ENVELHECIMENTO POPULACIONAL, PERDA DE

CAPACIDADE LABORATIVA E POLTICAS PBLICAS

Ana Amlia Camarano*

Solange Kanso**
Daniele Fernandes**

1 INTRODUO
Uma caracterstica comum na dinmica demogrfica da grande maioria dos pases do
mundo o envelhecimento de suas populaes. O envelhecimento da populao brasileira
pode ser medido pela proporo de pessoas de 60 anos ou mais no total da populao. Esta
aumentou de 4% em 1940 para 11% em 2010. Espera-se que este grupo etrio, que era
formado por 20,6 milhes de pessoas em 2010, venha a ser constitudo por 57 milhes em
2040 (Camarano e Kanso, 2009).
reconhecido que os dois fatores responsveis pela longevidade populacional foram
desejados pela sociedade, pois foram o resultado de polticas e incentivos promovidos por
ela e o Estado, ajudados pelo progresso tecnolgico. Entretanto, as suas consequncias
tm sido vistas com preocupao, pois implicam mudanas no padro de transferncia de
recursos pblicos e privados.
A preocupao deve-se associao feita entre envelhecimento e dependncia. O declnio da fecundidade acarreta, no mdio e no longo prazo, uma reduo da populao nas
idades produtivas (potenciais contribuintes e cuidadores). J a diminuio da mortalidade
nas idades avanadas resulta em um aumento no nmero de anos vividos pelos idosos.
Assume-se que a dependncia de qualquer grupo populacional resultado da sua
falta de capacidade de gerar renda (trabalhar) e realizar as atividades da vida diria. Esta
dependncia pode ser reduzida por polticas sociais, especialmente no que diz respeito
gerao de renda. Assume-se que o momento (idade) em que essa dependncia se inicia
diferenciado por grupos sociais, raciais e regies. Entretanto, para a formulao de polticas
pblicas, a demarcao de grupos populacionais muito importante. Atravs dela, possvel
focalizar recursos e garantir direitos. Isto requer algum grau de pragmatismo nos conceitos
utilizados (Camarano e Medeiros, 1999).
No Brasil, como na maioria dos pases do mundo, polticas de reposio de renda pela
perda da capacidade laborativa so baseadas na invalidez constatada e na invalidez presumida

* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.

** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.

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pela idade avanada. O objetivo deste trabalho discutir as contradies e o impacto na

reduo da pobreza das polticas voltadas para repor a renda da populao idosa.

2 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: A LEGISLAO

At finais do sculo XIX, medidas para a proteo dos idosos no diferiam muito das voltadas
para as pessoas doentes; todas eram vistas como incapacitadas para o trabalho (Slater, 1930, apud
Walker, 1991). Por esta razo, as polticas de seguridade social desempenharam um papel importante na determinao do incio da velhice at 1970. A idade para aposentadoria se tornou um
importante divisor de guas entre populao idosa e no idosa (Walker, 1991). Isto levou a que
a ltima fase da vida fosse construda em torno da aposentadoria, especialmente para homens.
Na maioria dos pases, os critrios de elegibilidade para a aposentadoria so a idade
avanada e a invalidez. No Brasil, polticas de reposio de renda pela perda da capacidade laborativa so baseadas na invalidez constatada e na presumida, para o que se define
uma idade. Neste ltimo caso, a idade avanada combinada com um tempo mnimo de
contribuio exigido. No obstante as grandes diferenas sociais e regionais, que marcam
a sociedade brasileira, define-se apenas uma idade para todo o territrio nacional. A nica
diferenciao proposta a por sexo. Alm desses dois sistemas, h outro, que funciona como
um seguro; baseado apenas no tempo de contribuio.1
O Estado brasileiro avanou muito na estratgia de assegurar uma renda mnima para
a populao idosa. Os principais benefcios a que esta tem direito so parte da poltica de
seguridade social, estabelecida pela Constituio Federal (CF) de 1988. Ela introduziu um
conceito mais inclusivo de seguridade social e aumentou a cobertura dos benefcios sociais
na rea rural atravs de mudanas no critrio de elegibilidade. A unidade beneficiria mudou do domiclio para o indivduo. Foi estabelecido um salrio mnimo como piso para os
benefcios sociais tanto na rea urbana quanto na rural.
Os benefcios sociais a que os idosos fazem jus esto inseridos em trs regimes contributivos e em outro no contributivo (assistncia social). O primeiro dirigido a trabalhadores
do setor privado urbano Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e o segundo
voltado para servidores pblicos Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS).2 Estes
ltimos, quando foram estabelecidos, eram parte de uma poltica voltada para a criao de
uma carreira de Estado. Os benefcios de aposentadoria eram no contributivos at 1993.
O acesso aos benefcios contributivos do RGPS pode se dar por tempo de contribuio
ou por idade de avanada. O primeiro requer 35 anos de contribuio para homens e 30
para mulheres e o ltimo uma idade mnima de 65 anos para homens e 60 para mulheres.
Este requer, tambm, 15 anos de contribuio para homens e mulheres. Para os servidores
pblicos, foi estabelecida uma idade mnima de 55 anos para mulheres e 60 para homens e
30 e 35 anos de contribuio, para mulheres e homens, respectivamente.
O terceiro regime previdencirio estabelece os requisitos para os trabalhadores rurais. Este
regime teoricamente contributivo, mas, na prtica, seu financiamento baseado nas contribuies urbanas.3 As condies de elegibilidade so: ter trabalhado na agricultura e ter 60 anos, no
1. Salienta-se aqui que o Brasil um dos poucos pases do mundo que adotam tempo de contribuio sem o estabelecimento
de uma idade mnima como critrio de elegibilidade para o benefcio previdencirio.
2. CF de 1988, Artigo 201.
3. De fato, uma pequena proporo de trabalhadores rurais contribui para a seguridade social, 17,0% em 2011. Alm
disto, uma contribuio foi criada, que incide sobre o valor da primeira venda da produo agrcola, 2,5%. O comprador
responsvel por pag-la. Para maiores detalhes, veja: Beltro, Camarano e Mello (2004).

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caso de homens, e 55, no de mulheres. Para aqueles maiores de 65 anos, homens e mulheres, que
no cumpriram um histrico de contribuio e moram em domiclios cuja renda mensal per capita
inferior a 1/4 do salrio mnimo, foi estabelecido um regime assistencial no contributivo. o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O seu valor de um salrio mnimo. Curiosamente,
este o nico benefcio que no vitalcio, pois se considera que a condio de pobreza conjuntural. A legislao requer uma avaliao das condies de elegibilidade a cada dois anos. Isto
parece uma contradio, dada a idade mnima requerida, e ser discutido posteriormente. Outro
esquema de proteo contra a perda da capacidade laborativa a aposentadoria por invalidez.
Trabalhadores que contribuem para a Seguridade Social, pblica ou privada, e suas famlias so
elegveis, tambm, para as aposentadorias por invalidez.
Essa legislao permitiu o alcance da universalizao da seguridade social brasileira. Em
2011, 84,7% da populao de 65 anos ou mais recebia algum benefcio da seguridade social,
a includas as penses por morte. Entretanto, as polticas de reposio de renda apresentam
algumas contradies, que sero discutidas a seguir.

3 POLTICAS DE REPOSIO DE RENDA: ALGUMAS CONTRADIES4

A hiptese bsica das polticas de reposio de renda o reconhecimento de que a idade
avanada acarreta fragilidades fsicas, mentais e cognitivas, que afetam a capacidade de
trabalhar. Acredita-se que essas perdas acontecem diferentemente entre os indivduos sendo afetadas pelas condies genticas e trajetrias de vida. Como a maioria das legislaes
internacionais, a brasileira se baseia em condies gerais para assegurar o benefcio, seja
por idade ou por tempo de contribuio. Isto se faz necessrio por razes operacionais,
mas resulta em contradies. Como ser visto a seguir, os indivduos esto preenchendo os
requisitos para a aposentadoria ainda muito jovens. Consequentemente, aposentam-se cedo
e retornam ao mercado de trabalho, dado que a legislao assim o permite. Por outro lado,
a legislao exerce, tambm, o papel de expulso do mercado de trabalho, que o caso da
aposentadoria compulsria para os servidores pblicos. Isto ocorre aos 70 anos.
A primeira contradio mencionada diz respeito ao aumento da esperana de vida ao
nascer e seu reduzido efeito na idade apara a aposentadoria. O grfico 1 mostra que enquanto
a esperana de vida ao nascer da populao masculina aumentou em 6,4 anos entre 1992 e
2011, os servidores pblicos aumentaram a sua idade mdia para aposentadoria em quatro
anos e os trabalhadores do setor privado urbano que se aposentaram por tempo de contribuio em um ano. Por outro lado, o benefcio de assistncia social comeou a ser pago seis
anos mais cedo, por mudanas na legislao. A despeito disso, os homens se retiram, em
mdia, trs anos mais tarde do requerido para a legislao, o que verdade, tambm, para
quem recebe o benefcio assistencial. Isto sugere que existem outros fatores alm do tempo
de contribuio que explicam essa diferena (Camarano, Kanso e Fernandes, 2012).
Essa mesma situao se aplica s mulheres, como mostrado no grfico 2. Sua expectativa
de vida ao nascer aumentou em 6,3 anos, a idade para recebimento do benefcio assistencial
e da aposentadoria rural diminuiu em 6,0 e 3,2 anos, respectivamente. J a idade em que
as mulheres do setor pblico se aposentam aumentou em quatro anos. Tambm aumentou,
em 0,8 ano, a idade em que as mulheres do setor privado urbano se aposentam, tanto por
tempo de contribuio quanto por idade avanada. Como os homens, as mulheres tambm
se aposentavam mais tarde que a idade requerida. Neste caso, quatro anos mais tarde.
4. Neste artigo, no esto sendo consideradas as aposentadorias por invalidez.

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GRFICO 1

Brasil: expectativa de vida ao nascer e idade mdia para recebimento do benefcio da

aposentadoria homens
80

60

40

20

Idade urbana

Idade rural

Benefcio assistencial

Tempo de contribuio

Servidores pblicos

Expectativa de vida ao nascer

Fonte: Ministrio da Previdncia Social (MPS)/Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS-Infologo).

GRFICO 2

Brasil: expectativa de vida ao nascer e idade mdia para recebimento do benefcio da

aposentadoria mulheres
80

60

40

20

Idade urbana
Tempo de contribuio

Idade rural
Servidores pblicos

Benefcio assistencial
Expectativa de vida ao nascer

Fonte: MPS/AEPS-Infologo.

As mulheres se aposentam mais cedo que os homens, a despeito de terem uma esperana
de vida mais elevada, o que se considera como a segunda contradio. A maior diferena
foi observada na aposentadoria urbana por idade avanada, 4,2 anos, seguida, da por idade

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rural.5 Isto s no se verifica para o benefcio assistencial, que ocorre 0,3 ano mais tarde para
elas. O resultado que as mulheres passam mais tempo recebendo benefcios previdencirios que os homens, embora contribuam menos. O sistema vigente que estabelece prazos
diferenciados de trabalho/aposentadoria para o recebimento do benefcio entre homens e
mulheres tem como um dos objetivos compensar as mulheres pelo custo de oportunidade
gerado pela maternidade.
A maior esperana de vida feminina aliada crescente participao da mulher no
mercado de trabalho e as mudanas na famlia esto requerendo uma reavaliao das formas
(tempo, alquota) de contribuio por parte das mulheres, dos tradicionais benefcios (duplo
ou no), do valor das penses por morte (igual ao benefcio do cnjuge ou frao deste) e
adaptaes frente nova realidade das famlias com mais de um provedor e das mulheres
que, mesmo casadas, no tm filhos etc. (Camarano e Pasinato, 2007).
A terceira contradio relacionada volta do aposentado ao mercado de trabalho sem
nenhuma restrio, o que permitido pela legislao.6 A tabela 1 mostra o nmero lquido
de anos que um aposentado passa nas atividades econmicas aps o incio do recebimento
do benefcio. Esta medida incorpora o efeito da mortalidade, mas considera as taxas de mortalidade da populao como um todo e no de cada subgrupo de beneficirios. Considera-se,
portanto, que esta uma medida grosseira. No entanto, acredita-se que os erros cometidos
levam a uma subestimao do nmero de anos trabalhados por aqueles que se aposentam
por tempo de contribuio e uma superestimao do comparvel para aqueles que recebem
o benefcio assistencial ou por idade avanada. Acredita-se que os aposentados por tempo de
contribuio vivam mais que os demais devido s suas melhores condies socioeconmicas.
Aqueles que no conseguiram preencher as condies requeridas para a aposentadoria podem
ter a sua sade mais afetada. Isto significa que as diferenas esto subestimadas.
TABELA 1

Brasil: idade mdia para aposentadoria, nmero lquido de anos que um aposentado pode esperar
passar na atividade econmica depois de aposentado e esperana de vida para idade para aposentadoria por regime previdencirio e sexo (2000)
Idade mdia

Nmero lquido de anos

Esperana de vida

Homens

Mulheres

Homens

Mulheres

Homens

Mulheres

Idade urbana

67,94

63,61

3,20

2,14

16,41

21,80

Idade rural

62,92

59,33

4,70

3,08

19,26

24,79

Benefcio assistencial

68,17

68,49

3,20

1,46

16,41

19,04

Tempo de contribuio

55,09

52,17

7,31

5,44

24,59

31,27

Servidores pblicos

61,00

58,00

5,41

3,59

20,50

26,35

Fonte: MPS/AEPS-Infologo.

Pode ser visto na tabela mencionada que os homens que recebem o benefcio por tempo
de contribuio podem esperar passar, em mdia, mais 7,3 anos trabalhando e as mulheres
5,4 anos. Por outro lado, aqueles homens que recebem o BPC continuam no mercado de
trabalho por mais 3,2 anos e as mulheres 1,5 ano. Presume-se que estes litmos, por terem
experimentado uma situao de pobreza na sua trajetria de vida, podem ter suas condies
de sade afetadas e isso ter resultado na perda ou diminuio de sua capacidade de trabalho
5. A legislao estipula uma diferena de cinco anos na idade para se aposentar entre homens e mulheres nesses dois casos.
6. Uma anlise um pouco mais detalhada da volta do aposentado ao mercado de trabalho pode ser encontrada em Camarano,
Kanso e Fernandes (2012).

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mais cedo. De qualquer forma, pode-se dizer que os trabalhadores brasileiros comeam a
receber o benefcio da Seguridade Social antes de perder a capacidade de trabalhar.
Considerando que o aumento da esperana de vida tem sido acompanhado por melhoras
nas condies de sade, e diante da preocupao com o envelhecimento ativo e a reduo no
futuro prximo da oferta de fora de trabalho, seria importante criar-se polticas para manter
o trabalhador na ativa o maior nmero de anos possvel. Isto no significa apenas adiar a
idade mnima aposentadoria, j considerado de alguma forma, nas ltimas reformas. So
necessrias medidas de sade ocupacional que possam reduzir o fluxo de aposentadorias por
invalidez e reduzir o absentesmo no trabalho. Tambm so importantes polticas para reduzir
o preconceito contra o trabalho do idoso e de prover capacitao para que estes indivduos
possam acompanhar as mudanas tecnolgicas.
Outra contradio mostrada nos grficos 3 e 4. Pode-se observar que, excluindo os
servidores pblicos, aqueles que recebem o benefcio de mais alto valor so aqueles que se
aposentam mais cedo, por tempo de contribuio. Como visto anteriormente, este regime
previdencirio no estabelece uma idade mnima para o recebimento do benefcio. Em
2010, nesse regime, os homens se aposentavam aos 55,1 anos e as mulheres aos 52,77 anos e
recebiam o benefcio por 24,6 e 31,3 anos, homens e mulheres, respectivamente (tabela 1).8
Alm disto, a maior parte dos homens recebia a aposentadoria por tempo de contribuio,
41,6%. O benefcio de assistncia social e o rural so os de valor mais baixo, e o primeiro
pago por um tempo menor que os demais, 16,4 anos. Aproximadamente 10% dos homens
recebiam o BPC. O grfico 3 mostra, tambm, que o valor pago aos homens aposentados
pelo setor pblico, em 2011, era 10,9 vezes mais alto que o BPC e o benefcio da previdncia rural. Apenas 2,6% dos homens recebiam tal benefcio. J o valor da aposentadoria por
tempo de contribuio 2,7 vezes mais elevado que o valor desses benefcios.
GRFICO 3

Brasil: valor mdio do benefcio da seguridade social pago e proporo de beneficirios por
regime homens (2011)
(Valor do benefcio em R$)

(% de benefcirios)

6.000

50

5.000

40

4.000
30
3.000
20
2.000
10

1.000

0
Benefcio
Beneficio assistencial
Assistencial

Idade rural
Rural

Idade urbana
Urbana

Tempo de
contribuio
Contribuio

0
pblicos
Servidores Pblicos

Valor do benefcio em R$

% de beneficirios

Fontes: MPS/AEPS-Infologo e Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento,Oramento e Gesto (SRH/MPOG).

7. Neste caso foi considerado o ano de 2010, pois este o ltimo ano para o que se tem estimativas para a esperana de vida.
8. A esperana de vida idade para a aposentadoria , tambm, uma medida grosseira, pois est baseada na experincia
de mortalidade de toda a populao e no est desagregada por tipo de beneficirio.

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Entre as mulheres, as aposentadorias rurais so as mais importantes (grfico 4), e so

responsveis por 45,2% do total de benefcios pagos que, como o assistencial, so os de valor
mais baixo. No primeiro caso, elas passam aproximadamente 25 anos recebendo. Em segundo lugar em importncia colocam-se os benefcios por idade urbanos, que totalizam 24,3%.
Elas o recebem por 21,8 anos. A grande diferena entre homens e mulheres aposentados
que os benefcios destas so sistematicamente de valor mais baixo, com exceo do BPC e da
aposentadoria rural, e que a maioria das mulheres recebia os benefcios de valor mais baixo.
Elas tambm passam um tempo maior que eles recebendo os benefcios.
GRFICO 4

Brasil: valor mdio do benefcio da seguridade social pago e proporo de beneficirios por
regime mulheres (2011)
(Valor do benefcio em R$)

(% de benefcirios)

6.000

50

5.000

40

4.000
30
3.000
20
2.000
10

1.000

0
Benefcio Assistencial
assistencial
Beneficio

Idade rural
Rural

Idade urbana
Urbana

Tempo de
Contribuio
contribuio

Servidores Pblicos
pblicos

Valor do benefcio em R$

% de beneficirios

Fontes: MPS/AEPS-Infologo e SRH/MPOG.

Sumarizando, parece que o sistema de seguridade social brasileiro tende a reforar as

desigualdades sociais que os indivduos experimentaram ao longo de suas vidas, contribui
para a criao de uma dependncia social pela sada precoce do mercado de trabalho e
pressiona as finanas pblicas. Alm disso, tem extrapolado o seu papel de repor a renda
de quem perde a capacidade laborativa. Ao mesmo tempo que incentiva a sada precoce do
mercado de trabalho, exerce o papel de expulso deste, no caso da aposentadoria compulsria. Por outro lado, h que se considerar que o sistema de seguridade social brasileiro
tem exercido um papel importante na reduo da pobreza entre os idosos e suas famlias.9

4 IMPACTOS NA REDUO DA POBREZA

Um dos efeitos no esperados da poltica de seguridade social brasileira a reduo da pobreza
entre idosos e suas famlias. De uma maneira geral, pode-se dizer que os idosos brasileiros
esto em melhor situao financeira que os no idosos. Em 2011, a proporo de idosos
pobres foi de 4,8% e a de no idosos, de 16,7%. Como resultado, a tradicional relao entre
envelhecimento e pobreza deixa de existir. Neste caso, o BPC e a aposentadoria rural tm
exercido um impacto muito importante.
9. Para isto, veja Barros, Mendona e Santos (1999), Beltro, Camarano e Mello (2004), Delgado e Cardoso Jnior (2004)
e Sabia (2004).

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Soares et al. (2006) trabalharam com uma metodologia destinada a identificar indiretamente a distribuio do BPC ao longo de estratos de renda em 2004. Concluram que o valor
do benefcio suficiente para erradicar a pobreza entre a grande maioria dos beneficirios.
Alm disto, observaram que o BPC bem focalizado. concedido predominantemente
populao mais pobre (74% dos beneficirios abaixo da linha de pobreza), e 20% do valor
esto distribudos para as pessoas que se encontram no centsimo mais pobre da distribuio
do rendimento familiar per capita.
Apesar do reconhecimento da boa focalizao do BPC e da sua importncia na reduo
da pobreza entre idosos, frequentemente discutido na literatura que as melhores condies
de vida da populao idosa tm gerado desigualdades entre os grupos sociais, o que pode
resultar em conflitos intergeracionais.10 Isto explicado, em parte, pelo fato de que o valor
do maior benefcio monetrio de assistncia social para no idosos (bolsa famlia) mais
baixo que o BPC.
Ressalta-se aqui que a natureza dos dois benefcios bastante diferente. A transferncia
de renda para no idosos tem por objetivo tirar os indivduos de uma situao de pobreza
extrema e lhes dar condio para a sua entrada/volta ao mercado de trabalho. O seu valor
no pode, portanto, ser muito alto para no desestimular a busca por trabalho, criando,
assim, uma armadilha da pobreza. J o benefcio assistencial para idosos dirigido s pessoas muito pobres com 65 anos ou mais, cuja maioria j deve ter perdido a sua capacidade
de trabalhar e de gerar a sua prpria renda. Portanto, o valor do benefcio deve garantir
a subsistncia bsica dos indivduos e, por isto, foi estipulado um salrio mnimo. Mas a
legislao que rege esse benefcio apresenta, tambm, uma contradio. Dentre todos os
benefcios da seguridade social, o nico no vitalcio, pois a condio de pobreza considerada conjuntural. Mas a perda de capacidade de trabalhar nessa idade irreversvel, por
isto foi includo no pacote de benefcios da seguridade social, como era o seu antecessor, a
Renda Mensal Vitalcia (RMV).11
REFERNCIAS

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10. Ver, por exemplo, Turra e Queirz (2009), Turra, Holz e Cotlear (2011) e Rocha (2008).
11. O BPC substituiu outro beneficio assistencial tambm dirigido s pessoas que perderam a capacidade laborativa pela
idade avanada que era vitalcio.

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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR

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