13 - Bolsa Familia Avaliacao

o
TEXTO PARA DISCUSSO N 1424
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA:

DESENHO INSTITUCIONAL,
IMPACTOS E POSSIBILIDADES
FUTURAS
Sergei Soares
Natlia Styro
TEXTO PARA DISCUSSO N 1424
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA:

DESENHO INSTITUCIONAL,
IMPACTOS E POSSIBILIDADES
FUTURAS*
Sergei Soares**
Natlia Styro***
Braslia, outubro de 2009
* Os autores agradecem a Letcia Bartholo, Fernando Gaiger Silveira, Fernanda Pereira de Paula, Camile Sahb Mesquita, Cleyton
Domigues de Moura e Tatiana Feitosa de Britto por informaes sem as quais o texto teria sido impossvel. Agradecem tambm a
Fabio Veras Soares, Herton Ellery Arajo, e novamente a Camile Sahb Mesquita e Letcia Bartholo, por comentrios cujo valor no
pode ser calculado. claro que erros, omisses e opinies controversas so responsabilidade exclusiva dos autores.
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
***
Professora da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG.
Governo Federal
TEXTO PARA DISCUSSO
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Daniel Barcelos Vargas (interino)
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo
Ipea,
os
quais,
por
sua
relevncia,
levam
informaes para profissionais especializados e

estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de

exclusiva e de inteira responsabilidade do(s)
autor(es), no exprimindo, necessariamente, o
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica
Fundao pblica vinculada Secretaria

de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (em implantao)
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
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Urbanas e Ambientais
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Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
Inovao, Produo e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
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Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Comunicao
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
ISSN 1415-4765
JEL I38
Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos

da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados

nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 BREVE HISTRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO
10
3 IMPACTOS
25
4 O FUTURO
31
REFERNCIAS
36
SINOPSE
Este texto trata do Programa Bolsa Famlia (PBF), seu desenho institucional, sua
implementao, seus impactos e possibilidades de evoluo futura. No que tange ao seu
desenho institucional, resume os arranjos de execuo, os benefcios, as contrapartidas e a
relao com os municpios. Quanto implementao do PBF, o texto trata do Cadastro
nico, da cobertura e focalizao, e da discusso sobre portas de sada. Faz ainda um
resumo dos impactos sobre desigualdade, pobreza, nutrio, trabalho e cidadania. Conclui
que o Bolsa Famlia, neste momento, no nem totalmente um programa de gerao de
oportunidades nem plenamente um programa de proteo social. Assim, no futuro, ser
necessrio que o PBF se defina como um ou outro tipo de programa, pois corre o risco de
frustrar ambos os objetivos se tal deciso no for tomada.
ABSTRACT
This text discusses the Bolsa Famlia Program, its institutional design, implementation
issues, its impacts and possibilities for future evolution. We discuss the institutional
division of responsibilities, benefits, conditionalities and federative arrangements. With
regards to implementation issues, we discuss the vitally important Single Registry of
Beneficiaries, targeting, coverage and the discussion about exit strategies for beneficiary
families. We also briefly review the literature on Bolsa Famlias impacts upon inequality,
poverty, nutrition, labor supply, and political participation. We conclude that at present
Bolsa Famlia is neither entirely a social protection program nor a program for the
generation of opportunities. In the near future, a definition will be necessary because the
two objectives are incompatible in a single program.
1 BREVE HISTRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Embora o Programa Bolsa Famlia tenha sido criado apenas em 2003, sua criao
consequncia de uma trajetria particular em polticas de proteo social seguida pelo
Brasil nos ltimos 40 anos, em especial aps a Constituio de 1988. Esta trajetria
tem elementos em comum com outros pases latino-americanos, mas tambm conta
com aspectos peculiares ao nosso pas. O objetivo desta seo traar um resumo da
histria da proteo social no Brasil, com um olhar voltado para a criao do
Programa Bolsa Famlia. Isto porque resumir em poucas pginas a histria recente da
proteo social no Brasil em geral tarefa demasiado complexa. Portanto, o texto ter
como foco as particularidades que levaram criao do programa.
1.1 PRELIMINARES
Tal como a maior parte dos pases latino-americanos, o Brasil consolidou
inicialmente um sistema de proteo social contributivo e excludente. Adaptando
modelos de sociedades que no compartilhavam a nossa histria, o Estado Novo nos
legou um arranjo que, apesar de representar o primeiro esforo de criao de um
sistema de proteo social, tambm reproduzia as desigualdades da nossa sociedade.
Era um sistema urbano, contributivo, formal e predominantemente branco. Grande
parte dos nossos vizinhos latino-americanos seguiu caminho semelhante, copiando
modelos europeus para sociedades que apenas h pouco haviam abolido a escravido
negra ou a servido indgena, e que eram caracterizadas pela excluso da imensa
maioria de seus habitantes.
Para as populaes no contempladas, majoritariamente negras ou indgenas,
acenava-se com a incluso futura mediante incorporao progressiva ao mercado de
trabalho formal. Por um perodo no ps-guerra foi possvel sustentar este projeto,
mas, como saldo, nas ltimas dcadas do sculo passado apenas na Argentina e no
Uruguai chegou-se prximo da incorporao de grande parte da fora de trabalho ao
mercado formal e seu consequente acesso proteo social. Mesmo nestes pases, o
assalariamento total no atingiu o campo ou os grupos demogrficos excludos do
paradigma contributivo, como as mes solteiras.
No Brasil, o primeiro passo em direo a um paradigma inclusivo veio com a
criao da previdncia rural, em 1971, e a consequente quebra da relao entre
contribuio e benefcio. Alm da importncia do benefcio em si para milhes de
trabalhadores, o reconhecimento do trabalho em atividades no campo, quase que
totalmente informais, propiciou um desacoplamento entre contribuio e benefcio,
abrindo espao para a introduo da dimenso das necessidades no sistema de
proteo social. Ademais, inaugurou um novo paradigma no processo de construo
da proteo social brasileira a solidariedade.
Entretanto, foi a partir da Constituio de 1988 que se consolidaram novos e
importantes aspectos para a construo de um novo sistema brasileiro de proteo
social. A Carta Magna de 1988 equiparou o status da assistncia social ao das outras
polticas sociais que formam a espinha dorsal das polticas sociais: educao, sade e
previdncia. Na medida em que a Constituio reconheceu o direito aposentadoria
no integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia
ipea
texto para discusso | 1424 | out. 2009
familiar garantindo transferncia de solidariedade , ela tambm, por definio,

comeou a criar um sistema de polticas sociais redistributivas, ainda que pleno de
lacunas. Adicionou-se a isto a garantia do direito de acesso a servios por parte de
populaes necessitadas. Por fim, a Carta criou o direito a uma renda de solidariedade
para idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza: o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC).
A criao do BPC trouxe o reconhecimento explcito da existncia da pobreza
enquanto um risco social, pelo menos se combinado com outros riscos. O BPC
outorga um salrio mnimo a pessoas impedidas de trabalhar por idade ou por
deficincia fsica ou mental , com renda familiar per capita inferior a um quarto de
um salrio mnimo. Ou seja, o risco social de pobreza passou a existir legalmente
ao menos quando vinculado a outros riscos sociais que tornassem o individuo inapto
para o trabalho. Esta viso foi reforada pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS) em 1993.
O passo seguinte ocorreu nos anos 1990, com a aprovao pelo Senado, em
o
dezembro de 1991, do Projeto de Lei n 2561, de autoria do senador Eduardo
Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de Renda Mnima
(PGRM), sob a forma de imposto de renda negativo. Segundo este projeto, todos os
brasileiros com 25 anos ou mais e rendimentos de todas as fontes inferiores a Cr$
45.000,00 (R$ 158,45 a preos de janeiro de 2007) teriam direito a uma renda
mnima vital igual a 30 por cento da diferena entre seus rendimentos e o limite de
Cr$ 45.000,00. Note-se que este projeto refere-se a renda individual e no renda
familiar per capita. A lei original nunca foi votada pela Cmara, e em 2004 um
o
substitutivo bem mais vago, a Lei n 10.835, foi sancionado pelo Presidente Luiz
Incio Lula da Silva. Contudo, estava completo o arcabouo conceitual para a criao
de um elemento novo o qual tivesse por fundamento principal a condio de
pobreza dos indivduos no sistema de proteo social. Instalava-se no Congresso
Nacional, pela primeira vez, a pretenso de criar um sistema de proteo baseado na
solidariedade nacional. A partir deste momento, o debate poltico j no mais podia
ignorar tal possibilidade.
1.2 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA CONDICIONADA
Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar para
programas de garantia de renda mnima, na verdade implementaram-se no Brasil
programas de transferncia de renda condicionada. A principal diferena que,
enquanto o nico critrio para os programas de garantia de renda mnima a renda,
os programas de transferncia de renda condicionada tambm exigem contrapartida
dos beneficirios, em geral que se engajem em aes em benefcio prprio e de suas
famlias. H na literatura quem considere esta uma diferena fundamental e h quem
a considere um pequeno detalhe operacional. Em qualquer caso, toda a histria
posterior ao projeto do senador Suplicy foi centrada nos programas de transferncia
de renda condicionados.
Tudo comeou em 1995. Naquele ano, trs experincias locais de renda mnima
apareceram simultaneamente no Brasil. Foram estas o Programa de Garantia de
Renda Familiar Mnima, em Campinas, que teve inicio em maro de 1995; a Bolsa
ipea
Familiar para Educao, no Distrito Federal, com inicio em maio de 1995; e o

Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, de Ribeiro Preto, iniciado em
dezembro de 1995 (SOUZA e FONSECA, 1997; SILVA, GIOVANNI e
YASBECK, 2004). Estes trs programas limitavam-se a famlias com crianas
menores que 14 anos e eram programas de transferncia de renda condicionados, que
exigiam contrapartidas dos seus beneficirios. Em Braslia, a linha de elegibilidade era
R$ 60,00 (R$ 160,19 a preos de janeiro de 2007) e o benefcio era de um salrio
mnimo por famlia. Em Campinas, a linha era de R$ 35,00 (R$ 93,44 a preos de
janeiro de 2007) e o benefcio mdio era R$ 117,00 (R$ 312,36 a preos de janeiro
de 2007). Os trs exigiam das famlias contrapartidas educacionais.
No ano seguinte, 1996, foi criado o primeiro programa de transferncia de renda
condicionada federal, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). Este
era altamente focalizado nas crianas de sete a 15 anos que trabalhavam, ou estavam
sob risco de trabalhar, em atividades perigosas, insalubres ou degradantes no cultivo
de cana-de-acar ou em carvoarias, por exemplo. O benefcio era uma bolsa de R$
25,00 para crianas em reas rurais. Posteriormente foi expandido para reas urbanas,
com um benefcio de R$ 40,00 por criana. Estes valores, se corrigidos pela inflao
de 1996 a 2009, seriam R$ 58,18 e R$ 93,08, respectivamente. No entanto, como
nunca foram corrigidos, continuam valendo R$ 25,00 e R$ 40,00. As contrapartidas
do PETI eram que as crianas menores de 16 anos no trabalhassem e tivessem
frequncia escolar de no mnimo 75% no ano. O rgo responsvel pelo PETI era a
Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas).
Nos anos que se seguiram, o pas assistiu a uma exploso de programas,
inspirados principalmente no programa do Distrito Federal. Nos anos de 1997 e
1998, Belm, Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcellos, Franca,
Guaratinguet, Guariba, Goinia, Jaboticabal, Jundia, Mundo Novo, Limeira,
Osasco, Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo Andr, So
Francisco do Conde, So Jos do Conde, So Jos dos Campos, So Luiz, Tocantins
e Vitria (LAVINAS, 1998) criaram algum tipo de programa de transferncia de
renda condicionada.
O segundo programa de transferncia de renda condicionada federal no Brasil
1
foi o Programa Bolsa Escola Federal, criado em 2001 e tambm claramente inspirado
no programa de Braslia. A contrapartida consistia na frequncia mnima de 85%
escola, no ano, para crianas de seis a 15 anos. O benefcio era concedido a famlias
cuja renda per capita se situava abaixo de R$ 90,00, e o valor da bolsa era de R$
15,00 por criana, com um teto de R$ 45,00 por famlia. O Ministrio da Educao
respondia pelo programa.
No mesmo ano, mas um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa
Alimentao, com as seguintes contrapartidas: aleitamento materno, exames prnatais para gestantes e vacinao das crianas. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por
criana entre zero e seis anos, com teto de R$ 45,00 por famlia, e o programa estava
a cargo do Ministrio da Sade. Em 2003 foi criado um quarto programa, o Carto
Alimentao. Tratava-se de uma transferncia de R$ 50,00 para famlias cuja renda
1. Houve, por curto perodo de tempo, uma tentativa do Governo Federal de complementar os programas municipais e
estaduais (Lei no 9533, de 1997), mas isto nunca foi significativo.
ipea
per capita no alcanasse meio salrio mnimo, e os recursos deveriam ser usados
exclusivamente na compra de alimentos.
A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003 era
simples: o caos. Cada programa federal tinha sua agncia executora e a coordenao
entre elas era mnima. Os sistemas de informao desses quatro programas eram
separados e no se comunicavam, de modo que uma famlia poderia receber todos os
quatro, enquanto outra, vivendo em condies iguais, poderia no receber
transferncia alguma. Os valores dos benefcios e critrios de incluso variavam entre
programas, de modo que o Governo Federal estava fazendo transferncias distintas
para famlias em situaes semelhantes, justificando-as com praticamente os mesmos
argumentos. Como nenhum dos programas cobria todo o territrio nacional, havia
ainda os programas estaduais e municipais. Se a coordenao entre os programas
federais era difcil, com os programas municipais e estaduais era totalmente
inexistente. O que existia no se assemelhava, mesmo remotamente, com um sistema
de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas isoladas, com objetivos
diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes, mas tambm sobrepostos.
Nenhum destes programas era universal ou sequer tinha a pretenso de vir a ser.
Nenhum cobria todo o territrio nacional.
No entanto, todos os programas federais, estaduais e municipais
reconheciam ser a pobreza risco social e tinham como pblico-alvo indivduos de
domiclios pobres, embora segundo linhas de pobreza diferentes. A revoluo
conceitual estava completa, mas faltava uma boa reforma gerencial.
2
Em outubro de 2003, o Governo Federal criou o programa Bolsa Famlia, cujo

objetivo primordial era unificar os quatro programas. O Bolsa Famlia tambm
incorporou o Vale-Gs, uma transferncia sem contrapartida, gerida pelo Ministrio
das Minas e Energia, tambm com seus prprios critrios e valores de benefcio. Para
realizar a unificao, o Bolsa Famlia se beneficiou da existncia do Cadastro nico,
3
que vinha sendo lentamente aperfeioado e expandido desde sua criao, em 2001, e
cujo objetivo era integrar as informaes sobre os beneficirios dos programas
4
federais. Estava criado o Programa Bolsa Famlia.
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO

Aps a fuso de outubro de 2003, a configurao do Programa Bolsa Famlia tem
permanecido mais ou menos a mesma. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
o rgo responsvel pelo programa. Cabe SENARC estabelecer normas para a
execuo, definir valores de benefcio, estabelecer o dilogo com os municpios,
definir e acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, consequentemente,
propor o oramento anual do PBF , definir quotas por municpio, estabelecer
parceiras com os estados e com outros rgos do Governo Federal, acompanhar o
2. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro 2003.

3. Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007.
o
4. Lei no 10.836, de 09 de janeiro de 2004, e Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004.
10
ipea
andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares do PBF. A SENARC

tambm estabelece os critrios de quem recebe e de quanto recebe, define o
questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso e corte dos benefcios,
entre vrias outras definies de parmetros operacionais. Em suma, a SENARC tem
a regncia do PBF e toma todas as principais decises relativas ao programa.
A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador. Cabe Caixa receber
as informaes que compem o Cadastro nico, levantadas pelos municpios,
processar estas informaes, calcular a renda familiar per capita de acordo com os
critrios estabelecidos pela SENARC, calcular quanto deve receber cada famlia,
emitir os cartes magnticos para pagamento e, por fim, pagar o benefcio
mensalmente. Comparado com sua atuao em outros programas de transferncia de
renda, o papel da Caixa bastante grande, na medida em que ela no apenas o
rgo pagador, mas tambm processa as informaes. Isto limita a interveno de
qualquer gestor, federal ou municipal, na seleo efetiva dos beneficirios. claro que
a Caixa processa estas informaes de acordo com critrios estabelecidos pela
SENARC, mas releva destacar que quem faz o processamento a Caixa, e no a
SENARC. H tambm grupos demogrficos especficos, tais como moradores de rua,
remanescentes de quilombos, ou indgenas, para os quais a concesso de Bolsas no
depende do processo de anlise do Cadastro e definida diretamente pela SENARC,
passando frente de outras famlias elegveis. Porm estes perfazem uma pequena
minoria e ainda devem ingressar no PBF por meio do Cadastro.
A base de informaes do Bolsa Famlia o Cadastro nico, mas este vai alm
do PBF propriamente dito e hoje uma fonte de informaes para diversos
programas focalizados, conforme se ver adiante, na discusso dos programas
complementares. O Cadastro importante porque se trata de um censo, mesmo
imperfeito e incompleto, da populao pobre do pas. Cabe aos municpios cadastrar
as famlias pobres, usando o questionrio-padro definido pela SENARC, e fazer
relatrios de acompanhamento das contrapartidas.
O Programa Bolsa Famlia no um direito. Ao contrrio, encontra-se
o
explicitamente condicionado s possibilidades oramentrias. A Lei n 10.836, de 09
de janeiro de 2004, que o cria, estabelece em seu artigo sexto, pargrafo nico:
O Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do
Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias existentes.
Ao contrrio de uma aposentadoria, um seguro-desemprego ou o pagamento de

um ttulo da dvida pblica, o Bolsa Famlia um programa de oramento definido.
Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o
benefcio, pelo menos at que haja crdito suplementar.
O PBF, no entanto, conta com critrios para a concesso de uma Bolsa Famlia e
estes critrios no definem apenas uma fila. Os critrios so pblicos e definem
famlias como elegveis ou no, o que gera conceitos estranhos aos programas de
oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem filhos e vive
com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF e, se no
5. Cabe Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGE), tambm do MDS, fazer avaliaes de impacto de
maior flego.
ipea
11
recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares

(2008), chegam a caracterizar o benefcio do Bolsa Famlia como um quase-direito.
Quase-direito ou no, quando um programa caracterizado por oramento
definido e custos claros, a definio de metas se torna necessria. Se no existem metas
fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual. A criao do PBF em
2003 se deu concomitantemente com a primeira meta, de 11,2 milhes de famlias.
Por razes operacionais e oramentrias, decidiu-se aumentar o nmero de
beneficirios gradualmente at se atingir a meta de 11 milhes. Isto ocorreu no final
de 2006. Durante os anos de 2007 e 2008, no houve aumento na cobertura do PBF,
e novas famlias entraram apenas em decorrncia da sada de outras. O PBF, com
cobertura em 11 milhes de domiclios, um dos maiores instrumentos de poltica
social brasileira em nmero de beneficirios. O Programa Bolsa Famlia superado
em nmero de beneficirios apenas pelo Sistema nico de Sade, que em princpio
cobre toda a populao brasileira; pela educao pblica, que atende a 52 milhes de
alunos; e pela previdncia social, que ostenta 21 milhes de benefcios concedidos.
TABELA 1
Abrangncia do Programa Bolsa Famlia

2004
2006
2008
Nmero de famlias (Cadastro nico) (milhes)
Critrio
9,0
11,1
11,3
Nmero de famlias (PNAD) (milhes)
6,3
9,0
n.d.
Percentual de famlias (PNAD)
12,5
16,8
n.d.
Percentual da renda das famlias (PNAD)
0,49
0,69
n.d.
Gasto com benefcios (em R$ milhes)
3.792
7.525
10.607
Percentual do PIB (Siafi/Sidor)
0,30
0,35
0,37
Fonte: PNAD; SAGI/MDS Matriz de informao social
Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e

responde por algo em torno de 0,3% do produto interno bruto (PIB). A tabela 1
mostra o tamanho do PBF, de acordo com vrias dimenses.
2.1 OS BENEFCIOS
Desde sua criao, o Programa Bolsa Famlia tem se caracterizado por um benefcio
composto e duas linhas de pobreza (elegibilidade). As linhas se referem sempre
renda familiar per capita a soma de todas as rendas de todos os membros da famlia,
o
divida pelo nmero de membros. A famlia assim definida pela Lei n 10.836:
(...) unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com
ela possuam laos de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo
domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de
seus membros.
A definio de famlia relevante e constitui uma das principais diferenas entre

o PBF e o Benefcio de Prestao Continuada, o outro programa de transferncia de
6
renda com foco na pobreza.
6. A renda familiar per capita do PBF virtualmente idntica renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares, e
as duas so usadas como sinnimos.
12
ipea
As famlias cuja renda per capita forem superiores linha de pobreza extrema, mas
inferiores linha de pobreza (no extrema), fazem jus a um benefcio varivel que
depende do nmero de crianas com idade de zero a 14 anos, at um mximo de trs
crianas por famlia. As famlias cuja renda per capita forem inferiores linha de
pobreza extrema tm direito a um benefcio fixo, independente do nmero de pessoas
na famlia, alm de terem tambm direito ao mesmo benefcio varivel que as famlias
cuja renda caia entre as linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho de 2008, h
tambm um segundo benefcio varivel, associado ao nmero de membros adolescentes
na faixa de 15 a 16 anos que residam na famlia, at um mximo de dois adolescentes.
O benefcio pago me de famlia e, na ausncia desta, a outro membro, como o pai.
H um nmero muito pequeno de casais no qual o pai receptor.
No h qualquer regra de indexao formal para os benefcios do Bolsa Famlia,
mas quando os valores foram corrigidos, conforme estabelecido nos decretos citados,
o foram de acordo com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), do
IBGE, que mede a inflao da cesta de consumo de famlias cuja renda situa-se entre
1 e 8 salrios mnimos. H quem defenda que seria desejvel usar a inflao de
alimentos ou calcular um ndice especfico para as pessoas mais pobres, mas at o
momento tem-se usado o INPC.
TABELA 2
Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Data
Legislao
Linha de pobreza extrema
Linha de pobreza
Benefcio varivel
Benefcio fixo
Janeiro de 2004
o
Julho de 2007
o
Lei n 10.836
Decreto n 6157
R$ 50
R$ 100
R$ 60
R$ 120
R$ 15 (0 a 14)
R$ 18 (0 a 14)
R$ 50
R$ 58
Junho de 2008
o
Lei n 11.692 e
Decreto n 6491
R$ 60
R$ 120
R$ 20 (0 a 15) e
R$ 30(16 e 17)
R$ 62
Julho de 2009
o
Decreto N 6.917.
R$ 70
R$ 140
R$ 22 (0 a 15) e
R$ 33 (16 e 17)
R$ 68
Fonte: SENARC/MDS.
Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois

anos. Isto quer dizer que se espera que os agentes municipais do PBF revisitem as
famlias ou de outra forma atualizem seu cadastro a cada dois anos, para verificar
se suas condies de vida mudaram ou permanecem as mesmas. Na prtica nem
todos os municpios mantm este grau de agilidade e h famlias beneficirias no PBF
que passam muito tempo sem receberem visitas do agente social.
Alm das visitas peridicas, h tambm crescente verificao do status das
famlias em bases de dados de fontes de renda formais: as bases do BPC e do restante
da seguridade e a Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS). As duas primeiras
apontam se algum na famlia recebe um benefcio previdencirio ou assistencial, e a
segunda se algum membro passou a ser empregado no mercado formal. A verificao
com a base de benefcios do BPC comeou no ano passado (2008) e a verificao com
o restante da seguridade comea este ano (2009).
Se algum na famlia passa a receber um benefcio previdencirio ou assistencial
ou um salrio no setor formal e esta nova renda eleva a renda per capita da famlia
para limite superior aos limites do PBF, tanto a prpria famlia quanto o municpio
no qual ela reside so informados da nova situao. Um ms aps o envio dos dois
ipea
13
comunicados, o benefcio bloqueado. Se o cadastro for atualizado e as novas

informaes apontarem que, a despeito da nova renda, a famlia deveria continuar
recebendo, o benefcio ser desbloqueado. Caso contrrio, o benefcio ser cancelado.
O problema com esse mtodo que tanto os registros da seguridade como
principalmente a RAIS tornam-se disponveis com algum atraso. A RAIS coletada
apenas anualmente e, at os dados estarem disponveis, possvel que at dois anos
tenham se passado. Uma possibilidade seria consultar outros registros administrativos
mensais, como o Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social
(GFIP) e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). Em 2008,
445 mil famlias tiveram benefcios cancelados e outros 622 mil benefcios foram
bloqueados para investigao nestas verificaes.
Finalmente, h um nmero surpreendente de famlias que pedem a suspenso do
benefcio devido melhoria de vida. Segundo o Sistema de Benefcios ao Cidado, 44
mil famlias solicitaram desligamento do PBF por conta prpria. No entanto, este
nmero provavelmente uma subestimativa, na medida em que muitos gestores
vinculam estes pedidos ao fato de o valor da renda per capita ser superior
estabelecida pelo programa. No deixa de ser verdade, mas perde-se a varivel que
aponta a honestidade da famlia.
2.2 AS CONTRAPARTIDAS
Um dos pontos mais controversos do PBF o acompanhamento das contrapartidas
o
exigidas das famlias. De acordo com a Lei n 10.836, para receber o benefcio, as famlias
devem enviar seus filhos escola e, com relao sade, fazer exames pr-natais,
acompanhamento nutricional, e manter o acompanhamento de sade e as vacinas em
dia. H um grande nmero de autores que defendem serem as contrapartidas to ou mais
importantes que o benefcio em si. Esta vertente da literatura sobre programas de
transferncia de renda condicionada enfatiza seu carter condicionado. O Bolsa Famlia
seria, de acordo com esta viso, um programa de incentivo ao capital humano das
famlias mais pobres. Na imprensa e na arena poltica, os que se alinham com esta viso
cobram incessantemente da SENARC maior empenho no acompanhamento das
contrapartidas, e at a criao de novas contrapartidas.
O programa mexicano Progresa/Oportunidades um exemplo de programa de
transferncia explicitamente desenhado para aumentar a transmisso intergeracional
de capital humano. No se fala em portas de sada, uma vez que claro que as
famlias devem receber o benefcio por uma gerao, at que as crianas de hoje sejam
adultos de amanh com alto capital humano, ou pelo menos com o mnimo
garantido. O tempo entre visitas de seis anos, e no de dois, como no Brasil
(YASCHINE e DVILA, 2008).
H outra vertente, para a qual o PBF , antes de tudo, proteo social. Ao
colocar contrapartidas excessivas, a funo proteo social se enfraquece na medida
em que sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no conseguiro
cumprir contrapartidas mais rigorosas. H outro argumento, ligado ao direito, que
7. O nico cruzamento que leva retirada imediata da famlia com o Sistema de Controle de bitos (SISOBI), para
domiclios unipessoais cujos beneficirios faleceram.
14
ipea
critica as contrapartidas de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em

direito, ento contrapartidas no devem ser cobradas.
O governo brasileiro, que inicialmente manteve uma distncia prudente dos dois
extremos, tem se orientado desde 2006 em direo cobrana cada vez mais dura das
contrapartidas. No houve criao de novas contrapartidas ao longo do tempo e, em
termos relativos, poucas famlias foram desligadas do PBF por descumprimento.
Contudo, h um endurecimento claro na cobrana das contrapartidas, o que ser
visto a seguir.
As contrapartidas mais cobradas dos beneficirios so aquelas que todos ns
deveramos cumprir, e temos obrigao legal de faz-lo. O capitulo 3 da Constituio
Federal estabelece que a educao dever do Estado e da famlia e que o ensino
fundamental obrigatrio. As contrapartidas de sade no so obrigaes legais per se,
mas constituem aes fortemente recomendadas pela poltica de sade a todo
cidado, qualquer que seja sua renda ou classe social. As contrapartidas de sade
tambm no tm acompanhamento to prximo quanto as de educao, embora a
taxa de acompanhamento tenha subido de 7% das famlias no primeiro semestre de
2005 para 59% no segundo semestre de 2008.
Obrigatrio ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte das famlias
que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda no to simples
quanto o para as famlias menos vulnerveis. So famlias cujo vnculo com a
formalidade e a institucionalidade mais frgil. Vivem longe das escolas e dos postos
de sade. Frequentemente vivem alm do alcance dos correios. Supe-se, portanto,
que o Estado deva entrar cumprindo seu dever constitucional de criar condies para
que as famlias faam a parte que lhes cabe.
Houve, conforme j colocado, mudana clara de postura quanto cobrana das
contrapartidas por parte do Estado. At setembro de 2006, no havia cobrana
efetiva. Desde outubro de 2006, no entanto, o MDS, o MEC e o Ministrio da
Sade iniciaram a implementao de um sistema de acompanhamento das
contrapartidas crescentemente sofisticado e eficaz. Como mostra a tabela 3, a taxa de
acompanhamento das contrapartidas educacionais vem aumentando passou de 62%
das crianas em 2006 para quase 85% no final de 2008. O acompanhamento das
contrapartidas na sade tambm tem sido crescente: de meros 6% das famlias no
primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008.
TABELA 3
Acompanhamento das contrapartidas

Educao
Em mil crianas
2005 1 semestre
2005 2 semestre
2006 1 semestre
2006 2 semestre
2007 1 semestre
2007 2 semestre
2008 1 semestre
2008 2 semestre
9.569
11.993
13.170
13.040
12.748
Sade
Em %
62,8
78,9
84,7
84,9
84,8
Em mil famlias
362
1.883
2.919
3.454
4.782
5.166
6.084
5.718
Em %
6,8
36,0
43,1
40,3
51,1
54,6
62,7
63,6
Fonte: Sistema de Acompanhamento da Frequncia escolar do PBF e Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN).
Elaborao: DEGES/SEANRC/MDS.
ipea
15
O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e bem

montado, feito por trs reas diferentes nos trs nveis federativos do Brasil. As
contrapartidas educacionais so consolidadas pelo MEC e as contrapartidas de sade
pelo Ministrio da Sade. O MDS, por sua vez, faz a cobrana aos beneficirios.
A cobrana das contrapartidas educacionais feita pelas secretarias municipais de
educao e consolidada pelo MEC. Usando o Cadastro nico, o MDS gera uma lista
de crianas, indexada pelo Nmero de Informao Social (NIS), e o cdigo da escola
constante do ltimo registro do Cadastro. O MEC ento distribui esta lista para as
secretarias municiais de educao. As escolas cujos diretores tm acesso internet
recebem da secretaria uma senha para preencher a frequncia das crianas de famlias
que recebem benefcios diretamente. As demais recebem formulrios de papel cuja
consolidao feita pela Secretaria Municipal de Educao. As respostas das escolas
estaduais tambm so consolidadas pelas secretarias municipais. O processo repetido
cinco vezes por ano, uma vez a cada dois meses, salvo no perodo de frias escolares.
H um grande nmero de crianas que mudam de status escolar, seja porque
trocam de escola, seja porque passam de ano. Cabe s secretarias municipais
encontrar estas crianas, e o fazem de modo admirvel. Aproximadamente 85% das
crianas esto com o acompanhamento da frequncia escolar em dia. Ao final de cada
ciclo bimensal de acompanhamento de frequncia, os dados so repassados pelo MEC
ao MDS.
O acompanhamento das contrapartidas de sade coordenado pelo Ministrio
da Sade e feito pelas secretarias municipais de sade. A taxa de resposta um pouco
inferior taxa de resposta educacional, devido oferta um pouco menor dos servios
de sade cujo acesso constitui a contrapartida do PBF. O ciclo da sade tambm de
seis, e no dois meses.
O que o MDS faz com a informao que recebe depende do motivo de
descumprimento das contrapartidas. Se, por exemplo, uma criana deixa de
frequentar a escola porque quebrou a perna, porque a ponte que d acesso escola
caiu ou por outro motivo justificvel, a frequncia baixa informada junto com o
motivo e o MDS no toma nenhuma providncia, porque nenhuma providncia
cabvel. J se o motivo desconhecido ou no justificvel, so enviados tanto uma
carta como um aviso a ser lido na tela do terminal bancrio quando da retirada do
benefcio. Estas comunicaes avisam quais as crianas com frequncia injustificada
abaixo de 85%.
Se, aps o aviso, a frequncia da criana continua abaixo de 85% e sem
justificativa na prxima rodada (dois meses depois), outra carta ser enviada, outro
aviso eletrnico postado, e o benefcio temporariamente bloqueado. Quando a
famlia tentar sacar o benefcio, haver uma mensagem na tela informando que no se
pode sacar o benefcio devido ao descumprimento de contrapartidas. O valor
bloqueado, no entanto, poder ser retirado no ms seguinte.
Se a criana continuar com frequncia abaixo de 85% na terceira rodada de
verificao, aps nova rodada de avisos o benefcio ser suspenso por um ms. Desta
vez o benefcio no sacado no poder ser recebido posteriormente.
16
ipea
Na quarta rodada haver uma suspenso por dois meses e na quinta rodada
isto , aps um ano de descumprimento das contrapartidas o benefcio ser
finalmente cancelado e outra famlia receber a Bolsa.
Se o motivo do descumprimento for caso de polcia explorao sexual, abusos
de diversos tipos a medida cabvel o acionamento dos servios sociais ou policiais.
No entanto, ainda no h acompanhamento por parte do MDS do que realmente
feito nestes casos.
Finalmente, cabe dizer que o descumprimento de contrapartidas de sade leva s
mesmas consequncias que o descumprimento das contrapartidas educacionais, e as duas
so cobradas conjuntamente ou seja, uma famlia com o benefcio suspenso pode fazer
o esforo de garantir a frequncia dos filhos e ser surpreendida pelo cancelamento do
benefcio por descumprimento dos exames pr-natais, por exemplo. A tabela 4 mostra
quantas famlias at hoje passaram por cada um dos passos descritos acima.
TABELA 4
Famlias alvos de avisos ou sanes

Ao
Advertncia
Bloqueio
a
1 Suspenso
a
2 Suspenso
Cancelamento
Nmero de famlias
2.092.394
765.011
339.205
149.439
93.231
Percentagem
100,0%
36,6%
16,2%
7,1%
4,5%
Fontes: DEGES/SEANRC/MDS.
Apesar do claro endurecimento por parte da SENARC com relao s

contrapartidas, apenas 4,5% das famlias que em algum momento no cumpriram
contrapartidas foram por isto desligadas do programa. Trata-se de algo em torno de
4% das 2,5 milhes de famlias desligadas por todas as razes at o final de 2008. No
entanto, para quem tem uma viso de proteo social do PBF, as medidas tomadas
so draconianas. Finalmente, saliente-se que o monitoramento das contrapartidas faz
parte do ndice de Gesto Descentralizada, a ser explicado a seguir.
2.3 AS RELAES COM OS MUNICPIOS E O NDICE DE GESTO
DESCENTRALIZADA (IGD)
Aos municpios cabem vrias aes fundamentais no PBF. O papel mais importante
a responsabilidade pela identificao das famlias a serem beneficiadas, mediante o
recolhimento das informaes que compem o cadastro. Isto quer dizer que, em
ltima instncia, so os agentes municipais que decidem quem ser ou no potencial
beneficirio de uma Bolsa Famlia, pois toda a informao que a Caixa processa ou a
SENARC analisa por eles coletada. So tambm responsveis pelo
acompanhamento das contrapartidas, alm de serem os encarregados diretos pela
oferta de boa parte dos servios de educao e sade necessrios para que as famlias
cumpram suas contrapartidas. Trata-se de um papel estratgico sem municpios
empenhados e bem geridos, o prprio funcionamento do PBF seria comprometido.
Este desenho descentralizado contrasta com o desenho de outros programas de
transferncia condicionados, como o Progresa, cujas estratgias de focalizao e
acompanhamento de contrapartidas so bem mais centralizadas. Adiante se ver que
ambas as estratgias produzem resultados mais ou menos equivalentes em termos de
ipea
17
focalizao, embora a estratgia brasileira seja muito mais barata, uma vez que conta
com a estrutura administrativa preexistente dos municpios.
Apesar de essa estrutura preexistente ser uma das chaves do sucesso do PBF, as
relaes entre Unio e municpios no Brasil nunca foram fceis. Aps alguma
confuso inicial com relao s responsabilidades dos municpios e do Governo
Federal, em maio de 2005 o Governo Federal passou a firmar termos de adeso com
os municpios para clarificar o papel de cada um, incluindo a definio de qual agente
municipal responde pelo programa.
Em 2006, o Governo Federal foi um pouco mais ousado e passou a apoiar
financeiramente a estrutura administrativa dos municpios, mediante um repasse
definido por frmula para as prefeituras. A frmula deste apoio financeiro simples:
um valor mximo de R$ 2,50 por famlia beneficiria do PBF, sendo que as 200
primeiras famlias de um municpio qualquer so remuneradas em dobro (LINDERT
et al., 2007). Este valor mximo ento multiplicado pelo ndice de gesto
descentralizada (IGD), que consiste na mdia simples de quatro porcentagens:
1. A porcentagem das famlias com renda at meio salrio mnimo no Cadastro
nico com informaes coerentes e completas.
2. A porcentagem das famlias com renda at meio salrio mnimo no Cadastro
nico cuja ltima visita ou atualizao tenha ocorrido h menos de dois anos.
3. A porcentagem das crianas beneficirias com informao completa sobre
contrapartidas educacionais.
4. A porcentagem das famlias beneficirias com informao completa sobre
contrapartidas de sade.
O valor mdio no ponderado do IGD situa-se em torno de 74% e a mediana
da distribuio 75%, o que quer dizer que muitos municpios perdem recursos por
no terem cadastro ou acompanhamento de contrapartidas de boa qualidade.
A composio do IGD no escapa do debate em torno das contrapartidas. Notese que metade do IGD diz respeito ao Cadastro e, portanto, focalizao e
cobertura do programa, e a outra metade diz respeito ao acompanhamento das
contrapartidas. Para os que consideram que o PBF essencialmente proteo social, o
peso dado verificao das contrapartidas (50%) excessivo. Para os que outorgam
ao PBF um papel importante no incentivo ao capital humano, a composio do IGD
adequada e reflete o fato de a funo de acumulao de capital humano no PBF ser
to importante quanto a funo de proteo social.
Finalmente, os ministrios setoriais tm um papel importante na verificao das
contrapartidas. As secretarias municipais de sade e educao dos municpios no
prestam contas diretamente ao MDS e sim s suas respectivas contrapartes no
Governo Federal os ministrios de Sade e Educao. Estes, por sua vez, repassam
as informaes ao MDS. Isto facilita a integrao do PBF com as polticas
educacionais e de sade e evita as crticas, frequentemente feitas a programas mais
centralizados, como o Progresa, de que se estaria criando uma poltica social paralela
margem dos ministrios e secretarias da sade e educao. um arranjo complexo,
mas necessrio em um pas fortemente federativo.
18
ipea
2.4 PORTAS DE SADA OU PROGRAMAS COMPLEMENTARES?

Outro ponto controverso do Bolsa Famlia so as portas de sada. Se a falta de
empenho, a falta de esperana no futuro ou expectativas pouco ambiciosas so
importantes causas da pobreza de uma famlia, ento um programa como o Bolsa
Famlia pode ter efeitos negativos no longo prazo. Ao acostumar as pessoas a viver da
caridade do Estado, o PBF as induziria a se empenharem menos na superao da
pobreza pelos seus prprios meios, e levaria ao aprofundamento, no longo prazo, da
prpria pobreza no pas. Uma medida extrema, coerente com esta viso, seria o
estabelecimento de limites mximos de permanncia no PBF, tais como os previstos
no seguro-desemprego. Alguns programas de transferncia, como o Chile Solidario,
preveem, pelo menos teoricamente, um tempo mximo de permanncia no
8
programa, em geral de trs anos. Embora tal prazo no seja cumprido a mo de ferro,
pelo menos no Chile, a filosofia que embasa este tipo de limite que o programa no
passaria de uma ajuda temporria a famlias que esto em dificuldades, supondo-se
que estas famlias iro rapidamente se emancipar.
Uma medida menos extrema seria incumbir os gestores do programa da busca
pelas portas de sada. Ou seja, no se exige que as famlias encontrem as portas de
sada, e sim que a poltica social o faa. Novamente, o Chile Solidario um bom
exemplo. Considervel esforo gasto com acompanhamento psicossocial das famlias
e prestao de assessoria para que estas possam acessar polticas de intermediao de
mo de obra, de formao profissional e de microcrdito, entre outras. Mais uma vez,
h coerncia com a ideia de que a causa da pobreza se encontra em caractersticas das
famlias, que podem e devem ser mudadas pela poltica pblica.
Note-se que portas de sada ou tempo mximo de permanncia no so
exatamente compatveis com a viso de acumulao de capital humano, uma vez que
isto requer que as famlias tenham apoio do programa pelo tempo necessrio uma
ou duas dcadas para verem suas crianas terminarem sua formao. Tanto assim
que o programa de transferncia mais claramente identificado com a melhoria do
capital humano o Progresa/Oportunidades no prev nada que se aproxime de
um tempo mximo de permanncia. Ao contrrio, a frmula de elegibilidade do
Progresa/Oportunidades dificulta a sada de famlias do programa.
A posio contrria defende que a pobreza causada quer por problemas
estruturais da prpria economia e sociedade do pas, quer por caractersticas das
famlias que as polticas pblicas no so capazes de mudar, pelo menos no curto
prazo. Exemplo da primeira viso seria um padro de insero subordinada da
economia do pas na economia global, ou um padro de desenvolvimento regional
que condena certas reas ao atraso. Exemplo da segunda seria sustentar que s famlias
faltam capital social, capital humano ou redes sociais para uma boa insero no
mercado de trabalho. A consequncia de qualquer destas vises admitir que a busca
por portas de sada uma tarefa sem chances de sucesso em grande escala.
A posio do governo brasileiro rejeitar a busca pelas portas de sada, mas ao
mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas sociais que busquem auxiliar
8. importante no confundir o programa Chile Solidario com a poltica de transferncia de renda no Chile. Este pas
conta com outros programas, como o Subsidio nico Familiar (SUF) e a Pensin Bsica Solidaria, que so direitos
garantidos a todas as famlias pobres.
ipea
19
as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isto se faz mediante os

programas complementares, que focalizam, nas famlias beneficirias do PBF,
polticas de treinamento, de microcrdito ou de outros tipos. Em princpio, cabe
Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP), do MDS, articular com
outros ministrios a execuo de programas complementares. Alguns exemplos de
programas complementares so o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o
Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria, o Programa
Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste,
a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa Luz para Todos (lista completa em:
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/programas_complementares). Embora nenhum
destes programas tenha sido desenvolvido explicitamente para os beneficirios do
Bolsa Famlia, todos usam o Cadastro nico para dar algum tipo de tratamento
preferencial, seja aos beneficirios do PBF, seja aos inscritos no Cadastro em geral.
At agora, o nico programa desenhado explicitamente para os beneficirios do Bolsa
Famlia foi o Plano Setorial de Qualificao (PLANSEQ), que visa formar
beneficirios do Bolsa Famlia para o setor de construo civil, mas at este
executado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, e no pelo MDS.
2.5 COBERTURA E FOCALIZAO
A focalizao tema fundamental para todos os programas de garantia de renda
mnima ou programas de transferncia de renda condicionada no universais. Afinal,
se o pas est selecionando os mais pobres para receber um benefcio, fundamental
que se selecionem, de fato, os mais pobres. A cobertura igualmente importante. Para
ter impacto relevante sobre a pobreza, a desigualdade ou o bem-estar, necessrio que
se cubra uma grande porcentagem das pessoas pobres.
A cobertura do Programa Bolsa Famlia no comeou do zero. Quando o
programa foi criado em 2003, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os
programas remanescentes. Se so excludos os 6,7 milhes de beneficirios do
Auxlio-Gs, um programa cujo valor era realmente muito baixo, com muita
sobreposio com os outros programas, alm de ter caractersticas essencialmente
diferentes do PBF, em janeiro de 2004 havia 4,2 milhes de beneficirios do Bolsa
Escola, Bolsa Alimentao ou Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de
beneficirios do PBF. Havia tambm em torno de 1 milho de beneficirios do PETI,
mas devido a caractersticas do programa, em particular uma jornada escolar ampliada
para que as crianas no voltassem a trabalhar, a integrao do PETI com o PBF
comeou apenas no final de 2005.
TABELA 5
Cobertura dos programas de transferncia condicionados em janeiro de 2004

Programa
Bolsa Escola Federal
Bolsa Alimentao
Carto-Alimentao
Bolsa Famlia
Beneficirios em 01/2004
3.601.217
327.321
346.300
3.615.861
Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social
Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias beneficirias a ser atingida.

Nos trs anos que se seguiram fuso, a cobertura do PBF aumentou
continuamente at o final de 2006, quando a meta dos 11 milhes foi finalmente
20
ipea
atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de beneficirios.

Verificaram-se nestes dois anos fortes evidncias de subcobertura grave do PBF, a
principal das quais a existncia de dois milhes e meio de famlias cadastradas e
elegveis, mas que no recebiam o benefcio. Outro indcio foi a reduo na renda dos
5% mais pobres em 2007, justamente um ano no qual a economia ia de vento em
popa. No entanto, foram dois anos de crescimento da renda e reduo da pobreza, e
no havia maiores preocupaes com o aumento da cobertura.
Em janeiro de 2009, em parte devido s evidncias persistentes de subcobertura,
em parte devido aos impactos da crise internacional, o Governo Federal decidiu
aumentar paulatinamente a cobertura do PBF, a fim de atingir a meta de 13,7
milhes at o final do ano.
TABELA 6
Nmero de famlias cobertas pelos programas de transferncia condicionados de 2004 a 2008, no

incluindo benefcios bloqueados e suspensos
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
Bolsa Famlia
6.571.839
8.700.445
10.965.810
11.043.076
10.557.996
Outros
3.204.193
1.891.616
71.091
28.282
14.867
Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social.
Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a questo se

torna mais complexa. Uma ferramenta-padro para avaliar a focalizao de uma
transferncia de renda a curva de incidncia e o nmero que a caracteriza, o
coeficiente de incidncia (grfico 1). Para desenhar uma curva de incidncia, deve-se:
i) ordenar a populao pela renda lquida, excluindo os benefcios do prprio PBF; ii)
no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda; e iii) no eixo vertical,
acumular os recursos transferidos pelo PBF e programas remanescentes.
A razo para utilizar a renda lquida da transferncia, e no a total, que o
critrio para receber um benefcio social a renda familiar descontado este benefcio.
Ou seja, preciso saber qual o nvel de pobreza de uma famlia quando ela NO
conta com a transferncia governamental em questo. Caso contrrio, haveria uma
contradio na concesso do prprio benefcio. Como os registros administrativos
(Cadastro nico) sofrem de diversas limitaes, a focalizao do PBF deve ser medida
usando-se a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). No uso desta
pesquisa, h duas tcnicas para o clculo da renda lquida do benefcio do PBF. A
primeira a utilizao do suplemento sobre programas de transferncia de renda e a
segunda o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do
suplemento mais preciso, porm limitado a 2004 e 2006, os anos nos quais o
9
mesmo foi a campo. Como este texto procura a maior preciso possvel, ser usada a
tcnica do suplemento.
9. Consultar Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo; e Foguel e Barros (2008), para detalhes do segundo.
ipea
21
GRFICO 1
Curvas de incidncia do Programa Bolsa Famlia em 2004 e 2006

1,0
- 59,8 (2004)
- 50,1 (2006)
0,8
-50,1 (2006)
Proporo acumulada dos benefcios
-52,2 (2004)
0,6
0,4
LOAS 2006
LOAS 2004
0,2
Bolsa Familia 2006

Bolsa Familia 2004
Igualdade
0,0
0,0
0,1
0,2
0,3
Menor renda
0,4
0,5
0,6
Proporo acumulada da populao
0,7
0,8
0,9
1,0
Maior renda
Fonte: Soares et al. (2008)
O grfico 1 mostra que de 2004 para 2006 houve pequena piora na focalizao
do PBF. Se a hiptese de rendimentos decrescentes se aplica aos programas de
transferncia de renda, com o considervel aumento na cobertura isto era de se
esperar, no constituindo resultado negativo per se. Se o Coeficiente de Incidncia do
PBF em 2006 (0,568) comparado com os ltimos nmeros disponveis para os
programas Progresa/Oportunidades, no Mxico (0,56), e Chile Solidrio (0,57),
verifica-se que os valores so muito prximos. Ou seja, a focalizao do PBF
encontra-se no nvel dos melhores padres internacionais.
TABELA 7
Famlias beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia

2004
No recebe
Recebe
Total
Entre os que recebem o benefcio
2006
No recebe
Recebe
Total
Entre os que recebem o benefcio
No elegvel
77,9%
5,3%
83,2%
42,5%
No elegvel
76,6%
8,3%
84,9%
49,2%
Elegvel
9,6%
7,2%
16,8%
57,5%
Elegvel
6,6%
8,5%
15,1%
50,8%
Total
87,5%
12,5%
100,0%
100,0%
Total
83,2%
16,8%
100,0%
100,0%
Outra forma de avaliar a focalizao das transferncias de renda verificar a

proporo de famlias ou de pessoas que atendem estritamente aos critrios de
22
ipea
elegibilidade. A tabela 7 mostra que em 2004 e 2006, respectivamente, 42,5% e

49,2% das famlias que recebiam o Bolsa Famlia tinham uma renda per capita
lquida da transferncia acima do critrio de elegibilidade (tabela 2) ento vigente
para o programa.
GRFICO 2
Pessoas beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia, segundo centsimo de renda

100%
Bolsa Famlia Mdia Mvel
90%
Bolsa Famlia Ideal

80%
5,9%
70%
Cobertura
60%
66,9%
50%
40%
30%
20%
14,9%
10%
12,2%
0%
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Centsimo de renda
O grfico 2 mostra as mesmas categorias, mas a unidade de anlise so as pessoas

e no as famlias. O eixo horizontal mostra o centsimo de renda e o eixo vertical
duas coberturas: a ideal (linha slida) e uma mdia mvel da cobertura observada
(linha tracejada). Os percentuais de 14,9 % e 66,9 % representam as propores da
populao brasileira que esto na categoria na qual deveriam estar: pessoas em
famlias no elegveis que no recebem e pessoas em famlias elegveis que recebem
uma Bolsa Famlia. J os percentuais de 5,9 % e 12,2 % mostram os erros de incluso
indevida pessoas em famlias no elegveis recebendo uma Bolsa Famlia , e de
excluso indevida pessoas em famlias elegveis que deveriam estar recebendo, mas
no recebem.
A curva tracejada mostra que, quanto mais pobres as pessoas, mais recebem o
benefcio. Isto coerente com as curvas e coeficientes de incidncia do PBF. No
entanto, h considervel erro de focalizao prximo da linha de elegibilidade. Quase
metade das famlias que recebiam o PBF no atendiam aos critrios de entrada no
programa. Trata-se de um nmero bastante elevado, que entra em aparente
contradio com os bons resultados dos coeficientes de incidncia. Qual a explicao?
H trs possveis explicaes para este elevado erro de focalizao: (i) fraudes; (ii)
erros na medida da renda, os principais dos quais ocorreriam na captao da renda
pelos agentes municipais do PBF e na projeo populacional; e (iii) volatilidade de
renda. de conhecimento geral que as fraudes existem. Elas beneficiam, por
ipea
23
exemplo, parentes e amigos de polticos eleitos ou cabos eleitorais que claramente no

tm direito de receber o benefcio. No entanto, o nmero de casos de fraude
levantado situa-se em algumas centenas, o que, em comparao aos 11 milhes de
benefcios, insignificante.
Erros na captao da renda e volatilidade de renda devem ser bem mais
relevantes. As famlias prximas, mas acima, da linha de elegibilidade do PBF tm
incentivos claros para subdeclarar sua renda. Alm disso, assistentes sociais podem
identificar famlias como pobres, mesmo estas no cumprindo formalmente as
exigncias para entrarem no programa, e decidirem fazer estimativas para baixo da
renda familiar. Talvez a explicao mais plausvel seja que as pessoas em geral, e
particulamente as pessoas mais pobres, frequentemente no sabem qual sua renda
mensal. Um vendedor ambulante pode saber exatamente quanto vendeu no dia, mas
calcular o lucro lquido no ms bem mais difcil.
Ao contrrio da fraude explcita, difcil estimar qual a prevalncia desse tipo de
erro de focalizao, tendo em vista que ele se confunde com a insegurana, ou
volatilidade, da renda de famlias pobres. Isto ocorre porque a renda informada na
PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a condio
socioeconmica das famlias. Alm de no saber exatamente quanto faturou no ms, o
nosso vendedor ambulante aufere rendimentos diferentes possivelmente muito
diferentes a cada ms. Como uma pessoa que cai abaixo da linha de pobreza tem
direito a uma Bolsa Famlia por dois anos antes da verificao seguinte, o nmero de
beneficirios do PBF ser muito maior que o estimado em uma pesquisa transversal
com a PNAD.
Posto que em uma pesquisa transversal o erro de reportagem da renda e a
volatilidade de renda se confundem, difcil fazer uma estimativa precisa de quo
maior deveria ser o nmero de beneficirios, se comparado s estimativas da PNAD.
No h dvida, contudo, de que a volatilidade de renda explica boa parte dos dois e
meio milhes de famlias elegveis no atendidas pelo PBF.
2.6 O CADASTRO, O PAPEL DA CAIXA E A GESTO DE INFORMAO
A CEF desempenha, claramente, papel demasiado grande na gesto e operao
do Programa Bolsa Famlia. Ela no apenas o agente pagador, mas tambm opera o
Cadastro. Ou seja, controla a base de informaes na qual se baseia todo o PBF. Isto
em si j um problema, pois o rgo que deveria reger o programa a SENARC
no tem controle direto das informaes. Contudo, o problema muito pior, na
medida em que o sistema da Caixa tem se mostrado inadequado para o manejo do
Cadastro nico.
Esta inadequao no ocorre por incompetncia da Caixa no processamento de
informaes per se. A Caixa dispe de recursos tecnolgicos de tima qualidade e seu
pessoal de informtica possui extrema competncia. A inadequao reside na grande
dificuldade de se usarem as informaes do Cadastro nico para fins gerenciais e de
anlise, o que tem gerado considerveis complicaes na conduo da poltica. H
problemas graves na extrao de dados, no fornecimento de espelhos e em vrios
outros aspectos da gesto do Cadastro. Isto ocorre porque o sistema da Caixa no
facilita o uso das informaes, uma vez que no foi feito para isto.
24
ipea
A inadequao do sistema no deveria surpreender. Afinal, a Caixa uma

instituio financeira, e seus procedimentos refletem necessidades especficas de
dados. Instituies como o IBGE ou o INEP tm sistemas muito melhores e mais
adequados ao uso de informaes para fins analticos. Isto no quer dizer que seja
impossvel ajustar os sistemas da Caixa para tais fins. Houve uma m especificao
inicial do Cadastro nico, relacionada ao pouco tempo disponvel para o
desenvolvimento do sistema (e desenvolvimento de tudo o mais no incio do PBF).
Isto fez com que muitos detalhes importantes ficassem a cargo de tcnicos da Caixa,
acostumados gesto de contas bancrias, e no de informaes sociais.
verdade, no entanto, que a situao j foi muito pior. At 2005, por exemplo,
o sistema sequer permitia atualizaes nos cadastros. Antes de 2007, o controle do
o
Cadastro por parte da Caixa estava assegurado pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho
de 2001. Hoje, existe ao menos um espao normativo para que a Caixa deixe de ser o
operador do Cadastro e h cada vez mais mecanismos de avaliao da qualidade, de
deteco de inconsistncias e de presso por ajustes. Em junho deste ano (2009),
iniciado um novo sistema. Resta ver se seu funcionamento ser muito melhor que o
do sistema atual.
Se ignorarmos as falhas no sistema da Caixa e existem tambm diversas falhas
que independem da Caixa o Cadastro nico um bom cadastro de pessoas pobres.
Sofre de vis de seleo, na medida em que alguns municpios tm maior
competncia ou empenho que outros para manter um bom cadastro, o que implica
necessidade de cuidados em seu uso para comparaes intermunicipais. O Cadastro
incompleto porque existem famlias pobres que nunca foram cadastradas, fato
evidente a partir da anlise dos dados da PNAD. Alm do mais, o IGD mostra que
algo em torno de 20% das famlias tm informaes incompletas ou incoerentes e
outros 20% no so entrevistadas h mais de dois anos.
No entanto, o Cadastro conta com um bom questionrio e, principalmente,
uma adeso massiva de milhares de agentes municipais, que nele acreditam e que se
esforam ao mximo para fornecer-lhe as melhores e mais atualizadas informaes
possveis. Poderamos afirmar que estarem 20% de famlias com informaes
incompletas ou incoerentes quer tambm dizer que 80% das famlias no cadastro
contam com informaes completas e coerentes. O Cadastro nico a primeira
experincia de coleta de informaes sobre grande parte das famlias no Brasil que vai
alm de um nome e um nmero. Trata-se de um empreendimento admirvel, que
abre um canal de comunicao entre o Estado e a populao mais pobre. Ou seja,
enquanto cadastro de pobres, o Cadastro nico admiravelmente bom.
3 IMPACTOS
Como seria de se esperar de uma novidade no panorama das polticas sociais, o
Programa Bolsa Famlia tem sido avaliado com bastante intensidade. O universo de
avaliaes do PBF no Brasil vasto, e existem diversas anlises quantitativas e
qualitativas. Aqui se faz apenas um resumo breve de alguns dos principais resultados.
ipea
25
3.1 DESIGUALDADE
H ampla literatura documentando a contribuio do PBF no combate
desigualdade no Brasil (SOARES et al., 2006; SOARES et al., 2007; HOFFMANN,
2007; BARROS et al., 2007; SOARES et al., 2009). Barros et al. (2007) usam
distribuies de renda contrafatuais, mas a maior parte dos trabalhos citados mede
esta contribuio usando a curva de concentrao e um nmero que a caracteriza, o
10
coeficiente de concentrao. Por comodidade, a discusso neste texto seguir Soares
et al. (2006) e Soares et al. (2008), mas as concluses dos os outros trs trabalhos so
essencialmente as mesmas.
A tabela 8 mostra coeficientes de concentrao e pesos na renda total de diversos
agregados de renda calculados a partir da PNAD. A tabela 9, por seu turno, mostra a
contribuio de cada agregado de renda para a reduo da desigualdade, de 1995 a
2004 e de 2004 a 2006.
TABELA 8
Coeficientes de concentrao e pesos de diversos agregados de renda

Coeficiente de concentrao
1995
2004
2006
59.9
56.9
56.0
59.4
56.7
56.3
58.1
59.8
57.8
72.2
64.9
65.4
-11.1
-5.4
-52.4
-49.8
Tipo de renda
Renda domiciliar per capita
Renda do trabalho
Aposentadorias e penses pblicas
Outros rendimentos (capital)
BPC-LOAS
Bolsa Famlia
1995
100.0%
82.0%
13.3%
4.6%
0.0%
0.0%
Peso na renda total

2004
2006
100.0%
100.0%
76.5%
76.0%
18.0%
17.9%
4.8%
4.9%
0.3%
0.5%
0.5%
0.7%
Fonte: Soares et al. (2006); Soares et al. (2008)
De 1995 a 2004, o coeficiente de Gini caiu quase trs pontos. Considerando que
a queda ocorreu quase que inteiramente aps 2001, trata-se de um bom ritmo de
queda. A decomposio do coeficiente de Gini neste perodo mostra que a renda do
trabalho foi responsvel por 73% da reduo da desigualdade. No entanto, o PBF,
apesar de ser responsvel por meros 0,5% da renda das famlias, foi responsvel por
19% da queda. No deixa de ser relevante tambm a importante contribuio do
BPC, que responde por 0,3% da renda das famlias, mas 7% da reduo do
coeficiente de Gini.
TABELA 9
Decomposio da queda no coeficiente de Gini

Contribuio absoluta
95 a 04
04 a 06
-2.9
-1.0
-2.1
-0.3
0.3
-0.4
-0.3
0.0
-0.2
-0.1
-0.5
-0.2
Tipo de renda
Renda domiciliar per capita
Renda do trabalho
Aposentadorias e penses pblicas
Outros rendimentos (capital)
BPC-LOAS
Bolsa Famlia
Contribuio percentual
95 a 04
04 a 06
100%
100%
73%
32%
-10%
37%
11%
-4%
7%
14%
19%
21%
Fonte: Soares et al. (2006); Soares et al. (2008)
10. A curva de concentrao anloga curva de incidncia, mas construda usando-se a renda bruta, incluindo-se os
benefcios transferidos. Para saber quais rendimentos e transferncias contribuem para a desigualdade de renda, basta
calcular o coeficiente de concentrao e a participao mdia na renda total de cada um. Em termos matemticos:
'G
((c
k
G )'M k M k 'ck ) ,
onde G o coeficiente de Gini, ck representa o coeficiente de
concentrao da renda k e Mk a participao da renda k na renda total.
26
ipea
De 2004 a 2006, o coeficiente de Gini caiu quase um ponto. Trata-se de uma

reduo razovel na desigualdade de renda, embora em um ritmo um pouco menor
que o constatado no perodo 2001 a 2004, que foi de 0,7 ponto ao ano (a.a.),
segundo Barros et al. (2007). O que podemos destacar na tabela 9 que as
transferncias sociais focalizadas, cujo peso na renda total de cerca de 1%,
contriburam com um tero da queda na desigualdade. S o PBF influenciou 20%
desta reduo. Por seu turno, a renda do trabalho e as aposentadorias e penses
pblicas, responsveis por trs quartos e 18% da renda total, respectivamente,
tambm contriburam com aproximadamente um tero cada. Esta eficcia das
transferncias, tanto do BPC como do PBF, na reduo da desigualdade, se deve
progressividade dos benefcios, que por sua vez est ligada focalizao destes.
3.2 POBREZA
O PBF tem tido pequeno impacto sobre a pobreza medida como porcentagem de
pessoas vivendo abaixo do valor de R$ 120,00, que configura a linha de pobreza do
prprio programa. Isto seria previsvel, uma vez que os valores transferidos so
substantivamente menores que a linha de R$ 120,00 per capita. H, no entanto, um
impacto maior sobre o hiato de pobreza e a severidade da pobreza, medidas que do
11
maior peso ao que ocorre na cauda inferior da distribuio.
TABELA 10
Impactos do PBF sobre a pobreza

Efeito / medida
Com Bolsa Famlia
Sem Bolsa Famlia
Reduo absoluta (pontos percentuais)
Reduo percentual
P0: porcentagem
21.7%
20.0%
1.64
8%
P1: hiato
9.4%
7.8%
1.68
18%
P2: severidade
5.9%
4.6%
1.30
22%
Fonte: Microdados da PNAD (2006)
A tabela 10 mostra que o PBF reduz a porcentagem de pessoas pobres em apenas

1,64 ponto percentual, de 21,7% para 20,0% da populao. pouco: 1,64 ponto
equivale a 8% de 21,7%. No entanto, o hiato de pobreza se reduz em 18% de 9,4%
para 7,8% , e a severidade da pobreza cai em quase um quarto de 5,9% para 4,6%.
A ausncia de impacto do PBF sobre a pobreza se deve no falta de focalizao
e sim ao baixo valor dos benefcios. Maiores impactos, s com maiores benefcios.
3.3 NUTRIO
Uma das maiores preocupaes do Bolsa Famlia a nutrio das crianas
beneficirias, na medida em que a prpria concepo do programa se deu dentro do
Programa Fome Zero. Alm disso, h uma vasta literatura que mostra que as
condies nutricionais de crianas de at seis anos impactam fortemente no s o
bem-estar imediato das mesmas, mas tambm determina o desenvolvimento fsico e
mental para toda a vida do indivduo. A pesquisa de avaliao de impacto do Bolsa
D
11. A frmula para as diferentes medidas de pobreza : P(D) = 1/n 6i [(z yi)/z] , onde z a linha de pobreza, yi
a renda familiar per capita, n a populao e D um parmetro. P(0) a taxa de pobreza, P(1) proporcional ao hiato
de pobreza e P(2) proporcional severidade da pobreza.
ipea
27
Famlia (AIBF) investigou, entre outros, o impacto do PBF no estado nutricional das
crianas beneficirias.
Para isso, utilizou-se o mtodo propensity score matching (PSM), comparando a
condio nutricional das crianas do PBF em relao a dois outros grupos elegveis:
quelas atendidas por outros programas de transferncia de renda e quelas elegveis,
mas no beneficirias de nenhum programa. Os autores analisaram crianas de seis a
60
meses,
avaliando
os
seguintes
indicadores
antropomtricos:
(i) altura por idade; (ii) peso por altura; (iii) peso por idade; e (iv) o ndice de massa
corporal por idade. Foram realizadas anlises em separado para crianas oriundas de
domiclios com renda per capita at R$200,00 e at R$100,00 para o Brasil e para as
regies Nordeste, Norte/Centro-Oeste e Sul/Sudeste, cuja anlise era permitida pelo
esquema amostral.
Os resultados no apontam efeito algum do programa Bolsa Famlia na condio
nutricional dessas crianas, em nvel nacional ou regional. Ou seja, no foi detectada
nenhuma diferena significativa no estado nutricional de participantes do Bolsa e de
no participantes (ANDRADE, CHEIN e RIBAS, 2007).
Resultado semelhante j foi encontrado nas avaliaes de outros programas.
As crianas em famlias beneficirias do Progresa/Oportunidades tambm no
apresentavam melhorias nutricionais, o que particularmente grave, dado que o
objetivo do programa o aumento do capital humano da gerao seguinte. Em funo
disto, a parte nutricional do programa foi redesenhada, com a manuteno de
suplementos nutricionais para crianas e a incluso de melhor assessoria s famlias
sobre as maneiras de us-los.
Este resultado sugere que talvez seja necessrio para o PBF um programa
complementar nutricional.
3.4 TRABALHO
Uma das crticas mais ouvidas na mdia a respeito do Bolsa Famlia relativa ao
efeito-preguia. Segundo esta crtica, condicionar um benefcio renda da famlia
pode levar acomodao e diminuir a oferta de trabalho de seus membros. Ou seja, a
hiptese que a transferncia criaria um desincentivo ao trabalho, principalmente
naquelas famlias para as quais s existe o benefcio bsico e, portanto, no h
condicionalidade a ser cumprida.
A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia condicionada tanto
renda das famlias quanto frequncia de suas crianas escola no fcil. Isto
porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das
famlias e h diversos efeitos a considerar. Uma transferncia no condicionada pode
aumentar ou diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito-riqueza
que no muda os preos relativos. Ao condicionar o benefcio renda da famlia,
mudam-se os preos relativos e h um efeito, no ambguo, no sentido de reduzir a
oferta de trabalho. Por outro lado, a procura por trabalho tem custos, e possvel que
o acesso a uma renda exgena permita que um ou mais membros busquem trabalho
com maior intensidade. Finalmente, exigir que as crianas frequentem a escola gera
efeito, novamente no ambguo, na direo da reduo da sua oferta de trabalho, o
28
ipea
que pode levar ao aumento da oferta de trabalho dos outros membros da famlia.
Ou seja, a anlise terica microeconmica joga pouca luz sobre se h ou no um
efeito-preguia, deixando claro que se trata de uma questo emprica.
No Brasil o interesse pelo tema tem sido crescente, uma vez que essa uma das
crticas mais contundentes ao PBF. Foguel e Barros (2008), Teixeira (2008), e os
resultados da avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia realizada pelo
Cedeplar e publicados em 2007 analisam a oferta de trabalho de adultos. Tavares
(2008) analisa o efeito do programa sobre a oferta de trabalho das mes beneficirias.
Finalmente, Cardoso e Souza (2004) analisam os impactos dos programas de
transferncia no Brasil sobre a oferta de trabalho das crianas.
Foguel e Barros (2008) estudaram o efeito dos programas de transferncia sobre
a taxa de participao de mulheres e de homens adultos no mercado de trabalho
brasileiro, utilizando um painel de municpios cobertos pela PNAD entre 2001 e
2005. Os autores estimaram os efeitos destes programas tanto sobre a taxa de
participao quanto sobre o nmero mdio de horas trabalhadas.
Os resultados referentes s estimaes para as taxas de participao so distintas
daquelas feitas para as horas trabalhadas. No caso das taxas de participao, os efeitos
so nulos para as mulheres, mas significativos e positivos para os homens. J os
resultados referentes s horas trabalhadas no mostram efeito para homens adultos,
mas apontam um efeito negativo para as mulheres, ou seja, estas mulheres passam a
trabalhar menos horas. Em outras palavras, os programas de transferncia
condicionada de renda no Brasil no mudam o nmero mdio de horas trabalhadas
pelos homens, mas aumentam sua taxa de participao, e levam a uma queda nas
horas trabalhadas pelas mulheres, sem exercer influncia sobre sua taxa de
participao. Entretanto, Foguel e Barros ressaltam que, apesar de estatisticamente
significante, a magnitude dos efeitos to pequena que pode ser considerada nula.
Teixeira (2008) usa um indicador da intensidade de tratamento para estimar se o
valor recebido pela famlia tem impacto sobre a oferta de trabalho. Para tanto, a
autora estima o impacto do tamanho da transferncia sobre a oferta de trabalho. So
estimados impactos sobre a oferta de horas em atividades formais e informais.
Os resultados encontrados pela autora indicam que no h nenhum efeito este
realmente nulo sobre as horas trabalhadas por homens no setor formal. H efeitos
pequenos e no significativos para homens que so trabalhadores por conta prpria; e
h efeitos maiores para mulheres, tanto no mercado formal quanto entre
trabalhadoras por conta prpria.
Cardoso e Souza (2004) usam o censo do IBGE de 2000 e o propensity score
matching para estimar o impacto dos programas existentes em 2000 sobre frequncia
escolar e oferta de trabalho de crianas e adolescentes. O censo de 2000 identifica a
renda dos programas de transferncia junto com BPC e seguro-desemprego. Para
identificar o efeito apenas da renda dos programas de transferncia condicionados, os
autores criam quatro grupos demogrficos: as famlias pobres com pais empregados
(para identificar a renda dos programas condicionados vis--vis seguro-desemprego);
as famlias pobres; as famlias com pais empregados; e todas as famlias. Dentro de
cada grupo, para cada famlia que recebe a renda dos programas de transferncia (com
ipea
29
as limitaes acima enumeradas) pareada outra famlia que no recebe este tipo de
renda, criando um grupo de controle. As diferenas entre os dois grupos perfazem o
impacto dos programas.
Embora os resultados variem levemente de grupo para grupo, Cardoso e Souza
encontram, tanto para meninos quanto para meninas, um aumento de trs pontos
percentuais, significativo e substantivo, da frequncia escola. Para as meninas, os
autores encontram diminuies significativas da ordem de um ponto percentual na
probabilidade de trabalhar. Para meninos, encontram diminuies, que no so
estatisticamente significativas, da ordem de meio ponto percentual.
Finalmente, Tavares analisa o efeito do Programa Bolsa Famlia sobre a oferta de
trabalho das mes beneficirias. A inteno da autora saber se h algum tipo de
incentivo adverso do programa no sentido de provocar uma diminuio da jornada
de trabalho destas mulheres. Para tanto, utiliza o mtodo propensity score matching
(PSM) e a PNAD de 2004, a qual possibilita identificar domiclios beneficirios do
PBF e de outros programas, como PETI e BPC. Foram consideradas todas as mes, o
que admite a possibilidade de mais de uma me por domiclio. Dessa forma, a autora
compara as mes beneficirias com dois outros grupos: um grupo de mes no
beneficirias e outro grupo de mes no beneficirias com renda familiar per capita
igual ou inferior a R$ 260,00.
As concluses de Tavares mostram que as mes beneficirias tendem a diminuir,
entre 5% e 10%, a jornada de trabalho, tanto em relao a todas as mes no
beneficirias quanto s mes no beneficirias com renda familiar per capita de at R$
260,00. Isto representa entre 1,7 e 0,8 hora semanal de trabalho a menos, o que no
exatamente um nmero substantivo.
Em concluso, a maior parte dos estudos encontra efeitos demasiadamente
pequenos para serem relevantes. H um efeito um pouco maior apenas para mes,
que podem chegar a trabalhar quase duas horas a menos semanais por receberem uma
Bolsa Famlia. Duas consideraes merecem nfase. Primeiro, um efeito realmente
pequeno. Segundo, h uma grande literatura sobre desenvolvimento infantil
mostrando que os cuidados das mes com as crianas pequenas tm consequncias
importantes, que duram toda a vida. Isto sugere que a reduo da oferta de trabalho
das mes um efeito do Programa Bolsa Famlia a ser comemorado, e no lamentado.
3.5 CIDADANIA, PAPIS DE GNERO E ISOLAMENTO SOCIAL
notadamente difcil mensurar quantitativamente o impacto do Programa Bolsa
Famlia sobre as noes de cidadania ou papis de gnero. No entanto, h estudos
qualitativos, como o de Suarez e Libardoni (2007), que deixam claro que o PBF
tambm tem impactos nesta rea. O trabalho foi feito mediante a aplicao de
questionrios semiabertos e grupos focais entre beneficirias e gestoras do PBF, em
dez municpios da Federao. As concluses so que o PBF teve um impacto positivo
nas noes de cidadania das mulheres titulares do benefcio, nas relaes de gnero
em decorrncia da elevao do poder de barganha das mulheres perante seus maridos
ou companheiros, e na reduo do isolamento social destas mulheres.
30
ipea
Depoimentos de gestoras e de beneficirias mostram que tanto a posse de

documentao (certides de nascimento, identidades) como as prprias noes
de cidadania sofreram impactos positivos do PBF. No caso da posse de documentos, a
mudana foi muito maior, mas tambm houve mudanas na compreenso dos direitos.
Nas relaes de gnero, a transformao clara. Embora provavelmente existam,
no houve entre as famlias entrevistadas casos de aumento de violncia familiar por
causa da recepo do benefcio pelas mulheres. De fato, quase todas as entrevistadas
relatam que o benefcio aumentou sua autonomia frente aos maridos. Agora que tm
seus prprios recursos, no precisam mais pedir dinheiro e se sujeitar s broncas dos
maridos para fazerem as compras da casa.
Finalmente, uma das caractersticas marcantes das famlias mais pobres no Brasil
seu isolamento social. Vivem em partes isoladas das cidades e no tm muito
contato com vizinhos ou familiares. Tanto o benefcio o qual permite que saiam
mais de casa como o fato de participarem de grupos de outros beneficirios do PBF
reduziram este isolamento.
4 O FUTURO
Como se pode inferir pela leitura das pginas iniciais deste trabalho, houve muitas
alteraes nos programas de transferncia de renda condicionada at meados da
presente dcada. Nos ltimos anos, no entanto, no se processaram grandes
mudanas conceituais nem de desenho, e quase toda a ateno do MDS se deu a
pequenas, porm importantes, melhorias gerenciais. provvel que at o final do
governo Lula esta situao permanea, e que novas mudanas conceituais ou de
desenho do PBF ocorram apenas no prximo governo.
O PBF hoje um programa de extrema importncia no panorama das polticas
sociais no Brasil. Tem um nmero de beneficirios comparvel ao das grandes
polticas, como a sade e educao pblicas e a previdncia social, que perfazem a
espinha dorsal da poltica social brasileira. Pode-se pensar que o Programa Bolsa
Famlia cumpriu um importante papel nesta primeira fase. So conhecidos os
impactos do PBF na reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda, na
maior frequncia escolar e na garantia de que as crianas beneficirias no se
submetam ao trabalho infantil como antes. Contudo, ante o que foi mostrado neste
trabalho, conclui-se que o PBF deve se transformar a partir de agora.
O PBF no um programa de gerao de oportunidades, como o Chile
Solidrio; no exatamente um programa de incentivo acumulao do capital
humano, como o Progresa/Oportunidades; e tambm no claramente um programa
de proteo social, como o Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social
(PANES) uruguaio ou o Programa de Garantia de Renda Mnima de 1991. No
momento, ele um estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica
social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo seria meramente mudla. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF
permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no prprio programa, e este
acaba frustrando todos os trs objetivos citados.
ipea
31
Cada escolha tomada leva a distintas decorrncias operacionais. Desta definio

conceitual mais geral sero derivadas as respostas para as diversas perguntas que
permeiam o PBF. As contrapartidas devem ser duramente cobradas ou devem ser um
detalhe menor? Deve permanecer um programa de oramento definido ou se
transformar em direito? Se for proteo social, deve ser mais integrado com outras
partes do sistema de proteo social, como o BPC, as aposentadorias e penses do
INSS e o seguro-desemprego? Deve haver tempo mximo de permanncia? O foco
deve se aproximar dos programas de gerao de oportunidades, os que buscam as
portas de sada? Hoje, o PBF um programa ainda hbrido, cuja natureza no
clara, e no mdio prazo ter que sofrer alguma modificao de desenho e se assumir
enquanto uma ou outra coisa.
Para ajudar a refletir sobre essas trs diferentes concepes de programas de
transferncia de renda condicionada, podem ser citadas experincias de vrios pases
que representam cada uma das abordagens. Atenhamo-nos a trs casos polares
(SOARES e BRITTO, 2007). No primeiro encontram-se os programas que tm por
objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza, mediante o
incentivo acumulao de capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente
da cobrana das contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia constituir-se
em meio para viabilizar a formao da gerao seguinte. A porta de sada a formao
da gerao vindoura, e a sada de uma famlia antes disto colide com o objetivo do
prprio programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com
os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital
humano, como educao ou sade. O melhor exemplo deste caso polar o
Progresa/Oportunidades mexicano.
No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistncia
temporria a famlias pobres, acoplada gerao de oportunidades. Equivalem a uma
UTI da pobreza: as transferncias de renda so as transfuses de sangue que mantm
o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, no
mdio prazo, da doena da pobreza. Nestes casos, as portas de sada tm papel
primordial, e necessrio que estes programas estejam intimamente conectados
oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito,
desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a famlia para
que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de
permanncia fazem todo sentido, para que no se gerem incentivos adversos. Este
talvez seja o desenho mais comum de programa de transferncia condicionado na
Amrica Latina, sendo o Chile Solidario seu primeiro exemplo.
Finalmente, h os programas de transferncia que so, assumidamente, proteo
social. Nestes, o objetivo primordial dotar os pobres de renda, para que estes consigam
viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram caminhos para melhoria de
vida. Nestes casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que
explica as frmulas que lhes outorgam benefcios, bem assim a exigncia de
contrapartidas educacionais e de sade. Se o programa proteo social, deve ser pensado
enquanto poltica permanente; portanto, o prazo de permanncia se prolonga enquanto
dura a necessidade da famlia. Diversamente da abordagem anterior, aqui a busca por
portas de sada mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas,
preferencialmente em outros ministrios. O melhor exemplo o Plan de Asistencia
32
ipea
Nacional a la Emergencia Social (PANES) uruguaio. No nosso caso, ir nesta direo

equivale a ir novamente rumo a um Programa de Garantia de Renda Mnima, como no
Projeto do Senador Suplicy (1991), referido na seo 1.1 deste texto.
Ento, quo vadis, Bolsa Famlia? As discusses acadmica e poltica no Brasil
tm, em grande medida, ignorado o modelo mexicano. Tempos de permanncia
intencionalmente longos, cobrana frrea de contrapartidas e fim ou limitao dos
programas complementares no um receiturio lido ou ouvido no Brasil. No nosso
pas, os dois paradigmas que duelam por supremacia so o modelo de assistncia
temporria acoplada gerao de oportunidades e o modelo de proteo social.
Quais as consequncias de cada um desses desenhos? H diversos pontos que
precisam ser esclarecidos, alguns deles operacionais, como a relao da SENARC com
a Caixa Econmica Federal e do Cadastro nico com o Cadastro de Informaes
Sociais (CNIS), outros conceituais, como a relao com o Benefcio de Prestao
Continuada, a transformao em direito, as polticas de gerao de oportunidades e a
cobrana das contrapartidas. No entanto, os pontos operacionais dependem dos
conceituais e vice-versa. No possvel fazer um divrcio entre a gesto de uma
poltica e o conceito que dela se tem.
4.1 O CADASTRO E O PAPEL DA CAIXA
Embora em qualquer modelo o papel da CEF deva ser redimensionado,
principalmente dado seu sistema de gesto de informao, natural que esta
instituio desempenhe um papel maior no modelo de assistncia temporria
acoplada gerao de oportunidades. Isto porque a chave do sucesso neste modelo
o acoplamento do benefcio s aes de gerao de oportunidades. E a prpria Caixa
o agente operador de grande parte das aes de gerao de oportunidades, embora
no tenha sido muito ativa em fazer os vnculos entre elas.
Se o objetivo for gerar oportunidades, ento, no que se refere ao Cadastro, o
principal desafio ser uma fonte de informaes, tanto gerencial como para avaliao
de impactos, para os programas complementares. O fato de tratar-se de um cadastro
de pobres, e no cidados, no um problema, na medida em que no h inteno de
fuso do PBF com o sistema de proteo social maior. Dito de outro modo, as
interaes so horizontais entre programas complementares, mas sempre para o
mesmo pblico (de pobres).
Dado que os programas de gerao de oportunidades no Brasil tm uma longa e
reconhecida histria de fracasso, a avaliao de impactos com grupos de controle
vlidos (se possvel, experimentais) fundamental para o sucesso deste modelo.
A gerao de oportunidades, ao contrrio do que se verifica quanto proteo social,
no uma rea detentora de bons modelos de desenho de intervenes, embora conte
com muitos modelos de como no faz-las. Isto quer dizer que haver
necessariamente muita experimentao com forte avaliao, at se chegar a modelos
eficazes para aes de gerao de oportunidades.
Em suma, o sistema de informaes ideal para renda condicionada, numa
perspectiva de gerao de oportunidades, algo parecido com o que existe hoje,
ipea
33
embora com sistema de informtica melhorado e mais consistente enfoque de

avaliao de impacto.
Se o modelo for o de proteo social, ento o papel da Caixa deveria realmente
ser reduzido ao de agente pagador. Nada que a Caixa faz, a no ser pagar o benefcio,
relevante do ponto de vista da proteo social. Os programas complementares
continuariam relativamente marginais, como atualmente, ou passariam a ser ainda
mais marginais, o que faz com que o papel da Caixa enquanto agente operador de
boa parte destes outros programas no seja to relevante para o PBF.
Se o PBF se transformar em um programa de garantia de renda mnima,
incorporando-se plenamente ao sistema de proteo social hoje existente, o Cadastro
nico, que presentemente um cadastro de pobres, tambm deve incorporar-se ao
atual sistema de proteo social. Se o PBF for em direo renda mnima focalizada,
o que se busca um Cadastro com interaes verticais nas quais os cidados de todas
as faixas de renda seriam acompanhados. Ou seja, o Cadastro nico deve ser uma
etapa intermediria na construo de um cadastro de cidados, ou, na nomenclatura
existente, do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Neste modelo, o
prprio desenho de gesto do Cadastro nico teria que ser repensado, para que se
integrasse cada vez mais ao CNIS.
Eventualmente, haver tambm interaes horizontais: o CNIS dever juntar,
com um nico identificador, informaes do programa de garantia de renda mnima,
da Seguridade Social, e registros trabalhistas. Parte desta construo j comeou:
tanto o Cadastro nico como os registros da sade e da educao usam o Nmero de
Informaes Sociais (NIS) em uma de suas diversas modalidades (NIT, PIS, PASEP).
4.2 A RELAO COM O BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA
Se o PBF se transformar em garantia de renda mnima, surge imediatamente o
problema de um pas que tem duas polticas de garantia de renda mnima, com linhas
de elegibilidade, sistema de informaes, valor de benefcio e conceito de famlia
diferentes e conflitantes. Hoje j um pouco difcil justificar a existncia de dois
benefcios com to pouca coordenao no mesmo Ministrio. Se o PBF for direito,
ficar mais difcil ainda.
Se o PBF se transformar em direito, contudo, a coordenao no dever ser um
problema maior. H uma diferena conceitual bsica relevante entre o PBF como
direito e o BPC (que j direito). Enquanto o primeiro complementao de renda,
o segundo substituio de renda. O BPC pensado para quem no deveria estar
trabalhando e o PBF pensado para quem poderia trabalhar se vivesse em um pas no
qual a demanda por trabalho fosse adequada. Isto quer dizer que o fato de os
benefcios serem diferentes no traz maiores problemas conceituais ou operacionais.
O conceito de famlia e as linhas de elegibilidade podem ser facilmente
ajustados, principalmente agora que um quarto de um salrio mnimo e R$ 140,00
esto relativamente prximos. Promover uma fuso dos conceitos de famlia e linhas
de elegibilidade faria com que o BPC e o PBF se fundissem em um nico programa
de garantia de renda mnima, com o mesmo conceito de famlia e as mesmas linhas
de elegibilidade, mas com duas vertentes: substituio e complementao de renda.
34
ipea
Todavia, se o caminho a ser trilhado o da renda condicionada como gerao de

oportunidades, ento no h razo para aproximar-se do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC). O PBF teria como foco a gerao de oportunidades, e o BPC, a
garantia de renda mnima para deficientes e idosos, como hoje.
4.3 AS CONTRAPARTIDAS
H razes para cobrar contrapartida das famlias, tanto do PBF centrado na gerao
de oportunidades quanto do PBF para garantia de renda mnima. No entanto, se o
PBF for pensado como gerao de oportunidades, ele ter de se acoplar a polticas e
programas para a rea de trabalho e renda. A ideia central que, atravs de programas
de treinamento e de gerao de emprego, as famlias saiam da pobreza gerando a
prpria renda. Portanto, se o objetivo gerar oportunidades, ento as contrapartidas
podem e devem ser ampliadas e duramente cobradas, uma vez que as famlias
incapazes de cumpri-las tambm sero incapazes de encontrar as portas de sada, pelo
menos no seguindo a estratgia do programa.
Se o PBF visto como garantia de renda mnima focalizada ou mesmo como
proteo social, o conjunto das contrapartidas deve ser mantido o menor possvel e
focado na garantia da transmisso da proteo social dada s famlias para suas
crianas e outros indivduos vulnerveis. Isto porque se o conjunto de contrapartidas
for muito extenso, as famlias mais vulnerveis sero justamente aquelas incapazes de
cumprir as contrapartidas, frustrando o objetivo de proteo social do programa. O
mesmo se aplica dureza das cobranas. Se a cobrana no for branda, sero as
famlias mais vulnerveis as desligadas do programa. No que no existe necessidade
de contrapartidas, mas deve-se entender que exatamente em funo do alto grau de
vulnerabilidade social que muitas famlias no conseguem atender s exigncias e,
portanto, devem ser encontradas formas de lhes prestar ainda maior assistncia social,
e no alij-las do processo de resgate social.
Enfim, espera-se ter mostrado que o Bolsa Famlia uma poltica revolucionria
em termos de poltica social no Brasil. Embora produto de uma trajetria prvia nas
polticas sociais, o PBF revolucionou a proteo social no pas. Os impactos do PBF
foram relevantes no combate desigualdade e a algumas medidas de pobreza, e dele
no decorrem impactos negativos.
No entanto, o Bolsa Famlia um programa cuja natureza hbrida requer, no
mdio prazo, uma definio do seu carter essencial. Nesse sentido, importante
ressaltar que um programa de gerao de oportunidades para os pobres difere
substantiva e significativamente de um programa de garantia de renda mnima.
Caractersticas fundamentais para o sucesso de um levam, necessariamente,
frustrao dos objetivos do outro. Cabe ao processo poltico a deciso acerca do que o
Brasil precisa, mas importante que se saiba que h uma escolha a ser feita.
ipea
35
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importncia das cotas para a focalizao do Programa Bolsa Famlia. Niteri:
Faculdade de Economia, Universidade Federal Fluminense, 2008. (Texto para
Discusso, n. 238).
ipea
37
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009
EDITORIAL
Coordenao
Iranilde Rego
Reviso
Cladio Passos de Oliveira

Reginaldo da Silva Domingos
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Editorao
Cludia Mattosinhos Cordeiro

Everson da Silva Moura
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar

70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Tiragem: 130 exemplares

13 - Bolsa Familia Avaliacao

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TEXTO PARA DISCUSSO N 1424

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA:

TEXTO PARA DISCUSSO N 1424

O PROGRAMA BOLSA FAMLIA:

TEXTO PARA DISCUSSO

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

informaes para profissionais especializados e

As opinies emitidas nesta publicao so de

Fundao pblica vinculada Secretaria

Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos

permitida a reproduo deste texto e dos dados

2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO

1 BREVE HISTRIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

texto para discusso | 1424 | out. 2009

familiar garantindo transferncia de solidariedade , ela tambm, por definio,

texto para discusso | 1424 | out. 2009

Familiar para Educao, no Distrito Federal, com inicio em maio de 1995; e o

texto para discusso | 1424 | out. 2009

Em outubro de 2003, o Governo Federal criou o programa Bolsa Famlia, cujo

2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO

2. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro 2003.

texto para discusso | 1424 | out. 2009

andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares do PBF. A SENARC

Ao contrrio de uma aposentadoria, um seguro-desemprego ou o pagamento de

texto para discusso | 1424 | out. 2009

recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares

Abrangncia do Programa Bolsa Famlia

Nmero de famlias (Cadastro nico) (milhes)

Nmero de famlias (PNAD) (milhes)

Percentual de famlias (PNAD)

Percentual da renda das famlias (PNAD)

Gasto com benefcios (em R$ milhes)

Percentual do PIB (Siafi/Sidor)

Fonte: PNAD; SAGI/MDS Matriz de informao social

Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e

A definio de famlia relevante e constitui uma das principais diferenas entre

texto para discusso | 1424 | out. 2009

Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois

texto para discusso | 1424 | out. 2009

comunicados, o benefcio bloqueado. Se o cadastro for atualizado e as novas

texto para discusso | 1424 | out. 2009

critica as contrapartidas de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em

Acompanhamento das contrapartidas

texto para discusso | 1424 | out. 2009

O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e bem

texto para discusso | 1424 | out. 2009

Famlias alvos de avisos ou sanes

Apesar do claro endurecimento por parte da SENARC com relao s

texto para discusso | 1424 | out. 2009

texto para discusso | 1424 | out. 2009

2.4 PORTAS DE SADA OU PROGRAMAS COMPLEMENTARES?

texto para discusso | 1424 | out. 2009

as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isto se faz mediante os

Cobertura dos programas de transferncia condicionados em janeiro de 2004

Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social

Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias beneficirias a ser atingida.

texto para discusso | 1424 | out. 2009

atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de beneficirios.

Nmero de famlias cobertas pelos programas de transferncia condicionados de 2004 a 2008, no

Fonte: SAGI/MDS Matriz de Informao Social.

Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a questo se

SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, 9o andar