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2012

Jefatura de Gabinete de Ministros


Secretara de Gabinete y Coordinacin
Administrativa
Subsecretara de Tecnologas de Gestin
Oficina Nacional de Contrataciones

Ao de Homenaje al doctor D. MANUEL


BELGRANO
Ref: CUDAP: EXP-JGM:
30385/2012
MINISTERIO DE SALUD

BUENOS AIRES,
SEOR SUBSECRETARIO:
Me dirijo a usted en el expediente de la referencia que ingresa para
que esta OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES tome la intervencin
de su competencia, remitido por la SECRETARA DE COORDINACIN del
MINISTERIO DE SALUD.
I
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Previamente a todo anlisis corresponde destacar que esta Oficina
Nacional coincide con el criterio de la PROCURACIN DEL TESORO DE LA
NACIN, en el sentido que los dictmenes deben recaer sobre casos
concretos y circunstanciados, toda vez que la opinin sobre cuestiones
abstractas conlleva el riesgo de hacer extensivas las conclusiones a una
diversidad de situaciones sin la necesaria y debida ponderacin de las
particularidades de cada una de ellas (conf. Dictmenes PTN 205:139;
174:113; 199:115; 203:193; 255:390; 256:415).
Asimismo, se hace saber que en forma previa a que se expida este
rgano Rector, resulta necesario que obre en las actuaciones el dictamen
del servicio permanente de asesoramiento jurdico correspondiente sobre
el caso que se consulta, compartiendo tambin en este aspecto lo
dictaminado por la PROCURACIN DEL TESORO DE LA NACIN, en lo que
respecta a que dicho requerimiento no slo tiene fundamento en las
disposiciones legales vigentes sino, adems, por evidentes motivos que
hacen a la mejor elucidacin de las cuestiones planteadas y para evitar
que la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES se convierta en una
asesora jurdica que supla el cometido de los servicios jurdicos (conf.
Dictmenes PTN 255:390, 622; 258:258, 362; 254:553).

ONC

Considerando que no se trata de un caso particular y


circunstanciado, y, adems, no obra en las actuaciones el dictamen
previo
del
servicio
permanente
de
asesoramiento
jurdico
correspondiente, se emitir un pronunciamiento preliminar a modo de
colaboracin.
Finalmente, corresponde puntualizar que son ajenos a la
competencia de la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES los temas
tcnicos, econmicos y aquellos en que se evalen razones de
oportunidad, mrito o conveniencia ya que la ponderacin de cuestiones
tcnicas que no hacen al asesoramiento estrictamente jurdico debe
realizarse de conformidad a los informes de especialistas en la materia,
los que merecen plena fe siempre que sean suficientemente serios,
precisos y razonables, no adolezcan de arbitrariedad aparente y no
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aparezcan elementos de juicio que destruyan su valor (conf. Dictmenes


PTN 204:47; 212:87).
II
RESEA DE ANTECEDENTES
Corresponde en esta instancia efectuar una resea de la informacin
obrante en los actuados en estudio.
A fs. 1/3 obra la Nota N 95/12 de la SECRETARA DE
COORDINACIN del MINISTERIO DE SALUD mediante la cual manifest las
dificultades que a su criterio le suscita la regulacin de la presuncin de
desdoblamiento contemplada en el artculo 37 del Reglamento aprobado
por el Decreto N 893/12.
Sobre el particular, el organismo inform que lleva adelante
dieciocho (18) programas de salud distintos, en donde se adquieren
alrededor de trescientas cincuenta (350) especialidades medicinales.
Indic asimismo que para cada uno de estos programas se inicia un
procedimiento de licitacin pblica, cuya cobertura vara dependiendo de
la dacin, lo que origina a su vez que cada programa deba generar dos o
tres compras de medicamentos por ao, y que, segn el monto final del
procedimiento, se aprueba y se adjudica en la propia cartera o bien se
remite a la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS.
El organismo seal que estas circunstancias eran compatibles con
las disposiciones contenidas en el abrogado Reglamento aprobado por el
Decreto N 436/00, por cuanto el fraccionamiento de un
procedimiento de seleccin es la elusin de la aplicacin de los montos
mximos fijados para el encuadre, lo que se evita convocando en todos
los casos a la licitacin pblica.
En cambio, agreg que el artculo 37 del Reglamento aprobado por
el Decreto N 893/12 incorpora a la figura del desdoblamiento la elusin
de la competencia para autorizar o aprobar el procedimiento.
A su vez, plante los inconvenientes que le generan la modificacin
del requisito vinculado con la prestacin a contratar, por cuanto con la
sancin del Reglamento aprobado por el Decreto N 893/12 el criterio
utilizado para la configuracin de la presuncin es la afinidad de los
renglones.
Asimismo, inform que con la nueva reglamentacin se deben
agrupar todas las adquisiciones en funcin de las actividades comerciales
de los proveedores y, considerando que sta sera la venta de
especialidades medicinales, el procedimiento debera abarcar varios
conceptos diferentes.
Concluye por tanto que todo ello es decir, los nuevos elementos de
anlisis incorporados por el artculo 37 del Reglamento aprobado por el
Decreto N 893/12- redundara en procesos muy extensos, dificultando

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garantizar que cada programa o provincia siga contando con los


medicamentos que necesita en tiempo oportuno, en caso de patologas
estacionales.
En ese estado ingresan los actuados a esta Oficina Nacional a sus
efectos.
III
OBJETO DE LA CONSULTA
En atencin a las dificultades mencionadas por el MINISTERIO DE
SALUD en torno a la aplicacin del artculo 37 del Reglamento aprobado
por el Decreto N 893/12, esta Oficina entiende oportuno expedirse
respecto de:
a)

El desdoblamiento de la firma de autoridades competentes.

b)

El criterio de la afinidad de los renglones para determinar la


existencia de la presuncin de desdoblamiento.
IV
MBITO DE APLICACIN

En forma previa a efectuar un anlisis del caso planteado,


corresponde determinar, a tenor de la informacin referenciada
anteriormente, si las contrataciones sobre las cuales se solicita
asesoramiento se encuentran dentro del mbito de aplicacin objetivo y
subjetivo del Decreto N 1023/01.

ONC

Ello as, y en lo que respecta al mbito de aplicacin subjetivo, el


artculo 2 del Decreto N 1023/01 prescribe: El presente rgimen ser
de aplicacin obligatoria a los procedimientos de contratacin en los que
sean parte las jurisdicciones y entidades comprendidas en el inciso a) del
artculo 8 de la Ley N 24.156 y sus modificaciones.
En virtud de lo dispuesto por el artculo transcripto cabe destacar
que los organismos comprendidos en el inciso a) del artculo 8 de la Ley
N 24.156 son las jurisdicciones y entidades de la Administracin Pblica
Nacional, conformada por la administracin central, los organismos
descentralizados y dentro de estos ltimos las instituciones de seguridad
social.
En ese orden de ideas, y considerando que el MINISTERIO DE SALUD
es una jurisdiccin de la Administracin Central, ste se encuentra

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incluido dentro del mbito de aplicacin subjetivo del Rgimen de


Contrataciones establecido en el Decreto N 1023/01.
En lo que respecta al mbito de aplicacin material u objetivo, cabe
destacar, en primer lugar, que el Rgimen General de Contrataciones
aprobado por el Decreto N 1023/01, fue dictado con la finalidad de
constituirse en la norma general regulatoria de los contratos celebrados
por la Administracin Pblica que, conforme surge de su artculo 4
alcanza a los contratos de compraventa, suministros, servicios,
locaciones, consultora, alquileres con opcin a compra, permutas,
concesiones de uso de los bienes de dominio pblico y privado del Estado
Nacional, obras pblicas, concesin de obras pblicas, concesin de
servicios pblicos, licencias, y a todos aquellos contratos no excluidos
expresamente.
Por su parte, el artculo 5 del mentado cuerpo legal enumera los
contratos excluidos: Quedarn excluidos los siguientes contratos: a) Los
de empleo pblico. b) Las compras por caja chica. c) Los que se celebren
con estados extranjeros, con entidades de derecho pblico internacional,
con instituciones multilaterales de crdito, los que se financien total o
parcialmente con recursos provenientes de esos organismos, sin
perjuicio de la aplicacin de las disposiciones del presente Rgimen
cuando ello as se establezca de comn acuerdo por las partes en el
respectivo instrument que acredite la relacin contractual, y las
facultades de fiscalizacin sobre ese tipo contratos que la Ley N 24.156
y sus modificaciones confiere a los Organismos de Control. d) Los
comprendidos en operaciones de crdito pblico.
Cabe destacar que las contrataciones que se consultan son para la
adquisicin de medicamentos para los programas de salud del citado
Ministerio. Asimismo, no surge de las actuaciones constancias que
permitan inferir que se trata de algn supuesto de excepcin en los
trminos del artculo trascripto precedentemente.
Por otro lado, cabe analizar si dichas contrataciones se encuentran
comprendidas dentro del mbito de aplicacin subjetivo y objetivo del
Reglamento del Rgimen de Contrataciones de la Administracin
Nacional aprobado por el Decreto N 893/12.
En tal sentido, el artculo 1 del citado Reglamento establece: Las
disposiciones del presente reglamento sern de aplicacin obligatoria a
todas las contrataciones llevadas a cabo por las jurisdicciones y
entidades del PODER EJECUTIVO NACIONAL comprendidas en el inciso a)
del artculo 8 de la Ley N 24.156 y sus modificaciones, siempre que
tengan por objeto el perfeccionamiento de los contratos comprendidos
en el inciso a) del artculo 4 del Decreto Delegado N 1.023/01 y sus
modificaciones..
Ello as, considerando que el MINISTERIO DE SALUD es un organismo
de la Administracin Central del PODER EJECUTIVO NACIONAL, ste se
encuentra incluido en el mbito de aplicacin subjetivo del Reglamento

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del Rgimen de Contrataciones de la Administracin Nacional aprobado


por el Decreto N 893/12.
En relacin al mbito de aplicacin objetivo, el artculo 2 del aludido
Reglamento dispone: Las disposiciones del presente reglamento sern
de aplicacin obligatoria a los contratos de compraventa, suministros,
servicios, locaciones, consultora, alquileres con opcin a compra,
permutas, concesiones de uso de los bienes del dominio pblico y
privado del Estado Nacional, y a todos aquellos contratos no excluidos
expresamente, de conformidad con lo dispuesto por el inciso a) del
artculo 4 del Decreto Delegado N 1.023/01 y sus modificaciones.
Por otro parte, el artculo 3 de ese mismo cuerpo legal establece:
Quedan excluidos de la aplicacin de las disposiciones de este
reglamento los siguientes contratos:
a) Los de empleo pblico.
b) Las compras por caja chica.
c) Los que se celebren con estados extranjeros, con entidades de
derecho pblico internacional, con instituciones multilaterales de crdito,
los que se financien total o parcialmente con recursos provenientes de
esos organismos, sin perjuicio de la aplicacin de las disposiciones del
Decreto Delegado N 1.023/01 y sus modificaciones y del presente
reglamento cuando ello as se establezca de comn acuerdo por las
partes en el respectivo instrumento que acredite la relacin contractual,
y de las facultades de fiscalizacin sobre ese tipo de contratos que la Ley
N 24.156 y sus modificaciones confiere a los Organismos de Control.
d) Los comprendidos en operaciones de crdito pblico.
e) los de obras pblicas, concesiones de obras pblicas, concesiones
de servicios pblicos y licencias, enumerados en el artculo 4 inciso b)
del Decreto Delegado N 1.023/01 y sus modificaciones.

ONC

En virtud de que la adquisicin de medicamentos se encuentra


comprendida dentro del artculo 2 del Reglamento aprobado por el
Decreto N 893/12, y, asimismo, que no surge de las actuaciones
informacin de la cual se pueda inferir que se trata de algn supuesto de
excepcin regulado en el artculo 3 del mismo reglamento, puede
sostenerse la misma se encuentra comprendida dentro del mbito de
aplicacin objetivo del mencionado Reglamento.
En atencin a lo manifestado en los prrafos precedentes, las
contrataciones en estudio se deben regir por el rgimen establecido en el
Decreto N 1023/01, y por el Reglamento aprobado por el Decreto N
893/12.
V
ANLISIS DE LA CUESTIN
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En atencin al planteo efectuado, corresponde en este apartado


analizar los alcances del artculo 37 del Reglamento aprobado por el
Decreto N 893/12.
El citado artculo 37 establece: No se podr fraccionar un
procedimiento de seleccin con la finalidad de eludir la aplicacin de los
montos mximos fijados en el presente reglamento para encuadrarlos o
de las competencias para autorizar o aprobar los procedimientos de
seleccin.
Se presumir que existe desdoblamiento, del que sern
responsables los funcionarios que hubieran autorizado y aprobado los
respectivos procedimientos de seleccin, cuando dentro de un lapso de
TRES (3) meses contados a partir del primer da de una convocatoria se
realice otra o varias convocatorias para adquirir bienes o contratar
servicios pertenecientes a renglones afines al de la primera
convocatoria, sin que previamente se documenten las razones que lo
justifiquen.
La afinidad de los renglones se determinar en funcin de las
actividades comerciales de los proveedores que fabrican, venden o
distribuyen los distintos grupos de bienes o servicios.
En tal sentido, se considerarn afines los renglones que
pertenezcan a un mismo grupo de bienes o servicios, con independencia
del nivel de agregacin que adopte la OFICINA NACIONAL DE
CONTRATACIONES para la clasificacin de los rubros comerciales a otros
efectos.
De lo expuesto se desprende, en primer lugar, que le est vedado a
los organismos contratantes fraccionar contrataciones con el objetivo de
eludir montos mximos permitidos para determinados procedimientos de
seleccin del contratista, o bien para eludir la intervencin de alguna
autoridad administrativa.
Conforme indica el organismo remitente, la cuestin relativa a las
autoridades competentes es una incorporacin del Reglamento aprobado
por el Decreto N 893/12, que tiene como fin evitar que en el marco de
una contratacin se eluda la intervencin de determinada autoridad, y
con ello los controles a los que estara sujeta la instrumentacin de su
firma.
Asimismo, se establece que se configurar la presuncin de
desdoblamiento cuando:
a) Dentro de un lapso de TRES (3) meses contados a partir del
primer da de una convocatoria se realice otra o varias convocatorias.
b) Esas convocatorias se realicen para adquirir bienes o contratar
servicios pertenecientes a renglones afines a los de la primer
convocatoria. La afinidad de los renglones se determinar en funcin de
las actividades comerciales de los proveedores que fabrican, venden o
distribuyen los distintos grupos de bienes o servicios

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c) No existan razones que justifiquen el fraccionamiento.


En tal sentido, puede observarse en el punto b) que, en
comparacin con la regulacin anterior, se establece que el criterio para
determinar la presuncin es la afinidad de los renglones.
Cabe recordar que, en un primer momento, el artculo 51 del
Reglamento aprobado por el actualmente abrogado Decreto N 436/00
utilizaba el criterio del rubro comercial, lo que gener varios
inconvenientes ya que stos son generales y pueden abarcar diferentes
actividades comerciales.
Posteriormente, a travs de la Circular ONC N 11/03 se aclar que
los rubros comerciales a los que haca referencia el citado artculo 51 no
deban identificarse con los rubros comerciales aprobados por la
Resolucin de la SECRETARA DE HACIENDA N 368 del 21 de septiembre
de 2000 y que, a tales fines, deba considerarse el objeto de la
contratacin.
Ahora bien, el criterio del objeto tambin suscitaba ciertos
inconvenientes en su aplicacin prctica, llegando en algunos casos a
distorsionar la finalidad buscada por el mencionado artculo 51.
La nueva reglamentacin determina con mayor exactitud cuando
existe fraccionamiento en esta etapa procedimental, por cuanto el mismo
operar inexorablemente en la medida en que se incumpla con la
obligacin de agrupar renglones afines en un mismo procedimiento.
Al respecto cabe sealar que la afinidad est dada en funcin de las
actividades comerciales de los proveedores y se considerarn renglones
afines a los que pertenezcan a un mismo grupo de bienes o servicios.

ONC

En atencin a las consideraciones vertidas en la Nota N 95/12 bajo


anlisis, podra concluirse que si bien las especialidades medicinales
podran pertenecer a una misma actividad comercial, los bienes all
incluidos podran diferenciarse en distintos grupos, por ejemplo, por
patologas (patologas prevalentes, medicamentos oncolgicos o para
tratamientos especiales, insulinas, etctera).
Sentado lo anterior, cabe sealar que para que se configure el
desdoblamiento, al igual que en la normativa anterior se mantiene el
requisito de la ausencia de documentacin que justifique el
fraccionamiento.
Ello es as por cuanto la prohibicin de desdoblamiento no significa
una restriccin lisa y llana de fraccionar procedimientos, sino en la
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N7/8

medida en que su finalidad sea eludir los montos mximos permitidos


para determinados procedimientos de seleccin del contratista, o bien
para eludir la intervencin de alguna autoridad administrativa.
De all que no se configurara la presuncin regulada en el artculo
37 del Reglamento aprobado por el Decreto N 893/12 si en el
expediente de la contratacin se verifica la documentacin que justifique
el fraccionamiento, aun en los casos que la situacin encuadre en los
puntos a) y b) expuestos en los prrafos anteriores.
En este caso, no se configurar la presuncin de desdoblamiento si
el organismo contratante incorpora al expediente documentacin que
justifique el fraccionamiento. Por ejemplo, mediante informes de
especialistas en la materia que sean serios, precisos, razonables, no
adolezcan de arbitrariedad aparente y no contengan elementos de juicio
que destruyan su valor.
Sin perjuicio de lo anterior, es importante destacar que los
organismos estn obligados a planificar sus contrataciones mediante la
elaboracin del Plan Anual de Contrataciones, conforme lo regulado en el
artculo 6 del Decreto N 1023/01 y en el artculo 12 del Reglamento
aprobado por el Decreto N 893/12, a los fines de dotar de mayor
previsibilidad y eficiencia a las unidades operativas de contrataciones y
evitar situaciones de fraccionamiento prohibidas.
VI
CONCLUSIONES
Por las consideraciones vertidas precedentemente, esta Oficina
opina lo siguiente:
a) La prohibicin de desdoblamiento no significa una restriccin lisa
y llana de fraccionar procedimientos, sino en la medida en que su
finalidad sea eludir montos mximos permitidos para determinados
procedimientos de seleccin del contratista, o bien para eludir la
intervencin de alguna autoridad administrativa.
b) Para que se configure la presuncin de desdoblamiento deben
darse en forma conjunta los requisitos indicados en el artculo 37 del
Reglamento aprobado por el Decreto N 893/12, a saber:
- Que dentro de un lapso de TRES (3) meses contados a partir del
primer da de una convocatoria se realice otra o varias
convocatorias.
- Que esas convocatorias se realicen para adquirir bienes o contratar
servicios pertenecientes a renglones afines a los de la primer
convocatoria.
- Que no existan razones que justifiquen el fraccionamiento.

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c) La afinidad de los renglones est dada en funcin de las


actividades comerciales de los proveedores y cuando pertenezcan a un
mismo grupo de bienes o servicios.
d) No se configurara la presuncin de desdoblamiento si en cada
caso el organismo contratante incorpora al expediente documentacin
que justifique el fraccionamiento.
e) Los organismos estn obligados a planificar sus contrataciones
mediante la elaboracin del Plan Anual de Contrataciones a los fines de
dotar de mayor previsibilidad y eficiencia a las unidades operativas de
contrataciones y evitar situaciones de fraccionamiento prohibidas.
Habiendo tomado la intervencin correspondiente, se elevan las
presentes actuaciones para la consideracin de las autoridades
competentes y en el caso en que se comparta el criterio, su posterior
remisin al organismo de origen.
Saludo a usted atentamente.
DICTAMEN O.N.C. N

BUENOS AIRES,
Visto y de conformidad, elvese a consideracin del Seor
Secretario de Gabinete y Coordinacin Administrativa de la JEFATURA DE
GABINETE DE MINISTROS.

ONC

BUENOS AIRES,
Visto y de conformidad, remtase a la SECRETARIA
COORDINACIN del MINISTERIO DE SALUD, a sus efectos.

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DE