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Emery / Giauque : diffrentiation et intgration de lemploi public en mutation

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Processus de diffrenciation intgration entre lemploi public et priv


prof. Y. Emery, Idheap, Lausanne, Suisse
prof. D. Giauque, HEVS, Sierre, Suisse

Introduction et problmatique ................................................................................................. 1


Un environnement volutif marqu par la nouvelle gestion publique .................................. 2
Modles, principes et outils de la nouvelle gestion publique ................................................................. 2

Impacts de la NGP sur lemploi public : un processus marqu par une intgration........... 5
Statut des agents publics : une tendance claire lintgration................................................................ 5
Conditions d'exercice de l'emploi public : une intgration pousse par le mimtisme ........................... 7

Une intgration lorigine dune situation faite de confusion et de paradoxes ................. 10


Pistes pour une diffrenciation positive de lemploi public, forgeant lidentit et la
motivation des agents publics ................................................................................................. 13
Les agents publics la recherche dune nouvelle identit .................................................................... 13
Les agents publics la recherche dune nouvelle motivation............................................................... 14

Rfrences bibliographiques:.................................................................................................. 17

Introduction et problmatique
Les organismes vivants voluent selon un processus de diffrenciation progressive qui leur
permet de dvelopper leur spcificit, tout en tant contraints de sintgrer dans leur
environnement sous peine de disparatre. Appliqu par analogie au monde des organisations
notamment par (Lawrence & Lorsch, 1974) depuis plusieurs dcennies, ce processus de
diffrenciation intgration , intrinsquement contradictoire, permet de mieux comprendre la
mutation profonde que subit depuis quelques annes lemploi public au niveau international, sous
la pression du mouvement de la nouvelle gestion publique.
En effet, au moment o lemploi public est un tournant de son volution, o les conditions
demploi prives et publiques se ressemblent de plus en plus et que, par un effet de lhistoire,
cette convergence sexprime ces derniers temps aussi par la similitude des problmes que les
employs publics et privs doivent affronter (rduction deffectifs, coupures budgtaires, projets
de rorganisation massive, etc.), il est urgent de prendre du recul pour rflchir ce qui a forg,
jusqu ce jour, les spcificits de lemploi public. Et surtout ce qui, lavenir, constituera les
principaux lments de diffrenciation, dans un environnement marqu par lhybridation des
organisations et de leur monde de rfrence (Boltanski & Thvenot, 1991) :
Des organisations publiques qui, sous limpulsion de la nouvelle gestion publique, sont
de plus en plus diriges et organises selon des principes de lconomie prive et du
monde marchand (Giauque, 2003)
Des entreprises prives la recherche dune nouvelle lgitimit, qui passe notamment
par ladoption de principes thiques et de responsabilit sociale qui ressemblent,
certains gards, aux fondements citoyens guidant laction publique.
Aprs avoir rappel les transformations principales affectant les organisations publiques sous
limpulsion du mouvement de la Nouvelle Gestion Publique, nous montrons dans un premier
temps que les emplois publics et privs se ressembleront de plus en plus sur un certain nombre
daspects, sous limpulsion dun processus dintgration le plus souvent motiv par la croyance

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en la supriorit des caractristiques de lemploi et de lorganisation privs. Cette phase
dintgration est destine, en quelque sorte, supprimer une forme de diffrenciation ngative
propre la perception dominante lemploi public, alimente par celle, plus gnrale, de
lorganisation publique bureaucratique. Dans un deuxime temps, nous mettons en exergue les
consquences associes ce processus dintgration, une situation hybride essentiellement
marque par une forme de confusion des rfrences et de paradoxes en dveloppement.
Finalement, nous pensons que lemploi public peut tre reconceptualis par une dmarche de
difffrentiation positive, oriente vers la spcificit des missions publiques et lidentit particulire
des agents publics, constituant lune des cls de la motivation et de lengagement des agents
publics au XXIme sicle.
Pour traiter cette question, nous allons discuter trois facettes complmentaires de lemploi public
qui sinscrivent dans ce champ comparatif priv-public lequel, de notre point de vue, constitue
une grille de lecture pertinente du pass et du futur de lemploi public (Emery 2003) :
Tout dabord, les conditions lgales et statutaires caractristiques de lemploi public, qui
les distinguent clairement, dans notre systme juridique tout au moins, de celles des
employs du secteur priv ; ces conditions sont susceptibles de constituer un des
lments essentiels et par ailleurs en profonde volution- du contrat psychologique
des agents publics (Lemire, Rouillard et al., 2001)
Ensuite, les conditions dexercice de lemploi public, ce que Wright dtaille comme lun
des lments susceptible de diffrencier les lments de motivation des agents publics
(Wright, 2001)
Et finalement, le contenu et le sens de lemploi public, portant le questionnement sur ce
qui, indpendamment des conditions dexercice, constitue le cur de lactivit exerce
dans les organisations publiques ; et donc potentiellement le cur de la motivation de
contenu (ou intrinsque) des agents publics au sens de Deci (Herzberg, Mausner et al.,
1959; Jurkiewicz, Massey et al., 1998).
Si les deux premires facettes sout soumises un fort processus dintgration, nous allons
montrer que la dernire, moins souvent voque, recle les fondements dune diffrenciation
durable et porteuse de la spcificit de lemploi public.

Un environnement volutif marqu par la nouvelle gestion


publique
Avant de dbuter notre analyse pour mieux comprendre les mcanismes dintgration et de
diffrenciation, aboutissant le plus souvent une forme dhybridation entre les secteurs public et
priv, il est utile de mieux dfinir les changements administratifs intervenus dans le sillage des
rformes inspires des principes et outils de la nouvelle gestion publique (NGP).

Modles, principes et outils de la nouvelle gestion publique


A cet gard, en suivant et rsumant la littrature portant sur le sujet, il est possible didentifier
trois principaux modles de NGP (Ferlie, Ashburner et al., 1996; Mnks, 1998; Bolgiani, 2002) :
Le modle de lefficience ou modle du march. Cest celui qui a merg, ds le dbut des
annes 1980, dans certains pays anglo-saxons notamment (Kelsey, 1997; White, 1999), et qui
vise rendre les organisations du secteur public plus efficientes en les comparant avec leurs
homologues du secteur priv. Au sein de ce modle, les notions conomiques de concurrence et
de performance productive sont dominantes et les outils de gestion en vigueur dans le secteur
priv sont largement sollicits.

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Le modle du downsizing, de la dcentralisation et de la flexibilit. Ce modle vise sparer
loprationnel du stratgique et redistribuer les comptences dcisionnelles aux niveaux les
plus proches de la clientle, ou du terrain. Le but principal est de permettre aux services
administratifs de dvelopper une gestion plus souple tout en garantissant une dcentralisation
des processus de dcision (Emery & Giauque, 2001; 2003).
Le modle de la qualit ou de la recherche de lexcellence. Ce modle sappuie sur des
mcanismes visant la modification de la culture organisationnelle de manire ce quelle soit en
mesure de gnrer des attitudes favorables lapprentissage et lamlioration continue (Hood,
1991; Pollitt, 1993; Bendell, Boulter et al., 1994). Cest ainsi que des efforts sont consentis en vue
de satisfaire les usagers des services publics, rebaptiss clientle , notamment par le biais de
certifications ISO ou denqute de satisfaction.
Rappelons que ces trois modles doivent tre considrs comme des idaux-types et que les
pratiques relles, les expriences de terrain, montrent plutt un mlange de ces diffrents
objectifs plutt quune distinction claire. En effet, rares ont t les mutations administratives
nappliquant quun seul des objectifs mentionns dans les modles prcdents. Si lon se penche
maintenant du ct des principes et outils de gestion promulgus par les rformes de NGP, nous
pouvons rsumer les lments suivants en nous appuyant sur Varone et Bonvin:
Tableau 1 : lments constitutifs de la NGP, tir de (Varone & Bonvin, 2004)
Principes de la NGP
Outils de la NGP
Sparer la prise de dcision stratgique, qui Ngociation de contrat de prestations qui fixe
relve du pouvoir politique, de la gestion des indicateurs de performance atteindre
oprationnelle, qui est sous la responsabilit dans un dlai imparti, entre les autorits
de ladministration. Distinguer ainsi les tches politiques (parlement, gouvernement) et les
des financeurs, acheteurs et prestataires des responsables des services administratifs.
services publics.
Orienter les activits administratives en Attribution
de
budgets
globaux
aux
fonction des produits fournir (plutt que des gestionnaires publics qui disposent dune large
rgles procdurales suivre, en matire marge de manuvre pour satisfaire leurs
daffectation des ressources notamment).
critres de rendement.
Rduire
la
hirarchie,
amincir
les Cration dagences excutives et de structures
bureaucraties, dcentraliser certaines tches organisationnelles plus flexibles ainsi que
administratives et dlguer la gestion au drglementation de certains statuts de la
niveau le plus bas (selon le principe de fonction publique en introduisant des mandats
subsidiarit).
individualiss et le salaire au mrite.
Introduire des mcanismes de type march Mise au concours pour la fourniture de
dans la production de biens et services certaines prestations (marchs publics),
dintrt gnral (y compris en crant des drglementation des monopoles publics et
quasi-marchs).
introduction de bons (vouchers) aux usagers
qui choisissent librement leurs fournisseurs
Crer de la transparence sur la qualit et les Calcul et comparaison des cots grce une
cots des prestations administratives. Utiliser comptabilit analytique (par groupe de produits
de manire efficiente les ressources publiques administratifs) et comparaison de diffrents
(value for money).
prestataires (benchmarking).
Orienter les prestations administratives vers les Gestion oriente vers la qualit (voire la
besoins des usagers (ou clients) en les certification des processus), chartes de service
impliquant dans la dfinition et lvaluation des public et enqute de satisfaction ralise
prestations fournir.
auprs des clients.
Il est bien videmment trs difficile de rsumer les principes et outils propres au mouvement de la
nouvelle gestion publique. Une chose est nanmoins certaine, la NGP n'est pas qu'une mode de
gestion, les expriences s'inspirant de cette mouvance ainsi que les changements institutionnels
induits sont maintenant trop bien ancrs pour qu'il soit possible de tirer une pareille conclusion
htive. Au contraire, les effets de l'application des outils et principes de la NGP vont continuer

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avoir des rpercussions sur le fonctionnement des organisations publiques, c'est pourquoi il est
trop simplificateur de considrer la NGP comme une mode, en voie d'extinction qui plus est
(Minogue, Polidano et al., 1998; Pollitt, 2003). Ceci tant, certains auteurs ont dfini le "package"
reprsent par la NGP sur la base de trois termes fondamentaux et lis: dsagrgation +
comptition + stimulation (par des incitatifs notamment) (Dunleavy & Margetts, 2000).
Cependant, au-del des diffrences entre les modles de NGP, les rformes administratives
entreprises dans les pays de lOCDE mobilisent souvent les mmes techniques et outils qui sont
en relation directe avec les grands objectifs gnraux de la mouvance NGP. Si certains de ces
outils ou certaines de ces techniques font dbat actuellement, notamment pour savoir sils font
partie ou non de linstrumentation de gestion propose par lcole de la NGP, il nen reste pas
moins que les similitudes sont ici plus importantes que ne le laisse supposer, a priori, lexistence
des diffrents modles prsents auparavant. Le tableau suivant contient les caractristiques de
la NGP les plus souvent voques et identifies par diffrents auteurs, la colonne de droite du
tableau concerne, quant elle, les attributs qui ont fait lobjet de dbats quant savoir sils sont
ou non intgrer dans la dfinition de la NGP.
Tableau 2 : les caractristiques principales de la NGP, tableau inspir de (Gruening, 2001)
Caractristiques largement voques de la NGP Caractristiques faisant lobjet dun dbat
(identifies par la majorit des scientifiques)

Volont de raliser des coupes budgtaires


Une plus grande responsabilit administrative
visant une plus grande efficience productive
Rapprochement du client
Dcentralisation de la production
Planification et management stratgique
Introduction de la comptition et de la
concurrence
Mesure de la performance
Changement des styles de management
Contracting out
Plus de flexibilit managriale (libert de
gestion)
Comptabilit analytique
Cration dincitations dans le management du
personnel
Sparation du politique de ladministratif
Une gestion financire plus stricte et prcise
Une utilisation plus importante des technologies
de linformation

Privatisation partielle
Contraintes budgtaires
Une
rgulation
plus
importante
des
organisations publiques
Une rationalisation et une restructuration de la
hirarchie administrative
Dmocratisation et participation citoyenne
Une rationalisation des procdures juridiques
Une analyse et une valuation plus
systmatique des politiques publiques

Les principes et outils lis au management des organisations font souvent partie de la bote
outils de la NGP. Les lments qui posent plus de difficult, et qui ne figurent pas tout le temps
dans la dfinition de la NGP, concernent principalement (colonne de droite ci-dessus) des
questions lies au statut juridique des prestataires de services, leur rgulation ventuelle,
lvaluation des politiques publiques et au rle que peuvent jouer les citoyens, clients ou
contribuables dans le cours des rformes. Ces principes, concernant des aspects plus
macros de la gestion publique, sont parfois intgrs dans la rflexion et parfois tout
simplement vacus. Cela dpend en grande partie des options politiques prises par les pays
stant engag dans des rformes administratives.
Voyons maintenant quels sont les principaux impacts de cette mouvance de NGP sur lemploi
public dans ses diffrentes facettes.

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Impacts de la NGP sur lemploi public : un processus marqu


par une intgration
Lemploi public se trouve considrablement transform par le mouvement de la NGP, dans la
quasi-totalit des pays de lOCDE (PUMA, 2001). Cette transformation opre la fois sur un plan
quantitatif et qualitatif :
quantitatif, car les effectifs de la fonction publique voluent dans pratiquement tous les
pays vers le bas. Principes no-libraux visant un Etat mince et problmes budgtaires
se conjuguent pour faire pression sur les effectifs, qui ont diminu pour la plupart entre
1990 et 2001 de 1 % 4 % ( lexception notable du Luxemburg et de lIrlande (PUMA,
2002). Lambition de cette contribution nest toutefois pas de traiter cette dimension
quantitative de la transformation de lemploi public
qualitatif, cest--dire en relation avec les caractristiques spcifiques qui, depuis la
cration des bureaucraties modernes, soit la fin du XIXme sicle, ont diffrenci les
emplois publics de ceux que lon trouve dans les entreprises prives.
La prsente contribution dveloppe lvolution qualitative de lemploi public, en traitant
successivement les dimensions juridiques (statutaires) de lemploi public, les conditions
dexercice de lemploi public, et enfin le contenu spcifique de lemploi public (Emery & Giauque,
2003), en montrant tout dabord que les lments de diffrenciation de lemploi public, souvent
vus sous un angle ngatif, ont tendance fortement sestomper, marquant une orientation claire
vers lintgration (ou la normalisation 1) entre lemploi public et lemploi priv. Sur la base de ces
constats, nous montrons les problmes mergeant dune situation o lintgration na pas t
pense en tenant compte des spcificits propres aux organisations publiques, produisant une
situation marque par lmergence de paradoxes gnrateurs de confusion pour les agents
publics. Dans une dernire partie, nous dveloppons ensuite les lments dune nouvelle
diffrenciation positive- de lemploi public, faisant appel lidentit et la motivation au travail
des agents publics.

Statut des agents publics : une tendance claire lintgration


Si la NGP a modifi, plus ou moins en profondeur, lensemble des dimensions de la gestion
publique, voire de la gestion politique (Grnenfelder, 1997), exerant un impact particulirement
sensible dans les domaines de la gestion comptable et financire, elle a donn une impulsion
dcisive la transformation de la gestion des ressources humaines (GRH), mme si les rformes
touchant ce dernier point ont une origine antrieure la NGP. Or le fondement des pratiques de
GRH renouveles est constitu par les conditions statutaires propres lexercice de fonctions
publiques. Sil ne saurait tre question ici de dresser un panorama complet des modifications en
cours, diffrentes publications permettent cependant de mettre en exergue les principales
tendances pouvant tre identifies pour cette facette juridique de lemploi public. Pour
rsumer les travaux rguliers de lOCDE ainsi que dauteurs spcialiss (Polet, 1999; PUMA,
2001; Bossaert, Demmke et al., 2003), la tendance lintgration apparat clairement, alors que
pendant trs longtemps, le statut de lemploi public a t marqu par sa diffrenciation des
conditions lgalement valables dans les entreprises prives. Une diffrenciation conforme lide
du systme bureaucratique au sens de Weber (Weber, 1956), et qui susbiste trs clairement
dans certains pays tels que la France, ou encore pour les fonctionnaires de la Commission
europenne, qui disposent dun systme demploi public dit de carrire marqu par les lments
traditionnels du fonctionnariat, soit les concours dentre, laffectation un corps et la progression
de carrire

mot utilis notamment aux Pays-Bas pour dsigner la tendance lalignement des conditions demploi du public sur celles du
secteur priv

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Cette intgration, appele selon les contextes alignement, ou normalisation, prend deux formes
distinctes :
dune part, la proportion des employs exerant des fonctions publiques, mais soumis
un rapport de travail de droit priv, a tendance augmenter, voire devenir trs
majoritaire, seules quelques fonctions spcifiques (magistrats, juges, etc.) gardant un
statut classique de fonctionnaire. Dans ce cas, lon parle comme en Italie, de
privatisation de la fonction publique, soit un processus dintgration qui a pour effet
daboutir labolition plus ou moins complte du statut de la fonction publique, seuls
prvalant alors les rapports contractuels de droit commun. Notons au passage que le
terme de privatisation est quelque peu trompeur dans la mesure o les missions et
tches exerces demeurent, dans la plupart des cas, dans le giron de lEtat qui continue
den assumer directement, ou indirectement par des mcanismes de rgulation, la
responsabilit,
dautre part, l o les rapports de travail restent soumis au droit public, comme cest le
cas notamment en Suisse, le contenu mme des statuts publics, savoir les conditions
dengagement, de rmunration, de formation et de progression professionnelle
notamment, ont tendance sorienter clairement vers des pratiques ayant cours au sein
dentreprises prives. Ce qui fait dire certains auteurs (Bossaert, Demmke et al., 2003)
que la fonction publique est morte, vive la fonction publique ! . Ce constat tmoigne
dun alignement de substance qui ne renonce nullement au cadre spcifique de droit
public, motiv en particulier par les missions caractristiques des organisations
publiques, lexercice de tches rgaliennes, et les principes de laction publique
(continuit, neutralit, etc.) que le droit public permet de mieux garantir.
Parmi les principales innovations introduites, que lon peut retrouver dans bon nombre de statuts
publics qui sinspirent des conditions demploi du secteur priv, mentionnons les lments
suivants :
transformation de la relation demploi, passage de lengagement unilatral de droit public
lengagement par contrat de droit public, conclu pour une priode indtermine ; dans
certains cas, notamment pour les cadres moyens et suprieurs, passage des contrats
dure limite, assortis dobjectifs atteindre (Farnham, Horton et al., 1996)
accent mis sur la performance, introduction dobjectifs et de critres dvaluation du
travail, valuation par la hirarchie ; dans certains cas comme en Belgique, la
reconduction du mandat est lie au degr datteinte des objectifs (Hondeghem, 2003)
systmes dincitation passant par des formes de reconnaissance financire
(augmentation la performance, systmes de bonus (OCDE/PUMA, 1997; Emery 2004))
forte simplification du droit disciplinaire, qui parfois est totalement aboli
incitation la formation continue et la mobilit lintrieur de lorganisation publique (il
existe de fait encore une certaine garantie demploi , mais non une garantie doccuper
un poste spcifique).
Ainsi, les statuts des agents publics, et par voie de consquence les pratiques de gestion des
ressources humaines qui en dcoulent, ont subi des transformations profondes et, pour la plupart
dentre elles, irrversibles (OCDE, 1997; Emery & Giauque, 2003), qui vont dans le sens de
lintgration. Il est entendu que la profondeur des rformes dpend fortement dun pays lautre,
partant du constat que la manire de traiter la fonction publique, aux plans juridique et
gestionnaire, illustre de manire particulirement rvlatrice la culture politico-administrative en
vigueur dans un contexte donn (Nomden, 2003). Sur cette premire facette de lemploi public,
on peut toutefois dire (Bossaert, Demmke et al., 2003) que certains lments du statut public
demeurent, mme dans les pays tels la Sude qui ont pouss trs loin le mouvement
dintgration (privatisation).
La tendance trs claire lintgration de lemploi public et de lemploi priv est le plus souvent
lgitime par le constat rel ou faisant partie de la rthorique de modernisation- selon lequel la
diffrenciation initiale de lemploi public a conduit progressivement, au fil des dcennies, une

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diffrenciation estime ngative, cest--dire quelle a engendr des caractristiques de lemploi
public qui le pjorent durablement par rapport celui du priv. Appartenant par dfinition aux
organisations publiques, occups par des agents publics, lemploi public catalyse la critique dj
fort ancienne sur le secteur public en gnral (Blau, 1963; Crozier, 1980). Mais il a t critiqu
plus particulirement en rfrence aux dysfonctions induites par le statut de fonctionnaires, soit
notamment une protection excessive du personnel, y compris en cas dincomptence avre,
une progression automatique de carrire et de salaire sans lien avec les prestations
professionnelles fournies ; autant de phnomnes bien connus qui, dans lesprit des thoriciens
autant que des hommes de loi et des politiciens lorigine des statuts de la fonction publique,
navaient gure t anticips et ne correspondaient nullement la finalit recherche (Moor,
1992).
Dans ce contexte de cloisonnement progressif entre la fonction publique et les employs du
secteur priv, caractristique du XXme sicle dans la plupart des pays dvelopps, se
dveloppe alors un trs fort imaginaire collectif peu favorable aux agents publics, estims
notamment trop nombreux, inefficaces et arrogants, forts de la puissance publique quils
reprsentent et arms dun dispositif rglementaire particulirement dense et hermtique (Pfister,
1988; Bitoun, 2001). Ces critiques, dont la plupart sont issues de lappareil administratif lui-mme
bien davantage que du statut de fonctionnaire, comme nous allons le voir dans le paragraphe
suivant, ont toutefois frquemment t associes aux privilges spcifiques que procure un
emploi public caractris avant tout par la scurit de lemploi (Emery, Clivaz et al., 1997).
Ncessaire pour garantir une certaine protection des agents publics ainsi quune continuit dans
lexercice des fonctions, cette scurit demeure dans la quasi-totalit des pays, au-del du
processus dintgration que nous avons rappel ici. Mme en Suisse, o selon lOCDE (2001),
lalignement sur les pratiques du droit priv seraient compltes, il apparat en ralit que les
agents publics fdraux bnficient dune protection suprieure aux employs soumis au droit
commun. Cest dire combien cet aspect de diffrention est fondamental et probablement
consubstantiel la notion demploi public au sein dun Etat-nation fonctionnant selon des
principes dmocratiques.
Que pouvons-nous dire maintenant sur le processus dintgration relatif aux conditions dexercice
de lemploi public ? Cela fait lobjet du paragraphe suivant.

Conditions d'exercice de l'emploi public : une intgration pousse


par le mimtisme
Nous assistons une hybridation des mondes public et priv en ce qui a trait aux conditions
dexercice de lemploi, avec une tendance claire vers lintgration, mme si sur cette deuxime
dimension, lintgration nest pas aussi vidente que pour la premire. Pour bien comprendre ce
mouvement de rapprochement entre les secteurs public et priv au niveau des conditions de
travail, il faut bien garder en tte les principaux instruments et outils qui sont proposs par la
mouvance de la NGP et que nous avons dfinis pralablement, et s'attarder sur les
consquences de la NGP en termes de gestion, puisque celle-ci conditionne largement les
conditions d'exercice de l'emploi au sein de la fonction publique. Pour ce faire, nous allons
aborder les principales mutations en termes de management qu'il est possible de distinguer suite
la ralisation de nombreuses valuations au sein des pays de l'OCDE notamment (Emery,
2000; Emery & Giauque, 2002; Giauque, 2003; Pollitt, 2003; Ritz, 2003). Chacune de des
mutations brivement rsumes exerce un impact, parfois considrable, sur les conditions
dexercice de lemploi public, essentiellement dans un mouvement dintgration destin abolir
certaines tares relles ou prsumes- de lorganisation bureaucratique classique (Habltzel,
Haldemann et al., 1995).
D'une gestion oriente sur les inputs un management ax sur les outputs et les outcomes.
Cest l'un des impacts les plus vidents de la nouvelle gestion publique. Pour les gestionnaires
publics, il ne s'agit plus de se concentrer sur les "entrants" financiers et budgtaires uniquement,

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c'est--dire avant tout de grer un budget, mais de raliser des prestations de qualit selon des
mthodes de travail permettant d'atteindre l'efficience productive et des objectifs politiques dfinis
pralablement, puis valus sur la base d'une batterie d'indicateurs. Cette nouvelle orientation
vers la performance et les rsultats (stratgiques et oprationnels) est une consquence des
principes et outils de la NGP, n'en pas douter. Les conditions dexercice de lactivit sen
trouvent profondment modifies, le suivi scrupuleux des instructions et rglements de travail
tant remis en question lavantage dun travail orient vers le rsultat.
Un systme de mesure de la performance et une quantification plus importante des rsultats
administratifs. La mesure, notamment quantitative, des rsultats et des performances des
services administratifs, s'est considrablement dveloppe dans les pays de l'OCDE. Le pilotage
des organisations publiques s'est modernis et a dbouch sur la construction de dispositifs
valuatifs extrmement complexes. Il faut nanmoins reconnatre que ce pilotage s'exerce
principalement sur la base de critres ou d'indices quantitatifs, dlaissant, de ce fait, les aspects
plus qualitatifs du travail des administrations publiques. Cet accent sur la dimension quantitative
des prestations publiques a t soulev par nombre d'auteurs qui ont mis en garde contre le
danger de "myopie" que constitue un tel pilotage centr sur les outputs principalement (Knoepfel
& Varone, 1999). Par contre, ces indicateurs reprsentent une base objective pour apprcier le
degr datteinte des objectifs, en particulier pour les cadres soumis des contrats de
management orients sur des cibles prcises raliser.
L'autonomisation, la simplification hirarchique et la spcialisation des organisations publiques.
En termes de pilotage, le corollaire ces tendances est la redfinition des frontires des services
administratifs. Ces derniers, pour pouvoir tre valus, doivent se concentrer sur des activits
bien dlimites. Nous assistons donc un mouvement de dsenchevtrement de l'administration
et de spcialisation. De mme, les organisations publiques obtiennent plus d'autonomie de
gestion autorisant une certaine distanciation d'avec les autorits politiques.
Une forte tendance la contractualisation. Afin d'autoriser une telle spcialisation et
autonomisation des services administratifs, les autorits politiques de certains pays de l'OCDE
pratiquent la contractualisation. Les services administratifs ngocient donc avec le
Gouvernement des contrats de prestations stipulant les principales tches stratgiques et
oprationnelles dont ils doivent se charger, mais galement les indicateurs sur la base desquels
ils vont ensuite tre valus pour savoir s'ils ont rpondu aux attentes contractuelles. De ce fait,
le contenu des activits administratives est spcifi, de mme que les principales conditions dans
lesquelles ces activits sont ralises. Pour la hirarchie, mais galement et dans une certaine
mesure pour les employs non-cadres, ces tendances lautonomisation et la
contractualisation influencent sensiblement les conditions dexercice de lemploi public, offrant
une marge de manuvre nettement augmente tout en accentuant la finalit des activits
exerces.
L'introduction d'incitatifs ou de mcanismes de march. Dans une certaine mesure, et selon les
options politiques dployes par les diffrents Etats, les organisations publiques sont soumises
de plus en plus aux lois du march et de la comptition marchande. Elles sont, dans certains
secteurs d'activits, parfois mises en comptition avec des entreprises ou firmes prives, elles se
trouvent donc en situation de concurrence sur un march de biens et services. Dans d'autres
cas, les organisations publiques peuvent se trouver en comptition entre elles. Cette pratique des
"marchs internes" a t mise en uvre dans les pays anglo-saxons, au Royaume-Uni ou en
Nouvelle-Zlande notamment (Ranade, 1997; Ashton, 1999). En termes de gestion des
ressources humaines dans le secteur public des incitatifs financiers sont galement introduits
dans un certain nombre de cas (Emery & Giauque, 1999; Emery & Giauque, 2001).
La certification et les dmarches qualit. La qualit des prestations publiques a galement fait
l'objet d'une attention particulire. Aussi, les services administratifs se trouvent galement
intgrs dans la tendance actuelle s'agissant de certifier les organisations productives. Les
services administratifs ont donc dvelopp des dmarches qualit afin de mieux servir leurs

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usagers. Ces derniers sont du reste de plus en plus considrs comme des clients. A ce niveauci galement, les principes prvalant dans le monde marchand font une relle perce dans le
secteur public, illustrant de manire frappante le processus dintgration, mme si les critiques
lies la transposabilit de ces principes ont toujours t prsentes (Hufty, 1998).
On peut le constater suite cette numration des consquences concrtes lies l'introduction
des principes et outils de la NGP, les conditions d'exercice de l'emploi dans le secteur public
tendent se rapprocher fortement de celles qui prvalent dans les entreprises prives. Ce
constat n'est certes pas tonnant puisque les principes et outils de la NGP sont largement soustendus par la logique marchande propre au secteur priv. En d'autres termes, on peut soutenir
l'ide selon laquelle nous assisterions un mouvement de mimtisme entre secteurs public et
priv, que le premier emprunterait bien plus que quelques outils et instruments de gestion et qu'il
s'inspirerait bien de plus en plus des conditions de travail qui prvalent au sein de l'entreprise
librale classique.
Cependant, ce mimtisme, qui produit une forte tendance lintgration, ne se ralise pas de
manire aussi vidente et claire. Des diffrenciations subsistent galement dans les conditions
d'exercice propres l'emploi public, ce qui occasionne par ailleurs un certain nombre de
contradictions videntes en regard des outils et principes de la NGP implments actuellement,
comme nous allons le dvelopper plus en avant. Les recherches visant apprhender de
manire systmatique les spcificits dexercice de lemploi public et plus gnralement des
organisations publiques- montrent le pouvoir trompeur des a priori et les diffrences parfois
criantes entre lvaluation que peut en faire lopinion publique et celles propres aux managers
publics. Ainsi, (Rainey & Bozeman, 2000) montrent-ils que la prtendue complexit accrue des
objectifs propres aux organisations publiques nest pas dmontre empiriquement. De mme, la
formalisation avance des organisations publiques, lun des traits marquants de lemploi public
avanc galement par (Wright, 2001), ne semble pas marquer outre mesure les managers
publics, pas plus en tous les cas que les managers privs. Mais avec ces derniers auteurs,
soulignons combien les recherches sont contradictoires sur un domaine o manifestement, le
processus dintgration, aussi avanc soit-il, laisse encore une place une diffrenciation de
lemploi public, notamment pour tout ce qui touche la gestion des ressources humaines pour les
cadres qui en ont la responsabilit, ce qui nous renverrait au point prcdent.
Globalement, il ressort des recherches comparatives un constat principal: le secteur public ne
peut tre gr de la mme manire que le secteur priv, car celui-ci possde des caractristiques
propres qui le diffrencient nanmoins. Parmi celles-ci nous pouvons noter les principales, du
moins celles qui font l'unanimit parmi les chercheurs (Ranson & Stewart, 1994; Rainey, 1997;
Rainey & Steinbauer, 1999; Rainey & Bozeman, 2000):
Au niveau des facteurs environnementaux. Les organisations publiques voluent dans un
environnement socio-politique particulier o les dcisions politiques, les intrigues et les alliances
de plus ou moins court terme sont lgions. Aussi, les contraintes lgales et formelles sont plus
importantes et les influences politiques se font sentir avec plus d'acuit. Les services
administratifs sont tenus de dlivrer des prestations qui ne sont pas forcment rentables mais
qui rpondent une logique politique et de rgulation de la socit. Tout comme les entreprises
du secteur priv ils doivent pouvoir grer de manire efficiente les deniers qui leur sont allous
(les deniers publics en fait), mais ils ne peuvent pas dcrter, du jour au lendemain,
d'abandonner la ralisation de certains biens ou services sous prtexte unique qu'ils ne peuvent
tre rentabiliss. Ici, encore, la figure de l'usager reste d'actualit, mme si le service la
clientle est valoris au niveau du discours lectoral (voire lectoraliste) et managrial. Par
ailleurs, une grande partie des prestations publiques ne peuvent pas tre soumises la
concurrence et au march du fait qu'elles appartiennent aux prrogatives rgaliennes de l'Etat
(leve des impts, police, aides sociales, etc.). Elles n'ont pas uniquement pour objectifs,
rappelons-le encore une fois, de satisfaire un ou des clients mais doivent gnrer des outcomes
et des impacts auprs de certaines populations et se trouvent donc parfois fortement lies des
politiques publiques. Les biens et services dlivrs la population doivent aussi tre accessibles

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tous, sur la totalit du territoire de l'Etat, de manire quitable et aux mmes conditions. Il s'agit
ici de rappeler une vidence, l'Etat ne peut pas segmenter sa population selon des critres de
richesse, de rsidence, etc.
Au niveau des processus managriaux. Pour des raisons galement videntes, les organisations
publiques se trouvent dans une situation managriale contraignante puisqu'elles doivent rendre
compte conomiquement et politiquement de leurs activits. Les critres d'valuation des
prestations offertes par les services administratifs sont donc plus complexes et largement plus
formels que dans le secteur priv. L'autonomie managriale des services administratifs est
toujours "boteuse" dans la mesure o des interventions externes (de groupes ou membres du
Parlement, de groupes d'intrt et de pressions divers) sont toujours possibles et souvent
nombreuses. Par ailleurs, les incitatifs individuels et collectifs sont peu dvelopps, notamment
du fait de la difficult lgitimer des pratiques, qui sont courantes mme si controverses dans le
secteur priv, qui vont l'encontre de certains principes thiques propres la sphre publique.
En rsum, nous pouvons dire que les conditions statutaires de lemploi public, ainsi que ses
conditions dexercice, sont soumises un processus dintgration important et durable, lgitim
essentiellement pas le souci dabolir une forme de diffrenciation ngative lie aux travers
classiquement associs au statut de fonctionnaire dune part, ainsi quaux dysfonctions dun
appareil bureaucratique. Mais cette intgration soulve de nouveaux problmes, lis avant tout
lirrductible spcificit publique, que la recherche commence mettre en vidence, comme nous
allons le voir maintenant.

Une intgration lorigine dune situation faite de confusion et


de paradoxes
Concrtement, le mouvement d'hybridation, qui implique, on l'a vu, une forme dintgration force
entre le public et le priv, est responsable de l'mergence d'un certain nombre de contradictions
lies aux conditions d'exercice de l'emploi public, paradoxes qui rendent le management des
organisations publiques bien compliqu. Ainsi, Talbot (Talbot, 2003) met en vidence deux
problmes fondamentaux :
un paradoxe apparat entre centralisation des choix stratgiques et l'obligation de rendre
compte au niveau politique dune part, et le mouvement de dcentralisation de la gestion
oprationnelle et la participation des citoyens/usagers dautre part
il existe une contradiction entre la rationalit des dcisions administratives orientes vers
la performance et l'importance du compromis dans la conduite des affaires publiques.
Le schma suivant explicite ces paradoxes:
Schma 1: paradoxes de la NGP, tir de (Varone & Bonvin, 2004)

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Vers la centralisation et l obligation


de rendre compte

La dcision
appartient aux
politiques

Le management
appartient aux
gestionnaires

Vers le compromis
collectif

Vers le choix
Individuel rationnel
La participation
des citoyens est
mobilise

Le choix
appartient
aux clients

Vers la dcentralisation et la
participation
En consquence, ce mouvement d'hybridation et de rapprochement des conditions de l'emploi
public d'avec celles prvalant dans le secteur priv ne se ralise pas sans problmes et sans
contradictions. Au contraire, les particularits propres aux organisations publiques se heurtent
souvent aux logiques des principes et outils de la NGP comme l'indique le schma ci-dessus.
En effet, les principes et outils de la NGP sont sous-tendus par un point de vue philosophique
particulier faisant la part belle aux principes propres la logique no-librale. Celle-ci se fonde en
grande partie sur la croyance en la supriorit des mcanismes de march, de la concurrence et
de lintrt individuel comme moteur de la motivation au travail. La plupart des mots dordre
proposs par la NGP obissent une logique essentiellement issue du monde des entreprises et
du secteur marchand. Plus concrtement encore, les principes de la NGP sont sous-tendus par
des analyses fondamentalement conomiques inspires de la nouvelle thorie de lconomie
politique ou de la new political economy (Frant, 1998). Cette nouvelle mouvance en matire
conomique est constitue de trois grandes coles : lcole du public choice (Palombarini, 2000),
lcole des relations dagence (Fama & Jensen, 1983a; 1983b) et lcole des cots de transaction
(Williamson, 1994; Mnard, 1997). Cest en fait principalement en fonction de ces trois thories
que les critiques ont pu merger sur le fonctionnement des administrations publiques. Toujours
souponns de travailler pour leur propre compte, les fonctionnaires acteurs gostes,
calculateurs et opportunistes sont susceptibles de constituer des obstacles une mise en
uvre pure des politiques, notamment celles qui ont trait aux politiques conomiques. En
consquence, en introduisant des mcanismes de march au sein des organisations publiques,
en mettant en concurrence les services entre eux par exemple, en poussant les fonctionnaires
eux-mmes se comporter en vritables entrepreneurs et gestionnaires, limage des
travailleurs du secteur priv, et en inoculant quelques incitatifs matriels et immatriels (Hood,
1998), il est possible, selon la thorie, de diminuer les cots dorganisation considrs comme
insupportables et donc de produire plus avec moins de moyens. Tel est, en effet, lun des
principaux buts de la NGP. Bien plus, le programme des rformes administratives, dont nous
venons desquisser les fondements thoriques et philosophiques, seffectue galement par un
changement dans la perception de ltat et de ses prrogatives de gestion en matire
conomique et par une transformation tout aussi vidente de la vision de la relation entre
lconomie et les autres aspects de la vie en socit.

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Or, soumettre l'ethos public un rgime no-libral et marchand est un acte qui a des
implications importantes en termes demploi public, en lien notamment avec l'identit
professionnelle des employs de la fonction publique, de motivation et dimplication au travail.
Des contradictions de plus en plus manifestes apparaissent, au-del des premiers constats
positifs relevs. Parmi celles-ci, nous pouvons voquer, de manire non exhaustive, les
suivantes (Emery & Giauque, paratre):
Privilgier limage du client dans un monde mettant laccent sur lusager/contribuable. Les agents
publics sont fortement attachs la figure de lusager. En effet, une grande part de lintrt du
travail au sein de la fonction publique est lie, nous lavons dj soulign, son aspect "public",
au fait que les activits sont menes dans un objectif "d'intrt gnral". Ds lors, l'usager est la
figure et l'interlocuteur de rfrence de l'administration publique, pas forcment le client qui est
plutt la figure du monde marchand. Autrement dit, la rfrence actuelle aux clients, notamment
dans les discours politiques et de management, est comprhensible dans le cadre des efforts de
"marchandisation" des activits tatiques, mme si elle n'est pas forcment une source de
motivation pour les collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique. Cependant, cette
figure du client vient remettre en question l'identit profonde du fonctionnaire, ce pourquoi il
travaille en quelque sorte (Giauque, 2003).
Favoriser la comptition et la performance organisationnelle. La course la rentabilit laquelle
se livre la majorit des gouvernements actuels au sein des pays de l'OCDE est une ralit lie
aux problmes budgtaires qu'ils rencontrent en ce dbut du XXIme sicle. Les rformes de
type NGP ont, notamment, pour objectif d'augmenter l'efficience productive et la performance des
organisations du secteur public (qui ont, de tout temps, t suspectes de dficience en ce
domaine). Or, cet accent sur la performance productive, l'efficience et la rationalisation des cots
fait perdre de vue l'autre pan majeur de la ralit de l'administration publique: la recherche d'une
plus grande efficacit, elle-mme lie l'impact des politiques publiques sur les problmes
socitaux rsoudre. Cet impact ne peut pas facilement se laisser mesurer quantitativement. Au
contraire, bien souvent l'valuation des impacts et des outcomes des politiques publiques ne peut
tre ralise que bien des annes aprs l'introduction d'une politique publique et aussi (voire
mme souvent) selon des indicateurs qualitatifs (Pollitt, 2003). L'ethos public est nourri
galement de cette approche par les politiques publiques, par les impacts et par les outcomes.
La myopie actuelle sur les outputs et sur la mesure des performances peut faire perdre de vue
les finalits propres l'action publique. A force de vouloir crer du sens par la mesure
quantitative systmatique de toutes les prestations, les organisations publiques courent le risque
de ne plus comprendre le sens de la mesure.
Vers l'rosion de l'ethos public et vers l'imposition de nouvelles valeurs marchandes. Le dernier
paradoxe que nous pouvons souligner est en fait plutt une question qui fait dbat dans le monde
acadmique et de la recherche dans le domaine public. Les nouvelles valeurs sous-jacentes aux
principes et outils de la NGP mettent-elles en pril celles qui ont trait au traditionnel ethos public
li l'intrt gnral, l'quit, etc. ? Certains auteurs n'hsitent pas rpondre par l'affirmative,
en montrant les drapages "clientlistes" que la NGP peut concourir provoquer au sein des
organisations publiques (Lane, 1997; Clegg, 2000; du Gay, 2000). D'autres se contentent
d'observer que les valeurs marchandes n'appartiennent pas, historiquement parlant, au monde
civique (des organisations publiques) et que les fonctionnaires portent beaucoup moins
d'attention aux valeurs matrielles plus courantes dans le secteur priv (Jurkiewicz, Massey et
al., 1998; Boyne, 2002). D'autres ouvrages ou publications se contentent trs impartialement de
constater que les valeurs portes par les principes et outils de la NGP contribuent en effet
redfinir le sens des activits menes dans le secteur public, sans pour autant porter un
jugement subjectif sur ce constat (Brereton & Temple, 1999; Goodwin, 2000; Berg, 2001). Quoi
qu'il en soit, il semble bien que l'arrive massive de valeurs marchandes dans le cadre des
activits dployes par les collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique contribue la
redfinition de l'identit du fonctionnariat ou de l'emploi public. Pour une meilleure valuation de
l'impact de ce monde marchand et des valeurs y relatives sur le secteur public, il faudra attendre
encore quelques annes sans doute.

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En conclusion, nous pouvons dire que l'hybridation, voire lintgration des valeurs identifiables
aujourd'hui dans le domaine public ne s'effectue pas sans que des problmes thiques,
philosophiques et politiques n'apparaissent. Ici galement l'intgration produit un besoin nouveau
de diffrenciation positive, que nous allons examiner plus fond dans le paragraphe suivant, et
qui serait susceptible notre sens damoindrir, voire de supprimer certains des paradoxes
relevs.

Pistes pour une diffrenciation positive de lemploi public,


forgeant lidentit et la motivation des agents publics
Aprs un sicle o la fonction publique na cess de lorgner vers lentreprise prive pour tenter
dimiter ses pratiques, il est temps quelle trie le bon grain de livraie en ne retenant de ce
processus dintgration que les pratiques qui lui auront, de manire dmontre, t bnfiques
(Ritz, 2003). Dautre part, le moment est venu de repenser lemploi public pour construire les
bases solides dune diffrenciation positive susceptible de le positionner durablement en tant que
modle et sources dinspiration pour tout type dorganisation. Cette diffrenciation positive peut
sappuyer dune part sur le renforcement de lidentit spcifique des agents publics, et dautre
part sur la redynamisation de leur motivation, deux axes fonds sur la spcificit des missions
publiques exerces.

Les agents publics la recherche dune nouvelle identit


Pour questionner cet aspect de l'identit des agents publics, il n'est pas inutile de revenir
brivement sur ce que les spcialistes considrent comme l'une des particularits centrale du
secteur public, savoir son "ethos" ou "esprit public". Dans ce cadre, trois aspects de l'identit
culturelle des organisations publiques semblent faire l'objet d'une relative unanimit (Light, 2001;
Boyne, 2002):
La gestion dans le secteur public est bureaucratique. Ceci signifie avant tout que les structures
organisationnelles sont souvent plus complexes, que les rgles procdurales et administratives
sont plus importantes et que la hirarchie est plus dveloppe galement, mme si ce constat
nest pas unanimement partag (cf supra). En effet, le principe de la responsabilit politique des
actes administratifs, mme si ce principe est galement remis en question par les changements
actuels (Wright, 2001), implique une certaine redondance hirarchique et une clarification des
diffrentes responsabilits entre les services administratifs, leur dpartement de tutelle respectif,
le Gouvernement et le Parlement. Cet enchevtrement hirarchique est largement d la
ncessit de contrle des activits administratives dans un environnement de type dmocratique.
A cet gard, soulignons que l'une des consquences des pratiques de NGP est prcisment
l'obscurcissement des diffrentes responsabilits et des lignes de dmarcation entre activits
administratives et dcisions stratgiques ou politiques.
Les gestionnaires du secteur public possdent des valeurs fortes lies l'intrt gnral et au
service de la collectivit. De nombreuses publications attestent du fait que les employs de la
fonction publique sont plus prompts dfendre l'intrt gnral et le service la collectivit.
Aussi, l'intrt public, l'intrt gnral font partie de ces valeurs auxquelles les employs de la
fonction publique s'identifient volontiers. Celles-ci fondent galement les principaux lments de
la motivation des agents publics, analyss notamment travers le concept de Public Service
Motivation (Perry & Wise, 1990; Aubert, 2003). L'ethos public n'est donc pas qu'une rhtorique
utilise dessein par les fonctionnaires pour se protger des attaques contre leurs conditions de
travail et leur emploi. Il semble bien, en revanche, que ces valeurs forment le cur de l'identit
professionnelle d'une majorit d'entre eux.

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Finalement, les agents publics semblent possder une plus faible implication organisationnelle
que leurs homologues du secteur priv. Cet lment est facilement explicable dans la mesure o
les employs de la fonction publique s'identifient plus aux valeurs gnriques propres l'ethos
public qu' un "esprit d'entreprise" qui peine se former au sein des diffrentes units de
l'administration publique. Par ailleurs, des enqutes qualitatives comparatives montrent que les
motivations des agents publics sont moins matrialistes que les salaris du secteur priv et que
le salaire ne constitue donc pas un incitatif suffisant pour expliquer l'implication et l'adhsion des
fonctionnaires leurs activits professionnelles et leur fonction.
Ceci dit, nous ne souscrivons pas l'ide selon laquelle les salaris du secteur public possdent
des valeurs totalement diffrentes celles prsentes dans les secteurs priv et associatif. Nous
pensons, en revanche, que ceux-ci sont aujourd'hui, plus qu'avant les rformes, confronts des
conflits de valeurs qui aboutissent la redfinition de leur identit professionnelle. Leurs
rfrences professionnelles, largement construites sur la base du monde civique (logique du
service public) et du monde industriel (valorisant le travail bien fait, la comptence technique, la
prcision, le professionnalisme), sont actuellement chahutes par l'mergence de la rfrence
marchande (monde marchand) et de sa logique conomique et librale sous-jacente (Boltanski &
Thvenot, 1991; Boltanski & Chiapello, 1999). Non point tant que le march n'ait jamais ctoy
les arcanes tatiques, au contraire celui-ci s'est de tout temps dvelopp en complmentarit
avec l'Etat, mais plutt que la "place du march" tend se centraliser, que ce soit dans la
rgulation de nos socits autant que dans le fonctionnement des organisations publiques
(Henochsberg, 2001). Le march, en ce sens, est une vraie culture elle-mme sous-tendue par
des axiomes prcis: rationalit substantielle, individualisme, intrt goste, poursuite solitaire du
bonheur, etc. Le march et son fonctionnement ont t, en quelque sorte, objectivs, chosifis,
personnifis, difis, de sorte qu'il n'est plus possible de penser sans faire rfrence lui dans le
domaine de la gestion publique galement. Ainsi, lidentit nouvelle des agents publics sera
davantage hybride que par le pass, tout en ayant un ancrage renforc sur les valeurs classiques
et durable de laction publique. Car il faut le souligner, le contenu des missions, tches et
responsabilits confies aux agents publics naura, au-del de tous les changements voqus
dans cette contribution, gure vari de manire substantielle au cours de ces dernires annes et
il en ira vraisemblablement de mme pour la prochaine dcennie.

Les agents publics la recherche dune nouvelle motivation


A ce stade en effet, nous navons encore gure voqu le cur de lemploi public, soit le contenu
et le sens des missions confies aux agents publics, cadres et collaborateurs, dans lexercice de
leur fonction. Ce contenu mme de lactivit publique, fondamental dans toute les approches de
la motivation oriente sur lactivit-mme qui est exerce (Herzberg, Mausner et al., 1959;
Wright, 2001), est notre avis trop peu prsent dans ce dbat sur lvolution de lemploi public ;
or il recle un potentiel extraodinaire de diffrenciation positive et dispose dun supplment de
sens qui na jusqu maintenant t que trs modestement mis en exergue, hormis dans
certains pays tels le Canada, promouvant de manire trs directe les responsabilits exerces
par les agents publics (Kernaghan, 1999).
Sil ne saurait tre question ici dtablir une typologie des emplois publics, exercice auquel
dautres se sont dj livrs (Harmand, 1993), il apparat demble que les organisations
publiques, quelles soient actives au niveau national, rgional ou local, sont caractrises par une
varit et une diversit incomparable de domaines dactivits et de fonctions, formant un terrain
de dveloppement professionnel extrmement intressant pour des agents publics qui
recherchent toujours davantage dvelopper leur employabilit (Emery, 2002). Plusieurs angles
de recherche peuvent tre voqus, susceptibles dalimenter une rflexion amene valoriser
une prcieuse diffrenciation de lemploi public au moment o la concurrence sur le march de
lemploi rend le recrutement public parfois trs problmatique (Demmke, 2004) :

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un lien insuffisamment exploit entre la mise en vidence des domaines de politiques


substantielles et les mtiers publics. Dans la plupart des pays dvelopps, la conception
et lanalyse des politiques publiques ont pris un essor considrable, sous limpulsion de la
nouvelle gestion publique, mais galement dune discipline qui sest largement
dmocratise , accessible maintenant aux acteurs publics, politiques en particulier,
bien davantage quelle ne ltait par le pass (Knoepfel, Larrue et al., 2001). Or la mise
en vidence des domaines essentiels de laction publique rvle les problmatiques
socitales qui les sous-tendent lorigine, et contribue ainsi cette recherche de sens
caractristique des emplois publics aujourdhui. En les situant au sein dun ensemble
finalis dacteurs et de moyens destins rsoudre un problme public, la dmarche
politique publique joue un rle essentiel non seulement dans lidentification des grands
domaines daction de lEtat, que lon connat depuis longtemps de manire trs gnrale
(scurit, sant, ducation, conomie, etc.), mais de manire insuffisamment fine pour
innerver dun sens concret les emplois publics concerns, mais galement dans la
recherche dune finalisation plus claire des missions poursuivies, luttant ainsi contre le
prjug voyant lemploi public la poursuite dobjectifs flous et contradictoires.

des pratiques de GRH encore trop frquemment axes sur une approche instrumentale
de la motivation, o lattractivit de lemploi public et la performance attendue seraient
avant tout, indpendemment des activits concrtement exerce, lies aux conditions de
travail au sens large (rmunrations, horaires, caisses de pensions notamment). Point
nest besoin ici de rappeler les innombrables publications qui, dans le sillage des travaux
de Herzberg sur lenrichissement du travail, nont cess de montrer que la motivation
profonde se dveloppe sur le contenu du travail ralis, et le sens que lon peut lui
donner ; et que la motivation purement financire, lie des facteurs dhygine, ne
produit quune motivation de circonstance qui doit tre sans cesse renforce par un
contrle externe (Roussel, 1996; Levy-Leboyer, 1998). Or les pratiques actuelles de
GRH, qui sorientent dans plusieurs pays vers une rvaluation complte de lensemble
des emplois publics travers une analyse dtaille des fonctions exerces, offrent un
matriel extrmement dtaill et prcieux pour repenser la valorisation du contenu du
travail de lemploi public.

compltant idalement lanalyse des fonctions, les pratiques de formation et de


dveloppement des comptences sont en plein essor dans la quasi-totalit des fonctions
publiques, malgr un contexte budgtaire souvent trs difficile (Horton, Farnham et al.,
2002). Parfois, ces pratiques sorientent vers une identification dtaille des champs
dactivits et des familles professionnelles, permettent de mettre en vidence travers
des cartes demploi des filires dvolution qui se construisent avant tout sur la logique
des comptences dveloppes, et moins dans lacception plus traditionnelle de la
carrire administrative oriente sur la progression du grade. Dautres, encore plus
ambitieuses, cherchent mettre sur pied un vritable management des connaissances
au sein des organisations publiques (Gunette, Rossi et al., 2003). Ces diffrentes
approches ont en commun de permettre une analyse et une valorisation plus fine du
contenu de lemploi public, de la nature des responsabilits exerces et des
comptences, voire des connaissances, ncessaires leur ralisation, constituant autant
datouts susceptible de fonder une motivation renouvele des agents publics dans
lexercice de leur fonction.

Dans ces conditions, les logiques dengagement des agents publics, longtemps bases sur la
scurit de lemploi, la stabilit de la fonction exerce et la progression de carrire (quasi)
assure, lments typiques du rapport de droit public (Borgeat, 1996) mais qui ont tendance
fortement sestomper comme nous lavons vu, gagneraient tre durablement rorientes vers
ce qui diffrencie positivement lemploi public de lemploi priv, soit le contenu du travail et le

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sens quil recle. Plus que jamais, dans ce contexte marqu par une forte tendance
lintgration, les reherches portant sur les valeurs et motivations spcifiques des agents publics
doivent tre relances. Outre la piste de la motivation au service public , voque ci-dessus,
celle du nouveau contrat psychologique au sein des services publics parat trs prometteuse
(Lemire, Rouillard et al., 2001). En effet, la littrature prsente souvent de manire dichotomique
ce concept, en prenant les notions de nouveau et dancien contrat psychologique, comme
le rsume (Martin, 2004) :
Caractristiques

ancien contrat psychologique


ou contrat psychologique
classique

Nouveau contrat
psychologique

focus, point dancrage de la


relation

scurit de lemploi, continuit

change comptences
(employ-e-s) et acquisition de
connaissance (organisation),
gestion de l employabilit
loyaut envers un mtier, des
comptences
relation centre sur lindividu
(vs groupe)

loyaut envers lorganisation,


lemployeur

Forme

dtermin, prvisible et stable

indtermin, flexible, ouvert


ngociations successives

Philosophie de base, images


et valeurs de rfrence

image traditionnelle de la
carrire dans une mme
entreprise, hirarchie, quit
et fair-play travail honnte,
salaire honnte , justice
sociale

lois du march, rentabilit,


comptences, valeur ajoute,
dveloppement personnel,
promotion dune relation
gagnant-gagnant

responsabilits employeur

assurer la continuit en
termes de scurit de lemploi,
de formation et de
dveloppement de carrire

rmunration quitable
(perue comme telle) de la
valeur ajoute par lemploye-s
employ-e-s sont
responsables du droulement
de leur carrire et de leur
formation

responsabilits employ--e-s

loyaut, bonne facture,


obissance

monnayer savoir,
comptences et formation sur
le march de lemploi

Mais cette prsentation dichotomique, inspire des crits de (Cappelli, 1999) notamment, nest
gure spcifique aux agents publics. Il est ds lors essentiel de poursuivre la recherche visant
mieux comprendre les nouvelles attentes des agents publics, de manire viter que le
processus dintgration naboutisse une perte didentit publique lorigine dune forme de
dmotivation durable associe ce que nous pourrions appeler une banalisation de lemploi
public.

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Rfrences bibliographiques:
Ashton, T. (1999). The health reforms: to market and back. Redesigning the Welfare State in New
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