Nota biogrfica

Cynthia Hewitt de Alcntara es Directora Adjunta del

Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el
Desarrollo Social (United Nations Research Institute for
Social Development: UNRISD), Palais des Nations, CH
1211 Ginebra 10, Suiza. Ha dirigido un programa de
investigacin sobre el ajuste econmico y el cambio social
en Amrica Latina, y ha participado activamente en la
preparacin de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social.
Entre sus publicaciones, se incluye Real Markets, 1993, y
Social Futures, Global Visions (1996), ambas obras
colectivas bajo su direccin editorial.

Usos y abusos del concepto

de gobernabilidad
Cynthia Hewitt de Alcntara
Resultara acertado sealar que hasta la segunda mitad del
decenio de los '80, la palabra "gobernabilidad" no se
escuchaba con frecuencia entre los distintos grupos que
trabajan para el desarrollo. Sin embargo, hoy en da resulta
difcil leer una publicacin sobre temas del desarrollo
publicada por Naciones Unidas, por organismos de ayuda
multilaterales y bilaterales, instituciones acadmicas u
organizaciones privadas de voluntariado, en que no se
recurra con frecuencia a su uso.
Por qu ha sucedido esto? Cmo entienden los diversos
grupos comprometidos con el desarrollo el concepto de
"gobernabilidad"? Qu objetivos se persigue al hacer uso de
l? En este artculo, intentaremos responder a estas
preguntas, analizando algunas razones de la nueva
popularidad del trmino y estudiando la manera en que ste
influye en las polticas en diferentes mbitos del desarrollo.

El concepto de gobernabilidad
En el mundo anglosajn, "governance" es una palabra que ha
sido utilizada habitualmente a lo largo de siglos para
referirse al ejercicio de la autoridad dentro de una
determinada esfera. A menudo se ha empleado como
sinnimo de la gestin eficaz de un amplio espectro de
organizaciones y actividades, desde la empresa moderna
("gobernabilidad corporativa") o la universidad ("la
gobernabilidad de Vassar College") hasta las profundidades

marinas. An cuando el concepto se aplica a muchas

situaciones en las que no se observa un sistema poltico
formal, no deja de implicar la existencia de un proceso
poltico: "gobernabilidad" significa crear consenso, u obtener
el consentimiento o acquiescencia necesaria para llevar a
cabo un programa, en un escenario donde estn en juego
diversos intereses.
La amplia aplicabilidad del trmino, su referencia a
problemas bsicos de orden poltico (incluyendo la eficacia y
la legitimidad), y su carencia de toda relacin necesaria con
el Estado han hecho de l en el ltimo decenio un
instrumento til para un nmero creciente de participantes en
el debate sobre el desarrollo. As, por ejemplo, aquellos que
estn convencidos de que el rol del Estado en los asuntos
econmicos y sociales se ha vuelto demasiado amplio y
debera ser reducido, han podido desplazar parte de la
discusin sobre los asuntos pblicos del mbito de
"gobierno" al terreno mucho ms amplio de
"gobernabilidad". La novedad relativa del trmino "buena
gobernabilidad" en crculos internacionales tambin ha
facilitado los intentos de reformar los programas y
burocracias del Estado en muchos pases apelando a un
modelo aparentemente ms tcnico y menos poltico que el
evocado por los llamamientos a "la reforma del Estado".
Al mismo tiempo, muchas personas que quiz no tengan
demasiado inters en reducir el espectro de actividades de
los gobiernos nacionales han visto en el concepto de
"gobernabilidad" un instrumento til para abordar problemas
que requieren una accin en comn en mbitos donde el
Estado no desempea o no puede desempear un papel de
liderazgo. Estos mbitos se encuentran en diferentes niveles
de la sociedad, desde lo ms local a lo supranacional. Los
problemas de "gobernabilidad" constituyen un aspecto
relevante en el fortalecimiento de las culturas cvicas, la
promocin de la accin voluntaria y, por tanto, en la mejora
de las bases sociales para la democracia. Tambin es cada
vez ms importante en el anlisis de cmo la comunidad
internacional puede crear las instituciones necesarias para
promover el orden y la justicia en el contexto de la
globalizacin.
En otras palabras, al igual que muchos otros conceptos clave
en el actual debate sobre el desarrollo, el de "gobernabilidad"
est siendo usado por sectores de orientaciones ideolgicas
muy diferentes, para diversos fines, a menudo
contradictorios. Para iniciar la discusin, analicemos por qu
las instituciones financieras internacionales han adoptado tan
ampliamente este concepto. A stas suele atribuirse la

atencin renovada que, durante los aos '80, se proyect

sobre el concepto de "gobernabilidad" y el apoyo a su
interpretacin del trmino con un volumen de financiacin
considerable.

Los usos de "gobernabilidad" en las

instituciones financieras
internacionales
En primer lugar, parece evidente que al otorgar un lugar
destacado al concepto de gobernabilidad en el anlisis
reciente de los problemas de desarrollo en aos recientes, se
ha permitido a las instituciones financieras internacionales
salir de un callejn sin salida al que, a nivel intelectual y
prctico, haban sido impulsadas por su exagerada confianza
en los ideales del libre mercado.
A partir de la segunda mitad de los aos '70, las polticas de
estas instituciones fueron progresivamente moldeadas por
una ideologa de libre mercado que no tard en degenerar en
economicismo. Los organismos de crdito tenan poder para
conceder o negar importantes sumas de capital que los pases
del Tercer Mundo, agobiados por las deudas, necesitaban
desesperadamente. Por esto, insistieron en la liberalizacin
progresiva de los mercados internos de los pases solicitantes
y en la eliminacin de las trabas al libre comercio. Como
contrapartida, se formularon fuertes crticas contra formas
anteriores de gestin econmica, basadas en estrategias de
desarrollo nacional y protectoras de los intereses locales
frente a la competencia extranjera.
Este cambio de poltica, en el marco de la comunidad
financiera internacional y en los pases de la OCDE, estaba
relacionado con la iniciativa de recortar el Estado y reducir
su participacin en la gestin econmica y el bienestar
social. En mayor o menor medida, los ideales
socialdemcratas fueron reemplazados progresivamente en
los diferentes pases por una fe en el mercado, y la opinin
tradicional de que la direccin de la economa se defina
mediante un proceso de negociacin poltica, cedi el paso a
la opinin de que las "distorsiones" inducidas polticamente
eran la causa de la mayora de los problemas econmicos en
los pases desarrollados y en vas de desarrollo.
Hubo una poca en los aos '70 y '80 en que predomin entre
las principales instituciones internacionales de crdito una
firme creencia en la prerrogativa de la economa. Esta
posicin, que fue transmitida a los gobiernos solicitantes de

crditos, releg los temas polticos y sociales, cuando no los

margin del todo, a un plano secundario en el debate sobre el
desarrollo. Sin embargo, "el mercado" siempre ha sido una
construcin poltica y social, y a medida que evolucionaba el
experimento de la reforma del libre mercado, se haca cada
vez ms evidente que ningn proyecto econmico tena
posibilidades de xito a menos que se cumplieran unas
condiciones mnimas de legitimidad poltica, orden social y
eficacia institucional.
Esta leccin se implant a travs de las experiencias de
reforma econmica llevadas a cabo en Africa y Amrica
Latina, y fue impulsada por los grandes desafos que
planteaba la desintegracin de la Unin Sovitica y la
consiguiente transicin de economas centralizadas a
economas capitalistas en Europa del Este y la Comunidad
de Estados Independientes. Tambin se vio reforzada por el
debate sobre las razones del xito en las economas asiticas
de rpido crecimiento, fenmeno que mal se poda tomar
como parangn del desarrollo del libre mercado.
En ese momento, el concepto de "gobernabilidad" se revel
como sumamente til, porque permiti a las instituciones
financieras internacionales (y a la comunidad de donantes en
general) abandonar el economicismo y volver a centrarse en
cuestiones sociales y polticas fundamentales relacionadas
con los programas de reestructuracin econmica. Este
cambio fue posible sin necesidad de enfrentarse demasiado a
los gobiernos, que suelen ser bastante reacios a permitir que
los acreedores les den consejos sobre temas sensibles de
poltica y administracin interna.
Las organizaciones como el Banco Mundial, los bancos de
desarrollo regional y el Fondo Monetario Internacional
carecen de toda competencia para intervenir en cuestiones
polticas. De hecho, sus estatutos se lo prohiben de manera
expresa. Sin embargo, son evidentes las implicaciones
polticas del tipo de reestructuracin que se requera para
crear un marco donde los mercados modernos funcionaran
adecuadamente. (Aqu, bastar pensar en cuestiones que van
desde la lucha contra la corrupcin en la administracin
pblica hasta la creacin de nuevas relaciones entre
trabajadores y empresarios, o la reforma del sistema
judicial.) Aunque estos temas quedaban fuera de las
preocupaciones de las instituciones financieras tradicionales,
podan ser decisivos como influencia en el xito de los
programas de financiacin.
Al hablar de "gobernabilidad" (en lugar de "reforma del
Estado" o de "cambios sociales y polticos"), se permiti que

los bancos y organismos multilaterales para el desarrollo

abordaran temas sensibles reunidos bajo una denominacin
relativamente inofensiva, generalmente revestido de un
lenguaje muy tcnico, excluyendo as cualquier sospecha de
que estas instituciones estaban excediendo los lmites de su
autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de poltica
interior de los Estados soberanos.
En este punto, la "economa institucional" tambin revisti
una importancia decisiva en la evolucin del pensamiento
sobre el desarrollo, al menos en parte porque su insistencia
en la necesidad de garantizar un marco institucional
adecuado para la actividad econmica era coherente con el
mismo requisito de abordar los temas polticos en trminos
tcnicos. As, los esfuerzos de parte de la comunidad
financiera y de donantes internacionales destinados a
promover una gobernabilidad estable en los aos '90 se
presentaron a menudo como elementos de un programa de
reforma institucional. Y los analistas de los problemas de
desarrollo, que en otros tiempos (menos exigentes con los
especialistas apolticos) se habran definido como tericos de
las ciencias sociales, empezaron a referirse a s mismos cada
vez ms frecuentemente como "especialistas institucionales"
cuando trabajaban para organismos multilaterales.1
Es importante entender que el nuevo protagonismo de los
"temas de la gobernabilidad" en el discurso y prctica de las
instituciones financieras internacionales y de los donantes no
ha significado en ningn caso un debilitamiento del
compromiso con las polticas de libre mercado. El contexto
global en el que se promova la reestructuracin econmica
en los pases solicitantes del Tercer Mundo, Europa del Este
y la Comunidad de Estados Independientes, segua siendo,
en trminos generales, el mismo que haba imperado antes
del redescubrimiento de los elementos institucionales en la
reforma del mercado. A los pases que reciban ayuda se les
exiga abolir normas y liberalizar sus economas, abrir sus
fronteras a la inversin y el comercio extranjero, mantener
salarios bajos y flexibles, y adoptar polticas
macroeconmicas que favorecieran la estabilidad de los
precios por encima del crecimiento (es decir, la recesin por
encima de la inflacin).
En los programas econmicos neoliberales se aadi la
preocupacin por una "buena gobernabilidad" y por las
reformas institucionales, con el fin de que stos fueran ms
eficaces, y no para integrarlos en una nueva sntesis donde la
economa dependera de consideraciones de orden social y
poltico. Es precisamente esta caracterstica del renovado
inters por la gobernabilidad durante los aos '80 y

principios de los '90, lo que explica las numerosas

dificultades que experimentaban los pases solicitantes
cuando intentaban llevar a cabo iniciativas especficas.
Este nuevo protagonismo de la "buena gobernabilidad"
tampoco pretenda cambiar las modalidades de planificacin
de poltica econmica en pases gravemente endeudados,
donde la presin internacional determinaba las grandes
lneas de muchas decisiones econmicas fundamentales. A
menudo, los miembros del ministerio de economa, en
consulta con la comunidad financiera internacional, tomaban
estas decisiones en secreto (es decir, sin someterlas a un
debate pblico). Estos procedimientos eran
fundamentalmente autoritarios y, de haberse aplicado en sus
propias sociedades, los ciudadanos de los pases de la OCDE
jams los habran aceptado.

La gobernabilidad, la sociedad civil y

la democracia
Un informe reciente del Banco Mundial refleja los
programas que en los ltimos aos han recibido apoyo bajo
el encabezamiento de "buena gobernabilidad". Se ha
destinado los recursos fundamentalmente a mejorar la
administracin pblica (incluyendo la reforma del
funcionariado), a generalizar la contabilidad y las auditoras,
a apoyar la descentralizacin de determinados servicios
pblicos y a establecer una infraestructura legal y judicial
coherente con la industria privada en pases en transicin. En
Europa del Este y en la Comunidad de Estados
Independientes, la ayuda a la privatizacin de las empresas
estatales ha absorbido el grueso de todos los recursos
destinados a una "buena gobernabilidad".2
Se trata de programas diseados no slo para reducir el
tamao del Estado y hacerlo ms eficaz, sino tambin para
desplazar el equilibrio de poder en la sociedad desde los
gobiernos y el sector pblico a los individuos y grupos
privados. En los crculos del desarrollo neoliberal, se ha
llegado a identificar este tipo de reforma institucional no
slo con la "buena gobernabilidad" sino, ms
ambiciosamente, con la promocin de la democracia. Se ha
insistido en repetidas ocasiones en el argumento de que el
impulso global de las polticas macroeconmicas de libre
mercado, descentralizacin y privatizacin abrira nuevas
vas para la independencia, el espritu empresarial y la
participacin. En ese proceso, la sociedad civil saldra
fortalecida y preparada para reformar a los gobiernos

insensibles o poco transparentes en su gestin.

As, en la retrica de las instituciones financieras
internacionales el vnculo entre reforma del libre mercado,
buena gobernabilidad, democracia y "sociedad civil" era
slido. Pero, en realidad, la capacidad de los bancos
multilaterales de apoyar a las organizaciones de voluntariado
o promover la democracia era escasa. Precisamente debido a
la prohibicin de intervenir en los asuntos internos de los
pases miembros, resultaba difcil canalizar los fondos hacia
organizaciones no gubernamentales. Por otro lado, muchas
de estas organizaciones no queran tener trato alguno con los
artfices de la reestructuracin econmica del libre mercado.
Los organismos bilaterales de la OCDE, no obstante,
pudieron aventurarse mucho ms en la esfera poltica y
apoyaron a numerosos grupos de la sociedad civil en los
pases menos desarrollados. Tambin fueron capaces de
desarrollar un programa que vinculaba su ayuda a la
trayectoria del gobierno receptor en materia de respeto de los
derechos humanos. De esta manera, aumentaran las
posibilidades de que en varios pases del Tercer Mundo
cobrara auge una poltica de democratizacin. Esto se
traduca en diversas formas de "condicionalidad poltica"
cuyas implicaciones son demasiado complejas de analizar
detalladamente en este momento.
De esta manera, la "buena gobernabilidad" en el mundo
menos desarrollado, promovida por organismos financieros
bilaterales y por numerosos grupos no gubernamentales de
los pases de la OCDE (que a menudo desembolsaban los
fondos de las entidades donantes) adquiri un significado
mucho ms amplio que el que solan darle las instituciones
internacionales de crdito. Y esto result ser un aspecto
decisivo en los esfuerzos para mejorar la capacidad
organizativa de la poblacin y para la administracin de sus
propios asuntos de forma creativa en muchos pases del
Tercer Mundo.
No es necesario explayarse sobre la importancia crtica de
las organizaciones no gubernamentales y del despertar de la
"sociedad civil" en la lucha por la democracia que
caracteriza el final del siglo XX. Es indudable que en todo el
mundo las personas estn inmersas en un proceso de
reflexin sobre las caractersticas del buen gobierno, y que
han experimentado, en un sentido ms amplio, nuevas
formas de cooperacin en numerosos mbitos de inters
comn. La referencia a la "gobernabilidad" en este contexto
ensancha los lmites de la discusin y ampla el espectro de
alternativas que se puede contemplar ante problemas que los

gobiernos no necesariamente podrn solucionar actuando

aisladamente.
Sin embargo, es importante sealar que entre los influyentes
subsectores de las instituciones del desarrollo (aquellos que
ms se han comprometido con la ortodoxia del libre
mercado), el concepto de "sociedad civil" (tan estrechamente
imbricado en el discurso sobre la "buena gobernabilidad") ha
sido utilizado de maneras que bien podran debilitar las bases
de la democracia, en lugar de fortalecerlas. Esto es lo que
sucede, por ejemplo, cuando la importancia dada a la
"sociedad civil" sirve para plantear falsas oposiciones entre
"el pueblo" y "el Estado". Esto transmite la impresin de que
una sociedad civil fuerte requiere un gobierno dbil, o de que
ste necesariamente oprime a aqulla. Es lo que sucede en el
caso de entornos polticos sumamente autoritarios. Pero en
los otros casos, un discurso antiestatal agresivo para
promover la causa de la "sociedad civil" no har sino minar
mbitos esenciales de la responsibilidad cvica basada en
conceptos como "la esfera pblica" y "el bien comn".
Asimismo, con demasiada frecuencia se ha utilizado
"sociedad civil" como un eufemismo que oculta privaciones
y desmovilizacin. Dadoque la crisis econmica sigue
afectando a regiones como Africa, Amrica Latina y la
Comunidad de Estados Independientes, se exige a sus
poblaciones cargar con un pesado fardo. Para conservar un
nivel de vida mnimo, la gente crea organizaciones de barrio,
administra comedores populares o dedica parte de su tiempo
a centros locales de salud o de atencin a la infancia. Se trata
de actividades necesarias, y merecen todo el apoyo que los
grupos con ms recursos puedan proporcionar. De hecho,
una parte significativa de la cooperacin internacional, tanto
pblica como privada, ha tendido a apoyar estas iniciativas
locales. Sin embargo estas estrategias de supervivencia son
una necesidad no una virtud. Es un error suponer, como
suelen hacerlo los partidarios del libre mercado, que se
puede construir una sociedad nueva y prspera a partir de los
esfuerzos desesperados de diversos grupos para lidiar
constantemente con riesgos y penurias dada la ausencia de
todo tipo de ayuda pblica permanente.

La gobernabilidad en casos extremos:

la reconstruccin despus de la guerra
Para que los grupos de inters y las asociaciones de
voluntariado interacten de manera productiva, y para
promover el bienestar de sus miembros, es esencial la
existencia de un gobierno eficiente y legtimo. Esto queda

ms claramente de manifiesto cuando consideramos

situaciones en las que no existen la "sociedad civil" ni el
Estado, es decir, despus de conflictos largos y crueles que
han desgarrado a las sociedades.
En pases como Bosnia, Liberia o Ruanda, las instituciones
como Naciones Unidas, los organismos financieros
bilaterales y las organizaciones no gubernamentales de
desarrollo se enfrentan a la desintegracin social en sus
formas ms extremas. Los vecinos se han enfrentado entre s,
las familias han sido brutalmente separadas, se ha
desmantelado en gran parte la capacidad poltica y
administrativa del Estado. Hay que reconstruir las estructuras
de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba y desde
arriba hacia la base. El anlisis sobre antiguas y nuevas
formas de "gobernabilidad" adquiere aqu especial
relevancia. Y no podra ser ms patente la imposibilidad de
recrear una "sociedad civil" sin recrear, a la vez, un Estado.
Cmo utilizan las organizaciones para el desarrollo el
concepto de "gobernabilidad" en el marco de la
reconstruccin despus de los conflictos? Lamentablemente,
los graves desafos que plantean estas situaciones, adems
del carcter fragmentario de la respuesta internacional,
generan programas dbiles y a menudo contradictorios. Dado
que a menudo no se han resuelto los problemas bsicos de
"gobernabilidad" en la misma comunidad humanitaria
internacional, antes de que se produzca la intervencin, sera
poco realista esperar que se pueda resolver normalmente
estos problemas sobre el terreno en el seno de sociedades
desgarradas por la guerra.
En este tipo de situaciones, resulta particularmente fcil
observar las contradicciones inherentes en numerosos
enfoques de la gobernabilidad en la comunidad internacional
para el desarrollo. La enorme amplitud del concepto de
"gobernabilidad", su habitual referencia a los problemas de
creacin de consenso, participacin y gestin, que quedan
fuera de los lmites necesarios del Estado, debera cumplir el
til objetivo de recordar a los extranjeros involucrados en
programas de reconstruccin que diferentes sociedades
tienen diferentes enfoques de los problemas polticos. Sin
embargo, en la carrera desesperada por restablecer un
gobierno que funcione, queda escaso tiempo para considerar
sutilezas de ese tipo. Se propone y se apoya modelos
normativos de creacin de instituciones polticas (modelos
que pueden ser factibles a ms largo plazo, pero que a
menudo no lo son.)3
Aunque la recomendacin de "fortalecer la sociedad civil" es

importante, a veces resulta difcil de cumplir. De hecho, es

probable que en la "sociedad civil" de cualquier escenario de
posguerra exista un buen nmero de torturadores, traficantes
de armas y drogas, as como a personas afectadas por una
prolongada experiencia de violencia y odio tnico. Adems,
la canalizacin de recursos desde los donantes hasta ciertos
grupos (un acto de connotaciones muy polticas en cualquier
sociedad) est especialmente cargada de implicaciones para
el futuro equilibrio de poder en una situacin de
derrumbamiento econmico y poltico.
Se requiere un esfuerzo enorme para comprender y
comprometer a la poblacin local cuando se trabaja en estos
campos minados de la poltica, para no imponer modelos
inadecuados de reforma institucional en pases
econmicamente colapsados. La comunidad internacional
rara vez tiene la capacidad para realizar este esfuerzo. En la
mayora de los casos, tampoco parece tener la capacidad para
adaptar el modelo dominante de reestructuracin econmica
a las caractersticas de las sociedades devastadas por la
guerra. Un rasgo frecuente de los programas internacionales
de reconstruccin y mantenimiento de la paz ha sido la
tendencia a insistir en la reconstruccin de la economa local
segn las lneas dictadas por el libre mercado, incluidos los
compromisos de liberalizacin y desregulacin que no se
ajustan a las necesidades inmediatas de la poblacin.4
La gobernabilidad, la globalizacin y la organizacin
supranacional
Hasta ahora, hemos hecho una breve referencia a cinco
mbitos de la teora y la prctica del desarrollo en las que el
concepto de "gobernabilidad" o de "buena gobernabilidad"
desempea un papel decisivo: el intento de abandonar el
callejn sin salida del pensamiento economicista (mientras
se sigue discutiendo los temas sociales y polticos en
trminos relativamente tcnicos); el intento de desplazar el
poder desde el sector pblico al privado, reduciendo el rol
del Estado y fortaleciendo el de la sociedad civil; la
necesidad de afrontar los requisitos de las reformas
administrativas e institucionales en el sector pblico de
pases del Tercer Mundo, sin que parezca que se interviene
demasiado en sus asuntos internos; la renovada insistencia en
la democratizacin y los derechos humanos; y los enormes
desafos que hay que afrontar en situaciones de
reconstruccin despus de un conflicto.
Un ltimo mbito en el que el concepto de gobernabilidad
tiene una importancia decisiva para el debate sobre el
desarrollo en los aos '90 son las discusiones sobre la

globalizacin y la organizacin supranacional. Precisamente

porque la "gobernabilidad" implica la creacin de estructuras
de autoridad en distintos niveles de la sociedad, dentro y
fuera del Estado, por encima y por debajo del Estado, el
trmino se ha revelado indispensable para afrontar los
procesos transnacionales que requieren una respuesta
institucional creativa.
Con la rpida liberalizacin de la economa y el comercio
mundial, con los incesantes cambios tecnolgicos y
crecientes facilidades para la comunicacin entre personas
que se encuentran en los lugares ms dispares del planeta, se
est construyendo una nueva economa y sociedad
mundiales. Pero quines participarn en su gobernabilidad?
Y cmo lo harn? A pesar de que los Estados nacin aun
desempean un papel dominante, y es probable que contine
siendo as, sus acciones estn limitadas fundamentalmente
por el funcionamiento de mercados globales en los que
grandes corporaciones industriales e intereses econmicos
privados ejercen un poder considerable. Si se ha de regular
estos "mercados capturados" con fines sociales, o incluso
ms modestamente, para promover la estabilidad econmica
y limitar la ineficiencia asociada con la especulacin
desmesurada, habr que crear nuevas instituciones
internacionales y reformar las ya existentes. Al mismo
tiempo, la promocin y defensa de los derechos humanos
elementales en todo el mundo requiere nuevas iniciativas
globales, como cualquier esfuerzo serio que pretenda
corregir la tendencia a una polarizacin creciente de las
posibilidades de vida en el interior de cada pas y entre
pases. En los aos venideros, las negociaciones para la paz y
su mantenimiento, adems del desafo ms amplio de
mantener el orden mundial en una poca de cambios
sumamente rpidos y caticos, dependern de la creacin de
acuerdos internacionales plausibles para la gestin y
prevencin de conflictos.
"La gobernabilidad mundal" es la expresin utilizada
actualmente para poner de relieve estos imperativos y para
movilizar a personas en todo el mundo en la bsqueda de
alternativas tiles. La referencia al concepto permite
contemplar innovaciones institucionales en diversas esferas
de actividad (en el marco de "organizaciones
internacionales" tradicionales y fuera de l) lo que implica
novedosas combinaciones de actores (activistas de base,
empresarios, acadmicos y funcionarios, entre otros) de
diferentes entornos polticos, sociales y culturales. Se puede
intentar vincular a individuos e instituciones en diferentes
niveles de la sociedad (local, regional, nacional e
internacional), para resolver determinados problemas

globales de maneras que no se tendran en cuenta

normalmente si se pensara en "gobierno mundal ", en lugar
de "gobernabilidad mundal ".5
ste no es el lugar indicado para revisar el conjunto de
propuestas que se plantea actualmente como parte del
esfuerzo para reformar las instituciones internacionales ya
existentes y crear otras nuevas.6 Sin embargo, conviene
sealar que el xito o el fracaso a largo plazo de los
esfuerzos destinados a promover instituciones ms eficaces y
democrticas en los pases del Tercer Mundo (a menudo
asociados con programas de "buena gobernabilidad")
depende en gran medida de la capacidad de la comunidad
internacional para resolver eficazmente los temas ms
generales de "gobernabilidad mundal ". Los sistemas de
economa mundal l mal regulados (o sin regular) las bruscas
fluctuaciones de los precios de productos bsicos, las crisis
no resueltas de la deuda nacional, la incapacidad de poner fin
a las prcticas destructivas del medio ambiente o de
controlar una competitiva carrera internacional para recucir
al mnimo los salarios, constituyen un conjunto de
condiciones que, como es evidente, no proporcionan un
"ambiente propicio" para que las reformas institucionales
tengan posibilidades de xito en el mundo menos
desarrollado.7 Hay, por tanto, un aspecto sistmico en la
promocin de la "buena gobernabilidad" en todos los niveles
de la sociedad mundial que sencillamente no se puede
ignorar.

Las contradicciones de la "buena

gobernabilidad": algunos ejemplos de
Amrica Latina
Nos podemos referir a la reciente experiencia de Amrica
Latina para ilustrar algunos de los problemas que surgen
cuando se ejecutan los elementos de un programa de "buena
gobernabilidad" a nivel nacional, en parte como respuesta a
las presiones internacionales, aunque en estas regiones el
contexto econmico global es inestable y el panorama
institucional internacional sigue sin responder a las
necesidades de la mayora de la poblacin. En estas
circunstancias, a menudo existe el riesgo de que las reformas
institucionales fracasen, cuando debilitan o desmantelan
viejas estructuras sin contribuir de manera eficaz a la
construccin de una alternativa ms democrtica, eficiente y
estable.
En la mayora de los pases de Amrica Latina, la demanda

creciente de reestructuracin poltica y administrativa

(manifestada tanto por fuerzas internas como externas) se ha
manifestado en un momento en que han bajado
espectacularmente los niveles de vida de la mayora de la
poblacin. A lo largo del ltimo decenio o ms, las crisis
econmicas recurrentes, los programas de austeridad y la
deuda nacional no resuelta han agravado las condiciones de
pobreza en amplios sectores sociales. Por lo tanto, no
sorprende que la visin de "buena gobernabilidad", que
orienta a muchas personas en la sociedad civil en Amrica
Latina, incorpore demandas no slo de participacin poltica
ms eficaz, sino tambin de reactivacin de las economas
locales y la proteccin de sectores desfavorecidos. Sin
embargo, esto suele oponerse a las exigencias inmediatas de
la estabilidad econmica, tal como la definen los inversores
privados, las instituciones de crdito y los donantes.
A raz de su incapacidad para lidiar eficazmente con estas
contradicciones, la comunidad internacional financiera y de
donantes se ha centrado en el objetivo ms limitado de
fomentar las reformas en el sector pblico. A lo largo del
ltimo decenio, las burocracias de Amrica Latina han
conocido procesos de desestructuracin y reestructuracin
que seran inconcebibles en el contexto de los pases
modernos de la OCDE. Los ministerios de educacin, salud
y economa, los organismos de regulacin y las empresas de
servicios pblicos han sufrido, uno tras otro, las sucesivas
rondas de reorganizacin. Se han constatado ciertos xitos
pero, en muchos casos, el proceso de reforma simplemente
ha debilitado la eficacia y la moral. Una disminucin
acusada de los salarios en el sector pblico no hace sino
sumarse al sentimiento generalizado de incertidumbre y a las
especulaciones entre los empleados u otros ciudadanos que
dependen de los servicios de estas instituciones. Todo esto
dificulta an ms para los gobiernos, al menos
provisionalmente, cumplir con las tareas normales de
administracin pblica, para ganarse as el respeto de sus
ciudadanos.
La tendencia creciente a canalizar la ayuda para el desarrollo
directamente hacia las organizaciones no gubernmentales sin
pasar por el Estado, tambin influye en la capacidad de
gobernar en algunos pases de Amrica Latina. Por ejemplo,
en algunos lugares de esta regin se entrega la financiacin
externa directamente a las organizaciones no
gubernamentales locales, lo cual otorga a los grupos de la
"sociedad civil" nacional una mayor capacidad para
proporcionar servicios de salud que los organismos del
gobierno nacional. Esto podra generar una participacin
popular en la atencin de los servicios, e incluso mejorar la

calidad de programas ya existentes. Sin embargo, aumentara

la dependencia de fuentes exteriores de financiacin que a
menudo no son sostenibles y se debilitara a las instituciones
del sector pblico.
Entretanto, la sociedad latinoamericana se encuentra
atrapada en un proceso de "cambio institucional" que va
mucho ms all del nivel de las "reformas institucionales"
formales que se suele asociar con el discurso de la "buena
gobernabilidad". La larga crisis econmica se ha visto
acompaada de tendencias sociales inquietantes: una tasa de
desempleo alta y persistente, una clase media diezmada, una
polarizacin social creciente, una mayor incidencia de los
menores de edad en el trabajo, una disminucin de la
asistencia escolar en ciertos sectores, y un aumento brutal de
los secuestros y crmenes violentos. Los poderosos
narcosindicatos aumentan su control sobre la vida econmica
y poltica. La corrupcin campea por sus fueros. Esto no es
un buen augurio para el futuro.
Es evidente que la "buena gobernabilidad" se vera
beneficiada por un cambio en la ortodoxia econmica
dominante y por una solucin de la crisis de la deuda que
sigue dificultando la recuperacin econmica en la mayora
de los pases de Amrica Latina. En otras palabras, parecera
que la creacin de sistemas ms eficaces de autoridad y
regulacin en la economa global, y nuevos estmulos para el
crecimiento econmico en las regiones deprimidas seran
condiciones necesarias que cumplir para la continuidad de la
democracia en la regin.

Comentarios finales
En el futuro, si el discurso sobre la gobernabilidad ha de
abrir nuevas oportunidades para resolver la crisis actual de
calidad de vida y gobernabilidad en Amrica Latina (y en
otras regiones del mundo), parece indicado moverse en las
siguientes direcciones:

renunciar a la bsqueda de recetas de "buena

gobernabilidad" aplicables en cualquier lugar, y
fomentar la creatividad y originalidad del pueblo en
situaciones sociales concretas;
renunciar a la "tecnificacin" de las reformas
institucionales y abordar un dilogo ms abierto
sobre las necesidades de cambio en instituciones y
programas especficos;
renunciar a la tendencia a trazar lneas poco realistas
entre "Estado" y "sociedad civil", realizar esfuerzos

para fortalecer la esfera pblica y recompensar las

contribuciones al bien comn. Esto se podra pensar
como un nuevo intento para desarrollar un discurso
de la ciudadana;
renunciar al anlisis por separado de la reforma
institucional y la poltica macroeconmica y
orientarse hacia un reconocimiento ms explcito de
la necesaria interrelacin entre ambas esferas; y
renunciar a la separacin artificial de los temas de
gobernabilidad entre el nivel nacional e internacional.

Hay muchas personas en la comunidad para el desarrollo que

contribuyen a dichos cambios. Pero el poder avasallador de
los bancos y donantes multilaterales para definir las
prioridades en las polticas y en la gestin de la crisis
econmica en diversas regiones del mundo hace cada vez
ms necesario, para la teora y la prctica de estas
instituciones, que stas evolucionen hacia un mayor
reconocimiento de la complejidad de un programa eficaz de
"buena gobernabilidad". La reforma de este programa para
que incorpore una filosofa econmica democrtica y
socialmente responsable, merece toda nuestra consideracin.
Traducido del ingls
Notas
1. Para interesantes ejemplos de esta tendencia, ver el
nmero especial de World Development, Vol. 24, N 9,
septiembre, 1996, dedicado a la "implementacin de los
cambios de polticas". Los "especialistas institucionales"
tambin analizan los "vnculos inter-actores", que en
trminos ms tradicionales se puede denominar "relaciones
sociales".
2. Banco Mundial, Governance: The World Bank's
Experience. Executive Summary, 1994, p. 1.
3. Para un anlisis del caso de Camboya, ver Peter Utting
(comp.), Between Hope and Insecurity: The Social
Consequences of the Cambodian Peace Process, Ginebra:
UNRISD, 1994.
4. El proceso de paz en El Salvador destaca de manera
especial en este sentido. Ver Elisabeth Wood y Alexander
Segovia, "Macroeconomic Policy and The Salvadoran Peace
Accords", World Development, Vol. 23, N 12, diciembre,
1995, pp. 2079-2099.
5. Para enfoques alternativos de la gobernabilidad global, y

de las alianzas que podran sustentar nuevas formas de

accin colectiva transnacional, ver Richard Falk, On
Humane Governance: Towards a New Global Politics,
Cambridge: Polity Press, 1995.
6. Algunas de estas propuestas se encuentran en el Human
Development Report (Nueva York, PNUD) de 1992; el
informe del Comit para la Gobernabilidad Global (Our
Global Neighbourhood), Ginebra, 1995; For a Strong and
Democratic United Nations: A South Perspective on UN
Reform, Ginebra, South Centre, 1996; y diversos nmeros
del diario Global Governance, publicado por Lynne Rienner
en nombre del Consejo Acadmico del Sistema de Naciones
Unidas y la Universidad de Naciones Unidas.
7. Para una til recopilacin de ensayos sobre este tema, ver
Roy Culpeper y Caroline Pestieau (comps.), Development
and Global Governance. Ottawa: International Development
Research Centre (IDRC) y el North-South Institute, 1996.