisar el objeto de la LAE contiene un principio general, por lo que su ubicacin sistemtica ms correcta hubiera sido el art. 4 de la LAE, especficamente dedicado a los
principios de la misma. Este precepto est sealando en realidad los diversos problemas de orden prctico que conlleva el empelo de las nuevas tecnologas, al exponer
las circunstancias que dificultan la implantacin de la Administracin electrnica aportando una definicin de cada uno de los requisitos que ahora seala la LAE. Por lo
tanto, lo que hace el legislador es incidir en la necesidad de que el conjunto de actuaciones que entraa la Administracin electrnica respete ese cuadro mnimo de requi-
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sitos, cuyas concretas determinaciones de orden tcnico se desarrollan ulteriormente

en mbitos concretos de la ordenacin: as, por ejemplo, al regular los tipos de firma
electrnica aceptados en el trfico jurdico, los elementos tcnicos de los documentos
y archivos electrnicos, o los requisitos de las notificaciones telemticas.
Respecto a los fines de la LAE, stos se encuentran enunciados en su art. 3, y sirven
de fundamento para justificar la teleologa de esta norma que, como podemos apreciar
se encuentra cargada de buenos propsitos de difcil articulacin en diversas ocasiones.
La primera finalidad enunciada en el art 3.1 se refiere a la necesidad de facilitar el
ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes por medios electrnicos. El
empleo de los medios telemticos como forma de mejorar el ejercicio de los derechos
por los ciudadanos, es sin duda un elemento clave para el buen desarrollo de la
Administracin electrnica. Esta determinacin se ubica en la perspectiva procedimental, es decir, en las relaciones administrativas para el ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de obligaciones. De este modo, su configuracin jurdica deber ser, en
consecuencia, precisa y responder a esquemas jurdicos que permitan su ulterior revisin por la jurisdiccin contencioso-administrativa de aquellas actuaciones adoptadas
en formato electrnico (PALOMAR: 2007, 88).
En segundo lugar, la LAE establece la necesidad de facilitar el acceso por medios
electrnicos de los ciudadanos a la informacin y al procedimiento administrativo, con
especial atencin a la eliminacin de las barreras que limiten dicho acceso. Como
puede observarse, esta finalidad hace alusin tanto a la actividad formalizada como a
la que no lo es. Por ello, se contiene una referencia a la funcin administrativa de informacin en general y junto a ello se articula el acceso de los ciudadanos al procedimiento administrativo que deber concretarse en las distintas fases del mismo.
A continuacin se establece una finalidad de alta importancia ligada a un empleo seguro de las nuevas tecnologas. As, establece el art. 3 en su apartado tercero lo siguiente: crear las condiciones de confianza en el uso de los medios electrnicos, estableciendo las medidas necesarias para la preservacin de la integridad de los derechos
fundamentales, y en especial los relacionados con la intimidad y la proteccin de datos
de carcter personal, por medio de la garanta de la seguridad de los sistemas, los
datos, las comunicaciones y los servicios electrnicos.
Se trata de una finalidad eminentemente de carcter pedaggico de cara a garantizar
la seguridad en la utilizacin de los medios telemticos. Se persigue generar la confianza de los ciudadanos en el empleo de este tipo de medios siempre que los mismos
cumplan con todos los requisitos establecidos por la norma. En particular, se dispone
que corresponde a las Administraciones Pblicas establecer las condiciones necesarias de preservacin de la integridad de los derechos fundamentales y, en especial,
aquellos ligados o conectados con la intimidad y la proteccin de datos de carcter personal.
En este sentido el precepto contiene dos mandatos fundamentales: 1) el referido a que
las Administraciones Pblicas deben efectuar una funcin informativa para conseguir
que los ciudadanos realicen sus relaciones a travs de estos medios; y 2) la necesidad de establecer un marco de seguridad jurdica que justifique la confianza de los ciudadanos mediante el diseo de sistemas que respeten el ordenamiento jurdico.
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A rengln seguido la LAE enuncia como siguiente finalidad la de promover la proximidad con el ciudadano y la transparencia administrativa, as como la mejora continuada
en la consecucin del inters general.
La transparencia en la actuacin de las Administraciones Pblicas no es slo un mandato establecido en nuestra Constitucin sino, adems, una nueva forma de ver la actividad administrativa. La funcionalidad y la operatividad que para este supuesto pueden
aportar las nuevas tecnologas es de suma importancia y, de hecho, algunas de las
nuevas normas que se han ido aprobando recientemente, ponen el acento en el
empleo de la tecnologa como elemento de cara a incrementar y facilitar la transparencia y el conocimiento de la actuacin de las Administraciones Pblicas. En este sentido, puede afirmarse que la transparencia hace referencia a tres elementos: 1) el proceso de elaboracin de decisiones por los entes pblicos ha de ser abierto y participado; 2) las decisiones tienen que ser motivadas y razonables; y 3) la informacin que
sirve de base a las decisiones tiene que ser, dentro de lo posible, accesible al pblico.
Como quinta finalidad se seala la de contribuir a la mejora del funcionamiento interno de las Administraciones Pblicas, incrementando la eficacia y la eficiencia de las
mismas mediante el uso de las tecnologas de la informacin, con las debidas garantas legales en la realizacin de sus funciones. En este caso la perspectiva es de
carcter interno o referida a la actividad ad intra de las Administraciones Pblicas. Se
trata de establecer un principio de organizacin en el que la utilizacin de las nuevas
tecnologas juegue un rol fundamental de cara a conseguir dar un mayor cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia ya establecidos en la Constitucin en su art.
103.1. Con ello debe facilitarse una simplificacin de estructuras, una reduccin de los
costes directos y, una adecuada ubicacin de los recursos humanos en actividades y
funciones que realmente den virtualidad a dichos principios.
En todo caso resulta necesario recordar que esta prescripcin se sita en el entorno
que propone la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al
Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones que lleva como ttulo El papel
de la administracin electrnica en el futuro de Europa, de 26 de septiembre de 2003,
en el que se afirmaba lo siguiente:
las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC) pueden ayudar a las
Administraciones Pblicas a hacer frente a tantos retos. Sin embargo, el nfasis no
debe ponerse en las TIC propiamente dichas, sino en su utilizacin combinada con
los cambios organizativos y con nuevas aptitudes encaminadas a mejorar los servicios pblicos, los procesos democrticos y las polticas pblicas. A esto se refiere la administracin electrnica (eGovernment).
Intimamente conectada con la finalidad anterior la LAE incide en los aspectos organizativos internos de la Administracin en la siguiente finalidad cuando prescribe en el
apartado sexto del art. 3: Simplificar los procedimientos administrativos y proporcionar oportunidades de participacin y de mayor transparencia, con las debidas garantas legales.
En trminos de gestin pblica podra decirse que la simplificacin administrativa, en su
vertiente procedimental, es un deber del buen gestor pblico. Es verdad, sin embargo,
que no constituye una prctica muy extendida a pesar de que las leyes de las respectivas Administraciones pblicas establezcan diversas referencias a los mismos. As, por
ejemplo, se aprecia en la LOFAGE, cuando en su art. 3.2 dispone como principios de
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funcionamiento de la Administracin General del Estado el de racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestin.
De todas formas, lo que la LAE intenta es aprovechar la incorporacin de los mtodos
telemticos para conseguir que las Administraciones reflexiones sobre las formas de
hacer las cosas y se acerquen a aquellas que puedan simplificar las pautas de relacin con los ciudadanos en el seno de los procedimientos y para conseguir fines adicionales que vienen representados por la consecucin de un mayor marco de participacin y transparencia que, desde luego, es posible fomentar en sede electrnica de
una forma ms notable e intensa que en el marco de los procedimientos tradicionales.
Finalmente la LAE establece como ltima finalidad la de contribuir al desarrollo de la
sociedad de la informacin en el mbito de las Administraciones Pblicas y en la sociedad en general. Como puede apreciarse se trata de un propsito de carcter general
que recoge en torno al mismo al resto de los fines enunciados y sirve de clusula de
cierre del art. 3.
2. AMBITO DE APLICACIN.
Por lo que respecta a su mbito de aplicacin, el art. 2.1 LAE, lo seala en los siguientes trminos:
1. La presente Ley, en los trminos expresados en su disposicin final primera,
ser de aplicacin:
a) A las Administraciones Pblicas, entendiendo por tales la Administracin General
del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades
que integran la Administracin local, as como las entidades de Derecho Pblico
vinculadas o dependientes de las mismas.
b) A los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas.
c) A las relaciones entre las distintas Administraciones Pblicas.
2. La presente Ley no ser de aplicacin a las Administraciones Pblicas en las actividades que desarrollen en rgimen de derecho privado.
De este modo la Ley marca sus lneas directrices de aplicacin en torno a dos criterios
sucesivos. El primero, implica la opcin de la frmula tradicional de carcter subjetivo,
de acuerdo al cual slo es de aplicacin a las Administraciones Pblicas territoriales y
a sus entidades instrumentales o especializadas con personificacin jurdico-pblica.
Como es de sobra conocido en Espaa la cantidad de Administraciones Pblicas existentes adquiere una dimensin muy importante: de cada Administracin territorial
(Estado, Comunidades Autnomas y Entidades Locales) depende una gran cantidad
de organismos y entes, unas veces que adoptan personificacin jurdico-pblica y
otras que adoptan la forma de personificacin jurdico-privada; y a estas hay que aadir las denominadas Administraciones independientes, es decir, las que no se encuentran sometidas ni funcional ni jerrquicamente a una Administracin territorial. Con
arreglo al art. 2.2 LAE, quedan fuera de su mbito de aplicacin las sociedades mercantiles pblicas y las fundaciones pblicas, mientras que quedan incluidas los
siguientes organismos y entes pblicos:
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- En la Administracin General del Estado, ostentan el carcter de organismos

pblicos (art. 43 LOFAGE): los organismos autnomos, las entidades pblicas
empresariales y las agencias estatales.
- En la Administracin de las Comunidades Autnomas el catlogo de entidades de
Derecho pblico ser el que establezca la propia legislacin autonmica, en ejercicio de su potestad de autoorganizacin.
- En las Entidades locales las diferentes formas de personificacin son las mismas
previstas para el Estado (art. 85 bis LBRL).
- Las denominadas Administraciones independientes deben ser consideradas como
entidades de Derecho pblico a los efectos de la LAE.
- Las Universidades pblicas.
Este criterio subjetivo empleado por el legislador es el ms cmodo y el que depara un
mayor ndice de seguridad jurdica, pues como ha podido verse resulta relativamente
sencillo determinar cules son las entidades que tienen una forma de personificacin
jurdico-pblica. No obstante, no se trata de un criterio completo, ya que la determinacin de la forma de personificacin de un ente u otro se encuentra sujeta a constantes
cambios que tienen ms que ver con necesidades de organizacin que con la naturaleza de las funciones desempeadas y su correlativo rgimen jurdico.
La opcin por este criterio implica algunas disfunciones importantes. Por ejemplo,
Correos y Telgrafos es en la actualidad una sociedad annima y, por tanto, es una
personificacin jurdico-privada, si bien hasta el ao 2000 fue una entidad pblica
empresarial. El cambio en la forma de personificacin evidencia la mutabilidad del rgimen jurdico aplicable a determinados entes del sector pblico, que resulta altamente
voltil y obliga tener que estar pendiente de sus normas reguladoras a los efectos de
aplicacin o no de la LAE (E: GAMERO: 2009,66). A ello se aade en el presente ejemplo, que Correos y Telgrafos tiene encomendada la prestacin del servicio de
Notificaciones Telemticas Seguras, mediante el que se canalizan las notificaciones
electrnicas de toda la Administracin del Estado. Resulta, en consecuencia, un tanto
paradjico que uno de los pilares de la Administracin electrnica sea prestado por una
entidad cuyo rgimen jurdico queda excluido del mbito de aplicacin de la LAE.
Por tanto, para evitar este tipo de situaciones anmalas o reducir su nmero, deberan establecerse los criterios de identificacin de entidades pblicas operantes en el
Derecho Comunitario, que frente a la forma estricta de personificacin de cada ente
introducen elementos correctores, de carcter funcional, que amplan sensiblemente el
nmero de organismos calificados como pblicos.
El segundo criterio empleado por la LAE es de carcter material, determinando su aplicacin a las actividades o funciones pblicas que realicen las entidades anteriormente mencionadas, sin regir en sus actuaciones de carcter jurdico-privado. En este
punto, tampoco es del todo claro el resultado de la delimitacin, por sostener en un
concepto jurdico indeterminado y no en una ecuacin estrictamente formal, lo que
demanda un examen del caso concreto para determinar cada vez que acta una
Administracin Pblica si estamos en presencia de una relacin de Derecho Pblico o
de Derecho privado. El criterio generalmente empleado para realizar la operacin es el
ejercicio de potestades administrativas (art. 2.2 LPC), si bien doctrinalmente se prefieren nociones ms amplias como la de la funcin pblica, o la de giro o trfico admi-
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nistrativo que podran definirse como la adopcin de decisiones materialmente pblicas, que derivan de la voluntad de un sujeto pblico, persiguen fines de inters general y se financian mayoritariamente con recursos pblicos (E. GARCIA DE ENTERRIA
y T. R. FERNANDEZ: 2006, 53 y ss.).
Finalmente ha y que sealar que la LAE no menciona a las Corporaciones de Derecho
Pblico. Se trata de instituciones de creacin legal y pertenencia obligatoria que asumen el ejercicio de funciones pblicas, as, por ejemplo, estn los Colegios
Profesionales o las Cmaras de Comercio. Estas organizaciones son de base asociativa privada pero ejercen funciones pblicas por atribucin legal expresa. Por lo tanto
surge el interrogante de si les es de aplicacin o no la LAE. La cuestin no es de fcil
solucin. En este sentido, la LPC en su disposicin transitoria primera declaraba que
estas instituciones se rigen por su legislacin especfica, sindoles de aplicacin la
LPC nicamente con carcter transitorio, hasta que se complete dicha legislacin
especfica, actualizacin que a da de hoy no ha tenido lugar.
Existen argumentos para defender que las Corporaciones de Derecho Pblico deben
concebirse como Entidades de Derecho Pblico en el sentido que expresa el art. 2.1.a)
LAE, pero la naturaleza jurdica de estas entidades es un asunto extraordinariamente
controvertido que excede del nuestro mbito de estudio. No obstante y, por lo que aqu
interesa debe sealarse que, de acuerdo con la sentencia del TS de 18 de febrero de
1998 la Ley de Procedimiento Administrativo es aplicable a las Corporaciones
Pblicas bien entendido que no todos los preceptos, en su integridad son de directa
aplicacin, sino aquellos en que desarrollen funciones pblicas atribuidas expresamente por la regulacin legal. Por lo que parece que la LAE resulta de aplicacin a este
tipo de entes pblicos cuando ejerzan funciones pblicas que expresamente les hayan
sido atribuidas por su legislacin especfica.
3. DERECHOS DE LOS CIUDADANOS

El establecimiento de los derechos de los ciudadanos en el marco de sus relaciones
con la Administracin se presente con una frmula ciertamente amplia puesto que la
interpretacin del art. 6 LAE, que es el que regula los mismos permite su aplicacin
tanto a la actividad administrativa formalizada como a la que no lo es. Desde una perspectiva estructural podemos sealar que el citado precepto admite un derecho central
al disponer que
1. Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las
Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los
derechos previstos en el artculo 35 de la LPC, as como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a
las resoluciones y actos administrativos.
Como puede observarse se establece, en primer lugar, la referencia a que los sistemas deben garantizar los derechos generales ya previstos en la LPC; en segundo trmino y de forma especfica, el cumplimiento ya en va electrnica de un conjunto adicional de derechos que, en diversos supuestos, no son ms que el reflejo electrnico
de los ya establecidos con carcter general. A este esquema se adiciona otro bloque
de derechos en relacin al establecimiento de actividades de servicios, los ciudadanos
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tienen derecho a obtener la siguiente informacin a travs de medios electrnicos. Se

trata, por tanto, de la articulacin del elenco de derechos en tres niveles que, en algunos supuestos, se diferencian por su textura y vinculacin real a la tecnologa en cuestin y, en otros, por el momento del ejercicio y el mbito subjetivo sobre el que operan
(PALOMAR: 2007, 106).
De este modo puede sistematizarse el art. 6 de la LAE de la siguiente manera:
- En primer lugar, el conjunto de derechos ya previstos en el art. 35 de la LPC. Al
respecto debe advertirse que el citado artculo incluye de una forma asistemtica
los diversos derechos de los ciudadanos e interesados en los procedimientos administrativos en lo que intervengan. De manera resumida puede indicarse que en el
listado se incluyen los derechos procedimentales tradicionales que corresponden a
los interesados en los procedimientos junto con un catlogo de derechos relacionales pensados para obtener un acercamiento de la Administracin a los ciudadanos
y a las prestaciones y servicios que las mismas administran.
- En segundo lugar, se establece en la misma lnea del art. 35 LPC, derechos de
contenido estrictamente procedimental (alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, etc.), junto a otros que
no son (por ejemplo, realizar consultas u solicitar informaciones).
- Finalmente, se establecen una serie de derechos en los procedimientos relativos
al establecimiento de actividades de servicios.
Examinaremos a continuacin esta tipologa de derechos, y su alcance real en la configuracin de la Administracin electrnica.
3.1. DERECHOS CONTEMPLADOS EN EL ARTCULO 35 LPC.

El art. 35 LCP se caracteriza por establecer respecto a su mbito de aplicacin a los
interesados en su relacin con las Administraciones Pblicas respecto de las cuales
han iniciado algn procedimiento como a los ciudadanos cuando se aproximan a una
Administracin para solicitar algn tipo de informacin en relacin con asuntos que
puedan ser de su inters, aunque formalmente, no hayan iniciado ninguna actuacin
de carcter jurdico procedimental, respecto a la que la Administracin tenga el deber
de contestar y resolver respecto de lo solicitado.
Este mbito de actuacin tiene un particular reflejo en las consecuencias jurdicas de
su posible incumplimiento o de las irregularidades en la puesta en prctica de los derechos consagrados en el mismo. As, puede sealarse que mientras los posibles incumplimientos en el mbito de la actividad no formalizada entroncan nicamente con la
posible responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas como consecuencia de su funcionamiento anormal de los servicios pblicos, las vulneraciones en
sede procedimental tienen una consecuencia jurdica en el mbito de la nulidad de la
actuacin administrativa en cuestin y podr ser declarada la invalidez de las misma.
3.2. DERECHOS RELACIONADOS CON EL ACCESO ELECTRNICO EN SENTIDO

ESTRICTO.
Este tipo de derechos, han sido calificados como derechos accesorios, en lo instru46
mental, al derecho de acceso y relacin con las Administraciones Pblicas en sede

telemtica. Con carcter general estos derechos relacionados con la Administracin
electrnica, pueden ser objeto de la siguiente enumeracin:
i) A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal
a travs del cual relacionarse por medios telemticos con las Administraciones
Pblicas
ii) A no aportar datos y documentos que obre en poder de las Administraciones
Pblicas, las cules utilizarn medios electrnicos para recabar dicha informacin
siempre que, en el supuesto de datos de carcter personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los trminos establecidos en la LOPD, o una
norma con rango de Ley as lo prevea, salvo que existan restricciones de acuerdo
a la legislacin de aplicacin a los datos y documentos recabados.
Este derecho se encontraba ya reconocido en el art. 35 de la LPC. No obstante conviene sealar que su materializacin en la realidad prctica de la actuacin administrativa procedimentalizada ha dejado mucho que desear y ha sido por tanto un derecho
que ha quedado un tanto vaco de contenido. Ello se ha debido a diversos factores
entre los que podemos destacar: a) las propias dificultades de los rganos administrativos de recabar informaciones del resto de rganos; y b) la normativa de proteccin
de datos que exige el consentimiento como elemento esencial de la cesin de datos.
De todas formas, el reciente RD 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LAE ha establecido una serie de elementos de cara a configurar de
forma real y eficaz este derecho contenido en el art. 6.2.b) de la LAE. En este sentido,
el art 2.1 del RD 1671/2009 seala que cuando los ciudadanos quieran ejercer el derecho a no aportar datos y documentos que obren en poder de las Administraciones
Pblicas se debern seguir las siguientes reglas:
a) La Administracin facilitar a los interesados en los procedimientos administrativos el ejercicio del derecho, que podr efectuarse por medios electrnicos.
En todo caso, los interesados sern informados expresamente de que el ejercicio
del derecho implica su consentimiento () para que el rgano y organismo ante el
que se ejercita pueda recabar los datos o documentos respecto de los que se ejercita el derecho de los rganos u organismos en que los mismos se encuentren.
El derecho se ejercitar de forma especfica e individualizada para cada procedimiento concreto, sin que el ejercicio del derecho ante un rgano u organismo implique un consentimiento general referido a todos los procedimientos que aquel tramite en relacin con el interesado.
b) En cualquier momento, los interesados podrn aportar los datos o documentos o
certificados necesarios, as como revocar su consentimiento para el acceso a datos
de carcter personal.
c) Si el rgano administrativo encargado de la tramitacin del procedimiento, posee,
en cualquier tipo de soporte, los datos, documentos o certificados necesarios o
tiene acceso electrnico a los mismos, los incorporar al procedimiento administrativo correspondiente sin ms trmite. En todo caso, quedar constancia en los
ficheros del rgano u organismo cedente del acceso a los datos o documentos efectuado por el rgano u organismo cesionario.
47
d) Cuando el rgano administrativo encargado de la tramitacin del procedimiento

no tenga acceso a los datos, documentos o certificados necesarios, los pedir al
rgano administrativo correspondiente. Si se tratara de un rgano administrativo
incluido en el mbito de aplicacin del artculo 1.2.a) deber ceder por medios electrnicos los datos, documentos y certificados que sean necesarios en el plazo mximo que establezca la normativa especfica, que no podr exceder de diez das.
Dicho plazo mximo ser igualmente aplicable si no est fijado en la normativa
especfica.
e) En caso de imposibilidad de obtener los datos, documentos o certificados necesarios por el rgano administrativo encargado de la tramitacin del procedimiento,
se comunicar al interesado con indicacin del motivo o causa, para que los aporte en el plazo y con los efectos previstos en la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. En este caso, el interesado podr formular queja conforme
lo previsto en el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el
marco general para la mejora de la calidad en la Administracin General del Estado.
f) Los rganos u organismos ante los que se ejercite el derecho conservarn la
documentacin acreditativa del efectivo ejercicio del derecho incorporndola al
expediente en que el mismo se ejerci.
Dicha documentacin estar a disposicin del rgano cedente y de las autoridades
a las que en su caso corresponda la supervisin y control de la legalidad de las
cesiones producidas.
Aparte de todos estos requisitos recogidos en el Reglamento de desarrollo de la LAE
y que no auguran un avance en el desarrollo efectivo de este derecho, pues numerosas son las complicaciones que pueden surgir de cara a que el ciudadano pueda ver
efectivamente materializado el mismo; el art. 9 de la LAE prev el rgimen jurdico de
transacciones de datos entre Administraciones Pblicas. El elemento central de este
precepto es el establecimiento de la obligacin de todas las Administraciones de facilitar el acceso a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se
encuentren en soporte electrnico. Este deber legal se encuentra sometido a dos condiciones: a) la especificacin de las condiciones, protocolos y criterios funcionales o
tcnicos necesarios para acceder a dichos datos con las adecuadas garantas de
seguridad, integridad y disponibilidad, y b) el respeto de la LOPD.
De este modo la LAE configura una obligacin legal de la transmisin de los datos e
informaciones que se contengan en soporte telemtico. Las causas justificativas de la
cesin de datos se contienen en el RD 1671/2009, que en el apartado tercero del citado art. 2 seala que con la finalidad de dar cumplimiento a la exigencia del art. 9 LAE
la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos promovern la celebracin de Convenios con las restantes Administraciones Pblicas para facilitar el ejercicio de este derecho por los ciudadanos. En estos acuerdos o convenios debern preverse los distintos procedimientos que permitan al rgano u organismo cedente comprobar el efectivo ejercicio del derecho respecto de los datos o documentos cuyo acceso hubiera sido requerido.
iii) A la igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones
Pblicas.
48
El establecimiento de este derecho no puede considerarse de carcter menor en

importancia respecto a los anteriores, ya que como demuestra la historia ms reciente las transformacin de los procedimientos en soporte papel en procedimientos telemticos ha sido seguida o ha tenido como consecuencia inevitable un cierto retroceso
en los derechos procedimentales y, entre ellos, el referido a la capacidad de la utilizacin de representantes en los procedimientos de soporte electrnico. Esta posibilidad
es objeto de una regulacin detallada y, un tanto compleja, en el RD 1671/2009, concretamente en sus arts. 13, 14 y 15. En ellos se establece que la Administracin
General del Estado podr habilitar a las personas fsicas o jurdicas autorizadas para
la presentacin electrnica de documentos en representacin de los interesados. La
habilitacin requerir la firma previa de un Convenio entre el Ministerio u organismo
pblico competente y la corporacin, asociacin o institucin interesada, en el que se
deber especificar, al menos, los procedimientos y trmites objetos de la habilitacin,
y las condiciones y obligaciones aplicables tanto a la persona jurdica o entidad firmante del convenio, como a las personas fsicas o jurdicas habilitadas.
iv) A conocer por medios telemticos el estado de tramitacin de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicacin establezca restricciones al acceso a la informacin sobre aqullos.
Como puede observarse, en este mbito lo que la LAE establece se limita a reiterar lo
ya previsto en el art. 35 de la LPC acerca del derecho de informacin sobre el estado
de los procedimientos. En lneas generales este derecho se configura como un derecho que se ubica en un estadio posterior y diferente al del acceso por lo que su operatividad slo queda limitada por la circunstancia de que la informacin en cuestin se
encuentre sometida a algn tipo de restriccin.
v) a obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen parte
de procedimientos en los que tengan la condicin de interesado.
El derecho a obtener copias de los documentos que obren en los correspondientes

expedientes administrativos aparece expresamente identificado entre los derechos
que contempla el propio art. 35 LPC. En el presente apartado lo que se prev es su
traslacin al mbito telemtico configurando un deber de las Administraciones Pblicas
a facilitar copias telemticas de los documentos que se encuentren en los expedientes
administrativos a aquellos que, de acuerdo con las normas generales, tengan la condicin de interesado por haber comparecido en el correspondiente procedimiento
administrativo o iniciado el mismo como titulares de un derecho o un inters legtimo.Al
tratarse de copias en formato electrnico resulta evidente que la LAE se dirige a una
relacin de origen telemtico y que, por tanto, es por este procedimiento por el que se
obtendr la copia electrnica correspondiente lo que permite sealar que ser el interesado el que ha manifestado, con carcter previo, su voluntad de articular la relacin
jurdica a travs de este medio.
49
vi) A la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de

los documentos electrnicos que formen parte de un expediente.
La conservacin de la informacin, la custodia de los documentos y de los expedientes
administrativos, constituye una preocupacin por parte del legislador que subyace a lo
largo de la LAE. Como seala PALOMAR OLMEDA (2008, 113) el desprecio por la informacin ha alcanzado, en trminos histricos, a las reglas de su custodia y, como consecuencia de ello, al soporte tecnolgico en el que debe producirse aquella custodia.
Que esta problemtica surja ahora con la LAE constituye, sin duda alguna, un avance
que conlleva la necesidad de completar el rgimen de actuacin administrativa con
determinaciones concretas sobre los plazos en los que deben producirse, as como del
formato que pueda resultar ms adecuado para poder ejercitar este derecho. Por tanto,
la finalidad perseguida esencialmente por este derecho es el aseguramiento durante
aquel periodo del soporte en el que se produce el almacenamiento de tal manera que
se garantice su recuperacin y conservacin a instancia del interesado.
vii) A obtener los medios de identificacin electrnica necesarios, pudiendo las personas fsicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrnica del Documento
Nacional de Identidad para cualquier trmite electrnico con cualquier
Administracin Pblica.
Se reconoce mediante este apartado el derecho a la viabilidad tcnica de la relacin
electrnica y para ello resulta necesario que sea viable, en trminos de derechos relacionales, la obtencin de medios de identificacin electrnica necesarios para el ejercicio por estos medios de sus derechos. Como se ha advertido con anterioridad, el
mecanismo empleado en este apartado parte de una concepcin amplia que no se
centra en los medios o formas concretas sino que alude al conjunto de las establecidas cuando las mismas cumplan los requisitos previstos y una determinacin positiva
que permite entender incluidas entre las mismas los mecanismos y dispositivos del
DNI electrnico. Esta herramienta se convierte de esta manera en un mecanismo de
relacin obligatoria para las Administraciones Pblicas, si bien de carcter voluntario
para los ciudadanos que una vez que lo poseen tienen la libertad de relacionarse con
la Administracin por este medio o por cualquiera de los dems pero con la caracterstica peculiar de que si deciden el establecimiento de la relacin a que habilita el DNI
electrnico deben ser aceptados de forma obligatoria y sin que puedan ser remitidos a
otros tipos de firma electrnica.
viii) A la utilizacin de otros sistema de firma electrnica admitidos en el mbito de
las Administraciones Pblicas.
La LAE no reserva de forma expresa el tipo de relacin a una firma o tipo de firma electrnica concreta sino que prev la posibilidad de que se emplee cualquiera que cumpla con los requisitos de la citada norma por los ciudadanos. As, al igual que destacbamos en el apartado anterior la utilizacin del DNI electrnico, en este se pone el
acento sobre el derecho de los ciudadanos para emplear cualquier modalidad de firma
electrnica que observe los requisitos establecidos en la legislacin a tal efecto.
ix) A la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los
ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas.
La confidencialidad de los datos que figuran en los ficheros, sistemas y aplicaciones
de las que son titulares las Administraciones Pblicas no deben ser formulados de una
50
manera tan amplia como lleva a cabo el presente apartado. Esta proteccin alcanza,
fundamentalmente, a los datos de carcter personal sobre los que ya hemos centrado
nuestra atencin en pginas anteriores. Debe sealarse, no obstante, que lo que el
precepto establece es que las Administraciones Pblicas deben garantizar la seguridad y la confidencialidad, en los trminos que determine la legislacin indicada, de
todos cuantos datos puedan obrar en manos de las Administraciones Pblicas.
x) A la calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos.
El servicio efectivo, eficaz y real a los usuarios de los diferentes servicios pblicos, en
cuanto plasmacin del servicio al inters general, determina que las Administraciones
Pblicas deban esforzarse por una actuacin satisfactoria, econmicamente viable y
aceptable, en la forma de prestacin.
Desde la Ciencia de la Administracin se preconiza el trato al ciudadano como cliente,
de lo que deriva, precisamente, la bsqueda de la calidad y la excelencia de los servicios. Para ello resulta necesario captar la percepcin del servicio y de las demandas
de los ciudadanos, a travs de sistemas de seguimiento y evaluacin, cartas de servicios donde se recogen entre otras cosas, los servicios prestados y los derechos de los
usuarios, al tiempo que mecanismos de sistemas de reclamacin y quejas. Estas
corrientes, tambin confluyen, con las exigencias de simplificacin administrativa y,
jurdicamente, con el reconocimiento de la buena administracin incluso configurada
esta como derecho en algunos mbitos.
El reconocimiento de este derecho tiene un componente simblico ms que el propio
componente jurdico. El reconocimiento de la calidad como derecho subjetivo arrastra
importantes problemas para la determinacin de su contenido y alcance. No resulta
fcil de prever cundo podr considerarse vulnerado dicho derecho. En tanto en cuanto se dan exigencias concretas para lograr la calidad en la Administracin y, en concreto en la LAE, cabe pensar que siempre que pudiera considerarse afectado un ciudadano en su esfera de intereses por esta causa, podra acudirse a este derecho.
Una potencialidad de este derecho podra encajarse, en general, en el seno de procedimientos de reclamacin de responsabilidad patrimonial, por cuanto reforzara la exigibilidad de la prestacin de algunos servicios telemticos asumidos por cada
Administracin y facilitaran reconocer la responsabilidad por el dao causado por su
no adopcin. Igualmente, este derecho puede adquirir singular predicamento de forma
conjunta con la confianza legtima del ciudadano en la informacin pblica, reforzando
las posibilidades de xito por reclamaciones de responsabilidad patrimonial por los
daos causado por errores, inexactitudes, falta de actualizacin de la informacin
pblica ofrecida al ciudadano por las Administraciones.
xi) A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones
Pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso, aquellos
otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
El derecho reconocido implica la opcin de escoger aplicaciones o sistemas entre las
que usen estndares abiertos o, en su caso, entre aquellas que sin serlo, sean de uso
generalizado por los ciudadanos. Conviene sealar que, a diferencia del principio del
art. 4.i) LAE, en el art. 6.2.k) LAE no se incluye la referencia y de forma complementaria de modo, que la posibilidad de usar estndares no abiertos se ampla. Para la
interpretacin de este derecho resulta necesario acudir al concepto de estndar
abierto fijado en la letra k del Anexo de la LAE. Asimismo, hay que tener en cuenta
51
otros mbitos de la LAE. Este derecho se relaciona con el principio de neutralidad tecnolgica, segn el cual, el uso de estndares abiertos as como, en su caso, de forma
complementaria, estndares de uso generalizado tiene la finalidad de garantizar la
independencia en la eleccin de las alternativas por los ciudadanos y por las
Administraciones Pblicas, as como la libertad de desarrollar e implantar los avances
tecnolgicos en un mbito de libre mercado. La exigencia de estos estndares abiertos o, al menos, de uso generalizado se reitera en el art. 10.5 LAE respecto de la publicacin en sede electrnica de informaciones, servicios y transacciones. En esta lnea
en el art. 35.1 LAE se hace referencia a la necesidad de estos estndares para los
modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede telemtica. Finalmente, una
va de evitar la discriminacin por razn de la eleccin tecnolgica es una finalidad de
las medidas de interoperabilidad tcnica, semntica y organizativa que han de adoptar
las Administraciones Pblicas, tal y como sealan los arts, 41 y ss. LAE.
La Administracin debe ofrecer una cierta flexibilidad tecnolgica para que el mayor
nmero de ciudadanos pueda relacionarse con ella, pero ello tampoco puede suponer
la obligacin absoluta de adoptar las medidas tcnicas que aseguren el acceso de
todos los sistemas y aplicaciones disponibles teniendo que soportar la Administracin
el importante peso econmico que ello conlleva.
3.3. DERECHOS EN RELACIN AL ESTABLECIMIENTO DE ACTIVIDADES DE

SERVICIOS.
Los derechos a los que se refiere este apartado se ubican en una fase preliminar, es
decir, no vinculada a la utilizacin por los interesados del procedimiento en cuestin.
Desde esta perspectiva puede sealarse que se trata de informacin en fase no formalizada cuya finalidad no puede considerarse estrictamente procedimental sino de
carcter fundamentalmente informativo y cuya principal finalidad es, por tanto, la de
familiarizar a los ciudadanos con los servicios que prestan las Administraciones
Pblicas y las formas de empleo de los mismos.
En este apartado se alude a tres cuestiones fundamentales en relacin con este tipo
de derechos:
i) Los procedimientos y trmites necesarios para acceder a las actividades de servicio y para su correcto ejercicio. Lo que se persigue es que los ciudadanos
conozcan los procedimientos y los trmites dentro de los mismos que pemiten
acceder al respectivo servicio. El contenido informativo ser, por tanto, de carcter generalista y situarn a los interesados ante lo que podra calificarse como las
caractersticas generales del procedimiento en cuestin y de las reglas para su
utilizacin.
ii) Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas con las
actividades de servicios, as como de las asociaciones y organizaciones profesionales relacionadas con las mismas.
iii) Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos pblicos
relativos a prestadores de actividades de servicios y las vas de recurso en caso de
litigio entre cualesquiera autoridades competentes, prestadores y destinatarios.
52
4. RGIMEN JURDICO DE ACCESO

ADMINISTRACIN ELECTRNICA.
LA
La LAE disea una nueva concepcin al construir su regulacin sobre la base del
derecho de los ciudadanos a emplear las nuevas tecnologas como elemento de relacin con las Administraciones Pblicas y poder as ejercer sus derechos. Este punto
de partida que sita al ciudadano y a sus derechos en el epicentro de todo el sistema,
no slo conlleva el establecimiento de un compromiso jurdico de incorporar las nuevas tecnologas de la informacin a la totalidad de las actuaciones administrativas, sino
que, implica la consideracin del ciudadano como portador de derechos de carcter
prestacional que las Administraciones Pblicas tienen el deber de satisfacer de forma
efectiva.
Por estas razones, la progresiva utilizacin de comunicaciones telemticas, abre la
cuestin no ya de la adaptacin de la denominada Administracin electrnica a una
nueva forma de relacionarse con los ciudadanos, sino tambin el importante aspecto
de la manera de adaptar sus formas de actuacin y tramitacin de los expedientes y,
en general, adaptar los procedimientos a la nueva realidad que demandan las nuevas
tecnologas.
El hecho de reconocer a los ciudadanos el derecho a comunicarse con las
Administraciones Pblicas empleando las vas telemticas, plantea una cuestin fundamental, que es la necesidad de definir claramente lo que constituye la sede electrnica con la que se establecen las relaciones y cul va a ser los medios que faciliten el
acceso de los ciudadanos a la Administracin electrnica. A este particular, dedicaremos las siguientes pginas.
4.1. LA SEDE ELECTRNICA.

Una de las novedades de la LAE consiste en el establecimiento de un rgimen jurdico especfico para la oficina virtual de las Administraciones Pblicas, que se ha denominado sede electrnica. A pesar de que el art. 10 de la LAE se refiere a ella como una
direccin electrnica disponible para los ciudadanos a travs de redes de telecomunicaciones, la realidad es que tal consideracin resulta un tanto imprecisa. En efecto,
la sede electrnica no es ms que una prolongacin de naturaleza virtual de las tradicionales oficinas administrativas de atencin a los ciudadanos, servida por personal
administrativo y a las cuales pueden dirigirse presencialmente, o a travs de otros
medios, los ciudadanos para solicitar cualquier tipo de informacin o realizar cualquier
gestin administrativa.
Las principales diferencias entre ambas modalidades de oficinas administrativas radican, por un lado, en la automatizacin de la actuacin que se lleva a cabo por medios
telemticos puesto que la atencin al ciudadanos no recae, por lo menos de forma
directa, en el personal al servicios de las Administraciones Pblicas, sino en sistema
de informacin, aplicaciones, servidores y otros medios informticos; y, de otro lado,
en que se ofrece la posibilidad de acceder a la informacin y los servicios administrativos ms all de las limitaciones propias de las oficinas presenciales que tienen un
horario limitado, incluso llegando a cerrar los fines de semana y festivos.
53
Estos factores determinan que sea necesario abordar nuevos problemas y dificultades
de naturaleza tcnica y, en definitiva, debe llevarse a cabo una adaptacin del rgimen
jurdico aplicable, de tal forma que tanto el principio de eficacia de la actuacin de las
Administraciones Pblicas como la posicin jurdica del ciudadano no puedan verse
afectadas por el empleo de las nuevas tecnologas. En este sentido, el art. 10 LAE fija
una serie de requisitos que habrn de ser observados por las sedes electrnicas seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad, interoperabilidad, identificacin
del titular, empleo de ciertos estndares_ y, al mismo tiempo, ha consagrado ciertos
principios que tienen una vertiente esencialmente jurdica con la finalidad de alcanzar
dichos objetivos -responsabilidad, integridad, veracidad, calidad y actualizacin de la
informacin y los servicios-.
Por otro lado, debe sealarse que a pesar de que el art. 10 LAE define a la sede electrnica como una direccin electrnica, esto no es del todo exacto y precisa de una
aclaracin de este concepto. En este sentido, puede afirmarse que si bien de una primera lectura de este precepto podra dar la impresin de que se identifican ambos conceptos -sede electrnica y direccin electrnica., ello debe descartarse no slo a raz
de una correcta comprensin del modo de funcionamiento de las tecnologas informticas y, con carcter concreto Internet, sino de la propia regulacin legal contenida en
la LAE. As, podra sealarse que, en principio, la sede electrnica consiste en una
serie de pginas web alojadas en un servidor al que se puede acceder desde equipos
remotos mediante la conexin a una direccin que viene representada por una URL
bajo la forma http://. En consecuencia, como seala J. VALERO (2009, 237), la sede
electrnica no puede consistir en una direccin, sino que, con mayor precisin, puede
afirmarse que se encuentra accesible desde una direccin electrnica, a travs de la
cual y mediante el empleo de una red de telecomunicaciones se puede consultar la
informacin y utilizar los servicios que all se ofrecen. Incluso, puede darse el caso de
que la sede electrnica fuera accesible a travs de diversas direcciones o, que la
misma estuviera integrada por diversas pginas web que, en apariencia, tengan un
cierto grado de autonoma en cuando a su administracin y mantenimiento. Por ello es
necesario que haya que acudir a los elementos de la definicin legal para determinar
cundo nos encontramos realmente ante una sede electrnica.
Igual conclusin se desprende al examinar la definicin legal de direccin electrnica
prevista en el Anexo de la LAE que se refiere a la misma como el identificador de un
equipo o sistema electrnico desde el que se provee de informacin o servicios en una
red de comunicaciones. En efecto, la direccin o puede identificarse con la sede en
s misma considerada puesto que, en consecuencia, no es ms que la puerta de acceso a un servidor concreto donde se encuentran alojadas las pginas web cuya consulta a travs de una red de telecomunicaciones permite obtener informacin o utilizar los
servicios que las Administraciones Pblicas pongan a disposicin de los ciudadanos
por estas vas telemticas.
La titularidad de las sedes electrnicas ha de corresponder a una Administracin
Pblica, rgano o entidad administrativa, tal y como se deriva del art. 10 LAE, requisito que ha de interpretarse teniendo en cuenta el mbito de aplicacin establecido en
el art. 2 LAE. As, a los efectos de la LAE se entiende por Administraciones Pblicas:
la General del Estado, la de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran
la Administracin Local, as como aquellas otras con personificacin jurdico-pblica
vinculada o dependientes de las mismas. En relacin con estas ltimas, es necesario
acudir a la regulacin especfica existente en cada uno de los mbitos territoriales
54
correspondientes para concretar qu entidades presentan naturaleza pblicas, si bien

teniendo en cuenta que la regulacin legal no se aplica a las actividades que desarrollen en rgimen de Derecho privado, tal y como seala el art. 2.2 LAE.
Por lo que se refiere a su creacin, el RD 1671/2009 seala en su art. 3.1 que los
rganos de la Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculantes o dependientes de la misma crearn sus sedes electrnicas de conformidad con
los requisitos establecidos en la citada norma. En este sentido, se deben crear mediante Orden Ministerial y debe aparecer publicada en el BOE, con un contenido mnimo
que es el siguiente: a) mbito de aplicacin de la sede, que podr ser la totalidad del
Ministerio u organismo pblico, o uno o varios de sus rganos con rango, al menos de
Direccin General; b) identificacin de la direccin electrnica de referencia de la sede;
c) identificacin de su titular, as como del rgano u rganos encargados de la gestin
y de los servicios puestos a disposicin de los ciudadanos en la misma; d) identificacin de los canales de acceso a los servicios disponibles en la sede, con expresin, en
su caso, de los telfonos y oficinas a travs de los cuales tambin puede accederse a
los mismos; e) medios disponibles para la formulacin de sugerencias y quejas; y, f)
cualquier otra circunstancia que se considere conveniente para la correcta identificacin de la sede y su fiabilidad.
Finalmente, se establece en el RD 1671/2009, un listado de los servicios que los ciudadanos encontrarn a su disposicin en las sedes electrnicas, sealando el art. 6.2
el siguiente:
a) relacin de los servicios disponibles en la sede electrnica;

b) carta de servicios y carta de servicios electrnicos;
c) relacin de los medios electrnicos a los que se refiere el art. 27.4 de la LAE;
d) enlace para la formulacin de sugerencias y quejas ante los rganos que en caso
resulten competentes;
e) acceso, en su caso, al estado de tramitacin del expediente;
f) en su caso, publicacin de los diarios o boletines;
g) en su caso, publicacin electrnica de actos y comunicaciones que deban publicarse en tabln de anuncios o edictos, indicando el carcter sustitutivo o complementario de la publicacin electrnica;
h) verificacin de los sellos electrnicos de los rganos u organismos pblicos que
abarque la sede;
i) comprobacin de la autenticidad e integridad de los documentos emitidos por los
rganos u organismos pblicos que abraca la sede que hayan sido autenticados
mediante cdigo seguro de verificacin;
j) indicacin de la fecha y hora oficial.
55
4.2. LAS PUBLICACIONES ELECTRNICAS EN BOLETINES OFICIALES.

El establecimiento de un artculo concreto -art. 11 LAE- dedicado a la publicacin electrnica de los boletines oficiales resulta una novedad relativa no slo por lo que respecta a la prctica generalizacin de los servicios digitales de dichos diarios sino, igualmente, porque existen relevantes antecedentes normativos, especialmente en el mbito autonmico y local. A este respecto puede sealarse que, con carcter general, no
exista hasta la aprobacin de la LAE una previsin legal destinada a que los poderes
pblicos pusieran en marcha una edicin digitalizada de los diarios oficiales, si bien al
margen de algn caso aislado en el mbito autonmico, el art. 9 de la Ley 5/2002, de
4 de abril, reguladora de los Boletines Oficiales de las Provincias, ordenaba a las
Diputaciones Provinciales que impulsaran el empleo y aplicacin de las tcnicas y
medios electrnicos, informticos y telemticos en la prestacin del servicio del Boletn
Oficial de la Provincia, debiendo quedar en todo caso garantizada la autenticidad de
los documentos publicados.
No obstante, ha resultado comn la existencia de una prctica consolidada tanto a
nivel estatal como autonmico de ofrecer el acceso por medios telemticos a los
Diarios Oficiales a travs de Internet, incluyendo con cierta frecuencia clusulas de
exoneracin de responsabilidad, debido a la inexistencia de una previsin legal que
avalara dichas prcticas y que, adems pudiera cumplir con los requisitos derivados
de la necesidad de ofrecer seguridad jurdica a los ciudadanos.
En la actualidad el art. 11.1 LAE seala que la publicacin de los diarios o boletines
oficiales en las sedes electrnicas de la Administracin, rgano o entidad competente
tendr, en las condiciones y garantas que la Administracin Pblica determine, los
mismos efectos que los atribuidos a su edicin impresa. Debe sealarse que este precepto tiene carcter bsico y, por tanto, resulta de aplicacin a todas las
Administraciones Pblicas que editen una versin digital de su Boletn Oficial. Desde
este prisma, llama la atencin en primer lugar que el legislador bsico no haya configurado una obligacin dirigida a todas ellas de implantar una edicin digital con plenas
garantas jurdicas y tcnicas, especialmente cuando la realidad demuestra que se
trata de una prctica generalizada tanto en el mbito autonmico como en el provincial, como no poda ser de otra manera, ya que supone un gran ahorro econmico, as
como tiene unas importantes consecuencias positivas desde la perspectiva medio
ambiental el prescindir de la versin en papel. El carcter bsico del art. 11.1 de la LAE
determina que resulte de aplicacin en todos los niveles territoriales, lo que constituye
una de las principales novedades de la LAE en este mbito.
Junto a esta previsin, el art. 11 contiene en su apartado segundo otra de similar contenido para el BOE, sealando que la publicacin del Boletn Oficial del Estado en la
sede electrnica del organismo competente tendr carcter oficial y autntico en las
condiciones y con las garantas que se determinen reglamentariamente, derivndose
de dicha publicacin los efectos previstos en el ttulo preliminar del Cdigo Civil y en
las restantes normas aplicables.
Una cuestin problemtica de la difusin electrnica de los boletines oficiales puede
radicar en los aspectos concernientes al acceso a su contenido por parte de los ciudadanos y, en concreto del derecho que tienen reconocido los mismos a elegir el medio
de sus relaciones con las Administraciones Pblicas, establecido en el art. 6.2.a) LAE,
en relacin con el art. 8.1 LAE. En efecto, podra sealarse que la edicin de los boletines oficiales nicamente en versin digital podra provocar que algunos ciudadanos
56
no pudieran acceder al contenido de las normas jurdicas y los actos administrativos

publicados a travs de esta va. En este sentido, un fiel reflejo de esta situacin lo
encontramos en el BOE que, como se ha sealado, ya slo tiene una edicin digital y
ha suprimido la edicin en formato papel.
La respuesta a esta cuestin debe formularse necesariamente teniendo en cuenta la
regulacin general de la propia LAE por lo que se refiere a la posicin jurdica de los
ciudadanos. De este modo, resulta necesario advertir que no se configura un derecho
especfico que reconozca el derecho de acceso electrnico a las publicaciones oficiales, de tal forma que se deja en manos de cada Administracin la decisin de ofrecer
sus boletines oficiales slo en versin digitalizada o, tambin el tradicional formato en
papel. Sin embargo, el legislador s que ha reconocido como una de las finalidades de
la LAE la de facilitar el acceso por medios telemticos de los ciudadanos a la informacin (art. 32. LAE) que debera aplicarse con mayor razn a los boletines oficiales, si
bien como hemos sealado el art. 11 que es la previsin legal establecida por la LAE
no soluciona esta problemtica que puede suscitarse.
4.3. LAS PUBLICACIONES ELECTRNICAS EN TABLONES O EDICTOS.

El art. 12 de la LAE establece que
La publicacin de actos y comunicaciones que, por disposicin legal o reglamentaria deban publicarse en el tabln de anuncios o edictos podr ser sustituida o
complementada por su publicacin en la sede electrnica del organismo correspondiente.
As pues, en primer lugar resulta necesario resaltar que la citada previsin legal de
carcter bsico contiene un importante grado de indeterminacin por cuanto alude
tanto a la posibilidad de no tener que acudir a la versin tradicional de los tablones
como, en su caso, a la necesidad de hacerlo en funcin del alcance meramente complementario de la difusin empleando la sede electrnica. Si bien puede sealarse que
hubiera sido ms correcto una mayor concrecin de las condiciones y requisitos en que
puede tener lugar la publicacin sustitutiva, la decisin se deja en manos del rgano
administrativo creador del acto que se pretende difundir, a no ser que exista una concreta previsin normativa que establezca una regulacin diferente.
Por otro lado, el art. 12 prev que se sustituya el tabln de anuncios o edictos por la
sede electrnica del organismo correspondiente. Como se acaba de advertir, cuando
la publicacin tiene lugar en sustitucin de la notificacin personal de acuerdo con lo
previsto en el art. 59.5 LPC se ha de acudir a unos tablones concretos y determinados
-los del Ayuntamiento o la oficina diplomtica donde tuvo su ltimo domicilio el interesado- de tal modo que la eficacia del acto administrativo quedara condicionada a la
efectiva difusin a travs del medio previsto en la norma. Queda puesto de relieve la
defectuosa tcnica legislativa empleada por el legislador de la LAE ya que hubiera sido
ms correcto que ms all de reconocer la posibilidad de emplear medios telemticos
en la publicacin electrnica del tabln de anuncios o edictos, el rgimen general de
publicacin de los actos administrativos se hubiera adaptado a tal posibilidad y, por
tanto, los requisitos generales contenidos en el art. 59.5 LPC deberan haberse modulado en funcin del medio de publicacin utilizado. De la lectura del art. 12 surgen
diversos interrogantes como cul es el organismo correspondiente en cuya sede
electrnica ha de tener lugar la publicacin sustitutiva?, el que dict el acto o el titu-
57
lar del tabln previsto legalmente?. Nos encontramos ante un problema de ndole prctico por cuanto puede verse condicionada la eficacia del acto administrativo. Si bien
hay que convenir que cuando se emplean los medios telemticos, como Internet, la
necesaria publicacin en sede electrnica del Ayuntamiento correspondiente al ltimo
domicilio del interesado, pierde un tanto su razn de ser, lo cierto es que el art. 59.5
LPC resulta claro y, en consecuencia, debe respetarse estrictamente su previsin; sin
perjuico, de que adicionalmente el acto se publique en la sede electrnica de la
Administracin Pblica o del rgano que lo haya dictado.
Otro problema derivado de la escueta redaccin del art. 12 LAE despierta otras dudas
acerca del lugar concreto donde ha de insertarse el acto que debe ser publicado.
Como ya se ha sealado el art. 12 LAE se limita a indicar que tendr lugar en la sede
electrnica del organismo correspondiente, lo que sin duda suscita la cuestin relativa
a si la publicacin electrnica en el tabln de anuncios o edictos debe encontrarse ubicada en una seccin especfica de la sede electrnica con tal denominacin o, por el
contrario, bastara con que la difusin se desarrollara en cualquier lugar de la misma
sin mayores requisitos de carcter formal. Esta ltima posibilidad es la que parece desprenderse de la lectura de dicho precepto que no exige ninguna formalidad en cuanto
al lugar en que ha de tener lugar la publicacin.
5. LA COOPERACIN INTERADMINISTRATIVA PARA

EL
DESARROLLO
DE
LA
ADMINISTRACIN
ELECTRNICA: EN ESPECIAL, LA INTEROPERABILIDAD DE APLICACIONES Y SISTEMAS.
El deber de colaboracin entre las diversas Administraciones Pblicas se configura
como un principio necesario en un Estado descentralizado como el nuestro, que debe
ser observado por todas las Administraciones en el ejercicio de sus mltiples funciones. La implantacin de la Administracin electrnica por parte de todo el conjunto de
Administraciones Pblicas exige la concreta articulacin de este deber y, en este sentido, la LAE dedica su Ttulo IV a la cooperacin entre administraciones para el impulso de la Administracin electrnica. Al margen de las diversas frmulas de cooperacin, la LAE ha conferido un especial protagonismo al Comit Sectorial de
Administracin Electrnica, previsto en el art. 40 cuyo tenor literal seala lo siguiente:
1. El Comit Sectorial de administracin electrnica de la Conferencia Sectorial de

Administracin Pblica, es el rgano tcnico de cooperacin de la Administracin
General del Estado, de las administraciones de las Comunidades Autnomas y de
las entidades que integran la Administracin local en materia de administracin
electrnica.
2. El Comit Sectorial de la administracin electrnica velar por el cumplimiento de
los fines y principios establecidos en esta Ley, y en particular desarrollar las
siguientes funciones:
a) Asegurar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones
empleados por las Administraciones Pblicas.
58
b) Preparar planes programas conjuntos de actuacin para impulsar el desarrollo

de la administracin electrnica en Espaa.
3. Cuando por razn de las materias tratadas resulte de inters podr invitarse a las
organizaciones, corporaciones o agentes sociales que se estime conveniente en
cada caso a participar en las deliberaciones del comit sectorial.
Al margen de estos mecanismos de cooperacin de carcter institucional, en el presente apartado queremos destacar un aspecto de la ms alta relevancia de cara al desarrollo de la Administracin electrnica que es la denominada interoperabilidad de sistemas
y de aplicaciones. En concreto la interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de
informacin y de los procedimientos a los que stos dan soporte, de compartir datos y
posibilitar el intercambio de informacin y conocimiento entre ellos. La LAE reconoce el
protagonismo de la interoperabilidad y se refiere a la misma como uno de los aspectos
en los que es obligado que las previsiones normativas sean comunes y debe ser, en
consecuencia, abordado por la regulacin estatal. As, el art. 41 de la LAE seala:
Las Administraciones pblicas utilizarn las tecnologas de la informacin en sus
relaciones con las dems administraciones y con los ciudadanos, aplicando medidas informticas, tecnolgicas, organizativas y de seguridad, que garanticen un
adecuado nivel de interoperabilidad tcnica, semntica y organizativa y eviten discriminacin a los ciudadanos por razn de su eleccin tecnolgica.
Seguidamente, el art. 42.1 LAE crea el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI)
que comprender un conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservacin y normalizacin que debern ser tenidos en cuenta por las
Administraciones pblicas para la toma de decisiones tecnolgicas que garanticen la
interoperabilidad entre stas y con los ciudadanos. El ENI debe ser lo suficientemente
detallado como para que su cumplimiento permita la efectiva interoperabilidad entre las
Administraciones pblicas, pero a su vez tener una cierta flexibilidad para que stas
puedan desarrollar un modelo autnomo de Administracin electrnica. De no ser as,
el desarrollo de esta herramienta de cooperacin interadministrativa podra tener un
impacto negativo sobre la autonoma de las Comunidades Autnomas y de las entidades locales.
El ENI ha sido desarrollado recientemente por el RD 4/2010, de 8 de enero, por el que
se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el mbito de la Administracin
Electrnica. Esta norma persigue dar a los responsables de los proyectos y aplicaciones de administracin electrnica las reglas que deben ser respetadas por los sistemas de informacin que desarrollen. De hecho todo apunta a que, a pesar de su carcter tcnico, los criterios y recomendaciones incorporados en el ENI deben ser observados por todas las Administraciones Pblicas en el desarrollo de sus proyectos de
administracin electrnica. As, por ejemplo, en el art. 3 de dicho RD se establecen los
principios bsicos que informan la interoperabilidad:
a) La interoperabilidad como cualidad integral: que se deber tener presente de
forma integral desde la concepcin de los servicios y sistemas y a lo largo de su
ciclo de vida: planificacin, diseo, adquisicin, construccin, despliegue, explotacin, publicacin, conservacin y acceso o interconexin con los mismos (art. 5 RD
4/2010)
b) Carcter multidimensional de la interoperabilidad: que se entender contemplando sus dimensiones organizativa, semntica y tcnica. La cadena de interoperabi-
59
lidad se manifiesta en la prctica en los acuerdos entre las administraciones pblicas, en el despliegue de los sistemas y servicios, en la determinacin y uso de
estndares, en las infraestructuras y servicios bsicos de las Administraciones
pblicas y en la publicacin y reutilizacin de las aplicaciones de las
Administraciones pblicas de la documentacin asociada y de otros objetos de
informacin. Todo ello sin olvidar la dimensin temporal que ha de garantizar el
acceso a la informacin a lo largo del tiempo (art. 6 RD 4/2010)
c) Enfoque de soluciones multilaterales: se favorecer la aproximacin multilateral
de la interoperabilidad de forma que se puedan obtener las ventajas derivadas del
escalado, de la aplicacin de las arquitecturas modulares y multiplataforma, de
compartir, de reutilizar y de colaborar.
En definitiva, el ENI atiende a todos aquellas cuestiones que conforman de manera
global la interoperabilidad. En primer lugar, atiende a las dimensiones organizativa,
semntica y tcnica a las que alude el art. 41 de la LAE; en segundo lugar, se abordan
los estndares que la LAE pone al servicio de la interoperabilidad as como la independencia en la eleccin de las alternativas tecnolgicas y del derecho de los ciudadanos
a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones pblicas; en tercer lugar, se tratan las infraestructuras y los servicios comunes, elementos
reconocidos de dinamizacin, simplificacin y propagacin de la interoperabilidad, a la
vez que facilitadotes de la relacin multilateral; en cuarto lugar, se trata la reutilizacin
aplicada a las aplicaciones de las Administraciones Pblicas, de la documentacin
asociada y de otros objetos de informacin; por ltimo, atiende a la conservacin,
como manifestacin de la interoperabilidad a lo largo del tiempo, y que afecta de forma
singular a los documentos electrnicos.
60
EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
ELECTRNICO
El procedimiento Administrativo Electrnico
Una de las manifestaciones ms importantes de la incursin de las nuevas tecnologas en la actividad administrativa, se refleja, con especial nfasis, en la denominada
actividad formalizada, esto es, en el procedimiento administrativo que puede entenderse como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin, y que constituye, igualmente, el cauce jurdico necesario para garanta de los intereses de la Administracin y de los particulares
(J. GONZALEZ PEREZ: 2000, 74). En este sentido se expresa la LPC, que ya en su
Exposicin de Motivos se abre decididamente a la tecnificacin y modernizacin de la
actuacin administrativa en su vertiente de produccin jurdica y a la adaptacin permanente al ritmo de las innovaciones tecnolgicas. Esta previsin no supone un
aspecto totalmente novedoso en la regulacin del procedimiento administrativo, pues
ya la anterior Ley de 1958 contena algn precepto con el que se pretenda introducir
aspectos de modernizacin en los trmites administrativos. Nos estamos refiriendo al
art. 30 que estableca la racionalizacin de los trabajos burocrticos, respecto a los que
estableca el deber de que fueran ejecutados con mquinas adecuadas (...se efectuarn...), con el fin de conseguir la implantacin progresiva de la mecanizacin y automatismo en las oficinas pblicas..., lo que reflejaba ya en esos aos, una indudable
preocupacin por los avances tecnolgicos aunque stos no gozaran en aquel entonces del vertiginoso desarrollo que tienen hoy en da.
Como puede observarse ya lata una honda preocupacin por la utilizacin de nuevas
tecnologas por la Administracin, si bien de una forma un tanto experimental. Por ello,
aunque la LPC no es del todo novedosa en esta temtica lo que s hace es introducir
por primera vez, de forma expresa, la utilizacin de la informtica en el procedimiento
administrativo, impulsando de manera decidida el uso de los ordenadores y las comunicaciones telemticas, como los instrumentos adecuados para ser empleados, en su
funcin instrumental, para conseguir una mayor agilizacin y flexibilidad de los procedimientos en las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos. De este modo la
LPC supone un reconocimiento formal de una realidad que constituye un hecho en las
relaciones en todos los mbitos de nuestra sociedad: la utilizacin de la informtica
para el tratamiento automtico de la informacin y el registro de datos en soportes
magnticos -u otros susceptibles de tratamiento automatizado-, as como el uso de la
comunicacin entre ordenadores -la telemtica- como idnea para la agilizacin necesaria en cualquier tipo de actividad o procedimiento (M. A. DAVARA: 1993, 477).
Lo que hace realmente la LPC es configurar el marco normativo adecuado para dar
validez jurdica a los procedimientos que progresivamente se vayan tramitando en
soporte informtico, en vez de en el tradicional soporte papel. Esta realidad lleva consigo un importante salto cualitativo, en las formas y usos habituales utilizados por los
funcionarios a la hora de tramitar los diversos expedientes administrativos que tuvieran sobre su mesa, pues el uso de estos nuevos medios, especialmente los informticos, supondrn un cambio sustancial en el actuar administrativo del siglo XXI.
La LPC distingue tres elementos que conviene diferenciar respecto a la introduccin
de nuevas tecnologas en el procedimiento administrativo (OCHOA: 2000, 155):
-a) Medios electrnicos: en los que pueden incluirse cualesquiera que utilicen esa
tcnica como base o ayuda en el desarrollo de la actividad. As, pueden ser considerados como medios electrnicos una microfilmacin, una fotocopiadora, o un fax;
-b) Medios informticos: son todos aquellos que hagan referencia al tratamiento
informtico de la informacin, es decir, el tratamiento integrado de la informacin en
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forma automtica, mediante el seguimiento de razonamientos lgicos, lineales y en

forma simblica, de la informacin y de los datos;
-c) Tcnicas telemticas: son aquellas que implican un procedimiento de transmisin de datos informticos a travs de la red telefnica mediante seales elctricas
debidamente tratadas. De esta forma, se puede entablar un dilogo entre equipos
informticos, que permite la transmisin de datos o informacin entre ellos, para lo
cual es necesario establecer una unin -fsica y lgica- de los equipos.
Una vez delimitado qu es lo que debe entenderse comprendido bajo cada una de
estas frmulas previstas en la LPC, debe destacarse que, en la actualidad, la LAE
constituye el nuevo marco jurdico que regula el procedimiento electrnico, quedando
derogado expresamente la parca regulacin que contena la LPC, con excepcin de
algunos principios generales que hemos sealado. En este sentido la Disposicin
Derogatoria nica de la LAE establece lo siguiente:
1, Quedan derogados los siguientes preceptos de la Ley 30/1992, de Rgimen

Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn: apartado nmero 9 del artculo 38, apartados nmeros 2, 3 y 4 del artculo 45, apartado nmero 3 del artculo 59 y la disposicin adicional octava.
2. Asimismo, quedan derogadas las normas de igual o inferior rango en cuanto contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.
1. GARANTAS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO

ELECTRONICO.
La introduccin de medios informticos en el procedimiento administrativo conllev, la
reforma de diversos aspectos del mismo, as como de la propia organizacin administrativa, como hemos tenido ocasin de comprobar con anterioridad. Sin embargo,
estos cambios no suponen una alteracin de los principios esenciales en los que se
basa la actividad formalizada de la Administracin o de las garantas que la misma
ofrece a los ciudadanos, pues como acertadamente seala OCHOA (2000, 156), el
procedimiento administrativo se mantiene como garanta de la actividad administrativa, por lo que slo puede hablarse con propiedad de la mutacin de algunos de sus
aspectos, pues la LPC y la LAE lo que hacen es digitalizar esta actividad administrativa, permitiendo otras vas o soportes de informacin y comunicacin dentro del procedimiento, por lo que la garanta de la actividad formal no se ve cuestionada, sino tan
solo transmutada.
As, por ejemplo, son constantes las referencias que hace la LPC referidas a las garantas que debe tener el uso de estos medios en el procedimiento administrativo. En primer lugar el art. 45.1 LPC parte de la clusula general de permitir el empleo de los
medios informticos, para a continuacin aadir que stos se harn con las limitaciones que a la utilizacin de estos medios establecen la Constitucin y las Leyes.
Parece, por tanto, que no siempre va a ser posible la introduccin de nuevas tecnologas en la tramitacin de los procedimientos administrativos, sino que aqullas estarn
sujetas a una serie de requisitos y formalidades que las hagan compatibles con los
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principios generales que informan toda actividad formalizada de la Administracin, tal

y como se prev en la LAE. En este sentido, la LFE establece respecto al empleo de
la firma electrnica en el mbito de las Administraciones Pblicas que estas podrn
establecer condiciones adicionales a la utilizacin de la firma electrnica en los procedimientos, aadiendo que dichas condiciones podrn incluir, entre otras, la imposicin de fechas electrnicas sobre los documentos electrnicos integrados en un expediente administrativo (art. 4.1). Conviene aadir, no obstante, que el legislador consciente de que la introduccin de excesivos lmites a la implantacin de las nuevas tecnologas podra producir un efecto pernicioso sobre lo que se ha denominada la
Administracin Electrnica, advierte en el apartado segundo del art. 1 LFE que estas
condiciones sern objetivas, proporcionadas, transparentes y no discriminatorias y no
debern obstaculizar la prestacin de servicios de certificacin al ciudadano cuando
intervengan distintas Administraciones pblicas nacionales o del Espacio Econmico
Europeo.
Adems, respecto a la posibilidad de que sean empleados por los ciudadanos, se
alude a la cuestin de la compatibilidad con los propios medios de que dispongan las
Administraciones Pblicas para sealar que en este supuesto los ciudadanos podrn
relacionarse con ellas para ejercer sus derechos con respeto de las garantas y requisitos previos en cada procedimiento. Por lo tanto, sern las propias Administraciones
las que fijen las caractersticas de esta compatibilidad, ya que no parece lgico exigir
a las Administraciones Pblicas que admitan cualquier tipo de soporte informtico,
para que los ciudadanos se puedan relacionar con ellas por cualquier sistema y con
cualquier lenguaje, teniendo que soportar la Administracin el importante peso econmico que ello conlleva.
Por esta razn, la Administracin debe ofrecer una cierta flexibilidad tecnolgica que
permita al mayor nmero de ciudadanos relacionarse con ella por medios informticos,
a la que vez que tiene la obligacin de hacer pblica la forma de poder acceder a la
misma en beneficio de que la comunicacin pueda ser realmente efectiva.
1.1. REGLAS GENERALES.

Como regla general el art. 33.1 de la LAE establece que
La gestin electrnica de la actividad administrativa respetar la titularidad y el
ejercicio de la competencia por la Administracin Pblica, rgano o entidad que la
tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las normas que regulen la correspondiente actividad. A estos efectos, y en
todo caso bajo criterios de simplificacin administrativa, se impulsar la aplicacin
de medios electrnicos a los procesos de trabajo y la gestin en los procedimientos y de la actuacin administrativa;
para, a continuacin, al lado de esta regla de marcado contenido jurdico se prevea en
el apartado segundo de dicho precepto una configuracin adicional, de carcter programtico, que lo que persigue es llevar una cierta lgica organizativa a las
Administraciones sealando que
en la aplicacin de medios electrnicos a la actividad administrativa se considerar la adecuada dotacin de recursos y medios materiales al personal que vaya a
utilizarlos, as como la necesaria formacin acerca de su utilizacin.
65
De otro lado, la LAE supone un claro intento de avanzar en la simplificacin administrativa y procedimental de ah que considere que, precisamente, la mutacin de los
procedimientos en telemticos pueda ser un buen momento para el plantearse cambios en los trmites administrativos existentes de cara a la simplificacin de los mismos. As, es significativa la redaccin del art. 34 de la LAE que establece:
La aplicacin de medios electrnicos a la gestin de los procedimientos, procesos
y servicios ir siempre precedida de la realizacin de una anlisis de rediseo funcional y simplificacin del procedimiento o servicio, en el que se considerarn especialmente los siguientes aspectos:
a) La supresin o reduccin de la documentacin requerida a los ciudadanos,
mediante su sustitucin por datos, transmisiones de datos o certificaciones, o la
regulacin de su aportacin al finalizar la tramitacin.
b) La previsin de medios e instrumentos de participacin, transparencia e informacin.
c) La racionalizacin de la distribucin de las cargas de trabajo y de las comunicaciones internas.
1.2. REGLAS ESPECFICAS EN RELACIN CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

En el presente epgrafe trataremos de dar unas breves pinceladas sobre cmo la LAE
ha establecido una serie de aspectos generales que deben tenerse en cuenta a la hora
de tramitar un procedimiento electrnico, ya que el anlisis detenido de los puntos que
resultan fundamentales de cara a la progresiva implantacin de la Administracin electrnica sern estudiados en los apartados siguientes.
La primera determinacin que hace la LAE sobre esta problemtica y que sirve de epicentro de todo el sistema la encontramos en su art. 39 cuyo tenor literal dice:
En caso de actuacin automatizada deber establecerse previamente el rgano u
rganos competentes, segn los casos, para la definicin de las especificaciones,
programacin, mantenimiento, supervisin y control de calidad y, en su caso, auditora de sistema de informacin y de su cdigo fuente. Asimismo, se indicar el
rgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnacin.
De este modo se prev un doble deber de identificacin, por un lado el del rgano al
que corresponde la determinacin de las condiciones tcnicas bsicas que habiliten el
empleo de los mecanismos telemticos; y de otro, el rgano que resulta responsable
a efectos de la posible impugnacin de la resolucin dictada. Ambos elementos se configuran como las garantas formales de la actuacin administrativa desarrollada telemticamente. El conjunto de estas actuaciones persigue como finalidad el poder asegurar el funcionamiento administrativo y el ejercicio de la competencia por parte del
rgano que la tiene atribuida.
Respecto a la iniciacin del procedimiento, prevista en el art. 35 de la LAE, su apartado primero advierte que la iniciacin de un procedimiento administrativo a solicitud del
interesado por medios electrnicos requerir la puesta a disposicin de los interesados
de los correspondientes modelos o sistemas electrnicos de solicitud en la sede elec-
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trnica que debern ser accesibles sin otras restricciones tecnolgicas que las estrictamente derivadas de la utilizacin de estndares en los trminos establecidos en el
apartado i) del artculo 4 y criterios de comunicacin y seguridad aplicables de acuerdo con las normas y protocolos nacionales e internacionales. Desde esta perspectiva
puede afirmarse que no existe en la norma ms limitaciones para la utilizacin de este
tipo de medios que el cumplimiento de las normas y protocolos en este mbito material. De ello se desprende una obligacin para las Administraciones pblicas que es la
de tener que aportar modelos o sistemas informticos de acceso a los procedimientos.
A continuacin y en relacin con la posibilidad de aportar copias, la LAE seala que
los interesados podrn aportar al expediente copias digitalizadas de los documentos,
cuya fidelidad con el original garantizarn mediante la utilizacin de firma electrnica
avanzada, con el fin de poder garantizar el elemento necesario de seguridad en este
tipo de comunicaciones. La Administracin puede, no obstante, solicitar del correspondiente archivo el cotejo de las copias aportadas por el ciudadano. En el supuesto de
imposibilidad de practicar dicho cotejo y, con carcter excepcional, podr requerir al
interesado la exhibicin del documento o de la informacin original, con lo que se pierde en este caso la esencia de la gestin telemtica de esta fase del procedimiento que
es la de no tener que acudir fsicamente al rgano administrativo.
Finalmente, respecto a los aspectos relacionados con la iniciacin del procedimiento,
el apartado tercero del art. 35 LAE seala que con objeto de facilitar y promover su
uso, los sistemas normalizados de solicitud podrn incluir comprobaciones automticas de la informacin aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o
pertenecientes a otras Administraciones e, incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el ciudadano verifique la informacin y, en
su caso, la modifique y complete.
Por lo que se refiere a la instruccin del procedimiento, puede sealarse que el art. 36
LAE contiene una serie de prescripciones que persiguen asegurar la operatividad real
del procedimiento cuando el mismo se realiza mediante el empleo de medios telemticos. En concreto establece en su apartado primero que las aplicaciones y sistemas
de informacin utilizados para la instruccin por medios electrnicos de los procedimientos debern garantizar el control de los tiempos y plazos, la identificacin de los
rganos responsables de los procedimientos, as como la tramitacin ordenada de los
expedientes y facilitar la simplificacin y la publicidad de los procedimientos. Se establecen, por tanto, una serie de deberes que han de cumplir las aplicaciones informticas que utilicen las Administraciones Pblicas, que tratan de garantizar los requisitos
que tradicionalmente conforman un procedimiento administrativo: competencia, identificacin del rgano actuante y el cumplimiento de los plazos en que deben resolverse
los mismos.
Junto a estas especificaciones de carcter general se prev en el art. 36 LAE una
determinacin referida en concreto a los sistemas internos de comunicacin para
sealar que la utilizacin de los mismos en el marco de un procedimiento administrativo exige que se cumplan los requisitos previstos a lo largo de la LAE.
Finalmente, por lo que se refiere a la terminacin del procedimiento, el art. 38 LAE
establece la obligatoriedad de que se garantice la identidad del rgano competente
mediante el empleo de alguno de los instrumentos de firma electrnica regulados en la
LAE.
67
2. LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN EL PROCEDIMIENTO ELECTRONICO: EN CONCRETO, EL

DERECHO DE ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS.
La LPC regula, con carcter general, en su art. 35.h) el derecho que tienen todos los
ciudadanos al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas en
los trminos previstos en la Constitucin y en sta u otras Leyes. Se trata de un derecho de configuracin legal, como ha sealado A. EMBID (1996, 88), que confiere no
slo un derecho subjetivo a los ciudadanos, sino tambin un principio objetivo de comportamiento de la Administracin Pblica. As, se puede deducir del precepto del que
trae causa, el art. 105.b) de nuestra Constitucin que dispone que la Ley regular b)
El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad
de las personas.
2.1. LA INCIDENCIA DE LAS NUEVAS TECNOLOGAS EN EL DERECHO DE

ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS.
Estas previsiones genricas de la LPC han sido desarrolladas posteriormente por sus
artculos 37 Derecho de acceso a archivos y registros y 38 Registros que determinan especficamente el mbito y la forma en que pueden ejercitarse estos derechos.
En primer lugar, respecto al acceso a archivos el art. 37.1 LPC seala que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y los documentos que, formando parte
de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma
de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren,
siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha
de solicitud. No obstante, de la lectura completa de dicho precepto, se derivan dos
observaciones que es preciso destacar (A. PALOMAR OLMEDA: 1995, 372): en primer
lugar, el derecho de acceso debe ser ejercitado por los ciudadanos de forma que no
se vea afectada la eficacia del normal funcionamiento de los servicios pblicos (37.7);
y, en segundo lugar, el derecho de acceso conlleva el de obtener copias o certificados
de los documentos cuyo examen sea autorizado por la propia Administracin (37.8);
precepto que debe ser completado con lo dispuesto en los artculos 45.5 y 46 de la propia LPC, sobre los que nos detendremos a continuacin para examinar su contenido.
Lo relevante, por tanto, para nuestro estudio se centra en analizar qu ocurre si el ejercicio del derecho a la obtencin de copias de documentos que se encuentren en poder
de las Administraciones Pblicas, por parte de un ciudadano, se realiza mediante el
uso de las tcnicas informticas. Por un lado, habr que responder a la pregunta acerca de si la LPC permite esta posibilidad y, por otro, ser necesario examinar cules son
los requisitos que debern observarse por los ciudadanos que utilicen un soporte informtico en vez del tradicional soporte papel.
Respecto a la primera cuestin, la respuesta debe ser positiva, pues as se deduce de
la lectura del art. 45.5 LPC cuando establece que los documentos emitidos, cualquiera que sea su soporte por medios electrnicos, informticos o telemticos por las
Administraciones Pblicas, o los que stas emitan como copias de originales almacenados por estos mismos medios, gozarn de la validez y eficacia del documento original.... Adems, debern observarse unos requisitos adicionales para que sea vlida
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este tipo de tcnica, esto es, tendr que quedar garantizada la autenticidad, integridad
y conservacin y, en su caso, la recepcin por el interesado. Esta exigencia resulta del
todo lgica, pues el problema esencial del uso de los medios informticos se centra en
cmo garantizar que el ciudadano que se comunica mediante estas tcnicas con la
Administracin es realmente quien manifiesta ser, y cmo queda clara tanto la autenticidad de la voluntad que se formula con la peticin, como el contenido de sta.
En trminos parecidos recoge estas exigencias el art. 9.2 del RD 772/1999, de 7 de
mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes ante la Administracin
General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro, sealando que la copia autntica podr consistir en la transcripcin ntegra del contenido del documento original o en una copia
realizada por cualesquiera medios informticos, debiendo constar la acreditacin de
la autenticidad de la copia identificando el rgano, archivo y organismo que la expide
y la persona responsable de tal expedicin. De ello debe concluirse que siempre que
sea posible la acreditacin de estos elementos en soporte informtico no debera
haber ningn impedimento al uso de las nuevas tecnologas para el ejercicio de estos
derechos, por lo que el problema se traslada a comprobar si los medios informticos
nos permiten cumplir con estas garantas de seguridad en la expedicin de la copia por
la Administracin competente y en su recepcin por el interesado, a estos aspectos me
referir ms adelante.
2.2. DELIMITACIN DE LO QUE CONSTITUYE UN REGISTRO ELECTRNICO.

La LAE no ofrece una definicin concreta de lo que se entiende por registro electrnico, como sera deseable teniendo en cuenta que lo que se haba ido desarrollando
al amparo del ahora derogado art. 38.9 LPC eran registros telemticos, Ni una ni
otra Ley contienen un concepto legal de los referidos registros y nos tendremos que
contentar con lo que en su Disposicin Transitoria, la LAE aclare que los registros
telemticos existentes a la entrada en vigor de la presente Ley sern considerados
registros electrnicos regulndose por lo dispuesto en los arts. 24, 25 y 26 de esta
Ley.
Un registro electrnico es un registro administrativo, esto es, un rgano administrativo
(puesto que conforme a lo dispuesto en la LOFAGE sus funciones tienen efectos jurdicos frente a terceros) cuya funcin principal se resume en la recepcin y remisin de
solicitudes, escritos y comunicaciones. En cuanto a la clasificacin de los registros
administrativos del art. 38 LPC en generales y auxiliares, la LAE no se pronuncia sobre
la que ha de corresponder a los registros electrnicos, sin que haya impedimento legal
para que puedan tener una u otra consideracin. Con anterioridad a la LAE, la experiencia ms generalizada ha sido la de creacin de registros telemticos auxiliares,
pero tambin puede darse cuenta de la creacin de otros de carcter general.
En cuanto al carcter voluntario u obligatorio del uso de los registros electrnicos, nada
indica la LAE al respecto de forma directa. No obstante, en el art. 6 encontramos que
la posibilidad de relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios
electrnicos, se reconoce al administrado como un derecho subjetivo, ya sea para
obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y
oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Es claro, por tanto, que la mera
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creacin de registros electrnicos por una Administracin implica, por s misma, la obligacin de utilizarlos para aquellas personas que deseen relacionarse por estos medios
con las Administraciones Publicas.
Una novedad digna de resaltarse es el mandato del art. 24.1 LAE para la creacin de
registros electrnicos. De la mera habilitacin para su creacin discrecional que contena el art. 38.9 LPC (se podrn crear registros telemticos), se pasa a sealar la
preceptiva creacin de registros electrnicos para la recepcin y remisin de solicitudes, escritos y comunicaciones en todas las Administraciones Pblicas, entendiendo
por tales la Administracin General del Estado, las Administraciones de las
Comunidades Autnomas, las Entidades que forman parte de la Administracin local,
as como las entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de las mismas
(art. 2.1.a LAE).
Es ms, la creacin se dira que se configura como una autntica obligacin de las
Administraciones Pblicas, puesto que el art. 6 LAE reconoce a los ciudadanos el derecho a utilizar medios electrnicos para ejercer, entre otros, el derecho de acceso a los
registros previsto en el art. 35.h) LPC.
Con ello el derecho subjetivo de los particulares a optar por presentar sus escritos en
registros electrnicos pierde buena parte de su consistencia, reducindose, en la prctica, al derecho a elegir una vez la Administracin le haya creado de forma real la alternativa entre registro presencial y registro electrnico. Hoy por hoy, el incumplimiento
de este tipo de previsiones legales carece de posible fiscalizacin efectiva.
De la pura discrecionalidad en la creacin de registros electrnicos se pasa a la obligacin programtica de dotarse de los mismos. Del art. 45 LPC al art. 24.1 LAE hay
un paso: un pequeo paso para la Ley, que pretende llegar a ser un gran, salto para
las Administraciones Pblicas, en su evolucin hacia la implantacin de lo que se ha
venido en denominar administracin electrnica (M.D. REGO: 2009, 373).
3. LAS NOTIFICACIONES POR MEDIOS TELEMTICOS.

Puede afirmarse que la finalidad de la notificacin es dar a conocer un acto o resolucin administrativa. No obstante, ese dar a conocer no debe ser entendido en un sentido estrictamente literal, hasta sus ltimas consecuencias, de tal forma que la actuacin administrativa formalizada no pueda continuar hasta que no se comprueba que el
acto ha llegado materialmente a conocimiento de los interesados. De ser as, ello
podra conllevar una paralizacin de la actuacin administrativa, en perjuicio del inters general y, en ltima instancia, equivaldra a dejar el desarrollo de la misma a la
voluntad de los ciudadanos. A ello se aade la imposibilidad material de garantizar la
notificacin como puesta en conocimiento efectiva en todos los casos. Por ello, el ordenamiento jurdico no busca tanto que la resolucin administrativa llegue materialmente a conocimiento del interesado como que se cumplan una serie de condiciones en la
prctica de la notificacin que hagan suponer, en circunstancias normales, que el acto
llegar a su conocimiento.
Ello pone de manifiesto que en las notificaciones administrativas la forma interesa no
como ritual sin sentido, sino como medio para garantizar unas condiciones mnimas en
la prctica de la notificacin, cumplidas las cuales el acto se entienda notificado, sin
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necesidad de constatar, en cuanto al fondo, que el mismo ha sido conocido efectivamente por el administrado (I. DELGADO: 2009, 53).
Por este motivo, la notificacin se configura como una obligacin de carcter formal,
que debe seguir unas formalidades para entenderse correctamente practicada con
efectos materiales sobre el interesado, en tanto que le pone en su conocimiento un
acto administrativo que le afecta a su esfera jurdica. En definitiva, puede afirmarse que
la notificacin administrativa es una actuacin de obligado cumplimiento por parte de
la Administracin que pretende poner un acto o resolucin administrativa en conocimiento de la persona o personas afectadas por la misma, cuya prctica ha de seguir
una serie de formalidades y condiciones impuestas ex lege, cumplidas las mismas, se
entiende plenamente realizada y el acto o resolucin objeto de notificacin comienza
a surtir plenos efectos.
El rgimen de la notificacin mediante el empleo de las nuevas tecnologas nos depara una nueva problemtica derivada, esencialmente, del uso de los medios telemticos, que vamos a examinar a lo largo del presente epgrafe. En un primer lugar, con
carcter previo al estudio de los contenidos de la LAE sobre este particular, resulta
necesario abordar una serie de consideraciones generales sobre las ventajas e inconvenientes que presentan este tipo de notificaciones electrnicas.
En primer lugar, puede afirmarse que uno de los principales inconvenientes que se
derivan del empleo de las nuevas tecnologas es la escasa familiarizacin de los ciudadanos con este medio que, adems exige un mayor esfuerzo de los mismos a la
hora de recibir notificaciones, en tanto en cuanto, deber acceder con cierta periodicidad a un buzn electrnico que no suele emplear en sus comunicaciones ordinarias,
a diferencia de lo que ocurre con el tradicional buzn postal que todos los ciudadanos
tienen en su domicilio.
Otros inconvenientes residen en los problemas de seguridad que se planteaban inicialmente y que, en la actualidad se van resolviendo con las nuevas aplicaciones y sistemas informticos, de tal manera que hoy en da es posible afirmar que las notificaciones electrnicas son seguras gracias a la combinacin de avanzados programas y aplicaciones, as como del empleo de la firma electrnica. Una muestra de la progresiva
superacin de este tipo de barreras lo constituye la reciente aprobacin del RD 3/2010,
de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el mbito
de la Administracin Electrnica cuya finalidad fundamental es la creacin de las condiciones necesarias de confianza en el uso de los medios electrnicos, a travs de
medidas para garantizar la seguridad de los sistemas, los datos, las comunicaciones,
y los servicios electrnicos, que permitan a los ciudadanos y a las Administraciones
Pblicas, el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes a travs de esos
medios.
Entre las ventajas, se encuentra el hecho de que se eliminan los mltiples problemas
que se planteaban en relacin con la presencia del destinatario en el domicilio; adems la notificacin puede ser realizada en cualquier momento, con independencia del
da y de la hora, y conlleva una mayor simultaneidad entre la emanacin del acto y el
conocimiento de su contenido por parte del administrado.
En definitiva, no se trata de plantear una inconsistente anttesis entre la seguridad y la
eficacia sino de adaptar a la nueva realidad social las necesarias garantas que tradicionalmente ha ido consagrando el Derecho Administrativo, facilitando incluso el ejer-
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cicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por medio del uso de las
nuevas tecnologas que, de esta forma, podrn convertirse en un importante mecanismos garantizador en s mismas consideradas (VALERO TORRIJOS: 2009, 2955).
3.1. LA ELECCIN DEL MEDIO DE NOTIFICACIN POR PARTE DE LOS CIUDADANOS

El art. 28.1 LAE establece que para que la notificacin se practique utilizando algn
medio electrnico se requerir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin, sin perjuicio de lo establecido en el artculo
27.6 (que hay sido establecida como obligatoria). En idnticos trminos se expresa el
art. 36.1 del RD 1671/2009 a la hora de prever los aspectos relacionados con la eleccin del medio de notificacin.
El primer interrogante que surge de la lectura de dichos preceptos gira en torno a la
posibilidad o no de configurar la notificacin electrnica como un derecho subjetivo
pleno, que por lo tanto conllevara aparejado una obligacin de la Administracin por
hacerlo efectivo; o, por el contrario, se trata simplemente del mero reconocimiento de
la posibilidad de que gozan los ciudadanos de establecer una direccin electrnica a
efectos de notificaciones, sin que la Administracin se vea obligada a practicar en ella
la notificacin del acto.
Esta problemtica encierra en s misma un doble problema que se puede ver aumentado al tener que distinguir entre los procedimientos iniciados de oficio y los procedimientos iniciados a instancia del interesado. El primer problema radica en comprobar
si existe o no una obligacin para toda la Administracin de disponer de medios telemticos para el ejercicio de la actividad administrativa, aspecto esencial y previo para
examinar a continuacin si el ciudadano puede elegir estos medios de notificacin
electrnica.
Respecto a la primera cuestin debe sealarse desde un primer momento que la LAE
reconoce en el catlogo de derechos que desarrolla en su art. 6 el derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos. Los elementos que conforman este derecho, como ya se examin, son tres: voluntariedad, posibilidad de revocacin y configuracin como obligacin en determinados casos.
En este sentido, el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones
empleando las nuevas tecnologas es un derecho de ejercicio voluntario, como se desprende del art. 27 LAE y 36 del RD 1671/2009. Corresponde a los ciudadanos la
opcin por este tipo de instrumentos o los medios convencionales a la hora de realizar
un trmite concreto o seguir un procedimiento administrativo. Adems esta opcin
puede ejercitarla en cualquier fase del mismo. De este modo, la implantacin de la
Administracin electrnica no conlleva unos efectos negativos para aquellos ciudadanos que no deseen utilizar los medios telemticos, pudiendo seguir realizando las
actuaciones ante la Administracin por medio de las frmulas convencionales. No obstante, y debido a la importancia que se le quiere otorgar al empleo de estos medios, la
LAE (arts. 22 y 23) ofrece a los ciudadanos que no puedan utilizar estos medios, por
cualquier causa (desconocimientos, falta de medios tcnicos, etc) la posibilidad de
acceder a los servicios de la Administracin electrnica a travs de funcionarios pblicos o de representantes.
72
Igualmente, se prev en el art. 28.4 LAE y en el 37.1 RD 1671/2009 la posibilidad de

revocar en cualquier momento su opcin por los medios telemticos pasando a los
medios convencionales. Dicen as:
Durante la tramitacin del procedimiento el interesado podr requerir al rgano
correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medios electrnicos, utilizndose los dems medios admitidos en el artculo 59 de la Ley
30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, excepto en los casos previstos en el artculo 27.6 de la presente Ley.
Por lo tanto, en un procedimiento iniciado mediante solicitud telemtica presentada en
registro electrnico puede terminarse mediante un acto en papel notificado por correo
postal convencional si el ciudadano as lo decide. Es lo que se ha denominado intermodalidad procedimental, que se entiende como la posibilidad de cambiar de medios
electrnicos a convencionales, y viceversa, a lo largo de la tramitacin del procedimiento.
La excepcin a la regla de la voluntariedad se encuentra en aquellos casos en que una
norma con rango de Ley establezca obligatoriamente el empleo de medios no telemticos, como seala el art. 27.1 LAE. No obstabte, esta posibilidad debe ser interpretada en un sentido restrictivo pues supone limitar y condicional el ejercicio de un derecho otorgado por la propia LAE.
En definitiva, puede sealarse de lo expuesto que existe la obligacin por parte de la
Administracin de habilitar los medios electrnicos necesarios para que los ciudadanos puedan hacer uso de los mismos en sus relaciones con aqulla de tal modo que
pueda verse realizado efectivamente su derecho a relacionarse mediante este tipo de
medios.
3.2. LA OBLIGACIN DEL ADMINISTRADO DE COMUNICARSE CON LAS ADMINISTRACIONES POR MEDIOS TELEMTICOS.
La excepcin a la regla general viene determinada por la previsin del art. 27.6 LAE
que dice:
() las Administraciones Pblicas podrn establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando solo medios electrnicos, cuando los interesados se
correspondan con personas jurdicas o colectivos de personas fsicas que por razn
de su capacidad econmica o tcnica, dedicacin profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnolgicos
precisos.
Parece que esta opcin del legislador tiene como finalidad que aquellas empresas o
sociedades que por su dimensin y volumen de trabajo se les presuma una serie de
medios tecnolgicos en el quehacer cotidiano de sus funciones, empleen, igualmente,
los mismos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas, siempre y cuando
concurra el requisito de la garanta de acceso a los medios telemticos. No obstante,
la invocacin normativa de esta posibilidad debe hacerse con cierta prudencia, debido
a que no todas las empresas o sociedades u organizaciones disponen de los mismos
medios telemticos, por lo que debe entenderse que si stas carecen de las tecnolo-
73
gas necesarias, no podran ser obligadas a emplear estos medios en sus relaciones
con las Administraciones Pblicas.
As, lo ha entendido el TSJ de Castilla y Len que ha anulado el art. 5.1 de la Orden
EYE/880/2008, de 30 de mayo, por la que se crea el Registro de Empresas
Acreditadas en el Sector de la Construccin. Este precepto impona a todos los empresarios del sector de la construccin la inscripcin obligatoria por va telemtica en el
Registro citado a travs de la pgina web de la Junta de Castilla y Len, en base a la
aplicacin del art. 27.6 LAE. El TSJ, sin embargo, consider errneo el argumento de
la Junta de Castilla y Len porque se olvidaba de que parte de las empresas dedicadas a la construccin son trabajadores autnomos. Al respecto, estim que no puede
establecerse como derecho indubitado que todas las empresas que intervienen en el
sector, absolutamente todas, tienen de antemano garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos para realizar la comunicacin de esta
forma. Recalc, a su vez que la posibilidad de establecer de forma obligatoria la
comunicacin telemtica es excepcional, por lo que si hay dudas interpretativas respecto a lo dispuesto en la LAE stas habrn de ser resueltas en el sentido de poder
otorgar el poder de eleccin del medio a los interesados.
3.3. RGIMEN JURDICO DE LAS NOTIFICACIONES TELEMTICAS.

El hecho de que las garantas y requisitos esenciales de las notificaciones telemticas
sean los mismos que se exigen en el supuesto de las convencionales no significa
necesariamente que el rgimen jurdico sea necesariamente el mismo. Al respecto,
debe sealarse que las notificaciones electrnicas poseen un rgimen jurdico especfico que se centra en cinco aspectos, derivados de las cinco distinciones que impuso
en su momento el art. 59.3 LPC respecto del rgimen general de las notificaciones
convencionales y que reitera el art. 28 LAE: necesidad de eleccin del medio de notificacin; lugar en que debe practicarse la notificacin; momento en que se entiende
practicada; rgimen de la notificacin infructuosa; y rgimen de rechazo de la notificacin. A su estudio dedicaremos las siguientes pginas.
A) LUGAR DE LA NOTIFICACIN.
Una de las novedades del art. 28 LAE respecto del derogado art 59.3 LPC es la relativa al lugar en el que se puede practicar la notificacin por medios telemticos. As, el
segundo apartado del art. 59.2 LPC establece con carcter general que la notificacin
se practicar en el lugar que ste (el ciudadano) haya sealado a tal efecto en la solicitud. Lugar que puede ser cualquiera, en principio.
En el caso de las notificaciones electrnicas, como ya se ha examinado con anterioridad, se vuelve a reiterar la necesidad de sealar algn medio electrnico como preferente o, al menos, a consentir su utilizacin, si bien no se delimita que debe entenderse por medio electrnico y, por tanto, deja un amplio margen de libertad de actuacin
permitiendo la implantacin de diferentes sistemas de notificacin electrnica.
El RD 1671/2009 ha intentado delimitar el lugar que puede ser escogido para la prctica de la notificacin sealando en su art. 35.2 lo siguiente:
74
La prctica de las notificaciones por medios electrnicos podr efectuarse, de

alguna de las formas siguientes:
a) Mediante la direccin electrnica habilitada en la forma regulada en el artculo 38
de este Real Decreto;
b) Mediante sistemas de correo electrnico con acuse de recibo que deje constancia de la recepcin en la forma regulada en el artculo 39 de este Real Decreto;
c) Mediante comparecencia electrnica en la sede en la forma regulada en el artculo 40 de este Real Decreto;
d) Otros medios de notificacin electrnica que puedan establecerse, siempre que
quede constancia de la recepcin por el interesado en el plazo y en las condiciones
que se establezcan en su regulacin especfica.
Respecto a la direccin electrnica habilitada el art. 38 del RD 1671/2009, establece
que la misma ser vlida siempre que se cumpla, al menos, uno de los siguientes elementos: a) acreditacin de la fecha y hora en que se produce la puesta a disposicin
del interesado del acto objeto de notificacin, b) posibilitar el acceso permanente de
los interesados a la direccin electrnica correspondiente, a travs de una sede electrnica o de cualquier otro modo, c) acreditacin de la fecha y hora de acceso a su contenido, y d) poseer mecanismos de autenticacin para garantizar la exclusividad de su
uso y la identidad del usuario.
El Ministerio de Presidencia deber crear un sistema de direccin electrnica habilitada para la prctica de esta modalidad de notificaciones que deber quedar a disposicin de todos lo rganos y organismos pblicos vinculados o dependientes de la
Administracin General del Estado que no dispongan de sistemas de notificacin propios.
En cuanto a la notificacin mediante recepcin en una direccin de correo electrnico
se establece esta posibilidad siempre que se pueda generar automticamente y con
independencia de la voluntad del destinatario un acuse de recibo que deje constancia
de su recepcin y que se origine en el momento del acceso al contenido de la notificacin.
Por ltimo, respecto a la posibilidad de la notificacin por comparecencia electrnica,
que consiste en el acceso por el administrado, debidamente identificado, al contenido
de la actuacin administrativa correspondiente a travs de una sede electrnica, se
establecen dos condiciones para su empleo: a) con carcter previo al acceso a su contenido, el administrado deber visualizar un aviso del carcter de notificacin de la
actuacin administrativa que tendr dicho acceso, y b) el sistema de informacin
correspondiente deber dejar constancia de dicho acceso con indicacin de fecha y
hora.
B) TIEMPO DE LA NOTIFICACIN.
En este apartado se van a examinar dos cuestiones profundamente relacionadas entre
s como son la obligacin de notificar en un tiempo determinado y el momento en que
se debe entender recibida la notificacin electrnica.
75
El primer punto se encuentra recogido en los dos primeros apartados del art. 58 LPC
que precisan que
se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses () dentro del plazo de diez das a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado.
Esta obligacin es de aplicacin tanto al rgimen de las notificaciones electrnicas
como a las convencionales, y, por ende, el incumplimiento de las mismas constituye un
vicio no invalidante, de acuerdo con lo previsto en el art. 63.3 LPC. La nica peculiaridad radica en que, dado que los plazos para recurrir el acto objeto de la notificacin
comienzan a contar desde el momento en que se notifican, por la forma en que est
configurado el rgimen de rechazo, los diez das que deben transcurrir desde el depsito del mensaje en el buzn electrnico para entender rechazada la notificacin deben
ser tomados en consideracin a estos efectos.
Por lo que se refiere al segundo punto objeto de nuestro estudio, debe recordarse que
el momento en que se debe entender practicada la notificacin en el sistema convencional coincide con el momento en que sta es recibida por el ciudadano.
Efectivamente, la recepcin fsica es el elemento que convierte el intento de notificacin en notificacin practicada. Sin embargo, respecto a las notificaciones electrnicas,
se entiende que la notificacin es eficaz no cuando se deposita el mensaje electrnico
en la direccin electrnica ni cuando se pone a disposicin del destinatario en una
pgina web, sino cuando se accede a su contenido.
As se desprende de la lectura del art. 28.2 LAE que seala:
El sistema de notificacin permitir acreditar la fecha y hora en que se produzca
la puesta a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, as como la de
acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificacin se entender practicada a todos los efectos legales.
Igualmente el RD 1671/2009, establece en su art. 36.6, respecto a la prctica de la
notificacin que
se entender consentida la prctica de la notificacin por medios electrnicos respecto de una determinada actuacin administrativa cuando, tras haber sido realizada por una de las formas validamente reconocidas para ello, el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin
o acto objeto de la notificacin. La notificacin surtir efecto a partir de la fecha en
que el interesado realice dichas actuaciones
De este modo, la LAE y su reglamento de desarrollo introducen un importante cambio
en el tradicional sistema de notificacin cuando se empleen los medios electrnicos,
ya que se dejara en manos del ciudadano la determinacin del da que surten los efectos de la actuacin administrativa, puesto que bastara con acceder al lugar que ha elegido como medio de notificacin telemtica, y no abrir el archivo con el acto notificado
adjunto o puesto a su disposicin para postergar tales efectos. No obstante, debe
advertirse que el problema de la paralizacin de la actividad administrativa se salva
con el hecho de que, transcurridos diez das desde la puesta a disposicin sin acceso
al contenido, la notificacin se entiende rechazada.
76
En definitiva, la nueva normativa sobre notificaciones electrnicas ampla las posibilidades de practicar notificaciones administrativas a travs de la utilizacin de medios
electrnicos, mediante el empleo de una expresin ms genrica que la que empleaba la LPC: puesta a disposicin del acto administrativo objeto de notificacin en lugar
de la de envo de la notificacin a la direccin electrnica del ciudadano. En coherencia con ello, cambia el momento en que se entiende practicada sta, que ser el de
acceso al contenido del acto administrativo puesto a disposicin del ciudadano y no,
como prevea el art. 59.3 LPC, el momento en que accede al contenido de la notificacin que, al ser practicada por medios electrnicos se equiparaba con el acceso al
mensaje depositado en el buzn electrnico del destinatario.
Es por este motivo que el mismo precepto exige que quede constancia de la fecha y
hora en que se produce el acceso al contenido del acto, as como de la fecha y hora
en que se pone a disposicin del interesado el acto objeto de notificacin, pues ello
permitir la acreditacin de tales extremos y, en su caso, la prueba de los mismos ante
una eventual impugnacin del acto por defecto de notificacin. Se introduce as el
denominado sellado de tiempo, que se define como la acreditacin a cargo de un tercero de confianza (normalmente una entidad de certificacin) de la fecha y hora en que
se ha realizado cualquier operacin o transaccin por medios electrnicos.
C) NOTIFICACIN INFRUCTUOSA.
Puede entenderse como notificacin infructuosa, aqulla que tiene lugar en el supuesto en el que, intentada su prctica en el domicilio del interesado, nadie se hace cargo
de la misma, tal y como se deduce del art. 59.2 LPC.
La notificacin infructuosa constituye otra de las excepciones al rgimen comn de las
notificaciones, al carecer de equivalente directo en el mbito telemtico, ya que el servidor en el que se aloja la direccin electrnica en que se ha depositado el acto administrativo a disposicin del interesado o el buzn electrnico en que ste ha sido enviado, en condiciones normales, siempre se harn cargo del mismo. Adems, la falta de
acceso a su contenido en los diez das siguientes desde la puesta a disposicin se
entiende como rechazo, y no como intento frustrado de notificacin.
As, en el rgimen de las notificaciones convencionales, cuando el administrado no se
encuentra en el domicilio y nadie se hace cargo de la entrega, es obligatorio realizar
un segundo intento de notificacin; sin embargo, en el caso de las notificaciones telemticas, cuando el ciudadano no accede al mensaje -porque no accede a su domicilio
virtual o la direccin electrnica indicada- se entiende rechazada la notificacin, salvo
causa de imposibilidad tcnica o material de acceso.
Por estos motivos, debe considerarse infructuoso el intento de notificacin electrnica
en el que, por cualquier razn no imputable al ciudadano, no se consigue poner a su
disposicin el acto objeto de notificacin. En este supuesto, debera tener lugar un
segundo intento en da y hora distintos, segundo intento de notificacin que tiene sentido cuando el fracaso del anterior se debe a problemas tcnicos, pero no cuando se
debe a problemas con la direccin electrnica (por ejemplo, dada de baja) en cuyo
caso deber aplicarse anlogamente lo establecido para las notificaciones convencionales y se har constar en el expediente la concurrencia de la concreta causa y, sin
necesidad de proceder a un segundo intento, se pasar a hacer uso de otros medios
de notificacin, como son la publicacin y la notificacin edictal.
77
D) RECHAZO DE LA NOTIFICACIN.
Otra de las novedades que introduce el rgimen de las notificaciones electrnicas respecto al de las convencionales y que constituye por tanto una nueva excepcin al rgimen comn, es el relativo al rgimen de rechazo de las notificaciones electrnicas.
Como ya hemos sealado, una vez transcurridos diez das desde el momento en que
el acto objeto de notificacin haya sido puesto a disposicin del ciudadano sin que ste
haya accedido a su contenido, la notificacin se entender rechazada y el trmite se
tendr por realizado. Por tanto no se aplica el art. 59.4 LPC que entiende el rechazo
como rehusar explcitamente el intento de notificacin, sino que las notificaciones telemticas poseen una regla concreta, en virtud de la que se considera rechazo implcito
el transcurso del tiempo sin acceder al contenido de la actuacin administrativa, sin
necesidad de realizar un segundo intento de notificacin.
La causa de esta diferencia con respecto a las notificaciones convencionales se
encuentra de nuevo en la distancia en el tiempo que puede existir entre la puesta a disposicin del ciudadano del acto que debe ser notificado y el acceso a su contenido,
que es el momento en que se produce su conocimiento. De no ser interpretado de esta
manera, quedara la continuidad de la accin administrativa en poder del administrado, al que le bastara con no acceder a su direccin electrnica o a su buzn electrnico, para evitar conocer el contenido de la notificacin.
El rechazo de la notificacin electrnica se configura como una presuncin en toda
regla, que consiste en convertir la pasividad del ciudadano -intencionada o no- en
manifestacin tcita de su voluntad de rehusar la notificacin. La presuncin es iuris et
de iure con las importantes consecuencias jurdicas que ello conlleva.
Los motivos que pueden justificar o explicar esa ausencia de acceso pueden ser de
tres tipos (I. MARTIN DELGADO: 2009, 110): problemas tcnicos; intencin del ciudadano con el fin de evitar que el acto surta plenos efectos; y pura pasividad. Slo el primer supuesto impide que se entienda rechazada la notificacin. As, se deduce de lo
dispuesto en el ltimo inciso del apartado tercero del art. 28 LAE:
cuando existiendo constancia de la puesta a disposicin transcurrieran diez das
naturales sin que se acceda a su contenido, se entender que la notificacin ha sido
rechazada con los efectos previstos en el artculo 59.4 de la Ley 30/1992 (), salvo
que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o
material del acceso.
En los otros dos supuestos, su concurrencia no impide el rechazo de la notificacin.
Ello no es as, cuando el propio ciudadano deja de acceder al mensaje para evitar que
la notificacin, y con ella el contenido del acto, surta efectos; pero tampoco cuando la
falta de acceso se debe a su pasividad, pues le es exigible un mnimo deber de diligencia, justificado sobre la basa de que l mismo ha elegido el medio de notificacin
o de que le resulta obligado relacionarse con la Administracin mediante el empleo de
medios electrnicos.
78
EL ELEMENTO DE SEGURIDAD
EN LAS RELACIONES
TELEMTICAS ENTRE LOS CIUDADANOS Y LA ADMINISTRACION: LA FIRMA ELECTRNICA
El elemento de seguridad en las relaciones telemticas entre los ciudadanos y la administracin
La LAE contiene en sus artculos 14 a 16 y 21 a 23 una regulacin especfica sobre el

uso de los distintos sistemas de firma electrnica por parte de los ciudadanos y sobre
algunas cuestiones tcnicas y jurdicas con ellos relacionadas. Esta regulacin no sustituyen, las disposiciones de la LFE; antes al contrario, ambas constituyen el marco
normativo de la identificacin y autenticacin de los ciudadanos ante las
Administraciones Pblicas. Al estudio relacionado con estos aspectos dedicaremos los
siguientes epgrafes.
1. LA IDENTIFICACIN Y AUTENTICACIN EN LAS

RELACIONES TELEMTICAS: ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES.
Desde el momento en que toda relacin entre Administracin y ciudadano por medios
telemticos depende de la identificacin previa y recproca de una y otro, y que la
generalizacin de su uso ser directamente proporcional a la confianza que los sistemas de identificacin generen entre sus eventuales usuarios, puede sealarse que la
cuestin relativa a la identidad es de trascendencia vital para el acceso efectivo a los
contenidos y posibilidades de la Administracin electrnica. Como tambin lo es, en su
funcin de autenticacin, para la validez del documento electrnico. Por tanto, aunque
la firma se relaciona con los diversos aspectos formales de las relaciones entre
Administracin y ciudadano, es claro que no hay ejercicio de derechos telemticos sin
identidad electrnica ni sin instrumentos para expresar la propia voluntad por medios
electrnicos.
A continuacin abordaremos los aspectos relacionados con los elementos necesarios
de seguridad jurdica que hagan posible que los ciudadanos puedan comunicarse a
travs de los medios electrnicos de forma segura. El principal elemento se seguridad
gira en torno a la figura de la firma electrnica, cuyas caractersticas esenciales se
encuentran recogidas en la LFE, si bien en la LAE y en sus normas de desarrollo, se
recogen diversos aspectos en relacin con la Administracin electrnica que sern
estudiados en la siguientes lneas.
En primer lugar, la firma electrnica, tal y como se prev en el art. 3.1 LFE, es el conjunto de datos en forma electrnica, consignados junto a otros o asociados con ellos,
que pueden ser utilizados como medio de identificacin del firmante. Firma electrnica, por tanto, puede ser desde el universalmente aceptado par de claves en el marco
de una infraestructura de clave pblica (PKI), hasta una simple clave de acceso al contenido de una pgina web. La LFE no se pronuncia sobre el tipo de firma electrnica
que debe ser utilizadas por las Administraciones y por los ciudadanos en sus diversas
relaciones jurdico-administrativas, sino que se limita a afirmar en su art. 4 que su contenido ser de aplicacin al uso de la firma en el seno de las Administraciones
Pblicas, as como que stas podrn establecer condiciones adicionales, no recogidas
en la LAE, de cara a la salvaguarda de las garantas procedimentales.
La realidad ha puesto de manifiesto, sin embargo, que no cualquier firma es vlida
para ser utilizada en las relaciones electrnicas entre la Administracin y los ciudadanos. La necesidad de garantizar un nivel adecuado de seguridad ha llevado a distintas
Administraciones a exigir el mnimo de, la firma avanzada, que no es sino una firma
electrnica que permite no slo identificar al firmante, sino, adems, vincular los datos
firmados, de forma exclusiva, a ese firmante, y, por tanto, detectar cualquier cambio
81
posterior que pudiera producirse. Otras muchas exigen el plus de la firma reconocida,
que es la que se equipara a la firma manuscrita, que es una firma avanzada con dos
particularidades: est basada en un certificado reconocido y ha sido generada por un
sistema seguro de creacin de firma. Una y otra poseen valor probatorio, lo que es
sumamente importante y supone una clara muestra de la seguridad que ofrecen este
tipo de sistemas telemticos.
Todas estas consideraciones se realizan con una nica finalidad: insistir en que la firma
electrnica, a diferencia de la firma manuscrita, no slo es un instrumento de expresin de la voluntad del firmante, sino que es tambin un medio de identificacin del
mismo. En consecuencia, se constituye en garanta de la seguridad en las comunicaciones electrnicas y, al mismo tiempo, en un elemento imprescindible para la validez
y eficacia de los documentos firmados electrnicamente.
La LAE, de algn modo, viene a dar respuesta a una reiterada reivindicacin doctrinal
que exiga una regulacin especfica del uso de la firma electrnica en el mbito de las
Administraciones Pblicas, ms all de la aplicacin general de la LFE. Y lo hace con
un elemento caracterstico que justifica el encabezamiento de este apartado: la diferencia entre identificacin y autenticacin.
Efectivamente, tanto el Captulo II de la LAE como algunos de los artculos que le
siguen hablan de identificacin y de autenticacin. As, por ejmplo el art. 13.1 que lleva
como ttulo Formas de identificacin y autenticacin, dispone lo siguiente:
Las Administraciones Pblicas admitirn, en sus relaciones por medios electrnicos, sistemas de firma electrnica que sean conformes a los establecido en la Ley
59/2003, de 19 de diciembre de firma electrnica y resulten adecuados para garantizar la identificacin de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad
de los documentos elctrnicos.
Con el primero de los trminos se hace referencia a la comprobacin de la identidad
del firmante, mientras que el segundo se encuentra ntimamente relacionado con los
documentos firmados. Nos encontramos ante un intento del Legislador de concretar el
significado de cada uno de estos trminos, que vienen utilizndose con cierta confusin tanto por la normativa sectorial como por la propia doctrina, partiendo de la diferenciacin de ambos y conectando cada uno de ellos con vertientes distintas de la
firma electrnica As, mientras que la identificacin estara relacionada con el elemento subjetivo de la firma, esto es, la persona del firmante, la autenticacin lo estara con
el elemento objetivo, esto es, el documento objeto de firma. Con la firma electrnica se
cumpliran ambas exigencias: queda comprobado que el firmante electrnico es quien
dice ser y se comprueba que su voluntad es la sealada en el documento electrnico.
El primer punto, se consigue mediante el certificado digital, que da prueba fehaciente
de la identidad de su titular; el segundo, por medio de la entrada en juego del par de
claves, que conecta el documento con su signatario de forma unvoca.
Sin embargo, la propia Ley parece incurrir en contradiccin al definir en su Anexo
autenticacin como la acreditacin por medios electrnicos de la identidad de una
persona o ente, del contenido de la voluntad expresada en sus operaciones, transacciones y documentos y de la integridad y autora de estos ltimos. La confusin es
mayor si se toma en consideracin lo previsto en el art. 22 LAE, que, bajo el rtulo de
Identificacin y autenticacin de los ciudadanos por funcionario pblico afirma que
82
en los supuestos en que para la realizacin de cualquier operacin por medios

electrnicos se requiera la identificacin o autenticacin del ciudadano mediante
algn instrumento de los previstos en el artculo 13 de los que aquel no disponga,
tal identificacin o autenticacin podr ser vlidamente realizada funcionarios pblicos mediante el uso del sistema de firma electrnica del que estn dotados.
El precepto da a entender que identificar es algo distinto de autenticar y que, en las
relaciones telemticas con la Administracin, se puede exigir una u otra.
De todas formas, debe apuntarse que en este artculo est la clave para establecer de
forma definitiva el significado de cada uno de los trminos. Efectivamente, en funcin
del tipo de operacin que desee realizarse por medios telemticos, se necesitar mostrar la identidad o, adems, autenticar la voluntad. Por ejemplo, para la consulta de
datos personales (la vida laboral de un trabajador), bastar con la identificacin. Una
vez que la Administracin tenga constancia de que quien pretende acceder al servicio
es el titular de los datos, mostrar los mismos. En tal caso no ser necesario dar prueba de voluntad ninguna, porque la nica voluntad del ciudadano es conocer una determinada informacin. Ahora bien, siguiendo con el mismo ejemplo, si el ciudadano
desea no slo consultar informacin, sino modificar alguno de sus datos, en ese caso
resultar preciso dejar constancia de su voluntad y, por tanto, ser necesaria, junto a
la identificacin, la firma que avale la citada operacin. En definitiva, siempre ser
necesario identificarse. No siempre lo ser en cambio, expresar la propia voluntad (I.
MARTIN DELGADO: 2009, 322). Este es el sentido que debe darse a lo dispuesto en
el primer apartado del art. 13 LAE, anteriormente citado.
Por tanto, resulta evidente, que identificacin y autenticacin son cuestiones diferentes en el mbito telemtico.
Con la firma electrnica se autentifica el documento firmado, dando fe de que quien lo
firma es realmente quien dice ser, es decir, el autor del mismo, y que la voluntad en l
plasmada corresponde fielmente con la que el firmante ha querido expresar en ese
documento. Expresado con otras palabras, autenticar es comprobar la autenticidad del
contenido de un documento determinado.
En realidad, la firma manuscrita tiene como funcin, antes que identificar al firmante
constatar o ratificar el contenido de un documento, para que surta los efectos oportunos; vincula la voluntad expresada en el mismo con su autor, lo que permite determinar la autora y la autenticidad del documento. En el DNI, por ejemplo, lo que acredita
la identidad no es la firma nicamente, sino la foto de su titular y la huella de uno de
sus dedos. A diferencia de lo que suele sealarse, una firma manuscrita, si bien es
absolutamente personal, no es ni nica ni infalsificable: evoluciona a lo largo de la vida
del firmante y puede ser reproducida por un tercero. La firma es vlida por una ficcin
legal: en la solicitud (o renovacin) del DNI, el solicitante plasma su firma delante de
un funcionario perteneciente al Cuerpo Nacional de Polica (y, por tanto, con condicin
de autoridad). As pues, lo nico que se hace es presumir que esa firma es aquella con
la que su autor firma todos los documentos en que ha de constar la misma y para dejar
constancia de que el contenido del documento es su voluntad. En consecuencia, identificacin y autenticacin son operaciones diferentes. As, se desprende del art. 70.1
LPC, cuando seala que toda solicitud presentada ante la Administracin deber contener la firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. La firma es un medio para acreditar la autenticidad de la
voluntad. Para acreditar la identidad, como exige ese mismo precepto, es necesario
83
indicar nombre y apellidos. Con mayor claridad an se comprueba esta afirmacin con
lo previsto en el art. 110 LPC, que exige que el recurso administrativo exprese, de un
lado, el nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del
mismo (lo que se obtiene con la presentacin del DNI) y, de otro, la firma del recurrente, tras la fecha y el lugar de firma.
La diferencia entre firma manuscrita y firma electrnica estriba en que esta ltima cumple la doble funcin de identificacin y autenticacin: al corresponderse las claves con
que se firma el documento con una nica persona y quedar as plasmado en un certificado emitido por una tercera parte de confianza, constituye prueba de su identidad;
y, al mismo tiempo, esa correspondencia unvoca entre claves y firmante da autenticidad al documento firmado. Por esta razn, la correspondencia entre firma manuscrita
y firma electrnica (reconocida) que prev el art. 3.4 LFE, lo es slo a efectos de autenticacin de la voluntad. Pero no de identificacin, porque la firma manuscrita, por s
misma, no identifica al firmante. En definitiva, el nico significado de esta equiparacin
es la fuerte presuncin que se establece para los documentos signados con firma reconocida, de la misma forma en que se presume que los documentos en papel firmados
con firma convencional son autnticos. Pero nada ms. Es por ello que no se niega el
valor jurdico ni la fuerza probatoria a las firmas electrnicas distintas de la reconocida
como establece el art. 3.9 LFE.
De otra parte, a diferencia de la firma manuscrita, la firma electrnica es nica en el
sentido de que, a travs del juego del par de claves y de la intervencin de una tercera parte de confianza que as lo avala, se consigue que slo una persona disponga de
esa firma: su titular. La firma, por tanto, se corresponde con su titular de manera unvoca e inequvoca. Es cierto que, tericamente, cabe la suplantacin, aunque sea tcnicamente complicada y el riesgo resulte, en realidad, mnimo, como tambin es posible transferir las claves a una tercera persona distinta de su titular. Pero de lo que no
cabe duda es que la relacin entre firmante y firma es ms directa en el caso de la
electrnica que en el de la manuscrita, porque mientras que cualquiera puede intentar
imitar una firma manuscrita que conoce, no cualquier persona est capacitada para
imitar una firma digital que normalmente no conoce. En consecuencia, la autenticacin de los documentos a travs de la firma es ms fidedigna en el caso de la digital
que en el de la manuscrita.
Esta insistencia en la diferenciacin terminolgica entre identificacin y autenticacin
tiene una vertiente prctica que conlleva una serie de consecuencias de cierta importancia que pasamos a examinar.
En primer lugar, ha provocado que el sistema de firma asociado al DNI electrnico contenga dos tipos de certificados electrnicos: un certificado de identificacin y un certificado de firma.
Adems, en segundo lugar, ser uno de los criterios que se deban tener en consideracin a la hora de determinar el tipo de sistema de firma exigible en procedimiento.
Desde la perspectiva del acceso a las Administraciones Pblicas, no es lo mismo que
para la sustanciacin del trmite simplemente se necesite conocer la identidad de
quien quiere realizarlo (por ejemplo, relaciones unidireccionales) a que sea preciso,
adems, manifestar la propia voluntad (transacciones telemticas). En el primer
supuesto bastarn los sistemas de firma dbil (por ejemplo, claves de usuario), mientras que la seguridad requerida en el segundo caso es mayor y conducir a la exigencia de firma electrnica.
84
Ello justifica tambin el diferente valor probatorio de los distintos tipos de firma electrnica. Dado que el riesgo que conllevan los trmites donde slo se requiere identificacin es menor, menor ser la exigencia de prueba; y a la inversa.
En tercer lugar, la citada distincin pone de relieve que, en relacin con la firma electrnica, lo importante no es tanto el concepto, como la funcin que cumple; no es tan
relevante definir si la firma electrnica es firma desde el punto de vista jurdico como
lo es establecer que constituye medio de identificacin de la persona y de autenticacin de la voluntad de su usuario. La consecuencia de ello es que, para el cumplimiento de los supuestos en que la Ley exige firma, en funcin de las circunstancias del
caso, ser necesaria la firma electrnica reconocida, la firma avanzada, otros tipos de
firma electrnica o, incluso, otros sistemas de firma. Y todas ellas gozarn de validez
jurdica. La equiparacin que la LFE hace entre firma electrnica reconocida y firma
manuscrita no conlleva efectos excluyentes de otros tipos de firma, sino simplemente
una mayor presuncin de veracidad para el supuesto en que alguna de las partes decida cuestionar el resultado.
Finalmente, ayuda a entender por qu la LAE no exige como regla general firma reconocida a los ciudadanos para relacionarse con las Administraciones Pblicas, sino simplemente firma avanzada. Efectivamente, la firma avanzada es aquella que, por su
configuracin tcnica, permite identificar al firmante, hace viable detectar cualquier
cambio posterior en los datos firmados y, adems, se encuentra vinculada a aqul de
forma nica. Por tanto, es suficiente por s misma, como regla general, para cumplir
con los requisitos de identificacin y autenticacin que se exige en las relaciones telemticas con las Administraciones Pblicas.
2.
LA
SEGURIDAD
DE
LAS
RELACIONES
TELEMTICAS:
EL
EMPLEO
DE
LA
FIRMA
ELECTRNICA.
Como hemos podido observar, la LPC y la LAE permiten el uso de los medios electrnicos, informticos y telemticos en las relaciones que se establezcan o puedan establecerse entre los ciudadanos y las Administraciones Pblicas, siempre que se den
unos requisitos concretos de seguridad en el denominado documento electrnico: a)
que se tenga constancia de la recepcin y la fecha, b) de la identidad de quien recibe
la notificacin, y 3) del contenido del acto notificado. Para lograr esta finalidad el
Gobierno aprob inicialmente el Real Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre,
sobre firma electrnica, que trata de ordenar con carcter general, el uso de la firma
electrnica y la prestacin de los servicios de certificacin destinados a facilitar la confianza de los ciudadanos en la realizacin de transacciones en redes abiertas, quedando comprendidas dentro de las mismas las relaciones que se articulen entre los ciudadanos y la Administracin. Resulta curioso, o cuando menos chocante, que la aprobacin de esta norma se adelantara en el tiempo a la entrada en vigor de la Directiva
1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, por
la que se estableca un marco comunitario para la firma electrnica, si bien el Gobierno
espaol elabor su norma respetando el contenido de la posicin comn sobre el tema.
El Decreto-Ley persegua, fundamentalmente, fomentar su uso y otorgar seguridad y
confianza a estas nuevas tcnicas mediante el establecimiento de un marco jurdico
85
adecuado. As, se desprenda de su Exposicin de Motivos que sealaba que, teniendo en cuenta la existencia en Espaa de un sector empresarial que podra prestar un
servicio de certificacin de la firma electrnica con suficiente calidad se considera
que debe introducirse, cuanto antes, la disciplina que permita utilizar, con la adecuada seguridad jurdica, este medio tecnolgico que contribuye al desarrollo de lo que se
ha venido en denominar, en la Unin Europea, la sociedad de la informacin. La urgencia de la aprobacin de esta norma deriva, tambin, del deseo de dar, a los usuarios
de los nuevos servicios, elementos de confianza en los sistemas, permitiendo su introduccin y rpida difusin.
Tras la ratificacin por el Congreso de los Diputados del citado Decreto Ley, se acord su tramitacin como proyecto de ley, con el fin de someterlo a una mayor consulta
pblica y al ulterior debate parlamentario para perfeccionar y mejorar su contenido. Sin
embargo, esta iniciativa decay al expirar el mandato de las Cmaras en marzo del
2000. Fue retomado con el inicio de la VI legislatura al presentarse como nuevo proyecto de ley, siendo aprobado finalmente y publicado en el BOE como la Ley 59/2003,
de 19 de diciembre, de firma electrnica (LFE).
Con carcter general el rgimen jurdico de la firma electrnica establecido en la LFE,
en los aspectos que a nuestro estudio interesan, puede resumirse de la forma siguiente:
1) Se establecen en su art. 3 las definiciones bsicas de aquellos aspectos esenciales
regulados en la presente norma. En este sentido, se distinguen los conceptos de firma
electrnica y firma electrnica avanzada. La primera es definida como el conjunto de
datos, en forma electrnica, consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificacin del firmante; mientras que la segunda es la firma electrnica que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que est vinculada al firmante de manera nica y a
los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control. Sobre esta ltima se establece una variacin, la firma
electrnica reconocida, que goza de la presuncin de que rene las condiciones necesarias para producir los mismos efectos jurdicos que la firma manuscrita, siendo admisible como prueba en juicio, siempre y cuando el certificado reconocido en que se base
haya sido expedido por un prestador de servicios de certificacin acreditado y el dispositivo seguro de creacin de firma se encuentre certificado (art. 3).
Por consiguiente y, de acuerdo con lo expuesto, resulta claro que en virtud de las necesarias garantas que deben guardarse en el procedimiento administrativo, ser la firma
electrnica reconocida la que pueda resultar adecuada con las exigencias que se derivan del contenido del art. 45 LPC, ya que se trata de una firma que ofrece en principio
una mayor seguridad que las firmas electrnicas en general, puesto que permiten
garantizar la autenticidad y la integridad del mensaje.
2) Se crea la figura del prestador de servicios de certificacin, que es la persona fsica o jurdica que expide certificados electrnicos o presta otros servicios en relacin
con la firma electrnica (art. 2.3 LFE). De este modo se articula un sistema de certificados emitidos por terceras personas de confianza que vinculan de forma segura un
elemento de verificacin de firma a una persona determinada, contribuyendo as a dar
seguridad a las firmas electrnicas.
86
No obstante, un dato importante a tener en cuenta para que la firma electrnica sea
totalmente eficaz es que deber venir confirmada por el denominado certificado electrnico que es un documento firmado electrnicamente por un prestador de servicios
que vincula unos datos de verificacin de firma a un firmante y confirma su identidad
(art. 6.1 LFE). A este respecto, slo podrn expedir esta clase de certificados los prestadores de servicios de certificacin que cumplan con los requisitos que establece la
LFE.
De este modo, LFE regula el empleo de la firma electrnica en el mbito de las
Administraciones Pblicas. Con carcter general seala su mbito de aplicacin en su
art. 4.1 lo siguiente: Esta Ley se aplicar al uso de la firma electrnica en el seno de
las Administraciones pblicas, sus organismos pblicos y las entidades dependientes
o vinculadas a las mismas y en las relaciones que mantengan aqullas y stos entre
s o con los particulares. De esta forma se contiene una habilitacin general para el
uso de la firma electrnica en el seno de las Administraciones Pblicas contribuyendo
sustancialmente a la progresiva implantacin de la denominada Administracin
Electrnica.
A su vez debe recordarse al respecto que el art. 5 del Real Decreto-Ley 14/1999 ya
prevea un rgimen jurdico especfico para la utilizacin de la firma electrnica en el
seno de las Administraciones Pblicas, as como en las relaciones que con cualesquiera de ellas mantengan los ciudadanos, remitiendo su desarrollo a la correspondiente
normativa estatal o, en su caso autonmicas, que podrn establecer las condiciones
adicionales que se consideren necesarias. Este precepto traa causa del art. 3 de la
Directiva 1999/93/CE que establece que los Estados miembros podrn supeditar el
uso de la firma electrnica en el sector pblico a posibles prescripciones adicionales.
Tales prescripciones sern objetivas, transparentes, proporcionadas y no discriminatorias, y slo podrn hacer referencia a las caractersticas especficas de la aplicacin de
que se trate. Estas prescripciones no debern obstaculizar los servicios transfronterizos al ciudadano.
Entre las condiciones adicionales que regula la actual LFE art. 4.1 prrafo segundo se
encuentra la imposicin de fechas electrnicas sobre los documentos electrnicos integrados en un expediente administrativo. En este sentido se entiende por fecha electrnica el conjunto de datos en forma electrnica utilizados como medio para constatar el
momento en que se ha efectuado una actuacin sobre otros datos electrnicos a los
que estn asociados.
Respecto a las condiciones adicionales a las que se refiere el art. 4.1 LFE, seala su
apartado segundo lo siguiente: Las condiciones adicionales () slo podrn hace
referencia a las caractersticas especficas de la aplicacin de que se trate y debern
garantizar el cumplimiento de lo previsto en el artculo 45 de la Ley 30/1992 a ello
se aade la necesidad de que estas condiciones sern objetivas, proporcionadas,
transparentes y no discriminatorias y no debern obstaculizar la prestacin de servicios de certificacin al ciudadano cuando intervengan distintas Administraciones
Pblicas nacionales o del Espacio Econmico Europeo. Por lo que se refiere al art.
45 LPC, recordemos que prevea la posibilidad de emplear documentos informticos,
siempre que quede garantizada su autenticidad, integridad y conservacin y, en su
caso, la recepcin por el interesado. Cuestin distinta es la mencin que hace el citado artculo respecto a que las condiciones adicionales debern ser objetivas, proporcionadas, transparentes y no discriminatorias. La incorporacin de estas exigencias
comunitarias hace referencia a la exigencia de no obstaculizacin de servicios trans87
fronterizos al Estado autonmico espaol estableciendo que no obstaculicen no slo

los servicios transfronterizos al ciudadano, como sealaba la Directiva 1999/93/CE
para evitar barreras entre Estados, sino la prestacin de servicios al ciudadano, cuando en ella intervengan diversas Administraciones pblicas nacionales o extranjeras,
impidiendo de esta manera la aparicin de barreras entre las distintas
Administraciones Pblicas espaolas (MARTINEZ NADAL: 2001, 186); cuestin, por
cierto, ms complicada de evitar, por lo que habr que recurrir en numerosos supuestos a los instrumentos de cooperacin y colaboracin interadministrativa, previstos en
la LPC o en la legislacin sectorial.
As, la LAE, como se examinar ms adelante, ha previsto la posibilidad de que los ciudadanos puedan emplear la firma electrnica en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas, sealando a tal efecto el art. 13.2 LAE:
Los ciudadanos podrn utilizar los siguientes sistema de firma electrnica para
relacionarse con las Administraciones Pblicas, de acuerdo con lo que cada
Administracin determine:
a) En todo caso, los sistemas de firma electrnica incorporados al Documento
Nacional de Identidad, para personas fsicas;
b) Sistemas de firma electrnica, incluyendo los basados en certificado electrnico
reconocido, admitidos por las Administraciones Pblicas;
c) Otros sistemas de firma electrnica, como la utilizacin de claves concertadas en
un registro previo como usuario, la aportacin de informacin conocida por ambas
partes u otros sistemas no criptogrficos, en los trminos y condiciones que en
cada caso se determinen
Al estudio de estos puntos dedicaremos los siguientes epgrafes.
2.1. EL DNI ELECTRNICO COMO MEDIO DEL CIUDADANO PARA RELACIONARSE CON LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
El art 15 LFE defina, como ya se ha estudiado con anterioridad, el DNI electrnico
como
el documento nacional de identidad que acredita electrnicamente la identidad de
su titular y permite la firma electrnica de documentos
Adems impone el deber de reconocer su eficacia para acreditar tanto la identidad de
su titular como la autenticidad de su voluntad plasmada en los documentos firmados
con los sistemas en l incorporados.
A su vez, la LAE consagra el empleo de este sistema en las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones Pblicas. Y lo hace, a diferencia de la LFE, expresando claramente su preferencia por este medio de identificacin y autenticacin. As, de
deduce de diversos preceptos de la LAE En primer lugar, le dedica un precepto en
exclusiva, concretamente el art. 14 LAE seala que
las personas fsicas podrn, en todo caso y con carcter universal, utilizar los sistemas de firma electrnica incorporados al Documento Nacional de Identidad en su
relacin por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas. El rgimen de
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utilizacin y efectos de dicho documento se regir por su normativa reguladora.

En segundo lugar, el art. 15, que se encarga de establecer el empleo de sistemas de
firma electrnica avanzada, lo hace despus de sealar la posibilidad de emplear los
sistemas de firma incorporados al DNI.
Adems, de trata de un medio del que disponemos todos los espaoles mayores de
14 aos, como consecuencia de una obligacin legalmente consagrada. Es evidente
que se configura como un derecho de todo ciudadano, con la correlativa obligacin de
reconocer su uso por parte de la Administracin, sin necesidad de ningn tipo de admisin previa, a diferencia de lo que ocurre con el resto de sistemas de firma utilizables
en el mbito de las Administraciones Pblicas.
Finalmente, tal y como prev el art. 1.5 del Real Decreto 1553/2005, de 23 de diciembre, por el que se regula la expedicin del documento nacional de identidad y sus certificados de firma electrnica,
la firma electrnica realizada a travs del Documento Nacional de Identidad tendr respecto de los datos consignados en forma electrnica el mismo valor que la
firma manuscrita en relacin con los datos consignados en papel.
No obstante, para que esta equivalencia se produzca plenamente, ser necesario que
se trate de una firma electrnica reconocida, es decir, una firma avanzada basada en
un certificado reconocido y generada mediante un dispositivo seguro de creacin de
firma.
2.2. EL USO DE LA FIRMA ELECTRNICA AVANZADA POR LOS CIUDADANOS.

La LFE define la firma electrnica avanzada como la firma electrnica que permite
identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que
est vinculada al firmante de manera nica y a los datos a que se refiere Y que ha sido
creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control. Se trata,
pues, de un conjunto de datos electrnicos tcnicamente combinados entre s de tal
manera que queda garantizada la privacidad de la comunicacin, la veracidad de la
identidad del firmante, la autenticidad de su voluntad y la integridad del mensaje. Es,
pues, la firma digital basada en criptografa asimtrica.
La LAE, en su art. 15, permite su uso en las relaciones telemticas entre los ciudadanos y la Administracin para identificarse y autenticar documentos. Se trata, no obstante, de algo ms que una simple posibilidad: el art. 6.2 g), como se ha visto, reconoce a los ciudadanos el derecho a obtener los medios de identificacin electrnica
necesarios para acceder a las Administraciones por medios telemticos. Es, por
tanto, un autntico derecho del ciudadano, que tiene como contrapartida la obligacin
de la Administracin de garantizar el acceso a esos medios.
Sin embargo, no cualquier sistema de firma es vlido ni, en consecuencia, forma parte
de este derecho. En primer lugar, como claramente precisa la LAE, debe tratarse de
firma electrnica avanzada. Pero, adems, ha de cumplir con el requisito de la admisin por parte de la concreta Administracin a cuyo cargo se encuentra el procedimiento o actuacin en cuestin.
89
Efectivamente, el segundo apartado del art. 15, de una manera un tanto novedosa da
a entender que, para que pueda ser vlidamente utilizado un sistema de firma electrnica avanzada, ste tendr que haber sido previamente admitido por la Administracin.
Y lo hace al exigir que cada Administracin debe hacer pblica y accesible la relacin
de sistemas de firma electrnica avanzada admitidos, con carcter general en su
mbito de actuacin.
Es, por tanto, evidente, que no cualquier certificado electrnico puede servir, de base
para relacionarse con la Administracin. La entidad prestadora ha de obtener previamente el visto bueno de la Administracin actuante, para lo cual deber dirigirse a ella
solicitando la admisin de su certificado con el fin de operar validamente en el trfico
jurdico-administrativo por ella generado en sus relaciones eh los ciudadanos. Por
tanto, el derecho a la obtencin de los sistemas de firma electrnica avanzada queda
limitado a aqullos admitidos.
La LAE no contiene ninguna disposicin que regule las condiciones que deben cumplir
los certificados para poder ser admitidos. El art. 15 simplemente exige que la relacin
de sistemas de firma avanzada admitidos incluya al menos, informacin sobre los elementos de identificacin utilizados as como, en su caso las caractersticas de los certificados electrnicos admitidos, los prestadores que los expiden y las especificaciones
de la firma electrnica que puede realizarse con dichos certificados.
La lectura del precepto permite realizar las siguientes reflexiones. En primer lugar, el
objeto de admisin no es el sistema de firma electrnica, sino el certificado electrnico; por tanto, la admisin depender de las caractersticas que presente ese certificado, que deber ser apto para operar en el trfico jurdico administrativo. En segundo
lugar, la Administracin deber tener en cuenta el prestador que emite ese certificado,
esto es, las garantas que ofrece como empresa prestadora del servicio de certificacin. Finalmente, en tercer lugar, har pblico el tipo de firma que puede realizarse con
el mismo. Una vez admitido, el certificado electrnico podr ser empleado con carcter general en el mbito de actuacin de la Administracin que lo admita para la realizacin de aquellos trmites que precisen de firma electrnica avanzada.
2.3. EL USO DE FIRMA ELECTRNICA POR LAS PERSONAS JURDICAS.

La LAE emplea un concepto amplio de ciudadano. Por tal entiende no slo las personas fsicas, sino tambin las personas jurdicas. As se pone de manifiesto en el Anexo
que contiene las definiciones de los trminos por ella empleados, al definir; ciudadano
como cualesquiera personas fsicas, personas jurdicas y entes sin personalidad que
se relacionen, o sean susceptibles de relacionarse, con las Administraciones
Pblicas.
A diferencia del Real Decreto-ley 14/1999, que limitaba a las personas fsicas la titularidad de certificados de firma electrnica, el art. 7 LFE reconoci la posibilidad de que
las personas jurdicas pudieran ser titulares de certificados electrnicos solicitados a
travs de sus representantes. El objetivo de esta novedad, expresado en la Exposicin
de Motivos de la Ley, estaba en integrar a estas entidades en el trfico jurdico. Y la
apuesta por ella se haca precisamente por el xito que haban tenido los certificados
en el mbito tributario. En consecuencia, las personas jurdicas disponen de firma propia, diferente de la que puedan poseer las personas fsicas que las representan.
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En lo que ahora interesa, que es el uso de la firma electrnica en las relaciones con
las Administraciones Pblicas, el tercer apartado del arto 7 LFE establece que la firma
electrnica de persona jurdica slo podr ser utilizada cuando se admita en las relaciones que mantenga la persona jurdica con las Administraciones Pblicas. Aqu se
encuentra precisamente la principal novedad que aporta la LAE en relacin con este
extremo: al integrar dentro del concepto de ciudadano tanto a las personas fsicas
como a las personas jurdicas, debe entenderse que la LAE est admitiendo con carcter general, en aplicacin de la mencionada previsin, que las personas jurdicas
empleen medios electrnicos en sus relaciones con la Administracin y que, por tanto,
tambin sean titulares del derecho a obtener sistemas de firma electrnica y a hacer
uso de los mismos en este mbito, pudiendo acudir a este medio de identificacin y
autenticacin con normalidad. Los certificados electrnicos de persona jurdica, por
tanto, ya no son una excepcin en el mbito administrativo ni estarn necesitados de
admisin especfica, y su uso se regir, en el aspecto relativo a la representacin y a
la vinculacin por el uso de la firma, por lo dispuesto en el propio art. 7 LFE.
3. LA CERTIFICACION ELECTRONICA EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

La transmisin de datos entre las Administraciones Pblicas y los ciudadanos a travs
de vas telemticas e informticas requiere de una gran dosis de confianza por parte
de ambas partes para que el sistema de Administracin Electrnica pueda desarrollarse adecuadamente en nuestro pas. Con este fin resulta necesario que este elemento
de confianza sea prestado por terceras personas que garanticen que la seguridad, la
fiabilidad y autenticidad de este tipo de comunicaciones. La estructura triangular que
se crea entonces permite distinguir, como seala G. MARTINEZ DE SIMN (2004,
257), tres sujetos: a) el firmante electrnico que es la persona fsica que cuenta con un
dispositivo de creacin de firma electrnica; b) el certificador o prestador de servicios
de certificacin, que es el tercero de confianza en toda firma electrnica, y, finalmente,
c) el destinatario que es quin confa o est afectado por los servicios de certificacin.
De este modo se crea la figura del prestador de servicios de certificacin que confiere
el elemento de seguridad jurdica a las comunicaciones telemticas al vincular una
clave pblica, que el mismo otorga, con una persona concreta, determinando su identidad y asegurando que es el titular de la correspondiente clave privada que se ha
generado. A este apartado dedicaremos unas breves reflexiones en los apartados
siguientes.
3.1. DELIMITACION CONCEPTUAL.

Como ha advertido la doctrina, la terminologa empleada para denominar a las entidades encargadas de emitir certificados electrnicos ha sido muy variada: autoridades de
certificacin, entidades de certificados, proveedores de servicios de certificacin, etc.
En el seno de las instituciones comunitarias se ha optado por el uso del trmino proveedores, poniendo as de manifiesto una voluntad de querer evitar la apariencia de
atribucin de una naturaleza jurdico-pblica a este tipo de entidades, que s podran
sugerir otras calificaciones, por ejemplo autoridades de certificacin, y de esta mane-
91
ra subrayando la naturaleza estrictamente comercial que deben poseer las mismas y

el rgimen de libre competencia que debe informar la prestacin de sus servicios de
certificacin como veremos en el apartado siguiente.
La LFE ha escogido el trmino de prestadores de servicios de certificacin, definindolos en su art. 2.2 como la persona fsica o jurdica que expide certificados electrnicos o presta otros servicios en relacin con la firma electrnica. A la vista de la definicin dada por la LFE se puede observar como el concepto de prestador de servicios
de certificacin, es vago y amplio, y no permite una conceptualizacin precisa del
mismo, ni desde su vertiente subjetiva -puesto que cualquier persona fsica o jurdica
podr ser prestador de este tipo de servicios-; ni desde su vertiente objetiva -ya que el
objeto de la prestacin de este tipo de servicios no se encuentra formalmente delimitado, basta ver que alude no slo a la expedicin de certificados sino tambin a cualesquiera otros servicios en relacin con la firma electrnica-. De este modo parece
que el legislador espaol, siguiendo al comunitario, ha optado por no concretar demasiado qu es un prestador de servicios de certificacin, abriendo as la puerta a la posibilidad de configurar un nuevo mercado de este tipo de servicios, al que no se pongan
demasiadas trabas ni impedimentos, de cara a que exista un amplio nmero de operadores, as como una competencia eficaz entre los mismos.
3.2. RGIMEN DE LIBRE COMPETENCIA ENTRE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS DE CERTIFICACIN.

Los servicios de certificacin pueden ser prestados tanto por entidades pblicas como
por personas fsicas o jurdicas cuando as se establezca por la normativa vigente. De
este modo, la Directiva 1999/93/CE parta del presupuesto de que entre los prestadores de este tipo de servicios deba regir la libre competencia. En el mismo sentido lo
recogi el art. 4 del Real Decreto-Ley 14/1999, que llevaba como significativo epgrafe rgimen de libre competencia, estableciendo en su apartado primero los principios generales de libre competencia, y libre acceso a la prestacin de servicios de certificacin, para acto seguido hacer una referencia explcita a la prestacin de los servicios de certificacin por las Administraciones Pblicas y de los organismos o sociedades de ellas dependientes, que debera realizarse con la debida separacin de cuentas y con arreglo a los principios de objetividad, transparencia y no discriminacin.
La LFE ha recogido en su art. 5 los principios elaborados por la normativa anterior y
dispone al respecto que la prestacin de servicios de certificacin no est sujeta a
autorizacin previa y se realizar en rgimen de libre competencia, aadiendo, desde
una perspectiva de Derecho Comunitario que no podrn establecerse restricciones
para los servicios de certificacin que procedan de otro Estado miembro del Espacio
Econmico Europeo. La garanta del mantenimiento de las efectivas condiciones de
competencia se encuentra atribuido a los rganos de defensa de la competencia que,
en funcin del mbito territorial que pueda verse afectado por una posible conducta
restrictiva de la libre competencia, sern el comunitario, estatal o autonmico, segn
corresponda.
Por tanto, como seala MARTINEZ NADAL (2001, 182), la prestacin de servicios de
certificacin por parte de las entidades pblicas no debera contravenir en modo alguno el principio de libre competencia en perjuicio de las entidades de certificacin privadas. Esta afirmacin hace surgir algunas cuestiones problemticas, como por ejemplo,
92
si los certificados emitidos por una entidad pblica pueden ser utilizados no slo con
fines de relacionarse con la Administracin, sino tambin para otros fines distintos,
como los comerciales, en cuyo caso competiran con los certificados emitidos por entidades privadas. Entonces, si esta variable fuera posible, habra que reconocer que
los certificados emitidos por entidades privadas observando los requisitos de seguridad que realizan las pblicas, seran vlidos para las relaciones de los ciudadanos con
las Administraciones Pblicas?. No parece que esta sea la solucin que nos ofrece la
legislacin positiva, pues dados los principios garantistas que se predican de las relaciones entabladas con las Administraciones Pblicas, parece razonable que este tipo
de certificados sean prestados por las entidades pblicas y, por tanto, slo tengan validez para las relaciones entre los ciudadanos con las Administraciones Pblicas o entre
stas entre si. Recordemos, por ejemplo, los problemas que se haban suscitado en
sede parlamentaria respecto a la posible vulneracin de las reglas de la libre competencia en lo concerniente al DNI electrnico, ya que se consideraba que el Estado
poda tener una posicin dominante abusiva en este mercado al ser el nico competente para la emisin de este documento electrnico que conlleva la posibilidad de
tener aparejado la firma electrnica.
La LFE hace un esfuerzo en su redaccin para garantizar este rgimen de libre competencia y seala de forma un tanto programtica respecto a la prestacin de este tipo
de servicios por las administraciones pblicas, en el art. 5.3 que la prestacin de servicios de certificacin por las Administraciones Pblicas, sus organismos pblicos o las
entidades dependientes o vinculadas a las mismas se realizar con arreglo a los principios de objetividad, transparencia y no discriminacin.
3.3. LA PRESTACION DE SERVICIOS DE CERTIFICACION POR LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS: LA FABRICA NACIONAL DE MONEDA Y TIMBRE A
MODO DE EJEMPLO.
El legislador estableci en la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social, concretamente en su art. 81 que la prestacin de
los servicios tcnicos y administrativos necesarios para garantizar la seguridad, validez
y eficacia de la emisin y recepcin de comunicaciones y documentos a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos, fuera prestada por la Fabrica
Nacional de Moneda y Timbre. De esta forma se otorga a esta entidad pblica la potestad de prestar este tipo de servicios en las relaciones que se produzcan, por un lado,
entre los rganos de la Administracin General del Estado, entre s o con los organismos pblicos vinculados o dependientes de aquella, as como la estos organismos
entre s; y, por otro, entre las personas fsicas y jurdicas con la Administracin General
del Estado y sus organismos pblicos vinculados y dependientes de ella. Igualmente,
el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, por el que se desarrolla el artculo 81 de la
Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social, en materia de prestacin de servicios de seguridad, por la Fabrica Nacional de
Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda, en las comunicaciones a travs de tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos, con las Administraciones
Pblicas, seala la posibilidad de que las Comunidades Autnomas, entidades locales
y las entidades de derecho pblico dependientes o vinculadas a las mismas, puedan
quedar incluidas en lo regulado por este Real Decreto, cuando se formalicen los
correspondientes convenios o acuerdos con la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre.
93
Los servicios tcnicos y administrativos a prestar por la fbrica Nacional de Moneda y

timbre se materializan en acreditar la identidad del emisor y del receptor de la comunicacin, as como la autenticidad de su voluntad, garantizar la integridad y conservacin del contenido de su emisin y recepcin y acreditar la presentacin o, en su caso,
la recepcin por el destinatario de notificaciones, comunicaciones o documentacin.
Para la prestacin de estos servicios se deber prestar a cada usuario el correspondiente certificado electrnico, que se identifica con el ttulo de usuario, y con carcter
previo a su expedicin, se dispone de la debida comprobacin de la identidad del ciudadano que solicita el ttulo de usuario de un certificado electrnico (A. SANCHEZ
BLANCO: 2000, 192).
94
CONCLUSIONES
Conclusiones
Como ha podido observarse a lo largo del presente trabajo de investigacin, la implantacin de la Administracin electrnica ha sufrido un importante avance tras la aprobacin de la LAE y sus ulteriores normas de desarrollo que van articulando los medios e
instrumentos necesarios para que los ciudadanos se vean beneficiados por la implantacin de las nuevas tecnologas en el mbito de la actuacin administrativa.
No obstante, a pesar de que la LAE constituye un importante avance en la denominada Administracin electrnica, entendida sta como el uso de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones en las Administraciones Pblicas, combinando con
cambios organizativos y nuevas aptitudes, con la finalidad de mejorar los servicios
pblicos y los procesos democrticos y reforzar el apoyo a las polticas pblicas, la verdad es que todava dista mucho de ser una realidad para los ciudadanos. Como ha
quedado puesto de manifiesto a lo largo de la investigacin, en la que he tratado de
esbozar, sin nimo de exhaustividad, las lneas maestras de cmo la LAE disea este
nuevo fenmeno de la Administracin electrnica y la repercusin de la misma en los
ciudadanos, se aprecian, junto a importantes novedades de cara a facilitar que los ciudadanos se relacionen con las Administraciones Pblicas a travs de los medios telemticos, diversas disfunciones que deben ser objeto de estudio y de mejora de cara a
lograr una mayor implantacin de la Administracin electrnica en nuestra sociedad.
Por ello, en el presente apartado dedicado a las Conclusiones pueden extraerse de
nuestro trabajo dos modalidades de las mismas. Unas de carcter general, en la que
se plasman algunas patologas de la problemtica que suscita la implantacin de las
nuevas tecnologas en la Administracin Pblica; y, otras de carcter ms especfico
derivadas de la LAE y sus normas de desarrollo.
A) CONCLUSIONES DE CARCTER GENERAL

-
En primer lugar debe hacerse una VALORACIN POSITIVA de carcter general

sobre la implantacin de la Administracin electrnica en nuestro pas. El desarrollo que ha tenido la misma, desde sus primeros inicios en la LPC, hasta llegar a la
aprobacin de la LAE, constituye un hito importante en la progresiva implantacin
de las nuevas tecnologas en nuestras Administraciones Pblicas.
Sin embargo, diversos son los obstculos que se deben ir salvando de cara a lograr
un mayor grado de desarrollo de la Administracin electrnica en nuestro pas. As,
algunos de los problemas son de naturaleza sociolgica: falta de educacin y formacin de nuestra sociedad en las nuevas tecnologas; falta de confianza en la utilizacin de los medios electrnicos; falta de informacin respecto a lo que es y
cmo puede beneficiarse el ciudadano de la Administracin electrnica, etc.
A ello se aaden diversos problemas de naturaleza interna o ad intra de la propia

Administracin que constituye una importante barrera para la puesta en funcionamiento general de la Administracin electrnica: falta de formacin de los empleados pblicos, reticencia de los mismos al empleo de las nuevas tecnologas, sector
pblico excesivamente heterogneo y sobre dimensionado, etc.
Las soluciones no son sencillas, ni tampoco pueden ser adoptadas de forma rpida y simultnea, como parece haber pretendido la LAE. El desarrollo de la
Administracin electrnica debe transcurrir con pequeos pero firmes pasos y de
forma progresiva. Entre las acciones que deben adoptarse de cara a mejorar el des-
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arrollo de la Administracin electrnica con carcter general pueden sealarse las

siguientes:
- Necesidad de incrementar la EDUCACION de la sociedad en el uso de las nuevas tecnologas.
- Necesidad de incrementar la INFORMACION administrativa mediante el reforzamiento de las oficinas de informacin a los ciudadanos.
- Creacin de nmeros de telfono de asistencia gratuita a los ciudadanos.
- Necesidad de incrementar la FORMACION de los empleados pblicos,
mediante cursos y programas de formacin.
- Necesidad de desarrollar CONVENIOS DE COLABORACION entre las diversas Administraciones Pblicas, de cara a lograr una eficaz interoperabilidad de
sistemas.
- Necesidad de implantar sistemas GRATUITOS de acceso a internet.
Posiblemente deberan configurarse por las Administraciones locales, que son
las ms prximas al ciudadano sistemas wi-fi municipales de acceso gratuito.
- El acceso de las nuevas tecnologas a los ciudadanos debe configurarse como
un SERVICIO DE INTERS GENERAL.
B) CONCLUSIONES DE CARCTER ESPECFICO

La LAE, ha logrado disear los diferentes mecanismos materiales y procedimentales
tendentes a lograr una eficaz Administracin electrnica que permita a los ciudadanos
relacionarse con ella. En este sentido, como ya se apuntaba en las conclusiones generales la valoracin debe ser positiva, en cuanto que ha contribuido al avance del uso
de los medios telemticos por parte de los ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas.
As, en primer lugar se ha establecido un catlogo de derechos en beneficio de los ciudadanos, en el que se reconoce el derecho general de los mismos al acceso electrnico a las Administraciones Pblicas y a la tramitacin telemtica de los procedimientos. Esta previsin general, no obstante, se encuentra rodeada de matices que hacen
que en determinados casos pueda verse desvirtuada:
98
Este derecho se encuentra condicionado a que las Administraciones Pblicas tengan los medios adecuados para poder utilizar las nuevas tecnologas. De tal manera que si no los tienen queda sin efecto el derecho de los ciudadanos a emplear
estos medios. En la actualidad puede sealarse que la mayora de as
Administraciones estn aprobando diversas normas tendentes a hacer efectivo este
derecho: creacin de sedes electrnicas, desarrollo reglamentario de la LAE, etc.
Estrechamente relacionado con el punto anterior, surge un problema a la utilizacin

de los medios electrnicos por parte de los ciudadanos en relacin con la multiplicidad de sedes electrnicas que se estn desarrollando por las diferentes
Administraciones Pblicas. Ello puede producir una cierta confusin del ciudadano
a la hora de utilizar las nuevas tecnologas, ya que la existencia de diversas sedes
electrnicas, con sus correspondientes registros y buzones, puede hacer que el ciu-
Conclusiones
dadano no le resulte cmodo ni sencillo al desconocer en un gran nmero de ocasiones a dnde debe acudir. Ello puede solucionarse con una doble medida: en primer lugar, el establecimiento de una SEDE ELECTRONICA UNICA en cada
Administracin territorial (como ya ocurre en la Administracin General del Estado)
a la que pueda acudir el ciudadano; y, en segundo lugar, una correcta
INFORMACIN y DIFUSIN de la misma.
-
Adems, el derecho al uso de los medios telemticos, se puede ver transformado

en obligacin, para las personas jurdicas. Este deber resulta controvertido ya que
la LAE no distingue entre la dimensin y capacidad de las personas jurdicas, lo que
puede provocar diversos problemas. Es obvio, que no es lo mismo una empresa
formada por una o dos personas que una multinacional. El establece este deber
respecto de ambas parece desproporcionado y as lo ha establecido la jurisprudencia de algn Tribunal Superior de Justicia. Por ello parece deseable el DESARROLLO REGLAMENTARIO lo ms pronto posible de esta previsin.
Otro problema, es la previsin de que determinados procedimientos tengan que ser

obligatoriamente tramitados tanto en versin telemtica como en versin convencional o papel. No parece que este tipo de medidas se ajusten a la LAE y, desde
luego, no favorecen el desarrollo de la Administracin electrnica.
Un aspecto que resulta controvertido es el relacionado con los temas de seguridad

en el empleo de los medios electrnicos, esto es, con los aspectos relacionados
con la firma electrnica. Tanto la LAE, como la LEF que prevn las diversas posibilidades de firma electrnica que pueden ser utilizados por los ciudadanos para
dotar de seguridad jurdica a las transacciones electrnicas entre estos y las
Administraciones Pblicas, han diseado distintos sistemas. Si bien parece que la
frmula preferente debe ser el DNI electrnico para articular relaciones electrnicas
seguras entre los ciudadanos y la Administracin, esta posibilidad todava se
encuentra plagada de problemas: en primer lugar, hay que acudir fsicamente a una
comisara para tramitarlo; en segundo lugar, hay que comprar un tarjetero con un
coste de 22 euros; en tercer lugar, debe instalarse el software necesario en el ordenador de cada ciudadano para que este servicio sea accesible, lo que no siempre
resulta sencillo, especialmente para determinadas clases de poblacin , ya que los
mensajes que se reciben a la hora de instalarlo son de difcil comprensin para un
ciudadano medio, y, finalmente, una vez se ha instalado y terminado, por tanto, todo
el procedimiento cuando se intenta emplear el DNI electrnico para un trmite, este
se convierte en un nuevo problema, derivado de la cantidad y complejidad de la
informacin que se deriva de las Administraciones Pblicas.
Igualmente, en relacin con el empleo de las firmas electrnicas, como ya hemos

sealado la LAE y LEF distinguen entre distintos tipos de firma electrnica. De
nuevo, surge el problema de la gran cantidad de informacin que reciben los ciudadanos y que no tiene una asimilacin sencilla. Por ello, sera deseable SIMPLIFICAR AL MAXIMO los sistemas de firma electrnica actualmente existentes, especialmente, para las relaciones con las Administraciones Pblicas
No son estos los nicos problemas con los que se enfrenta la implantacin de la
Administracin electrnica en nuestro pas, si bien sirven para ilustrar de forma lo suficientemente grfica las disfunciones actuales del sistema. No se trata de exponer en
estas conclusiones todos ello, ya que han sido estudiados a lo largo del trabajo. Puede,
por tanto, concluirse que si bien la LAE y sus ulteriores normas de desarrollo contribu-
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yen a el desarrollo eficaz de la Administracin electrnica y puede afirmarse que los

ciudadanos van progresivamente utilizando las nuevas tecnologas, el proceso no se
encuentra cerrado y demanda de la implementacin de las medidas en esta investigacin expuestas de cara a seguir contribuyendo a la consolidacin de la Administracin
electrnica.
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Administracion-Electronica Mito o Realidad para Los Ciudadanos Del S Xxi

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