En La Búsqueda Del Bien Común - Manual de Politicas Publicas 04

Como anlisis y evaluacin.
Como diseo y gestin.
Lamentablemente, la Argentina se ha caracterizado (a diferencia de

otros pases de Amrica Latina como Chile o Uruguay, por ejemplo) por
la ausencia de polticas de Estado. Como se ha dicho, la continuidad (de
- 80 -
- 79 -
Antes de disear las nuevas polticas a gestionar, deben analizarse y

evaluarse las polticas existentes (o preexistentes), lo que nos acercara
a la posibilidad de construir polticas de Estado.
Analizar una poltica pblica supone describir, interpretar y criticar

los proyectos (programas y planes) existentes o preexistentes (estudios
de determinacin). A su vez, evaluar una poltica pblica supone estimar sus efectos sobre la satisfaccin de las necesidades y la resolucin
de los problemas (estudios de impacto). Los estudios de determinacin
y de impacto pueden realizarse durante una gestin gubernamental/
administrativa o en el marco de la transicin a otra gestin (proveniente del mismo o de otro/s partido/s poltico/s).
Al analizarlas, se describe, interpreta y critica cmo son (o han sido)

las polticas existentes (o preexistentes). Al disearlas se planifica cmo
sern las nuevas polticas y al gestionarlas se las implementa. Finalmente, al evaluarlas se estima cules han sido sus efectos sobre las necesidades y los problemas y, sobre esa base, se retroalimentan el anlisis, el
diseo y la gestin.

Desde un punto de vista metodolgico (o prctico), las polticas pblicas pueden ser vistas como un proceso y consideradas desde dos
perspectivas bsicamente, a saber:
Como se dijo, desde un punto de vista terico (o ideolgico), las

polticas pblicas son proyectos (programas o planes) y actividades que
el Estado disea y gestiona a travs del gobierno y la administracin
pblica a los fines de resolver los problemas pblicos y, de esa manera,
satisfacer las necesidades sociales.
Analizar, disear, gestionar y evaluar polticas pblicas, esa debe ser

la gran meta, si se quiere superar la ineficacia gubernamental/administrativa y el consiguiente escepticismo ciudadano.
() pero su comn denominador es la ineficacia relativa del gobierno en el cumplimiento de las funciones
pblicas y en la realizacin de los objetivos de importancia social, con el resultado de que ha crecido el escepticismo en la capacidad directiva de los gobiernos
(2010:5).
La lista de los defectos directivos de los gobiernos puede extenderse

y pormenorizarse, dice Aguilar Villanueva (2010),
Han sido numerosos los hechos crticos que han provocado que ciudadanos y estudiosos nos hagamos preguntas y
tengamos dudas sobre la eficacia directiva de los gobiernos, dado que nuestra vida personal y asociada ha sido
golpeada en las ltimas dcadas por crisis fiscales que
destruyeron capitales, patrimonios y calificacin laboral
de nuestras naciones, por el estancamiento y en algunos
casos el declive econmico de nuestros pases, por el agravamiento de los problemas de la inseguridad y la pobreza, por arbitrariedades y corrupcin de polticos y funcionarios, por servicios pblicos de inestable calidad, por
polticas pblicas de diseo e implementacin defectuosa
(2010:5).
Analizando el nuevo proceso de gobernar, Luis F. Aguilar Villanueva (2010) sostiene:
Hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin del bien

comn supone gobierno y administracin por polticas pblicas (Graglia, 2007a:15), lo que requiere saber qu son (y deben ser) y, sobre esa
base, cmo analizarlas, disearlas, gestionarlas y evaluarlas.
1. Anlisis, diseo, gestin y evaluacin
Anlisis y evaluacin de
polticas pblicas
CAPTULO II:
J. Emilio Graglia
- 81 -
Muchos trabajos finales de grado en las carreras de ciencia poltica y muchas tesis
de especializaciones, maestras y doctorados analizan y/o evalan polticas existentes o
preexistentes sin la pretensin en el diseo o en la gestin subsiguiente.
Al analizar y evaluar las polticas pblicas, los analistas o evaluadores estn fuera del proceso y buscan conocerlas y entenderlas. Pero
al disearlas y gestionarlas, los diseadores, decisores y gestores pblicos estn dentro del proceso y buscan formularlas, implementarlas,
corregirlas y mejorarlas. Obviamente, se puede entenderlas sin mejorarlas pero se puede mejorarlas sin entenderlas? No, claramente no
se puede. Se puede analizar o evaluar sin disear ni gestionar a continuacin, por ejemplo, a los fines de una investigacin.9 Pero no se debe
disear ni gestionar sin analizar y evaluar previamente lo existente.
Sostenemos que no se deben disear nuevas polticas a gestionar sin

saber cules son las existentes y cules son sus efectos (o defectos) y, obviamente, que se deben continuar las buenas polticas, o sea, las que
resuelven problemas y satisfacen necesidades, ms all de los autores.
Esta recomendacin vale para los cambios de gobierno (independientemente del partido poltico o la alianza electoral de origen) y hasta para
los cambios de funcionarios polticos dentro de un mismo gobierno.
A partir de este primer vnculo entre anlisis/evaluacin y diseo/

gestin, agregamos otros dos.
un gobierno que las puso en marcha a otro que las sigue) hace que una
poltica pblica se convierta en una poltica de Estado. Esa continuidad
requiere, por lo menos, que el gobierno entrante analice y evale los
proyectos (programas o planes) y las actividades del gobierno saliente
y, sobre esa base, decida la continuidad o discontinuidad de las polticas
pblicas en marcha. Sin ese anlisis y esa evaluacin, no hay posibilidades de construir polticas de Estado. Examinando los discursos de los
presidentes argentinos desde la recuperacin de la democracia formal el
10 de diciembre de 1983, concluimos que las gestiones presidenciales de
Ral Alfonsn (1983-1989), Carlos Menem (1989-1999), Fernando de la
Ra (1999-2001), Nstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernndez de
Kirchner (a partir del 10 de diciembre de 2007), se caracterizaron por
el escaso reconocimiento de desaciertos propios y por el excesivo desconocimiento de aciertos ajenos. Semejante mezcla ha provocado que cada
uno de nuestros presidentes se haya credo el re-iniciador de la historia
nacional y que, por lo tanto, la Argentina carezca de continuidad en sus
polticas pblicas (Graglia y Specchia, 2009:9-29).
Fuente: Elaboracin propia.
Diseo de
proyectos
- 82 -
Evaluacin o
estudios de impacto
POLTICAS
PBLICAS
Anlisis o estudios
de determinacin
Gestin de
actividades
Tabla N 18: Anlisis, diseo, gestin y evaluacin de polticas pblicas
En sntesis, puede decirse que el diseo alimenta a la gestin y la

gestin retroalimenta al diseo.
A su vez, la gestin realiza y perfecciona el diseo, implementndolo.

Mediante la gestin se ejecutan y comunican los proyectos (programas
y planes) decididos, se controlan, analizan y corrigen. El gestor (o el
equipo de gestores) debe entender el diseo y esa debe ser su orientacin. Una gestin sin diseo antecedente es una gestin desorientada.
No se gestiona para gestionar sino para realizar el diseo. As, la
peor gestin es la que no se disea a priori.
El diseo anticipa y configura la gestin, planificndola. Mediante el

diseo se diagnostican las necesidades, los problemas y las alternativas posibles y, sobre esa base, se deciden los proyectos (programas y
planes) a dirigir y difundir. El diseador (o el equipo de diseadores)
debe conocer la gestin y esa debe ser su motivacin. Un diseo sin
gestin consecuente es un diseo desmotivado. No se disea para
disear sino para planificar la gestin. As, el peor diseo es el que
no se gestiona a posteriori.
J. Emilio Graglia
Captulo II: Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas
- 83 -
En el primer paso de la metodologa, los analistas deben consultar

a los gobernantes y administradores pblicos cules son las necesida-
2.1.1. Necesidades a satisfacer y problemas a resolver
Vale destacar que el anlisis puede servir, tambin, a los fines de

una investigacin. Por ejemplo, la poltica de derechos humanos del
presidente Ral Alfonsn o del presidente Nstor Kirchner (Graglia y
Specchia, 2009:23-28 y 141-150).
Los estudios de determinacin pueden ser coetneos o retrospectivos, es decir, pueden tener como objeto una poltica presente (en diseo o gestin) o pasada. En el primer caso, las conclusiones del anlisis
pueden servir para ajustar rumbos en una gestin gubernamental/administrativa. En el segundo, pueden servir para decidir la continuidad
(o discontinuidad) de un proyecto (programa o plan) o una actividad
iniciados por otra gestin.
A los fines de analizar la morfologa o configuracin interna de

una poltica existente (o preexistente), se propone que los analistas sigan los pasos siguientes: 1) identificacin de necesidades y problemas,
2) inventario de proyectos (programas y planes) existentes, 3) deteccin de proyectos (programas y planes) sobrantes o faltantes y 4)
anlisis crtico y formulacin de recomendaciones.
2.1. Anlisis o estudios de determinacin
2. Anlisis y evaluacin
des a satisfacer y los problemas a resolver mediante la poltica que se

analiza.
Este enfoque vincular entre anlisis, diseo, gestin y evaluacin,

constituye el ncleo metodolgico del modelo relacional. Sabemos que
se trata de un planteo lgico que la realidad estatal niega frecuentemente. En las organizaciones pblicas, demasiadas veces se disea
sin conocer ni entender las polticas existentes y se gestiona sin alternativas diagnosticadas ni proyectos (programas o planes) decididos.
Esta contradiccin explica (pero no justifica) por qu los problemas
siguen irresueltos y las necesidades siguen insatisfechas, por qu la
insatisfaccin social y la desaprobacin ciudadana se mantienen o
aumentan.
- 84 -
El anlisis debe describir cules son los objetivos (generales y particulares), los indicadores, verificadores y factores externos, los recursos
(tanto financieros como humanos), los plazos (corto, mediano o largo)
y los responsables (de las decisiones, ejecuciones y comunicaciones, del
control de gestin y la evaluacin de resultados) de cada uno de los
proyectos (programas o planes).
En el segundo paso, los analistas tambin deben consultar a los gobernantes y administradores pblicos cules son los proyectos (programas o planes) existentes a los fines de satisfacer las necesidades, resolver los problemas o remover las causas establecidas en el primer paso,
aclarando si estn en diseo o en gestin.
2.1.2. Planes, programas o proyectos existentes
Este primer paso del anlisis es descriptivo. Los analistas, en

consulta con los gobernantes y administradores pblicos, narran
cules son las necesidades y los problemas, sin interpretaciones ni
crticas.
Para establecer las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver, los analistas pueden apelar a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan los grupos focales o las entrevistas a
informantes claves (Garca Pizarro, 2007:81-82 y 94-95). Si el contacto
con los gobernantes o administradores pblicos fuera imposible o improbable, se sugiere el anlisis de sus discursos (Graglia y Specchia,
2009:19-22).
El anlisis debe describir cul es la gravedad y cul es la urgencia

de cada una de las necesidades insatisfechas, cules son los sectores
sociales beneficiarios, de qu materias se ocupa y en qu territorios
se aplica. Asimismo, el anlisis debe describir cul es la incidencia
de cada uno de los problemas irresueltos y cules son las causas a
remover, o sea, los principales motivos que explican o justifican su
presencia, diferencindolos de otros motivos secundarios y de las
consecuencias.
J. Emilio Graglia
- 85 -
Planes, programas o proyectos sobrantes: se entiende que hay sobrantes cuando se detectan planes que no tienen a satisfacer
necesidades, programas que no tienden a resolver problemas o
proyectos que no tienden a remover causas.
Planes, programas o proyectos faltantes: se entiende que hay faltantes cuando se detectan necesidades sin planes que tiendan a
El tercer paso del anlisis no es descriptivo sino interpretativo. Los

analistas deben descifran dos defectos probables de la poltica que se
analiza:
Para relacionar necesidades y problemas con proyectos, programas y planes se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios a partir de un pensamiento estratgico (Martnez,
2006:104-135).
El anlisis debe interpretar cules son las relaciones entre lo que se

debe hacer tericamente (satisfacer las necesidades sociales y resolver
los problemas pblicos) y lo que se hace real y efectivamente (disear y
gestionar proyectos, programas y planes a esos fines).
En el tercer paso de la metodologa, los analistas deben relacionar

las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver (primer paso)
con los proyectos (programas o planes) existentes a esos fines (segundo
paso).
2.1.3. Planes, programas o proyectos sobrantes y faltantes
A semejanza del primero, este segundo paso del anlisis es descriptivo. Los analistas, en consulta con los gobernantes y administradores
pblicos, narran cules son los proyectos (programas y planes) para
satisfacer las necesidades y resolver los problemas, sin interpretaciones
ni crticas.
Para inventariar los proyectos existentes, los analistas pueden apelarse a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomienda la tcnica del cuestionario. Si el contacto con los gobernantes o
administradores pblicos fuera imposible o improbable, se sugiere el
anlisis de sus informes de gestin.
- 86 -
La siguiente Tabla resume los pasos, propsitos y tcnicas a utilizar en el anlisis o los estudios de determinacin de las polticas
pblicas.
El cuarto paso del anlisis no es descriptivo ni interpretativo sino

crtico. Los analistas hacen crticas y, sobre esa base, pueden (y deben) hacer recomendaciones, entre ellas: 1) la eliminacin de los
sobrantes, 2) la implementacin de los faltantes, 3) la continuidad
con modificaciones de los proyectos, programas y planes existentes
y 4) la continuidad sin modificaciones. Vale subrayar que los analistas critican y recomiendan de acuerdo con sus criterios personales y
profesionales (inevitablemente subjetivas) pero siempre a partir de
la informacin dada por los gobernantes y administradores pblicos
consultados.
Para analizar la congruencia o incongruencia de la poltica en anlisis tambin se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios a partir de un pensamiento estratgico (Martnez,
2006:104-135).
El anlisis debe criticar negativamente las incoherencias detectadas

en el tercer paso (proyectos, programas y planes sobrantes o faltantes) y, tambin, criticar positivamente las coherencias entre lo que se
debe hacer tericamente (satisfacer las necesidades sociales y resolver
los problemas pblicos) y lo que se hace real y efectivamente (disear y
gestionar proyectos, programas y planes a esos fines).
Finalmente, los analistas deben examinar la incongruencia o congruencia de la poltica que se analiza, dependiendo de la presencia (o
no) de proyectos (programas o planes) sobrantes y/o faltantes.
2.1.4. Crtica y recomendaciones
satisfacerlas, problemas sin programas que tiendan a resolverlos

o causas sin proyectos que tiendan a removerlas.
J. Emilio Graglia
Consultar a los gobernantes y

administradores pblicos cules son las
necesidades a satisfacer y los problemas
a resolver
Propsitos del anlisis
x
x
Analizar la incongruencia o
congruencia de la poltica
Hacer recomendaciones
x
x
x
Relacionar las necesidades a

satisfacer y los problemas a resolver
con los proyectos, programas o
planes existentes a esos fines
Descifrar proyectos, programas o
planes sobrantes o faltantes
x
Trabajo de gabinete en
equipos multidisciplinarios
(pensamiento estratgico).
Cuestionario
Anlisis de informes
de gestin
Grupos focales
o entrevistas a
informantes claves
Anlisis de discursos
Tcnicas a utilizar
Este primer paso de la evaluacin es descriptivo. Los evaluadores se

limitan a narran cules son los efectos que, de acuerdo con la percep- 88 -
Los estudios de determinacin apuntan a la morfologa o configuracin interna de la poltica pero nada dicen sobre los resultados.
Desde ese punto de vista, son tan necesarios como insuficientes. Se
requiere, adems, una evaluacin (o estudios de impacto) (tambin llamada evaluacin de resultados).
Para analizar los efectos de las polticas existentes sobre las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver, se propone que los analis-
- 87 -
La evaluacin debe describir la apreciacin de los gobernantes

y administradores pblicos de la poltica que se evala, tratando de
cuantificarla.
En el primer paso de la metodologa, los evaluadores deben medir el impacto deseado. Para hacerlo, deben consultar a los gobernantes
y administradores pblicos, preferentemente a los responsables de la
poltica en anlisis: Cunto de cada necesidad se busca satisfacer y cunto
de cada problema se busca resolver con cada uno de los proyectos, programas y
planes integrantes de la poltica en evaluacin?
2.2.1. Medicin del impacto deseado
Vale destacar que la evaluacin puede servir, tambin, a los fines de

una investigacin. Por ejemplo, la poltica de privatizaciones de servicios
pblicos del presidente Carlos Menem o de estatizaciones o del presidente Nstor Kirchner (Graglia y Specchia, 2009:79-87 y 141-150).
Debe aclararse que, a semejanza del anlisis (o estudios de determinacin), los estudios de impacto pueden ser coetneos o retrospectivos.
En el primer caso, las conclusiones de la evaluacin deben servir para
ajustar rumbos en la gestin gubernamental/administrativa. En el segundo, deben servir para decidir la continuidad (o discontinuidad) de
una poltica pblica iniciada por otra gestin.
tas sigan los pasos siguientes: 1) medicin de efectos deseados segn

los gobernantes y administradores pblicos, 2) medicin de efectos
logrados segn los destinatarios, 3) estudio comparativo entre resultados deseados y logrados y 4) evaluacin crtica y formulacin de
recomendaciones.
J. Emilio Graglia
Para establecer el impacto deseado, los evaluadores pueden apelarse a diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan
los grupos focales y las entrevistas a informantes claves (Garca Pizarro,
2007:81-82 y 94-95). Se sugiere la evaluacin de sus discursos, si el contacto con los gobernantes o administradores pblicos fuera imposible
o improbable.
2.2. Evaluacin o estudios de impacto
El producto del anlisis (o estudios de determinacin) es, a la vez,

el insumo de la evaluacin (o estudios de impacto). El anlisis se puede hacer sin una evaluacin a posteriori pero la evaluacin no se debe
hacer sin un anlisis a priori. Ahora bien, de poco o nada vale hacer
un anlisis de los proyectos, programas o planes existentes, sobrantes
o faltantes sin hacer, a continuacin, una evaluacin de sus resultados
sobre las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver por las
polticas pblicas.
Crtica y
recomendaciones
Planes, programas
o proyectos
sobrantes y
faltantes
Consultar a los gobernantes y

x
Planes, programas
administradores pblicos cules son los
x
o proyectos
proyectos, programas o planes existentes
existentes
a esos fines
Necesidades
a satisfacer y
problemas a
resolver
Pasos
ESTUDIOS DE DETERMINACIN
Tabla N 19: Pasos, propsitos y tcnicas del anlisis de polticas pblicas
- 90 -
- 89 -
En el tercer paso de la metodologa, los evaluadores deben relacionar el

impacto deseado (primer paso) con el impacto logrado (segundo paso).
La evaluacin debe interpretar cules son las relaciones entre lo que

se desea (segn las percepciones de los gobernantes y administradores
Para evaluar la suficiencia o insuficiencia de la poltica en evaluacin

tambin se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinares a partir de un pensamiento estratgico (Martnez, 2006:104135).
La evaluacin debe criticar negativamente la insuficiencia y, tambin, criticar positivamente la suficiencia entre lo que desean los gobernantes y administradores pblicos y lo que logran los beneficiarios.
Si el impacto logrado es igual (o mayor) que el impacto deseado, la poltica ha sido suficiente para satisfacer las necesidades y resolver los
problemas. Pero, si el impacto logrado es menor que el impacto deseado, la
poltica ha sido insuficiente a esos fines.
Finalmente, los evaluadores deben concluir respecto a la suficiencia

o insuficiencia de la poltica que se evala.
2.2.4. Crtica y recomendaciones
Las mediciones de los impactos (tanto del deseado como del logrado)
son descriptivas. Simplemente, narran las apreciaciones o estimaciones
de los gobernantes y administradores pblicos y de los beneficiarios,
respectivamente. Luego, el cotejo de ambos impactos es interpretativo.
Los evaluadores captan los alcances de la poltica que se evala, en
particular, la lejana o cercana entre la perspectiva de los gobernantes
y administradores pblicos y la perspectiva de los destinatarios.
El cuarto paso no es descriptivo ni interpretativo sino crtico. Los

evaluadores hacen crticas y, sobre esa base, pueden (y deben) hacer recomendaciones, entre ellas: 1) la realizacin de estudios del proceso de
diseo y 2) la realizacin de estudios del proceso de gestin. En ambos
casos, buscando fallas que expliquen o justifiquen la irresolucin de los
problemas o la insatisfaccin de las necesidades.
2.2.3. Comparacin de los impactos (deseado y logrado)
A semejanza del primero, este segundo paso de la evaluacin tambin es descriptivo. Los evaluadores se limitan a narrar cules son los
efectos que, de acuerdo con la percepcin de los actores sociales, tuvieron (o tienen) los proyectos, programas y planes en la satisfaccin de
las necesidades y la resolucin de los problemas, sin interpretaciones
ni crticas.
Para establecer el impacto logrado, los evaluadores pueden apelar a

diversas metodologas segn los casos. En general, se recomiendan los
grupos focales (Garca Pizarro, 2007:81-82) y las encuestas de opinin
(Garca Pizarro, 2007:88-90) para indagar las percepciones de los actores sociales (de los sectores privados y los ciudadanos, respectivamente). Si el contacto con los actores sociales fuera imposible o improbable, se sugiere el anlisis de los medios de comunicacin social (Priess,
2002:9-10).
La evaluacin debe describir la estimacin de los beneficiarios de la

poltica que se evala, tratando de cuantificarla.
En el segundo paso, los evaluadores deben medir el impacto logrado.

Para hacerlo, deben consultar a los actores sociales (de los sectores privados y ciudadanos), preferentemente los beneficiarios: Cunto de cada
necesidad se ha satisfecho y cunto de cada problema se ha resuelto con cada uno
de los proyectos, programas y planes integrantes de la poltica en evaluacin? A
diferencia del primer paso, la fuente de informacin no son los gobernantes y administradores pblicos sino los beneficiarios.
Para relacionar impacto deseado con impacto logrado se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios a partir
de un pensamiento estratgico (Martnez, 2006:104-135).
pblicos responsables), por una parte, y lo que se logra (segn las percepciones de los beneficiarios), por la otra.
cin de los gobernantes y administradores pblicos, tendrn (o tienen)

los proyectos, programas y planes en la satisfaccin de las necesidades
y la resolucin de los problemas, sin interpretaciones ni crticas.
2.2.2. Medicin del impacto logrado
J. Emilio Graglia
Evaluar la suficiencia o
insuficiencia de la poltica
Hacer recomendaciones
x
x
Grupos focales o encuestas

de opinin
Anlisis de medios de
comunicacin social
(MECOS)
x
Trabajo de gabinete en equipos

multidisciplinarios.
x
x
Grupos focales o entrevistas

a informantes claves
Anlisis de discursos
x
Tcnicas a utilizar
- 91 -
Desde ya, subrayamos que la evaluacin (o estudios de impacto) y

el control de gestin no son lo mismo. Como veremos en el Captulo
IV, el control de gestin supone analizar y corregir, si fuera necesario,
los procesos de ejecucin y de comunicacin (fases secundarias de la
direccin y la difusin de polticas pblicas, respectivamente). En el
control de la ejecucin se compara lo ejecutado con lo proyectado
mientras que en el control de la comunicacin se compara lo dicho y
hecho por el gobierno y la administracin pblica con lo conocido y
entendido por la sociedad. Ambos son controles de procesos que nada
dicen sobre los resultados de los proyectos (programas y planes) o las
actividades.
Crtica y
recomendaciones
x
Relacionar el impacto
deseado con el impacto
logrado
Captar el dficit de impacto
Medicin del
impacto logrado
x
Consultar a los actores sociales

(de los sectores privados y
ciudadanos) el impacto logrado
Comparacin
de los impactos
(deseado y
logrado)
Consultar a los gobernantes

y administradores pblicos el
impacto deseado
Propsitos del anlisis
Medicin del
impacto deseado
Pasos
ESTUDIOS DE IMPACTO
Tabla N 20: Pasos, propsitos y tcnicas de la evaluacin de polticas pblicas
La siguiente Tabla resume los pasos, propsitos y tcnicas a utilizar

en la evaluacin o estudios de impacto de las polticas pblicas.
POLTICAS
PBLICAS
Situacin de
satisfaccin social y
aprobacin ciudadana
- 92 -
Segn el modelo relacional, el proceso de polticas pblicas se clasifica

en cuatro fases primarias que son: Diagnstico, Decisin, Direccin y
Difusin. A esta clasificacin tambin se la llama el modelo de las cuatro
D. Cada una de esas fases son subprocesos del proceso de polticas
pblicas, con sus inputs y outputs. El diagnstico y la decisin integran el
diseo mientras que la direccin y difusin completan la gestin.
Situacin de insatisfaccin
social y desaprobacin
ciudadana
Tabla N 21: Las polticas pblicas como proceso de satisfaccin social
As, la insatisfaccin social/desaprobacin ciudadana es la situacin

inicial mientras que la satisfaccin social/aprobacin ciudadana debe
ser la situacin objetivo de las polticas pblicas (Osorio, 2003:72-74).
Metodolgicamente, las polticas pblicas pueden ser vistas y consideradas como un proceso cuyo input es una situacin de insatisfaccin
social (y desaprobacin ciudadana) y cuyo output debe ser una situacin
de satisfaccin social (y aprobacin ciudadana).
3.1. Fases del diseo y la gestin
3. Fases y fallas de y en las polticas pblicas
J. Emilio Graglia
Gestin
Direccin
Difusin
Decisin
Situacin de
satisfaccin social
Necesidades y problemas
- 93 -
DIAGNSTICO
Tabla N 23: Diagnstico como primera fase primaria
Alternativas posibles
En el diagnstico, se deben identificar las necesidades sociales y los problemas pblicos y, sobre esa base, formular las alternativas posibles. Para identificar las necesidades insatisfechas y los problemas irresueltos, los diseadores, en consulta con los actores polticos y sociales, deben jerarquizar las
necesidades y priorizar los problemas. Luego, para formular las alternativas
posibles, deben enumerar las alternativas y seleccionar las posibles.
Segn el modelo relacional, la primera fase del proceso de polticas

pblicas debe ser el diagnstico, a partir del anlisis (o estudios de determinacin) y la evaluacin (o estudios de impacto) de las polticas
existentes o preexistentes. Visto como proceso, se puede decir que el
diagnstico consiste en convertir necesidades insatisfechas y problemas
irresueltos en alternativas posibles.
Situacin de
insatisfaccin
social
Diagnstico
Diseo
Tabla N 22: Diseo y gestin de polticas pblicas
DECISIN
Proyectos decididos
- 94 -
Segn el modelo relacional, la tercera fase del proceso debe ser la direccin de las actividades administrativas, a partir de de la decisin. Vista
como proceso, se puede decir que la direccin consiste en convertir los
proyectos decididos en actividades dirigidas.
Como se dijo, el diagnstico y la decisin integran el diseo de

polticas pblicas. As, disear supone diagnosticar y decidir alternativas
posibles y proyectos gubernamentales. Segn veremos en los puntos 3
y 4 del Captulo III, al disear debe predominar la participacin
sectorial y ciudadana en el diagnstico y la representatividad en la
decisin.
Alternativas posibles
Tabla N 24: Decisin como segunda fase primaria
En la decisin, se deben adoptar las alternativas polticas y, sobre esa

base, preparar los proyectos (programas y planes) gubernamentales. Para
adoptar las alternativas polticas, los gobernantes, en consulta con los
diseadores, deben valorar los criterios del diagnstico y determinar la agenda del gobierno. Luego, para preparar los proyectos (programas y planes) gubernamentales, los diseadores, en consulta con los gobernantes y administradores pblicos, deben proyectar (programar o planear) los
objetivos y las actividades.
La segunda fase del proceso debe ser la decisin, a partir del diagnstico. Vista como proceso, se puede decir que la decisin consiste en
convertir alternativas posibles en proyectos decididos.
J. Emilio Graglia
- 95 -
En la difusin, se deben comunicar las actividades proyectadas y ejecutadas y, sobre esa base, controlar la comunicacin. Para comunicar las actividades proyectadas o ejecutadas, los administradores pblicos deben
informarlas a travs de la atencin al ciudadano y los gobernantes deben
divulgarlas a travs de los medios de comunicacin. Luego, para controlar la
comunicacin, los administradores pblicos deben analizar lo comunicado y los gobernantes corregirlo si fuera necesario.
- 96 -
Bsicamente, sostenemos que las fallas en el proceso de polticas

pblicas pueden ser ocho: 1) imprevisin (o falta de diagnstico), 2)
ceguera (o diagnstico sin anlisis o evaluacin), 3) indecisin (o falta
Si las fases o etapas lgicas del proceso se omiten, adelantan o atrasan y, por lo tanto, el proceso se discontina o interrumpe, dificultando
o entorpeciendo la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana buscadas como bien comn, entonces, dichas omisiones, adelantos a atrasos
deben ser considerados como fallas, es decir, errores o defectos en el
diseo o la gestin de las polticas pblicas.
El modelo relacional sintetiza buenas prcticas a los fines de disear

y gestionar polticas pblicas segn una secuencia lgica de fases. Los
conocimientos y las experiencias existentes demuestran que es mejor
diagnosticar antes de decidir, decidir antes de ejecutar y comunicar,
analizar lo ejecutado y lo comunicado y, sobre esa base, corregir el diseo o la gestin si fuera necesario. Lgicamente, es as. Pero, cronolgicamente, puede no serlo.
La cuarta fase del proceso de polticas pblicas debe ser la difusin

de los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas, a partir
de la decisin y la direccin. Vista como proceso, se puede decir que
la difusin consiste en convertir proyectos decididos o actividades dirigidas en
proyectos o actividades difundidos.
Actividades dirigidas
Proyectos y actividades
difundidos
3.2 Fallas en el diseo y en la gestin
DIRECCIN
DIFUSIN
Como se dijo, la direccin y la difusin completan la gestin de polticas pblicas. As, gestionar supone dirigir y difundir proyectos gubernamentales y actividades administrativas. Segn veremos en los puntos 3 y 4 del
Captulo IV, al gestionar debe predominar la productividad gubernamental/administrativa en la direccin y la transparencia en la difusin
de los proyectos y las actividades.
Proyectos decididos y
actividades dirigidas
Tabla N 26: Difusin como cuarta fase primaria
J. Emilio Graglia
Proyectos decididos
Tabla N 25: Direccin como tercera fase primaria
En la direccin, se deben ejecutar las actividades proyectadas y,

sobre esa base, controlar la ejecucin. Para ejecutar las actividades
proyectadas, los gobernantes deben implantarlas social y legalmente
y los administradores pblicos deben operarlas coordinada y concertadamente. Luego, para controlar la ejecucin, los administradores
pblicos deben analizar lo ejecutado y los gobernantes corregirlo si
fuera necesario.
Fallas en la difusin
Fallas en la direccin
Fallas en la decisin
Imprevisin
Ceguera
Indecisin
Improvisacin
Inaccin
Inercia
Secretismo
Demagogia
- 97 -
Asimismo, puede suceder que se diagnostiquen las necesidades, los

problemas o las alternativas posibles pero sin anlisis o evaluacin de
polticas existentes o preexistentes. Esta falla se llama ceguera. Muchas
veces se diagnostica a ciegas, sin la descripcin, interpretacin y crtica
de los proyectos (programas y planes) existentes (estudios de determinacin) y de sus efectos en la satisfaccin de las necesidades y la resolucin de los problemas (estudios de impacto). Es tan negativo diagnosticar a ciegas como no diagnosticar.
En el diagnstico, puede suceder que no se diagnostiquen las necesidades, los problemas o las alternativas posibles. Esta falla se llama
imprevisin. Las polticas fallan si los diseadores no enumeran, jerarquizan y priorizan las necesidades y los problemas. Tambin fallan si
los diseadores no enumeran alternativas o seleccionan imposibles (sin
suficientes recursos financieros o humanos, ineficientes o ineficaces, sin
factibilidad social o legal).
Fallas en la gestin
Fallas en el diseo
Fallas en el diagnstico
Tabla N 27: Fallas en los procesos de diseo y gestin
Vale resaltar que los estudios de fallas en el diseo o en la gestin

se realizan dentro del proceso, a diferencia del anlisis (o estudios de
determinacin) y la evaluacin (o estudios de impacto) que se realizan
fuera del proceso.
Se diagnostica sin estudios previos (anlisis y evaluacin)
No se enumeran las alternativas o no se seleccionan las posibles
No se enumeran, jerarquizan o priorizan las necesidades o los problemas
- 98 -
Asimismo, puede suceder que se decidan los proyectos (programas

o planes) gubernamentales pero sin diagnstico de necesidades, problemas y alternativas posibles. Esta falla se llama improvisacin. Muchas
veces, los gobiernos deciden improvisadamente. Siendo negativa, la
En la decisin puede suceder que no se decidan los proyectos (programas o planes) gubernamentales, predominando la irresolucin,
vacilacin o el titubeo del gobierno. Esta falla se llama indecisin. Las
polticas fallan si los gobernantes no adoptan las alternativas polticas
a preparar como proyectos (programas o planes). Tambin fallan si los
diseadores no planean los objetivos (generales y particulares), los indicadores, verificadores y factores externos, los recursos (financieros y
humanos), los plazos (corto, mediano o largo) y los responsables (de las
ejecuciones y comunicaciones, del control de gestin y la evaluacin de
resultados) de esos proyectos (programas o planes).
Ceguera
Imprevisin
Tabla N 28: Fallas en el proceso de diagnstico
Desde este enfoque, la imprevisin y la ceguera se reparan

diagnosticando participativamente sobre la base de estudios de
determinacin e impacto.
Se identificaron las necesidades insatisfechas y los problemas

irresueltos? Se formularon las alternativas posibles? Cmo se
hizo?
Se analizaron y evaluaron, previamente, las polticas existentes
o preexistentes? Cmo se hizo?
A los fines de detectar fallas en el diagnstico, los analistas deben

investigar:
de proyectos decididos), 4) improvisacin (o proyectos decididos sin

diagnstico), 5) inaccin (o falta de actividades dirigidas), 6) inercia (o
actividades dirigidas sin proyectos decididos), 7) secretismo (o falta de
difusin) y 8) demagogia (o difusin de proyectos o actividades inexistentes). Las cuatro primeras son fallas en el diseo y las ltimas cuatro
son fallas en la gestin de polticas pblicas.
J. Emilio Graglia
Se diagnosticaron, previamente, las necesidades, los problemas

y las alternativas posibles? Cmo se hizo?
Se decide sin diagnstico previo
No se preparan los proyectos, programas y planes gubernamentales
No se adoptan las alternativas polticas
Se dirigen actividades sin decisin previa
No se coordinan o concertan los proyectos decididos
No se legitiman o legalizan los proyectos decididos
A los fines de detectar fallas en la difusin, los analistas deben

investigar:
- 100 -
- 99 -
Asimismo, puede suceder que se difundan proyectos gubernamentales

que no han sido decididos o actividades administrativas que no han sido
dirigidas. Esta falla se llama demagogia. Muchas veces, los gobiernos o las
administraciones pblicas comunican proyectos (programas y planes) o actividades inexistentes. Es tan negativa la demagogia como el secretismo.
En la difusin puede suceder que no se difundan los proyectos gubernamentales o las actividades administrativas. Esta falla se llama secretismo. Las polticas fallan si los administradores pblicos y los gobernantes no comunican, informan o divulgan las actividades proyectadas
o ejecutadas a travs de la atencin al ciudadano y los medios de comunicacin social, respectivamente. Tambin fallan si los administradores
pblicos no analizan lo comunicado o si los gobernantes no corrigen la
comunicacin si fuera necesario.
Inercia
Inaccin
Tabla N 30: Fallas en el proceso de direccin
Desde enfoque, la inaccin y la inercia se reparan dirigiendo productivamente sobre la base decisiones representativas.
Se ejecutaron (implantaron y operaron) las actividades proyectadas? Se controlaron (analizaron y corrigieron) las actividades
ejecutadas? Cmo se hizo?
Se decidieron, previamente, los proyectos (programas y planes)
gubernamentales? Cmo se hizo?
Asimismo, puede suceder que se dirijan las actividades gubernamentales/administrativas pero sin decisiones gubernamentales previas. Esta
falla se llama inercia. Muchas veces, los gobiernos o las administraciones
pblicas dirigen inercialmente. Siendo negativa, la inercia es el mal menor en comparacin con la inaccin gubernamental/administrativa.
En la direccin, puede suceder que no se dirijan las actividades administrativas, predominando la inactividad, inmovilidad o pasividad
del gobierno o la administracin pblica. Esta falla se llama inaccin.
Las polticas fallan si los gobernantes no implantan social y legalmente las actividades proyectadas o si los administradores pblicos no las
operan coordinada y concertadamente. Tambin fallan si los administradores pblicos no analizan lo ejecutado o si los gobernantes no corrigen la ejecucin si fuera necesario.
Improvisacin
Indecisin
Tabla N 29: Fallas en el proceso de decisin
Desde este enfoque, la indecisin y la improvisacin se reparan decidiendo representativamente sobre la base de diagnsticos participativos.
Se adoptaron las alternativas polticas? Se prepararon los proyectos (programas o planes) gubernamentales? Cmo se hizo?
A los fines de detectar fallas en la direccin, los analistas deben

investigar:
improvisacin es el mal menor en comparacin con la indecisin

gubernamental.
A los fines de detectar fallas en la decisin, los analistas deben

investigar:
J. Emilio Graglia
Se comunicaron (informaron y divulgaron) los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas? Cmo se hizo?
Se decidieron y se dirigieron, previamente, los proyectos (programas o planes) gubernamentales y las actividades administrativas? Cmo se hizo?
Se comunica sin proyectos decididos o actividades dirigidas

previamente
No se divulga a travs de medios de comunicacin social
- 101 -
En la bsqueda del bien comn, las polticas pblicas pueden fallar

por imprevisin (falta de diagnstico), ceguera (diagnstico sin anlisis
o evaluacin), indecisin (falta de proyectos decididos), improvisacin
(proyectos decididos sin diagnstico), inaccin (falta de actividades dirigidas), inercia (actividades dirigidas sin proyectos decididos), secretismo (falta de difusin) o demagogia (difusin de proyectos o actividades
inexistentes). Si los gobiernos y las administraciones pblicas no diagnostican o diagnostican a ciegas, si no deciden proyectos (programas o
planes) o los deciden improvisadamente, si no dirigen actividades o las
dirigen inercialmente, si no difunden los proyectos (programas o planes) y las actividades o los difunden demaggicamente, ningn Estado
puede resolver problemas pblicos y ninguna sociedad puede satisfacer
necesidades sociales.
4. Los requerimientos de las polticas democrticas
Demagogia
Secretismo
No se informa a travs de la atencin al ciudadano
Tabla N 31: Fallas en el proceso de difusin
Desde enfoque, el secretismo y la demagogia se reparan difundiendo

transparentemente sobre la base de decisiones representativas y direcciones productivas.
- 102 -
Con el presupuesto de elecciones libres, sufragio universal y participacin plena (atributos de la democracia formal de acuerdo con la
Dimensin I del ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina),
sostenemos que en el diseo, tanto el diagnstico participativo como la
decisin representativa requieren respeto de los derechos polticos y libertades
civiles (Dimensin II del IDD-Lat). A la vez, sostenemos que en la ges-
Si los sectores privados o ciudadanos no participan en los diagnsticos de necesidades, problemas y alternativas posibles, si los gobiernos
y las administraciones pblicas no son representativos en la decisin
de los proyectos (programas y planes), productivos en la direccin de
las actividades y transparentes en su difusin, la satisfaccin social y la
aprobacin ciudadana se alejan. Entonces, se deben disear y gestionar
polticas especiales a esos fines. Es decir, polticas para el fortalecimiento de la sociedad (Martnez Nogueira, 2001:80-89) y polticas para la
reforma del Estado (Ozlak, 2001:30-41). La responsabilidad principal
de esas polticas especiales corresponde a los gobernantes y administradores pblicos del Estado.
Como veremos en los puntos 3 y 4, respectivamente, del Captulo

III, en el diagnstico debe predominar la participacin de los sectores y
ciudadanos (Cceres, 2004:71-92 y Nazareno, 2004:153-172) y en la
decisin la representatividad de los gobiernos (Graglia, 2004a:95-106).
Asimismo, como veremos en los puntos 3 y 4, respectivamente, del
Captulo IV, en la direccin debe predominar la productividad de los
gobiernos y las administraciones pblicas (Scandizzo, 2004b:107-126) y
en la difusin la transparencia de los proyectos (programas y planes) y las
actividades (Riorda, 2004:129-150). Se requiere, pues, un diagnstico
participativo, una decisin representativa, una direccin productiva y una
difusin transparente.
Ahora bien, el presupuesto (primero y principal) de las polticas

pblicas como proceso de satisfaccin social y aprobacin ciudadana
es la democracia (formal y real). Es decir, un Estado democrtico
como responsable principal y una sociedad democrtica como primera destinataria. Por consiguiente, para que no fallen, las polticas deben ser democrticas, es decir, deben ser diseadas participativa y representativamente y deben ser gestionadas productiva y
transparentemente.
J. Emilio Graglia
- 104 -
- 103 -
Calidad institucional y
eficiencia poltica
Respeto de los derechos

polticos y las libertades
civiles
En Amrica Latina, el respeto de los derechos polticos y las libertades civiles baja de 5,28 puntos (sobre 10) en 2002 a 5,20 puntos en
2003, a 4,59 puntos en 2004 y a 4,35 puntos en 2005 (la peor medicin). Luego, sube a 4,85 puntos en 2006, a 5,06 puntos en 2007, a
5,09 puntos en 2008 y a 5,41 puntos en 2009 (la mejor medicin). Finalmente, vuelve a bajar a 5,33 puntos en 2010 y a 5,13 puntos (sobre
10) en 2011. La tendencia al desmejoramiento que se inicia en 2009 se
Difusin transparente
Direccin productiva
Decisin representativa
Diagnstico participativo
En la Argentina, el respeto de los derechos polticos y las libertades civiles decrece de 5,45 puntos (sobre 10) en 2002 a 4,81 puntos
en 2003. Luego, crece a 5,28 puntos en 2004. Despus, vuelve a
decrecer a 4,56 puntos en 2005 (la peor medicin). Luego, vuelve a
crecer a 5,25 puntos en 2006, a 5,67 puntos en 2007, a 6,16 puntos
en 2008 y a 7,27 puntos en 2009 (la mejor medicin). Finalmente,
vuelve a decrecer a 6,85 puntos en 2010 y a 6,42 puntos (sobre 10)
en 2011. La tendencia al desmejoramiento que se inicia en 2009 se
mantiene hasta 2011. El promedio argentino de respeto de los derechos polticos y las libertades civiles entre 2002 y 2011 es de 5,77
puntos (sobre 10).
4.1. Respeto de derechos polticos y libertades civiles en la

Argentina y Amrica Latina
Segn la Dimensin II del IDD-Lat, los indicadores de respeto de

los derechos polticos y las libertades civiles son los siguientes: 1) voto
de adhesin poltica, 2) puntaje en el ndice de derechos polticos (elaborado por Freedom House), 3) puntaje en el ndice de libertades civiles (tambin elaborado por Freedom House), 4) gnero en los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial y 5) condicionamiento de libertades y
derechos por inseguridad.
Gestin democrtica de
polticas pblicas
Diseo democrtico de
polticas pblicas
Tabla N 32: Supuestos del diseo y la gestin de polticas democrticas
Hoy slo los Estados nacidos de las revoluciones liberales son democrticos y solamente los Estado democrticos
protegen los derechos del hombre: todos los Estados autoritarios del mundo son a la vez antiliberales y antidemocrticos (2000:46-48).
() existen buenas razones para creer: a) que hoy el mtodo democrtico es necesario para salvaguardar los derechos fundamentales de la persona que son la base del
Estado liberal; b) que la salvaguardia de estos derechos es
necesaria para el funcionamiento del mtodo democrtico. ()
A continuacin, veremos el comportamiento de la Argentina y de

Amrica Latina en relacin con ambas dimensiones.
Segn la Dimensin III del IDD-Lat, los indicadores de calidad

institucional y eficiencia poltica son los siguientes: 1) puntaje en el
ndice de percepcin de la corrupcin (elaborado por Transparencia
Internacional), 2) participacin de los partidos polticos en el Poder
Legislativo, 3) accountability legal (eleccin de los jueces de la Corte Suprema y actuacin del Ombudsman) y poltica (mecanismos de democracia directa) y accountability social (condiciones para el ejercicio de una
prensa libre, acceso a la informacin pblica y hbeas data: acceso y
proteccin de la informacin personal), 4) desestabilizacin de la democracia (existencia o no de minoras/mayoras organizadas sin representacin poltica, existencia o no de vctimas de la violencia poltica y
existencia o no de organizaciones armadas) y 5) factor de anormalidad
democrtica.
tin, tanto la productividad gubernamental/administrativa como la transparencia de los proyectos (programas o planes) y las actividades requieren calidad
institucional y eficiencia poltica (Dimensin III del IDD-Lat).
Examinando el encuentro entre el liberalismo y la democracia,

Norberto Bobbio (2000) sostiene que:
J. Emilio Graglia
5,28
Amrica Latina
5,2
4,81
2003
4,59
5,28
2004
4,35
4,56
2005
4,85
5,25
2006
5,07
5,67
2007
5,09
6,16
2008
5,41
7,27
2009
5,33
6,85
2010
5,13
6,42
2011
- 105 -
La Tabla que sigue nos posibilita analizar el desempeo de los pases latinoamericanos en relacin con el respeto de los derechos polticos y las libertades civiles.
La Argentina mejora de 5,45 puntos a 6,42 puntos (sobre 10) entre

2002 y 2011, es decir, un 17,80%.
Fuente: IDD-Lat 2002-2011. Elaboracin propia.
5,45
2002
Argentina
Grco N 13: Evolucin del respeto de los derechos polticos y las libertades
civiles en la Argentina y Amrica Latina
Como puede observarse en el Grfico siguiente, comparativamente,

la Argentina ha estado por arriba del promedio anual de Amrica Latina, menos en el ao 2003.
3,37
Guatemala
2,99
4,09
4,11
3,57
3,64
5,04
4,29
2,41
3,03
3,15
3,54
3,58
3,89
3,88
4,71
2,41
3,07
3,14
3,98
2,52
3,74
4,01
3,45
4,72
3,78
4,44
3,86
3,58
4,35
4,56
5,71
6,18
7,00
8,22
2005
3,19
2,89
3,25
4,05
3,97
4,65
4,49
4,16
4,68
4,55
4,63
4,46
3,74
4,85
5,25
6,13
7,72
7,11
8,39
2006
3,39
2,93
3,90
4,04
4,38
3,80
4,55
4,51
4,58
4,30
4,48
4,46
5,03
5,07
5,67
6,33
7,88
8,18
8,76
2007
3,25
3,01
4,01
3,63
3,86
3,45
4,61
4,66
4,62
4,59
4,52
4,60
5,37
5,09
6,16
6,06
7,90
8,13
9,15
2008
3,12
2,82
4,14
4,29
3,93
3,75
4,61
5,20
4,81
5,27
4,92
4,96
5,33
5,41
7,27
6,37
8,82
8,80
8,97
2009
3,12
2,90
4,32
4,12
3,78
4,42
4,55
4,64
4,28
5,11
4,75
5,28
5,92
5,33
6,85
5,87
7,95
8,80
9,24
2010
2,79
3,42
4,09
4,27
4,32
4,36
4,79
4,11
3,33
4,88
4,76
5,14
5,19
5,13
6,42
5,90
8,21
7,46
8,97
2011
3,00
3,13
3,84
3,93
3,94
4,20
4,36
4,57
4,63
4,64
4,67
4,74
4,93
5,02
5,77
6,18
7,77
7,82
0211
8,30
- 106 -
Chile ha sido el mejor de los pases latinoamericanos en cuanto al

respeto de los derechos polticos y las libertades civiles en el perodo
2002-2011. La Argentina ocupa el quinto lugar (por arriba del promedio regional).
En 2002, la Argentina ocupa el sptimo lugar; en 2003, el noveno;

en 2004, el cuarto; en 2005, el sexto; en 2006 y 2007, el quinto; y en
2008, 2009, 2010 y 2011, la Argentina ocupa el cuarto lugar.
Entre los 18 pases que mide anualmente el ndice de Desarrollo

Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), en relacin con el respeto
de los derechos polticos y las libertades civiles, los mejores han sido
Costa Rica en 2002, Uruguay en 2003 y Chile en 2004, 2005, 2006,
2007, 2008, 2009, 2010 y 2011.
4,31
3,13
Ecuador
Venezuela
3,78
4,85
5,46
El Salvador
Colombia
Paraguay
3,79
Brasil
5,79
5,33
4,68
4,79
4,90
Mxico
Honduras
4,96
3,99
3,83
4,59
5,28
4,32
4,63
5,23
4,41
4,61
5,20
4,81
7,56
7,15
6,73
8,89
2004
R. Dominicana
6,22
6,70
Per
4,05
5,28
Bolivia
5,45
Argentina
Amrica Latina
Nicaragua
7,59
Panam
7,73
7,90
8,11
8,14
Uruguay
Costa Rica
7,38
5,06
Chile
2003
2002
Tabla N 33: Ranking Respeto de los derechos polticos y las libertades civiles
por pas entre 2002 y 2011
mantiene hasta 2011. El promedio latinoamericano de respeto de los

derechos polticos y las libertades civiles entre 2002 y 2011 es de 5,02
puntos (sobre 10).
Pases
J. Emilio Graglia
3,13
6,18
4,93
Mxico
10
- 107 -
En la Argentina, la calidad institucional y eficiencia poltica decrece

de 2,95 puntos (sobre 10) en 2002 a 1,37 puntos en 2003 (la peor medicin). Luego, crece a 3,23 puntos en 2004, a 3,46 puntos en 2005, a
3,71 puntos en 2006 y a 4,79 puntos en 2007 (la mejor medicin). Despus, vuelve a decrecer a 3,17 puntos en 2008. Luego, vuelve a crecer
4.2. Calidad institucional y eciencia poltica en la Argentina

y Amrica Latina
En sntesis, para que las polticas no fallen en la bsqueda del bien

comn, se requiere un diseo participativo y representativo basado en el
respeto de los derechos polticos y las libertades civiles. En la Argentina, de acuerdo con la Dimensin II del ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), entre 2002 y 2011, el respeto por los
derechos polticos y las libertades civiles ha aumentado de 5,45 puntos
a 6,42 puntos (sobre 10).
Guatemala
Ecuador
3,84
Paraguay
Venezuela
3,94
3,93
Colombia
4,2
El Salvador
4,36
4,63
4,57
Honduras
Brasil
4,67
4,64
Nicaragua
R. Dominicana
4,74
Per
Bolivia
5,02
Argentina
Latinoamrica
5,77
7,77
Panam
Costa Rica
8,3
7,82
Uruguay
Chile
Grco N 14: Ranking del respeto de los derechos polticos y las libertades
civiles en los pases de Amrica Latina 2002-2011
4,95
Amrica Latina
5,1
1,37
2003
5,41
3,23
2004
5,14
3,46
2005
5,28
3,71
2006
- 108 -
2,95
2002
Argentina
5,18
4,79
2007
5,27
3,17
2008
5,1
3,26
2009
4,82
3,23
2010
4,38
1,8
2011
Grco N 15: Evolucin de la calidad institucional y eciencia poltica en

Argentina y Amrica Latina
Como puede observarse en el Grfico siguiente, comparativamente, la

Argentina ha estado por abajo del promedio anual de Amrica Latina.
En Amrica Latina, la calidad institucional y eficiencia poltica sube

de 4,95 puntos (sobre 10) en 2002 a 5,10 puntos en 2003 y a 5,41 puntos en 2004 (la mejor medicin). Luego, baja a 5,14 puntos en 2005.
Despus, vuelve a subir a 5,28 puntos en 2006. Luego, vuelve a bajar a
5,17 puntos en 2007. Despus, vuelve a subir a 5,27 puntos en 2008. Finalmente, vuelve a bajar a 5,10 puntos en 2009, a 4,82 puntos en 2010
y a 4,38 puntos (sobre 10) en 2011 (la peor medicin). La tendencia al
desmejoramiento que se inicia en el ao 2008 se mantiene hasta el ao
2011. El promedio latinoamericano de calidad institucional y eficiencia
poltica entre los aos 2002 y 2011 es de 5,06 puntos (sobre 10).
a 3,26 puntos en 2009. Finalmente, vuelve a decrecer a 3,23 puntos en

2010 y a 1,80 puntos (sobre 10) en 2011. La tendencia al desmejoramiento que se inicia en el ao 2009 se mantiene hasta el ao 2011. El
promedio argentino de calidad institucional y eficiencia poltica entre
los aos 2002 y 2011 es de 3,10 puntos (sobre 10).
J. Emilio Graglia
7,37
7,88
5,58
5,10
5,58
3,83
3,95
5,60
4,95
5,64
3,07
1,47
4,34
Mxico
Amrica
Latina
Colombia
Per
Paraguay
Honduras
8,75
2,95
2,18
Argentina
Venezuela
2,08
1,37
3,09
3,59
3,67
3,90
4,19
3,23
2,45
5,04
3,30
2,91
3,46
4,73
5,76
2,35
3,72
5,20
4,55
5,34
5,84
3,45
3,64
5,14
4,86
6,75
7,82
6,34
7,08
8,64
2005
3,17
3,71
2,98
2,90
4,76
4,55
3,58
6,00
5,49
5,41
4,35
5,12
5,28
5,61
5,74
6,56
7,74
8,04
9,32
2006
3,41
4,79
3,50
3,71
3,88
4,39
3,29
4,60
5,69
5,13
4,62
5,79
5,18
4,22
5,01
6,79
7,59
8,46
8,28
2007
3,40
3,17
3,06
3,35
4,77
3,56
4,63
4,65
5,47
5,63
5,96
5,64
5,27
5,47
5,56
7,18
8,33
7,99
7,09
2008
3,21
3,26
2,86
4,19
4,17
4,04
4,48
4,78
3,89
5,06
6,63
4,52
5,10
4,70
4,13
7,41
7,82
8,59
8,14
2009
3,39
3,23
3,18
3,47
4,49
4,26
3,29
2,76
1,75
4,53
6,25
5,45
4,82
4,62
3,91
6,51
8,04
8,89
8,79
2010
1,23
1,80
3,83
1,56
3,02
3,46
3,20
3,99
4,35
5,13
6,89
3,44
4,38
4,29
3,89
4,32
7,92
7,79
8,68
2011
8,01
3,63
2,92
3,09
3,27
- 109 -
En 2002, Argentina ocupa el decimocuarto lugar; en 2003, el decimoctavo; en 2004 y 2005, el decimosptimo; en 2006, el decimocuarto;
3,27
2,92
4,04
3,63
3,09
4,35
4,08
8,01
8,81
10
- 110 -
En sntesis, para que las polticas no fallen en la bsqueda del bien

comn, se requiere una gestin productiva y transparente basada en la
calidad institucional y eficiencia poltica. En la Argentina, de acuerdo
con la Dimensin III del ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica
Latina (IDD-Lat), entre 2002 y 2011, la calidad institucional y la eficiencia poltica han disminuido de 2,95 puntos a 1,80 puntos (sobre 10),
evidentemente la otra asignatura pendiente (Cicioni, 2008:36-39).
Venezuela
Argentina
Bolivia
Ecuador
Guatemala
4,08
Nicaragua
4,64
4,54
Per
Paraguay
Honduras
4,87
4,84
Colombia
R. Dominicana
5,06
4,92
Latinoamrica
5,12
Mxico
Brasil
4,04
5,54
Panam
El Salvador
7,23
7,13
Costa Rica
Uruguay
Chile
Grco N 16: Ranking de la calidad institucional y eciencia poltica en los

pases de Amrica Latina 2002-2011
4,35
4,54
4,64
4,84
4,87
4,92
5,06
5,12
5,54
7,13
7,23
Entre los 18 pases que mide anualmente el ndice de Desarrollo

Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), en relacin con la calidad
institucional y eficiencia poltica, los mejores han sido Chile en los aos
2002, 2003, 2004, 2005, 2006 y 2011, Uruguay en los aos 2007, 2009
y 2010 y Costa Rica en el ao 2008.
Fuente: Latinobarmetro 2002-2011. Elaboracin propia.
2,71
3,03
Ecuador
Bolivia
3,83
5,96
Brasil
Guatemala
5,08
5,00
5,47
5,83
4,55
Nicaragua
5,45
6,28
3,62
4,34
5,41
6,27
6,83
R. Dominicana
4,65
7,38
8,10
6,20
Panam
El Salvador
6,74
5,25
7,95
6,50
Uruguay
Costa Rica
7,95
9,17
10,00 10,00
2004
Chile
2003
2002
Pases
0211
8,81
Tabla N 34: Ranking Calidad institucional y eciencia poltica por pas entre
2002 y 2011
Chile ha sido el mejor de los pases latinoamericanos en cuanto a la calidad institucional y eficiencia poltica en el perodo 2002-2011. La Argentina ocupa el decimosptimo lugar (por abajo del promedio regional).
en 2007, el octavo; en 2008, el decimosptimo; en 2009, el decimosexto; en 2010, el decimoquinto; y en 2011, la Argentina ocupa el decimosexto lugar.
Argentina desmejora de 2,95 puntos a 1,80 puntos (sobre 10) entre

2002 y 2011, es decir, un 38,98%. Sin dudas, una gran debilidad.
La Tabla que sigue nos posibilita analizar el desempeo de los pases latinoamericanos en relacin con la calidad institucional y eficiencia
poltica.
J. Emilio Graglia

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Como anlisis y evaluacin.

Como diseo y gestin.

Lamentablemente, la Argentina se ha caracterizado (a diferencia de

Antes de disear las nuevas polticas a gestionar, deben analizarse y

Analizar una poltica pblica supone describir, interpretar y criticar

Al analizarlas, se describe, interpreta y critica cmo son (o han sido)

Como se dijo, desde un punto de vista terico (o ideolgico), las

Analizar, disear, gestionar y evaluar polticas pblicas, esa debe ser

La lista de los defectos directivos de los gobiernos puede extenderse

Analizando el nuevo proceso de gobernar, Luis F. Aguilar Villanueva (2010) sostiene:

Hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin del bien

1. Anlisis, diseo, gestin y evaluacin

Sostenemos que no se deben disear nuevas polticas a gestionar sin

A partir de este primer vnculo entre anlisis/evaluacin y diseo/

Fuente: Elaboracin propia.

Tabla N 18: Anlisis, diseo, gestin y evaluacin de polticas pblicas

En sntesis, puede decirse que el diseo alimenta a la gestin y la

A su vez, la gestin realiza y perfecciona el diseo, implementndolo.

El diseo anticipa y configura la gestin, planificndola. Mediante el

Captulo II: Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas

En el primer paso de la metodologa, los analistas deben consultar

2.1.1. Necesidades a satisfacer y problemas a resolver

Vale destacar que el anlisis puede servir, tambin, a los fines de

A los fines de analizar la morfologa o configuracin interna de

2.1. Anlisis o estudios de determinacin

des a satisfacer y los problemas a resolver mediante la poltica que se

Este enfoque vincular entre anlisis, diseo, gestin y evaluacin,

2.1.2. Planes, programas o proyectos existentes

Este primer paso del anlisis es descriptivo. Los analistas, en

El anlisis debe describir cul es la gravedad y cul es la urgencia

Captulo II: Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas

El tercer paso del anlisis no es descriptivo sino interpretativo. Los

El anlisis debe interpretar cules son las relaciones entre lo que se

En el tercer paso de la metodologa, los analistas deben relacionar

2.1.3. Planes, programas o proyectos sobrantes y faltantes

Captulo II: Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas

El cuarto paso del anlisis no es descriptivo ni interpretativo sino

El anlisis debe criticar negativamente las incoherencias detectadas

2.1.4. Crtica y recomendaciones

satisfacerlas, problemas sin programas que tiendan a resolverlos

Consultar a los gobernantes y

Propsitos del anlisis

Relacionar las necesidades a

Este primer paso de la evaluacin es descriptivo. Los evaluadores se

La evaluacin debe describir la apreciacin de los gobernantes

2.2.1. Medicin del impacto deseado

Vale destacar que la evaluacin puede servir, tambin, a los fines de

tas sigan los pasos siguientes: 1) medicin de efectos deseados segn

2.2. Evaluacin o estudios de impacto

El producto del anlisis (o estudios de determinacin) es, a la vez,

Fuente: Elaboracin propia.

Consultar a los gobernantes y

Tabla N 19: Pasos, propsitos y tcnicas del anlisis de polticas pblicas

Captulo II: Anlisis y evaluacin de las polticas pblicas

En el tercer paso de la metodologa, los evaluadores deben relacionar el

La evaluacin debe interpretar cules son las relaciones entre lo que

Para evaluar la suficiencia o insuficiencia de la poltica en evaluacin

Finalmente, los evaluadores deben concluir respecto a la suficiencia

2.2.4. Crtica y recomendaciones

El cuarto paso no es descriptivo ni interpretativo sino crtico. Los

2.2.3. Comparacin de los impactos (deseado y logrado)

Para establecer el impacto logrado, los evaluadores pueden apelar a

La evaluacin debe describir la estimacin de los beneficiarios de la

En el segundo paso, los evaluadores deben medir el impacto logrado.