Estudos Direito Eleitorais

ESTUDOS
ELEITORAIS
Volume 10 - Nmero 1
Janeiro/Abril 2015
Braslia 2015
2014 Tribunal Superior Eleitoral

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Colaboradores
Anna Cristina de Arajo Rodrigues
Keylla Cristina de Oliveira Ferreira
SUMRIO
Apresentao...............................................................................................................................7
Abuso do poder econmico e financiamento das campanhas eleitorais:
projeto Eleies Limpas e a proposta de Dworkin
BRUNNA HELOUISE MARIN............................................................................................. 11
A descrena na instituio do partido poltico
FERNANDA KELEN SOUSA DA SILVA E THAYENNE LORAN GOUVA DE
MENDONA............................................................................................................................. 48
O topos do domiclio eleitoral: conceito, particularidades e aspectos
controversos
JUVENCIO ALMEIDA COSTA NETO............................................................................. 65
Infidelidade partidria
PAULO HAMILTON SIQUEIRA JR................................................................................... 84
A liberdade poltica na obra de John Rawls e o redimensionamento dos
direitos polticos ativos no Brasil
VOLGANE OLIVEIRA CARVALHO............................................................................... 127
Limitao de astreintes no Direito Eleitoral
WALBER DE MOURA AGRA.......................................................................................... 141
APRESENTAO
A Escola Judiciria Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral (EJE/TSE)

apresenta ao leitor o primeiro nmero da revista Estudos Eleitorais de
2015, composto de seis artigos.
No primeiro artigo, Abuso do poder econmico e financiamento das
campanhas eleitorais: projeto Eleies Limpas e a proposta de Dworkin, a
autora Brunna Helouise Marin aborda o afastamento das pessoas jurdicas do financiamento de campanha, bem como a fixao de critrios
objetivos, desvinculados da renda, para a doao feita por pessoas fsicas,
consubstanciada principalmente no projeto de lei de iniciativa popular
Eleies Limpas e na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.650,
proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil perante o Supremo
Tribunal Federal. Nesse contexto, a autora, sob a gide do princpio one
man one vote e com base na teoria de Dworkin, prope a discusso dos
modelos de financiamento, especialmente na medida em que o capital
privado deixa de exercer influncia no pleito eleitoral.
Em A descrena na instituio do partido poltico, Fernanda Kelen
Sousa da Silva e Thayenne Loran Gouva de Mendona buscam expor a
funo dos partidos polticos na democracia brasileira e a falta de legitimidade dessas agremiaes, o que causa crescente descrena popular,
uma vez que o conceito e a carga valorativa dos partidos esto cada vez
mais esquecidos, no s pela sociedade civil, como tambm pela sociedade poltica.
No terceiro artigo, O topos do domiclio eleitoral: conceito, particularidades e aspectos controversos, Juvencio Almeida Costa Neto afirma que
o conceito de domiclio eleitoral encontra recorrente problematizao
prtica quando de sua aplicao. Enquanto o chamado domiclio civil

considerado mais restrito, por limitar-se residncia na qual se anseia
permanncia definitiva, o correspondente eleitoral aplicado, para
efeitos de alistamento, de forma mais flexvel, abarcando a localidade na
qual o eleitor comprova residncia acrescida de envolvimentos afetivos,
familiares e sociais.
O artigo Infidelidade partidria, de Paulo Hamilton Siqueira Jr.,
aborda que a fidelidade partidria inerente estrutura dos partidos
polticos e ao sistema constitucional brasileiro. Entretanto, no mundo
ftico, verifica-se a troca de agremiao, o que caracteriza o ato de infidelidade partidria. Nessa quadra, o autor afirma que o partido poltico
pode buscar, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda do cargo
eletivo com fundamento na Res.-TSE n 22.610/2007, posteriormente
alterada pela Res.-TSE n 22.733/2008.
Volgane Oliveira Carvalho, autor do quinto artigo, cujo ttulo
A liberdade poltica na obra de John Rawls e o redimensionamento dos
direitos polticos ativos no Brasil, expe que, na busca da construo de
um conceito de justia poltica, Rawls apresenta importantes elementos
para a interpretao dos direitos polticos e o estabelecimento de seus
limites mnimos a partir da anlise da liberdade poltica. No Brasil, a
consolidao de um verdadeiro Estado democrtico de direito ocorrida
aps a Constituio Federal de 1988, combinada com alteraes sociais
decorrentes da ps-modernidade, criou ambiente propcio para uma
modificao do comportamento dos cidados. Nesse sentido, o autor
afirma que o alcance dos direitos polticos ativos no pode ficar restrito
ao voto; deve incorporar novos elementos que privilegiem o eleitor e
sua dignidade.
No ltimo artigo, Limitao de astreintes no Direito Eleitoral, Walber
de Moura Agra versa sobre um instituto originrio do Direito Civil, que
se difundiu nos demais ramos do Direito, como, por exemplo, no Direito
Eleitoral. Basicamente, trata-se de uma multa aplicada pelo juiz com
a finalidade de dar cumprimento a um mandamento judicial. O autor
analisa todos os aspectos das astreintes dentro do Direito Eleitoral,
como: conceito; finalidade; legitimidade; possibilidade de modificao;
princpio da proporcionalidade; vedao de enriquecimento ilcito;

extenso da divulgao; e prazo mximo.
A Escola Judiciria Eleitoral, com mais um nmero da revista Estudos
Eleitorais, reafirma seu empenho na valorizao dos estudos eleitorais,
sobretudo no que tange abordagem histrica, terica e prtica de
temas como cidadania e democracia, e incentiva novas colaboraes
nessa relevante rea do saber humano.
PROJETO ELEIES LIMPAS E A

PROPOSTA DE DWORKIN1
ABUSE OF ECONOMIC POWER

AND FINANCING OF ELECTORAL
CAMPAIGNS: PROJECT CLEAN
ELECTIONS AND THE DWORKIN
PROPOSED
BRUNNA HELOUISE MARIN2
Artigo recebido em 5 de setembro de 2014 e aprovado para publicao em 24 de

setembro de 2014.
1
Graduanda em Direito pela Faculdade de Direito do Centro Universitrio Curitiba.

Integrante do Grupo de Estudos Hermenutica Constitucional e a Concretizao dos
Direitos Fundamentais na Ps-Modernidade (Unicuritiba) e do Ncleo de Investigaes
Constitucionais (UFPR).
2
11
ELEIES LIMPAS E A PROPOSTA DE DWORKIN
CAMPANHAS ELEITORAIS:
BRUNNA HELOUISE MARIN
E FINANCIAMENTO DAS
ABUSO DO PODER ECONMICO E FINANCIAMENTO DAS CAMPANHAS ELEITORAIS: PROJETO
ABUSO DO PODER ECONMICO
ESTUDOS ELEITORAIS, V. 10, N. 1, JANEIRO/ABRIL 2015
RESUMO
O processo de escolha dos representantes dos cidados feito por meio
do pleito eleitoral, que deve ocorrer de maneira ntegra, livre de abusos,
sobretudo do poder econmico. As campanhas eleitorais, atualmente,
so financiadas pela iniciativa privada e por verbas pblicas oriundas do
Fundo Partidrio. O afastamento das pessoas jurdicas do financiamento
de campanha ganha destaque em meio reforma poltica, bem como
fixao de critrios objetivos, desvinculados da renda, para a doao
feita por pessoas fsicas, consubstanciada principalmente no projeto de
lei de iniciativa popular Eleies Limpas e na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil
perante o Supremo Tribunal Federal. Nesse contexto, sob a gide do
princpio one man one vote e com base na teoria de Dworkin, prope-se
a discusso dos modelos de financiamento, sobretudo na medida em
que o capital privado deixa de exercer influncia no pleito eleitoral por
meio das campanhas eleitorais, desvinculando o eleito de compromissos com seus financiadores e, em contrapartida, permitindo que o
voto dos menos favorecidos economicamente tenha efetivamente o
mesmo peso do voto dos mais abastados aps o pleito eleitoral, como
uma forma de aperfeioamento da democracia representativa.
Palavras-chave: Democracia. Igualdade do voto. Financiamento de
campanhas eleitorais. Abuso do poder econmico. Eleies limpas.
ABSTRACT
The process of choosing representatives of the people is done through
the electoral process, which should take place with integrity, free from
abuse, especially of economic power. Election campaigns are currently
financed by the private sector, and public funds arising from the party
fund. The remoteness of corporate campaign finance gained prominence amidst Political Reform, and the setting of objective criteria unrelated income for the donation made by individuals, mainly embodied
in the bill of Clean Elections popular initiative and unconstitutionality
lawsuit No. 4650 proposed by the Bar Association of Brazil before the
Supreme Court. In this context, under the aegis of the "one man one
12
1 Introduo
Em meio s propostas da reforma poltica, sobretudo quanto ao
projeto de lei denominado Eleies Limpas, no atual sistema eleitoral
brasileiro, vem tona a discusso sobre a interferncia ilegtima do
poder econmico sobre o pleito eleitoral, refletido, principalmente, no
financiamento privado das campanhas polticas a partir das doaes
feitas por pessoas jurdicas.
Ademais, recentemente, aps conturbados escndalos polticos
e com a tramitao de projetos de lei no Congresso Nacional, que
propem a vedao de doaes feitas por pessoas jurdicas s campanhas eleitorais, e o incio do julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 4.650, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), faz-se
mister o estudo desse tema.
A ADI n 4.650 foi ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) em setembro de 2011 e busca a declarao da inconstitucionalidade de dispositivos da Lei n 9.096/1995
(Lei dos Partidos Polticos) e da Lei n 9.504/1997 (Lei das Eleies), que
permitem que pessoas jurdicas faam doaes s campanhas polticas,
para desestimular eventual troca de favores entre o candidato beneficirio eleito e os seus financiadores.
Nesse mesmo vis, o Projeto de Lei n 6.316, de 2013, conhecido
como Projeto Eleies Limpas, de iniciativa popular, impulsionado pela
13

Keywords: Democracy. Equality of the vote. Financing election

campaigns. Abuse of economic power. Clean elections.
vote" and based on the theory of Dworkin, it is proposed to discuss the

funding models, especially to the extent that private capital ceases to
influence the electoral process through the election campaigns, decoupling elected commitments with their sponsors, and in return, allowing
the vote of disadvantaged economically, effectively, has the same voting
weight of the wealthier after the election campaign, as a way of perfecting representative democracy.
OAB e pelo Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE), tem

como uma de suas propostas principais a alterao da legislao eleitoral
para proibio da doao eleitoral por pessoas jurdicas, buscando-se
o financiamento democrtico das campanhas mediante doaes limitadas feitas por pessoas fsicas e aporte de recursos de um fundo pblico
especfico, alm de proporcionar fiscalizao e controle mais rigorosos.
Assim, necessria se faz uma reflexo acerca da influncia do poder
econmico no processo eleitoral, bem como da sua interferncia nos
mandatos polticos. E, ainda, se faz necessria a anlise de novos modelos
de financiamento de campanhas como um meio de afastar o abuso de
poder econmico, para o fim de equalizar o valor dos votos para todos
os eleitores quanto sua influncia aps as eleies, atravs da anlise da
representao poltica consubstanciada no princpio one man one vote;
do atual sistema brasileiro de financiamento de campanha; e do projeto
Eleies Limpas, quanto ao financiamento democrtico de campanhas
em consonncia com a teoria de Ronald Dworkin.
2 Representao poltica: princpio one man one vote

Aps o Brasil ter vivido perturbadas experincias polticas, com o
fim da ditadura militar e com a promulgao da Constituio Federal de
1988, iniciou-se a redemocratizao do pas, sob a gide de um Estado
democrtico de direito. Nesse vis, a Lei Maior adotou a d
emocracia
representativa conjugada a mecanismos de participao popular,
exercida por meio dos direitos polticos positivos, do voto, do exerccio
de cargo pblico, alm de outros instrumentos que asseguram que o
cidado participe da formao e das decises do governo.
A forma de democracia adotada pela Constituio Federal aquela
em que so eleitos cidados para representao da populao por meio
do voto, alm de permitir que a sociedade civil tenha controle sobre
a administrao pblica. Nesse vis, Gomes, citando Friedrich Muller,
expe que:
14
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
Leciona Canotilho (1998) que o princpio da soberania popular

detm sedimentadas algumas dimenses histricas, como o domnio
poltico, o qual necessita de legitimao, sendo que esta pode somente
derivar do prprio povo. Expe, ainda, que
[...] (3) o povo , ele mesmo, o titular da soberania ou do
poder, o que significa: (i) de forma negativa, o poder do povo
distingue-se de outras formas de domnio <no populares>
(monarca, classe, casta); (ii) de forma positiva, a necessidade
de uma legitimao ela vem do povo e a este se deve reconduzir; (4) a soberania popular o povo, a vontade do povo e
a formao da vontade poltica do povo existe, eficaz e
vinculativa no mbito de uma ordem constitucional materialmente informada pelos princpios da liberdade poltica, da
igualdade dos cidados, de organizao plural de interesses
politicamente relevantes, e procedimentalmente dotada de
instrumentos garantidores da operacionalidade prtica deste
princpio [...] (CANOTILHO, 1998, p. 281).
15

Na democracia representativa, a vontade do povo manifestada

indiretamente pelos representantes eleitos, sendo que o povo soberano e legitima o Estado, consoante o 1 do art. 1 da Constituio
Federal, o qual erige a soberania popular como um dos pontos basilares
da democracia brasileira:
Frisa o eminente jurista que a democracia avanada vai muito

alm da estrutura de meros textos; significa antes um nvel
de exigncias, aqum do qual no se pode ficar e isso tendo
em considerao a maneira pela qual as pessoas devem ser
genericamente tratadas nesse sistema de poder-violncia
[Gewalt] organizados (denominado Estado): no como
subpessoas [Unter-Menschen], no como sditos [Untertanen], tambm no no caso de grupos isolados de pessoas,
mas como membros do Soberano, do povo que legitima no
sentido mais profundo a totalidade desse Estado. (GOMES,
2011, p. 33).
Destaca-se, dentre os direitos polticos previstos na Lei Maior, o

direito ao sufrgio3, representado, sobretudo, pela capacidade eleitoral
ativa e passiva que permite ao cidado participar ativamente da escolha
dos governantes, bem como do pleito eleitoral como candidato. Esse
direito universal, pois pode ser exercido por todos, exceto alguns casos
previstos na prpria Constituio.4
O sufrgio universal exercido pelo voto direto. Ressalta-se: tem
valor igual para todos, de acordo com o art. 14, caput, da Constituio
Federal5, consubstanciado no princpio da igualdade do voto sob a
gide do princpio one man one vote, no sentido de que cada cidado
tem direito a um nico voto para cada eleio referente a cada cargo
parlamentar em disputa. Desse modo, o legislador constituinte erigiu o
princpio da isonomia em relao ao peso e proporo do voto, que
no podem ser diferentes de um eleitor para o outro em razo de critrios distintivos, como em decorrncia de condies econmicas, sociais
ou intelectuais.
Nesse sentido, leciona Gomes (2011, p. 43) que a igualdade decorre
do princpio da isonomia, sendo os cidados colocados no mesmo
plano, ou seja, significa dizer que todas as pessoas tm o mesmo valor
no processo poltico-eleitoral: one man one vote. Destarte, o princpio
da igualdade de voto exige que todos os votos tenham uma eficcia
jurdica igual, ou seja, o mesmo peso. O voto deve ter o mesmo valor de
resultado [...], consoante explica Canotilho (1998, p. 292).
evidente que a referida igualdade deve se estender para alm do
pleito eleitoral, no significando somente um voto para cada eleitor no
momento das eleies, no sentido de que cada eleitor tenha a mesma
influncia sobre o candidato eleito durante o exerccio do mandato,
em consonncia com os objetivos da democracia representativa, que
permite a participao popular ativa no controle da administrao
Alexandre Moraes explica que por meio do sufrgio, o conjunto de cidados de
determinado Estado escolher as pessoas que iro exercer as funes estatais, mediante
o sistema representativo (MORAES, 2012. p. 241).
3
Art. 14 da Constituio Federal de 1988.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: [...].
5
16
Em decorrncia da soberania popular, o candidato eleito (representante) tem a incumbncia que lhe outorgada pelo povo, por meio do
voto, de represent-lo consoante seus anseios e necessidades. Destarte,
a ideia de representao pautada no fato de que as aes praticadas
pelo representante decorrem da sua autoridade de praticar atos em
nome e a favor do povo que lhe legitimou tal poder, ocorrendo uma
delegao de autoridade. De acordo com Canotilho (1998), o princpio
da representao se assenta nos seguintes postulados:
(1) exerccio jurdico, constitucionalmente autorizado, de
<funes de domnio>, feito em nome do povo, por rgos
de soberania do Estado; (2) derivao directa ou indirecta de
legitimao de domnio do princpio da soberania popular;
(3) exerccio do poder com vista a prosseguir os fins ou interesses do povo. Nisto se resumia a tradicional ideia de Lincoln:
<governo do povo, pelo povo, para o povo> (CANOTILHO,
1998, p. 282).
Assim, cabe ao candidato eleito agir em prol dos interesses do

povo, buscando sempre a satisfao do interesse coletivo e no sendo
17
O princpio da igualdade do voto essencial para a caracterizao do sufrgio universal, pois implica diretamente a participao
ativa e passiva nos negcios pblicos. Todavia, conforme ser tratado
no prximo tpico, nos dias de hoje, o referido princpio violado no
mais pela adoo de critrios diferenciadores entre os eleitores, mas pela
prpria sistemtica do financiamento privado de campanhas eleitorais.
Havendo a desigualdade no sufrgio, espelham-se princpios elitistas,
oligrquicos e aristocrticos, de prevalncia de classes ou grupos sociais
(GOMES, 2011, p. 43).
[...] povo, soberano, que se governa. De outro lado, a igualdade significa que a todos dado participar do governo, sem
que se imponham diferenas artificiais e injustificveis como
a origem social, a cor, o grau de instruo, a fortuna ou o nvel
intelectual.
pblica por todos os cidados igualmente. Para Gomes (2011, p. 33), as

ideias de igualdade e liberdade fazem parte da essncia da democracia,
sendo que o prprio
ermitido chegar ao poder para favorecimento pessoal ou de terceiros

p
(PINTO, 2010, p. 71). Nesse diapaso, o referido autor expe que a legitimidade do representante somente tem fora quando os cidados
reencontram-se nos atos daquele, realizando-se, assim, uma representao democrtica material, em dois momentos, quais sejam, momento
referencial substantivo e momento normativo, que reconduzem s
seguintes ideias:
(1) representao como actuao (cuidado) no interesse
de outros e, concretamente, dos cidados portugueses;
(2) representao como disposio para responder (responsiveness, na terminologia norte-americana), ou seja, sensibilizao e capacidade de percepo dos representados para
decidir em congruncia com os desejos e necessidades dos
representados, afectados e vinculados pelos actos dos representantes; (3) representao como processo dialtico entre
representantes e representados no sentido de uma realizao
actualizante dos momentos ou interesses universalizveis do
povo e existentes no povo (no em puras ideias de dever ser
ou em valores apriorsticos) (CANOTILHO, 1998, p. 283).
Desse modo, o processo de representao deve ser baseado em

um dilogo entre o candidato e os eleitores na persecuo do interesse coletivo, sendo que essa dinmica um consectrio da prpria
democracia, sobretudo quando a Constituio Federal legitima o povo
como titular do poder, que ser exercido por representantes eleitos ou
de forma direta. Assim, a participao popular serve tambm como um
meio de fiscalizao e controle sobre os atos e aes dos governantes
que so seus representantes.
3 Abuso do poder econmico e o financiamento

privado de campanhas eleitorais
O processo de escolha dos representantes da populao feito por
meio do pleito eleitoral, que deve ocorrer de maneira ntegra. O legislador constituinte previu expressamente, no art.14, 9, da Constituio,
que deveriam ser protegidas: "[...] a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico [...]".
18
Em decorrncia da probabilidade da prtica de abusos durante

e aps as eleies, a legislao eleitoral disciplina as regras do pleito,
buscando evitar a influncia de poder poltico ou econmico e o uso
indevido dos meios de comunicaes, garantindo a legitimidade do
processo. Ressalta-se a influncia pecuniria nas eleies, sobretudo
sobre o exerccio do mandato eletivo, fator relevante no sistema eleitoral brasileiro em decorrncia da adoo do modelo da lista aberta6,
que impele cada vez mais a necessidade de gastos com as campanhas
eleitorais, pois o candidato disputar votos com membros da mesma
agremiao partidria, alm dos candidatos dos outros partidos, o que
aumenta a concorrncia e, por conseguinte, a estratgia de campanha.7
Consoante Mrlon Reis, Na lista aberta, segundo o modelo atualmente adotado no
Brasil, o eleitor, ao votar, emite dois pronunciamentos concomitantes e inseparveis:
a) afirma seu interesse em que o partido ou coligao de que faz parte o seu candidato
tenha representao no Parlamento; b) indica o nome do candidato que pretende ver
figurar entre os parlamentares eleitos. Nesse modelo, necessria a disputa pelo voto
entre membros de uma mesma agremiao partidria, j que cada candidato precisa
superar os prprios correligionrios na busca de uma cadeira no Legislativo (REIS, 2012,
p. 450-451).
6
Ressalta-se que a lista aberta alvo da reforma poltica e do projeto Eleies Limpas.
19

Em relao ao abuso de poder econmico, segundo Francisco

(2002, p. 13), sua presena inevitvel, porm deve ser disciplinada para
que no possa agir fora dos rgidos limites que a legislao tem de estabelecer, limites estes que devem ser observados pela Justia Eleitoral
e pelas funes a ela essenciais, sob pena de se vulnerarem os regramentos constitucionais a respeito.
Tendo em vista o atual sistema eleitoral brasileiro, no financiamento das campanhas eleitorais que, normalmente, se encontra o abuso
do poder econmico, repelido pela legislao eleitoral e pela prpria Lei
Maior. Essa problemtica faz parte da ADI n 4.650, em trmite no STF,
e da proposta de reforma poltica. Em sntese, ambas propem que o
financiamento das campanhas eleitorais seja exclusivamente pblico
ou, ainda, que seja vedada a doao feita por pessoas jurdicas, suscitando divergncias doutrinrias sobre o tema.
Infere-se, assim, que, como consequncia da necessidade de maior

alocao de recursos financeiros para campanhas, tende a haver maior
proximidade entre os pretensos parlamentares e seus financiadores.
Nesse vis, Gomes (2011, p. 283) expe que, nessa prtica, por bvio, o
financiador no empenha seus recursos por altrusmo ou amor ptria
amada e idolatrada, seno com o fito de ampliar sua rede de influncias,
ter acesso a canais oficiais e at mesmo interferir em decises estatais.
Pode-se dizer que o abuso do poder econmico pode vir a se tornar,
tambm, abuso de poder poltico e desvio de funo pblica, no sentido
de que o candidato eleito, enquanto estiver no exerccio do mandato,
priorizar interesses dos seus financiadores, alheios aos da coletividade.
Ou seja, o propsito do financiamento das campanhas eleitorais por
pessoas jurdicas, normalmente, a compra do acesso aos polticos, s
suas decises.
Nesse diapaso, o eleitor comum, que no contribui para campanhas eleitorais, ou contribui com valores no to significativos, e que,
como de praxe, no exerce ativamente sua cidadania no controle dos
mandatos, optando pela desinformao, acaba por ter seus interesses
manipulados pelos financiadores. Assim, o princpio one man one vote e
a igualdade poltica so violados, pois, constitudos como um grupo de
interesse, acabam por exercer influncia sobre os mandatrios polticos
superior proporo dos votos da populao, sendo indispensvel que
seja o sistema democrtico que controle o dinheiro e no o oposto,
consoante expe Zovatto (2005, p. 287-336).
Diante da reciprocidade existente entre financiador e financiado,
sobretudo quando se remete poltica e s campanhas eleitorais,
evidente a necessidade de regulao do modelo de financiamento
como forma de controle dos abusos praticados e como forma de
preservar o interesse pblico e afastar o mandatrio de influncias
puramente econmicas no momento de agir perante as suas decises
governamentais.
Assim, a interferncia do poder econmico nas eleies acaba
por inverter a lgica da democracia, uma vez que, com o financiamento privado, o pleito eleitoral torna-se apenas um negcio para
20
Segundo Dias, referindo-se a Friedman, para preservao da liberdade, requer-se um sistema de freios e contrapesos, devendo ser removida a atividade econmica do controle da atividade poltica e, ainda,
destaca que:
[...] os liberais deixam escapar o pano de fundo no qual
reside a fonte da tirania corporativa instalada no capitalismo moderno e escancaram o vu do seu cinismo: a fora
econmica, desprovida de controle coletivo (Estado em suas
diversas formas), acaba por controlar o prprio poder poltico
e influenciar de maneira esmagadora a populao, tomando
de assalto as decises coletivas e tornando-as decises
corporativas, que visam favorecer primariamente o interesse
dos ncleos privados que dominam o Estado. a velha privatizao do lucro e socializao do prejuzo. Assim, voltamos
frase inicial: o Estado, no capitalismo moderno concentrado,
mais do que nunca o comit de negcios das grandes
corporaes.8
Infere-se que o uso abusivo de dinheiro no pleito eleitoral, em

relao aos gastos de campanha, bem como a sua arrecadao mediante
DIAS, Leonardo. Democracia e mercado eleitoral. Disponvel em: <http://www.
pragmatismopolitico.com.br/2013/09/democracia-mercado-eleitoral.html>. Acesso em:
5 abr. 2014.
8
21

O abuso de poder econmico, caracterizado pela utilizao

de recursos materiais (financeiros) para fins, principalmente,
de propaganda eleitoral acima dos limites legalmente estipulados, atenta contra o princpio da igualdade que deve
nortear as campanhas eletivas, excluindo da disputa os candidatos que no possuam grande disponibilidade econmica,
assim como aqueles que no so ungidos por grupos empresariais, interessados em se beneficiar do poder poltico a ser
exercido pelo candidato da situao, aps eleito (MOREIRA,
1998, p. 49).
os financiadores, que posteriormente cobraro do candidato eleito a

defesa dos seus interesses, o que ofusca a efetiva representao popular.
Desse modo, evidente a necessidade de restringir, regular e controlar
a utilizao do capital nas questes eleitorais, pois, alm de interferir na
igualdade dos candidatos que disputam as eleies, como visto, refletir
aps essas, consoante Moreira (1998):
financiamento privado, acaba por influenciar tanto o voto quanto a

conduta do mandatrio poltico perante o Poder Legislativo e Executivo,
aviltando a representao poltica como aquela em que o eleito representa os interesses do povo, devendo governar consoante os anseios
desse, e no de acordo com o interesse dos seus financiadores.
inequvoco que a interferncia econmica excessiva nas eleies
ameaa a democracia. De acordo com Zovatto (2005), a corrupo:
[...] corri os fundamentos da moderna teoria da representao, que est na base do ideal democrtico; afeta o princpio de publicidade e transparncia; empobrece a qualidade
da democracia ao subtrair da agenda pblica todas aquelas
questes que constituem a contraprestao corrupta correspondente recepo por parte dos partidos de fundos irregulares; e provoca uma srie de ilcitos em cascata (ZOVATTO,
2005, p. 287-336).
Todavia, consoante Costa (2010), no h como negar a influncia

do poder econmico e poltico nas eleies, fato inseparvel da vida
em sociedade, sobretudo em virtude do sistema capitalista, incontestvel. Assim, o Direito deve impor contornos ao seu exerccio legtimo,
tornando ilcito, e, por isso mesmo abusivo, todo o uso nocivo do poder
econmico ou do poder poltico, que contamina a liberdade do voto e o
resultado legtimo das eleies (COSTA, 2010, p. 275).
Nesse passo, a respeito da reforma eleitoral, Barreto (1995, p. 80)
dispe que necessrio o controle firme do abuso do poder econmico;
caso contrrio, as doaes eleitorais serviriam apenas como investimento
que dominariam o Poder Legislativo e o Executivo, tornando nossos
procedimentos eleitorais uma variante da concorrncia que impera nos
meios empresariais e transformando nossos polticos em seus meros
empregados, com a carteira de trabalho assinada pelo poder pblico.
clara, portanto, a importncia da reforma poltica pugnada por
toda a populao brasileira, impulsionada pela OAB e pelo Projeto Eleies Limpas, quanto ao financiamento privado de campanhas como
forma de preservar um dos princpios fundamentais da democracia
22
Atualmente, os financiamentos so feitos tanto pelo setor pblico

quanto pelo setor privado, sendo que a Lei Maior no prev a forma
de arrecadao e gasto das campanhas, porm a legislao ordinria
e as resolues do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) regulamentam o
tema. Cabe aos candidatos observar tais obrigaes, sob pena de terem
suas contas de campanha reprovadas, sofrerem aplicao de multa e
incidirem em alguma das hipteses de inelegibilidade previstas na Lei
Complementar n 135/2010 (Lei da Ficha Limpa).
Quanto ao financiamento, Gomes (2011, p. 288) destaca que se trata
[...] dos recursos materiais empregados pelos candidatos com vistas
captao de votos dos eleitores. Dispe o art. 20 da Lei n 9.504/1997:
O candidato a cargo eletivo far, diretamente ou por intermdio de pessoa por ele designada, a administrao financeira de sua campanha, usando recursos repassados pelo
comit, inclusive os relativos cota do Fundo Partidrio,
recursos prprios ou doaes de pessoas fsicas ou jurdicas,
na forma estabelecida nesta lei.
23
O sistema brasileiro de financiamento de campanha remete ao

levantamento de valores para arcar com os gastos decorrentes das
campanhas eleitorais que se compreende como [...] o complexo de atos
e procedimentos tcnicos empregados por candidato e agremiao
poltica com vistas a obter o voto dos eleitores e lograr xito na disputa
de cargo pblico eletivo (GOMES, 2011, p. 297).
4 Atual sistema brasileiro de financiamento de

campanha
igualdade do voto , bem como a prpria representatividade poltica,

afastando os abusos do poder econmico, to nefastos democracia
representativa.
No que se refere aos recursos pblicos destinados s campanhas,

h o repasse do Fundo Partidrio aos partidos polticos9, o que se constitui como uma forma direta de financiamento pelo Estado, que consiste
de: multas e penalidades pecunirias aplicadas decorrentes do Cdigo
Eleitoral e demais legislao atinente; destinao de recursos financeiros por meio de lei eventual ou permanentemente; doaes feitas
por pessoas fsicas e jurdicas; e dotaes oramentrias da Unio. Esse
recurso, alm de ser destinado manuteno do prprio partido, destinado s campanhas eleitorais, consoante prev o art. 44, inciso III, da Lei
n 9.096/1995 (Lei dos Partidos Polticos), porm, Gomes (2011) adverte:
Observe-se que, conquanto os recursos do Fundo Partidrio
no sejam propriamente destinados ao financiamento de
campanhas, pois seu objetivo primeiro fazer frente aos gastos
decorrentes da movimentao cotidiana da agremiao,
induvidoso que so largamente empregados para esse fim
(GOMES, 2011, p. 287).
Ainda quanto ao financiamento pblico, de forma indireta, h o

custeio do horrio poltico gratuito, com a deduo dos tributos devidos
pelas emissoras de televiso aberta e de rdio, de acordo com o pargrafo nico do art. 52 da aludida lei.10
Por outro lado, h o financiamento privado das campanhas eleitorais, que feito atravs de: i) recursos dos prprios candidatos; ii) doaes
feitas por pessoas fsicas e jurdicas; iii) doaes feitas pelos comits financeiros e partidos; iv) receitas decorrentes da comercializao de bens e
realizao de eventos do partido.
A utilizao de recursos prprios pode ser entendida como a doao
feita pelo prprio candidato a sua campanha como um investimento.
O art. 23, 1, inciso II, da Lei 9.504/1997, estabelece que o valor mximo
dos gastos deve ficar limitado ao estabelecido pelo seu partido e que
essas doaes devem ser devidamente contabilizadas, inclusive com a
emisso de recibos.
9
Cf. arts. 38 a 44 da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Polticos).
Art. 52. Pargrafo nico. As emissoras de rdio e televiso tero direito a compensao
fiscal pela cedncia do horrio gratuito previsto nesta lei.
10
24
No que concerne ao financiamento pelo setor privado, h limitaes legais para fazer doaes s campanhas eleitorais. Inicialmente, a
lei fixar, at o dia 10 de junho do ano do pleito eleitoral, o limite dos
gastos de campanha para os cargos em disputa. No caso de omisso,
caber ao partido poltico fixar esse limite e comunicar Justia Eleitoral,
de acordo com o art. 17-A da Lei das Eleies. Dispe o art. 18 da referida
lei que, no registro dos candidatos, os partidos e as coligaes comunicaro tambm Justia Eleitoral os valores mximos com gastos que
sero feitos por cargo eletivo em cada eleio a que concorrerem, sendo
evidente que o valor estabelecido pelo partido ou coligao por cargo
eletivo deve respeitar o teto previsto (GOMES, 2011, p. 293).
Aos partidos obrigatria a criao de comits especficos para
movimentao dos recursos financeiros das campanhas eleitorais,
conforme dispe o inciso I do art. 34 da Lei dos Partidos Polticos,
sendo que, conforme leciona o referido autor, conquanto os gastos de
campanha dever ser realizados pelos candidatos, pessoalmente ou por
pessoa por eles designada, ao comit financeiro incumbe arrecadar e
gerir os recursos (GOMES, 2011, p. 287).
Cabe salientar que toda doao deve ser feita mediante recibo, pois,
ante o princpio da transparncia, [...] preciso que os eleitores saibam,
ou possam saber, da origem dos recursos usados nas campanhas polticas, sob pena de se formar representao poltica mendaz, dissociada
da verdadeira vontade coletiva (GOMES, 2011, p. 286).
25

Sobre comercializao de bens e realizao de eventos, estes ltimos

devem ser comunicados com antecedncia de cinco dias Justia Eleitoral para possibilitar fiscalizao e, para a venda de bens, aplicam-se os
dispositivos e limites relativos s doaes, podendo abranger dinheiro
ou bens estimveis em dinheiro.
No que concerne s doaes feitas pelos partidos aos candidatos,

prev o art. 39, 5, da Lei dos Partidos Polticos, que, no ano eleitoral,
as agremiaes podero distribuir, pelas diversas eleies, os recursos
percebidos por pessoas fsicas e jurdicas, atendidos alguns critrios,
observando-se os limites fixados na Lei n 9.504/1997.
De acordo com o art. 23, 1, inciso I, da Lei n 9.504/1997, pessoa

fsica pode fazer doaes para as campanhas, em dinheiro ou estimveis
em dinheiro11, no mximo, at 10% do seu rendimento total, tendo como
base o ano anterior ao da eleio, aferido na declarao de imposto de
renda. Alm disso, nos outros pargrafos, a lei regula como dever-se-
proceder doao. No mais, conforme o 3 do referido artigo, aqueles
que realizarem transaes acima do limite j mencionado estaro
sujeitos multa de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
Todavia, ressalta-se que o limite exposto anteriormente no aplicvel s doaes estimveis em dinheiro relativas utilizao de bens
mveis ou imveis de propriedade do doador, desde que o valor da
doao no ultrapasse R$50.000,00 (cinquenta mil reais), de acordo com
o 7 do art. 23 da citada lei. O art. 27 da mesma lei prev que qualquer
eleitor poder realizar gastos em apoio a candidato at a quantia de um
mil Ufirs, sem contabilizao, desde que no reembolsados.
Por outro lado, as pessoas jurdicas, consoante o art. 81, 1, da
aludida lei, podem doar, a partir do registro dos comits financeiros dos
partidos ou coligaes, at o limite de 2% de seu rendimento bruto,
tendo em vista o ano anterior ao do pleito. Destaca-se que, em relao
s pessoas jurdicas constitudas no ano da eleio que fazem doaes
a determinada campanha eleitoral, dever-se- analisar a gravidade da
conduta, segundo entendimento do TSE.
Os 2 e 3 da mencionada lei remetem s penalidades s quais
estaro sujeitas as pessoas jurdicas no caso de doao acima do limite
legal, quais sejam, respectivamente, a pena pecuniria de multa e a
proibio de participar de licitaes pblicas e de contratar com o
poder pblico pelo perodo de cinco anos, por determinao da Justia
Eleitoral.
No obstante, a Lei das Eleies, em seu art. 24, prev quais instituies so proibidas de efetuar de forma direta ou indireta doaes s
Leciona Mrlon Reis: So consideradas doaes no apenas os valores monetrios
efetivamente transferidos ao candidato ou ao comit financeiro, mas a disponibilizao de
outros recursos materiais cujo uso possua valor estimvel em dinheiro (REIS, 2012, p. 207).
11
26
O fato de algum doar recursos para campanha de determinado candidato no lhe assegura direito algum para
interferir na atuao do beneficirio, caso eleito. Doao de
campanha no compra de commodity para interferir na
atuao do governante cuja campanha foi bancada com
a ddiva. No gera obrigao alguma para com o doador
(PINTO, 2010, p. 211).
Entretanto, infelizmente, o que ocorre na maioria das vezes,

demonstrando-se a necessidade de uma reforma eleitoral, sobretudo
quanto ao financiamento das campanhas, com uma mudana da legislao atual existente.
1.1 Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.650, proposta

pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Em vista do sistema atual de financiamento de campanhas,
sobretudo em relao ao setor privado, visando aprimorar a democracia brasileira, o Conselho Federal da OAB ajuizou ao direta de
27

Note-se que necessria a arrecadao de grande monta de recursos,

visto que campanhas eleitorais tendem a despender muitos gastos, que
normalmente no so supridos nica e exclusivamente pelos partidos
ou candidatos. Alm disso, h limitao legal de doaes. Por isso, h a
permisso da doao por pessoas fsicas e jurdicas pela legislao, com a
adoo do sistema misto de financiamento, em virtude de seu desvirtuamento, demonstrando-se a necessidade de reforma da legislao quanto
ao financiamento das campanhas. Consoante Pinto (2010),
campanhas polticas. O legislador vedou, mormente, o envolvimento da

administrao pblica e de rgos que dela recebem recursos com as
agremiaes partidrias, para que no haja desvio de finalidade, uma vez
que probe a percepo de doaes advindas de autarquias, empresas
pblicas, concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia
mista, etc.
inconstitucionalidade perante o STF, questionando normas das leis

n 9.096/1995 e n 9.504/1997 atinentes ao financiamento de campanhas
eleitorais pelo setor privado. Alega-se, em sua fundamentao jurdica,
que, em decorrncia da interdependncia do processo eleitoral com o
poder econmico, h uma interferncia nefasta ao funcionamento da
democracia, o que ocasiona desigualdade poltica e influncia ilegtima
na atuao do Estado e prejudica aqueles que no possuem patrimnio
expressivo e no financiam as campanhas eleitorais. Ressalta-se, ainda,
que, da infiltrao do dinheiro, criam-se vnculos entre os doadores e os
polticos, favorecendo a corrupo.
Nesse vis, exps o Conselho Federal da OAB que o legislador tem
o dever constitucional de disciplinar o financiamento de campanhas de
forma a evitar o abuso do poder econmico, impondo limitaes, uma
vez que os atuais limites no so suficientes. Visa-se, com a ADI n 4.650,
afastar as pessoas jurdicas do financiamento privado, bem como, com
relao s pessoas naturais, estabelecer novos critrios para evitar a desigualdade econmica.
Ressaltou a OAB, ainda, o princpio da igualdade poltica: todos
devem ter iguais possibilidades e influenciar a formao da vontade
coletiva, inexistindo igualdade entre as pessoas fsicas e jurdicas. Em
relao ao princpio democrtico, destacou que este pressupe a igualdade poltica dos cidados, o princpio one man one vote e no se compatibiliza com a atribuio legal de um poder maior a um em detrimento
dos outros, inexistindo igualdade entre as pessoas fsicas e jurdicas.
Por outro lado, no que concerne ao princpio republicano, a Ordem
salientou que ele envolve a responsabilidade jurdico-poltica dos
agentes pblicos, e o modelo atual de financiamento de campanhas
compromete a eficcia desse princpio, o que exige providncia da jurisdio constitucional.
Ademais, defendeu-se que deve ser aplicado o princpio da proporcionalidade tambm quando h deficincia manifesta na ao estatal,
sendo que as normas impugnadas na ADI desatendem esse princpio,
pois:
28
No obstante, exps que h uma discusso sobre a atuao judicial constitucional com papel contramajoritrio, porm, no presente
caso, h amplas circunstncias que justificam a interveno do STF na
questo debatida por se tratar de democracia e representatividade. Em
relao medida cautelar, requereu a OAB a suspenso dos dispositivos
impugnados por haver grave ofensa aos princpios acima citados, bem
como pela possibilidade de haver novas eleies at o julgamento final
da ao, impedindo-se efeitos deletrios das doaes em questo, que
podero ter efeito irreversvel, destacando, entretanto, o princpio da
anterioridade eleitoral. Por fim, requereu a Ordem a procedncia da ao
para que:
e.1 seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 24 da Lei n 9.504/1997, na parte em
que autoriza, a contrario sensu, a doao por pessoas jurdicas
a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.650,
Ministro Relator Luiz Fux, Braslia/DF, 5 de setembro de 2013.
12
29

A OAB tambm destacou os pedidos e as tcnicas de deciso no

controle de constitucionalidade, abordando a diferena entre texto e
norma legal; a declarao de inconstitucionalidade com eficcia ex nunc,
pois, quanto s doaes j realizadas, h presuno de constitucionalidade; as lacunas jurdicas ameaadoras e a declarao de inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade; a exortao ao legislador deciso
aditiva de princpio, dilogos interinstitucionais, democracia e proteo
efetiva da Constituio , que deve ser provocado para agir, caso
contrrio, compete ao TSE suprir provisoriamente eventual lacuna criada.
A violao proporcionalidade, na sua faceta de proibio

proteo deficiente, manifesta no caso, diante da constatao de que as normas legais impugnadas no protegem
de maneira suficiente a igualdade, a democracia e o princpio republicano princpios de capital importncia na
ordem constitucional brasileira. E, sob a perspectiva dos interesses constitucionais em conflito, o que se perde por fora
desta deficincia em proteo estatal no minimamente
compensado pelas vantagens obtidas em razo da tutela
insuficiente.12
do pargrafo nico do mesmo dispositivo, e do art. 81, caput

e 1 do referido diploma legal;
e.2 seja declarada a inconstitucionalidade parcial, sem
reduo de texto, do art. 31 da Lei n 9.096/1995, na parte em
que autoriza, a contrario sensu, a realizao de doaes por
pessoas jurdicas a partidos polticos; e a inconstitucionalidade das expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38,
inciso III, da mesma lei, e e jurdicas, inserida no art. 39, caput
e 5, do citado diploma legal;
e.3 seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia
de nulidade, do art. 23, 1, incisos I e II, da Lei n 9.504/1997,
autorizando-se que tais preceitos mantenham a eficcia por
mais 24 (vinte e quatro) meses, a fim de se evitar a criao de
uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite s
doaes de campanha realizadas por pessoas naturais e ao
uso de recursos prprios pelos candidatos nessas campanhas;
e.4 seja declarada a inconstitucionalidade, sem pronncia
de nulidade, do art. 39, 5, da Lei n 9.096/1995 com
exceo da expresso e jurdicas, contemplada no pedido
e-2, supra autorizando-se que tal preceito mantenha a
eficcia por mais at 24 meses, a fim de se evitar a criao
de uma lacuna jurdica ameaadora na disciplina do limite
s doaes a partido poltico realizadas por pessoas naturais.
e.5 seja instado o Congresso Nacional a editar legislao
que estabelea (1) limite per capita uniforme para doaes
a campanha eleitoral ou a partido por pessoa natural, em
patamar baixo o suficiente para no comprometer excessivamente a igualdade nas eleies, bem como (2) limite, com as
mesmas caractersticas, para o uso de recursos prprios pelos
candidatos em campanha eleitoral, no prazo de 18 (dezoito)
meses, sob pena de atribuir-se ao Eg. Tribunal Superior Eleitoral (TSE) a competncia para regular provisoriamente a
questo.13
O Ministro Luiz Fux, designado relator da ADI, determinou a aplicao

do art. 12 da Lei n 9.868/1999 ao, com a adoo do rito sumrio,
ante a relevncia da matria em discusso, sendo intimado o presidente
Ministro Relator Luiz Fux, Braslia, DF, 5 de setembro de 2013.
13
30
Na oportunidade, vrias entidades e personalidades demonstraram, com dados, as

graves consequncias do financiamento de campanha por empresas. Foi demonstrado
que os gastos gerais da campanha eleitoral de 2002 atingiram 800 milhes de reais e,
em 2010, com um crescimento de 600%, atingiram a cifra de 4,5 bilhes. Nas eleies
de 2010, 1% dos doadores de campanha contribuiu com 61% do total das contribuies
e 10 deles com 22%. Um dado revelador indica que as contribuies foram feitas
por um pequeno grupo que corresponde a 0,5% das empresas brasileiras. Projeto de
iniciativa popular de reforma poltica e democrtica e eleies limpas: por um sistema poltico
identificado com as reivindicaes do povo. Disponvel em: <http://imagem.vermelho.org.
br/biblioteca/cartilha_-_reforma_politica_democratica_e_eleicoes_limpas_-_texto_
para_impressao_(1)59650. pdf.>. Acesso em: 16 fev. 2014.
14

Ministro Relator Luiz Fux, Braslia, DF, 11 de dezembro de 2013.
15
Para declarar, com eficcia ex tunc: a inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto
do artigo 24 da Lei n 9.504/1997, na parte em que autoriza a doao por pessoas jurdicas
a campanhas eleitorais; declarar a inconstitucionalidade do art. 24, pargrafo nico, e do
art. 81, caput e 1, da Lei n 9.507/1994; declarar a inconstitucionalidade parcial sem
reduo de texto do art. 31 da Lei n 9.096/1995, na parte em que autoriza a realizao
de doaes por pessoas jurdicas a partidos polticos; e declarar a inconstitucionalidade
das expresses ou pessoa jurdica, constante no art. 38, inciso III, e e jurdicas, inserta no
art. 39, caput e 5, todos preceitos da Lei n 9.096/1995.
16
31

Em seu voto, o ministro relator destacou que o atual sistema de

financiamento permite a interferncia do poder econmico sobre
o poder poltico, bem como que o limite concedido pela legislao
s doaes de pessoas fsicas um fator de desequilbrio, sendo que
o sistema poltico que no permita que o cidado comum e a sociedade civil influenciem as decises legislativas, derrotados que so pela
fora das elites econmicas, no pode ser considerado democrtico em
sentido pleno.15 Tambm defendeu a modulao dos efeitos da deciso,
concedendo prazo de 24 meses para o Congresso Nacional criar novo
marco normativo sobre a matria. Caso contrrio, o TSE regulamentar a
matria provisoriamente. Assim, votou pela procedncia da ao.16
da Repblica, o presidente da Cmara dos Deputados e o presidente

do Senado Federal para prestarem informaes. Posteriormente, foram
chamadas a Advocacia-Geral da Unio e a Procuradoria-Geral da Repblica a se manifestarem. Em maro de 2013, o ministro relator, diante
da temtica em debate, considerou necessria a realizao de audincia
pblica para debate econmico, poltico e social dos assuntos controvertidos, com a oitiva de operadores do Direito, cientistas polticos e
entidades da sociedade civil.14
Acompanhando o voto do relator, o Ministro Joaquim Barbosa

exps que a contribuio por empresas pode ser prejudicial e auxiliar
o abuso de poder econmico, sendo que o sistema atual pode causar
um desequilbrio entre os partidos e candidatos e que o financiamento
por empresas desperta o interesse dos grupos econmicos para regulao de seus interesses. Porm, no acompanhou Fux na proposta de
modulao quanto s regras para pessoas fsicas e props a declarao
de inconstitucionalidade imediata das normas questionadas.
No mesmo sentido votou o Ministro Dias Toffoli, que ressaltou a
importncia da sistemtica do financiamento eleitoral para o Estado,
sendo necessria sua deliberao ante sua capacidade de afetar o
processo democrtico eleitoral. Toffoli afirmou que o voto a exteriorizao da soberania do povo, devendo participar do pleito apenas os
eleitores, os partidos polticos e os candidatos, pois, se as pessoas jurdicas no participam do processo democrtico, certo que no gozam de
cidadania, e admitir que possam financiar o processo eleitoral violar
um dos fundamentos do Estado democrtico de direito, qual seja, o da
soberania popular.17 Ainda destacou que a pessoa natural tem o direito
de contribuir para as campanhas, observados determinados limites, com
a fixao de um teto para o gasto com campanhas eleitorais, e votou
pela procedncia da ao.
O Ministro Lus Roberto Barroso, inicialmente, contextualizou o princpio da separao dos poderes e a democracia no Brasil, expondo que
deve haver um equilbrio entre o mercado e a poltica, pois os vcios em
questo se fazem sentir tanto na disputa eleitoral em si mesma, que seria
mercantilizada, quanto no exerccio subsequente das funes eletivas,
tendo em vista o clientelismo e a corrupo gerados pelo mercado de
financiamento eleitoral.18 Ele destacou que necessrio assegurar as
regras do jogo democrtico, com a igualdade poltica, observando-se
que as pessoas jurdicas no tm direitos polticos. Assim, acompanhou
o voto do Ministro Luiz Fux pela procedncia da ao.
17

18
32
[...] importante que o Supremo Tribunal Federal tenha o cuidado de no extrair das
raras disposies da Constituio sobre abuso do poder econmico ou, o que seria
mais grave, da amplitude semntica e da plurissignificao dos princpios democrtico,
republicano e da igualdade, interpretaes voluntaristas que imponham gessos
artificiais e permanentes s alternativas que ela, Constituio, oferece ao legislador
encarregado de promover ajustes normativos ao sistema de financiamento dos partidos
polticos e das campanhas eleitorais. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 4.650, Ministro Relator Luiz Fux, Braslia, DF, 2 de abril de 2014.
19

Ministro Relator Luiz Fux, Braslia, DF, 2 de abril de 2014.
20
33

O Ministro Marco Aurlio exps que a premissa bsica do julgamento direito do cidado a um sistema poltico democrtico, por
meio de um processo eleitoral justo e igualitrio, sendo que, cada vez
mais, h o distanciamento entre o representante e o representado e
que a representao poltica tornou-se incapaz de ser exercida no
interesse dos representados, ficando, ao contrrio, voltada exclusivamente aos interesses dos prprios representantes.20 Assim, o ministro
defendeu que se deveria evitar o patrocnio por pessoas jurdicas para o
controle do processo eleitoral e, quanto s pessoas naturais, que deveria
haver critrios lineares para que cada cidado pudesse participar da
vida poltica. Ele rejeitou, porm, o pedido de modulao pleiteado,
Por outro lado, o Ministro Teori Zavascki salientou que o dinheiro

pode fazer mal democracia, devendo ser mantido um equilbrio para
evitar a corrupo. Quanto ao financiamento, afirmou que a Constituio
Federal no normatiza a matria, apenas inibe a influncia abusiva do
poder econmico. Desse modo, inexistindo previso constitucional,
dever e prerrogativa tpica do legislador infraconstitucional disciplinar as
fontes de financiamento de campanhas. Destacou que o STF no pode
extrair da Constituio Federal o sistema de financiamento, uma vez
que as contribuies de pessoas jurdicas no so incompatveis com a
Constituio19, devendo-se ter cuidado para no atribuir a constitucionalidade das normas por seu descumprimento sistemtico. A soluo
mais plausvel, segundo Teori Zavascki, seria a limitao dos gastos de
campanha, cabendo ao Poder Legislativo suprir eventual dficit normativo. Assim, votou pela improcedncia da ao.
respeitando-se a deciso poltica do Congresso, e votou pela parcial

procedncia da ao.21
Por fim, dos ministros que j proferiram seu voto, Ricardo
Lewandowski sustentou que o financiamento de partidos e campanhas
por empresas fere profundamente o equilbrio dos pleitos; que, nas
democracias, deve se reger pelo princpio do one man one vote, uma
vez que o art. 14 da Constituio cobe o abuso do poder e conmico.
Quanto modulao dos efeitos, informou que, caso necessrio,
pronunciar-se- somente no fim do julgamento. Destarte, votou pela
procedncia da ADI.
Em 2 de abril de 2014, o Ministro Gilmar Mendes pediu vista dos
autos para anlise da controvrsia debatida, suspendendo o julgamento
da ADI. Note-se que ainda faltam votar os ministros Celso de Mello,
Crmen Lcia e Rosa Weber.
A OAB, visando proibio do financiamento de campanhas eleitorais e partidos polticos por empresas, tem favorvel a maioria dos votos
dos ministros do STF para declarar inconstitucionais as disposies legais
que permitem doao de pessoas jurdicas s campanhas.22
[...] para declarar, com eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade parcial, sem reduo
de texto, do artigo 24, cabea, da Lei n 9.504/1997, na parte em que autoriza a doao,
por pessoas jurdicas, a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do
pargrafo nico do mencionado dispositivo e do artigo 81, cabea e 1, da mesma
lei. Assento ainda, com eficcia ex tunc, a inconstitucionalidade parcial, sem reduo de
texto, do artigo 31 da Lei n 9.096/1995, no ponto em que admite doaes, por pessoas
jurdicas, a partidos polticos, e a inconstitucionalidade das expresses ou pessoa
jurdica, presente no artigo 38, inciso III, e e jurdicas, constante do artigo 39, cabea e
5, todos do citado diploma legal. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Constitucionalidade n 4.650, Ministro Relator Luiz Fux, Braslia, DF, 2 de abril de 2014.
21
Destaca-se que, na ADI, requereu-se a modulao dos efeitos da deciso, que valer
somente para as prximas eleies aps o seu julgamento final, bem como no se
discute a adoo do sistema de financiamento exclusivamente pblico de campanhas
eleitorais.
22
34
Destarte, necessria a criao de mecanismos que impeam a desigualdade do voto, o que acaba por conspurcar a democracia, quando o
voto de alguns tem mais valor do que de outros sobre o deslinde da
poltica, para com os representantes eleitos pelo povo. A regulamentao do financiamento das campanhas compreender a promoo da
igualdade poltica e a preveno da corrupo.
Apesar das crticas ao financiamento pblico das campanhas e
vedao da doao por pessoas jurdicas, neste momento, far-se- a sua
anlise com base no projeto Eleies Limpas e na proposta de Ronald
Dworkin, filsofo do Direito, quanto tica da igualdade, que defende,
como questo central, que
Nenhum governo legtimo a menos que demonstre igual
considerao pelo destino de todos os cidados sobre os
quais afirme seu domnio e aos quais reivindique fidelidade.
A considerao igualitria a virtude soberana da comunidade poltica sem ela o governo no passa de tirania e,
quando as riquezas de naes muito prsperas, ento sua
igual considerao suspeita, pois a distribuio das riquezas
produto de uma ordem jurdica (DWORKIN, 2011, p. IX).
Nesse diapaso, salienta-se novamente que, em uma democracia,

o poder emana do povo, que o exercer indiretamente, por meio da
eleio de seus representantes. No entanto, o povo legitimado no
apenas e to somente como fonte do poder, mas tambm como destinatrio final de suas aes, como bem ensina Friedrich Mller:
35

Como exposto, hodiernamente, o financiamento das campanhas

eleitorais tambm realizado pelo setor privado, por grupos econmicos, que podem, aps o pleito, influenciar as aes governamentais
em prol dos seus interesses mercantis, em decorrncia de suas doaes
aos candidatos eleitos. Tal prtica distorce o valor do voto aps o pleito
eleitoral, que deve ser igual para todos, inclusive seu valor quanto ao
resultado sobre as aes dos mandatrios polticos.
5 Financiamento de campanhas: projeto Eleies

Limpas e a proposta de Dworkin
No h nenhuma razo democrtica para despedir-se simultaneamente de um possvel conceito mais abrangente de povo:
do da totalidade dos atingidos pelas normas: one man one
vote. Tudo o que se afasta disso necessita de especial fundamentao em um Estado que se justifica como "demo"cracia.
[...] Esse padro se repete: o povo no apenas de forma
indireta - a fonte ativa da instituio de normas por meio
de eleies, bem como - de forma direta - por meio de referendos legislativos; ele , de qualquer modo, o destinatrio
das prescries, em conexo com deveres, direitos e funes
de proteo. E ele justifica esse ordenamento jurdico num
sentido mais amplo como ordenamento democrtico,
medida que o aceita globalmente, no se revoltando contra o
mesmo. Nesse sentido ampliado, vale o argumento tambm
para os no eleitores e igualmente para os eleitores vencidos
pelo voto (tocante ao Direito Eleitoral fundamentado no princpio da maioria) ou para aqueles cujo voto foi vitimado por
uma clusula limitadora (MULLER, 2011, p. 53).
Assim, conforme o exposto, pelo financiamento privado das campanhas eleitorais, h uma deturpao da igualdade dos votos, tendo em
vista que os seus financiadores tero, em seu favor, um voto com mais
peso aps as eleies. Em contrapartida, o restante dos eleitores que
no participaram direta ou indiretamente das campanhas, na maioria
das hipteses, em decorrncia de uma situao econmico-financeira,
tem peso em seu voto somente durante o pleito eleitoral, sendo esquecidos posteriormente pelo detentor do mandato poltico, o que pe em
risco a democracia.
Na histria do Brasil, h momentos que foram marcados, alm da
pequena participao poltica, pela vinculao do voto e do seu peso
renda do prprio eleitor, excluindo-se da vida poltica os menos favorecidos.23 Atualmente, em que pese o sufrgio ser universal, s vezes, o
Destaca-se o voto censitrio, de acordo com Jos Jairo Gomes: Censitrio o sufrgio
fundado na capacidade econmica do individuo. Nele, somente se atribui cidadania
aos que auferirem determinada renda, forem proprietrio de imveis ou recolherem
aos cofres pblicos certa quantia pecuniria a ttulo de tributo. Seu fundamento
encontra-se a crena equivocada de que somente os que detm patrimnio razovel se
preocupariam seriamente com os negcios pblicos. Mas o que realmente se pretende
manter as rdeas do poder poltico na mo da classe economicamente dominante
(GOMES, 2011, p. 42).
23
36
Nessa senda, o financiamento pblico de campanha com afastamento dos grupos econmicos poderia ser um meio para igualar o
valor dos votos na medida em que o capital privado deixa de imiscuir-se
diretamente com a poltica, desvinculando o titular do mandato poltico
de financiadores particulares e inibindo-se o abuso do poder econmico.
Para o referido pensador, a democracia prejudicada de forma grave
pelo dinheiro, sendo que a influncia dos mais abastados na poltica
agride a soberania dos demais cidados, pois a igualdade dos cidados
destruda quando somente os ricos participam da contenda poltica
publicitria com a deliberao democrtica. A concepo coparticipativa tambm deixa claro o que est em jogo nessas derrotas (DWORKIN,
2011, p. 541).
Nesse vis, Dworkin ressalta que o dinheiro a raiz do problema,
visto que, no momento da campanha, os candidatos pleiteiam a arrecadao de recursos e, posteriormente s eleies, levam isso em considerao mais do que as tarefas para as quais foram eleitos (2011, p. 541).
O financiamento privado de campanhas, como visto, pode trazer
desequilbrio entre os candidatos no pleito eleitoral, subverso do princpio da igualdade poltica, bem como a reciprocidade entre os candidatos eleitos e seus financiadores. Por isso, importante a anlise da
doutrina de Dworkin, que prope uma teoria igualitria da democracia,
pugnando pela igualdade entre os cidados em relao sua representatividade poltica mediante uma dimenso de igualdade de cidadania
(2011, p. 543). De acordo com essa dimenso, os cidados so soberanos e devem participar ativa e igualmente da coletividade, sendo que,
37

[...] grupo pode ser to marginalizado financeira, social e politicamente, que lhe faltem meios para chamar ateno dos polticos e dos outros eleitores para seus interesses e, assim, no
exercer o poder nas urnas, ou em alianas ou barganhas com
outros grupos que se esperaria que o nmero de componentes
do grupo fossem capaz de produzir (DWORKIN, 2011, p. 656).
voto de alguns tem peso maior do que de outros, como visto, quanto
influncia sobre os mandatos polticos em virtude do poder econmico.
De acordo com Dworkin, um
tendo um cidado mais dinheiro que outro para influenciar as decises

da comunidade, haver interferncia direta na igualdade dos cidados.
Nesse sentido est o Projeto de Lei n 6.316/2013, denominado
projeto Eleies Limpas, que prev o fim do financiamento de campanhas por pessoas jurdicas, alm de limitar as doaes feitas por pessoas
fsicas24, dentre outras alteraes, tendo em vista, sobretudo, o abuso do
poder econmico.
Esse projeto prope que as campanhas eleitorais sejam financiadas
apenas por doaes realizadas por pessoas fsicas e pelo Fundo Democrtico de Campanhas, gerido pelo Tribunal Superior Eleitoral e constitudo de recursos do oramento geral da Unio, multas administrativas e
penalidades eleitorais25, alterando-se o art. 17 da Lei n 9.504, de 30 de
setembro de 1997. Altera tambm o art. 17-A da mesma lei, proibindo
expressamente a doao por pessoas jurdicas s campanhas eleitorais. No caso de descumprimento desse preceito, haver a cassao
do registro do candidato beneficirio, independentemente de influncia no resultado do pleito, e a inabilitao do doador para contratar
com a administrao pblica por cinco anos, alm da aplicao de
multa no valor de dez vezes a quantia indevidamente doada, bem
como sua extino no caso de reincidncia.26
Especificamente em relao ao financiamento de campanhas, o projeto Eleies

Limpas prope alterao na Lei n 9.504/1997 quanto aos arts. 17 e 17-A, com acrscimo
dos arts. 17-B, 17-C e 17-D, bem como em relao ao art. 18, tambm com acrscimo
dos arts. 18-A e 18-B, e ainda, alterao do art. 19, e a revogao do art. 39, 5. No que
concerne Lei n 9.096/1995, prope-se a mudana do art. 31.
24
Projeto de lei de iniciativa popular: reforma poltica democrtica e eleies limpas.

Disponvel em: <http://www.reformapoliticademocratica.com.br/arquivos/projetodelei.
pdf>. Acesso em: 7 mar. 2014.
25
Redao atual: Art. 17-A. A cada eleio caber lei, observadas as peculiaridades
locais, fixar at o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha
para os cargos em disputa; no sendo editada lei at a data estabelecida, caber a cada
partido poltico fixar o limite de gastos, comunicando Justia Eleitoral, que dar a essas
informaes ampla publicidade. (BRASIL, Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997).
26
38
O limite para arrecadao de doaes individuais e para a

realizao de despesas com o uso desses valores ser correspondente a 40% da quota do Fundo Democrtico de Campanhas que cabe ao maior partido.27
O art. 17-D dispe que somente os diretrios devidamente constitudos podero receber doaes de pessoas fsicas e do Fundo Democrtico de Campanhas.
A alterao do art. 18 da Lei n 9.504/1997 disciplina a distribuio
do aludido fundo aos partidos polticos na seguinte proporo: 10%
divididos igualmente entre os partidos registrados perante a Justia Eleitoral que no tenham representao na Cmara dos Deputados; 15%
divididos igualmente entre os partidos polticos com representao na
Cmara dos Deputados; 75% divididos entre os partidos polticos de
forma proporcional em relao ao nmero de deputados federais eleitos
Projeto de lei de iniciativa popular: reforma poltica democrtica e eleies limpas.
Disponvel em: <http://www.reformapoliticademocratica.com.br/arquivos/projetodelei.
pdf>. Acesso em: 7 mar. 2014.
27
39

Tambm, acrescenta-se o art. 17-C, que prev que
Quanto s pessoas fsicas, o projeto sugere o acrscimo do art. 17-B

na Lei das Eleies, que estabelece o limite de R$700,00 para as doaes,
que sero realizadas na pgina oficial do TSE na Internet, sendo que a
infringncia desse artigo acarreta a cassao do registro do beneficirio,
independentemente do impacto no resultado das eleies; a inabilitao do eleitor para contratar com o poder pblico por cinco anos;
aplicao de multa no valor de dez vezes a quantia doada em excesso;
alm da proibio de prestar concursos pblicos e assumir cargos por
meio deles pelo prazo de cinco anos.
no pleito anterior. Os artigos acrescentados 18-A e 18-B dispem

sobre a distribuio do fundo em relao s candidaturas apresentadas.28
No tocante proposta de alterao do art. 19 da Lei n 9.504/1997,
o projeto de lei define que, aps o dia 5 de julho do ano da eleio, o TSE
divulgar o total de recursos destinados a cada partido e a cada cargo
e distribuir dois teros deles para o primeiro turno das eleies e, para
o segundo turno, 24 horas depois da proclamao do resultado deste,
sero repassados os recursos restantes.
Por fim, ainda quanto Lei das Eleies, o projeto prev a alterao
do art. 23, reforando a vedao doao por pessoas jurdicas direta ou
indiretamente para partidos e candidatos em dinheiro ou em bens estimveis em dinheiro, sob pena da aplicao do art. 17-A, bem como da
proibio de receber benefcios fiscais e creditcios de estabelecimentos
financeiros controlados pelo poder pblico por cinco anos por determinao da Justia Eleitoral.
No que concerne Lei n 9.096/1997, o projeto Eleies Limpas
prope a mudana do art. 31, que passar a prever que o financiamento
dos partidos ser realizado por meio do Fundo Partidrio, sendo de
R$700,00 o limite das doaes individuais. Os estatutos podem definir
contribuio em valor maior a candidatos eleitos que integrem a agremiao, ressaltando-se novamente que proibida a doao de empresas
privadas aos partidos polticos. Ainda, no 3, prev-se a proibio de
Art. 18-A. Os recursos do Fundo sero assim distribudos entre os partidos que
registrarem candidaturas:
I nas eleies presidenciais, federais e estaduais: a) 16% (dezesseis por cento), para a
eleio de presidente e vice-presidente da Repblica; b) 20% (vinte por cento), para as
eleies de governador e vice-governador; c) 8% (oito por cento), para as eleies de
senador; d) 28% (vinte e oito por cento), para as eleies de deputado federal; e e) 28%
(vinte e oito por cento), para as eleies de deputado estadual e distrital;
II nas eleies municipais: a) 50% (cinquenta por cento), para a eleio de prefeito e
vice-prefeito; b) 50% (cinquenta por cento), para as eleies de vereadores.
Projeto de lei de iniciativa popular: reforma poltica democrtica e eleies limpas. Disponvel
em:
<http://www.reformapoliticademocratica.com.br/arquivos/projetodelei.pdf>.
Acesso em: 7 mar. 2014.
28
40
Expostas as alteraes propostas para o texto legal, no que se refere

Lei das Eleies e Lei dos Partidos Polticos, ressalta-se que, quanto ao
financiamento de campanhas, sugerida a instituio do financiamento
democrtico das campanhas, cuja implementao manter as empresas
e, por conseguinte, o abuso do poder econmico distantes do processo
eleitoral, na tentativa de criar uma disputa igualitria.
De acordo com o projeto Eleies Limpas, o financiamento das
campanhas ser feito pelo Fundo Democrtico de Campanha e de
doaes limitadas feitas por pessoas fsicas, constitudo por recursos
do oramento geral da Unio, multas administrativas e penalidades
eleitorais.30 Ademais, cabe salientar que o financiamento de pessoas
fsicas ser de, no mximo, R$700,00, corrigidos por ndices oficiais, a
cada eleio. E o total somado das contribuies no poder ultrapassar
40% dos recursos pblicos destinados ao candidato31, para impedir uma
nova forma de influncia do poder econmico por meio de laranjas.
29
BRASIL, Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995.
Projeto de iniciativa popular de reforma poltica e democrtica e eleies limpas: por

um sistema poltico identificado com as reivindicaes do povo. Disponvel em: <http://
imagem.vermelho.org.br/biblioteca/cartilha_-_reforma_politica_democratica_e_
eleicoes_limpas_-_texto_para_impressao_(1)59650.pdf.>. Acesso em: 16 fev. 2014.
30
Projeto de iniciativa popular de reforma poltica e democrtica e eleies limpas: por

um sistema poltico identificado com as reivindicaes do povo. Disponvel em: <http://
imagem.vermelho.org.br/biblioteca/cartilha_-_reforma_politica_democratica_e_
eleicoes_limpas_-_texto_para_impressao_(1)59650.pdf.>. Acesso em: 16 fev. 2014.
31
41

Por fim, o art. 6 do aludido projeto prev a revogao do 5 do

art. 39 da Lei dos Partidos Polticos, que prev atualmente que, no ano
eleitoral, os partidos polticos podem aplicar ou distribuir pelas diversas
eleies os recursos financeiros recebidos de pessoas fsicas e jurdicas29
com observncia do 1 do art. 23, do art. 24 e do 1 do art. 81 da Lei
n 9.504/1997, alm das normas estatutrias.
simulao de doaes individuais por terceiros em relao s pessoas

jurdicas, aplicando-se os arts. 23, 23-A e 24 do projeto de lei Eleies
Limpas.
Nesse vis, o financiamento democrtico das campanhas busca

combater a corrupo, uma vez que os recursos arrecadados sero fiscalizados e destinados de forma igual aos candidatos, evitando-se maiores
distores econmicas entre eles, alm de prever graves penalidades
ao candidato, que ter seu registro cassado, e ao doador, que sofrer
restries de alguns direitos, alm de pena pecuniria. Demonstra-se
assim, justamente, que o projeto Eleies Limpas tenta banir do sistema
eleitoral a relao custo-benefcio existente entre a doao de recursos
por pessoas jurdicas e o retorno do investimento aps o pleito eleitoral.
Ou seja, com o financiamento pblico das campanhas mediante
o Fundo Democrtico e com a vedao das doaes por pessoas jurdicas, poder-se- igualar devidamente os votos, afastando a influncia
do poder econmico do processo eleitoral. Note-se que, consoante o
exposto, a ideia central que as campanhas polticas sejam providas por
recursos pblicos, por meio de dotao oramentria exclusiva.32
Desse modo, diante do projeto de reforma poltica exposto em
consonncia com os ensinamentos de Dworkin, a tendncia o fortalecimento da democracia representativa, com o aviltamento do abuso
do poder econmico e a primazia do princpio da igualdade poltica.
Todavia, esse somente o incio das mudanas que precisam ser realizadas, pois h outras questes que ultrapassam o mbito jurdico e legislativo por trs dos abusos que rondam as eleies, alm da necessidade
do controle efetivo dos candidatos e partidos polticos.
6 Consideraes finais
Sob a gide do princpio one man one vote e com base na teoria de
Dworkin, privilegiado o afastamento das pessoas fsicas do financiamento das campanhas eleitorais, na medida em que o capital dos grandes
grupos econmicos deixa de exercer influncia no processo de escolha
dos candidatos, por meio das campanhas eleitorais, d
esvinculando o
Nesse vis, quanto a essa proposta, segundo Mrlon Reis: Como forma de diminuir o
impacto da corrupo poltica, esse critrio se mostra aconselhvel para permitir que as
organizaes partidrias dispensem as doaes provenientes de corporaes privadas
(REIS, 2012, p. 457).
32
42
Nesse vis, faz-se necessria uma reflexo mais aprofundada acerca

dessa problemtica. Em um primeiro momento, o financiamento das
campanhas pelo Estado no resolver todos os problemas relacionados ao abuso do poder econmico, corrupo eleitoral e ao desvirtuamento dos mandatos polticos. No entanto, partindo da proposta
formulada por Ronald Dworkin, conjugando esse modelo com outros
mecanismos de forma articulada, por meio de um equacionamento
jurdico, possvel que o poder econmico seja afastado, em parte, da
poltica, em relao aos seus abusos e interferncia ilegtima no poder.
A crise do atual sistema de campanhas polticas impe a busca
por solues que amenizem a violao da democracia representativa,
prezando-se pela efetivao da representao poltica como exteriorizao da vontade coletiva, no da vontade de grupos econmicos
financiadores de campanhas eleitorais.
Nesse ponto, como exposto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 4.650, proposta pela OAB, que logo ser julgada definitivamente,
com vrios votos pela declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos legais que permitem a doao de pessoas jurdicas s campanhas,
bem como o Projeto de Lei Eleies Limpas, que pretende a reforma da
legislao eleitoral alm de outras mudanas, prope o financiamento
democrtico de campanha, que ser feito pelo Fundo Democrtico e
por pessoas fsicas em valor limitado.
43

Assim, fica claro que o atual sistema brasileiro de financiamento de

campanhas favorece a influncia do poder econmico nos mandatos
polticos aps o pleito eleitoral. Todavia, nas democracias, o que deve
prevalecer a vontade do povo em consonncia com o princpio da
igualdade, de acordo com o qual cada eleitor tem o valor do voto igual,
independentemente de ter ou no doado dinheiro s campanhas eleitorais, o que demonstra a necessidade de uma reforma poltica.
eleito de compromissos com seus financiadores e, em contrapartida,

permitindo-se que o voto dos menos favorecidos economicamente
tenha efetivamente o mesmo peso do voto dos mais abastados, como
uma forma de aperfeioamento da democracia representativa.
Dworkin defende o afastamento do poder econmico do financiamento das campanhas eleitorais. Para ele, a raiz da crise de representao o dinheiro. Dessa forma, o filsofo adota uma teoria democrtica
igualitria sob a gide da igualdade de cidadania, em que os cidados
so tratados de forma igual em relao ao seu voto e influncia.
De acordo com as propostas de reforma poltica, em consonncia
com a teoria de Ronald Dworkin que defendem, acima de tudo, a
igualdade entre os cidados mais e menos abastados, de modo que
todos tenham a mesma interferncia na poltica aps o pleito eleitoral,
como consolidao de uma forma democrtica , ser priorizada uma
participao igualitria na poltica, que conspurcada, muitas vezes,
pelo financiamento privado das campanhas, afastando-se o abuso do
poder poltico dos mandatrios polticos.
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A DESCRENA NA INSTITUIO
DO PARTIDO POLTICO1
THE DISBELIEF ON THE

INSTITUTION OF THE POLITICAL
PARTY
FERNANDA KELEN SOUSA DA SILVA2
THAYENNE LORAN GOUVA DE MENDONA3
RESUMO
Este artigo busca expor a funo dos partidos polticos na democracia
brasileira e a falta de legitimidade dessas agremiaes, o que causa crescente descrena popular, uma vez que o conceito e a carga valorativa
dos partidos esto cada vez mais esquecidos, no s pela sociedade
civil, como tambm pela sociedade poltica. Com pesquisas em doutrina
especializada e em stios de Internet, buscou-se mostrar o crescente e
Artigo recebido em 5 de setembro de 2014 e aprovado para publicao em 24 de
outubro de 2014.
1
Acadmica do 8 perodo do curso de Direito da Universidade Federal do Amazonas.
Acadmica do 8 perodo do curso de Direito da Universidade Federal do Amazonas.
48
This article seeks to expose the role of the political parties in the Brazilian
democracy and the growing disbelief at this institution since its concept
and evaluative charge are increasingly forgotten, not only by the civil
society, as by the political one. With research in specialized doctrine and
websites, we attempted to show the growing and not old distortion
of the institute, which provides the popular disbelief in question.
Keywords: Democracy. Political parties. Party infidelity. Fisiologism.
1 Introduo
O presente artigo dedica especial ateno ao partido poltico no
contexto do regime democrtico brasileiro. Demonstrar-se-, em linhas
gerais, o que a sociedade brasileira de hoje pensa do partido poltico e
o que essas agremiaes fazem para determinar tal pensamento. No se
pretende exaurir o tema, mas levantar questes que possam contribuir
para o debate.
As manifestaes populares que eclodiram em junho de 2013
demonstraram, indubitavelmente, o descrdito dos representados,
sobretudo dos jovens, com a atuao dos partidos polticos, o que
motivou a redao deste artigo.
A democracia o regime de governo em que o poder emana do
povo e, na repblica brasileira, exercido por representantes eleitos
diretamente pelos cidados. Esses representantes tm, obrigatoriamente, de estar filiados a um partido poltico, que encontrou, pela
primeira vez, regulamento na Carta Constitucional de 1988. Com efeito,
49
THAYENNE LORAN GOUVA DE MENDONA
ABSTRACT
FERNANDA KELEN SOUSA DA SILVA
Palavras-chave: Democracia. Partido poltico. Infidelidade partidria.

Fisiologismo.
A DESCRENA NA INSTITUIO DO PARTIDO POLTICO
no antigo desvirtuamento do instituto, que proporciona a descrena

popular em questo.
a democracia brasileira dita democracia por partidos, pois estes so

essenciais ao seu perfeito funcionamento. O banimento dos partidos,
bem como a adeso a apenas um, j fez grandes estragos em determinados momentos histricos, como ocorreu na Alemanha, poca de
Hitler, e no Brasil, durante a ditadura militar.
Apesar de sua importncia, os partidos polticos caram na descrena
do povo. Portanto, faz-se mister discorrer acerca das condutas de infidelidade partidria e fisiologismo, as quais acometem as agremiaes
polticas de forma cotidiana.
2 O Estado democrtico de direito

A Carta Magna de 1988 prev, em seu art. 1, que a Repblica Federativa do Brasil constitui-se em Estado democrtico de direito, tendo
como seus fundamentos a soberania e o pluralismo poltico. Quanto ao
seu aspecto interno, a soberania refere-se ao fundamento do exerccio
do poder, e quanto ao seu aspecto externo, independncia do Estado
perante a comunidade internacional. O pluralismo poltico, por outro
lado, pressupe a existncia de uma variedade de partidos, representando interesses diversos da sociedade.
Sendo assim, o Estado democrtico de direito conceituado por
Mendes (2009) como:
A organizao poltica em que o poder emana do povo, que
o exerce diretamente ou por meio de representantes, escolhidos em eleies livres e peridicas, mediante sufrgio
universal e voto direto e secreto, para o exerccio de mandatos
peridicos, como proclama, entre outras, a Constituio brasileira (MENDES, 2009, p. 171).
A partir dessa noo, verifica-se que os direitos polticos formam a

base, o fundamento do regime democrtico, caracterizado pelo princpio da soberania popular, o qual estabelece uma relao entre povo e
poder, este residindo nas mos daquele, e pautado nos valores de liberdade e igualdade, convergindo para a concretizao da justia social.
50
Democracia direta aquela em que o povo exerce, por si,

os poderes governamentais, fazendo leis, administrando e
julgando; constitui reminiscncia histrica. Democracia indireta, chamada democracia representativa, aquela na qual o
povo, fonte primria do poder, no podendo dirigir os negcios do Estado diretamente, em face da extenso territorial, da
densidade demogrfica e da complexidade dos problemas
sociais, outorga as funes de governo aos seus representantes, que elege periodicamente. Democracia semidireta ,
na verdade, democracia representativa com alguns institutos
de participao direta do povo nas funes de governo, institutos que, entre outros, integram a democracia participativa
(SILVA, 2011, p. 136).
Alm da eleio peridica de representantes, a Constituio de 1988

prev, em seu art. 14, os chamados institutos da democracia semidireta
plebiscito, referendo e iniciativa popular , optando, portanto, por uma
espcie de modelo de democracia participativa, no qual os partidos
polticos tornaram-se peas fundamentais por serem instrumentos de
representao poltica do povo que se destinam a assegurar a autenticidade do sistema representativo e resguardar o regime democrtico.
3 Partidos polticos
Para Bulos (2010, p. 882), os partidos polticos so associaes de
pessoas, unidas por uma ideologia ou interesse comuns, que, organizadas estavelmente, influenciam a opinio popular e a orientao poltica do pas. Tm natureza jurdica de direito privado e buscam assumir
o poder e realizar o seu programa de governo.
51
H trs formas de democracia: direta, indireta e semidireta. Segundo

Silva (2011),
A democracia, definida por Abraham Lincoln como governo do

povo, pelo povo e para o povo, tem sua expresso mxima na instituio dos partidos polticos, pois constituem os meios pelos quais o
povo governa, influindo na gesto poltica do Estado (SILVA, 2011).
2.1 Democracia
Os partidos polticos aglutinam a vontade e os interesses populares e os transformam em projetos concretos, tendo como uma de suas
funes bsicas a representao dos diversos setores sociais.
3.1 Breve histrico

De acordo com Duverger (apud SILVA, 2011, p. 396), os partidos
polticos surgiram, em primeiro lugar, da criao de grupos parlamentares; depois, da apario dos comits eleitorais; finalmente, do estabelecimento da ligao permanente entre esses dois elementos, o que
ocorreu com a universalizao do direito de sufrgio.
As primeiras organizaes poltico-partidrias tiveram sua origem
no incio do sculo XIX, em pases como Inglaterra, Frana e Estados
Unidos.
No Brasil, durante o Perodo Imperial (1824-1889), partidos e faces
eram considerados sinnimos e igualmente malficos para o Estado,
pois constituam sociedades secretas com objetivos temerrios e duvidosos. Por esse motivo, eram reprimidos pelo Estado, situao que no
se alterou durante a Primeira Repblica (1889-1930) (MEZZAROBA, 2003).
Durante a Era Vargas (1930-1945), reconheceu-se a existncia jurdica dos partidos, porm foram impostos limites ao seu funcionamento
com a possibilidade de candidaturas avulsas e com o excessivo controle
legal. Ainda na Era Vargas, durante o perodo denominado Estado Novo,
houve a extino de todos os partidos polticos existentes, com exceo
daqueles com propsitos culturais, beneficentes ou desportistas. Posteriormente, a criao de partidos polticos foi novamente admitida,
obedecidos os (restritivos) requisitos legais.
A Constituio de 1946, no decorrer da Quarta Repblica (19451964), foi a primeira a contemplar os partidos polticos em seu texto,
todavia mantinha a ideologia restritiva anterior. A falta de representatividade e o fortalecimento de lideranas individuais, em detrimento
dos partidos polticos, deixaram o caminho livre para a instaurao do
regime militar que se seguiu.
52
3.2 Disciplina na Constituio de 1988

O caput do art. 17 consagra o princpio da liberdade partidria,
que garante a livre criao e a autorregulao do partido, no estando
autorizado o Estado a intervir na agremiao. Todavia, tal liberdade
est condicionada observncia dos seguintes princpios: soberania
nacional, regime democrtico, pluripartidarismo e direitos fundamentais
da pessoa humana.
Os partidos polticos assumem um compromisso com a defesa
da soberania nacional enquanto princpio fundamental, no devendo
adotar programas ou atividades que a coloquem em risco. Assim,
tambm se comprometem com a preservao do regime democrtico, respeitando seus princpios tanto interna quanto externamente.
No que tange ao pluripartidarismo, devem adotar mecanismos que
possibilitem a representao e a expresso dos mais diferentes grupos
sociais. Da mesma forma, so obrigados a proteger os direitos fundamentais da pessoa humana, excluindo orientaes em sentido oposto e
efetivando-os na sua estrutura.
Segundo o mesmo dispositivo, os partidos polticos devem cumprir
os seguintes requisitos: carter nacional, prestao de contas Justia
Eleitoral e funcionamento parlamentar nos ditames legais.
53
Finalmente, a atual Carta Poltica cuidou de regular os partidos polticos em seu art. 17, consignando o instituto da representao poltica
por meio das agremiaes, cuja funo primordial a preservao do
regime democrtico.
O Regime Militar (1964-1984) caracterizou-se pelo controle estatal

sobre a organizao e o funcionamento jurdico-poltico dos partidos,
construindo uma aparncia de regime democrtico no pas. Houve um
novo episdio de extino dos partidos polticos e, posteriormente, a
instituio do sistema bipartidarista. Esse perodo foi marcado por sucessivas reformas na legislao eleitoral, havendo, logo aps, o fortalecimento dos partidos existentes, com a adoo de clusulas de barreira e
a introduo do instituto chamado fidelidade partidria.
A Lei n 9.096/1995 define o carter nacional como o apoio de eleitores correspondentes a, no mnimo, meio por cento dos votos vlidos
da ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, distribudo por
pelo menos 1/3 dos estados, com 0,1% do eleitorado, no mnimo, em
cada um deles. Esse requisito busca impossibilitar a criao de partidos
estaduais, regionais ou locais, pois cabe aos partidos a definio de
programas que beneficiem o pas como um todo. A observncia da
prestao de contas Justia Eleitoral, por seu turno, visa evitar o abuso
do poder econmico por parte das agremiaes. Por fim, o funcionamento parlamentar pressupe que o partido tenha representao
no Congresso Nacional, onde constituir bancadas e lideranas, que
devero atuar de acordo com a lei.
Ademais, o art. 17 impe duas vedaes constitucionais aos partidos
polticos: proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade
ou governo estrangeiro ou de subordinao a estes e vedao utilizao de organizao paramilitar, ambas com o objetivo de resguardar
a soberania nacional.
A Constituio de 1988 ainda concede expressamente aos partidos
polticos autonomia para definir estrutura interna, organizao e funcionamento, devendo seu estatuto estabelecer normas de fidelidade e
disciplina partidria, abordadas adiante, e o direito de receber recursos
do Fundo Partidrio e acessar gratuitamente o rdio e a televiso. Assim,
os partidos polticos tm o direito de se autorregulamentarem, livres da
ingerncia do Estado.
O direito a receber recursos do Fundo Partidrio e a acessar gratuitamente os meios de comunicao tem razo de ser no que Mendes
(2009, p. 829) denomina de igualdade de chances, ou seja, o Estado
deve conferir tratamento igualitrio aos partidos polticos durante toda
a disputa eleitoral para que todos tenham condies de concorrer e
influenciar o debate democrtico, a includas a distribuio dos recursos
do Fundo Partidrio e a distribuio do tempo no rdio e na televiso,
disciplinadas pela Lei n 9.096/1995.
54
Alguns doutrinadores afirmam que os partidos polticos oferecem

risco democracia, todavia a doutrina majoritria concorda que eles so
um mal necessrio. Necessrio pelos motivos j evidenciados, e um mal,
pois podem ser corrompidos facilmente, assumindo um carter oligrquico e podendo ser usados para a consecuo de interesses pessoais
em detrimento dos interesses coletivos, o que atenta contra o princpio
republicano.
4 Infidelidade partidria
A Constituio de 1988, em seu art. 17, 1, dispe que o prprio
partido deve estabelecer normas de fidelidade partidria. Esta, por sua
vez, um princpio que busca estabelecer um mnimo de coerncia e
autenticidade aos partidos, ditando que o candidato eleito no poder
se manifestar contra as diretrizes e o programa do partido pelo qual
se elegeu, nem se desfiliar para se vincular a outro. A Carta Magna
no impe penalidade infidelidade partidria, porm a Resoluo
n 22.610/2007, do Tribunal Superior Eleitoral, atribui pena de perda do
cargo eletivo caso se proceda infidelidade sem justa causa. Entende-se
por justa causa, de acordo com essa resoluo, a incorporao ou fuso
de partidos, a criao de novo partido, a mudana substancial ou desvio
reiterado do programa partidrio e a grave discriminao pessoal.
55
Porm, os partidos polticos no se restringem a meros cartrios

de legendas. Conforme exposto, as agremiaes polticas so instrumentos imprescindveis ao regime democrtico, pois compete a elas
realizar a intermediao entre a sociedade civil e a sociedade poltica,
expressando os anseios dos diversos setores sociais e atendendo s suas
reivindicaes.
A Constituio de 1988 no cuidou de delinear o papel institucional a

ser exercido pelos partidos polticos em nossa democracia. Ao e stabelecer
a filiao partidria como condio de elegibilidade, a Carta Magna
parece ter resumido a funo dos partidos ao mero fornecimento de
legendas para que os candidatos participem dos pleitos.
3.3 Papel institucional
Como aludido, nenhuma pessoa pode pleitear um cargo poltico

sem ser filiada a um partido. Quando uma pessoa se filia a um partido,
compromete-se com o seu programa partidrio. No possvel saber
como cada um vai agir, votar e manifestar-se, quando tiver alcanado
o poder, seno pelo partido poltico, que delimita em seu programa as
diretrizes e os objetivos que devero ser perseguidos por seus p
artidrios.
Da o dever de fidelidade para garantir o sistema das eleies, fazer valer
a vontade do povo nas urnas e evitar a fraude da vontade do eleitor.
A fidelidade partidria um princpio lgico, seno bvio (principalmente no que diz respeito ao sistema proporcional), a cujo descumprimento a Constituio no fez questo de dispor uma penalidade. Porm,
conforme assinala Gomes (2012, p. 94), citando Carlos Ranulfo Melo,
antes do advento da Resoluo-TSE n 22.610/2007, 29% dos deputados
federais eleitos mudaram de partido entre 1983 e 2003. Consideram-se
causas dessa instabilidade a inexistncia de vedao legal e, consequentemente, de sano adequada; a busca pela sobrevivncia poltica; a
ausncia de significativo custo na mudana de partido; os baixos ndices
de identificao partidria, no se identificando a populao com os
partidos polticos; e, por ltimo, o funcionamento do processo legislativo, que concentra o poder nas mos do Executivo e dos lderes partidrios. Conclui o renomado autor, afirmando que
[...] a intensa mudana de partido aps o pleito tambm
fruto da debilidade de governantes eleitos sem base parlamentar slida. Para robustecer sua base de apoio, tais governantes aliciam parlamentares, que, alis, aceitam o convite de
bom grado, dadas as vantagens que em troca so ofertadas.
Por bvio, essa prtica no faz outra coisa seno incrementar
o fisiologismo [...] (GOMES, 2012, p. 95).
Ento, com o advento da referida resoluo, iniciou-se um processo

de moralizao e ordenao dos partidos e de seus filiados, que se
mostrou extremamente necessrio.
56
Acontece quando um partido se coliga a outro, mesmo tendo

programas partidrios completamente divergentes; quando o chefe
do Poder Executivo nomeia um representante do partido de oposio
para funo de confiana; e quando grandes empreiteiras financiam
campanha de determinado representante ou partido poltico, que, uma
vez no poder, dever-lhes- favores legislativos.
Esses exemplos ilustrativos acontecem com grande frequncia no
Parlamento e no Executivo. E o fisiologismo, apesar de ser uma palavra
nova para a designao de tais aes, no um fato novo. Desde os
primrdios da histria poltica brasileira, vem sendo praticado de uma
forma ou de outra, como no Brasil Colnia, com o nepotismo, ou na
Repblica Velha, com o voto de cabresto. O ordenamento brasileiro vai
avanando aos poucos na moralizao de cada poder, porm ainda no
logrou eliminar tais prticas antirrepublicanas, nem mesmo no papel.
5.2 Partido x faco

Os termos partido e faco foram empregados de forma distinta,
pela primeira vez, por Burke, nos anos 70 do sculo XVIII (MEZZAROBA,
2003). At ento, eram tidos como sinnimos, ambos vistos de forma
negativa. Conforme Bobbio (1999), que culpa as faces pela crise
poltico-partidria,
Uma das razes pelas quais a crise de hoje mais grave
que todas as outras a proliferao sem precedentes
do facciosismo. Os partidos esto se transformando em
faces. Na grande literatura poltica de todos os tempos,
h um tema permanente sobre o qual os polticos deveriam
57
A prtica de aes polticas que visam satisfazer interesses pessoais

do representante ou partido em detrimento do interesse pblico e do
bem comum chamada de fisiologismo.
5.1 Conceito
5 Fisiologismo
refletir: as faces so a runa das repblicas. E os partidos se

transformam em faces quando lutam unicamente pelo seu
poder para tirar um pouco de poder s outras faces, sendo
que, para atingir seus objetivos, no hesitam em despedaar
o Estado (BOBBIO, 1999, p. 193).
Partidos so considerados o agrupamento de pessoas destinadas

a ocupar o poder, com aes que visam ao bem comum, enquanto
faces so agrupamentos de pessoas que buscam, de forma egosta,
satisfazer seus prprios interesses. Com o passar do tempo, faco
passou a ter um sentido melhor: grupo que, apesar de ainda expressar
conflitos particulares, no atingido, necessariamente, de forma egosta.
Porm, a conotao negativa do termo faco ainda subsiste, sendo ele
o mais usado para associar partido poltico e fisiologismo.
5.3 Ideologia x fisiologia

Com efeito, os partidos demonstram certo desapreo por
programas. Todos tm basicamente o mesmo plano de governo, resumindo as eleies a mera disputa de poder por grupos dominantes.
Assenta Bobbio (1999, p. 192-193) que, em vez de subordinarem os interesses partidrios e pessoais aos interesses gerais, grandes e pequenos
partidos disputam para ver quem consegue desfrutar com maior astcia
todas as oportunidades para ampliar a prpria esfera de poder.
Uma simples anlise dos programas dos partidos mais representativos capaz de comprovar a ausncia de ideologia. Assinala o programa
partidrio do Partido dos Trabalhadores (PT), em forma de vdeo, ditado
pela presidente Dilma Rousseff, que o objetivo do PT diminuir com
mais fora a desigualdade, dobrar a renda per capita dos brasileiros,
consolidar o Brasil como um grande pas de classe mdia [...], vamos principalmente capacitar, preparar melhor as brasileiras e os brasileiros.4 Por
sua vez, o programa do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)
dita acelerar a economia sem abrir mo da estabilidade, ampliando a
distribuio de renda, o crescimento econmico, acabar com a misria
O Partido dos Trabalhadores apresenta seu programa de desenvolvimento para o Brasil.
Publicado em 10 de maio de 2013.
4
58
O exemplo acima retrata pequena parcela das metas dos programas

dos principais partidos do Brasil. Como visto, seus objetivos e princpios,
expostos de uma maneira ou de outra, so praticamente os mesmos.
E assim se pode depreender de uma leitura completa, com interpretao
ontolgica. Ainda que todos os partidos tenham um bom programa,
apesar da falta de ideologia, no o seguem na prtica.
Como uma democracia que se efetiva por meio de partidos, seus
programas se revelam essenciais, logo o ideal que todas as manifestaes dos representantes girem em torno de programas bem definidos.
H, nesse mbito, um plus: alm dos representantes no levarem a srio
o programa do partido, transmitindo suas propostas de forma individual, a populao tambm no o faz. Assim, a prpria populao frustra
a democracia por partidos quando faz valer mais o candidato do que o
partido poltico. Conforme assinala Ferreira Filho:
O povo em geral, em toda parte, parece relutar em formular
as escolhas eleitorais levando em conta, acima de tudo, os
programas dos partidos. O elemento pessoal continua a pesar
e no raro a preponderar. Mormente hoje, quando os meios
audiovisuais de comunicao de massa valorizam as personalidades em detrimento das ideias. No Brasil, especialmente,
Programa partidrio (verso aprovada no III Congresso Nacional, sujeita a ajustes finais).
Braslia, 23 de novembro de 2007.
5
Programa partidrio do PMDB. Democracia com desenvolvimento: Novo programa

doutrinrio do PMDB. 11 de junho de 2012.
6
59
O PMDB defender, intransigentemente, o interesse nacional,

concebido como o interesse do povo brasileiro na preservao do territrio e da soberania nacional, no fortalecimento
da autonomia cultural, da capacidade produtiva e comercial
e na defesa dos demais objetivos estratgicos do pas. [...]
Investimentos em educao so a grande responsabilidade
do Estado paraa obteno de qualidade do ensino, financiamento pesquisa, treinamento e elevao donvel de qualificao da fora de trabalho.6
e diminuir a desigualdade no Brasil, proporcionar educao de qualidade e oportunidades de trabalho.5 Segundo o programa partidrio do
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB),
generalizado o desapreo pelos programas partidrios, vistos

como mero bl-bl-bl que ningum, inclusive os candidatos,
leva a srio (FERREIRA FILHO, 2002, p. 125).
Em um cenrio como esse, a poltica se enfraquece e a legitimidade

dos representantes passa a ser questionada pelo povo, o que gera certa
instabilidade institucional, que afeta diretamente a democracia.
6 Manifestaes populares de 2013

No plano ftico, na metade do ano de 2013, eclodiram diversas
manifestaes com grande nmero de pessoas nas principais cidades
brasileiras. Tudo comeou com uma violenta represso da polcia militar
contra estudantes do Movimento Passe Livre, de So Paulo, que protestavam contra o aumento da tarifa de nibus. A repercusso das cenas
de brutalidade entre polcia e estudantes foi rpida, pelas redes sociais
na Internet, e acabou sendo o estopim para o povo brasileiro mostrar
sua indignao com tudo o que h de errado no pas, especialmente a
poltica.
Em pesquisa sobre a confiana nas instituies do Estado brasileiro,
apenas 5% dos entrevistados disseram acreditar nos partidos polticos,
o menor ndice registrado pelo ndice de Confiana na Justia Brasileira
(ICJBrasil)7, em 2013, seguida do Congresso Nacional (17%). Portanto, a
insatisfao do povo brasileiro com seus representantes no era novidade havia algum tempo, faltando-lhe apenas a voz para express-la.
E foi o que aconteceu. No dia 20 de junho, milhares de pessoas foram
s ruas mostrar a sua insatisfao com o Estado na poltica, nas reas
de educao e sade; com gastos pblicos exorbitantes na Copa
do Mundo da Fifa; com a corrupo; com as tarifas de nibus; com a
inflao; entre outros pontos. As manifestaes tinham carter apartidrio e integravam, em sua maioria, a classe mdia, cada vez maior, e
especialmente os mais jovens.
O carter apartidrio ou melhor, antipartidrio das manifestaes se justifica claramente: houve a conscincia da deslegitimao
7
ICJBrasil publicado trimestralmente, por meio dos seus relatrios, pela FGV Direito SP.
60
Outros resultados decorrentes dos protestos foram a aprovao,

no Senado, do aumento da pena do crime de corrupo, para torn-lo
crime hediondo, e o arquivamento do Projeto de Decreto Legislativo n 234/2011, a chamada cura gay, que alterava uma resoluo
do Conselho de Psicologia, permitindo que psiclogos tratassem a
homossexualidade como uma doena, o que proibido.
A repercusso desses protestos levou a Presidncia da Repblica a
propor uma reforma poltica por meio de uma espcie de Assembleia
Constituinte, mas que foi amplamente rejeitada pelos juristas. Sugeriu,
ainda, a presidente Dilma Rousseff a realizao de um plebiscito para a
reforma, tambm descartada no Congresso.
Finalmente, graas intensa presso popular que vinha das ruas,
pudemos ver uma democracia. Partidos e representantes atuaram de
acordo com o interesse pblico, aparentemente, e no de acordo com
seus prprios interesses. Quando pressionados pelos que os colocaram
no poder, eles se viram na obrigao de atend-los, mesmo que s para
garantir seus cargos. Ainda que subjetivamente tenha sido por isso,
externamente, alcanaram o objetivo de seu cargo, que representar
a vontade do povo e prezar pelo interesse da coletividade. Portanto, a
61
Uma das principais reivindicaes dos protestos foi o arquivamento

do Projeto de Emenda Constituio n 37, de 2011, a famosa PEC 37,
sob forte divulgao pelos membros do Ministrio Pblico em redes
sociais. No dia 25 de junho, no pice das manifestaes, a PEC 37 foi
votada. E sob a influncia destas, o projeto foi amplamente rejeitado na
Cmara dos Deputados at por aqueles partidos que antes eram favorveis (430 votos contra, nove a favor e duas abstenes).
dos partidos polticos. Foram mostradas na mdia vrias bandeiras de

partidos sendo postas ao cho ou rasgadas por manifestantes. Partido
poltico havia se tornado sinnimo de corrupo. A prpria mdia
condenava a associao de manifestantes a partidos polticos, como se
tal aliana deturpasse de alguma forma o movimento. A confiana nos
partidos e nos representantes era quase inexistente. O povo brasileiro,
que no tem, em sua histria, a tradio de cobrar de seus governantes
as decises almejadas, comeou a faz-lo. E o resultado foi imediato.
participao do povo na democracia crucial para o seu no desvirtuamento, pois, como assinala Gomes (2012, p. 37), ela no resiste indiferena do povo, pois a participao popular que a mantm viva.
Este trabalho procurou tratar de alguns dos aspectos fundamentais
para se entender a funo dos partidos polticos na sociedade brasileira
contempornea.
O partido poltico, pea fundamental na estrutura democrtica
brasileira, quando se distancia de sua finalidade essencial, causa em seus
representados um sentimento de descrdito. No Brasil, isso ficou realado nas manifestaes populares que eclodiram em junho de 2013.
Apesar do antipartidarismo evidenciado nas manifestaes, pode-se
concluir que a soluo para a descrena na instituio do partido poltico no est no seu fim, pois este o que proporciona um Estado
Democrtico de Direito.
A soluo seria o fim de seu desvirtuamento, do fisiologismo, no
s dos partidos, mas de cada representante eleito. Como acabar com
o fisiologismo? Alm da cada vez maior preocupao dos poderes em
moralizar no s a poltica, mas todas as instituies da Repblica, por
meio de leis, fortalecer a democracia pela manifestao popular essencial, assim como um contato direto da populao com os seus representantes no poder, focando em ideais e no em questes pessoais.
Mostra-se necessria apenas uma mudana de paradigma. Apesar dos
eleitores mais jovens serem os mais desgostosos com a poltica, ainda
carregam a esperana de mudana e o impulso de que o Brasil precisa
para mudar.
Referncias
BOBBIO, Norberto. As ideologias e o poder em crise. 4. ed. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1999.
62
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 29.

ed. So Paulo: Saraiva, 2002.
GOMES, Jos Jairo. Direito Eleitoral. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2012.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO,

Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. rev. e atual.
So Paulo: Saraiva, 2009.
MEZZAROBA, Orides. Introduo ao direito partidrio brasileiro. Rio de

Janeiro: Lumen Juris, 2003.
PROGRAMA partidrio do PSDB (verso aprovada no III congresso

nacional, sujeita a ajustes finais). Braslia, 23 de Novembro de
2007. Disponvel em: <http://static.psdb.org.br/wp-content/
uploads/2010/04/Programa_PSDB_2007.pdf>. Acesso em: 30 mar.
2014.
63
CUNHA, Luciana Gross (coord.). Relatrio ICJBrasil. Primeiro

semestre de 2013. Primeira e segunda ondas. So Paulo: Escola
de Direito de So Paulo. Fundao Getlio Vargas, 2013. Ano 4.
Disponvel em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/
handle/10438/11220/Relat%C3%B3rio%20ICJBrasil%20-%20
1%C2%BA%20Semestre%20-%202013.pdf?sequence=1>. Acesso
em: 30 de mar. 2014.
BULOS, Uadi Lammgo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo:

Saraiva, 2011.
PROGRAMA partidrio do PMDB. Democracia com

desenvolvimento: Novo programa doutrinrio do PMDB. 11 de
Junho de 2012. Disponvel em: <http://pmdb.org.br/institucional/
programa-partidario/>. Acesso em: 30 mar. 2014.
PROGRAMA partidrio do PT. O Partido dos Trabalhadores

apresenta seu programa de desenvolvimento para o Brasil.
Publicado em 10 de maio de 2013. Disponvel em: <https://www.
youtube.com/watch?v=yqQ8y0Ert2k>. Acesso em: 30 mar. 2014.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional. 34. ed. So Paulo:
Malheiros, 2011.
64
PARTICULARIDADES E ASPECTOS
CONTROVERSOS1
THE TOPOS OF ELECTORAL

DOMICILE: CONCEPT,
PARTICULARITIES AND
CONTROVERSIAL ASPECTS
JUVENCIO ALMEIDA COSTA NETO2
Artigo recebido em 25 de agosto de 2014 e aceito para publicao em 22 de setembro

de 2014.
1
Graduando em Direito pela Universidade Federal da Paraba (UFPB), pesquisador bolsista

pelo CNPq do grupo de pesquisa em Retrica, Hermenutica e Direito, e estagirio no
Tribunal Regional Eleitoral da Paraba (TRE/PB).
2
65
JUVENCIO ALMEIDA COSTA NETO
ELEITORAL: CONCEITO,
O TOPOS DO DOMICLIO ELEITORAL: CONCEITO, PARTICULARIDADES E ASPECTOS CONTROVERSOS
O TOPOS DO DOMICLIO
RESUMO
O conceito de domiclio eleitoral encontra recorrente problematizao
prtica quando de sua aplicao. Enquanto o chamado domiclio civil
considerado mais restrito, por limitar-se residncia na qual se anseia
permanncia definitiva, o correspondente eleitoral aplicado, para
efeitos de alistamento, de forma mais flexvel, abarcando a localidade na
qual o eleitor comprova residncia acrescida de envolvimentos afetivos,
familiares e sociais. Por outro lado, o domiclio civil tem, em seu processo
de transferncia, menos exigncias formais, sendo suficiente a inteno
manifesta de faz-lo, enquanto que ao domiclio eleitoral deve ser garantido o cumprimento de requisitos legais especficos, dentre os quais o de
comprovao de residncia na nova municipalidade pelo prazo mnimo
de trs meses anteriores ao pedido de transferncia.
Palavras-chave: Domiclio eleitoral. Domiclio civil. Transferncia de
domiclio eleitoral. Institutos jurdicos.
ABSTRACT
The concept of electoral domicile finds common problematical application. While the civil domicile is considered more restricted, limited by
the residence in which he yearns permanent residency, the corresponding in electoral law is applied for the purpose of enlistment, in a more
flexible approach covering the locality in which the voter proves increased residence emotional, family and social involvements. On the other
hand, the legal domicile has in its process of transfer, less formal requirements, which are sufficient to manifest intention of doing so, while
at the voting domicile must be guaranteed compliance with specific
legal requirements, among which the preflight the new municipality of
residence for a minimum period of previous requests to transfer three
months.
Keywords: Election domicile. Civil domicile. Transfer of electoral domicile. Legal institutes.
66
O domnio de sua aplicao e de seus aspectos jurdicos , portanto,

crucial para a cincia e a regularidade dos direitos polticos, por parte do
cidado. Mostra-se, tambm, imprescindvel para que os julgadores no
momento da considerao, em concreto, de situaes atinentes a essa
questo tenham condies de decidir da forma mais adequada e em
conformidade com as prescries legais.
Observa-se na prtica jurdica, no entanto, uma tendncia recorrente e prejudicial de confuso entre os topoi do domiclio eleitoral e
do domiclio civil, bem como entre os institutos do domiclio eleitoral
e da transferncia de domiclio eleitoral os quais apresentam pressupostos, caractersticas e requisitos prprios.
De acordo com a lio do jusfilsofo alemo Theodor Viehweg
(1979), consiste, a propsito, em problema tpico todo aquele cuja
resoluo aparentemente permite mais de uma resposta como soluo,
sendo dever do aplicador a busca pela deciso mais adequada ao caso
concreto, satisfeito o necessrio entendimento preliminar tanto dos
pressupostos legais quanto das premissas particulares questo posta.
Outrossim, a teoria do modo de pensar tpico-problemtico consistir
no vetor metodolgico de conduo desta pesquisa.
O objetivo principal do presente estudo consiste na anlise pormenorizada do instituto do domiclio eleitoral, diferenciando-o, primeiramente, do domiclio civil, e, em seguida, da transferncia de domiclio
eleitoral. Sero, tambm, apresentados os requisitos constituidores de
cada um dos conceitos indicados e seus traos marcantes.
67
O instituto do domiclio eleitoral na respectiva circunscrio

previsto pela Constituio Federal (art. 14) como condio de elegibilidade para qualquer pretenso candidato a cargo poltico de mandato
eletivo. Mais alm, consiste em informao constituidora do cadastro
de alistamento eleitoral cuja obrigatoriedade na realizao disposta
tambm constitucionalmente.
1 Do domiclio eleitoral: pressupostos, consideraes introdutrias e bases metodolgicas
Em seguida, ser explorada a importncia da correta aplicao de

cada um dos respectivos institutos e sero comentadas as consequncias prticas da perpetuao da confuso na utilizao dos conceitos. Por
fim, sero sondados recentes julgados voltados temtica em estudo e
ser averiguada a forma como os tribunais vm lidando com questes
relacionadas ao domiclio eleitoral.
A metodologia utilizada neste trabalho foi centrada na anlise
conceitual dos institutos pesquisados, complementada com reviso
bibliogrfica dos autores respectivamente relacionados e referenciados,
adicionada de exame dos requisitos e disposies normativas, e reforada com apreciao de precedentes jurisprudenciais relacionados
temtica em voga.
2 Domiclio eleitoral e domiclio civil: distines e

particularidades
Inobstante a coincidncia dos significantes, os sentidos prticos
atribudos aos conceitos de domiclio civil e de domiclio eleitoral
apresentam distines relevantes, conferidas pelos cdigos Civil (Lei
n 10.406/2002) e Eleitoral (Lei n 4.737/1965). O Diploma Civilista disciplina, no art. 70, que O domiclio da pessoa natural o lugar onde ela
estabelece sua residncia com nimo definitivo.
Entende-se que o domiclio civil corresponde, em linhas gerais, ao
centro principal, ou sede na qual os negcios jurdicos de seu cunho
pessoal ou mesmo de carter profissional so firmados, uma vez que
o art. 72 (Cdigo Civil) amplia o conceito de domiclio da pessoa natural
para abranger tambm, [...] quanto s relaes concernentes profisso,
o lugar onde esta exercida (LEITE, 2007, p. 1).
Admite-se, ainda, quanto vertente civil do conceito de domiclio,
a possibilidade de cumulao de domiclios. Dispe tambm o Cdigo
Civil (art. 71) que, em tendo a pessoa natural diversas residncias, considerar-se- como domiclio qualquer uma delas desde que sejam locais
onde, alternativamente, viva.
68
Apesar de, via de regra, a praxis comportar a coincidncia dos domiclios civis e eleitorais, as diferenciaes existentes podem despontar em
relevantes consequncias prticas. Observe-se, por exemplo, que o texto
legal eleitoral refere-se, em sua conceituao, ao lugar de residncia ou
moradia do requerente. S h, assim, necessidade de preenchimento
do elemento objetivo, no sendo indispensvel comprovao do nimo
de permanncia definitiva (GOMES, 2011, p. 116).
Uma vez que a expectativa de permanncia no figura
como pr-requisito ao deferimento do domiclio eleitoral, sendo suficiente a demonstrao de moradia, alguns estudiosos, a exemplo de
Ramayana (2006, p. 149) e Cerqueira (2004, p. 467), desferem duras
crticas composio legal. Alega-se que a estrutura atual permissiva
a que pr-candidatos transfiram, um ano antes da data da eleio a
partir do requerimento , seu domiclio eleitoral para o reduto eleitoral
que elegem como satisfatrio para suas ambies eleitorais.
Para essa corrente doutrinria, a falta de permanente envolvimento
com a regio do novo domiclio proporcionaria uma ausncia de
compromisso com a populao dos eleitores. Com base nisso, propaga-se a necessidade de urgente reforma poltica, com vistas a que haja
efetiva equiparao entre os conceitos de domiclio civil e eleitoral.
Procedidas tais mudanas, opina-se que haveria uma reestabilizao dos
69
Em Direito Eleitoral, no entanto, a conceituao mais elstica,

flexvel. Inicialmente, sublinha-se que o domiclio eleitoral deve ser nico,
sob pena de ocorrncia de pluralidade de inscries, que vedada legalmente (art. 71, III, Cdigo Eleitoral). Determina o Cdigo Eleitoral que o
alistamento feito mediante a qualificao e inscrio do eleitor (art. 42),
bem como que, para efeito de inscrio, corresponde o domiclio eleitoral ao lugar de residncia ou moradia do requerente, e, verificado ter o
alistando mais de uma, considerar-se- domiclio qualquer delas.
Dois so, assim, os requisitos necessrios ocorrncia do domiclio

civil voluntrio: objetivamente, a residncia na localidade; subjetivamente, o animus definitivo de permanncia. o nimo de estabilidade,
a propsito, que distingue o domiclio da mera residncia ou da simples
moradia (GOMES, 2011, p. 116).
fluxos de migrao poltica e o fim de candidaturas encomendadas para

determinada localidade (RAMAYANA, 2006, p. 149).
Gomes (2013, p. 125), em sentido contrrio, opina que cada um
juiz e senhor de suas prprias convenincias, sendo abusiva a interferncia estatal nesse setor.
A no confundibilidade entre os domiclios civil e eleitoral , a
propsito, assunto j pacificado pelo TSE (Ac. n 18.124/2000. Relator:
Min. Garcia Vieira). A jurisprudncia predominante entende que, satisfeitos critrios subjetivos de envolvimento com a localidade, no se h
de negar a regularidade do primeiro domiclio. Observe-se, por exemplo,
o seguinte julgado do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais:
Comprovao de vnculos familiares com a localidade. Domiclio eleitoral. Conceito diverso do de domiclio civil. Desnecessidade de residncia com nimo definitivo. Suficincia de
laos familiares, afetivos e patrimoniais. [...] (TRE/MG. Recurso
Eleitoral n 39.022, acrdo de 13.3.2012, relatora: Luciana
Diniz Nepomuceno).
O sentido diferenciado que se confere, em mbito eleitoral, ao

conceito de domiclio tem por finalidade a considerao de vnculos
de ordem poltica, social e afetiva com a comunidade. A integrao,
portanto, no necessariamente vincularia a constante e permanente
presena pessoal, sendo suficiente a demonstrao de que os anseios
pessoais convergem pela sincera harmonia poltica, econmica e social
da localidade.
Gomes (2013, p. 99-116) relaciona julgados nos quais o elo especfico, subjetivo, vincula carter familiar, patrimonial, afetivo, social e
comunitrio, e, at mesmo o lugar em que o candidato, nas eleies
imediatamente anteriores, obteve a maior parte da votao. Agra (2012,
p. 39) anota a existncia de jurisprudncia a admitir inscrio eleitoral
do indivduo em municpio diverso ao que ele mantm residncia,
comprovada a existncia de laos pessoais.
H que se compreender, todavia, que o alargamento do conceito de
domiclio eleitoral deve ser fincado em exteriorizaes, manifestaes
70
3 Transferncia de domiclio eleitoral: requisitos

necessrios e entendimento jurisprudencial
De um lado, enquanto para o Direito Civil a transferncia de domiclio consiste no ato por meio do qual muda-se o domiclio, transferindo
a residncia, com a inteno manifesta de o mudar (art. 74 do Cdigo
Civil), consistindo a prova da inteno de mudana aquela resultante
do que o indivduo declarar s pessoas residentes nas municipalidades
envolvidas (art. 74, pargrafo nico, Cdigo Civil), por outro lado, em
Direito Eleitoral, a mudana de domiclio envolve fatores e requisitos
diversos.
Isso se d pelo fato de que necessria a manuteno de fiscalizao para com os eleitores que, indiferentes realidade de determinada localidade, buscam o envolvimento eleitoral movidos por
pretenses exclusivamente de ordem pessoal ou poltica. Em municipalidades com ndice reduzido de eleitores, tais interferncias, sem o
devido controle, podem ocasionar desequilbrios relevantes nos resultados dos pleitos fato deveras depreciatrio harmonia do sistema
democrtico e republicano.
Cuida a legislao eleitoral, no art. 8 da Lei n 6.996/1982, de alm
da apresentao de prova de quitao com a Justia Eleitoral (Res.-TSE
n 21.538/2003, art. 18, IV) estipular os requisitos bsicos para
71
Por fim, importante acentuar, em sede de consideraes iniciais,

que no h de se confundir domiclio eleitoral com domiclio de
eleio. Apesar da terminologia, este ltimo, tambm denominado
domiclio contratual, instituto de direito privado e relaciona-se com
a mtua vontade das partes contratantes de um negcio jurdico
(LEITE, 2007, p. 2).
objetivas dos envolvimentos alegadamente mantidos pelo requerente

do alistamento. Tal questo demanda curial ateno, sobretudo em
casos de requerimento de transferncia do domiclio eleitoral, como se
desvelar no tpico seguinte.
c onsecuo de procedimento de transferncia de ttulo eleitoral, no

caso de eleitores. Dentre as exigncias, encontram-se:
I entrada do requerimento no cartrio eleitoral do novo
domiclio at 150 (cento e cinquenta) dias antes da data da
eleio;
II transcurso de, pelo menos, 1 (um) ano da inscrio
anterior;
III residncia mnima de 3 (trs) meses no novo domiclio,
declarada, sob as penas da lei, pelo prprio eleitor.
Excetua-se a aplicao das exigncias supracitadas nos incisos I e

II nos casos de transferncia de ttulo eleitoral de servidor pblico civil,
militar, autrquico, ou de membro de sua famlia, por motivo de remoo
ou transferncia uma vez que a motivao da mudana de domiclio
consiste, atestadamente, em motivo de interesse pblico, sendo a transferncia eleitoral mera consequncia, e no o fator ensejador. Alm
disso, nesses casos, a transferncia no foi motivada por ato voluntrio
do eleitor (RAMAYANA, 2006, p. 165).
A transferncia eleitoral implica a expedio de novo ttulo ao
eleitor, mantido, entretanto, o nmero originrio da inscrio. No sendo
aceitas transferncias ex officio, cumpre proceder com seu requerimento
ao juiz da nova zona eleitoral, podendo o eleitor destin-la a qualquer
de seus domiclios eleitorais. Cerqueira (2004, p. 469) sublinha que no
se pode confundir o conceito de domiclio eleitoral e seu alistamento na
forma da lei, com a transferncia do domiclio eleitoral.
Isso, pois, enquanto para o alistamento originrio h possibilidade
de escolha, pelo eleitor, do domiclio no qual pretende se inscrever, na
operao de transferncia, a eleio do domiclio circunscreve-se a
critrios mais rgidos [...]. Apesar disso, a jurisprudncia tambm vem
flexibilizando a exigncia de ocupao habitual mnima pelo prazo de
trs meses, conforme sublinha Cerqueira (2004, p. 469). Observe-se:
RECURSO ESPECIAL: DOMICLIO ELEITORAL: TRANSFERNCIA
INDEFERIDA COM BASE NA NEGATIVA DO NICO FATO DECLINADO NO REQUERIMENTO E REAFIRMADO NA DEFESA
72
Ora, compreende-se que a ratio do regramento eleitoral, em tema

de transferncia do ttulo de eleitor, repousa na cautela, por parte da
Justia Eleitoral, para que sejam evitadas e combatidas as transferncias
fraudulentas, capazes de produzir as prejudiciais variaes nos resultados das eleies sobretudo a partir de indivduos que no se encontram comprometidos ou envolvidos com a realidade social e poltica da
regio para a qual pleiteiam o traslado do ttulo.
Outrossim, a excessiva flexibilizao das exigncias legais para
sustentao apenas com base nos critrios de ordem subjetiva consiste
em indevida desconsiderao da finalidade das disposies normativas.
A exigncia de perodo prvio de residncia na nova localidade se afirma
como meio de pressupor, materialmente, o mnimo envolvimento do
eleitor com a cidade na qual exercer o direito de sufrgio.
Uma vez que tais exigncias conglobam e resguardam relevante
interesse pblico, no podem nem devem ser subestimadas ou
olvidadas, a menos que haja, diante do caso concreto, contundentes
provas alternativas do efetivo envolvimento do eleitor com a comunidade. No por outro motivo, via de regra, o eleitor ficar vinculado
permanentemente seo eleitoral indicada no seu ttulo (art. 46, 3,
Cdigo Eleitoral).
Em termos gerais, a minuciosa anlise dos elementos conformadores do caso concreto resta indispensvel para solucionar as questes
decorrentes da matria em comento. A confuso entre os conceitos de
domiclio eleitoral aquele no qual a inscrio realizada e os primeiros
efeitos do registro eleitoral so advindos e de transferncia do domiclio eleitoral a nova regio para a qual o traslado do ttulo ansiado
73
1. O TSE, na interpretao dos arts. 42 e 55 do CE, tem liberalizado a caracterizao do domiclio para fim eleitoral e possibilitado a transferncia. Ainda quando o eleitor no mantenha
residncia civil na circunscrio. vista de diferentes vnculos
com o municpio (histrico e precedentes). [] (TSE. REsp
n 18.803/ SP. Relator: Min. Jos Paulo Seplveda Pertence).
IMPUGNAO: QUESTO DE FATO A CUJA REVISO NO SE

PRESTA A VIA EXTRAORDINRIA DO RECURSO ESPECIAL (STF,
Smula n 279).
pode culminar com o deferimento de pedidos que no cumprem as

exigncias dispostas normativamente.
Apesar de o texto legal fazer uso da expresso sob as penas da lei,
pelo prprio eleitor, para efeitos de comprovao da declarao de residncia na nova localidade, mais acertada a interpretao de que a mera
afirmao da transferncia no exime o interessado de instruir o devido
acervo probatrio da alegao. A clareza do dispositivo daquelas que
dispensam qualquer esforo de interpretao, comenta Niess (2000,
p. 89), concluindo: o eleitor j inscrito, para que possa t ransferir seu ttulo
para outro municpio, necessita provar que ali reside h pelo menos trs
meses.
Alm de conferir maior segurana ao procedimento, essa medida
auxilia as partes de boa-f na demonstrao do preenchimento dos
requisitos necessrios, o que agiliza o processo de avaliao e o julgamento da regularidade do requerimento de transferncia. Nesse mesmo
sentido, julgado da Corte Eleitoral da Paraba:
Recurso. Indeferimento de pedido de transferncia de domiclio eleitoral. Ausncia de comprovao dos requisitos
dispostos no art. 55 do Cdigo Eleitoral. Desprovimento.
[...] (TRE/PB. Ac. n 1105/2010. Recurso eleitoral. Relator: Juiz
Newton Nobel Sobreira Vita).
O teor do voto correspondente ementa supracitada acordado

pela Corte de forma unnime ainda mais eloquente, julgando, ao
nosso sentir, de forma adequada a questo tangente regularidade do
pedido de transferncia do domiclio eleitoral, diante das particularidades do caso concreto julgado, fazendo uso do estilo tpico-problemtico de pensamento e interpretao da hermenutica normativa e
aplicao legal ao caso concreto (ALMEIDA, 2013, p. 1-18). Observe-se:
bem verdade que a conta de energia eltrica juntada
s fl. 05 aponta para a existncia de vnculo patrimonial e
familiar da eleitora. No entanto, no caso de transferncia de
domiclio, diferentemente de primeira inscrio, exigida
a comprovao da residncia mnima de trs meses na
localidade. (TRE/PB. Ac. n 1105/2010. Recurso eleitoral.
Relator: juiz Newton Nobel Sobreira Vita).
74
Demonstrao de interesse poltico na circunscrio pleiteada. Inexistncia de exigncia legal. Recurso conhecido e
provido. (TSE. REsp n 15023/BA. Recurso especial. Relator:
Min. Eduardo Alckmin).
Inobstante a existncia de julgados nos quais a deciso resguarda

tese diametralmente oposta por ns defendida, merece destaque
a existncia de decises que, corretamente, conciliam os elementos
subjetivos e objetivos em vias de considerar, portanto, no somente
os vnculos construdos pela pessoa ao envolver-se com a comunidade,
como tambm a comprovao do perodo mnimo de residncia na
regio. Verbi gratia:
Recurso eleitoral. Alistamento eleitoral. Transferncia de domiclio eleitoral. Deferimento. Pedido de reforma da deciso.
Partido poltico. Alegao de ausncia de vnculo com o
municpio. Obedincia aos requisitos legais. Comprovao
de vnculos de ordem subjetiva com a nova municipalidade.
Recurso desprovido. [...]
2. Obedecidos os requisitos legais e comprovados vnculos
sociais, polticos, afetivos e familiares do eleitor com a nova
municipalidade, no h se falar em irregularidade na transferncia do registro eleitoral.
3. Recurso a que se nega provimento. (TRE/PB. Ac. n 387/2014.
Recurso eleitoral. Relator: juiz Sylvio Porto Pelico Filho).
No tocante a essa questo, so dignas de meritoso destaque as

concluses de pormenorizado estudo procedido em trabalho a cadmico
por Silma Leda Sampaio Lins e Alberto de Lima Soares (2004, p. 41), sob
o ttulo Domiclio eleitoral. No estudo, os pesquisadores tomam nota
da existncia de precedentes judiciais que admitem a transferncia de
domiclio eleitoral sem levar em considerao os requisitos do art. 55 do
Cdigo Eleitoral. Sublinhe-se:
75
Recurso especial transferncia de domiclio eleitoral

imveis rurais vnculo patrimonial.
Em sentido diverso, alguns tribunais vm aplicando, de forma

anloga, os requisitos e conceitos de domiclio eleitoral ao instituto da
transferncia:
Interpretar um dispositivo de lei no pode significar abandono do que textualmente se encontra normatizado, ou seja,
as interpretaes jurisprudencial e doutrinria do conceito de
domiclio eleitoral no se podem adequar quando da transferncia, pois, nesse ponto, a lei bastante clara e precisa,
inclusive, prevendo at mesmo as situaes excepcionais,
como o caso dos servidores civis, militares, autrquicos, ou de
membro de sua famlia, por motivo de nomeao, remoo
ou transferncia (LINS; SOARES, 2004, p. 41).
Alertando para os conflitos legais oriundos dessa vertente interpretativa e em consonncia com a tese por ns considerada, afirmam,
pertinentemente, que, na realidade, o entendimento jurisprudencial
elstico, acerca do domiclio eleitoral, poder encontrar guarida apenas
quando da inscrio originria, uma vez que o legislador expressamente
estatuiu os requisitos para a transferncia (LINS; SOARES, 2004, p. 41).
Pontue-se, a propsito, que a declarao falsa de informao relacionada ao domiclio eleitoral ou a sua transferncia crime previsto no
art. 289 do Cdigo Eleitoral, com penas que podem atingir cinco anos de
recluso e pagamento de cinco a quinze dias-multa. Apesar de constar,
da letra da lei, apenas o verbo inscrever-se, o TSE (Ac. n 15.177/1998) vem
aplicando o dispositivo tambm em casos de transferncia de domiclio
(CERQUEIRA, 2004, p. 472).
vlido reiterar, ainda, que, no caso de pretensos candidatos, a
transferncia deve ocorrer pelo menos um ano antes do pleito eleitoral,
observadas as demais disposies do art. 55 do Cdigo Eleitoral. Por
ser o domiclio eleitoral na comarca uma condio de elegibilidade de
natureza constitucional, sua transgresso pode ocasionar, at mesmo,
caso eleito, arguio de impugnao de mandato eletivo, conforme o
art. 259, pargrafo nico, do Cdigo Eleitoral e art. 14, 3, IV, da Constituio Federal (RAMAYANA, 2006, p. 161).
Conforme o art. 18 da Res.-TSE 21.538/2003, o eleitor pode interpor
recurso contra o despacho que indeferir o requerimento da transferncia
do recurso, no prazo de cinco dias. Em tendo havido deferimento e
apenas em hipteses de deferimento , qualquer delegado de partido
poder recorrer da deciso, no prazo de dez dias, contados da colocao
76
Eleitoral. Recurso. Indeferimento de inscrio e transferncia

eleitorais. Petio recursal subscrita por delegado de partido
poltico. Ausncia de capacidade postulatria. [...]
No se conhece de recurso interposto por delegado de
partido poltico, sem o concurso de advogado, em face da
ausncia de capacidade postulatria. (grifos nossos). [...]
(TRE/BA. Processo n 5635 RE, Acrdo n 1936/2000. Relator:
Juiz Orlando Isaac Kalil Filho).
Como o procedimento de transferncia que se inicia administrativamente , aps a interposio de recurso ou impetrao de
mandado de segurana, transforma-se em jurisdicional, impe-se
tambm ao eleitor interessado o preenchimento dos pressupostos
processuais pertinentes, nomeadamente o atinente capacidade
postulatria, sob pena de extino do processo sem resoluo de
mrito (GOMES, 2011, p. 127).
Assim como os delegados de partido, portanto, e tambm a parte
interessada deve, na via recursal, providenciar a satisfao da representao por advogado. Caso contrrio, conforme disposto na deciso
monocrtica referente ao Processo n 12-44.2014.6.15.0051 (TRE/PB.
Recurso eleitoral. Julgador: juiz Sylvio Porto Pelico Filho), o indeferimento da operao de transferncia do ttulo eleitoral ser ratificado, e o
processo, tal qual j acentuado, extinto sem resoluo de mrito.
Qual guardio do regime democrtico (GOMES, 2011, p. 127), o
Ministrio Pblico Eleitoral tambm pode recorrer ao tribunal no prazo de
dez dias, tanto na hiptese de deferimento quanto na de indeferimento
77
No deve haver confuso, entretanto, entre a prerrogativa de

interpor o recurso e a capacidade postulatria, uma vez que esta pressuposto processual de ordem subjetiva atividade privativa do advogado , sem o preenchimento da qual a extino do feito sem resoluo
do mrito medida que se impe. Precedente, nesse aspecto:
da respectiva listagem disposio dos partidos, o que dever ocorrer

nos dias 1 a 15 de cada ms, ou no primeiro dia til seguinte, mesmo
que no tenham sido exibidas ao requerente antes das datas mencionadas e ainda que os partidos no as consultem.
da transferncia do domiclio eleitoral. O principal evitar as fraudes

eleitorais, sintetiza Cerqueira (2004, p. 471).
Uma vez no novo domiclio eleitoral, o eleitor transferido no poder,
conforme o art. 60 do Cdigo Eleitoral, votar em eventual eleio suplementar, cujo resultado substituir aquele do pleito ocorrido antes da
transferncia (PINTO, 2008, p. 151).
Alm disso, em cumprimento ao art. 92 da Lei n 9.504/1997, quando
do processamento para entrega dos ttulos eleitorais, o TSE determinar
a reviso ou correio das zonas eleitorais que apresentem desproporcional variao no ndice de eleitores em relao ao total da populao
da cidade, ou frente a eventual excesso de transferncias de domiclio
com destino localidade (PINTO, 2008, p. 151).
4 Consideraes conclusivas
O domiclio eleitoral consiste em relevante instituto jurdico por
meio do qual o eleitor traa o vnculo territorial dos limites de abrangncia de sua participao poltica. Ante sua flagrante importncia no
processo de seleo da representao poltica, , deveras, necessrio
que sua concepo seja disposta em obedincia aos requisitos legais.
Destarte, no se h de falar em restrio de seu alcance com vistas
a tornar seu conceito coincidente com o de domiclio civil. Inobstante a
recorrente hiptese de coincidncia na prtica, de se concordar com
a distino proposta legalmente, haja vista serem institutos com finalidades, requisitos e caractersticas diferenciadas.
Primeiramente, ao contrrio do domiclio civil, o alistamento eleitoral deve, obrigatoriamente, ser uno, e assim o deve tambm ser o
respectivo domiclio eleitoral. Alm disso, vincular ao alistamento, alm
do requisito objetivo de residncia, bem como a exigncias de ordem
subjetiva, tal qual a de inteno de permanncia definitiva, no figura
como a melhor opo pragmtica.
78
Por conseguinte, bem cumpriu ao legislador a formulao de

exigncias por meio das quais se pode proceder com a consecuo
da transferncia do domiclio do eleitor. Dentre as condies impostas
legalmente, est a de residncia no novo domiclio pelo prazo mnimo
de trs meses, no caso de eleitor, ou um ano, no caso de pretensos
candidatos.
Ora, atribuio constitucionalmente prevista da Justia Eleitoral o
exerccio das cautelas necessrias para que o destino dos pleitos eleitorais seja preservado e que influncias de ordem poltica ou econmica
no interfiram negativamente no resultado do exerccio democrtico.
Ao revs disso, a flexibilizao na aplicao do instituto da transferncia do domiclio eleitoral, ao ponto de relevar o cumprimento das
condies normativamente previstas e aplic-lo como se alistamento
eleitoral fosse, consiste em manobra inadequada s pretenses republicanas de preservao do interesse pblico e da ordem democrtica.
Ajustadas, portanto, as frequentes decises nas quais so exigidas
as combinaes de ambos os elementos, de ordem objetiva comprovao da residncia no novo domiclio pelo prazo legal e subjetiva
demonstrao de envolvimento com a nova municipalidade , quando
da anlise da pertinncia do deferimento ou indeferimento da requisio de transferncia do domiclio eleitoral.
79
Situao completamente distinta , todavia, aquela na qual se

perquire, em vez do alistamento, acerca da transferncia do domiclio
eleitoral, uma vez que, sobretudo em regies com densidade populacional relativamente reduzida, levas migratrias maliciosas podem
alterar substancialmente o resultado das eleies.
Isso se justifica pelo fato de que no so raras as circunstncias

nas quais o envolvimento poltico do cidado no coincide de forma
necessria e direta com a regio na qual anseia pela permanncia em
residncia. Para efeitos de alistamento eleitoral, portanto, suficientes so
as comprovaes de vnculos afetivos, sociais, familiares ou econmicos
com a municipalidade, acrescida de legtima comprovao contempornea de residncia.
No por outro motivo, alm dos eleitores interessados contra a

deciso de indeferimento do pedido de transferncia, tm os partidos
polticos a prerrogativa de interposio de recurso contra deferimento
de transferncia de domiclio eleitoral supostamente ilegal ou fraudulenta, situaes nas quais a questo, inicialmente administrativa, torna-se
jurisdicional.
Todos esses cuidados tm por finalidade de forma direta ou indireta, mediata ou imediata o exerccio da garantia de permanente
vigncia da ordem poltica e a plena preservao dos interesses da
sociedade, com vistas a que o envolvimento com as propostas eleitorais
apresentadas pelos candidatos permita aos cidados a real possibilidade
de escolha por aqueles que, efetivamente, se encontrem comprometidos com suas repercusses prticas.
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80
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81
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f?Signature=qddj3OkVIvrRBiRm1DFDM0exo5o%3D&Expires=142
5575762&AWSAccessKeyId=AKIAIPM2XEMZACAXCMBA&respon
se-content-type=application/pdf&x-amz-meta-md5-hash=d2139
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de agosto de 2014.
INFIDELIDADE PARTIDRIA1
PARTISAN INFIDELITY
PAULO HAMILTON SIQUEIRA JR.2
RESUMO
A fidelidade partidria inerente estrutura dos partidos polticos e ao
sistema constitucional brasileiro. Entretanto, no mundo ftico, verifica-se
a troca de agremiao, o que caracteriza o ato de infidelidade partidria.
Nessa quadra, o partido poltico pode buscar, perante a Justia Eleitoral,
a decretao da perda do cargo eletivo com fundamento na Res.-TSE
n 22.610/2007, posteriormente alterada pela Res.-TSE n 22.733/2008.
Palavras-chave: Mudana de partido. Instabilidade do sistema poltico.
Representatividade. Partido poltico.
Artigo recebido em 20 de agosto de 2014 e aceito para publicao em 5 de setembro

de 2014.
1
Advogado. Professor nos cursos de graduao, ps-graduao e mestrado em Direito

do Centro Universitrio das Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU). Ps-doutor pela
Universidade de So Paulo (USP). Mestre e doutor em Direito pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo (PUC/SP). Diretor executivo, conselheiro e professor da Escola
Judiciria Eleitoral Paulista do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo (Ejep). Associado
efetivo do Instituto dos Advogados de So Paulo (Iasp).
2
84
Keywords: Change of party affiliation. Instability of the political system.

Representativeness. Political Party.
1 Introduo
O presente estudo tem por finalidade analisar a infidelidade partidria, que tem como consequncia a instabilidade do sistema poltico e
representativo. As constantes trocas de partido poltico configuram ato
de infidelidade.
Objetivando disciplinar os processos de perda de cargo eletivo
por infidelidade partidria e de justificao de desfiliao partidria, em
2007, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) editou a Resoluo-TSE n 22.610,
posteriormente alterada pela Resoluo-TSE n 22.733/2008.
Segundo a normativa do TSE, o partido poltico pode buscar, perante
a Justia Eleitoral, a decretao da perda do cargo eletivo daquele que
deixar a agremiao sem justa causa, retomando, assim, o mandato e a
respectiva vaga. Por sua vez, o interessado em se desligar de um partido
e migrar para outro pode requerer a declarao da existncia de justa
causa, resguardando-se, assim, dos riscos de perder o mandato eletivo
por ato de infidelidade partidria.
A tentativa de disciplinar a desfiliao partidria estabelecendo
regras sobre a justificao da desfiliao e a perda do cargo eletivo por
infidelidade busca, em suma, evitar o constante troca-troca de partidos
polticos por filiados que, passadas as eleies, abandonam a a gremiao
85
PAULO HAMILTON SIQUEIRA JR.
Party loyalty is an inherent part of the structure of political parties and

of the Brazilian constitutional system. In the real world, however, party
affiliations are exchanged, which characterizes the act of partisan infidelity. In this framework, the political party may appeal to the Election
Law system to declare the repeal of the elective office based on Res.-TSE
N. 22.610/2007, subsequently amended by Res.-TSE N. 22.733/2008.
INFIDELIDADE PARTIDRIA
ABSTRACT
pela qual foram eleitos, muitas vezes sem qualquer motivo que justifique a mudana alm de interesses meramente pessoais.
2 Fidelidade e infidelidade partidria conceito e

fundamentos
A fidelidade partidria deveria ser inerente estrutura dos partidos
polticos. Consoante defende Rosa,
Todos os membros do partido deveriam, em princpio, ser
favorveis s diretrizes traadas no programa e demonstrar
coerncia e fidelidade a esse programa. Isso de fato existe
em pases de tradio democrtica, onde h vida partidria
consolidada, tais como Estados Unidos, Inglaterra, Frana, etc.
L, os deputados eleitos pelos partidos de direita mantm a
firmeza de suas convices conservadoras em todas as votaes e durante todo o curso de seu mandato; no mesmo
passo, os de esquerda, que esto sempre lutando por suas
teses avanadas e reformistas. E assim sucessivamente (ROSA,
1998, p. 468-469).
Fidelidade partidria norma constitucional prevista no art. 17, 1,

que afirma que os estatutos partidrios devem estabelecer normas de
disciplina e fidelidade partidria. Ao comentar o preceito constitucional,
Gomes afirma que:
Esse princpio confere novos contornos representao poltica, pois impe que o mandatrio popular paute sua atuao
pela orientao programtica do partido pelo qual foi eleito.
indiscutvel o proveito que resulta para a democracia, j que
o debate poltico deve ter em foco a realizao de ideias e
no de projetos pessoais, ou o culto personalidade. Todavia,
por causa da forma como vinha sendo compreendido e aplicado, esse princpio apresentava alcance bastante restrito
(GOMES, 2010, p. 82).
O sistema jurdico ptrio tratou do assunto em dois aspectos: i) da

fidelidade e da disciplina partidrias (arts. 23 a 26 da Lei no 9.096/1995);
ii) infidelidade partidria (Res.-TSE n 22.610/2007).
86
O TSE decidiu que o mandato parlamentar pertence ao partido poltico, e a troca de agremiao caracteriza infidelidade partidria com a
consequente perda do mandato. Esse entendimento surge de resposta
Consulta no 1.398:
Considerando o teor do art. 108 da Lei no 4.737/1965 (Cdigo
Eleitoral), que estabelece que a eleio dos candidatos a
cargos proporcionais resultado do quociente eleitoral
apurado entre os diversos partidos e coligaes envolvidos
no certame democrtico. Considerando que condio
constitucional de elegibilidade a filiao partidria, posta
para indicar ao eleitor o vnculo poltico e ideolgico dos
candidatos. Considerando, ainda, que tambm o clculo das
mdias decorrente do resultado dos votos vlidos atribudos aos partidos e coligaes. Indaga-se: os partidos e coligaes tm direito de preservar a vaga obtida pelo sistema
eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato eleito por
um partido para outra legenda?
A resposta foi afirmativa utilizando como principais fundamentos:

A Carta Magna brasileira estabelece, como condio de
elegibilidade do cidado, dentre outras, a filiao partidria
(art. 14, 3, V), enquanto o art. 17, 1, assegura aos partidos
polticos estabelecer normas de fidelidade e disciplina. [...]
Dado o quadro jurdico constitucional positivo, a saber, o que
confere ao partido poltico a exponencial qualificao constitucional, ladeada pela sua essencialidade ao funcionamento
da democracia representativa, torna-se imperativo assegurar
que a interpretao jurdica de qualquer questo pertinente
aos partidos polticos, com destaque para essa questo da
fidelidade dos eleitos sob sua legenda [...] quer no plano jurdico, quer no plano prtico, que o vnculo de um candidato
87
Na Casa Legislativa, o integrante da bancada do partido deve

subordinar sua ao parlamentar aos princpios doutrinrios
e programticos e s diretrizes estabelecidas pelos rgos de
direo partidrios, na forma do estatuto.
O parlamentar pode exercer o mandato de acordo com sua conscincia, mas est sujeito s diretrizes e ideologia do partido, nos termos
do art. 24 da Lei no 9.096/1995, que dita:
ao partido pelo qual se registra e disputa uma eleio o

mais forte, se no o nico, elemento de sua identidade poltica, podendo ser afirmado que o candidato no existe fora
do partido poltico e nenhuma candidatura possvel fora de
uma bandeira partidria [...] No se h de permitir que seja
o mandato eletivo compreendido como algo integrante do
patrimnio privado de um indivduo, de que possa ele dispor
a qualquer ttulo, seja oneroso ou seja gratuito, porque isso
a contrafao essencial da natureza do mandato, cuja
justificativa a funo representativa de servir, ao invs de
servir-se. [...] o art. 108 do Cdigo Eleitoral evidencia a ineliminvel dependncia do mandato representativo ao partido
poltico, permitindo mesmo afirmar, sem margem de erro,
que os candidatos eleitos o so com os votos do partido
poltico. Esse dispositivo j bastaria para tornar induvidosa a
assertiva de que os votos so efetivamente dados ao partido
poltico; por outro lado, essa concluso vem reforada no
art. 175, 4, do Cdigo Eleitoral, ao dizer que sero contados
para o partido poltico os votos conferidos a candidato que
depois da eleio seja proclamado inelegvel ou que tenha
o registro cancelado; o art. 176 do mesmo cdigo tambm
manda contar para o partido poltico os votos proporcionais.
O dever de fidelidade partidria corresponde ao dever de lealdade

no que diz respeito a ideologia, diretrizes e programas estabelecidos
pelo partido poltico ao qual se est filiado, seja internamente, seja no
exerccio da atividade parlamentar, antes, durante e aps as eleies.
Consiste, principalmente, no dever de manter-se filiado, a no ser que
haja motivo justo para a desfiliao. Dele resulta o dever de permanncia
do parlamentar ou do detentor de cargo na chefia do Poder Executivo
nos quadros da agremiao partidria aps eleito.
Em contrapartida, caracteriza-se a infidelidade partidria pelo
descumprimento desses deveres relativos ideologia partidria, internamente, nas relaes com os demais filiados e rgos diretivos da agremiao, ou, ainda, no caso de desfiliao injustificada do partido pelo
qual o mandatrio foi eleito, objeto do presente estudo.
Presente a hiptese de justa causa, a desfiliao pode ser efetuada
mediante justificao. Ausente, d-se a desfiliao sem justa causa, ensejadora da decretao da perda de cargo eletivo.
88
A desfiliao partidria como causa do afastamento do parlamentar do cargo no qual se investira no configura, expressamente, pela Constituio, hiptese de cassao de mandato.
O desligamento do parlamentar do mandato, em razo da
ruptura, imotivada e assumida no exerccio de sua liberdade
pessoal, do vnculo partidrio que assumira, no sistema de
representao poltica proporcional, provoca o desprovimento automtico do cargo. A licitude da desfiliao no
juridicamente inconsequente, importando em sacrifcio do
direito pelo eleito, no sano por ilcito, que no se d na
espcie.3
O art. 17 da Constituio Federal prev, em seu 1, que as agremiaes partidrias devem estabelecer em seus estatutos as normas referentes disciplina e fidelidade partidrias, determinao repetida no
art. 15, inciso V, da Lei n 9.096/1995.4
A necessidade de represso a atos de infidelidade partidria
tambm foi fundamentada pelo Ministro Cezar Peluso no julgamento do
Mandado de Segurana n 26.603 pelo Supremo Tribunal Federal (STF),
que os considerou gestos de desrespeito ao postulado democrtico:
A exigncia de fidelidade partidria traduz e reflete
valor constitucional impregnado de elevada significao
poltico-jurdica, cuja observncia, pelos detentores de
mandato legislativo, representa expresso de respeito tanto
aos cidados que os elegeram (vnculo popular) quanto aos
partidos polticos que lhes propiciaram a candidatura (vnculo
partidrio).
STF, MS n 26.604, rel. Min. Crmen Lcia, j. 4.10.7, DJ 2.10.2008.
Art. 15, inciso V, da Lei n 9.096/1995. O estatuto do partido deve conter, entre outras,
normas sobre: [...] V fidelidade e disciplina partidrias, processo para apurao das
infraes e aplicao das penalidades, assegurado amplo direito de defesa.
4
89
Note-se que a perda de mandato por desfiliao e infidelidade partidria, embora gerando alguns efeitos semelhantes, no se confunde
com as hipteses de cassao de mandato eletivo, em que h sano
por conduta ilcita a gerar a perda do mandato eletivo. Diversamente,
o poltico que, uma vez eleito, abandona sem justa causa o partido ao
qual estava filiado opta por abrir mo do mandato que vinha exercendo:
O ato de infidelidade, seja ao partido poltico, seja, com maior

razo, ao prprio cidado-eleitor, constitui grave desvio tico-poltico, alm de representar inadmissvel ultraje ao princpio
democrtico e ao exerccio legtimo do poder, na medida
em que migraes inesperadas, nem sempre motivadas por
justas razes, no s surpreendem o prprio corpo eleitoral
e as agremiaes partidrias de origem desfalcando-as da
representatividade por elas conquistada nas urnas , mas
culminam por gerar um arbitrrio desequilbrio de foras no
Parlamento, vindo, at, em clara fraude vontade popular
e em frontal transgresso ao sistema eleitoral proporcional,
a asfixiar, em face de sbita reduo numrica, o exerccio
pleno da oposio poltica. A prtica da infidelidade partidria, cometida por detentores de mandato parlamentar, por
implicar violao ao sistema proporcional, mutila o direito das
minorias que atuam no mbito social, privando-as de representatividade nos corpos legislativos, e ofende direitos essenciais notadamente o direito de oposio que derivam dos
fundamentos que do suporte legitimador ao prprio Estado
democrtico de direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o pluralismo poltico (CF, art. 1, I, II e V).
A repulsa jurisdicional infidelidade partidria, alm de
prestigiar um valor eminentemente constitucional (CF, art. 17,
1, in fine), (a) preserva a legitimidade do processo eleitoral,
(b) faz respeitar a vontade soberana do cidado, (c) impede a
deformao do modelo de representao popular, (d) assegura a finalidade do sistema eleitoral proporcional, (e) valoriza
e fortalece as organizaes partidrias e (f ) confere primazia
fidelidade que o deputado eleito deve observar em relao
ao corpo eleitoral e ao prprio partido sob cuja legenda
disputou as eleies.5
At a edio da resoluo, considerava-se qualquer forma de desfiliao e migrao partidria como questes interna corporis e, como tal,
fora do controle da Justia Eleitoral. Ao migrar de um partido para outro,
o detentor de cargo eletivo levava consigo o mandato que conquistara vinculado ao partido preterido. At ento, o mandato era pessoal,
pertencia ao detentor e no agremiao pela qual fora eleito.
Atualmente, pacfico que as questes interna corporis da vida
partidria e a relao jurdica entre os filiados e as agremiaes so
5
STF, MS n 26.603, rel. Min. Celso de Mello, j. 4.10.2007, DJ 19.12.2008.
90
Para preservar a prevalncia dos princpios constitucionais e

reprimir abusos cometidos em nome da autonomia partidria e da
liberdade de associao que a resoluo sobre fidelidade partidria
foi editada pelo TSE.
2.1 Histrico da Resoluo-TSE n 22.610/2007

Pode-se afirmar que se alterou o entendimento acerca da infidelidade partidria, ao menos em parte, em 2007, quando o TSE editou
a Resoluo-TSE n 22.610, aps respostas dadas Consulta n 1.398 e
a partir das decises proferidas pelo STF nos mandados de segurana
nos 26.602, 26.603 e 26.604.
Conforme afirmamos, na Consulta n 1.398, foi indagado quanto ao
direito da agremiao partidria de preservar o mandato obtido pelo
sistema proporcional nos casos de desfiliao, cancelamento da filiao
ou transferncia do eleito para outro partido. O TSE firmou, sem sombra
de dvida, o entendimento de que o mandato conquistado nas urnas
pertence ao partido poltico e no ao candidato eleito.7 Assim, desfiliao
6
Cta n 1.398/2007, rel. Min. Csar Asfor Rocha, j. 27.3.2007, DJ 8.5.2007.
Consulta. Eleies proporcionais. Candidato eleito. Cancelamento de filiao.

Transferncia de partido. Vaga. Agremiao. Resposta afirmativa. (TSE, Cta n 1.398,
Res-TSE n 22.526/2007, DJ 8.5.2007).
7
91
O tempo presente de afirmao da prevalncia dos princpios constitucionais sobre as normas de organizao dos
partidos polticos, pois sem isso se instala, nas relaes sociais
e partidrias, uma alta dose de incerteza e dvida, semeando alteraes ocasionais e fortuitas nas composies das
arcadas parlamentares, com grave dano estabilidade dessas
mesmas relaes, abrindo-se ensejos a movimentaes que
mais servem para desabonar do que para engrandecer a vida
pblica.6
irimidas pela Justia Comum. Entretanto, a relao poltica de fidelid

dade deve ser analisada e resolvida pela Justia Eleitoral (art. 1, Res.-TSE
n 22.610/2007).
injustificada d direito agremiao partidria de manter o mandato

conquistado pelo parlamentar ou chefe do Poder Executivo que dela se
desvinculou.
Em complementao, na Consulta n 1.407, indagava-se ao TSE se
esse entendimento se aplicaria s vagas preenchidas pelo sistema majoritrio. A resposta foi afirmativa. Assim, uma vez desfiliado no curso do
mandato sem justa causa, o poltico eleito tanto pelo sistema proporcional quanto pelo majoritrio perder o cargo, que ficar vago e ser
preenchido pela agremiao que abandonou.
Os eventos que levaram a tal entendimento, dentre outros, que
no raro deixa-se um partido para filiar-se a outro com ideologia absolutamente contrria, mas que, a despeito disso, oferea vantagens polticas, de ordem material ou pessoal. Tal conduta, alm de pouco tica,
constitui ato de deslealdade para com a agremiao e com os prprios
eleitores, prejudicando o sistema representativo como um todo.
No julgamento da Consulta no 1.398, em ateno ao princpio da
moralidade insculpido no art. 37 da Constituio Federal, advertiu o
ministro relator que entender que o mandato eletivo pertence ao indivduo e no ao partido poltico, entidade constitucional, seria admitir,
por absurdo, que algum, tornando-se senhor e possuidor de uma
parcela da soberania popular, transformando-a em propriedade sua [...],
possa obter para si um mandato eletivo que se configura essencialmente
como uma funo poltica e pblica, de todo avessa e inconcilivel com
pretenso de cunho privado.8
J nos mandados de segurana nos 26.602, 26.603 e 26.604, o STF
salientou a necessidade de manuteno do vnculo entre o candidato
eleito e o partido que o elegeu como meio de garantir o funcionamento
e a legitimidade do prprio sistema representativo, nos seguintes termos:
A permanncia do parlamentar no partido poltico pelo qual
se elegeu imprescindvel para a manuteno da representatividade partidria do prprio mandato. Da a alterao
da jurisprudncia do Tribunal, a fim de que a fidelidade do
8
TSE, Cta n 1.398, rel. Min. Csar Asfor Rocha, j. 27.3.2007, DJ 8.5.2007.
92
A normao constitucional dos partidos polticos que

concorrem para a formao da vontade poltica do povo
tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais,
no s o processo de institucionalizao desses corpos intermedirios, como tambm assegurar o acesso dos cidados
ao exerccio do poder estatal, na medida em que pertence s
9
STF, MS n 26.602, rel. Min. Eros Grau, j. 4.10.2007, DJ 16.10.2008.
10
93
A natureza partidria do mandato representativo traduz

emanao da norma constitucional que prev o sistema
proporcional.O mandato representativo no constitui
projeo de um direito pessoal titularizado pelo parlamentar
eleito, mas representa, ao contrrio, expresso que deriva da
indispensvel vinculao do candidato ao partido poltico,
cuja titularidade sobre as vagas conquistadas no processo
eleitoral resulta de fundamento constitucional autnomo,
identificvel tanto no art. 14, 3, inciso V (que define a filiao
partidria como condio de elegibilidade) quanto no art. 45,
caput (que consagra o sistema proporcional), da Constituio
da Repblica. O sistema eleitoral proporcional: um modelo
mais adequado ao exerccio democrtico do poder, especialmente porque assegura s minorias o direito de representao e viabiliza s correntes polticas o exerccio do direito
de oposio parlamentar. [...] A ruptura dos vnculos de
carter partidrio e de ndole popular, provocada por atos de
infidelidade do representante eleito (infidelidade ao partido
e infidelidade ao povo), subverte o sentido das instituies,
ofende o senso de responsabilidade poltica, traduz gesto de
deslealdade para com as agremiaes partidrias de origem,
compromete o modelo de representao popular e frauda,
de modo acintoso e reprovvel, a vontade soberana dos cidados eleitores, introduzindo fatores de desestabilizao na
prtica do poder e gerando, como imediato efeito perverso, a
deformao da tica de governo, com projeo vulneradora
sobre a prpria razo de ser e os fins visados pelo sistema
eleitoral proporcional [...].10
parlamentar perdure aps a posse no cargo eletivo. [...]

O abandono de legenda enseja a extino do mandato do
parlamentar, ressalvadas situaes especficas, tais como
mudanas na ideologia do partido ou perseguies polticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal
Superior Eleitoral.9
agremiaes partidrias e somente a estas o monoplio

das candidaturas aos cargos eletivos.11
No sistema brasileiro, o eleitor exerce plenamente o seu direito ao

voto, mas a sua liberdade de escolha est limitada aos candidatos escolhidos pelo partido para concorrerem s eleies, j que no admitida
a candidatura avulsa. E esto os candidatos escolhidos em conveno
partidria, salvo em situaes especficas, obrigados a seguir o programa
e a ideologia da agremiao que possibilitou a sua candidatura e, qui,
sua eleio.12 Injurdico o descompromisso do eleito com o partido
o que se estende ao eleitor pela ruptura da equao poltico-jurdica
estabelecida.13
No entanto, mesmo com nova regulamentao, a desfiliao e a
troca de partidos sem qualquer razo ideolgica, mas visando a questes individuais dos parlamentares, ocorrem, e suas consequncias
jurdicas e polticas desequilibram o sistema como um todo. Inegvel,
portanto, a necessidade de se dar efetivo cumprimento norma, alm
de aprimorar as j existentes, de modo a pr fim instabilidade gerada
pelas frequentes e injustificveis trocas de legenda, cujas consequncias nocivas para o sistema eleitoral e representativo proporcional sero
abordadas adiante.
3 Aspectos processuais
A Resoluo-TSE n 22.610/2007 disciplina o processo de perda de
cargo eletivo, bem como de justificao de desfiliao partidria. Assim,
podemos indicar que a resoluo disciplinou dois processos distintos:
i) processo de perda de cargo eletivo; ii) processo de justificao de
desfiliao partidria.
11
Lei n 9.096/1995, art. 24: Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido

deve subordinar sua ao parlamentar aos princpios doutrinrios e programticos e s
diretrizes estabelecidas pelos rgos de direo partidrios, na forma do estatuto.
12
13
94
A deciso judicial que decreta a perda de cargo eletivo em

razo de infidelidade partidria apresenta natureza constitutiva negativa ou desconstitutiva. O ato apaga a relao jurdica havida entre o mandatrio e o Estado, extinguindo o
mandato. No razovel a tese segundo a qual a deciso em
tela meramente declaratria, pois a perda do cargo eletivo
decorreria automaticamente da desfiliao partidria. Isso
porque, sendo reconhecida a justa causa para a desfiliao, o
ru seguir exercendo seu mandato, ainda que no se tenha
filiado a outro partido. E se a justa causa no for reconhecida,
os atos praticados pelo mandatrio at a decretao judicial
de perda sero vlidos. Na verdade, a perda do cargo eletivo
no fato novo, surgindo com a deciso que acolhe o pedido
da exordial (GOMES, 2010, p. 96).
J no processo de justificao de desfiliao partidria, o pedido a

declarao de justa causa para desfiliao partidria; e a causa de pedir,
a justa causa que fundamente o pedido. Essa ao tem natureza declaratria, pois o que se busca a declarao da justa causa, nos termos do
art. 1, 3, da Resoluo-TSE n 22.610/2007.14
Para Gomes,
[...] a Resoluo no 22.610/2007 instituiu uma ao declaratria de fato, cujo objeto a existncia de justa causa para a
desfiliao partidria (art. 1, 3). No obstante, cedio que
o objeto da ao declaratria a existncia ou inexistncia
de relao jurdica. A nica exceo a essa regra prevista no
artigo 4, II, do CPC, e refere-se declarao de autenticidade
ou falsidade de documento. Assim, o objeto da ao em tela
deve ser compreendido como a declarao de inexistncia
Art. 1, 3. O mandatrio que se desfiliou ou pretenda desfiliar-se pode pedir
declarao da existncia de justa causa, fazendo citar o partido, na forma desta resoluo.
14
95
No processo de perda de mandato, o pedido a perda do cargo

eletivo; e a causa de pedir, a inexistncia de justa causa para a desfiliao
partidria. A natureza constitutiva negativa ou desconstitutiva. Gomes
afirma que:
3.1 Causa de pedir e natureza jurdica
legtima de relao jurdica entre o mandatrio e a agremiao (GOMES, 2010, p. 98).
3.2 Competncia
Quanto competncia para processo e julgamento, pacfico que
as questes interna corporis da vida partidria e a relao jurdica entre os
filiados e as agremiaes so dirimidas pela Justia Comum. Entretanto,
a relao poltica de fidelidade deve ser resolvida pela Justia Eleitoral,
sendo que o art. 1 da Resoluo-TSE n 22.610/2007 estabeleceu que o
pedido ser formulado perante a Justia Eleitoral.
O art. 2 da Resoluo-TSE n 22.610/2007 fixou a competncia
de jurisdio ao TSE e aos tribunais regionais eleitorais (TREs). Assim,
os mandatos federais (presidente, vice-presidente, deputado federal e
senador) sero apreciados pelo TSE; os demais, estaduais e municipais
(governador, vice-governador, deputado estadual, prefeito, vice-prefeito
e vereador), sero apreciados pelo TRE do estado. Dessa feita, excluiu-se
a competncia dos juzes eleitorais para apreciao de matria relativa
fidelidade partidria.
3.3 Legitimidade
A legitimidade para a propositura de ao de perda de cargo
eletivo do partido poltico que sofreu a desfiliao sem justa causa.
H, tambm, legitimidade subsidiria de quem tenha interesse e do
Ministrio Pblico, nos termos do art. 1, caput e 2, da Resoluo-TSE
n 22.610/2007.15
O mandato pertence ao partido poltico. Ante a sua inrcia, compete
ao Ministrio Pblico zelar pelo vnculo existente entre o eleitor, o
Art. 1 O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a
decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa
causa. [...] 2. Quando o partido poltico no formular o pedido dentro de 30 (trinta) dias
da desfiliao, pode faz-lo, em nome prprio, nos 30 (trinta) subsequentes, que tenha
interesse jurdico ou o Ministrio Pblico Eleitoral.
15
96
O legitimado passivo aquele que exerce o cargo cuja retomada

estiver sendo pleiteada. Quanto ao suplente, a resoluo omissa, mas
razovel que possa figurar como legitimado passivo, j que possuidor
do direito de suceder o titular no cargo.16 A legitimidade subsidiria
surge aps o transcurso do prazo de 30 dias, com a inrcia do partido
poltico. O pedido formulado antes desse prazo intempestivo, e a parte,
ilegtima, com o consequente indeferimento da inicial (art. 295, inciso II,
CPC). Se houver dois pedidos formulados por legitimados subsidirios,
deve ocorrer a reunio dos processos por conexo.
3.4 Prazo
O art. 1 da resoluo estabelece em seu 2 que, quando o partido
poltico no formular o pedido dentro de 30 dias contados da desfiliao, o Ministrio Pblico Eleitoral, ou quem tenha interesse jurdico,
poder faz-lo, em nome prprio, nos 30 dias subsequentes. Da leitura
da norma verifica-se que os legitimados para a propositura da ao de
declarao da perda do mandato eletivo em decorrncia de desfiliao
partidria so: o partido poltico que perdeu o mandato ou o suplente
imediato (terceiro interessado) e o Ministrio Pblico Eleitoral.
No que se refere ao prazo, resta claro que o prazo inicial de 30 dias
exercido exclusivamente pelo partido poltico detentor do mandato,
ou seja, na defesa de seu direito subjetivo. Com o transcurso desse
O TSE entende que o suplente encontra-se titulado a substituir ou suceder, sendo,
portanto, legitimado passivo para as aes eleitorais [...] (Ag n 1130/SP).
16
97
Nota-se que a resoluo faz referncia ao partido poltico que sofreu

a desfiliao daquele que conquistou mandato eletivo enquanto estava
a ele vinculado. Assim, no caso de duas desfiliaes durante o exerccio
do mesmo mandato eletivo, o segundo partido, o qual recebeu o poltico eleito, no tem legitimidade para propor a demanda por no ser o
detentor desse mandato.
partido e o candidato, que fundamenta o iderio democrtico previsto

na Constituio Federal.
lapso temporal, inicia-se prazo de 30 dias para o terceiro interessado ou

o Ministrio Pblico Eleitoral. Os prazos so sucessivos e decadenciais.
O termo inicial da contagem a desfiliao partidria.
A desfiliao a extino do vnculo jurdico entre o cidado filiado
e o partido poltico. ato jurdico complexo, j que exige comunicao
ao partido e ao juiz eleitoral e gera efeitos jurdicos 48 horas aps a referida comunicao.17 Aps esse perodo, inicia-se a contagem do prazo
para propositura de pedido de perda de mandato eletivo.
De outra feita, o Ministro Marcelo Ribeiro assentou em deciso
monocrtica:
O cerne da questo cinge-se data do desligamento do
partido a ser considerada para fins de contagem do prazo
para propositura da ao, ao qual alude o art. 1, 2, da
Resoluo-TSE n 22.610/2007. Note-se que a citada norma,
que disciplina o processo de perda de cargo eletivo por
infidelidade partidria, no impe critrio especfico para
a desfiliao e nem traz nenhuma exigncia a respeito do
pedido de desligamento. No h previso, portanto, de que
a comunicao do desligamento deva ser feita ao rgo
nacional, estadual ou municipal do partido, ou mesmo que o
prazo deva ser contado a partir do reconhecimento da comunicao pela agremiao. A norma refere-se apenas ao desligamento como fato gerador do interesse de agir, a ensejar
o exerccio do direito de ao pelos legitimados. Importante
destacar que a exigncia de comunicao do desligamento
ao rgo de direo municipal, bem como ao juiz eleitoral,
prevista no art. 21 da Lei n 9.096/95, est relacionada efetivao da desfiliao partidria, para todos os efeitos, inclusive no mbito da Justia Eleitoral, bem como para evitar a
dupla filiao a que se refere o pargrafo nico do artigo 22
do mesmo diploma legal [...]. Creio que tais exigncias no se
aplicam para fins da contagem do prazo da representao por
infidelidade partidria, tendo em vista a ausncia de previso
especfica na Res.-TSE n 22.610/2007, que disciplina a
Lei n 9.096/1995. Art. 21. Para desligar-se do partido, o filiado faz comunicao escrita
ao rgo de direo municipal e ao juiz eleitoral da zona em que for escrito. Pargrafo
nico. Decorridos dois dias da data da entrega da comunicao, o vnculo torna-se
extinto, para todos os efeitos.
17
98
A citao vlida no interrompe o prazo decadencial, que

, por definio, insuscetvel de interrupo ou suspenso,
sendo que, em realidade, simplesmente obsta consumao
da decadncia. O nico e claro intento desse dispositivo
subordinar os prazos de decadncia disciplina dos 1 a 6
do art. 219, de sorte a permitir que se considere plenamente
exercido o direito com a s propositura da ao (MACHADO,
2008, p. 487).
Decadncia consequncia da inrcia, inao. No h inrcia se

o rgo do Ministrio Pblico no detinha, no momento da propositura da demanda, o pleno conhecimento da filiao. Pelo contrrio,
est presente a sua ao positiva ao indicar, noutra fase processual, que
houve filiao superveniente.
3.5 Litisconsrcio passivo

H litisconsrcio passivo necessrio entre o mandatrio desfiliado e o partido poltico para o qual migrou e se encontra filiado19,
devendo ambos ser citados,20 salvo no caso em que no se filiou a outra
agremiao.
Pet n 3028/DF, deciso monocrtica de 15.12.2010, rel. Min. Marcelo Ribeiro, DJE
2.2.2011.
18
Res.-TSE n 22.610/2007. Art. 4 O mandatrio que se desfiliou e o eventual partido em

que esteja inscrito sero citados para responder no prazo de 5 (cinco) dias, contados do
ato da citao.
19
Litisconsrcio necessrio. Citao de litisconsrcio no pedida na inicial. Irrelevncia.

Possibilidade at a prolao da sentena. Art. 47, pargrafo nico, do CPC. Recurso
provido. (RJTJSP 95/201).
20
99
matria. Alm do mais, tratando-se de perda de cargo eletivo,

entendo no ser possvel a interpretao extensiva da norma,
para considerar como ato de desfiliao somente aquele que
tenha obedecido a parmetros estabelecidos em disciplina
legal diversa. [...] No caso em tela, a divergncia apresentada
nenhum efeito produzir. Assim, embora ressalvando entendimento diverso, por fora do princpio da colegialidade e
para garantir a preservao da coisa julgada, da eficcia, efetividade processual e eficincia jurisdicional, acompanho o
entendimento deste egrgia Corte. Pelo meu voto, em observncia ao princpio da colegialidade, julgo extinto.18
A doutrina admite, ainda, a possibilidade de formao de litisconsrcio posterior quando se tratar de litisconsrcio necessrio: A possibilidade de litisconsrcio ulterior configura-se exceo ao princpio da
perpetuatio legitimationis e s pode ter lugar se se tratar de litisconsrcio
necessrio (WAMBIER & TALAMINI, 2010, p. 292).
Assim, sendo a ao proposta por qualquer legitimado que no o
partido poltico ao qual pertencia o detentor do cargo, a agremiao
partidria dever ser citada para integrar a ao como litisconsorte
passivo necessrio, j que real detentora do mandato em disputa.
4 Justa causa e interpretao jurisprudencial

Buscando modificar a instabilidade gerada pela infidelidade partidria, os ministros do TSE responderam positivamente Consulta
n 1.389, em 27 de maro de 2007, firmando o entendimento de que a
desfiliao do partido pelo qual o candidato foi eleito tem por consequncia a perda do mandato, haja vista este pertencer ao partido poltico
e no ao parlamentar.
As resolues-TSE nos 22.610/2007 e 22.733/2008 foram alvo de
ao direta de inconstitucionalidade (ADI n 3.999), sob alegao,
entre outras, de afronta ao art. 121 da Constituio Federal por atribuir
a competncia ao TSE e aos TREs (reserva de lei complementar); de
usurpao de competncia do Legislativo e do Executivo para dispor
sobre matria eleitoral; de violao reserva prevista no art. 22, I, no
art. 48 e no art. 84, IV, da Constituio. O STF julgou improcedente a
ADI uma vez que,
[...] por ocasio do julgamento dos mandados de segurana
nos 26.602, 26.603 e 26.604, reconheceu a existncia do dever
constitucional de observncia do princpio da fidelidade
partidria e que no faria sentido a Corte reconhecer a existncia de um direito constitucional sem prever um instrumento para assegur-lo.
E, ainda, porque as resolues surgem em contexto excepcional

e transitrio, to somente como mecanismos para salvaguardar a
100
Inconstitucional, portanto, a infidelidade, que distorce o resultado

das urnas, desrespeitando a democracia consagrada na Constituio
Federal.
Superadas as discusses sobre a constitucionalidade, segundo a
Resoluo-TSE n 22.610, so legitimados para formular o pedido de
decretao de perda do cargo eletivo o partido poltico interessado,
o Ministrio Pblico Eleitoral e aqueles que tiverem interesse jurdico
(art. 1, 2),22 ficando facultado ao detentor de cargo eletivo que se
desfiliou ou que pretenda se desfiliar pedir a declarao da existncia de
justa causa ( 3).23 Quanto ao suplente, somente o primeiro, em regra,
tem legitimidade para propor a ao para perda do mandato por infidelidade, j que conta com a possibilidade de sucesso imediata no caso
de procedncia do pedido.24
21
ADI n 3.999, rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 12.11.2008, DJ 16.4.2009.
2 Quando o partido poltico no formular o pedido dentro de 30 (trinta) dias da

desfiliao, pode faz-lo, em nome prprio, nos 30 (trinta) subseqentes, quem tenha
interesse jurdico ou o Ministrio Pblico Eleitoral.
22
Art. 1, 3. O mandatrio que se desfiliou ou pretenda desfiliar-se pode pedir a

declarao da existncia de justa causa, fazendo citar o partido, na forma desta resoluo.
23
Nas aes por infidelidade partidria, to somente o primeiro suplente do partido

detm legitimidade para pleitear a perda do cargo eletivo de parlamentar infiel
agremiao pela qual foi eleito, visto que a legitimidade ativa do suplente fica
condicionada possibilidade de sucesso imediata. (TSE, AgR-Pet n 177391, ac. 8.8.2013,
rel. Min. Laurita Vaz, DJE 26.8.2013). No mesmo sentido: Pet n 3019, ac. 25.8.2010, rel. Min.
Aldir Passarinho Jr., DJE 13.9.2010.
24
101
Afora os efeitos erga omnes e vinculante da referida deciso, a constitucionalidade da resoluo cristalina. Ora, o TSE editou a norma com
o intuito de dar eficcia a acrdo do STF que reconheceu o princpio da
fidelidade partidria. Coube, assim, ao TSE, definir, dentro da sua competncia, os procedimentos para sua atuao nos processos envolvendo
fidelidade partidria.
bservncia da fidelidade partidria enquanto o Poder Legislativo,

o
rgo legitimado para resolver as tenses tpicas da matria, no se
pronunciar.21
Dentre outras regras de carter processual, a resoluo prev a

competncia do TSE para processar e julgar os pedidos relativos a
mandato federal e dos TREs nos demais casos (art. 2).25 Em qualquer
hiptese, cabe ao autor da ao a comprovao da desfiliao partidria
imotivada e quele que se desfiliou, a demonstrao da ocorrncia de
justa causa para a desfiliao (art. 333, I e II, CPC).26-27
Interessa ao presente estudo a definio e o que tem sido considerado (ou no) justa causa para a desfiliao partidria sem que esta
configure infidelidade apta a gerar a perda do mandato.
A Resoluo-TSE n 22.610/2007 considera justa causa a incorporao ou fuso do partido, a criao de novo partido, a mudana
substancial ou o desvio reiterado do programa partidrio e a grave
discriminao pessoal (art. 1, 1).28 Dois, portanto, so os pressupostos concomitantes para que haja perda do mandato nos termos
da Resoluo-TSE n 22.610/2007: desfiliao partidria efetiva e inexistncia de justa causa para essa desfiliao.
Vale destacar que, uma vez decretada a perda do mandato do
parlamentar que transgrediu as normas de fidelidade partidria, os atos
Art. 2 O Tribunal Superior Eleitoral competente para processar e julgar pedido
relativo a mandato federal; nos demais casos, competente o tribunal eleitoral do
respectivo estado.
25
No processo de perda de cargo eletivo por desfiliao sem justa causa, cabe ao autor
a comprovao do fato constitutivo do ilcito (a desfiliao partidria), recaindo sobre
aquele que se desfiliou do partido poltico o nus de demonstrar a ocorrncia do fato
extintivo (ocorrncia de justa causa), nos termos do art. 333, I e II, do Cdigo de Processo
Civil. (TSE, Pet n 3019, ac. 25.8.2010, rel. Min. Aldir Passarinho Jr., DJE 13.9.2010).
26
Hipteses em que se legitima, excepcionalmente, o voluntrio desligamento

partidrio. O parlamentar, no obstante faa cessar, por sua prpria iniciativa, os vnculos
que o uniam ao partido sob cuja legenda foi eleito, tem o direito de preservar o mandato
que lhe foi conferido, se e quando ocorrerem situaes excepcionais que justifiquem
esse voluntrio desligamento partidrio, como, p. ex., nos casos em que se demonstre a
existncia de mudana significativa de orientao programtica do partido ou em caso
de comprovada perseguio poltica dentro do partido que abandonou (Min. Cezar
Peluso). STF, MS n 26.603, rel. Min. Celso de Mello, j. 4.10.7, DJ 19.12.2008.
27
Art. 1 [...] 1 Considera-se justa causa: I) incorporao ou fuso do partido; II) criao
de novo partido; III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio;
IV) grave discriminao pessoal.
28
102
Por sua vez, a configurao de justa causa para a desfiliao no

curso do mandato tambm deve ser objeto de anlise minuciosa pelo
Judicirio. Deve-se evitar, portanto, que qualquer conflito, natural e
inerente ao jogo poltico, seja considerado motivo para o desligamento
da agremiao e o interesse pessoal prevalea, camuflado de justa causa.
Quanto comprovao da justa causa, leciona Gomes (2012, p. 98)
que no pode haver grande lapso de tempo entre o fato alegado como
justa causa e o ato de desfiliao: Se isso ocorrer, a justa causa no se
patenteia, pois o fato alegado no ter sido decisivo para o rompimento
com a agremiao, ou seja, no tornou insuportvel a permanncia no
partido.
Nesse sentido, o entendimento do TSE, de que no se justifica a
desfiliao de titular de cargo eletivo, quando decorrido lapso temporal
considervel entre esse fato e a alterao estatutria que teria motivado
sua sada, em virtude da produo de efeitos jurdicos pelo decurso do
tempo.30
Ainda, podem ser considerados justa causa fatos que, alm dos
descritos nos incisos do art. 1, 1, tornem insustentvel a situao do
filiado no partido, no lhe deixando alternativa a no ser abandonar a
agremiao.
29
30
TSE, AgR-RO n 5178312, ac. 11.11.2010, rel. Marcelo Ribeiro, DJ 1.2.2011.
103
Para a necessria e adequada aplicao da sano de perda de

mandato nos casos de infidelidade partidria, a sada injustificada da
agremiao partidria deve ser comprovada cabalmente.
legislativos e administrativos por ele praticados no exerccio do cargo

so vlidos, segundo entendimento sedimentado no STF (aplicao da
teoria da investidura funcional aparente).29
4.1 Hipteses de justa causa

So quatro as hipteses enumeradas no art. 1 da Resoluo-TSE
n 22.610. Embora haja entendimento de que o rol do art. 1 taxativo31,
inegvel que h inmeras situaes impossveis de serem descritas
expressamente na norma e que, tornando insustentvel a permanncia
do filiado no partido, autorizam a desfiliao.
Por sua vez, os estatutos partidrios podem estabelecer regras
autorizadoras da desfiliao partidria por parte de seus membros, afastando, portanto, a incidncia da infidelidade partidria, conforme autoriza o art. 15, incisos II, III e IV, da Lei n 9.096/1995.32
Pode-se afirmar que o trato entre o eleito e o partido uma questo
interna corporis. Entretanto, as hipteses de infidelidade partidria e
tambm de justa causa no so absolutas e o elenco do art. 1, 1, da
Resoluo 22.610/2007, no numerus clausus, mas exemplificativo.
De outra feita, no poder o partido poltico prever clusula ampla
que autorize o mandatrio a se desfiliar reconhecendo automaticamente
a justa causa. A fidelidade partidria norma cogente, no podendo
ser afastada sem fundamento razovel. Tambm a jurisdio no est
adstrita s espcies de justa causa previstas na resoluo, podendo ainda
reconhecer, eventual e excepcionalmente, outras espcies, como norma
estatutria que ofenda norma prevista em lei.33
Um exemplo a desfiliao consentida pelo partido. O STF j reconheceu, atendendo ao princpio da autonomia partidria, que autorizada a desfiliao pelo prprio partido poltico, no h falar em ato de
As hipteses de justa causa vm enumeradas na Resoluo-TSE n 22.610/2007, no

1 do art. 1, e encontram-se em rol taxativo, uma vez que se trata de norma restritiva
de direito (RAMAYANA, 2010, p. 233).
31
Art. 15. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre: II filiao
e desligamento de seus membros; III direitos e deveres dos filiados; V fidelidade e
disciplina partidrias, processo para apurao das infraes e aplicao das penalidades,
assegurado o amplo direito de defesa.
32
33
TRE/SP, Pet n 1830-86.2011.6.26.0000, rel. Paulo Hamilton, j. 30.7.2011.
104
Dessa possibilidade, surge a seguinte questo: se o partido poltico

entender que a desfiliao do candidato eleito adequada, o Ministrio Pblico teria legitimidade para buscar a decretao da perda do
mandado por infidelidade partidria?
A legitimidade subsidiria e extraordinria e no h dvida de que
o Ministrio Pblico tem legitimidade ad causam e interesse processual que deriva de sua prpria funo, estabelecida na Constituio e
confirmada no texto da Resoluo-TSE n 22.610/2007. No entanto, o
prprio texto constitucional dotou os partidos polticos de autonomia,
inclusive para definir normas sobre fidelidade partidria. Assim, se o
prprio partido reconhece a justa causa para a desfiliao, tal deciso
est acobertada pelo manto da autonomia partidria. O jogo poltico
legtimo pode utilizar como estratgia inclusive o abandono da representao partidria.36
AgR-AC n 2.556, rel. Min. Carlos Eduardo Caputo Bastos, DJ 8.9.2008, p. 5.
34
STF, MS 26.604, rel. Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, j. 4.10.2007, DJ 3.10.2008.
35
O 2 do art. 1 da Resoluo n 22.610/2007 traz a legitimidade secundria, subsidiria

e extraordinria do Ministrio Pblico. Com fundamento na Carta Magna, o Parquet atua
na defesa da soberania popular (art. 1, pargrafo nico), da democracia participativa e
partidria (arts. 1 e 14 da CF), e do prprio eleitor que, supostamente ou teoricamente,
votou em candidato e no iderio do partido e em prol do prprio partido poltico (art. 17).
36
105
Alm da interpretao jurisprudencial caso a caso e do rol do art. 1,

1, da resoluo, o estatuto do partido poltico poder prever outras
normas justificadoras da desfiliao de seus membros.
infidelidade partidria a ensejar perda de cargo eletivo.34 Sendo direito

do partido poltico manter o nmero de cadeiras obtidas nas eleies
proporcionais,35 se este, o principal interessado em reaver o cargo,
manifesta no ter interesse no mandato, h, obviamente, falta de interesse de agir.
A autorizao do partido, porm, deve ser expressa e inequvoca.

Assim, se o partido permanece inerte simplesmente, cabe ao Ministrio
Pblico defender os preceitos acima indicados.37 De fato, a legitimidade
do Ministrio Pblico surge em carter subsidirio, ou seja, quando
h inrcia do partido que se configura pela ausncia de manifestao.
Assim, a manifestao do partido pelo reconhecimento da justa causa
no se configura como inrcia, mas ao.38
4.1.1. Art. 1, 1, inciso I
D-se a incorporao de partidos polticos com a absoro de um

ou mais partidos por outro; e a fuso, com a unio de dois ou mais
partidos para formar um partido novo.
Assim como qualquer filiado, caso o detentor de mandato eletivo
no concorde ou no se adapte nova legenda e fuso que, de fato,
gera um novo partido poltico , poder dela sair livremente, sem que
isso acarrete infidelidade partidria.
No que diz respeito ao partido que incorporou outros, a princpio,
no haveria justa causa para a sada do filiado, salvo se, com a incorporao, ocorra alterao do programa e ideologia partidrios a ponto de
possibilitar a desfiliao com base no inciso III.
OTSE j assentou que evidente a ilegitimidade dos autores da representao. O mandato
pertence ao partido, primeiro legitimado a reivindicar o mandato daquele que, em tese,
embora eleito pela agremiao, dela se desfiliou, sem justa causa, aps 27.3.2007. Ante a
inrcia do partido, a resoluo confere legitimidade ativa a quem tenha interesse jurdico
e ao Ministrio Pblico (art. 1, 2, da Res.-TSE n 22.610). (TSE, AC n 2785, deciso
monocrtica de 16.10.2008, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJE 23.10.2008).
37
Dessa forma, observa-se que h concordncia entre o primeiro recorrido e o partido,

detentor do mandato de deputado estadual, quanto desfiliao partidria daquele.
Ocorre que, nessas hipteses, esta Corte Superior vem firmando entendimento de
que, havendo consonncia do partido quanto existncia de fatos que justifiquem
a desfiliao partidria, no h razo para no declarar a existncia de justa causa
(Nesse sentido: AgR-AC n 2.556, rel. Min. Caputo Bastos, DJ 8.9.2009, p. 5; Pet n 2.797,
rel. Min. Gerardo Grossi, DJ 18.3.2008, p. 13). Portanto, presente a causa justificadora
do mencionado artigo 1, 1, IV, da Resoluo-TSE n 22.610/2007, e no havendo
objees por parte do PSDB, h de ser mantido o acordo recorrido. (RO n 160875.02009.6.13.0000-MG, rel. Min. Marcelo Ribeiro, j. 25.8.2010, DJ 6.9.2010).
38
106
Fidelidade partidria. Justa causa. Criao de novo partido

poltico. Termo inicial. Registro no TSE. Desprovimento.
1. A criao de novo partido poltico como termo inicial do
prazo decadencial de 30 dias para desfiliao partidria, com
base na justa causa de que trata o art. 1, 1, II, da Res.-TSE
n 22.610/2007 opera-se no momento do registro do estatuto partidrio pelo TSE. Precedentes [...]. (TSE, AgR-AgIn
n 38219, ac. de 29.6.2012, rel. Min. Nancy Andrighi, DJE
6.8.2012).39
No entanto, deve-se estar atento ao fato de que o novo partido s

se considera juridicamente criado a partir do deferimento do registro na
Justia Eleitoral. Enquanto isso no ocorrer, o interessado deve manter-se
filiado ao partido pelo qual foi eleito, sob pena de perda do mandato.
Nesse sentido, o julgado considerou o registro do estatuto partidrio no TSE como o momento a partir do qual possvel a filiao ao
novo partido. O registro do Cartrio de Registro Civil no impede que o
parlamentar continue filiado ao partido de origem, pois se trata de etapa
intermediria para a constituio definitiva da nova agremiao.40
Portanto, se houver desfiliao do partido de origem antes da
efetiva criao do novo partido, caracteriza-se a infidelidade partidria.
Ao de perda de cargo eletivo por infidelidade partidria. Desfiliao para criao de novo partido. Justa causa.
Improcedncia dos pedidos. 1. No julgamento da Consulta
n 75.535/DF, o TSE reafirmou a justa causa para desfiliao
com objetivo de criao de novo partido e indicou como
Ainda sobre a criao de um novo partido como justa causa para desfiliao, v. Cta
n 755-35/DF (9.5.2011), classe 10, rel. Min. Nancy Andrighi.
39
TSE, Pet n 3.019, ac. 25.8.2010, rel. Min. Aldir Passarinho Jr., DJ 13.9.2010. No mesmo
sentido: Recurso Especial Eleitoral n 108053, ac. 20.9.2012, rel. Min. Dias Toffoli, DJ
24.10.2012.
40
107
Como mencionado no item 1, quanto criao de um novo partido,

o TSE estabeleceu o prazo de 30 dias como razovel para a desfiliao
partidria sem que haja caracterizao de infidelidade partidria:
4.1.2. Art. 1, 1, inciso II
prazo razovel para sua realizao o perodo de 30 dias

contados do registro do estatuto partidrio pelo TSE. 2. Foi
observado o prazo de trinta dias 3. Hiptese de justa causa
de desfiliao, conforme disposto no art. 1, 1, inciso II, da
Resoluo-TSE n 22.610. Informativo temtico do Tribunal
Regional Eleitoral do Distrito Federal.41
Ao de perda de cargo eletivo por infidelidade partidria.
Criao de novo partido. Justa causa para desfiliao configurada afastamento da posse de suplente. 1. A criao de
novo partido justifica a desfiliao dos eleitos por outras agremiaes partidrias, sem que acarrete a perda de mandato.
2. No caracterizada a infidelidade partidria, impe-se o
afastamento da incidncia da Resoluo-TSE n 22.610/2007.
3. Improcedncia da ao.42
4.1.3 Art. 1, 1, inciso III
Sobre a mudana substancial ou desvio reiterado do programa

partidrio como justa causa para a desfiliao, sendo conceito amplo
e subjetivo, aquele que pretende se desfiliar deve demonstrar que as
alteraes acarretaram mudana significativa do contedo ideolgico,
levando o partido a novos rumos, diversos do que esperava ao filiar-se.
Assim, no estar obrigado a nele permanecer, uma vez demonstrado
que a nova postura partidria no mais condiz com suas opinies e
postura ideolgica.
Nesse sentido, o TSE, determinando a perda do mandato por infidelidade partidria, tem entendido que [...] a alterao de posicionamento
do partido em relao a matria polmica dentro da prpria agremiao
no constitui, isoladamente, justa causa para desfiliao partidria.43
E, ainda, que a mera alegao, destituda de prova inequvoca, de
que a alterao estatutria constituiu mudana substancial ou desvio
41
TRE/DF, Pet n 68438, ac. 617, rel. Evandro Pertence, DJ 2.3.2012.
TRE/DF, Pet n 62380, Ac. n 4629, rel. Sebastio Coelho da Silva, DJ 21.3.2012.
42
43
TSE, Pet n 3019, ac. 25.8.2010, rel. Min. Aldir Passarinho Jr., DJ 13.9.2010.
108
Obviamente, as disputas internas fazem parte do jogo poltico, so

prprias da estrutura partidria e so consectrias lgicas da democracia. Eventual discusso de apoio parlamentar prprio da vida poltica. Embates e oposies so naturais e fortalecem a contraposio de
ideias prprias do Estado democrtico.45
Por outro lado, h reconhecimento de existncia de justa causa para
a desfiliao partidria quando h modificao da posio do partido
em relao a tema de grande relevncia46 que autoriza a migrao partidria de filiado.
4.1.4 Art. 1, 1, inciso IV
Assim como nas hipteses do inciso III, a configurao de justa

causa para desfiliao nos casos de grave discriminao pessoal deve ser
definida caso a caso por ser tratar de conceito jurdico indeterminado.
Deve-se, portanto, analisar minuciosamente as circunstncias e os
fatos expostos como justificativa para a troca de partido, pretendida ou j
efetuada, para que meras disputas de menor importncia ou, em muitos
casos, at inexistentes, no sejam tidas como motivo para a desfiliao
que, na verdade, no tem justificativa. Por outro lado, a justa causa pode
se caracterizar de diversas formas, principalmente no que diz respeito
aos incisos III e IV, clusulas abertas.
44
TSE, AgR-RO n 5178312, ac. 11.11.2010, rel. Min. Marcelo Ribeiro, DJ 1.2.2011.
45
TSE, Pet n 2773, ac. 12.3.2009, rel. Marcelo Ribeiro, DJ 29.4.2009.
46
109
A existncia da justa causa deve ser comprovada pela demandada,

nos termos do art. 8 da Resoluo, que estabelece que incumbe aos
requeridos o nus da prova de fato extintivo, impeditivo ou modificativo da eficcia do pedido. Portanto, o nus probatrio do filiado que
deixou ou pretender deixar o partido poltico.
reiterado no programa partidrio, no configura a hiptese de justa

causa prevista no art. 1, 1, III, da Resoluo-TSE n 22.610/2007.44
A esse respeito, em julgamento proferido pelo Tribunal Regional

Eleitoral do Estado de So Paulo Petio no 1830-86.2011.6.26.0000 ,
o relator cita doutrina do desembargador Walter de Almeida Guilherme
que, com brilhantismo, interpretou a proposio grave discriminao
pessoal:
No que diz respeito hiptese de justa causa denominada
grave discriminao, constante do art. 1, 1, inciso IV, da
Resoluo-TSE n 22.610/2007, torna-se necessrio tecer
algumas consideraes. Nota-se, num exame preliminar, que
se trata de clusula aberta, a qual contm conceito jurdico
indeterminado. Infere-se, da leitura da expresso, que no
basta que exista discriminao, pois ela deve ser, concomitantemente, de natureza pessoal e grave. Na acepo jurdica
do termo, discriminar significa o tratamento pior ou injusto a
outrem em virtude de caractersticas pessoais, consubstanciando intolerncia e/ou preconceito. Implica a excluso e/ou
restrio em razo de raa, cor, sexo, idade, trabalho ou credo
religioso. Por outro lado, depreende-se da leitura da Resoluo-TSE n 22.610/2007; da Consulta n 1.398 do c. Tribunal
Superior Eleitoral e dos mandados de segurana nos 26.602,
26.603 e 26.604, julgados pelo c. Supremo Tribunal Federal,
que a expresso grave discriminao pessoal abarca tambm
situaes nas quais se verifique de forma inequvoca que a
permanncia do mandatrio na sua agremiao insustentvel em virtude da ocorrncia de fatos que consubstanciem
segregao ou preterio por motivos no razoveis.47
O TSE tem entendido que a eventual resistncia interna a futura

pretenso de concorrer prefeitura ou a inteno de viabilizar essa
candidatura por outra sigla no caracteriza justa causa para a desfiliao
partidria, pois a disputa e a divergncia internas fazem parte da vida
partidria.48
No mesmo sentido, o julgado que reconheceu que
[...] a mera instaurao de procedimento administrativo
para averiguar eventual descumprimento de normas partidrias, por si s, no configura grave discriminao pessoal,
47
48
TSE, AgR-RO n 5178312, ac. 11.11.2010, rel. Marcelo Ribeiro, DJE 1.2.2011.
110
[...] a alegada ausncia de debate no processo de escolha do

novo presidente estadual do partido agravado revela a existncia de mera disputa intrapartidria entre filiados, tendo por
objetivo o alcance de posio poltica mais elevada dentro da
agremiao, circunstncia que no constitui justa causa para
a desfiliao do agravante. Precedente.50
E a eventual dificuldade ou resistncia da agremiao em lanar o

ocupante do cargo como candidato em eleies futuras no fato suficiente para a aferio de grave discriminao pessoal.51
Por outro lado, a Justia Eleitoral tem se pronunciado no sentido de
que h grave discriminao pessoal na
[...] postura do partido poltico de oposio ao admoestar um
nico parlamentar filiado a seus quadros, pela participao
em governo da situao, declarando que sua permanncia
nas fileiras da agremiao invivel, muito embora outros
parlamentares seus, notoriamente, tambm apoiassem o
referido governo.52
Destaca, ainda, a Justia Eleitoral o carter subjetivo de questes

relativas a grave discriminao pessoal, justa causa para a desfiliao pleiteada e reconhecida no acrdo que pontuou que a questo envolve
outros aspectos alm de questes partidrias:
[...] a expressiva votao obtida por parlamentar, que logrou
votos superiores ao quociente eleitoral, no o exclui da
regra de fidelidade partidria. Embora a grave discriminao pessoal, a que se refere o inciso IV, do 1, da Res.-TSE
n 22.610/2007, possa, em regra, estar relacionada a aspectos
49
TSE, Pet n 3.019, ac. 25.8.2010, rel. Min. Aldir Passarinho Jr., DJE 13.9.2010.
TSE, AgR-Pet n 4.459, ac. 25.6.2013, rel.Min. Castro Meira, DJE 20.8.2013.
50
51
TSE, AgR-AC n 48.052, ac. 1.8.2012, rel. Min. Henrique Neves, DJE 22.8.2012.
52
TSE, AgR-RO n 5.178.312, ac. 11.11.2010, rel. Marcelo Ribeiro, DJE 1.2.2011.
111
E, ainda,
porquanto se cuida de meio investigativo usualmente aceito.

Caso contrrio, consistiria at uma inibio absurda a qualquer espcie de apurao de eventual irregularidade.49
partidrios, no se pode excluir outros aspectos do conceito

de justa causa para a desfiliao, inclusive os essencialmente
pessoais, o que envolve, at mesmo, questes de ntida natureza subjetiva. Hiptese em que a permanncia do deputado
no partido pelo qual se elegeu se tornou impraticvel, ante
a sucesso de fatos que revelaram o abandono e a falta de
apoio ao parlamentar, configurando, portanto, grave discriminao pessoal, apta a ensejar justa causa para a migrao
partidria.53
Por fim, o apoio do partido a determinado pr-candidato ou mesmo

a sinalizao de dificuldade de obteno de legenda no gera, por si s,
grave discriminao pessoal. De fato, a escolha de candidatos realizada
pelo partido em conveno partidria, e a disputa interna pela candidatura legtima e inerente ao sistema partidrio. Assim, eventual irregularidade ou perseguio na escolha de candidatos deve ser questionada
no mbito do partido, segundo as normas de seu regimento interno ou
at mesmo por meio da via judicial prpria para o questionamento da
ilicitude.54
4.2 Outras hipteses

O TSE tem entendido que no constitui justa causa para a desfiliao a mera divergncia entre filiados com propsito de ser alcanada
projeo poltica55, assim como a desavena poltica entre integrantes
do partido poltico no autoriza a migrao, o afastamento da glosa,
considerada a infidelidade partidria. E, ainda, a dvida quanto s foras
polticas da agremiao, com a viso prognstica sobre dificuldades,
tendo em conta a reeleio pela sigla, no legitima o abandono desta
nem a filiao a agremiao diversa sem o cometimento de infidelidade
partidria.56
E, obviamente, no acarreta necessariamente a perda do mandato
a desfiliao involuntria, sendo, inclusive, incabvel a ao no caso de
53
Pet n 2766, ac. 12.3.2009, rel. Min. Arnaldo Versiani, DJ 29.4.2009.
54
TRE/SP, Pet n 1830-86.2011.6.26.0000, rel. Paulo Hamilton.
55
TSE, Pet n 2.756/DF, rel. Min. Jos Delgado, DJ 5.5.2008.
56
TSE, REspe n 122517, ac. 12.6.2012, rel. Min. Marco Aurlio Mello, DJ 13.9.2012.
112
Ora, se o partido poltico o detentor do mandato eletivo e manifesta vontade no sentido de extinguir o vnculo representativo, no
cabe ao Ministrio Pblico a defesa do referido vnculo. Primeiro, com
fundamento na autonomia da vontade; segundo, pela falta de utilidade
prtica.
H slida manifestao do TSE no sentido de que, autorizada a
desfiliao pela agremiao, no h infidelidade partidria, em consequncia, afasta-se a possibilidade da perda de cargo eletivo.
No julgamento da Petio n 2.797, relator Ministro Gerardo
Grossi, de 21.2.2008, o Tribunal entendeu que, havendo
consonncia do partido quanto existncia de fatos que
justifiquem a desfiliao partidria, no h razo para no
declarar a existncia de justa causa. Assim, demonstra-se relevante a questo averiguada no caso em exame, pois, autorizada a desfiliao pelo prprio partido poltico, no h falar
em ato de infidelidade partidria a ensejar a pretendida perda
de cargo eletivo.58
Em verdade, a interveno excessiva do Poder Judicirio no jogo

poltico pode levar infantilizao da cidadania e sem dvida no essa
a inteno da Constituio. A interveno judicial no pode apequenar
TSE, AgRAgIn n 20556, ac. 9.10.2012, rel. Arnaldo Versiani, DJ 23.10.2012.
57
58
TSE, AgR-AC n 2556, ac. de 5.8.2008, rel. Min. Caputo Bastos, DJ 8.9.2008.
113
direito do partido poltico manter o nmero de cadeiras obtidas

nas eleies proporcionais e, a contrrio senso, direito do partido abandonar, cessar total ou parcialmente o nmero de cadeiras. Da mesma
forma, comum no jogo poltico o partido entregar cargos e cessar o
apoio a determinado governo. Trata-se de relao acobertada pela autonomia partidria.
filiado expulso do partido pelo qual foi eleito: [...] o TSE tem decidido
que se afigura incabvel a propositura de ao de perda de cargo eletivo
por desfiliao partidria se o partido expulsa o mandatrio da legenda,
pois a questo alusiva infidelidade partidria envolve o desligamento
voluntrio da agremiao.57
a cidadania. O decisionismo e o ativismo judicial esto sujeitos a limites.

A autonomia e a vontade do titular do direito barreira instransponvel
para a interveno judicial nesses casos.
O protagonismo judicial no pode fazer as vezes do partido e
substituir sua vontade. Postura incompatvel com o Estado social e
democrtico de direito e com a prpria funo das agremiaes no jogo
democrtico. As deliberaes polticas importantes devem ser tomadas
no mbito partidrio e no pela toga. O Poder Judicirio no pode extrapolar o limite de interveno sob pena de assumir uma posio paternalista e gerar uma sociedade infantilizada que para tudo se socorre do
Poder Judicirio. Cremos que o cerne da resoluo o fortalecimento
dos partidos e esse rumo, o prumo que deve ser seguido pela magistratura eleitoral.
Assim, a configurao ou no de justa causa que permita a desfiliao sem que isso acarrete a perda do mandato eletivo por infidelidade
partidria, principalmente no que diz respeito aos incisos III e IV do 1
do art. 1 da Resoluo-TSE n 22.610/2007, deve ser, como de fato tem
sido feito, resolvida caso a caso.
4.3 nus da prova

O art. 8 da Resoluo-TSE n 22.610/2007 atribui ao requerido o
nus de, em resposta ao pedido de perda do mandato, provar a ocorrncia de justa causa, ao determinar que "[...] incumbe aos requeridos o
nus da prova de fato extintivo, impeditivo ou modificativo da eficcia
do pedido."
Entretanto, em atendimento aos princpios da soberania popular e
preservao dos mandatos eletivos, essa inverso de nus probatrio,
principalmente no que diz respeito s hipteses de mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio (inciso III) e atos de
grave discriminao pessoal (inciso IV) no dispensa os legitimados
ativos (partido poltico, Ministrio Pblico ou suplente) de demons-
114
Com esse procedimento de justificao, assegura-se, ao

partido poltico e ao parlamentar que dele se desliga voluntariamente, a possibilidade de demonstrar, com ampla dilao
probatria, perante a prpria Justia Eleitoral e com pleno
respeito ao direito de defesa (CF, art. 5, inciso LV) , a ocorrncia, ou no, de situaes excepcionais legitimadoras do
desligamento partidrio do parlamentar eleito (Consulta-TSE
n 1.398/DF), para que se possa, se e quando for o caso,
submeter, ao presidente da Casa Legislativa, o requerimento
de preservao da vaga obtida nas eleies proporcionais.59
Fidelidade partidria e essencialidade dos partidos polticos
no processo de poder. Mandato eletivo. Vnculo partidrio e
vnculo popular. Infidelidade partidria. Causa geradora do
direito de a agremiao partidria prejudicada preservar a
vaga obtida pelo sistema proporcional. Hipteses excepcionais que legitimam o ato de desligamento partidrio. Possibilidade, em tais situaes, desde que configurada a sua
ocorrncia, de o parlamentar, no mbito de procedimento
de justificao instaurado perante a Justia Eleitoral, manter a
integridade do mandato legislativo. Necessria observncia,
no procedimento de justificao, do princpio do due process
of law [...].60
Quanto aos efeitos da deciso proferida, seja no pedido de perda

de mandato eletivo, seja na justificao para desfiliao, havendo provas
de ato de infidelidade partidria, haver afastamento imediato do cargo
com comunicao respectiva Casa. Em contrapartida, possvel pleitear, perante a Justia Eleitoral, a manuteno no cargo at deciso
definitiva quando houver elementos aptos a sustentar a concesso da
cautela.
59
STF, MS no 26.603-DF, rel. Min. Celso de Mello, j. 4.10.2007, DJ 2.10.2008.
60
115
trarem minimamente a inexistncia de justa causa para a desfiliao, na

petio inicial e no decorrer da ao para retomada do mandato. O objetivo, tanto da ao para perda do mandato quanto de justificativa de
desfiliao, comprovar se houve ato de infidelidade partidria ou se o
detentor do mandato deixou o partido justificadamente, garantindo o
direito ao devido processo legal:
5 Consequncias da infidelidade partidria

A Resoluo-TSE n 22.610/2007 considera justa causa para a desfiliao do detentor de mandato eletivo a incorporao ou fuso do
partido, a criao de novo partido, a mudana substancial ou o desvio
reiterado do programa partidrio e agrave discriminao pessoal (art. 1,
1 e incisos).61
Em contrapartida, fora dessas condies e daquelas no previstas
na norma, mas que obriguem o mandatrio a deixar a agremiao, a
migrao para outro partido durante o exerccio do mandato configura
desfiliao injustificada e considerada ato de infidelidade partidria.
O que se tem notado, entretanto, que muitos parlamentares
continuam a prestar pouca ou nenhuma importncia ideologia partidria.
Por sua vez, frequentemente, os prprios partidos polticos tm aberto mo
no raro legitimamente do mecanismo institudo em seu favor (art. 1 da
Resoluo-TSE n 22.610/200762) que lhes permite manter ou reaver judicialmente o mandato do parlamentar infiel, mediante a decretao de perda
de seu cargo eletivo. Isso pode significar que as regras tm sido pouco aplicadas e, em muitos casos, por opo das prprias agremiaes.
Em matria recentemente publicada pelo jornal Folha de S.Paulo, intitulada Polticos ignoram norma criada para garantir fidelidade partidria, o
veculo chama a ateno para o fato de que, a despeito da recente onda
de troca de partidos e filiao a outros, apenas um deputado federal seria
levado Justia Eleitoral por infidelidade. Segundo a matria, assinada
pela jornalista Patrcia Britto, ao menos 70 deputados federais participaram do troca-troca. Desses, 43 foram para siglas recm-criadas e so
beneficiados por uma brecha legal para escapar da cassao (Folha de
S.Paulo, 11.10.2013).
Art. 1 O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao
da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
1 Considera-se justa causa: I) incorporao ou fuso do partido; II) criao de novo
partido; III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; IV) grave
discriminao pessoal.
61
Art. 1 O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao
da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
62
116
Na referida consulta, ao afirmar que o mandato pertence ao partido

poltico e no ao candidato eleito, o relator Ministro Csar Asfor Rocha
destaca que legenda que so atribudos os votos, e que toda a
conduo ideolgica, estratgica, financeira e propagandstica est a
cargo do partido poltico.
E foi com fundamento na interpretao conforme a Constituio
Federal, dos arts. 108 e 175, 4, e 176 do CE64, bem como do art. 26 da
Lei no 9.096/199565, evidenciadores da dependncia do mandato representantivo ao partido poltico66, que o instituto da fidelidade partidria
foi adotado no Brasil, funcionando como corolrio lgico-jurdico necessrio efetividade do sistema constitucional vigente,67 fazendo com que
as demais normas e sua interpretao com ele se coadunem.
63
TSE, Cta n 1.398/2007, rel. Min. Csar Asfor Rocha, j. 27.3.2007, DJ 8.5.2007.
CE, art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos registrados por um Partido ou coligao
quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem da votao nominal que
cada um tenha recebido. [...] art. 175, 4 O disposto no pargrafo anterior no se aplica
quando a deciso de inelegibilidade ou de cancelamento de registro for proferida aps
a realizao da eleio a que concorreu o candidato alcanado pela sentena, caso em
que os votos sero contados para o partido pelo qual tiver sido feito o seu registro.
Art. 176. Contar-se- o voto apenas para a legenda, nas eleies pelo sistema
proporcional [...].
64
Lei n 9.096/1995, art. 26. Perde automaticamente a funo ou cargo que exera, na
respectiva Casa Legislativa, em virtude da proporo partidria, o parlamentar que deixar
o partido sob cuja legenda tenha sido eleito.
65
66
TSE, Cta n 1.398/2007, rel. Min. Csar Asfor Rocha, j. 27.3.2007.
67
117
Um levantamento preliminar dos deputados federais eleitos

em outubro de 2006 mostra que nada menos de 36 parlamentares abandonaram as siglas partidrias sob as quais se
elegeram e, destes, apenas 2 no se filiaram a outro partido
e 6 se filiaram a partidos da mesma coligao que o elegeu.
Consequentemente, transferiram-se para legendas de adversrios e levaram consigo, como se fossem coisas particulares,
mandatos obtidos. Observou ainda o relator, que, dos 513
deputados federais eleitos, apenas 31 alcanaram por si
mesmos o quociente eleitoral necessrio.63
Segundo acrdo proferido pelo TSE na Consulta n 1.398/2007:
Sem a aplicao da penalidade de perda do mandato, este seria

transferido para a legenda que no teve efetivamente o apoio das urnas,
ainda mais em se tratando de migrao para partido com ideologia
absolutamente contrria do anterior. No sistema brasileiro atual, o
voto atribudo legenda, e os eleitores, de fato, primeiro escolhem o
partido de sua preferncia; havendo troca de partido aps as eleies,
seu voto , de certa forma, desvirtuado.
Alm disso, todo o trabalho de organizao das campanhas, como
estratgias de marketing, material de campanha e divulgao, fica a
cargo dos partidos polticos aos quais os ento candidatos estavam
vinculados e, com a sua sada, acabam utilizados como simples meio de
alcanar a vaga pretendida.
Os motivos para a troca de legenda so inmeros, alguns deles
justos e razoveis. No entanto, no raro o prprio partido preterido no
tem interesse em pleitear a manuteno do mandato nos casos inequvocos de infidelidade partidria, talvez por questes tambm polticas e
acordos informais s vsperas de cada pleito. Uma delas seria pelo fato
de que, assim como perdem parlamentares filiados, tambm recebem
outros que, por sua vez, deixaram suas agremiaes de origem; no
querem, talvez, ser vistos como legendas intolerantes quanto liberdade de filiao e desfiliao.
Diante do conformismo das agremiaes partidrias em perder
seus filiados eleitos, restaria ao Ministrio Pblico Eleitoral, com legitimidade atribuda pela Resoluo-TSE n 22.610/2007, propor perante a
Justia Eleitoral a ao para perda do mandato por infidelidade partidria nas hipteses de inrcia injustificada do partido poltico.
E a criao recente de novas legendas s faz aumentar a migrao
de um partido para outro, nesse caso, o recm-criado. Em julgados
recentes, o TSE, reafirmando a justa causa prevista no art. 1, 1, inciso
II da resoluo, firmou o entendimento no sentido de que, nos casos de
criao de um novo partido, os polticos que para eles migrarem devem
faz-lo dentro de 30 dias do registro do estatuto partidrio na Justia
118
Isso porque, assim como a possibilidade de migrao, a permanncia e a lealdade do poltico ao partido pelo qual foi eleito so necessrias e indispensveis para manter a estabilidade do sistema poltico
e eleitoral, bem como para sustentar, sem muitos percalos, a prpria
representatividade partidria.
Para Melo (1999), dentre os motivos para a troca de legenda, esto
a instabilidade do sistema partidrio brasileiro e a percepo pelo parlamentar de que a mudana de partido oportunidade de aumentar as
chances de sucesso na carreira poltica. Pesados os custos e os benefcios, muitos acabam por optar pela mudana.
A motivao de alavancar a carreira nos meios polticos no , por
si s, ilegtima. O problema surge no momento em que essa prtica
vem aliada ao desejo de formar alianas que gerem vantagens outras,
como a promessa de cargos para si e para conhecidos, vagas em comisses, aumento do apoio em determinada circunscrio eleitoral. Nesses
casos, a troca de legenda feita diversas vezes e, frequentemente, para
partidos at ento adversrios, demonstrando a completa falta de ideologia slida, tanto da parte dos polticos quanto das agremiaes.
Justa causa. Criao de novo partido poltico. Termo inicial. Registro no TSE.
Desprovimento. 1. A criao de novo partido poltico como termo inicial do prazo
decadencial de 30 dias para desfiliao partidria, com base na justa causa de que trata
o art. 1, 1, II, da Res.-TSE n 22.610/2007 opera-se no momento do registro do
estatuto partidrio pelo TSE. Precedentes [...]. (TSE, AgR-AgIn n 38219, ac. de 29.6.2012,
rel. Min. Nancy Andrighi, DJE 6.8.2012) Ainda sobre a criao de um novo partido como
justa causa para desfiliao, v. Cta n 755-35/DF (9.105/2011), Classe 10, rel. Min. Nancy
Andrighi.
68
119
Embora seja possvel e democrtica a mudana de uma agremiao

partidria para outra cujos objetivos estejam mais de acordo com o perfil,
os ideais e at as pretenses polticas do indivduo, essas mudanas no
prescindem de controle.
Eleitoral.68 Portanto, com o surgimento de novos partidos polticos,

alguns registrados recentemente no TSE e outros em fase de formao
e registro, a tendncia que a troca de agremiaes se torne ainda mais
frequente.
Essa postura gera instabilidade no ambiente poltico, j que, uma vez

eleitos, as bancadas so alteradas ao sabor de interesses de momento.
Ademais, com a debandada de filiados para outro partido, fatalmente
haver diminuio da representatividade concedida pelos eleitores.
Mesmo quando interesses dessa natureza no so o nico mvel da
migrao, aumenta o descrdito aos olhos da populao. De fato, para
o eleitor, de modo geral, consolida-se a ideia de que as candidaturas e
os cargos eleitos pertencem pessoa do candidato. Isso gera enfraquecimento das agremiaes partidrias como detentoras do poder outorgado nas urnas e, portanto, como verdadeiras representantes da vontade
popular. Mesmo o eleitor que compreenda a importncia da representatividade partidria, adepto das propostas de determinado partido e
escolha um de seus candidatos movido por essa simpatia, fatalmente
se sentir trado pelo poltico em quem votou e que, depois de eleito,
se transfere para uma legenda cuja ideologia completamente diversa.
Como bem lembrado por Eliane Maciel, em estudo publicado pela
Coordenao de Estudos da Consultoria Legislativa do Senado Federal:
A individualizao das candidaturas e sua no identificao
com o partido comea no interior das agremiaes partidrias, em que a disputa maior por uma indicao no partido
e no entre candidatos de partidos diferentes, em razo do
sistema de listas abertas, em que os votos so distribudos
primeiro aos partidos, de acordo com o nmero de votos
obtidos e, em cada partido, de acordo com o nmero de
votos que cada candidato recebeu. A eleio determinada,
primeiro, pelo nmero de votos recebido pelo partido, mas
depende, para o candidato, de sua capacidade de obter votos
para si, individualmente. Esse sistema acaba estimulando o
individualismo nas campanhas, em detrimento do partido. Tal
sistema, combinado com a ausncia de regras que estimulem
a coeso interna nos partidos e a permanncia dos parlamentares nos mesmos, findam por estimular a autonomia
dos representantes eleitos, que consideram seus mandatos
como decorrentes de seus esforos pessoais, mais do que de
uma boa campanha do partido. necessrio, portanto, que
salvo excees razoveis o vnculo dos eleitos permanea at
o final do mandato eletivo (MACIEL, 2004).
120
Polticos individualistas competem com outros partidos e candidatos adversrios, mas tambm com integrantes da mesma legenda,
desde as convenes partidrias. Aps as eleies, esse individualismo
transferido para dentro dos crculos do poder, e a competio continua
em detrimento do esprito de coletividade, o que compromete o pleito.
O ideal que a atuao seja partidria e colegiada. Este o princpio da
democracia: atuao colegiada.
Por fim, o individualismo no sistema poltico e eleitoral brasileiro
ento transferido para os prprios eleitores a ponto de, mesmo antes
do advento da resoluo de 2007, rejeitarem regras sobre fidelidade
partidria:
Pesquisa realizada pelo instituto Brasmarket Anlise e Investigao de Mercado em janeiro, nas principais capitais do
Pas, mostra que o eleitor brasileiro rejeita a proposta de fidelidade partidria. De acordo com a pesquisa, que ouviu 2.637
eleitores, 49,5% dos consultados so contrrios ao conceito
bsico da fidelidade partidria, segundo o qual o mandato
no do poltico eleito, mas do partido ao qual ele pertencer,
e, dessa forma, a quem cabe a deciso de expuls-lo caso este
descumpra os regimentos interno de sua legenda. Para esses
entrevistados, os mandatos so dos eleitores e dos eleitos
e, por isso, os polticos com mandatos s devem acatar as
orientaes partidrias se concordarem com elas e tm o
direito de mudar de agremiao sem perderem os respectivos cargos eletivos. O levantamento mostra que 36,9% dos
eleitores manifestaram-se a favor da fidelidade e todas as suas
regras, entre elas, expulso e at cassao dos mandatos dos
parlamentares. Dos consultados, 13,6% no quiserem opinar.
Segundo o diretor da Brasmarket, Ronald Kuntz, pesquisa
sobre o mesmo tema realizada entre 2000 e 2001 mostrou
que 65,7% do eleitorado brasileiro apoiava as mudanas das
121
A infidelidade partidria um dos fatores que contribuem para o

individualismo nas eleies e na poltica brasileira, em que candidatos
e parlamentares tomam posicionamento prprio que, se concretizados
em medidas com grande apelo popular, os respectivos crditos so a ele
atribudos, nica e exclusivamente, gerando um crculo de permanncia
no poder, enfraquecimento partidrio e instabilidade dentro das Casas
Legislativas, principalmente.
regras, com a cassao dos polticos que no obedecessem

orientao de seu partido nas votaes ou que mudassem
de legenda aps eleitos. Neste levantamento, 20,2% eram
contrrios mudana nas regras da fidelidade partidria e
14,1% da populao no tinham opinio sobre o assunto.
De acordo com Kuntz, naquela ocasio, o dissidente partidrio era visto como um oportunista propenso a trocar seu
voto e sua legenda por vantagens pessoais (UOL, 7.3.2003).
Mantm-se, portanto, o ciclo de individualismo e parece que, ao

menos diante do quadro atual, a filiao partidria em boa parte realizada nica e exclusivamente porque o sistema brasileiro no permite
a denominada candidatura avulsa, e no porque o partido poltico o
legtimo intermedirio no exerccio do poder pelo povo.
As migraes constantes logo aps as eleies, movidas por razes
meramente pessoais, contribuem para aumentar o descrdito no sistema
poltico e eleitoral brasileiro, enfraquecendo e pondo em descrdito os
partidos polticos e desmoralizando os mandatrios de modo geral.
Necessrio, portanto, dar-se cumprimento efetivo s normas sobre
infidelidade partidria, com a aplicao da sano de perda do mandato
eletivo queles que abandonam o partido no seu decorrer, sem motivo
justo.
6 Concluso
A mudana frequente de partido pelos polticos aps eleitos
rejudica uma das bases do regime democrtico, em especial, a
p
representao.
Situao gerada em boa parte pela infidelidade partidria, a atual
inexistncia de partidos slidos e dotados de ideologia bem definida
a ser seguida e defendida efetivamente por seus integrantes, alm de
gerar confuso na mente do povo, tumultua a atividade legislativa e
enfraquece o sistema representativo e o voto do eleitor.
Quanto configurao de justa causa que permita a desfiliao
partidria sem que isso acarrete a perda do mandato eletivo por
122
Assim, tanto a ao de perda de cargo eletivo, que tutela direito

do partido, quanto o processo de justificao da desfiliao, que tutela
direito do mandatrio, tem aporte constitucional e por via reflexa tem
por finalidade consagrar a vontade do eleitor, que o principal ator do
Estado democrtico.
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123
O pleno cumprimento das normas e a consequente perda do

mandato dos envolvidos em atos de infidelidade partidria ajudar a
promover agremiaes partidrias e envolver os filiados em objetivos
comuns, vinculando-os at o final do mandato, sem trocas injustificveis
que causam impacto no sistema poltico, eleitoral e representativo.
infidelidade partidria, principalmente no que diz respeito aos incisos III

e IV, deve ser analisada conforme as circunstncias do caso concreto, de
modo a evitar que justifiquem migraes que, de fato, so injustificveis.
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126
REDIMENSIONAMENTO DOS
DIREITOS POLTICOS ATIVOS NO
BRASIL1
THE POLITIC FREEDOM IN

THE WORK JOHN RAWLS AND
THE RESIZING OF THE ACTIVE
POLITICAL RIGHTS IN BRAZIL
VOLGANE OLIVEIRA CARVALHO2
Artigo recebido em 1 de setembro de 2014 e aceito para publicao em 8 de setembro

de 2014.
1
Analista judicirio do TRE do Maranho. Professor do curso de Direito do Instituto

Camillo Filho. Mestrando do Programa de Ps-Graduao Strictu Sensu da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul.
2
127
VOLGANE OLIVEIRA CARVALHO
OBRA DE JOHN RAWLS E O
A LIBERDADE POLTICA NA OBRA DE JOHN RAWLS E O REDIMENSIONAMENTO DOS DIREITOS POLTICOS ATIVOS NO BRASIL
A LIBERDADE POLTICA NA
RESUMO
O presente trabalho destina-se a discutir a necessidade de um redimensionamento do alcance dos direitos polticos ativos no ordenamento
jurdico brasileiro, utilizando como parmetro jusfilosfico a obra de
John Rawls. Buscando a construo de um conceito de justia poltica, Rawls apresenta importantes elementos para a interpretao dos
direitos polticos e o estabelecimento de seus limites mnimos a partir da
anlise da liberdade poltica. Durante muito tempo, o protagonismo do
processo eleitoral brasileiro cabia fraude em decorrncia das exguas
experincias verdadeiramente democrticas vivenciadas pelo pas.
A consolidao de um verdadeiro Estado democrtico de direito ocorrida aps a Constituio Federal de 1988, combinada com alteraes
sociais decorrentes da ps-modernidade, criou ambiente propcio para
uma modificao do comportamento dos cidados. Nesse sentido, o
alcance dos direitos polticos ativos no pode ficar restrito ao voto; deve
incorporar novos elementos que privilegiem o eleitor e a sua dignidade.
Palavras-chave: John Rawls. Direitos polticos ativos. Ps-modernidade.
ABSTRACT
This paper is intended to discuss the need for a resizing of the range of active
political rights in the Brazilian legal system, using as legal philosophical parameter for this the work of John Rawls. Seeking to build a concept of political
justice Rawls presents important elements for the interpretation of political
rights and the establishment of their minimal limits through the analysis of
the political freedom. For a long time the main role of the Brazilian electoral
process was for the fraud, due to the exiguous truly democratic experiences
of the country. The consolidation of a true democratic State of law occurred
after the Federal Constitution of 1988 combined with social changes resulting from post-modernity has created an environment conducive to a modification of the behavior of citizens. Accordingly, the range of active political
rights cannot be restricted to voting, it must incorporate new elements that
favor the voter and his dignity.
Keywords: John Rawls. Active political rights. Post-modernity.
128
Durante muito tempo, o voto apresentou-se comunidade como

um direito resguardado, mas desprovido de crdito. Os cidados no
valorizavam o poder que a Constituio lhes assegurava. Esse comportamento, entretanto, tem sofrido notveis alteraes decorrentes de uma
modificao da mentalidade e do comportamento social que resultam
em valorizao dos direitos polticos ativos e na busca da sua ampliao
por meio do rompimento das amarras limitadoras do voto. Esse processo
resultado da ps-modernidade e de uma combinao irrefrevel da
privatizao dos espaos pblicos com a valorizao da individualidade.
John Rawls, na construo de um conceito poltico de justia como
equidade e, especialmente, por meio da discusso da liberdade poltica,
apresenta importantes contributos que servem como substrato para a
compreenso desse processo de redimensionamento do valor e alcance
dos direitos polticos ativos no ordenamento jurdico brasileiro.
O escopo primordial deste trabalho , portanto, buscar fundamentos
jusfilosficos na obra de John Rawls que justifiquem tal mudana no
comportamento social e, qui, vislumbrar as consequncias dessa alterao de comportamento para a democracia brasileira.
2 Voto e fraude eleitoral no Brasil

O Brasil tem tradio longeva de realizao de eleies e reconhecimento do direito ao voto, o que no significa, contudo, que essa histria
seja gloriosa. Ao inverso, grande parte da memria nacional r elacionada
129
A histria eleitoral brasileira inicia-se quase em concomitncia com a

ocupao portuguesa e, nesse longo percurso, o ponto de destaque das
eleies brasileiras foi a fraude eleitoral. Essa prtica chegou, em determinados momentos, a ser institucionalizada como poltica de Estado e,
em outros instantes, foi violentamente utilizada como mecanismo de
sobrevivncia poltica. Assim, a fraude eleitoral serviu para construir, no
imaginrio social brasileiro, uma viso deturpada acerca dos direitos
polticos ativos.
1 Introduo
ao exerccio do voto est umbilicalmente ligada a mecanismos de

desrespeito ao cidado e fraude.
As primeiras eleies em solo brasileiro aconteceram em meados
do sculo XVI e tinham por objetivo ungir legisladores municipais
para algumas vilas costeiras. O nmero de votantes era reduzidssimo,
limitando-se s figuras mais proeminentes da sociedade, os chamados
homens bons (PORTO, 2002). O nmero restrito de participantes
tornava quase inexistente a disputa, transformando o pleito em um
processo de simples homologao de um prvio acordo de cavalheiros.
Essa realidade perdurou por todo o perodo de dominao portuguesa. Alterao notvel ocorreu apenas com a independncia e a
outorga da Constituio de 1824. O regime imperial, por seu turno, foi
lastreado em um sistema de voto censitrio realizado em crculos regionais, o que perpetuava a restrio ao aumento do quantitativo de eleitores e diminua drasticamente a possibilidade de eleio de um cidado
desvinculado dos interesses oligrquicos dos grupos economicamente
dominantes (TELAROLLI, 1982).
de se observar a inexistncia de uma liturgia pblica para as
eleies, visto que a votao ocorria dentro das igrejas ou outras
propriedades particulares e eram inteiramente organizadas e geridas
pelos candidatos ou por seus partidrios.
O regime republicano iniciado em fins do sculo XIX utilizou como
uma de suas bandeiras a universalizao do voto. Essa premissa, como
demonstrado posteriormente, era uma verdade parcial, tendo em mente
que, mesmo com a extino do sistema censitrio, a maior parcela da
populao nacional ainda permanecia alijada do processo eleitoral com
a proibio do voto para mulheres e analfabetos.
A Constituio de 1891 catapultou condio de eleitor uma srie
de desvalidos sociais que jamais participaram do processo poltico
nacional e que no tinham, em muitos casos, sequer liberdade suficiente
para adentrar nessa arena com a desenvoltura necessria.
130
O sistema oligrquico de diviso espacial do poder lastreado na

disseminao das fraudes chegou a um ponto de saturao nos fins
dos anos 1920 que acabou resultando na Revoluo de 1930, golpe de
Estado que elevou ao poder Getlio Vargas e iniciou uma nova etapa na
construo dos modelos democrticos brasileiros.
O novo regime elaborou o primeiro Cdigo Eleitoral e criou a Justia
Eleitoral. Alm disso, ampliou o direito de voto s mulheres e garantiu
a periodicidade das eleies. Tais medidas tiveram como claro escopo
buscar nas classes nascentes urbanas legitimidade social que garantisse
a governabilidade. A ideia foi exitosa, contudo, as aes no foram suficientes para eliminar a fraude eleitoral, que continuou sendo corriqueira
(NICOLAU, 2004).
Nas dcadas seguintes, mesmo em momentos histricos completamente distintos como a redemocratizao, o golpe militar de 1964 e a
Nova Repblica, o espectro da fraude eleitoral continuava a atormentar
o modelo democrtico brasileiro. Percebe-se, porm, uma mudana de
comportamento em meados da dcada de 1990.
Aps a edio da Constituio Federal de 1988, o papel das instituies pblicas, especialmente do Poder Judicirio, foi fortalecido, e a busca
pela democracia e pela valorizao do voto passou a ser, verdadeiramente,
um anseio social. Assim, possvel perceber uma ao profissionalizante
da Justia Eleitoral desde ento, com a adoo de um comportamento de
comprometimento com o combate corrupo eleitoral.
131
A fraude eleitoral era a vedete do processo de concentrao

de poder entre pequenos grupos elitistas, quando o eleitor
no tinha liberdade de fato para a escolha de seus representantes e era subjugado pelos lderes polticos locais pelos mais
diversos artifcios que iam desde a adulterao dos votos at
a coao fsica e moral (CARVALHO, 2013, p. 100).
De outro lado, as elites polticas nacionais e regionais criaram rapidamente mecanismos de adaptao ao novo cenrio a fim de manter
seu status quo, representado notadamente pelo sucesso eleitoral em
uma nova realidade poltica formada pelo aumento considervel de
atores na cena eleitoral. Nessa nova fase,
Tais diretrizes redundaram no aumento das punies a candidatos

que descumpriam a legislao eleitoral e, tambm, na gnese de um
sistema eletrnico de votao praticamente imune s fraudes comumente praticadas no passado.
A coletividade, por sua parte, tem dado demonstraes claras de
que so necessrias medidas de valorizao do voto e reconhecimento
de seu poder transformador da realidade social. Ao mesmo tempo,
florescem com mais intensidade novas interpretaes que procuram
ampliar o espectro de direitos que se albergam sob o signo do voto.
3 Uma nova interpretao dos direitos polticos

ativos
Em comparao com outros pases, o Brasil conheceu o desenvolvimento tardiamente. Apenas durante o governo de Getlio Vargas foram
realizadas as primeiras reformas legislativas que permitiram a organizao de uma estrutura administrativa mnima que pudesse dar forma
ao Estado brasileiro. Concomitantemente, foram definidas as matrizes da
poltica industrial brasileira, com clara nfase ao nacionalismo, e foram
criadas polticas pblicas para a educao (DINIZ, 1996).
Como resultado dessas polticas e de outras medidas governamentais, nas dcadas que se seguiram, a populao urbana cresceu,
formou-se uma classe mdia assalariada, e o ensino pblico ganhou
musculatura. Nesse cenrio, tornou-se possvel o surgimento de um
pblico minimamente crtico e consciente, especialmente na seara
poltica.
Assim, possvel concluir que o desvalor atribudo ao voto durante
longo perodo da histria nacional, em grande medida, decorria da
ausncia de conscincia poltica, o que acabava inibindo uma luta relevante pela valorizao dos direitos polticos ativos por parte dos seus
titulares.
132
Outro fator metajurdico que merece ser apontado a consolidao da modernidade lquida. Conforme Bauman (2001), a modernidade lquida substituiu a modernidade slida, resqucio obsoleto do
Iluminismo, e se caracteriza, entre outros elementos, pela fluidez dos
institutos, materializada na valorizao do individualismo e no aumento
exponencial da velocidade de disseminao da informao.
Esse caldo de cultura resulta, atualmente, em um processo social,
at ento desconhecido no Brasil, que se caracteriza pela reavaliao
dos limites dos direitos polticos ativos. Na atualidade, diferentemente
das batalhas do passado, os cidados no almejam apenas ter seus votos
computados; pretendem que o direito ao voto seja compreendido em
toda a sua expresso e amplitude.
3.1 O conceito de justia como equidade e as liberdades

individuais
Na construo de um conceito poltico de justia, John Rawls formula
dois princpios essenciais que nortearo essa atividade. O primeiro
enuncia que [...] cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema de liberdades bsicas iguais que seja c ompatvel com um
133
Duas dcadas de represso representam matria-prima suficiente

para uma reavaliao dos direitos polticos, contudo, outros elementos
devem ser agregados a tal processo. Assim, certo que o papel da
Constituio Federal de 1988, com um aumento exponencial do
espectro de proteo dos direitos fundamentais, e a adoo do ativismo

judicial como bandeira da Justia Eleitoral contriburam para a valorizao social dos direitos polticos ativos.
Apenas na dcada de 1960, com a consolidao da classe mdia,

percebe-se a existncia de um pblico suficientemente consciente para
compreender a importncia do direito de escolha dos governantes, mas,
justamente nesse momento, o pas foi abalroado por um movimento
militarista antidemocrtico que reduziu drasticamente (em certos
momentos, suprimiu por completo) o direito ao voto.
sistema semelhante de liberdades para as outras (RAWLS, 2000b, p. 64).

A partir dessa premissa, possvel construir bases tericas para uma
nova interpretao acerca dos direitos fundamentais.
O primeiro princpio de justia encerra em seu contedo alguns
conceitos abertos que poderiam ser interpretados de forma diversa
conforme o momento histrico ou a realidade social em que forem inseridos. Destaca-se nesse campo a necessidade de definio do conceito
bsico que circunda a ideia de um sistema de liberdades bsicas. Rawls
(2000a) percebe o problema e exemplifica a dificuldade de delimitao
das liberdades bsicas confrontando os conceitos de liberdade dos
antigos e liberdade dos modernos, apresentado por Benjamin Constant.
Os antigos enxergavam como requisitos para a liberdade a igualdade poltica e o respeito aos valores da vida pblica, em um pensamento
notadamente coletivista. Os modernos assumem comportamento
diverso, majoritariamente individualista, que privilegia as liberdades de
conscincia e pensamento, o direito de propriedade, direitos individuais
e de personalidade (CONSTANT, 1985).
A transio realizada do pensamento antigo rumo ao moderno
concretizou-se graas a uma progressiva alterao de prioridades, e
o debate das questes pblicas e coletivas foi sendo diuturnamente
preterido frente s questes de natureza individual. Contudo, persistia,
mesmo que relegado a um plano secundrio, um ncleo essencial de
temas caros coletividade relacionados com a cidadania.
Contemporaneamente, na modernidade lquida, o individualismo
representado por uma crescente privatizao dos espaos pblicos
propiciou um afastamento ainda maior dos ideais defendidos pelos
antigos. Em tempos de ps-modernidade, o privado que coloniza o
espao pblico, espremendo e expulsando o que quer que no possa ser
expresso, inteiramente, sem deixar resduos, no vernculo dos cuidados,
angstias e iniciativas provadas (BAUMAN, 2001, p. 49).
134
Alm da forma equivocada como o conceito de liberdade foi incorporado na sociedade, era persistente o problema relacionado com a
outra premissa levantada por Rawls, uma vez que no havia igualdade
material entre os diferentes elementos que compunham o corpo social.
Em outras palavras, para originar um resultado justo, fundamental que
se crie uma situao de equidade. As partes devem estar equitativamente situadas como livres e iguais (WEBER, 2013, p. 137).
Nesse quadrante, fato que o nico perodo histrico em que a
sociedade brasileira aproximou-se da plenitude de liberdade, antes
do advento da Constituio Federal de 1988, ocorreu no perodo de
vigncia da Constituio de 1946, quando a nica limitao formal s
liberdades individuais atingia o direito de greve, o que, ainda assim, no
era suficiente para impedir a realizao de sucessivos movimentos paredistas (CARVALHO, 2011).
Mesmo diante do registro de tal experincia de liberdade, no havia
a plenitude de igualdade entre os indivduos, especialmente no que diz
respeito aos direitos sociais e polticos. Dessa maneira, h que se reconhecer que a igualdade entre indivduos foi incorporada por completo
ao comportamento social apenas com a Constituio Federal de 1988.
A promulgao da nova Constituio representou ideologicamente o
surgimento de um novo Estado constitucional e uma nova oportunidade formao de uma democracia brasileira.
135
A histria poltica brasileira tem poucos momentos de verdadeira

democracia. Entre os sculos XVI e XX, a maior parte dos governos
era autoritria ou escondia-se atrs de um vu falsamente democrtico. Nesse sentido, debates acerca dos interesses coletivos realizados
pelos antigos praticamente inexistiram no Brasil. Ademais, a liberdade
dos modernos representou os desejos individuais de pequenos grupos
elitistas e no de todos os cidados brasileiros.
3.1.1. O conceito de liberdade no Brasil
3.2 Liberdade poltica e o alcance dos direitos polticos ativos

O conceito de liberdade incomensurvel e tem uma capacidade
de compartimentao quase infinita; contudo, importa ao presente
estudo a anlise dos limites atribudos liberdade poltica, mais
especificamente o redimensionamento dos direitos polticos ativos no
ordenamento jurdico brasileiro.
John Rawls verificou a necessidade de um estudo mais aprofundado acerca das liberdades polticas: trs pontos acerca da liberdade
igual, definida pelo princpio de participao, exigem discusso: seu
significado, sua extenso e as medidas que reforam seu valor (RAWLS,
2000b, p. 243).
O significado da liberdade poltica se sustenta na ideia de igualdade
entre os cidados no momento do sufrgio, ou seja, no princpio one
man, one vote (um homem, um voto), que atribui igual valor a todos
os votos. Essa igualdade tambm deve ser representada pela isonomia
no acesso aos cargos pblicos objeto dos certames eleitorais, ou seja, a
amplitude dos direitos polticos passivos.
A extenso das liberdades polticas, segundo Rawls, dever ser
determinada pela Constituio, observando-se uma modulao do
princpio da autoridade das maiorias, que dever ser mais adequado
conforme a matria (RAWLS, 2000b).
Quanto ao valor da liberdade poltica, a Constituio deve tomar
medidas para reforar o valor dos direitos iguais de participao para
todos os membros da sociedade. Deve garantir uma oportunidade
equitativa de participao e de influncia no processo poltico (RAWLS,
2000b, p. 245).
O valor da liberdade poltica pode ser utilizado como vetor eficiente
para a verificao dos limites imanentes dos direitos polticos ativos.
Impossvel na ps-modernidade imaginar que a participao poltica do
cidado limita-se a digitar o voto na urna eletrnica. O individualismo
exacerbado caracterstico da modernidade lquida produz um desejo de
participao poltica maior.
136
Esse o esprito ampliativo que deve reger e dimensionar o exerccio dos direitos polticos ativos pelos cidados na ps-modernidade,
com o reconhecimento de que os cidados, em tempos de individualismos aflorados, devem colocar-se como protagonistas do processo
eleitoral e no como meros expectadores.
3.3 Por uma perspectiva ps-moderna dos direitos polticos

ativos
John Rawls alerta para a necessidade de estabelecer-se um
consenso social acerca dos direitos e liberdades bsicos da cidadania
que as maiorias legislativas tm de respeitar (2003, p. 39). Nesse sentido,
inolvidvel a necessidade de se atribuir aos direitos polticos ativos uma
interpretao contempornea, o que significa a incluso do cidado em
todas as fases do processo de participao poltica, inclusive antes do
processo eleitoral propriamente dito.
Nesse contexto, direito da coletividade a universalizao do alistamento eleitoral, inclusive com o atendimento de todos os presos provisrios (Resoluo-TSE n 23.219/2010) para que lhes seja assegurado o
direito participao poltica.
Ademais, do cidado no se pode exigir que o exerccio do voto
se torne um sacrifcio. Assim, devem existir sees eleitorais nas proximidades de sua residncia ou, quando impossvel faz-lo, h que se
assegurar o fornecimento de transporte adequado at os locais de
137
Todos os cidados devem ter meios de informar-se sobre

questes polticas. Deveriam ter condies de avaliar como
certas propostas afetam seu bem-estar e quais polticas
promovem sua concepo do bem pblico. Alm disso,
deveriam ter uma oportunidade equitativa de acrescentar
pauta propostas alternativas para a discusso poltica (RAWLS,
2000b, p. 246).
Afinal, como mencionado por Rawls,
votao. Nesse mesmo sentido, imperioso que todas as sees eleitorais ofeream as necessrias adaptaes para atender aos eleitores com
necessidades especiais (Resoluo-TSE n 23.381/2012).
Durante o processo eleitoral, a fim de garantir o amplo acesso do
cidado propaganda eleitoral, deve-se buscar a sua universalizao
mediante a transmisso de programas municipais pelas empresas
repetidoras e emissoras locais de rdio e televiso. Importar, ainda,
na possibilidade de realizao de propaganda eleitoral nos estabelecimentos onde se acharem detidos presos provisrios (Resoluo-TSE
n 23.219/2010).
Ademais, os cidados devem ter valorizada sua participao no
processo de fiscalizao do pleito, por exemplo, com o reconhecimento
da possibilidade de peticionamento ao magistrado ou representante
do Ministrio Pblico, comunicando irregularidades impeditivas do
deferimento do pedido de registro de candidatura ou abusos cometidos por qualquer candidato ou por seus apoiadores (Resoluo-TSE
n 23.373/2011).
Nesse diapaso, os direitos polticos ativos passam ao largo da
simples ideia de votar, devendo receber uma interpretao mais liberal,
consentnea com os ditames previamente estabelecidos nos conceitos
relacionados liberdade poltica apresentados por John Rawls.
4 Concluso
Buscando construir um conceito de justia como equidade, Rawls
produziu enorme contributo para a teoria da democracia, uma vez que
se debruou sobre o conceito e os limites da liberdade poltica.
Partindo desses estudos, nota-se que o conceito de liberdade e
seus limites variaram historicamente e, nesse contexto, percebe-se com
limpidez a forma claudicante como a ideia de liberdade, especialmente
poltica, estabeleceu-se na sociedade brasileira atravs dos sculos,
sobretudo com a ampla prevalncia da fraude como mecanismo
138
Nessa nova senda, h a necessidade emergente de um redimensionamento dos direitos polticos ativos a fim de que se possa reconhecer a
amplitude da participao poltica dos cidados, o que contribuir para
a consolidao da democracia brasileira.
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139
Em tempos de ps-modernidade, a excessiva individualizao do

conceito de liberdade contribui para uma repersonalizao do eleitor,
que passou a apresentar-se como protagonista do processo eleitoral e
no como mero expectador a quem caberia unicamente depositar um
voto.
eterminante para a definio do processo eleitoral durante longo

d
perodo da histria poltica do Brasil.
NICOLAU, Jairo. Histria do voto no Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Zahar,

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140
ASTREINTES LIMITATION OF
ELECTORAL LAW
WALBER DE MOURA AGRA2
RESUMO
Astreinte um instituto originrio do Direito Civil que se difundiu nos
demais ramos do Direito, por exemplo, no Direito Eleitoral. Basicamente,
trata-se de uma multa aplicada pelo juiz com a finalidade de dar cumprimento a um mandamento judicial. O ponto-chave desse instituto : essa
Artigo recebido em 10 de fevereiro de 2015 e aceito para publicao em 12 de fevereiro
de 2015.
1
Mestre pela UFPE. Doutor pela UFPE (Universit degli Studi di Firenze). Professor da
Universidade Federal do Estado de Pernambuco e da ASCES. Professor visitante da
Universit degli Studi di Lecce. Membro do Conselho Cientfico do Doutorado de
Universidade de Lecce. Visiting Research Scholar of Cardozo Law School. Diretor
do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais (Ibec). Ps-Doutor pela Universit
Montesquieu Bordeaux. IV. Membro Correspondente do Cerdradi (Centre dtudes ET)
de Recherches sur ls Droit Africains et sur le Dveloppement Institucionnel des Pays
em Dveloppemment. Procurador do Estado de Pernambuco. Membro da Comisso de
Estudos Constitucionais do Conselho Federal da OAB. Advogado.
2
141
WALBER DE MOURA AGRA
DIREITO ELEITORAL1
LIMITAO DE ASTREINTES NO DIREITO ELEITORAL
LIMITAO DE ASTREINTES NO
multa no um fim em si mesmo, ou seja, serve apenas para auxiliar no

cumprimento de uma ordem judicial, isto , o juiz determina que se faa
ou que se deixe de fazer algo, sob pena de multa diria. Por meio da
obrigao acessria (astreintes), impe-se o cumprimento da obrigao
principal. Este artigo analisa todos os aspectos das astreintes dentro do
Direito Eleitoral, como: conceito; finalidade; legitimidade; possibilidade
de modificao; princpio da proporcionalidade; vedao de enriquecimento ilcito; extenso da divulgao; e, prazo mximo.
Palavras-chave: Astreintes. Multa eleitoral. Legitimidade. Proporcionalidade. Prazo mximo.
ABSTRACT
Astreintes is an original Institute of Civil Law, which spread in the
other branches of law, for example, the Electoral Law. Basically, this is a
fine applied by the courts in order to comply with a judicial commandment. The key point of this institute is: this penalty is not an end in
itself serves only as an aid in compliance with a court order, that is, the
judge determines that to do or not do something, subject to a daily fine.
Through the accessory obligation (astreintes), undertakes to comply
with the primary obligation. This article looks at all aspects of astreintes
within the Electoral Law, as a concept, purpose, legitimacy, possibility of
modification, the principle of proportionality, sealing illicit enrichment,
extension and disclosure deadline.
Keywords: Astreintes. Election fine. Legitimacy. Proportionality.
Maximum period.
1 Introduo
O conceito de jurisdio provm da soberania estatal, traduzindo-se na prerrogativa de concretizar o direito substantivo. A funo da
jurisdio robustecer o princpio da soberania, que indiscutivelmente
se configura como um apangio inerente ao Estado. Para Chiovenda,
a jurisdio uma funo do Estado que tem o escopo de c oncretizar
142
Esse papel criativo inerente ao Poder Judicirio, tendo em vista

sua insigne funo de interpretar os textos normativos, os princpios e as
regras, principalmente quando estes no determinam completamente
sua prpria densidade, como no caso dos conceitos jurdicos indeterminados e dos princpios constitucionais.3
Dessa forma, a deciso judicial consubstancia um verdadeiro ato
jurdico que contm uma norma jurdica individualizada, criada e aplicada diretamente pelo Poder Judicirio, diferenciando-se das demais
normas jurdicas em razo da possibilidade de se tornar imutvel, tendo
em vista o instituto da coisa julgada. A fundamentao da deciso judicial, por sua vez, congrega o que se denomina de ratio decidendi, ou seja,
os motivos pelos quais aquela autoridade judicial tomou determinada
deciso, perfazendo a relao jurdica do processo.
Isso porque a natureza jurdica da relao processual hodiernamente deve ser analisada sob o prisma da relao jurdica de direito
pblico, que se desenvolve, progressivamente, entre o juiz (tribunal) e
as partes, destacando-se apenas o aspecto da noo de processo mais
evidente, consistente na sua marcha ou avano gradual, avultando sua
Explica Luhmann si no existe una alternativa, la decisin Del tribunal ya fue anticipada
por El legislador o por La conclusin del contrato; pero aun cuando esa fuera la
intencin, frecuentemente se descubren todava alternativas. No hay ninguna decisin
que pudiera excluir que, como consecuencia de La decisin, Sean necesarias (o posibles)
ms decisiones. LUHMANN, Niklas El derecho de. La sociedad. Mxico: Universidad
Iberoamericana, 2002, p. 370.
3
143
Hodiernamente, o conceito de jurisdio supera a questo meramente substitutiva, adentrando em uma funo inexoravelmente criativa do Estado, ou seja, configura-se uma atividade manifestamente
criadora de normas jurdicas em sentido concreto, aplicadas conforme
as peculiaridades de cada caso especfico.
a vontade da lei por meio da substituio, pela atuao de rgos

pblicos, das atividades de particulares ou de outros rgos pblicos.
conotao de procedimento.4 A relao processual uma relao jurdica, haja vista o vnculo entre as partes, cujos aspectos relevantes so
jurdicos, o qual possa existir uma obrigao de fazer ou no fazer, por
meio da submisso do caso concreto aos proclames legais.
A relao jurdica processual tem como principal escopo a garantia
de estabilidade das relaes particulares e pblicas, tutelando os interesses objeto do litgio; advindo, assim, a emanao de obrigaes e
sanes, principalmente decorrentes do poder geral de cautela, cujo
intento teleolgico garantir a eficcia prtica do processo, otimizando
a autoridade e eficcia das decises judiciais.
Ocorre que, em relao ao processo eleitoral, tais vetores devem ser
interpretados sob outros espectros, principalmente em razo do interesse pblico, objeto da relao processual, cuja natureza jurdica ostenta
um elevado grau de indisponibilidade, haja vista estar em jogo a lisura e
a paridade de armas do pleito eleitoral. Em virtude da exigncia de que
o processo eleitoral seja a caixa de ressonncia da sociedade, expressando os anseios e as vontades populares, torna-se imprescindvel que a
autoridade judicial possua mecanismos otimizadores de suas decises,
coibindo os abusos praticados, assim como as ilegalidades, tutelando a
sua legitimidade e permitindo que o processo eleitoral possa atender o
desiderato almejado.
Um desses mecanismos a fixao de astreintes, cujo objetivo
forar a parte adversa a cumprir o mandamento judicial proferido
durante o curso de um processo de cognio, fazendo com que, por
intermdio de uma cominao, os imperativos emanados pela Justia
Eleitoral possam ser cumpridos.
Blow afirmava que no processo existiam duas relaes distintas: uma de direito
material, que a causa de pedir da ao, a prpria relao discutida em juzo; e, uma
relao de direito processual, que se estabelecia com o prprio processo entre o autor,
o juiz, este e o ru, identificando o processo como uma relao jurdica distinta daquela
outra, porque tem como objeto a prestao jurisdicional. Dizia Blow que o equvoco
da cincia processual foi em vez de considerar o processo uma relao jurdica de
direito pblico, que se desenvolve, progressivamente, entre o juiz (tribunal) e as partes
ter destacado apenas o aspecto da noo de processo mais evidente, consistente na sua
marcha ou no seu avano gradual (o procedimento). BULOW, O. Elementos de teoria geral
do processo. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 145.
4
144
A sua natureza jurdica eminentemente de multa. Nesse sentido,

de forma muito concisa, preleciona Luiz Guilherme Marinoni que o
escopo teleolgico da astreinte como multa circunscreve-se ao objetivo de convencer indiretamente o ru a cumprir o mandamento judicial
proferido.8
A multa essencialmente uma sano pecuniria, aplicada em
virtude do descumprimento de uma obrigao, podendo provir da seara
administrativa ou da seara judicial. No dicionrio Houaiss, observa-se
que multa um substantivo feminino que tem como significado uma
Importante salientar as divergncias existentes na doutrina quanto natureza jurdica
das astreintes, pois alguns juristas entendem que a adoo das astreintes um
modo, assim, de zelar pela prpria dignidade da justia, como entidade sociopoltica,
utilizando-se de todos os meios legais e civilizados para fazer o cumprir o julgamento,
sem violentar a pessoa humana.
5
entendimento assente em nossa jurisprudncia que as astreintes podem ser fixadas

de ofcio pela autoridade judicial, naqueles casos de descumprimento de ordem judicial.
6
NASCIMBENI, 2005, p. 89-90.
MARINONI, 2003, p. 54.
145
A astreinte medida incidental tomada pela autoridade judicial

durante a marcha processual. Isso significa dizer que ela no um fim
em si mesmo a ser perseguido, mas apenas uma medida judicial acessria, cujo obsquio garantir a autoridade e eficcia das decises e
do prprio processo.5 Em outros termos, podemos defini-la como uma
medida imposta pela autoridade judicial visando forar um sujeito
processual a cumprir uma obrigao de fazer, que pode mostrar natureza fungvel ou infungvel, positiva ou negativa de entregar coisa certa.6
O doutrinador Nascimbeni, conceitua o instituto astreintes, derivado do
latim adstringere, como uma medida coercitiva indireta, de carter patrimonial, destinada a induzir o devedor a cumprir a obrigao que lhe foi
imposta por um provimento judicial. A condenao advinda de sua aplicao corresponder a uma soma em dinheiro a ser paga pelo devedor,
fixada por dia de atraso ou outra periodicidade qualquer, que melhor se
adapte situao.7
2 Do conceito de astreintes
sano pecuniria ou qualquer reparao imposta por ato julgado

condenvel; castigo, penitncia.9
O termo multa pode ser empregado em vrios rinces jurdicos,
dentre eles a multa civil, fiscal, penal, convencional e compensatria,
etc. Em todos eles, seu denominador comum que possuem a natureza
acessria de cumprimento de uma obrigao determinada por autoridade competente, apenas com locus especfico de aplicao.10
As astreintes so uma espcie de multa, a ser aplicada na esfera
cvel. Seu intuito assegurar o adimplemento de uma determinao,
impondo uma sano pecuniria em caso de inadimplemento da obrigao. Quanto maior for a inrcia para o cumprimento da demanda,
maior ser o valor a ser pago a ttulo de astreintes. De origem jurisprudencial francesa, sua aplicao na processualstica brasileira se configura
como alvissareira, constituindo-se em um instrumento para garantir
a eficcia processual, concretizando um direito subjetivo declarado
judicialmente.
As multas eleitorais so desideratos lgicos do poder de polcia da
Justia Eleitoral e, igualmente, possuem a obrigao de garantir a eficcia
s decises proferidas. Elas objetivam inibir e coibir as prticas abusivas
e ilegais por parte dos candidatos, seja antes do perodo eleitoral,
como no caso da propaganda extempornea, seja durante o perodo
eleitoral, nos casos de propaganda irregular e fixao de astreintes por
descumprimento de ordem judicial, com fulcro no 1o do art. 37 da Lei
n 9.504/1997.
As multas eleitorais podem ser de natureza administrativa ou
judicial, sendo que estas ltimas se subdividem em cveis e criminais.
A necessidade desta subdiviso decorre da destinao das multas, isto
, se os valores arrecadados decorrem de multas administrativas ou judiciais de natureza civil sero destinadas ao Fundo Especial de Assistncia
Financeira aos Partidos Polticos (Fundo Partidrio), conforme preconiza
MULTA, in: HOUAISS, Dicionrio eletrnico. Disponvel em: <http://houaiss.uol.com.br/>.
Acesso em: 9 fev. 2015.
9
10
SILVA, 1982, p. 3-4.
146
As astreintes so aquelas multas dirias estabelecidas pelo magistrado e tm como misso basilar a coero financeira para o devido
cumprimento de sua ordem, sendo desanuviado pela doutrina processualista como um mecanismo de coero para pressionar a vontade do
devedor renitente que, temeroso dos prejuzos, acabar por cumprir
aquilo a que vinha resistindo.12
Nesse nterim, a multa ou astreinte em nada tem a ver com a represso
ou mesmo com punio. Sua taxionomia jurdica to somente coercitiva e, como define Humberto Dalla, o resultado prtico equivalente,
evidenciando nesse ponto a sua caracterstica de alcanar o adimplemento da referida imposio judicial e to somente isso, densificando a
efetividade das decises judiciais.13 Do que fora exposto, extrai-se como
deduo inexorvel que as astreintes no podem ter o desiderato de
enriquecimento sem justa causa, nem ser desarrazoadas com a finalidade de cumprimento da obrigao.
Por intermdio da leitura do artigo 461, 6, do Cdigo de Processo
Civil, com redao conferida pela Lei n 8.952, de 13.12.1994, advm
11
MARINONI, 2003, p. 83.
GONALVES, 2012, p. 618.
12
13
PINHO, 2012, p. 477.
147
Nesse vis, nota-se que o fim colimado pela multa, hodiernamente, conforme conceitua diversos processualistas, dar efetividade
ao processo, pois no momento que envolve valores pecunirios para o
cumprimento de determinada deciso judicial, o seu cumprimento se
torna medida constritiva. Nas precisas lies de Marinoni, apenas com
o mecanismo da coero estatal, em razo de sua natureza pecuniria,
com a incidncia de multa, o demandado far uma reflexo antes de
no atender a uma ordem emanada pelo Poder Judicirio.11
o art. 38 da Lei n 9.096/1995 e na Res.-TSE n 21.975/2004. Contudo,

se forem as multas eleitorais decorrentes de decises judiciais de natureza criminal, estas sero destinadas ao Fundo Penitencirio Nacional, de
acordo com Lei Complementar n 79/1994.
que o sistema processual brasileiro adotou o conceito francs das

astreintes, tendo sido preconizado no caput do referido dispositivo
que, na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao
de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o pedido, determinar providncias que
assegurem o resultado prtico equivalente ao do adimplemento,
trazendo no 6 a possibilidade de que o juiz imponha multa diria
ao ru, independentemente de pedido do autor, se for suficiente
ou compatvel com a obrigao, fixando-lhe prazo razovel para o
cumprimento do preceito.
As astreintes no se limitam, apenas, ao referido artigo supra, o
conceito tambm est insculpido nos arts. 461, 5 e 6, 461-A, 3,
621, pargrafo nico, 644 e 645 do CPC, alm do art. 84, 4, da Lei
n 8.078/1990 (CDC) e art. 52, V, da Lei n 9.099/1995.
3 Funo da obrigao acessria para garantir a

efetivao do direito
Definido o seu conceito e a sua natureza jurdica, importante
consignar que as astreintes ostentam uma funo inexoravelmente
acessria, ou seja, no se podem tornar a obrigao principal do
processo, sob pena de desvio de finalidade da respectiva prestao
jurisdicional e quebra direta do devido processo legal. Ora, j que
sua finalidade conceder eficcia na concretizao de um direito
subjetivo declarado judicialmente, seu escopo no pode ser outro
seno servir de meio coercitivo para que o devedor cumpra a obrigao de fazer ou no fazer, imputada a ele judicialmente, densificando o mandamento judicialmente insculpido por meio de um
ttulo executivo.
Nesse sentido, poder-se-ia dizer que a multa contida no art. 161
do Cdigo de Processo Civil exibe um desiderato teleolgico de garantia
148
Todavia, mesmo com todas as consequncias advindas da imposio das astreintes, elas no podem, em hiptese alguma, ser sucedneas da obrigao principal. Surgem no processo a posteriori, como
incidente processual com o desiderato de assegurar o adimplemento
da obrigao principal, sendo acessrias a esta. Como consectrio
lgico, seu valor ou relevncia processual no pode se sobrepor obrigao principal, pois, se assim fosse, sua taxionomia seria totalmente
desconstituda.
Em relao ao processo eleitoral, sua aplicao deve ser vista com
cautela, principalmente durante a fixao do quantum arbitrado, de
modo que esse valor no pode ser imputado desproporcionalmente,
sob pena de ultrapassar a prpria razo de ser do processo eleitoral,
mormente nos casos de representaes eleitorais.
Na verdade, a fixao das astreintes deve observar o interesse
pblico envolvido no litgio, qual seja, a coibio do abuso de poder e
das prticas manifestamente ilegais pelos candidatos, como nos casos
Por isso que Luiz Marinoni (2003, p. 53) ensina que as astreintes ostentam um carter
invariavelmente acessrio e eventual. Justifica-se que o descumprimento da obrigao
acarreta a exigibilidade da multa, ou seja, exigindo uma condenao pro futuro, tendo
em vista que a incidncia da multa apenas existe, quando h o descumprimento da
ordem judicial, estabelecendo no 4 a medida coercitiva de multa diria e no 5
a medidas de apoio efetividade da deciso judicial, tendo, ambas, por objetivo o
cumprimento e a efetividade da deciso judicial imputada.
14
149
No obstante, Theodoro Junior afirma que as astreintes ostentam

fora invariavelmente intimidatria, haja vista que, por meio da coao
financeira, procura-se forar o devedor a cumprir a obrigao imposta
judicialmente. E prossegue, aduzindo que a finalidade das astreintes no
a satisfao do direito pelo credor, mas meio indireto de execuo de
obrigao exigvel. Em suma, exibe como apangio coagir o demandado
ao cumprimento da obrigao principal, determinada judicialmente,
advertindo o devedor para os provveis danos de sua inrcia mediante a
uma presso consistente no valor arbitrado pelas astreintes.
de eficcia da prpria deciso judicial, contendo fora coercitiva, no que

impede que o mesmo seja desprovido de eficcia.14
de propaganda eleitoral irregular e de abuso de poder econmico e

poltico, de modo a existir uma proporcionalidade entre o seu quantum
cominado e sua questo litigada em apreo. Isso porque a sua aplicao
no o objetivo principal do processo, mas apenas um mecanismo
acessrio, cujo intento principal a obrigao de fazer ou no fazer, que
se pretende forar a parte adversa a cumprir. Nem na seara metajurdica ftica, nem na seara teortica processual, o acessrio pode se transmudar em principal, a no ser em uma nova ao, mas fazendo parte da
quaestio juris preponderante.
4 Legitimidade
Conforme tradicional lio doutrinria, a legitimidade para agir (legitimatio ad causam) a pertinncia subjetiva da demanda ou, em outras
palavras, a situao prevista em lei que permite a um determinado
sujeito propor a demanda judicial e a um determinado sujeito formar o
polo passivo dessa demanda.15 Ensina Elmana Viana Lucena Esmeraldo
que a legitimidade processual deve ser analisada no caso concreto,
devendo figurar no processo eleitoral apenas aqueles sujeitos legitimados mediante aos preceitos legais vigentes e titulares das relaes
jurdicas envolvidas.16
Em relao legitimidade para propor a execuo das astreintes
fixadas judicialmente em processos eleitorais, uma das questes cruciais
saber quem ostenta legitimidade para tanto. Antes de tecer qualquer
comentrio sobre a legitimidade ativa, importante ressaltar que a Lei
n 9.096, de 19 de setembro de 1995, corriqueiramente denominada de
Lei dos Partidos Polticos, instituiu em seu art. 38, inciso I, o Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos, denominado Fundo
Partidrio.
Com efeito, o Fundo Partidrio fomentado pela vinculao oramentria da Unio, por multas e penalidades aplicadas aos candidatos
nos termos da legislao eleitoral vigente, assim como por recursos
15
ASSIS, 2005, p. 9.
16
ESMERALDO, 2010, p. 35.
150
Por tal razo, atualmente, tem-se aplicado o entendimento de que

as astreintes, assim como qualquer multa eleitoral, esto submetidas
ao executiva na forma prevista para a cobrana da dvida ativa da
Fazenda Pblica, as quais obedecem sistemtica do art. 367, IV, do
Cdigo Eleitoral, que determina que a cobrana judicial da dvida seja
feita por ao executiva na forma prevista para a cobrana da dvida
ativa da Fazenda Pblica, correndo a ao perante a Justia Eleitoral,
tecendo, nesses termos, a legitimidade da Unio atravs de sua advocacia na propositura da respectiva execuo. Afinal, o Direito Eleitoral
versa sobre norma de interesse pblico, cujos bens protegidos so de
titularidade transindividual, no sendo possvel proceder a individualizao das pessoas prejudicadas, em defesa da lisura e da normalidade
do pleito eleitoral, que so interesses difusos e direitos subjetivos de
todos os cidados.
Agravo regimental. Agravo de instrumento. Legitimidade. Procuradoria da

Fazenda Nacional. Execuo fiscal. Multa eleitoral. Dvida ativa no tributria. Agravo
improvido.NE:A Procuradoria da Fazenda Nacional parte legtima para ajuizar ao
de execuo fiscal para a cobrana de crdito decorrente de multas eleitorais, as quais
se constituem em dvida ativa no tributria da Unio. (Ac. n 5.764, de 25.8.2005,
rel. Min. Caputo Bastos).
17
151
Com o evoluir das discusses acerca da legitimidade, chegou o

Tribunal Superior Eleitoral concluso de que as multas eleitorais que
ocorrem no campo jurisdicional ensejam o cabimento de execuo
fiscal, exibindo legitimidade a Fazenda Nacional para impetr-las.17 Esse
entendimento foi tomado levando-se em considerao que o Direito
Eleitoral versa sobre norma de interesse pblico, cujos bens protegidos
so de titularidade coletiva, no sendo possvel proceder individualizao das pessoas prejudicadas e sem que esses particulares possam se
apropriar desses recursos que so essencialmente pblicos.
financeiros e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas. Diante desse

quadro, inicialmente, houve alguns posicionamentos legitimando-se os
cidados propositura da respectiva execuo, a posteriori, em sentido
evolutivo, dado o seu carter pblico, outorgou-se legitimidade aos
partidos, em razo do interesse financeiro eminente em sua cobrana.
As astreintes devem ser destinadas ao Fundo Partidrio e no

parte representante da ao eleitoral, haja vista que sua natureza jurdica
no ressarcitria, pois no tm finalidade de reembolsar o litigante de
eventuais prejuzos suportados. Trata-se de um instrumento de interesse pblico, cujo bem jurdico protegido a democracia e a soberania
popular, dessa forma, impossvel se pensar em sua apropriao privada.
Diante desse contexto, nossa jurisprudncia fixou entendimento
de que os candidatos, partidos polticos e as coligaes no possuem
legitimidade para promover o cumprimento de sentena ou promover
qualquer outro meio processual coercitivo, envolvendo execuo de
astreintes, fixadas em virtude de multas eleitorais.18
Nesse sentido, cite-se o entendimento do Min. Marco Aurlio que,
em relatoria na Ac. n5.627 de 28.4.2005, discorreu que a multa imposta
pela Justia Eleitoral, ante a representao do Ministrio Pblico, ocorre
no campo jurisdicional, dando respaldo a executivo fiscal.
Por tal razo, reconhecida a obrigao de exigncia da cobrana
de astreintes fixadas no curso de uma representao eleitoral, h de se
asseverar que apenas detm legitimidade para propositura da execuo
fiscal a Procuradoria Nacional da Fazenda, sem que as coligaes, os
partidos polticos ou o Ministrio Pblico (partes no processo originrio)
possam cumprir tal mister. Em relao ao Ministrio Pblico, importante
mencionar que tal instituio permanente tem legitimidade para propor
No Informativo n 15 do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), de 2014, cristalizou-se

a modificao na legitimidade ativa nas aes de execuo de astreintes, por meio
do julgamento do Recurso Especial Eleitoral n 1168-39, do municpio de Almirante
Tamandar/PR, de relatoria da Ministra Luciana Lssio, datado do dia 9.9.2014, o Plenrio
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), por unanimidade, preconizou o entendimento de
que, apenas, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional possui legitimidade para ajuizar
ao de execuo de astreintes decorrentes das multas aplicadas no mbito da justia
eleitoral. Eleies 2012. Recurso especial eleitoral. Execuo. Multa eleitoral. Astreintes.
Ilegitimidade ativa. Desprovimento. 1. A legitimidade para ajuizar ao de execuo de
astreintes, imposta pelo descumprimento de ordem judicial relativa retirada de propaganda
eleitoral irregular, da Unio, por se estar a tratar de norma de interesse pblico, cujo bem
jurdico protegido a democracia e a soberania popular. 2. Recurso especial no provido.
(Respe n 1168-39.2012.6.16.0171/PR Classe 32, Almirante Tamandar/PR, rel. Min.
Luciana Lssio, DJU 9.9.2014).
18
152
O art. 461, 6, do Cdigo de Processo Civil, determina que o juiz

poder, de ofcio, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso
verifique que se tornou insuficiente ou excessiva.
Nelson Nery Junior ensina que a respectiva normatizao se justifica pelo fato de ser a multa medida de execuo indireta, objetivando
forar o devedor a cumprir a obrigao principal. Nesse sentido, explica
o mencionado autor que a reduo da multa medida necessria
Nesse sentido, Agravo de instrumento. Pedido de efeito suspensivo. Exceo de prexecutividade. Execuo por quantia certa. Multa. Descumprimento de TAC. Conflito
de competncia. Deciso do STJ. Competncia da Justia Eleitoral. Inadequao da via
eleita. Ilegitimidade ativa. Carncia da ao de execuo. Agravo provido. Execuo
extinta.
1. Suscitado conflito negativo de competncia perante o STJ, restou decidido que
compete Justia Eleitoral processar execues fundadas em termos de ajustamento
de conduta firmados entre as coligaes e o Ministrio Pblico Eleitoral.
2. A fixao da competncia desta Justia Especializada para executar multas eleitorais
por si s, no autoriza ao Ministrio Pblico Eleitoral a promover o processo executrio,
sem que antes tenha sido ajuizada representao eleitoral, na qual se assegure ao
demandado o contraditrio e a ampla defesa, com todos os meios e recursos a ela
inerentes (art. 5, LV, da CF/88).
3. Apesar da Lei n 7.347/1995 legitimar o Ministrio Pblico a firmar termo de
ajustamento de conduta e conferir a este termo a qualidade de ttulo executivo
extrajudicial, a mencionada lei no tem aplicabilidade em matria eleitoral consoante
prev o art. 105-A da Lei n 9.504/1997.
4. Carece o Ministrio Pblico Eleitoral de legitimidade ativa para promover a execuo de
multas eleitorais, posto que compete Procuradoria da Fazenda Nacional, tal mister (art. 367,
IV, do Cdigo Eleitoral).
5. A carncia da ao por inadequao da via eleita e por ilegitimidade ativa enseja a
extino da ao de execuo sem julgamento do mrito, nos termos do art. 267, VI, do
CPC.
6. Agravo de instrumento provido.
AI n 13974, So Francisco de Gois/GO, 27.11.2012, relator: Joo Waldeck Felix de Sousa.
Publicao: Dirio de Justia (DJ). 2012, p. 4.
19
153
5 Possibilidade de modificao das astreintes

(art. 461, 6, do Cdigo de Processo Civil)
a representao eleitoral, mas no tem para propor a ao de execuo.19

Esse entendimento est pautado pelo vis de salvaguardar o interesse
pblico, bem como pelo art. 367, IV, do Cdigo Eleitoral.
naqueles casos em que ela foi fixada de forma desproporcional, assumindo um nus maior do que a obrigao principal.20
Assim sendo, se o valor fixado a ttulo de astreintes estiver estabelecido dentro dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, a sua
reduo no se torna factvel. A aferio dos presentes requisitos deve
ser observada em cada caso concreto, principalmente luz do interesse
pblico envolvido.21
A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia consolidou o
entendimento de que a dico do art. 461, 6o, do Cdigo de Processo
Civil, permite que o magistrado, de ofcio ou a requerimento da parte,
afaste ou altere o valor da multa quando essa se tornar insuficiente ou
excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a deciso condenatria, no existindo espao para se falar em precluso ou ofensa coisa
julgada.22
Destarte, sem a proteo do manto da intangibilidade material
e formal da coisa julgada, foge-se da subsuno do art. 474 do Cdigo
de Processo Civil, em virtude de que, por imperiosidade legal, possibilita
a revisitao do quantum das astreintes, no sendo componente essa
parte acessria da imutabilidade da res judicata.
Esse entendimento decorre da premissa de que o valor fixado
a ttulo de astreintes no integra o manto da coisa julgada, seja formal,
20
NERY JUNIOR & NERY, 2006, p. 137.
Importante salientar tambm que a multa no deve ser limitada ao valor da obrigao,
o que seria razovel se tivesse carter indenizatrio, pois o prprio artigo em estudo
esclarece que a multa independe de perdas e danos, alm do que, como j esclarecido,
trata-se de multa processual em uma relao entre o Estado-Juiz e o devedor.
21
Segundo a jurisprudncia desta Corte, o art. 461 do Cdigo de Processo Civil permite
que o magistrado, de ofcio ou a requerimento da parte, afaste ou altere o valor da multa
quando este se tornar insuficiente ou excessivo, mesmo depois de transitada em julgado
a sentena, no havendo espao para falar em precluso ou em ofensa coisa julgada...
(AgRg no REsp n 1440720/SP, rel. Ministro Ricardo Villas Bas Cueva, Terceira Turma,
julgado em 7.8.2014, DJE 19.8.2014).
22
154
6 Proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade, na terminologia alem, ou princpio da razoabilidade, na terminologia anglo-americana, exerce uma
importante funo no sentido de limitar os direitos fundamentais. Ele
um instrumento imprescindvel para a aplicao das prerrogativas dos
cidados diante de casos concretos. Originariamente utilizado no Direito
Administrativo, foi trasladado para o Direito Constitucional e obteve
grande desenvolvimento, principalmente na Alemanha, por meio da
jurisprudncia do Tribunal Constitucional Alemo.
De forma bastante sinttica podemos defini-lo como um princpio
que tem o objetivo de evitar o excesso, impedindo a desproporo
entre os meios e os fins a serem alcanados.24 Para tanto, parte-se de
trs elementos bsicos: o objetivo almejado deve ser condizente com
a ordem constitucional e deve ser moralmente defensvel; os meios
Eis a reafirmao recente do entendimento do Superior Tribunal de Justia:
Agravo regimental. Processo Civil. Cumprimento de sentena. Obrigao de fazer.
Astreinte. Reviso a qualquer tempo. Possibilidade. Precedentes. Multa cominatria.
Proporcionalidade. Acrdo embasado em premissas fticas. Reviso. Smula-STJ n 7.
1. A Corte de origem julgou a lide em consonncia com a jurisprudncia do STJ segundo a
qual a reduo do valor das astreintes disposta pelo 6 do art. 461 do CPC no faz coisa
julgada material, podendo seu valor ser revisto, a qualquer tempo, caso se torne insuficiente
ou excessivo. 2. A convico a que chegou o Tribunal a quo, ao entender pela exorbitncia
do valor da multa diria estabelecida na origem, decorreu da anlise do conjunto fticoprobatrio, e o acolhimento da pretenso recursal, encontra bice na Smula n 7 desta
Corte. Agravo regimental improvido. (STJ AgRg no AREsp n 533301/DF 2014/0147058-0,
relator: Ministro Humberto Martins, data de julgamento: 26.8.2014, T2 Segunda Turma,
data de publicao: DJE 1.9.2014)
23
24
GUERRA FILHO, 2001, p. 227.
155
Enfim, de acordo com essas consideraes, tem-se que a jurisprudncia dominante assevera que as astreintes no sofrem o efeito da
coisa julgada, pois essa abrange o conflito de direito material, o litgio
em si, podendo, pois, sofrer mutao aps sua fixao e o seu trnsito
em julgado, corrente essa que se entende apropriada.
seja material. Portanto, o respectivo valor pode ser revisto judicialmente

a qualquer tempo, desde que comprovada sua desproporcionalidade.23
escolhidos devem ser adequados para a execuo do objeto, proporcionando uma simetria entre ele e os meios para sua consecuo; e a
situao ftica deve favorecer o objetivo previsto, ou seja, a realidade e
as circunstncias que cercam o objeto devem justificar a sua escolha e
os meios de sua execuo.
O princpio da proporcionalidade pode ser tomado no sentido
de aptido de necessidade e de concretizao da proporcionalidade.
O sentido de aptido consiste na adequao entre o fim determinado
e os meios escolhidos para a sua realizao. O sentido da necessidade
significa que o meio escolhido deve ser o de menor custo, aquele que
menor mal possa proporcionar sociedade. E o ltimo sentido o da
concretizao da proporcionalidade, em que o meio deve ser idneo a
realizar o fim determinado.
A adequao que deve promanar da proporcionalidade tem a
finalidade de verificar se a soluo escolhida suficiente para realizar o
objetivo almejado, de forma condizente, excluindo escolhas que sejam
inadequadas. Esse critrio atua em um momento a priori, na indicao,
escolhendo a opo que seja mais eficiente para concretizar o ato
pretendido. O meio utilizado deve ser o mais idneo realizao do fim
perseguido. Adentra no critrio da adequao verificar se o fim perseguido e o meio escolhido so lcitos, ou seja, se inexistem empecilhos
jurdicos para sua efetivao.
A necessidade tenciona evitar escolhas desnecessrias, que acarretem forte nus sociedade. Funciona como standard eliminatrio,
excluindo opes que apresentem maior custo. Tambm h um critrio
de comparao, checando se existem outras opes que possam
causar menor leso coletividade. Sua feitura impe a realizao de
duas condies: ser menos gravoso para o titular do direito que sofre a
restrio e ter uma eficcia semelhante s outras opes que no foram
escolhidas.25
A proporcionalidade em sentido estrito (stricto sensu) configura-se
no vetor que analisa se o ato resultante no elide de forma desarrazoada
25
DIMOULIS & MARTINS, 2007, p. 215.
156
Nesse contexto, a jurisprudncia predominante do Tribunal Superior Eleitoral no sentido de que a fixao de multa dentro dos limites
legais no ofende os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade.27 Ento o que se percebe, que nos casos que o valor da
multa ultrapassa o montante mximo permitido pela legislao e pela
proporcionalidade, seja multa de mrito, ou multa fixada em astreintes,
estar-se- violando diretamente princpios reitores da Constituio
Cidad de 1988.
DIMOULIS & MARTINS, 2007, p. 224.
26
Representao. Propaganda eleitoral antecipada. [...] 3. A multa fixada dentro dos

limites legais no ofende os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade. [...]
(Ac. de 16.10.2012 no AgR-REspe n 390462, rel. Min. Arnaldo Versiani.)
27
157
Indubitavelmente, deve-se constatar que durante a aplicao

de qualquer multa eleitoral, seja aos candidatos, seja ao particular,
deve-se observar o princpio da proporcionalidade, na sua aplicao
ou na sua subsuno ao fato em apreo, bem como na aferio do
valor da multa aplicada. As multas contidas em toda a legislao eleitoral no fogem dessa regra deontolgica. Portanto, durante sua aplicao, devem-se levar em conta os primados da razoabilidade e da
proporcionalidade.
e absoluta outras prerrogativas. Seu sentido axiolgico consiste em constatar que, dentre as demais opes fornecidas pelo ordenamento jurdico, a escolhida a mais pertinente integrao do sistema. Aferem-se
os bens em conflito para indicar o que possui a maior dimenso no
caso concreto. Dimitri Dimoulis e Leonardo Martins nos sugerem a
utilizao da metfora da balana, na qual se realiza uma ponderao
de valores ou bens jurdicos, estudando o respectivo peso e devendo
prevalecer aquela que, na situao concreta, apresenta maior relevncia
e importncia.26
7 Vedao de enriquecimento ilcito (art. 884 do CC)

O art. 884 do Cdigo Civil adota a clusula geral que impede a
prtica do enriquecimento ilcito ou enriquecimento sem causa.28
A adoo de clusula geral revela uma tcnica legislativa que surgiu em
meados do sculo passado, objetivando superar procedimentos legislativos anteriores que se baseavam em uma forma especfica de legislar,
calcada sob o manto da concreo e individualidade. Com efeito, a
adoo da tcnica legislativa de [...] clusula geral confere ar de universalidade aos preceitos normativos e dificulta a existncia de lacunas no
sistema normativo.29
De forma muito concisa, pode-se dizer que o enriquecimento
ilcito todo aumento patrimonial que ocorre sem causa jurdica legtima. Ensina Celso Antonio Bandeira de Mello que o enriquecimento
sem causa o incremento do patrimnio de algum em detrimento do
patrimnio de outrem, sem que, para supeditar tal evento, exista uma
causa juridicamente idnea. perfeitamente assente que sua proscrio
constitui-se em princpio geral do Direito.30
No caso em apreo, a fixao de astreintes sem a observncia do
princpio da proporcionalidade, indubitavelmente, poder ensejar
enriquecimento ilcito da parte adversa ou do prprio Estado, no caso
do Direito Eleitoral, principalmente sendo desviada completamente a
finalidade de obteno da obrigao principal, em razo do montante
abusivo do valor fixado pelas astreintes.
Portanto, cabe autoridade judicial observar esses cnones sob
pena do respectivo instituto ser instrumento para o enriquecimento
ilcito e no para a garantia do cumprimento da obrigao principal.
Para Limongi Frana (1987, p. 15.),Enriquecimento sem causa, enriquecimento ilcito
ou locupletamento ilcito o acrscimo de bens que se verifica no patrimnio de um
sujeito, em detrimento de outrem, sem que para isso tenha um fundamento jurdico.
28
29
Idem.
MELLO, Celso Antonio Bandeira. O princpio do enriquecimento sem causa em Direito

Administrativo: Revista eletrnica de Direito Administrativo Econmico. Disponvel
em: <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-5-FEVEREIRO-2006-CELSO%20
ANTONIO.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2015.
30
158
Com efeito, o art. 57-D, da Lei n 9.504/1997, aduz que livre a manifestao do pensamento, vedando o anonimato durante a campanha
eleitoral, por meio da rede mundial de computadores Internet e por
outros meios de comunicao interpessoal mediante mensagem eletrnica, assegurado o direito de resposta, nos termos da legislao pertinente (esse o mesmo sentido do art. 22 da Resoluo n 23.404/2014).
A violao ao respectivo artigo impe ao responsvel pela divulgao da propaganda e, quando comprovado seu prvio conhecimento, ao beneficirio a multa no valor de R$5.000,00 (cinco mil reais)
a R$30.000,00 (trinta mil reais), conforme preconiza o 2o do referido
artigo. Nesses termos, em respeito cominao em abstrato, a imposio de multa em seu valor mximo de R$30.000,00 (trinta mil reais),
no podendo valor maior ser cominado, sob pena de soobrar no manto
da ilegalidade.
Coneglian assevera que a propaganda ser irregular na rede mundial
de computadores quando houver violao e quando ocorrer propaganda eleitoral annima, positiva ou negativa. Nesse caso, embora a
pea de propaganda no tenha autor definido, exige-se alguma prova
de sua autoria, ou da autoria da divulgao, pois se no for assim, no
haver ru na demanda.32
Os tribunais regionais eleitorais vm aplicando o referido dispositivo nos casos que envolvem a questo do anonimato. Outrora, o
doutrinador Coneglian aduz que o 2o do art. 57-D uma cpia fiel da
penalidade prevista quanto violao do artigo 57-C.33
31
SMITH, 1983, p. 45.
32
CONEGLIAN, 2014, p. 382.
33
CONEGLIAN, 2014, p. 380.
159
Sabe-se que o conceito de valor tem diferentes significados em cada

esfera do conhecimento. Na esfera econmica, Adam Smith conceitua o
valor como uma espcie de habilidade intrnseca de um produto apto a
oferecer alguma utilidade funcional para a sociedade.31
8 Valor da multa eleitoral (art. 57-D)
Defende-se que a multa contida no 2o no deve ser aplicada

apenas multa de mrito, mas tambm em sede de astreintes, e o seu
respectivo valor seja mnimo, seja mximo pode ser aplicado incidentalmente atravs de cominao para adimplemento obrigacional.
Em outras palavras, o valor de R$5.000,00 (cinco mil reais) a R$30.000,00
(trinta mil reais) deve ser aplicado tanto para o mrito quanto para as
astreintes.
Qualquer interpretao que permita que valor superior ao cominado pelo mencionado dispositivo legal, a ttulo de astreintes, possa ser
arbitrado estiola o princpio da proporcionalidade e, diretamente, incide
contra o princpio da legalidade.
9 Efeito da divulgao na rede social em adequao

ao tamanho do municpio
Recentemente, o Plenrio do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), por
unanimidade, no julgamento do Recurso Especial Eleitoral (Resp n 2949),
firmou entendimento no sentido de que a interveno da Justia Eleitoral nas redes sociais deve ser mnima, principalmente antes do perodo
eleitoral.
Esse precedente enaltece a liberdade de expresso do eleitor e dos
candidatos, fazendo com que a interferncia da Justia Eleitoral ocorra
apenas naqueles casos em que h ofensa honra ou h divulgao de
fato sabidamente inverdico, assim como violaes manifestas aos dispositivos legais, principalmente aqueles contidos na Lei n 9.504/1997.
Esse entendimento cauteloso do Tribunal Superior Eleitoral deve
ser seguido pelos tribunais regionais e juzes eleitorais, principalmente
tomando como base a adequao ao tamanho do municpio e as
peculiaridades do caso analisado.
Como na Internet e principalmente nas redes sociais, essa modalidade de propaganda irregular encontra destinatrios determinados,
torna-se prudente que a multa mnima seja estabelecida nessas
160
10 Prazo mximo para aferio das astreintes em

propaganda eleitoral
Embora inexista marco delineatrio para a aferio das astreintes,
sem um prazo especfico predeterminado, ressalvado o cumprimento
da obrigao a que se pretende forar o adimplemento, importante
mencionar que a data das eleies deve encerrar qualquer tipo de
contagem de astreintes advindas de propagandas irregulares, caso
contrrio se desvirtua a finalidade do respectivo instituto. Ora, com o fim
das eleies, a prpria finalidade teleolgica da obrigao principal do
processo resta exaurida.
Impossvel refletir de outra forma. Se no orbe eleitoralista a finalidade garantir uma eleio com transparncia e lisura, com o trmino
do perodo eleitoral, no existe mais um fator teleolgico para imposio
de restries s propagandas, haja vista que elas restam sem sentido. Se
aps esse marco temporal as astreintes ainda forem computadas, inexoravelmente, estar-se- tipificada uma causa de enriquecimento ilcito e
um abuso de poder por parte da autoridade que concedeu tamanha
constrio.
Portanto, admitir o prosseguimento de sua contagem, implicaria em
um nus totalmente excessivo e desnecessrio ao ru, sem nenhuma
utilidade prtica correlata a mens legis do processo eleitoral.
161
Portanto, recomenda-se que durante a aferio do quantum cominatrio, os critrios da proporcionalidade sejam observados, assim como
seja adequado o valor da multa ao tamanho do municpio, impedindo
a cominao de multas desproporcionais e infactveis repercusso do
fato ilcito impugnado.
s ituaes, tornando-a compatvel com a repercusso causada pelo fato

ilcito eleitoral.
Com apangio em tudo que fora exposto, percebe-se que as
astreintes consubstanciam um importante instrumento jurdico apto a
garantir o cumprimento das decises judiciais em processos eleitorais,
principalmente nos casos de propaganda irregular.
Todavia, seu propsito jurdico no pode ser desviado, principalmente por meio de cominaes absurdas, cujo valor ultrapassa
de forma desproporcional o objeto principal da relao processual.
Destarte, torna-se imprescindvel que sua fixao observe os cnones da
proporcionalidade e da razoabilidade, a fim de corresponder de forma
adequada ao processo, evitando-se o enriquecimento ilcito e prejuzos econmicos aos candidatos, aos partidos polticos e s coligaes
partidrias.
Nos casos em que o valor fora fixado de forma desproporcional,
torna-se inexorvel que esse valor seja revisto judicialmente, tendo em
vista que as astreintes no integram o manto da coisa julgada material.
E, por fim, pugna-se pela necessidade de adequao entre o valor da
multa aplicada, principalmente no caso do art. 57-D da Lei n 9.504/1997,
e a repercusso gerada pelo contedo propagandstico, principalmente
nos casos de eleies municipais.
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suas causas. So Paulo: Abril Cultural, 1983.
164
Esta obra foi composta na fonte Myriad Pro,

corpo 10, entrelinhas de 13,5 pontos, em papel AP 75g/m (miolo)
e papel Carto Supremo 250g/m (capa).

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ESTUDOS

2014 Tribunal Superior Eleitoral

Tribunal Superior Eleitoral

Coordenao da Revista Estudos Eleitorais

A Escola Judiciria Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral (EJE/TSE)

prtica quando de sua aplicao. Enquanto o chamado domiclio civil

princpio da proporcionalidade; vedao de enriquecimento ilcito;

PROJETO ELEIES LIMPAS E A

ABUSE OF ECONOMIC POWER

Artigo recebido em 5 de setembro de 2014 e aprovado para publicao em 24 de

Graduanda em Direito pela Faculdade de Direito do Centro Universitrio Curitiba.

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