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Risco,

Cidadania

Estado

num

Mundo Globalizado

Jos Manuel de Oliveira Mendes (Coordenador)


Alexandra Arago
Pedro Arajo
Mrcio Nobre

03

Dezembro 2013

Propriedade e Edio/Property and Edition


Centro de Estudos Sociais/Centre for Social Studies
Laboratrio Associado/Associate Laboratory
Universidade de Coimbra/University of Coimbra

www.ces.uc.pt

Colgio de S. Jernimo, Apartado 3087


3000-995 Coimbra - Portugal
E-mail: cescontexto@ces.uc.pt
Tel: +351 239 855573 Fax: +351 239 855589

Comisso Editorial/Editorial Board


Coordenao Geral/General Coordination: Slvia Portugal
Coordenao Debates/Estudos Coordination: Rosa Monteiro

ISSN 2182-9071

Centro de Estudos Sociais, Universidade de Coimbra, 2013

Nota Introdutria:
A reviso cientfica do texto foi feita por Alain Montalvo Lantoine.

ndice
Introduo.

Nota metodolgica....

10

I Parte Estudo de caso 1


Jos Manuel Mendes
As ondas de calor de 2003 em Frana e Portugal.

18

II Parte Estudo de caso 2


Pedro Arajo e Jos Manuel Mendes
As minas de urnio em Frana e Portugal.

55

III Parte
Mrcio Nobre e Alexandra Arago
Risco, Estado e Direito.

110

IV Parte Risco, Cidadania e o Papel do Estado


Alexandra Arago
A preveno de riscos em Estados de direito ambiental..

170

Frank Furedi
Para uma Sociologia do Medo..

191

Steve Kroll-Smith
Cidadania, Estado e Vulnerabilidade: Um estudo comparado sobre a recuperao
de catstrofes

211

Olivier Borraz
Risco e regulao..

234

Consideraes Finais....

249

Anexos

253

Introduo
O projeto de investigao cujo relatrio final se apresenta teve como principal objectivo
analisar o trabalho poltico realizado, dos nveis local ao transnacional, para normalizar os
acontecimentos extremos ou as situaes perigosas permanentes. Esta uma questo poltica
que se relaciona com o problema da relao entre os Estados, os interesses privados e
pblicos e a construo da democracia. Em nome do interesse pblico, os Estados abstm-se
de intervir e protegem as leis do mercado, sendo as cincias um tipo ideal de arena onde a
interferncia indesejada do Estado fica salvaguardada. A nossa perspectiva de que no caso
de acontecimentos extremos ou de situaes perigosas permanentes h, pelo contrrio, uma
maior legitimao para a interveno do Estado e para a suspenso das normas e regulaes
sociais e econmicas, para a criao de um estado de excepo que revela a inelutvel
presena do Estado. Estes acontecimentos extremos tambm exigem uma produo de
conhecimentos por parte das cincias naturais e das cincias sociais que contorna a suposta
autonomia destas cincias.
Empiricamente, o projeto comparou uma localidade portuguesa, a Urgeiria (Canas de
Senhorim, Viseu) com a regio francesa do Limousin, Limoges, em Frana, que partilham a
existncia de minas de urnio desactivadas objecto de requalificao ambiental. Foram
concretamente, objectos de comparao as dinmicas locais e as actuaes dos respetivos
Estados nacionais na normalizao das situaes.
Complementarmente, o projeto analisou igualmente o impacte social, poltico e simblico
das ondas de calor de 2003 em Portugal (2.000 mortos) e em Frana (14.000 mortos), dois
casos distintos na base dos quais foi realizada uma reflexo mais geral sobre o papel e a
omnipresena dos Estados nacionais e das instituies internacionais na regulao dos
acontecimentos extremos e das situaes perigosas permanentes, e como estes colocam um
desafio especial s noes de democracia, cidadania e esfera pblica.
O que a anlise comparativa da nuclearidade e das ondas de calor de 2003 permitiu
salientar so os modos distintos como os Estados portugus e francs foram postos prova e
os modos distintos como responderam a essas provas, tornando empiricamente acessveis as
diferentes formas de fazer poltica, de definir as questes da cidadania e de conter eventuais
extravasamentos e a contestao da legitimidade do prprio Estado.

Breve descrio das partes e captulos do relatrio


Os estudos de caso empricos so reportados nas partes I e II deste relatrio, iniciando-se a
discusso pelas ondas de calor de 2003 em Portugal e em Frana.
Em Frana, a sobremortalidade devida onda de calor foi percepcionada e retratada
como sendo uma catstrofe e conduziu a uma srie de inquritos oficiais levados a cabo por
organismos da administrao central e pelos organismos polticos representativos, de que
resultou um rearranjo profundo dos dispositivos sociotcnicos e sociopolticos. A produo da
nova distribuio social, do novo alinhamento sociotcnico, foi tornada possvel sem que a
sociedade civil estivesse directamente implicada, isto , sem a interveno de movimentos
sociais nem a ocorrncia de queixas formais por parte dos familiares das vtimas.
Em Portugal, por outro lado, a onda de calor teve um impacto reduzido sobre os
dispositivos sociotcnicos, e no plano poltico no passou de um epifenmeno sem
consequncias de maior. Em Portugal, a onda de calor de 2003 no foivista como uma
calamidade, nem levou a que se procedesse a grandes alteraes na matriz jurdicoinstitucional. A maior parte das alteraes verificadas deveu-se s recomendaes e
5

protocolos de agncias internacionais como a Organizao Mundial de Sade.


Com efeito, as mortes relacionadas com a onda de calor no Vero de 2003 na Europa
tiveram resposta imediata por parte das organizaes internacionais que regulam as questes
de sade a nvel europeu e mundial. A parte I conclui com uma descrio da forma como a
Organizao Mundial de Sade construiu os parmetros de uma nova epidemia que, de forma
paradoxal, se assume como uma epidemia sem agente patognico directo. A nova epidemia
funciona como uma experincia que permite o acesso privilegiado a uma certa forma de
existncia dos Estados e da cooperao internacional na rea da sade.
O segundo estudo de caso, relativo s minas de urnio na Urgeiria em Portugal e na
regio Limousin em Frana e os processos associados nuclearidade nos dois pases,
explanado na parte II do relatrio. A se apresentam as diferentes temporalidades da
explorao uranfera nos dois territrios em estudo. Do tempo ureo do urnio incerteza da
radioactividade, salienta-se como os processos de interveno dos Estados so distintos, em
consequncia da diferente centralidade da nuclearidade nas polticas e nas culturas polticas
em Frana e em Portugal, e as diferenas na emergncia e legitimao das questes laboral,
ambiental e de sade pblica associadas explorao de urnio em ambos os territrios.
No tempo incerto da radioactividade o Estado na regio do Limousin (anos 90), por
presso directa das associaes ambientalistas e pelo recurso destas ao contencioso judicial,
obrigado a dar importncia a esse territrio e a desenvolver estratgias de conteno e de
normalizao que permitam reenquadrar os extravasamentos que podero ser prejudiciais para
a sua legitimidade simblica e poltica.
No caso da Urgeiria, verifica-se um movimento oposto: o Estado, assumindo a
requalificao ambiental como uma responsabilidade e um dever seus, regressa
espontaneamente ao territrio atravs de um programa nacional e de uma empresa pblica, de
um enquadramento jurdico e de um enquadramento tcnico, que iro contribuir para confinar
a controvrsia. Aqui o inesperado ser que o Estado se confronta, a partir de um estudo
epidemiolgico realizado populao local, com uma reivindicao de cidadania que exige a
reparao dos danos pessoais e laborais causados pela explorao e encerramento das minas
de urnio.
A luta em torno da nuclearidade e das minas de urnio assume contornos distintos nos
dois pases. No Limousin, desenvolve-se numa lgica ascendente do territrio, por via das
associaes ambientais, para o Estado e mobiliza associaes ambientais, a cincia e os
tribunais, no sentido de provocar uma reestruturao sociotcnica e de romper o contrato de
vinculao e subordinao do territrio empresa exploradora do urnio. Na Urgeiria, esta
desenvolve-se no contexto apertado de um programa de requalificao ambiental j
definido, e procura expandir o mbito da responsabilidade e de responsabilizao do e pelo
Estado atravs da mobilizao da condio de vtima.
Tal como no caso das ondas de calor, o affaire em Frana conduziu a uma reestruturao
sociotcnica reactiva, a consagrao de regras rigorosas e uma mudana no regime de
regulao e de vigilncia das actividades da fileira nuclear. O excepcionalismo nuclear da
Frana, oesplendor (radiance) daFrana e o papel do mercado de urnio foram circunscritos e
limitados pelos direitos de cidadania ambiental, um processo sem vtimas e orientado para a
mudana das polticas pblicas.
A posio de Portugal na semiperiferia nuclear, como um mero produtor de matriaprima no mercado global do urnio, permitiu o confinamento da controvrsia, a proeminncia
das narrativas oficiais e a hegemonia dos peritos oficiais. Os acontecimentos e os protestos
locais no resultaram numa reestruturao sociotcnica, desenrolando-se a lgica e o mercado
da reabilitao ambiental sem grandes contratempos. Em Portugal, as vtimas ao tornarem-se

visveis procuraram desviar o Estado de um posicionamento meramente tcnico para uma


tomada de posio moral e tica.
As provas a que foram sujeitos os Estados francs e portugus nas ondas de calor de 2003
e no processo de requalificao das minas de urnio permitem detectar a emergncia de
padres de regulao dos riscos especficos e que assumem alguma constncia, associados a
culturas polticas com contornos prprios e a configuraes sociopolticas e
socioinstitucionais que convergem numa mesma resoluo: a normalizao dos processos
sociais relacionados com a explorao do urnio e a nuclearidade e a conteno dos
extravasamentos de exigncias de cidadania.
A parte III do relatrio procede a uma anlise reflexiva sobre o papel do Direito na
preveno do risco, argumentando-se que a sociedade de risco exige uma nova configurao
do prprio Estado. Aps a elaborao de critrios de actuao do Estado procura-se, de
seguida, estabelecer uma disciplina que regule esta mesma interveno. So tambm
apresentados vrios casos em que o Estado se v confrontado com riscos. Dois dos casos
prendem-se com riscos naturais: a onda de calor de 2003 em Portugal e em Frana. Dois
outros reportam-se a riscos tecnolgicos: depsitos de resduos radioativos na Urgeiria e em
Limousin (Frana). So tambm analisados de forma comparativa os modelos de actuao dos
Estados portugus e francs em face dos riscos.
Assume especial relevncia na definio jurdica de perigo e risco e na definio de
polticas integradas de preveno, gesto e mitigao dos riscos, e a sua aplicao a nvel dos
diferentes Estados da Unio Europeia, as directivas emanadas da Comisso Europeia, das
quais se salienta a importncia da Directiva das Inundaes de 2007.
Especial ateno dada nesta parte do relatrio apresentao crtica do conceito de
risco na legislao de vrios pases europeus e no-europeus. E assume grande relevncia para
o presente projeto a anlise e discusso da relao entre democracia e risco, com a
apresentao de casos concretos de vrias formas de participao pblica e aceitao do risco.
Em estreita associao com esta abordagem procede-se a uma apresentao exaustiva do
conceito de responsabilizao, administrativa e poltica, e a sua articulao com o
ordenamento do territrio em Portugal e em Frana. No caso portugus, cabe salientar a
importncia da lei que estabelece o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado
e demais entidades pblicas e o seu impacte no dever de considerao do risco nos
instrumentos de gesto territorial.
Uma tendncia que emerge da anlise realizada nesta parte do relatrio o acentuar de
um processo de empresarializao da Administrao Pblica, com a entrega da gesto de
tarefas pblicas a entidades criadas por iniciativa pblica num formato de direito privado.
Esta reconfigurao do papel do Estado tem duas consequncias: a reduo da esfera de
actuao do Estado e a diversificao dos graus das responsabilidades pblicas. Trata-se de
duas consequncias intimamente ligadas, pois a retraco da interveno do Estado que
origina o novo tipo de responsabilidade pblica. Na verdade, o Estado pode perfeitamente
permitir que certas tarefas sejam desempenhadas pelos privados, limitando-se a garantir que
estes respeitem determinadas obrigaes. Nestes casos, o Estado cinge-se ao cumprimento do
dever estadual de garantia.
O captulo 1 da Parte IV do relatrio apresenta uma reflexo e uma proposta de deveres
mnimos de um Estado de Direito Ambiental ou Estado Constitucional Ecolgico em estreita
articulao com a noo de democracia sustentada. Comea-se por apresentar, numa lgica de
gradao, as obrigaes do Estado de Direito Ambiental tanto nas suas dimenses reactivas
como proactivas. A partir de uma breve incurso pela preveno supranacional associada
emergncia de riscos de escala global procede-se a uma anlise fina da preveno dos riscos

no contextoeuropeu, tanto os tecnolgicos como os naturais. As principais tendncias


verificadas, que comprovam os resultados obtidos nas partes I, II e III do presente relatrio,
que alteram de forma substantiva e significativa os regimes vigentes de regulao do risco,
vo todas no sentido de um maior dirigismo, de uma intensificao da vertente precaucional, e
de um reforo da dimenso participativa que no atenua o peso da preveno impositiva.
Emerge a noo, sobretudo em contexto europeu, que o Estado de Direito Ambiental
deve assumir o dever de prevenir todos os riscos prevenveis. Contudo, conclui-se tambm
que nas polticas pblicas viradas para a preveno de riscos a eficcia das aces preventivas
no deve ofuscar a justia social das medidas preventivas.
Os captulos 2 e 3 da ParteIV so contributos de dois dos consultores do projeto, Frank
Furedi e Steve Kroll-Smith. A pedido dos investigadores do projeto, e aps contacto directo
com os resultados dos estudos empricos e da anlise dos regimes jurdicos de regulao do
risco, ambos acederam a produzir uma reflexo abrangente sobre a problemtica do risco e do
Estado num mundo globalizado.
No captulo 2 da Parte IV, Frank Furedi prope-nos uma sociologia do medo que
desconstri de forma magistral a relao implcita, mas ideologicamente plena de eficcia,
entre medo e risco. O argumento central que apresenta que uma sociologia do medo obriga a
uma desnaturalizao e desbiologizao da emoo do medo e a sua inscrio em narrativas
culturais e polticas que configuram, no final do sc.XX e no dealbar do sculo XXI, um
mercado do medo. Assim, o medo , segundo Furedi, moldado por guies culturais que
reconfortando ou abalando a confiana dos indivduos pauta a resposta a acontecimentos
extremos.
Furedi apela a uma sociologia do medo que indague para cada comunidade especfica que
s ignificar falar de eventos emocionais e quais aqueles que marcaro a matriz simblicocultural de interpretao dos mesmos. O medo, na sua configurao actual, deriva para Furedi
da dificuldade que a sociedade tem em dar sentido incerteza. A incerteza no se refere
meramente a um estado de esprito ou a um clima emocional. Refere-se, tambm, tendncia
para discordar quanto ao que constitui uma ameaa e ao que se deve fazer para a enfrentar.
Cada vez mais, a questo de saber o que devemos temer e quem devemos culpar tornou-se
tema de debate aceso. A falta de consenso quanto ao significado do infortnio confere ao
sentimento do medo um carcter privado, individualizado e at arbitrrio.
Assiste-se, assim, a uma privatizao do medo, transformando os medos privados em
medos pblicos. Uma tendncia pesada detectada por Furedi prende-se com a
institucionalizao do discurso do medo, assumindo esta institucionalizao do medo um
papel central na comunicao do risco e na regulao do risco e na legitimao das aces dos
Estados. As narrativas do medo coisificam-se e o risco torna-se uma varivel independente,
explicativa, que permite a imputao de vulnerabilidade e a dependncia em relao s
polticas e s vises pblicas.
Steve Kroll-Smith, no captulo 3 da parte IV do presente relatrio, opta por fazer uma
anlise comparativa de dois processos, separados por 99 anos, de recuperao de catstrofes
nos Estados Unidos para elucidar a relao complexa, ambgua e mutante entre cidadania,
Estado e vulnerabilidade. Kroll-Smith, a partir dos dois casos estudados, argumenta que a
destruio material causada pelas calamidades naturais geradora daquilo a que David
Harvey chama acumulao por desapossamento. Isto , os potenciais benefcios de mercado
gerados pela devastao material fazem sempre parte da equao da recuperao pscatstrofe.
Os casos apresentados por Kroll-Smith, e os seus desfechos antagnicos, pem em
evidncia a importncia de que, na sua inter-relao, a cidadania, o Estado e a vulnerabilidade

se revestem para explicar os desfechos variveis da moderna luta humana em prol da justia
social e daquilo a que poderamos chamar justia territorial. Se em So Francisco em 1906
cidados chineses estrangeiros, que constituam uma forte e coesa comunidade local,
conseguiram, com o apoio diplomtico da China, resistir ao seu afastamento compulsivo do
centro da cidade (Chinatown), j em 2005 cidados norte-americanos afro-americanos, com
uma fraca lgica de comunidade, no conseguiram resistir sua sada forada do centro de
Nova Orlees.
Estes desfechos distintos levam Kroll-Smith a concluir que o risco acontece, sempre, num
tempo, num espao, e a algum. Por outro lado, Kroll-Smith interroga-se sobre se as
universalidades que habitualmente servem de pano de fundo aos debates sobre a cidadania
global, os cidados transnacionais, o definhamento do Estado e uma esfera civil global,
escondem ou camuflam os pormenores quotidianos e locais da prtica poltico-econmica. A
cidadania, a globalizao e o Estado encontram-se, sempre, alicerados em algo, sendo
vergados e moldados por foras histricas concretas, por sua vez radicadas na vida polticoeconmica local e regional.

Referncias bibliogrficas
Beck, Ulrich (2001), "The Cosmopolitan State. Towards a Realistic Utopia", Eurozine.
Callon, Michel; Rabeharisoa, Vololona (2004), "Gino's lesson on humanity: genetics, mutual
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Gonalves, Maria Eduarda (2008), Regulao do Risco e Risco da Regulao. O Caso dos
Organismos Geneticamente Modificados, in Estudos Comemorativos dos 10 anos da
Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, vol. I. Coimbra: Almedina, 441-471.
Hood, Cristopher; Rothstein, Henry; Baldwin, Robert (2001), The Government of Risk:
Understanding risk regulation regimes. Oxford: Oxford University Press.
Klinenberg, Eric (2002), Heat Wave: A social autopsy of disaster in Chicago. Chicago:
University of Chicago Press.
Luhmann, Niklas (1993), Risk: A sociological theory. NewYork: Aldine de Gruyter.
Santos, Boaventura de Sousa (1995), Towards a New Common Sense. Law, science and
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Scott, James (1990), Dominance and the Arts of Resistance. Hidden Transcripts. New Haven:
Yale University Press.
Strauss, Anselm (1993), Continual Permutations of Action. NewYork: Aldine de Gruyter.

Nota metodolgica
A abordagem dos regimes de regulao de acontecimentos extremos como as ondas de calor e
de situaes perigosas permanentes numa perspectiva comparada obriga ao recurso a
diferentes metodologias. Mais ainda, quando h a inteno explcita de conjugar uma
abordagem sociolgica com uma abordagem jurdica que devolva a configurao e o
enquadramento normativo dos fenmenos em estudo.
O presente projeto assenta explicitamente no mtodo comparativo e na explorao das
possibilidades que o mesmo abre, bem como tambm nas suas limitaes hermenuticas e
epistemolgicas.
Uma das referncias j clssicas referentes ao mtodo comparativo qualitativo a obra de
Charles Ragin (1987). Para este autor, a anlise comparativa qualitativa baseada nos
mtodos de estudos de caso. Tem como primeira caracterstica o ser uma anlise holstica, que
trata os casos como entidades globais. As relaes entre as partes e o todo so estudadas no
contexto global onde se inserem. Outra caracterstica que a causalidade sempre
conjuntural. Vrias condies causais podem conduzir ao mesmo efeito, como produto
situado de interseces especficas de condies. A anlise comparativa permite, assim,
examinar constelaes e configuraes de factos. A sua vantagem principal v-se no estudo
de problemticas que envolvam causas mltiplas e conjunturais. O pressuposto de partida a
complexidade causal, que depois permitir uma viso sinttica dos processos em presena
(1987:ix-xi).
O recurso anlise comparativa est em sintonia com Sheila Jasanoff (2005:15) quando
esta afirma que, pelo facto de o conhecimento e as polticas serem sempre alicerados na
cultura, h que manter algum cepticismo quanto possibilidade de no ser problemtica a
aprendizagem com as experincias alheias. Para esta autora, a anlise comparativa faz-se em
torno do conceito de cultura poltica, de maneira a investigar as ligaes existentes entre as
tecnologias, o conhecimento e o poder no contexto de culturas de deciso e de aco
concretas. Dito de outro modo: Esta abordagem lana luz sobre o modo como a cultura
poltica se reflecte nas discusses e nas decises de incidncia tecnolgica, mormente o modo
como ela afecta a produo de conhecimento pblico, constituindo aquilo a que chamo as
epistemologias cvicas dos modernos Estados-nao (2005: 15).
Embora se subscreva parcialmente a perspectiva de Jasanoff, julgamos que, na anlise
comparativa, ser til recorrer noo de performao proposta por Michel Callon (2006).
Segundo Callon, [] transpor uma afirmao terica de um ponto para outro e aplic-la na
prtica exige a interveno de novos actores que contribuam para(ou contrariem) a
actualizao dos dispositivos sociotcnicos implcitos na afirmao. S possvel, criar,
testar, pr prova e explorar estes dispositivos sociotcnicos se, para isso, se mobilizarem os
engenheiros e os prticos (2006: 29). por esse motivo que quem inova so os colectivos.
Numa perspectiva sociolgica convencional, as partes I e II do presente relatrio
baseiam-se na anlise crtica e qualitativa de documentos oficiais e de notcias relacionadas
com os temas das ondas de calor de 2003 e da requalificao das minas da Urgeiria e em
Limousin, recolhidas na imprensa nacional e francesa. Aos documentos oficiais e s notcias
foi aplicada uma anlise crtica do discurso na linha das propostas de Norman Fairclough
(1995).
Para Fairclough a anlise crtica do discurso , antes de mais, uma forma de estudar como
o poder, as desigualdades e a dominao social so activados, reproduzidos e resistidos
atravs dos textos e das conversas e em contextos polticos e sociais concretos. A anlise
crtica do discurso exige uma perspectiva funcional que v alm da frase e do texto, e que

10

tenha em conta os constrangimentos, estruturas e processos sociais, polticos e histricos mais


vastos.
H que analisar como esto construdos os documentos e as notcias, o que produzem,
que identidades, representaes e relaes so salientadas e as que so silenciadas ou
reprimidas. a isso que se prope a anlise crtica do discurso (Fairclough,1995).
Na anlise documental procura-se, assim, explicitar como foram construdas as narrativas
pblicas sobre as ondas de calor e a nuclearidade em Frana e Portugal e o trabalho identitrio
realizado pelos diferentes actores em presena nos diferentes espaos nacionais, regionais e
locais. Procura-se, tambm, precisar que argumentos foram avanados para justificarem os
diferentes nveis identitrios em presena e verificar que aliados foram mobilizados e que
adversrios foram identificados, quais os aspetos e dimenses consensuais, e aqueles sobre as
quais se extremaram as posies. A organizao cronolgica dos principais acontecimentos
permitiu aferir das condies necessrias para que determinados grupos marquem ou no
presena na esfera pblica.
E nesta linha de pensamento que se inscreve a anlise que Michael Pollak (1993) fez da
problemtica da memria. Pollak partiu de uma abordagem construtivista, procurando
explicitar os processos e os actores que participam no trabalho de constituio e formalizao
das memrias. Segundo Pollak, h que perguntar como os factos sociais se tornam coisas e
no trat-los como coisas. preciso indagar como e por quem os factos sociais se solidificam
e se dotam de durabilidade e estabilidade. A memria torna-se, assim, campo e objecto de
luta, havendo que identificar como funcionam as redes sociais e cognitivas que procuram
impor a sua verso do passado e da identidade oficial. Por outro lado, deve-se ter sempre
presente que todas as sociedades, grupos e classes sociais produzem memrias subterrneas.
A investigao sociolgica e histrica dever privilegiar os espaos onde exista conflito e
competio entre memrias concorrentes. As memrias subterrneas constituem-se e
reproduzem-se em redes sociais informais, cabendo verificar como se relacionam com as
memrias oficiais e quais as condies materiais, sociais e simblicas para se reproduzirem.
A memria resulta sempre de um trabalho de construo e reconstruo permanente, de
um trabalho de enquadramento. Este trabalho de enquadramento da memria tem os seus
actores profissionais, aquilo a que Michael Pollak chama de empresrios da memria. O
resultado deste trabalho fica visvel em objectos materiais (monumentos, museus, etc.) e um
dos ingredientes essenciais na manuteno dos grupos e das estruturas institucionais de uma
sociedade. Por uma lgica de simetria, a anlise das memrias individuais permitir salientar
os limites do trabalho de enquadramento e especificar o trabalho pessoal, pela narrativa e pelo
discurso, de gesto das contradies, conflitos, rupturas ou continuidades entre a imagem
oficial do passado e da identidade e as memrias e experincias pessoais.
A anlise empreendida a partir dos preceitos de Michael Pollak permitiu, sobretudo no
caso do estudo da nuclearidade em Frana e Portugal, apreender a emergncia de linhas de
memria e de narrativas estruturadas em torno do sofrimento, do corpo, da tica do trabalho,
da comunidade local e da pertena e da obrigao perante comunidades imaginadas como a
nao que, no constituindo contra-memrias, produzem um caderno de encargos que molda
as identidades pessoais e colectivas e exigem uma resposta real e simblica do Estado e dos
concidados.
Na anlise de discurso empreendida tambm se recorreu s propostas de Michael Lynch e
David Bogen (1996). Estes autores, partindo de uma perspectiva etnometodolgica que
chamam de ps-analtica, procuram explicitar como a histria, o espectculo e a memria so
construdos activa e localmente pelos actores envolvidos. O grande contraste era, no caso em
apreo, entre os documentos escritos e as histrias contadas que eram localmente organizadas

11

e relevantes a nvel biogrfico. A recomendao central de que, em vez de aplicar ou testar


uma da da teoria, as histrias e os documentos devem ser vistos como recursos que os
intervenientes usam para clamar, repudiar, resistir ou imputar, de forma justificvel e
responsvel, certas relaes entre biografia e histria. A memria e o esquecimento so
mobilizados ou no para fazer algo, para justificar atitudes e aces.
O aprofundamento dos estudos de caso constantes das Partes I e II e a apreenso dos
discursos e das narrativas oficiais e das narrativas dos diferentes actores envolvidos nos
processos de nuclearidade e nos acontecimentos relacionados com as ondas de calor de 2003
foram concretizados a partir da realizao de um total de sessenta entrevistas em Frana e
Portugal (ver Anexo 1 para uma breve caracterizao dos entrevistados).
A elaborao dos guies de entrevista e do quadro analtico foi informada pelas propostas
associadas teoria ancorada (grounded theory). Embora a teoria ancorada tivesse
originalmente um pendor nitidamente positivista (Glaser e Strauss, 1967), as reformulaes
posteriores de Anselm Strauss aligeiraram a tendncia positivista e reforaram a importncia
dos factores e processos meso e macro, operacionalizados atravs da criao de matrizes
condicionais, alm de atender a uma complexa teoria da aco (Strauss, 1993 e 1987; Strauss
e Corbin,1990).
Contudo, na anlise das entrevistas pautmo-nos por uma perspectiva compreensiva que
permitisse ultrapassar os limites epistemolgicos da teoria ancorada e, abandonando a posio
estritamente indutiva, procurar dedues a testar pelo terreno e sugeridas pelas surpresas e
revelaes advindas das entrevistas (Kaufmann, 2008).
Isto porque, como afirmam Kleinman et al. (1994), e partindo do pressuposto de que
subjacente aos mtodos e s tcnicas esto sempre opes epistemolgicas e ideolgicas, a
entrevista permite captar no o indivduo mas a sua localizao social. A entrevista uma
excelente tcnica para apreender como os membros de uma dada categoria social mantm,
transformam e desafiam uma ou vrias identidades. A entrevista favorece o estudo de
realidades sociais, cognitivas e simblicas que ultrapassam, atravessam ou cortam as
ancoragens locais. Por outro lado, todo o trabalho preparatrio da entrevista, assim como a
prpria dinmica da situao de entrevista, do informaes etnogrficas preciosas sobre os
entrevistados e os meios sociais onde se inserem.
Como salientam Kleinman et al. (1994), as entrevistas procuram verificar como as
pessoas atribuem sentido s suas vidas, e constituem uma boa tcnica para ver como emergem
as economias do desejo, e como a identificao pessoal numa dada esfera afecta outras
pertenas. A flexibilidade e a plasticidade identitrias podero tornar-se mais visveis numa
situao de entrevista, assim como a presena imaginria de outros com os quais se dialoga no
trabalho identitrio. Alm disso, e de forma paradoxal, a entrevista pode ter a grande
vantagem de se basear num contacto de curta durao com o entrevistado. Este, sabendo que o
entrevistador ter uma probabilidade mnima de vir a fazer parte do seu crculo de amizades e
de relaespessoais, poder contar ou revelar aspetos inesperados. A posio do entrevistador
como um estranho benigno poder induzir confisses e desabafos impossveis de conseguir
num contexto quotidiano de trabalho ou de vida.
A entrevista, como situao interactiva, estrutura-se sempre de vrias formas. Da que a
distino entre entrevista estruturada ou no estruturada perca parte da sua pertinncia. Devese estar atento s definies e relaes de poder, s inflexes discursivas e irrupo do
imprevisto. Numa situao de entrevista, o entrevistado, mais do que comunicar ou partilhar
significados, pode estar negociando as suas identidades, arrastando nesse processo o
entrevistador e obrigando este a negociar, alterar ou sublimar tambm as suas identidades. E

12

nessa riqueza dialgica, nessa polifonia de vozes presentes e ausentes, que jaz toda a riqueza
das entrevistas, mais do que numa busca distante e objectiva de factos ocorridos.
Para a anlise das entrevistas realizadas foram tambm relevantes as propostas de anlise
discursiva de Margaret Wetherell e Jonathan Potter (1992). Deve-se atender ao que as pessoas
fazem com as suas prticas discursivas, e o tipo de recursos que mobilizam para tal. A
preocupao central ver como os discursos so construdos de forma a serem performativos
a nvel social, sendo dada especial ateno ao contedo dos discursos. No se procura o que
est por debaixo ou atrs dos discursos, isto , recusa-se uma hermenutica da suspeio que
podia atender aos enviesamentos cognitivos, s personalidades autoritrias ou a outras
entidades essencialistas e reificadas. Recusando o cognitivismo, tenta-se apreender a
organizao retrica ou argumentativa das conversas e dos textos, e os dilemas ideolgicos
que os indivduos enfrentam, e como procuram responder aos mesmos. Os relatos produzidos
pelos indivduos tm sempre presente o que est em jogo, isto , a forma como os interesses
de diferentes colectividades e agentes interferem com as suas aces. Da que os discursos,
devido ao seu carcter performativo, tm que ser justificveis. E mesmo que se proceda ao
relato de factos ocorridos, assiste-se a uma produo avaliativa, embebida em dilogos reais e
imaginrios saturados de posicionamentos ideolgicos.
Central para esta forma de abordagem o conceito de reportrios interpretativos
(Wetherelle Potter, 1992: 90-93). Estes so entendidos como um conjunto abrangente de
termos, descries e tropos ordenados em torno de metforas ou imagens marcantes. So
recursos para avaliar, construir verses factuais e desempenhar aces especficas. Os
reportrios interpretativos permitem compreender os contedos dos discursos e a forma como
esto organizados. Contudo, os reportrios interpretativos no devem ser vistos como
sistemas rgidos, mas sim como jogadas ou movimentos coreografados, em que os sujeitos
(tanto o entrevistador como o entrevistado) se constroem ou reformulam pelo discurso. Os
reportrios so, assim, fragmentados e caleidoscpicos. O objectivo do analista ver que
reportrios so usados em que contextos, e como conceitos como identidade, cultura, regio,
nao, e outros, so mobilizados, traduzidos e colocados nas sequncias discursivas.
Mas, a noo de reportrios interpretativos no pode conduzir a anlises reducionistas.
Os relatos e as narrativas podem funcionar como desafios e formas de resistncia s narrativas
dominantes, implicando opes morais e polticas delicadas ou no convencionais. O que
interessa sobretudo estar atento s histrias contadas e s suas implicaes pessoais,
familiares, comunitrias e sociais mais vastas.
Nesta linha, de especial relevncia so os trabalhos de James Scott (1990) sobre as
formas de resistncia dominao e inculcao ideolgica. Distinguindo entre registos
pblicos (public transcripts) e registos ocultos (das elites e dos dominados) Scott procurou
demonstrar que a resistncia dominao est sempre presente e pode-se manifestar de
inmeras maneiras. O registo oculto, sobre tudo o de indignao, define-se como o discurso
(entendido num sentido lato como gestos, fala e prticas) que excludo do registo pblico
dos subordinados pelo prprio exerccio do poder. o poder que cria o registo oculto. Este
ensaiado quotidianamente em diferentes contextos, sendo os seus contedos reiterados e
aperfeioados de forma contnua. Podem cristalizar-se em pardias, sonhos de vingana
violenta, vises milenares, provrbios ou outras formas de expresso. A fronteira entre os
registos pblicos e os registos ocultos , por outro lado, uma zona de constante luta. Scott
(1990: 82-85) s admite que a hegemonia ideolgica acontea em casos de subordinao
involuntria se houver uma grande probabilidade de uma proporo elevada de subordinados
ocupar cargos de poder, ou se, por outro lado, os subordinados estiverem totalmente
atomizados e sob vigilncia constante. Da que os discursos de resistncia e de alternativa

13

sejam mais apreensveis no nas prticas e nas lutas polticas, mas sim a nvel da fala, dos
gestos e dos comportamentos quotidianos. O discurso dominante pode ser considerado como
um idioma ou um dialecto com suficiente plasticidade para implicar uma enorme variedade de
significados, inclusive aqueles que podem ser subversivos do seu uso oficial. Para Scott, os
conceitos de hegemonia e de falsa conscincia tm que ser relativizados ou at abandonados.
A partir dos seus dados empricos conclui, provocatoriamente, que o radicalismo e a oposio
mais activa ao discurso dominante podero vir no dos grupos desapossados que no levam a
srio este discurso, mas sim dos grupos que poderiam ser classificados como sendo
falsamente conscientes, ou seja, daqueles junto dos quais as instituies de hegemonia
tiveram mais sucesso.
Esta viso, bastante importante para situar os efeitos da produo e consolidao
ideolgicas, tem que ser tambm ela complexificada. Como sugere Sherry Ortner (1995), os
grupos e as pessoas que resistem dominao tambm tm as suas divises polticas internas,
estruturadas volta de questes tnicas, raciais, econmicas e, sobretudo, de diferena sexual.
Os subordinados no tm s uma poltica reactiva mas tambm produzem e so activos a nvel
poltico. No domnio da cultura, os subordinados tambm so produtores e produzem culturas
e sub-culturas alternativas, num jogo complexo e fascinante de lealdades, alianas e
categorias flexveis. Um ltimo aspeto ter que ver com o conciliar de uma desconstruo do
discurso ideolgico do indivduo racional e com capacidade de livre escolha, com a
manuteno da sua capacidade de interpretar e de avaliar moralmente as situaes, de
formular e realizar projetos. Os indivduos que resistem no s se opem s ideias e valores
dominantes como so verdadeiramente criativos e transformadores, com mltiplos projetos e
capacidades distintas de os realizarem.
Em resumo, parece-nos que uma boa proposta para a anlise discursiva das entrevistas
poder ser encontrada em John Law (1994: 95), inserida numa sociologia pragmtica e
relacionalmente materialista. Para este autor, a noo de discurso deve ser decomposta em
diferentes dimenses e aspetos: 1 o discurso deve ser visto como um conjunto de padres
que podem ser imputados s redes do social; 2 devemos procurar os discursos no plural; 3
os discursos devem ser tratados como tentativas de ordenar e no como ordens em si; 4
devemos explorar como os discursos so desempenhados, incorporados e contados em
diferentes materiais; 5 e, por ltimo, devemos ver como os discursos interagem, mudam e se
extinguem.
De grande importncia foram tambm as recomendaes metodolgicas sugeridas por
Natasha Mauthener e Andrea Dooreta (1998). Estas autoras propem um mtodo relacional
para a anlise das entrevistas, centrado nas vozes que dialogam nesses encontros.
Recomendam trs ou mais leituras das entrevistas completas, cada uma com um objectivo
especfico (1998: 126-132). A primeira leitura procura deslindar o enredo (acontecimentos
principais; protagonistas e sub-enredos) e as respostas do entrevistador ao que est a ser dito
(explicitar o posicionamento pessoal do entrevistador em relao entrevista). A segunda
leitura deve procurar a voz do entrevistado, isto , como este sente e fala de si, e que
pronomes pessoais so usados (eu, ns, tu). Segundo as autoras, esta procura da voz de cada
pessoa que distingue o mtodo relacional do mtodo da teoria ancorada, pois este centra-se
mais na aco e na interaco entre as pessoas. Uma terceira leitura deve centrar-se nas
relaes interpessoais e nas redes sociais mais vastas. Uma quarta leitura procura situar os
entrevistados em contextos culturais e estruturais mais amplos. Este mtodo enfatiza os
mltiplos nveis presentes em toda a narrativa. Mais do que se preocupar com a codificao, o
analista deve assumir-se como um detector e modulador de vozes, mantendo as diferenas dos
entrevistados. O mtodo relacional na anlise das entrevistas procura simultaneamente as

14

semelhanas e as diferenas. Numa segunda fase, cada entrevista resumida e procede-se a


uma anlise temtica comparativa com as outras entrevistas. O certo que o investigador
nunca se liberta das contradies que derivam das relaes de poder e da auto e heteroreflexividade na situao de entrevista. Se conseguir restituir algumas vozes que faam
alguma diferena, j conseguiu algo.
A parte III e o captulo 1 da parte IV partem de um conjunto de bases de dados de cariz
jurdico criadas especificamente para o projeto, a saber: 1) uma base de dados de legislaes
nacional e comunitria sobre o tema do projeto; 2) uma base de dados de jurisprudncias
nacional e comunitria em matria ambiental; 3) uma base de dados bibliogrfica relativa
participao dos cidados e ao papel do Estado na regulamentao do risco; e, 4-uma base de
dados de legislao e jurisprudncia de mbito nacional e internacional com incidncia
nosconceitos de risco, participao, desenvolvimento sustentvel e o papel do Estado em
contextos nacionais e internacionais.
Especial ateno foi dada, na elaborao das diferentes bases de dados s decises de
tribunais nacionais e internacionais sobre casos marcantes e, especificamente, sobre casos
directamente relacionados com os processos de requalificao das minas de urnio em
Portugal e em Frana e sobre as ondas de calor nos dois pases.
Na parte III procede-se a uma reflexo sobre os critrios de actuao do Estado,
estabelecendo de seguida uma disciplina que regule essa mesma interveno. Ao longo da
parte III so abordados vrios casos em que o Estado se v confrontado com riscos. No
captulo1 da Parte IV procede-se a uma anlise hermenutica que permita a concretizao dos
deveres mnimos de um Estado de Direito Ambiental num contexto europeu.

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Strauss, Anselm (1993), Continual Permutations of Action. NewYork: Aldine de Gruyter.

16

I Parte Estudo de caso 1

17

As ondas de calor de 2003 em Frana e Portugal


Jos Manuel Mendes1

Nota prvia
No Vero de 2003 houve, na populao europeia, uma sobremortalidade de mais de 70.000
bitos devido s ondas de calor a chamada onda de calor (Robine et al., 2008).2 No
obstante quase todos os pases da Europa terem sido afectados pelo fenmeno, o grande
impacto demogrfico das ondas de calor centrou-se na bacia do Mediterrneo e no
Luxemburgo. Com efeito, em agosto de 2003 a sobremortalidade foi de cerca de 37% no caso
da Frana, 28% em Portugal, 25% no Luxemburgo, 23% em Espanha e 22% em Itlia
(Robine et al., 2007). Em nmeros absolutos e no que se refere ao mesmo ms, registaram-se
15.630 bitos a mais em Frana, 2.310 em Portugal, 5.290 em Espanha e 5.680 em Itlia
(Sardon, 2006).
Aps este pargrafo introdutrio, gostaramos de invocar as declaraes que Edmund
Donoghue, autoridade de sade de Cook County, Illinois, e responsvel pela polmica
respeitante onda de calor de Chicago de 19953, fez ao New York Times a propsito da
provvel mortalidade e do acrscimo de bitos ocorridos em resultado do calor na cidade de
Nova Iorque no Vero de 2006 (Prez-Pea, 2006). Para Donoghue, no s pessoas
gravemente doentes e na iminncia de morrer que se deve esse excesso de bitos. Na sua
maioria, no se trata de pessoas que, no futuro imediato, estivessem verdadeiramente em risco
de morrer.4
possvel, em conformidade com a posio defendida por Edmund Donoghue,
estabelecer um critrio que nos sirva de referncia tcnica, moral e poltica. Segundo este
critrio, todos os bitos a mais atribuveis ao calor so evitveis, devendo fixar-se este limite
como indicador da qualidade dos vnculos sociais, da responsabilidade poltica e de uma
cidadania inclusiva.
Propomo-nos, neste captulo, apresentar uma anlise comparativa dos acontecimentos
ocorridos em 2003 em Frana e em Portugal, bem como do respectivo impacto no rearranjo
dos dispositivos sociotcnicos. A principal concluso que, em Frana, a sobremortalidade
foi percepcionada e retratada como sendo uma catstrofe e conduziu a uma srie de inquritos
oficiais levados a cabo por organismos da administrao central e pelos organismos polticos
representativos, de que resultou um rearranjo profundo dos dispositivos sociotcnicos e
sociopolticos. Naquele pas, a onda de calor levou reconfigurao, redistribuio e
reformatao do colectivo (Callon e Rabeharisoa, 2003). Em Portugal, por outro lado, a onda

Jos Manuel Mendes doutorado em Sociologia pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, onde exerce as
funes de Professor Auxiliar. Investigador do Centro de Estudos Sociais, tem trabalhado nas reas das desigualdades,
mobilidade social, movimentos sociais e ao colectiva e, mais recentemente, nas questes relacionadas com o risco e a
vulnerabilidade social.
2 A etimologia do termo cancula vem da palavra latina canicula, diminutivo feminino de canis. No registo popular e rural das
lnguas europeias, a cancula era o perodo mais quente do ano, entre 22 de julho e 23 de agosto, altura em que a estrela
Srius, da constelao do Co maior, nasce e se pe ao mesmo tempo que o Sol.
3 Donoghue co-autor de um artigo pioneiro que estabeleceu as bases da anlise epidemiolgica da mortalidade devida ao
calor e props protocolos para determinar a morte por insolao (Whitman et al., 1997).
4 Semenza et al. (2006) tambm sustentam que possvel, atravs de medidas preventivas, reduzir grandemente a morbidade
e a mortalidade relacionadas com o calor.
18

de calor teve um impacto reduzido sobre os dispositivos sociotcnicos, e no plano poltico no


passou de um epifenmeno sem consequncias de maior.
Em Frana, os acontecimentos foram perspectivados em termos de catstrofe e o regresso
ordem foi encarado como sendo uma tarefa poltica, epistmica e sociotecnolgica. A
dimenso poltica foi expressa pelos relatrios oficiais (Senado, Assembleia Nacional, etc.); a
dimenso epistmica foi postulada pelos cientistas (epidemiologistas, meteorologistas); e a
dimenso sociotecnolgica esteve presente nos novos dispositivos e protocolos de sade
pblica e na criao de leis e regulamentos relacionados com a prestao de cuidados a
idosos.
A produo da nova distribuio social, do novo alinhamento sociotcnico, foi tornada
possvel sem que a sociedade civil estivesse directamente implicada (quer dizer, sem a
interveno de movimentos sociais nem a ocorrncia de queixas formais por parte dos
familiares das vtimas). Tratou-se de uma produo endgena dos campos polticos,
cientficos e tcnicos, que se alteraram por forma a ajustar-se aos desafios colocados pelo
clima e pelas ondas de calor, de maneira a responder s crticas dos media e s sondagens de
opinio pblica desfavorveis ao governo.
Em Portugal, a onda de calor de 2003 no foi vista como uma calamidade, nem levou a
que se procedesse a grandes alteraes na matriz jurdico-institucional. A maior parte das
alteraes verificadas como por exemplo a introduo, no ano de 2004, de planos de
contingncia para ondas de calor deveu-se s recomendaes e protocolos de agncias
internacionais como a Organizao Mundial de Sade.
O objectivo deste captulo o de propor, por via comparativa, uma compreenso das
tecnologias materiais e sociais tecnologias que so articuladas em rede, distribudas,
incorporadas em protocolos e em prticas e materialidades sociais respeitantes s ondas de
calor enquanto questo de sade pblica. A existncia de protocolos no basta para impedir os
bitos causados pelas ondas de calor. E neste ponto assume-se que aquilo que se oferece no
uma anlise puramente simtrica como a proposta por John Law (2003), j que se impe
explicar o porqu de Portugal, que desde 1999 dispe de um dispositivo de vigilncia e de
alerta para ondas de calor (o ndice caro) e de planos de preveno, ter registado 2.000 bitos
em 2003 e ainda 1.200 em 2006.
O recurso anlise comparativa est em sintonia com Sheila Jasanoff (2005: 15) quando
esta afirma que, pelo facto de o conhecimento e as polticas serem sempre alicerados na
cultura, h que manter algum cepticismo quanto possibilidade de no ser problemtica a
aprendizagem com as experincias alheias. Para esta autora, a anlise comparativa faz-se em
torno do conceito de cultura poltica, de maneira a investigar as ligaes existentes entre as
tecnologias, o conhecimento e o poder no contexto de culturas de deciso e de aco
concretas. Dito de outro modo: Esta abordagem lana luz sobre o modo como a cultura
poltica se reflecte nas discusses e nas decises de incidncia tecnolgica, mormente o modo
como ela afecta a produo de conhecimento pblico, constituindo aquilo a que chamo as
epistemologias cvicas dos modernos Estados-nao (2005: 15).5

Na sua anlise do papel dos intelectuais na Europa, Wolf Lepenies prope a noo de semntica das catstrofes (2007: 2425). Para este autor, todas as catstrofes se inscrevem em esquemas lingusticos e esquemas de memria tradicionais e
concretos. Assim, e por exemplo, a onda de calor sentida em Frana no ano de 2003 foi comummente apelidada, nas
referncias escritas, de la canicule, expresso com conotaes especficas nas dimenses simblicas do uso da lngua. A
palavra portuguesa cancula regista uma utilizao rara ou nula em todos os documentos relacionados com a onda de calor
de 2003.
19

Embora se subscreva parcialmente a perspectiva de Jasanoff, julgamos que, na anlise


comparativa, ser til recorrer noo de performao proposta por Michel Callon (2006a).
Segundo Callon, [] transpor uma afirmao terica de um ponto para outro e aplic-la na
prtica exige a interveno de novos actores que contribuam para (ou contrariem) a
actualizao dos dispositivos sociotcnicos implcitos na afirmao. S possvel, criar,
testar, pr prova e explorar estes dispositivos sociotcnicos se, para isso, se mobilizarem os
engenheiros e os prticos (2006: 29). por esse motivo que quem inova so os colectivos
(Idem, 31).
Isto obriga a recorrer a uma nova noo e a uma nova viso do social enquanto
associaes ou filiaes que implicam organismos, instituies, dispositivos e compromissos
morais e polticos (Latour, 2005a). De facto, segundo Latour (2007: 6), a durabilidade das
associaes deve-se maneira como as leis e as tcnicas se interligam. No por serem
sociais que elas duram, mas porque o colectivo depende, em parte, dos meios legais e tcnicos
para formar uma esfera duradoura. De certo modo no admira que assim seja (pelo menos de
acordo com a Teoria do Actor-Rede (TAR), visto que a sociedade, ou melhor, o colectivo,
consequncia e no a causa da totalidade dos diferentes tipos de associao.6

1. A onda de calor de 2003 em Frana


Em agosto de 2003, as pessoas envolvidas e as entidades por elas representadas confrontaramse com um fenmeno a onda de calor e o seu impacto na sade pblica que no se
encontrava padronizado nem normalizado de acordo com dispositivos e protocolos
sociotcnicos. Ao contrrio de outros pases, a sociedade francesa, e principalmente os
respetivo organismos centrais, como sejam o Institut de Veille Sanitaire (Instituto Francs
para a Vigilncia da Sade Pblica) e a Direction Gnrale de la Sant (Direco-Geral de
Sade) no tinham considerado as ondas de calor e a consequente sobremortalidade como
uma sua preocupao (Latour, 2005b), nem como dispositivo, nem como facto social.
Tratava-se, em suma, de uma patologia para a qual a sociedade francesa no seu todo no
dispunha de protocolos sociais, mdicos ou tcnicos.7
Em Frana, na cancula do Vero de 2003, a taxa de mortalidade comeou a subir no dia
4 de agosto para atingir o seu ponto mais alto no dia 12 do mesmo ms, com uma taxa de
sobremortalidade de 163%. Aps o dia 12 de agosto a taxa comeou a descer, passando a
flutuar dentro das margens normais a partir do dia 19 (INSERM, 2004: 21).
Devido ao impacto que teve na sade, a onda de calor de 2003 envolveu um elevado
nmero de entidades e de dispositivos a diversos nveis, em Frana mas, muito
particularmente, em Paris. possvel distinguir quatro nveis de interveno: a monitorizao,
alerta e preveno; um segundo nvel que tem a ver com o quadro epidemiolgico, mdico e
de sade pblica; a organizao dos cuidados prestados a idosos; e um quarto nvel
respeitante s agncias e instituies que tm a seu cargo lidar com os cadveres e os funerais.

O melhor estudo sobre o que a lei faz na prtica e sobre a sua positividade e lgica interna continua a ser o trabalho de
Marcela Iacub (2002). Para o caso concreto do Conseil dtat (Conselho de Estado), a referncia o estudo de Bruno Latour
(2002).
7 Os relatrios poltico-administrativos produzidos acerca da cancula fazem, de facto, referncia a fenmenos anteriormente
ocorridos em Frana, nomeadamente em 1976 e 1983. Existiam j, igualmente, artigos cientficos sobre as dinmicas
epidemiolgicas e mdicas das ondas de calor (Besancenot, 2002; Thirion et al., 1992). A 12 de julho de 2002 e a 27 de maio
de 2003 o Secretrio de Estado para a Populao Idosa, Hubert Falco, enviara para a Direction Dpartementale des Affaires
Sanitaires et Sociales (Direo Departemental dos Assuntos Sanitrios e Sociais) notas oficiosas a alertar para a necessidade
de medidas de preveno especficas para os idosos, na eventualidade de uma onda de calor.
20

No que se refere ao primeiro nvel, as principais entidades envolvidas foram a MtoFrance (Instituto de Meteorologia francs), o Instituto Francs para a Vigilncia da Sade
Pblica e a Agence Franaise de Scurit Sanitaire de l'Environnement et du Travail
(Agncia Francesa de Segurana Sanitria Ambiental e do Trabalho).8
No segundo nvel, a principal entidade envolvida foi a Direco-Geral de Sade, que faz
a articulao com os hospitais, e, no caso de Paris, com a Assistance Publique-Hpitaux de
Paris (Assistncia Pblica-Hospitais de Paris), a Direction de lHospitalisation et de
lOrganisation des Soins (Direco da Hospitalizao e da Organizao dos Cuidados), as
urgncias hospitalares (Services dAccueil des Urgences des Hpitaux), e ainda a Direction
Gnrale des Affaires Sociales (Direco-Geral dos Assuntos Sociais) e as respectivas
divises regionais e departamentais. Outras entidades envolvidas foram os mdicos SOS, o
Service dAide Mdicale Urgente (Servios de Auxlio Mdico Urgente), o Service Mobile
d'Urgence et de Ranimation (Servio Mvel de Urgncia e de Reanimao), as chefias da
polcia, a polcia e os bombeiros no caso de Paris, a Brigade des Sapeurs-Pompiers de
Paris (Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris) e, no respeitante proteo civil, o
Centre Oprationnel de Gestion Interministrielle des Crises (Centro Operacional de Gesto
Interministerial de Crises).
Um terceiro nvel, intimamente relacionado com o segundo, diz respeito s entidades de
prestao de cuidados a idosos, que inclui os proprietrios, gerentes e pessoal dos lares, o
pessoal que presta cuidados ao domiclio, os prprios idosos a residir em casa prpria e os
seus familiares, e ainda a Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Inspeco Geral dos
Assuntos Sociais).
Um quarto nvel, que se tornou visvel e se revelou simbolicamente relevante para os
acontecimentos em anlise, foi o das entidades e agentes responsveis por lidar com os
cadveres e os funerais: as Pompes Funbres Gnrales (agncia funerria de importncia e
implementao nacional), a polcia, os bombeiros, as funerrias locais e as cmaras
municipais.
Esta enumerao reconstitui a complexidade dos dispositivos sociotcnicos (Callon,
2003; 2006a) relacionados com a onda de calor de 2003, bem como os colectivos de pessoas,
as instituies, os dispositivos tcnicos, os protocolos e as prticas de que se rodeou. Essa
multiplicidade de agentes e actantes articulou-se numa rede distribuda em torno dos seguintes
dispositivos principais: dispositivos meteorolgicos, epidemiolgicos, mdicos, polticos,
dispositivos relacionados com os meios de comunicao de massa, sistemas de prestao de
cuidados, de assistncia social, de emergncia e socorro, meios hospitalares, centros de sade,
recursos funerrios e dispositivos legislativos. Na ausncia de um plano geral para fazer face
ao calor, tal como o j existente para as condies de frio extremo9, e dada a falta de um
vocabulrio e de uma gramtica prprios para enfrentar o fenmeno, aqueles elementos
forjaram uma rede de conexes lassas, cujos constituintes funcionaram em paralelo e de um
modo desconjuntado.
No obstante a Mto-France ter, em 19 de junho e em 1 e 7 de agosto de 2003, emitido
alertas de calor e tambm recomendaes de natureza preventiva e sanitria, estes no tiveram
grande eco junto dos meios de comunicao social, do pblico, ou das instituies oficiais
8 Aquando da cancula de 2003, a AFSSET, criada em 2002, apresentava carncias de pessoal, no tendo desempenhado
qualquer papel nos acontecimentos (Abenhaim, 2003: 74).
9 O Plan Grand Froid (Plano para o Frio Extremo) teve incio em 2001. Contando com a participao da Mto France, o
plano, em vigor desde 2002, consiste na elaborao de quadros meteorolgicos que cruzam a temperatura com factores como
a velocidade do vento e o wind chill, permitindo a emisso de alertas ao nvel dos departamentos. Existem trs nveis de
alerta (mobilizao de Inverno, muito frio e frio extremo), correspondendo a cada nvel o accionamento de um protocolo
envolvendo um grande nmero de entidades. Os planos so elaborados e aplicados pelas prefeituras.
21

responsveis. Esses alertas foram lanados sob a forma de boletins informativos, no tendo
portanto nada a ver com o sistema de avisos j utilizado no caso das ondas de frio. 10 No que
toca s ondas de calor, a Mto-France no dispunha de ndices de alerta padronizados nem
de qualquer esquema de coordenao com as instituies de vigilncia e sade pblica. 11 A
inexistncia de um Plano de Contingncia para o Calor semelhante ao Plano para o Frio
Extremo, devidamente codificado e acompanhado dos respetivo protocolos, tornou difcil
enquadrar a onda de calor de 2003 como uma questo de sade pblica.
O Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica (InVS) tambm no tinha grande
experincia de recolha de dados nem de estudos epidemiolgicos sobre o impacto das ondas
de calor. Nas declaraes prestadas no mbito do relatrio informativo apresentado
Assembleia Nacional, o director Gilles Brcker reconheceria que "[] os riscos climticos
no tinham sido inscritos no contrato de objectivos e meios em vigor; foi uma questo com a
qual os poderes institudos no se preocuparam minimamente" (2003: 14). Em muitos dos
relatrios e das anlises subsequentes, a instituio internacional de referncia mais vezes
mencionada seria o Center for Disease Control and Prevention (Centro para o Controlo e a
Preveno de Doenas), dos EUA, com os seus estudos epidemiolgicos e o seu
conhecimento tcnico das ondas de calor.12 O relatrio Lalande (2003) d do Instituto Francs
para a Vigilncia da Sade Pblica uma imagem desoladora e muito crtico do seu
desempenho durante a onda de calor, acusando a instituio de ser mais um organismo de
observao e de anlise ps-evento do que, propriamente, um organismo operacional.
A inexistncia de protocolos de vigilncia e preveno tambm se fez sentir no terreno e
no plano operacional. A invisibilidade dos mortos da onda de calor contrastou com a
visibilidade que costuma caracterizar as vtimas das ondas de frio, j que estas afectam
sobretudo os sem-abrigo.13 Como afirmou o prefeito da polcia de Paris, no mbito do
inqurito levado a cabo pela comisso da Assembleia Nacional, aps os acontecimentos de
agosto de 2003 sentiu-se obrigado a pr em prtica um plano para as ondas de calor anlogo
ao usado no caso das ondas de frio extremo.14
10

Segundo os critrios do ndice de durao das ondas de calor seguidos pela Organizao Meteorolgica Mundial, verificase uma onda de calor quando, num intervalo de pelo menos seis dias, a temperatura mxima diria 5C superior ao valor
mdio dirio do perodo de referncia (WCDMP-No.47, WMO-TD No. 1071). A presente definio vale apenas para a
variabilidade climtica, no se aplicando s avaliaes do impacto na sade pblica.
11 A referncia internacional, neste caso, o ndice de Calor do Servio Meteorolgico Nacional (National Weather Service),
dos EUA, o qual associa o calor humidade. O referido Servio desenvolveu, para a maioria das cidades norte-americanas,
Sistemas de Vigilncia e Aviso Relativos ao Calor e Sade. O relatrio Lalande (2003) invoca o caso americano como um
exemplo da aplicao da meteorologia a medidas sanitrias. O relatrio-inqurito da Assembleia Nacional (2004: 56)
menciona o trabalho anteriormente feito pelo Conseil Suprieur de Mtorologie (Conselho Superior de Meteorologia) na
rea da biometeorologia. Finalmente, o relatrio do Senado (2004) exige explicitamente que se adapte a comunicao
meteorolgica aos diferentes pblicos. No seu livro sobre a cancula de 2003, Lucien Abenhaim, antigo responsvel mximo
da Direo-Geral de Sade que se demitiu em agosto desse ano , afirmava que os nveis de alerta meteorolgico da
Mto France no se encontravam adaptados realidade francesa, uma vez que eram baseados nas tabelas e nos valores
americanos (2003: 75).
12 Com efeito, um especialista do Centro para o Controlo e a Preveno de Doenas, Michael A. McGeehin, deslocar-se-ia
posteriormente a Paris com a finalidade de aconselhar o Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica e as autoridades
francesas sobre a onda de calor. As suas propostas foram: a necessidade de ter um plano de preveno; visitas dirias aos
idosos durante a onda de calor; e o respectivo transporte para zonas frescas, como bibliotecas pblicas e supermercados (Le
Figaro, 30 de agosto de 2003).
13 Este facto contrasta com as declaraes de Patrick Pelloux, dirigente mximo da Association des Mdecins Urgentistes
Hospitaliers de France (Associao de Mdicos de Urgncias Hospitalares de Frana) perante a comisso de inqurito: As
vtimas no eram s idosos? No, os primeiros a morrer foram pessoas sem-abrigo; foi-lhe muito difcil abrigar-se do calor,
alm de que o alcoolismo crnico no facilitou a reidratao. Da que tenham morrido jovens sem-abrigo e que o recorde de
hipertermia, cifrado em mais de 43,75 graus, tenha sido registado num desses jovens (Assemble Nationale, 2004, Tomo II:
221).
14 aos servios municipais que, por norma, compete elaborar a lista das pessoas a acompanhar durante as ondas de frio
(Assemble Nationale, 2004, II: 58). O general Jacques Debarnot, comandante da Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris
22

Perante as mortes causadas pelo calor, os bombeiros receberam do prefeito ordens no


sentido de transmitir ao pblico e aos meios de comunicao uma mensagem tranquilizadora,
de resto uma conduta habitualmente recomendada pela grande parte da bibliografia
especializada sobre calamidades15, e que visa no apenas controlar o receado pnico
generalizado mas tambm limitar os possveis danos polticos.16
Onde primeiro se fez sentir a efectividade da crise e houve uma clara percepo da
extraordinria sequncia de eventos ocorridos entre 4 e 12 de agosto, foi nos hospitais, na
assistncia mdica prestada ao domiclio e em lares de idosos, e ainda nos servios de
remoo de cadveres (a cargo dos bombeiros profissionais, da polcia e das agncias
funerrias). Nas importantes declaraes que prestou perante a comisso de inqurito, um
destacado mdico dos Servios de Auxlio Mdico Urgente, Pierre Carli, afirmou que numa
reunio de trabalho realizada a 5 de agosto se verificou existir um dfice de camas
(Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 261). Aps o dia 7 de agosto, na sequncia de uma
interveno de uma equipa dos Servios de Auxlio Mdico Urgente motivada por um jovem
com hipertermia, deu-se conta do tipo de patologia em presena. Segundo as suas palavras:
Foi, pois, nessa tarde de Sexta-feira dia 8 de agosto que nos comemos a interessar pelo
assunto. Eu tento compreender o que se passa mas, honestamente, o golpe de calor em
pessoas idosas e em contexto urbano era um cenrio com o qual nunca me tinha deparado.
Apesar de ser professor de anestesia e reanimao, exero medicina de emergncia e medicina
de catstrofe, mas o golpe de calor no , para mim, um assunto clssico. Tinha dele uma
vaga noo, sabia que j tinha acontecido nos Estados Unidos e noutras cidades, mas no
um tema habitualmente ensinado em Paris (Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 262).
Pierre Carli daria ento incio a uma busca frentica, na internet, de artigos relacionados
com o golpe de calor, chegando a contactar pessoalmente a Mto France para obter previses
meteorolgicas, contactando colegas e outros servios. Numa importante conversa que teve
com colegas dos Servios de Auxlio Mdico Urgente de Marselha e Montpellier, descobre
quais os protocolos simples que h que seguir:
Telefonei no Sbado aos meus colegas da provncia, e nomeadamente aos Servios de
Auxlio Mdico Urgente de Marselha e de Montpellier, onde o calor intenso, para lhes
perguntar como costumavam reagir a este tipo de calor. Responderam-me muito claramente
que, para gerar frio, preciso ventoinhas, cubos de gelo, e gua, para assim criar uma unidade
de ar condicionado usando roupa hmida. Trata-se de um processo bem conhecido nos pases
quentes; bastava, agora, reproduzi-lo para os doentes vtimas de hipertermia. Transmitimos de
imediato essa informao e pusemo-la em prtica sempre que possvel. Tnhamos aparelhos

na altura dos acontecimentos, afirmou comisso de inqurito que no havia, no software operacional dos bombeiros
profissionais, nenhum cdigo prprio para as ondas de calor, pelo que a avaliao das situaes que iam surgindo foi
puramente emprica.
15
Para uma excelente apresentao e crtica da abordagem por limitao do pnico, veja-se o artigo de Lee Clarke (2004).
Numa obra posterior, o autor, avana as suas propostas tericas para a anlise de casos extremos de catstrofes e grandes
acidentes (Clarke, 2005).
16 Nas declaraes que prestou comisso de inqurito, o comandante Jacques Kerdoncuff, antigo porta-voz da Brigada de
Sapadores-Bombeiros de Paris, relata uma conversa entre um coronel da brigada e o prefeito: Sr. Prefeito, saiba que,
quando um sem-abrigo morre no Inverno, se diz que por causa do frio. Hoje, j vamos em 7 mortos por causa do calor.
Quando morre um sem-abrigo, o assunto nacional; pode ter sido esse o caso tambm, hoje. Ao que o prefeito respondeu:
Sim, mas o senhor no pode ter a certeza de que foi do calor que estas pessoas morreram. O coronel aquiesceu
(Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 45). Muitos dos membros dos partidos da oposio (socialistas e comunistas) que
faziam parte das comisses de informao e de inqurito da Assembleia Nacional lamentaram a ausncia, nas audies, do
ento Ministro do Interior, Nicolas Sarkozy, por assim no o poderem confrontar com as alegadas presses no sentido da no
difuso de dados que pudessem alertar o pblico quanto aos bitos provocados pela onda de calor. Do mesmo modo, a
comisso do Senado inicia o respectivo relatrio com palavras duras para o discurso formatado dos chefes da polcia e da
hierarquia dos bombeiros profissionais parisienses a respeito dessas alegadas instrues.
23

de ar condicionado? No! Mas tnhamos ventoinhas e, nalguns hospitais, nesse domingo, foi
uma autntica caa s ventoinhas: o pessoal da Hospital da Piti Salptrire [Paris] tinha ido
buscar as ventoinhas da administrao! Faltava-nos equipamento mdico? No. Dispnhamos
de lotes de perfuso de que at hoje nunca nos servimos. Mas bem verdade que
improvismos a produo de frio (Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 272).
Este extracto ilustra bem o papel da experincia e do saber informal e tcito na prtica
mdica, bem como a importncia que os protocolos em vigor tm para os mdicos nas
situaes em que ocorre um grande nmero de vtimas ou uma crise de sade pblica.17
Apesar de, no seu depoimento, afirmar claramente que teve como principal preocupao
melhorar os protocolos de cuidados aos idosos afectados pelos golpes de calor e transmiti-los
s unidades de sade e de emergncia, e que a sua misso no era emitir alertas, a verdade
que Pierre Carli, levado por um sentimento pessoal de dever cvico, contactou o pessoal da
proteo civil de Paris,18 convidando-o para uma reunio oficial, uma vez que sentia que os
acontecimentos estavam a extravasar o mero quadro mdico e a assumir propores
epidmicas, que se estava perante, como veremos, uma nova epidemia.
A noo de que se estava perante uma crise de sade pblica foi, posteriormente,
reforada pela presena de voluntrios da Cruz Vermelha nos hospitais e pela
disponibilizao de camas para civis em hospitais militares.
Os procedimentos tcnico-burocrticos em vigor para lidar com os cadveres tambm
foram profundamente afectados pela onda de calor. O elevado nmero de bitos, as
circunstncias dessas mortes, com os corpos a ser encontrados s alguns dias aps o
falecimento, a dificuldade em identificar os cadveres, os esforos para encontrar os
familiares, tudo isto se traduziu na necessidade de improvisar protocolos (como lidar com
cadveres em estado de decomposio acelerada?) e numa manifesta escassez de locais para
armazenamento dos cadveres e de sepulturas nos cemitrios. Estes factores conduziram a
uma situao de desamparo perante a acumulao de cadveres, da qual j no havia memria
em Frana, que se tornou, pela sua extenso, no smbolo de um cenrio de catstrofe 19: uma
morgue improvisada nos armazns frigorficos do mercado central de distribuio de Paris
(Rungis); a requisio de camies-frigorficos para armazenamento e transporte de cadveres;
a acumulao, no Instituto de Medicina Legal, de centenas de corpos no reclamados; o
enterramento, na seco de indigentes do cemitrio municipal de Thiais (Val-de-Marne), de
cadveres identificados mas no reclamados.20
O general Jacques Debarnot descreve assim os protocolos dos bombeiros de Paris: Havia um protocolo de interveno
para os socorristas, que consistia em ver a temperatura, andar com blocos de gelo nas viaturas e tratar o doente desta e
daquela maneira. Um segundo protocolo, mais pesado, destinava-se aos mdicos das ambulncias de reanimao e consistia
em injectar produtos de que no tenho o nome, porque no sou mdico, e em dar ordens muito mais tcnicas aos mdicos
sobre a interveno necessria para tratar as vtimas do calor (Assemble Nationale, 2004, Tomo II, 48).
18 Nos acontecimentos de agosto de 2003 foi modesto o papel desempenhado pelas estruturas da proteo civil e,
nomeadamente, pelo Centro Operacional de Gesto Interministerial de Crises. Segundo o general Jacques Debarnot, Ao
princpio no tnhamos qualquer relao directa com o COGIC. O recurso Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris
compete ao prefeito da polcia. Ns no temos qualquer relao hierrquica com o COGIC. No obstante esse facto,
envimos para l, todos os dias de manh, a sntese das nossas actividades, tal como cada zona da defesa o faz em relao ao
conjunto da Frana. Mas no temos contactos institucionais com o COGIC. Jean-Paul Proust, chefe da polcia de Paris,
declarou que, apesar de manter o contacto com pessoal do Ministrio do Interior, os acontecimentos no estavam abrangidos
pelos dispositivos da defesa civil: No entanto, no caso da cancula estamos perante um problema de segurana sanitria que
no se encontra abrangido pelo dispositivo [dos planos da proteo civil] (Assemble Nationale, 2004, Tomo II, 27).
19 De acordo com Franois Michaud Nrard (2007: 68-78), esta situao de excepo prolongou-se de agosto a setembro de
2003. Nrard descreve em pormenor a ao desenvolvida pelos servios funerrios durante o perodo de excepo dos meses
de agosto a setembro de 2003 e que constou de contactos com os familiares, apoio psicolgico, apoio logstico e
procedimentos tcnicos especializados.
20 Os enterramentos comearam a 22 de agosto. O livro de Victor Collet (2004) constitui um trabalho notvel sobre os
esforos para identificar os que foram enterrados como cadveres no reclamados e para lhes reconstituir as biografias.
17

24

Morgue improvisada em Renjuis aps onda de calor mortal21

No que diz respeito aos domnios epidemiolgico e da sade pblica, os dispositivos


existentes no previam a incluso de dados das agncias funerrias nem das certides de bito
que permitissem calcular os ndices de morte relacionados com o calor, tal como no previam
mecanismos de monitorizao em caso de crises de sade pblica (Abenhaim, 2003).
Os meios de comunicao e a crise
Tanto a imprensa escrita como as cadeias de televiso foram cruciais para a amplificao dos
acontecimentos e para o espoletar da crise poltica. Durante o ms de julho e nos primeiros
dias de agosto registaram-se algumas notcias sobre o impacto do calor na agricultura em
cidades e pases estrangeiros, bem como sobre o impacto na produo de energia elctrica,
nos incndios florestais e na sade da populao, mas o primeiro relato de bitos relacionados
com o calor foi publicado no jornal Le Parisien na manh de Domingo, dia 10 de agosto.22
Quem primeiro alertou para o facto foi Patrick Pelloux, mdico de urgncias de um
hospital e presidente da Associao de Mdicos de Urgncias Hospitalares de Frana.
Conhecido pelas suas posies crticas relativamente s polticas oficiais para o sector da
sade, no prprio dia em que o Parisien d conta de uma sobremortalidade possivelmente
relacionada com o calor, Pelloux repete, em pleno noticirio das oito da noite do canal TF1, as
suas afirmaes perante uma audincia nacional. Essa presena televisiva fez com que todos
os meios de comunicao se interessassem pelo caso, assinalando o incio de uma cobertura
Existe tambm um documentrio pungente, intitulado Aos esquecidos da cancula. Investigao sobre as vtimas da cancula
de agosto de 2003, realizado por Danile Alet, que assenta numa lgica prxima da de Collet.
21 Na legenda desta fotografia pode ler-se: Morgue improvisada em Rungis na sequncia da mortfera cancula.
22 Para uma excelente e pormenorizada anlise das notcias surgidas nos meios de comunicao a propsito da cancula, das
diferentes lgicas inerentes imprensa e TV, e das diferentes prioridades e critrios editoriais, veja-se Brard (2004).
25

intensa e de uma crise que s estaria terminada nos finais de setembro.23 Na televiso, Pelloux
afirmou que, nos ltimos quatro dias, haviam morrido nos hospitais cinquenta idosos devido a
golpes de calor, que esses bitos estavam a ser considerados mortes naturais pelas entidades
oficiais, que ele discordava dessa classificao e que a Direco-Geral de Sade se estava a
revelar completamente incapaz de lidar com os acontecimentos. Na sua opinio, a situao em
presena era a de uma verdadeira hecatombe.
Embora variasse de jornal para jornal, consoante as respectivas inclinaes polticas, o
tom geral das reportagens iria tender para o dramtico.24 A 11 de agosto, o conservador Le
Figaro ostentava o seguinte ttulo na primeira pgina: "Ao fim de uma semana, o calor
provocou a morte de cinquenta pessoas na Ile-de-France, afirmam as urgncias; A cancula
mata em Frana". O Libration, de esquerda, dava conta, pela voz de Patrick Pelloux, da
insuficincia dos meios disposio dos mdicos de emergncia para lidar com a afluncia de
pessoas nas urgncias (11 de agosto 2003).
Contrariamente ao que afirma a maior parte das anlises dos acadmicos sobre os relatos
dos acontecimentos publicados na imprensa, consideramos que se deve dar especial ateno
aos boletins informativos da agncia France Press, visto terem uma distribuio nacional e
uma perspectiva mais equilibrada e semi-oficial. No dia 11 de agosto a agncia assinalava o
incio de uma polmica em torno das consequncias, para a sade pblica, da cancula.
Franois Hollande, secretrio-geral do Partido Socialista, acusava o governo de passividade e
inrcia perante a crise. Um boletim da agncia assinalava o surgimento de um novo actor na
cena pblica, as Pompes Funbres, que anunciavam um aumento de 20% de sobremortalidade
em Frana. Esta entidade iria ser a fonte de informao mais fidedigna durante todo o ms de
agosto, gerando um permanente foco de tenso com o fluxo de informao governamental,
com nmeros sempre aqum dos revelados pela agncia funerria.
A propsito desta polmica, os conservadores Le Figaro e La Croix iriam pr-se ao lado
do governo, considerando-a "estril" (Jean-Marc Gonin, em editorial do Le Figaro de 12 de
agosto), ou grotesca (Jean-Luc Macia, editorial do La Croix do mesmo dia). Citam, em seu
apoio, as declaraes do socialista Bernard Kouchner contra aqueles que acusam o governo
j que, em sua opinio, no est nas mos do governo mudar as condies atmosfricas ou
mandar no Vero , conferindo desse modo aos acontecimentos um enquadramento da
ordem do natural e no do poltico.
Ao mesmo tempo, mobilizava-se o conhecimento especializado com vista a promover
uma compreenso mais profunda dos acontecimentos. Tanto na edio do Libration como na
do Le Figaro do dia 12 de agosto, o Professor Jean-Louis San Marco, director do laboratrio
de sade pblica de Marselha, recordava a onda de calor vivida na cidade no ano de 1983 e os
590 mortos de ento, propondo algumas medidas simples de sade pblica destinadas a
responder crise presente.25

23

A melhor fonte no que se refere anlise das fases da crise (vigilncia; alerta; discusso; polmica; o processo; crise e
normalizao) e ao papel dos que a denunciaram o trabalho de Chateauraynaud e Torny (1999).
24 Muitos analistas acusam os meios de comunicao dessa tendncia para dramatizar os acontecimentos e de, atravs do seu
discurso exacerbado e sem sentido do equilbrio, emitirem juzos e porem-se caa dos responsveis em plenas situaes de
crise (Law, 2003: 4). A produo do discurso dos meios de comunicao tem a sua dinmica e a sua lgica prprias,
margem de qualquer princpio de equilbrio. Para uma anlise excelente da dinmica dos meios de comunicao em Frana e
da sua lgica de produo interna, veja-se Lemieux (2000). Sobre a importncia dos meios de comunicao na construo do
sofrimento distncia e na mobilizao do pblico, veja-se Boltanski (2001; 1999). A propsito do Katrina, Sims fala de um
eco emocional induzido pelos meios de comunicao, associado destruio das infra-estruturas e ao desaparecimento dos
grandes equipamentos sociotcnicos (2007a; 2007b).
25 Medidas que incluam contactar regularmente com os idosos a viver ss e refresc-los com panos hmidos, de forma a
mant-los hidratados.
26

No dia 13 de agosto a France Press emitiu uma nota de imprensa intitulada "Aumento
espectacular do nmero de mortos numa Frana esmagada pela cancula", em que os servios
oficiais admitiam que os bitos j ascendiam s centenas. Esta incerteza quanto ao nmero de
bitos, aliada ao seu aumento dirio e quantidade de verses diversas e contraditrias,
contribuiu para projectar uma imagem de confuso das entidades oficiais e de uma ausncia
de controlo e acompanhamento por parte do Estado.
Ao cabo de muitas crticas e uma vez regressado das frias de Vero, o Primeiro-Ministro
Jean-Pierre Raffarin accionou o Plano Branco. Destinado a casos de catstrofe ou desastre,
este plano consiste na disponibilizao de camas suplementares nos hospitais e na convocao
de pessoal mdico, de enfermagem, e outros profissionais dos servios hospitalares.26
Na sua edio de 12 de agosto, o Le Figaro trazia um artigo da autoria do famoso
historiador Emmanuel Le Roy Ladurie intitulado Os caprichos do termmetro marcaram
muitos momentos do nosso passado, provocando fome, epidemias e at revolues;
Canculas, motor da Histria?. Para alm do conhecimento mdico e epidemiolgico
especializado, abria-se, assim, espao para a perspectiva histrica de longa durao. O artigo
em causa inseria a presente crise num processo longo de alteraes climticas, relativizandolhe o impacto ao mesmo tempo que alertava para os efeitos nocivos das alteraes climticas
de alcance global.
O nmero de mortos continuou a subir, e a 14 de agosto a France Press emitia uma nota
de imprensa que referia mais de trs mil mortos causados pela cancula, acrescentando que o
governo estava agora "na defensiva". Acusado por muitos de insensibilidade e de
impreparao para fazer frente crise27, Jean-Franois Matti, ministro da Sade, comeou a
fazer referncia epidemia de calor nas suas intervenes pblicas. Esta referncia onda de
calor em termos de epidemia, uma classificao inaudita em casos semelhantes noutros
pases, teve duas consequncias: naturalizou os acontecimentos e ampliou a escala da sua
ocorrncia, justificando a sua imprevisibilidade e o transbordar do sistema de sade pblica.28
A 15 de agosto, o Partido Socialista mudou de estratgia poltica relativamente aos
acontecimentos. Nomeou para porta-voz especial o presidente da cmara de Dijon, Franois
Rebsamen, que suavizou as crticas ao governo ao declarar que este no era responsvel pelo
calor mas que deveria responder pela reaco tardia crise por parte dos servios pblicos (Le
Figaro, 15 de agosto). A ideia seria reforada na mesma edio do jornal pelas declaraes de
alguns mdicos das urgncias, segundo os quais centenas de mortes poderiam ter sido
evitadas se se tivesse actuado mais cedo junto dos idosos.

26

O Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica emitiu um comunicado imprensa em que estimava em mais de um
milhar o nmero de mortos em resultado da cancula (Le Figaro, 14 de agosto).
27 O ministro foi criticado por, no dia 11 de agosto, dar uma entrevista sobre a crise de sade pblica ao noticirio das oito da
TF1 a partir de sua casa de frias e envergando um plo, exibindo desse modo uma pose relaxada que contrastava com a
seriedade da situao. Delphine Brard (2004: 49-53) descreve em pormenor este "erro de comunicao", bem como a reao
dos jornalistas e as estratgias falhadas dos assessores de imagem do ministro.
28 Aquilo que, no depoimento de Lucien Abenhaim (Assemble Nationale, 2004: 67), parece aos relatores uma discusso
esotrica e uma preocupao pessoal ou seja, saber se os casos de bitos reportados constituam um episdio endmico ou
uma epidemia seria, afinal, algo de crucial no s para poder interpretar as mortes e levar os actores pblicos a agir e a
intervir, mas tambm como meio de justificar a reao tardia destes em face dos acontecimentos. No seu livro (2003: 31-32),
Lucien Abenhaim explica porque pensou tratar-se de uma epidemia. Menciona o timo grego epi+demos, que significa,
literalmente, sobre (epi) as pessoas (demos), e afirma que, para os cientistas modernos, "[] uma epidemia um aumento
brusco e anormal do nmero de doentes, independentemente da causa cancro, sida, obesidade []". Para Abenhaim, a
cancula foi um fenmeno excepcional pela intensidade e pela durao, que matou maciamente num curto perodo de tempo.
O autor conclui dizendo: "A Frana confrontou-se, efectivamente, com uma epidemia de golpes de calor neste Vero de
2003, na aceo antiga e moderna do termo". Esta aplicao abrangente do termo epidemia no consensual na comunidade
cientfica, como veremos adiante.
27

A opinio generalizada de que o governo devia a responsabilidade de enfrentar a crise


seria explicitada por Stphane Rozs, directora da agncia de sondagens CSA Opinion, numa
entrevista dada ao Libration (edio de 15 de agosto). Em sua opinio, era responsabilidade
do governo assumir o princpio da precauo e impedir todo o tipo de riscos.29 Rozs
recordou tambm que fora do Presidente da Repblica, Jacques Chirac, a iniciativa de
transformar em problemas pblicos questes de sade como o cancro, a deficincia e a
mortalidade rodoviria. Stphane Rozs alertou, finalmente, para o risco de deslegitimao
dos poderes pblicos e de radicalizao dos protestos sociais.
A ideia de um colapso geral dos servios de sade pblica foi ganhando fora devido aos
comunicados de imprensa que referiam um novo nmero total de mortos: mais de trs mil. A
edio do Libration de 16 de agosto ostentava o ttulo: 3000 mortos sem atentado;
Franceses sob cancula. Fazia-se, assim, uma analogia directa com os ataques do 11 de
setembro. No mesmo dia, o Le Figaro titulava: Os idosos sentem-se como sobreviventes
resgatados e o pessoal hospitalar sente azedume". A ideia de sobreviventes tem, associada a
ela, conotaes de guerra, de catstrofe ou de um acidente de grandes propores. O facto de
esses sobreviventes serem maioritariamente idosos tem, por sua vez, uma carga simblica no
descurvel. Uma carga que, como veremos, ser utilizada pelas entidades oficiais para, em
ltima anlise, provocarem um sentimento de culpa paralisante da aco colectiva. O
abandono dos idosos, a ausncia das redes sociais, servindo de libi para um Estado,
igualmente, ausente.
A 18 de agosto os jornais transcreviam as declaraes do Primeiro-Ministro denunciando
a indiferena da sociedade e das famlias para com os idosos. Os jornais de esquerda
criticaram estas afirmaes, lembrando as polticas governamentais de efetiva reduo do
apoio financeiro e social prestado aos idosos. Para os jornais conservadores, pelo contrrio, as
declaraes deviam ser interpretadas como o gesto de um Primeiro-Ministro enfraquecido a
tentar relanar-se para poder enfrentar o futuro.
Segundo a imprensa, a partir de 18 de agosto a magnitude do nmero de mortos e a ideia
de um colapso geral dos servios governamentais tornar-se-iam consensuais da esquerda
direita do espectro poltico. Esse consenso, que mais tarde ir tambm afectar o Presidente da
Repblica, aps o tardio regresso de frias no Canad, ir exercer uma presso acrescida
sobre os polticos e fazer com que estes se mobilizem com vista a resolver e alterar aquilo que
uma crise cada vez mais visvel e com consequncias polticas j palpveis.
possvel detectar claramente um indcio deste consenso no editorial de Jean-Luc Macia,
publicado no La Croix de 18 de agosto, onde se pode ler: Se, h oito dias, nos parecia
indecente toda a polmica em que se reprovava o governo por no ter sabido prever os efeitos
da cancula, a crtica quanto ao atraso com que este reagiu , hoje, perfeitamente aceitvel
[]". O problema que agora se colocava sociedade francesa era o de lidar com os dilemas
da populao idosa. Dito de outro modo, o problema dos idosos apresentava-se, agora, como
prioridade principal para a aco poltica.
Uma nota de imprensa da France Press referia que era de esperar que o total de bitos
ascendesse a 5.000 (18 de agosto). Aps declaraes do Ministro da Sade acusando o
Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica e a Direo-Geral de Sade de falta de
rigor e de estarem mal informados, o director da Direco-Geral de Sade, Lucien Abenhaim,
apresentou a sua demisso, tornando-se uma das poucas vtimas polticas da onda de calor.30
29

Para uma anlise aprofundada do princpio da precauo e das materialidades a que obriga, veja-se Callon, Lascousmes e
Barthe (2001).
30 No livro que viria a publicar em Novembro de 2003, Lucien Abenhaim apresentaria as razes da demisso, alegando que o
Ministro da Sade tinha conscincia e dispunha de informao quanto aos ltimos nmeros relativos aos bitos.
28

Paralelamente a este episdio poltico, as atenes voltavam-se agora para o facto de os dados
indicarem que metade dos bitos teriam ocorrido em lares. As condies deplorveis destas
residncias para idosos e a falta de pessoal viam-se agora, tambm, sob apertado escrutnio.
A 20 de agosto, a agncia France Press informava que, de acordo com as Pompes
Funbres, a sobremortalidade devida ao calor se cifrava em 10.000 bitos.31 No mesmo dia, a
agncia dava tambm notcia de uma sondagem nacional sobre a crise, feita pela CSA e
divulgada pelo France Aujourdhui e pelo Le Parisien, onde se apontava simultaneamente,
como causa dos bitos, o acaso (46%), o mau funcionamento do sistema de sade (29%) e a
inaco do governo (23%). No entanto, 51% dos que responderam afirmaram que o governo
no tinha estado altura das suas responsabilidades (contra 40% dos que afirmaram o inverso
e 9% que declararam no possuir qualquer opinio).32
No dia 21 de agosto, chegada do Canad, o Presidente da Repblica reuniu com todo o
Conselho de Ministros, aps o que emitiu um comunicado oficial. Por fora da grande
influncia que o Presidente da Repblica tem no sistema poltico francs e do capital
simblico e poltico de que goza, o comunicado oficial traava as linhas da aco
governamental futura no respeitante s ondas de calor. Os acontecimentos eram
perspectivados como sendo um drama humano que no se deveria articulao com as demais
medidas destinadas a enfrentar as alteraes climticas globais.
Preconizava-se igualmente uma maior ateno organizao das urgncias hospitalares.
Alm disso, a sociedade francesa, cada vez mais envelhecida, deveria gerar polticas
apontadas ao restabelecimento dos laos sociais com os idosos quer os residentes em
habitao prpria, quer os residentes em instituies e ao desenvolvimento de laos
intergeracionais.
As medidas anunciadas e o empenhamento do Presidente iriam mitigar as crticas acerbas
da imprensa, principalmente as dos jornais mais conservadores. Com efeito, na sua edio de
21 de agosto o Le Figaro escrevia em ttulo: Oposio indignada com a ausncia de
interveno presidencial; Chirac, um longo e surpreendente silncio". Mais significativo de
todos foi o editorial de Bruno Frappat no La Croix de 22 de agosto, intitulado Proteco aos
idosos. A quarta frente", abaixo transcrito na ntegra:
Jacques Chirac apareceu, ontem, bronzeado mas tenso. Repousado mas crispado.
Condodo mas incomodado. Esta contradio presidencial est em consonncia com a Frana,
pas a que preside. O Vero de 2003, o mais mortfero em tempos de paz, causou uma grande
devastao e ir sem dvida ficar assinalado no nosso tempo histrico como um tempo de
fractura, de ferida civilizacional. Ter sido necessria esta cancula monstruosa e esta terrvel
sobremortalidade entre os idosos, para que nos dssemos conta, todos ns, de como
estamos carenciados de cuidados aos "velhos". As polmicas e o embarao no so seno a
face visvel de uma m conscincia partilhada.

31

A 21 de agosto, a France Press dava notcia de um famigerado comunicado oficial do Ministro do Interior intitulado
"Menos de 10.000 mortos, segundo o ministro francs do Interior". Assistia-se agora a uma guerra de nmeros em que os
valores tornados pblicos eram sistematicamente refutados e a desinformao se sobrepunha necessidade de cuidar da
sade pblica.
32 A 26 de agosto foram publicadas duas sondagens que mostravam uma posio mais crtica da parte dos cidados franceses
relativamente s aces do seu governo. Numa sondagem do Observatoire de l'Opinion Louis Harris-AOL feita para o
Libration, 56% dos inquiridos responderam que o governo havia sido "imprevidente" em relao cancula, 58%
responderam que no tinha sido suficientemente reactivo, e 66% que no tinha sido eficaz. Cinquenta e cinco por cento
acusavam o governo de ter primado pela ausncia durante a cancula, e 51% diziam no possurem a mnima confiana na
capacidade do governo para gerir eventuais crises. A sondagem da Ipsos para o Le Figaro revelou que 60% dos inquiridos
achavam que as crticas ao governo por parte da oposio eram injustificadas, enquanto 62% consideravam que o impacto do
calor era obra do acaso. Por outro lado, 57% diziam ter a certeza de que a verdade sobre os acontecimentos nunca chegaria a
ser conhecida.
29

Os nmeros so assustadores e no h dvida que teremos de esperar ainda uns dias para
podermos avaliar a dimenso exacta da catstrofe, mais do que sanitria ou natural,
humana. Porque por trs de palavras como "sobremortalidade", destinadas a atenuar o efeito
de choque de uma realidade terrvel, ficar gravado em luto, em remorso nacional, um dos
principais desafios do nosso futuro colectivo: como vamos ns proteger os idosos, os mais
fracos de entre os fracos, das vicissitudes da vida?
Esta foi uma frente que em julho de 2002, no incio do seu segundo mandato, Jacques
Chirac se esqueceu de incluir na lista dos seus projetos, onde se encontravam a luta contra o
cancro, a melhoria das condies dos deficientes e a luta contra a insegurana rodoviria.
Ningum lhe censurou, ento, a omisso. Hoje, no entanto, sem dvida que ele prprio se
arrepende do facto.
Sobremortalidade. Subjacente a esta palavra tecnocrata e estatstica esconde-se uma
tragdia pura, a que se deveria, com mais crueldade, dar o nome de efeito de colheita: os mais
resistentes sustiveram o golpe, enquanto os outros tombaram cados. No basta dizer
"Acabariam por morrer um pouco mais tarde", porque cada uma destas vidas tinha tanta
dignidade quanto a nossa.
De hoje em diante todos fomos avisados que os mais fracos de entre os nossos familiares,
os mais fracos de entre os nossos irmos, so as pessoas de idade, os isolados da terceira
idade e, principalmente, da quarta idade, incluindo os hspedes dos lares para idosos.
Que fizeste a teu irmo?, pergunta Deus a Caim no Gnesis. A verso do terceiro
milnio: Que fizeste, Frana, aos teus velhos? E que vais fazer agora?
Os relatrios polticos e administrativos: a mobilizao da classe poltica
Como diz Hilgartner (2007: 154), depois de uma catstrofe tanto os polticos como os
cidados perspectivam um regresso rpido normalidade e um fechamento discursivo dos
acontecimentos. Ou, como defende John Law (2003), a produo de assimetrias implica uma
ecologia de conteno que congrega e conclui todas as explicaes. As narrativas oficiais,
visveis nos relatrios produzidos, consistem sempre numa histria tranquilizadora e numa
corrida para controlar a forma como a responsabilidade causal e moral pela catstrofe acaba
por ser retratada (Hilgartner, 2007: 155-156).
Sobre a onda de calor de 2003 produziram-se onze relatrios, trs de carcter poltico e
oito de carcter administrativo. A Assembleia Nacional produziu um relatrio informativo
(Assemble Nationale, 2003)33 e um relatrio-inqurito (Assemble Nationale, 2004). Ao
Senado coube, ainda, a responsabilidade de um relatrio informativo (Snat, 2004). Os
relatrios administrativos dividiram-se do seguinte modo: trs foram produzidos pela
Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Inspeco Geral dos Assuntos Sociais) sobre as
condies dos idosos (2004), a continuidade dos servios geridos pelos mdicos da medicina
convencionada privada (2003a), e a reduo do nmero de camas dos hospitais (2003b); dois
foram produzidos pelo Institut Nationale de la Sant et de la Recherche Mdicale (Instituto
Nacional de Sade e Pesquisa Mdica, INSERM) sobre a questo da sobremortalidade (2004,
2003); outros dois, sobre o impacto da onda de calor em termos de sade pblica, deveram-se
ao Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica (InVS, 2003a; 2003b); e um, sobre o

33

O relatrio informativo final foi contestado pelos deputados socialistas e comunistas, com o fundamento de que ilibava o
governo de todas as responsabilidades.
30

sistema de sade, foi produzido por uma misso de peritagem e avaliao (Lalande et al.,
2003).34
Guiados pelo objectivo principal de apurar responsabilidades e retirar lies para o
futuro, os relatrios polticos e o relatrio Lalande esto redigidos de forma assimtrica.
Concebidos como instrumentos para a descoberta da verdade (Lynch e Bogen, 1996), eles
mostram-se assimtricos em todas as dicotomias identificadas por John Law (2003):
verdade/erro, interno/externo, discursivo/no-discursivo, xito/fracasso, e compromissos
polticos implcitos/explcitos.
A semntica utilizada refora a ideia de uma grande convulso na sociedade francesa. A
par da palavra epidemia, as expresses mais usadas so catstrofe de sade pblica, crise
social e de sade pblica, e ainda catstrofe natural e drama humano.
Apoiado unicamente pelos deputados da maioria, o relatrio informativo da Assembleia
Nacional perspectiva os acontecimentos num quadro de catstrofe, naturalizando-os e
justificando, desse modo, o subsequente fracasso do sistema de sade pblica. Chefiada por
um antigo ministro da Sade socialista, a comisso de inqurito mostrar-se-ia mais inclinada a
apontar para um cenrio de catstrofe na prpria sade pblica. maneira dos estudos de
catstrofes inspirados pelos Estudos de Cincia e Tecnologia (Hilgartner, 2007), este relatrio
afirma, na respectiva introduo, que a tentativa de rotular os acontecimentos como sendo ou
uma catstrofe natural ou uma catstrofe de sade pblica no tem sentido e que os
depoimentos feitos perante a comisso revelam que a responsabilidade colectiva, no
obstante centrarem-se nos falhanos dos organismos e instituies dependentes do Ministrio
da Sade (Assemble Nationale, 2004, Tomo I, 16).
No prembulo do relatrio, o presidente da comisso do Senado35 resume desta maneira o
sentir dos deputados aps a cancula:
No ano passado, em pleno ms de agosto, os franceses descobriram, horrorizados, os
efeitos mortferos de uma cancula que ningum havia previsto e que atingiu com
particular intensidade os mais dbeis da nossa sociedade, os enfermos, os deficientes, os
doentes sob certos tratamentos medicamentosos e, sobretudo, os idosos, tanto os residentes
em domiclio prprio como os que se albergavam em lares e hospitais.
A misso de informao comea, antes de mais, por exprimir o seu pesar
relativamente s vtimas e aos seus familiares []
Numa palavra, os nossos idosos pereceram, ao longo destes "dias de brasa", apesar da
excepcional mobilizao dos sapadores-bombeiros, dos servios de urgncia, dos mdicos,
dos enfermeiros, do pessoal auxiliar de enfermagem, dos funcionrios dos lares, dos
servios de assistncia ao domiclio, dos presidentes da cmara [] em condies
inaceitveis para a Frana dos direitos do homem, que no parca em conselhos ao
mundo, neste domnio.
Numa palavra, enfim, foi o sistema, mais do que os homens, que assim deixou a nu as
suas falhas. [] (sublinhado nosso)
Todos os relatrios continham recomendaes para o futuro, bem como a noo de
que deveria ser feito um esforo legislativo srio no sentido de fortalecer a solidariedade
com os cidados mais idosos e de lhes melhorar as condies de vida, de aperfeioar as
instituies de superviso epidemiolgica e respetivo dispositivos tcnicos, e ainda de
melhorar o sistema de sade (mecanismos de sade pblica e urgncias hospitalares) e os
sistemas de preveno e de alerta.
34

Patrick Lagadec (2005) fez uma anlise exaustiva destes relatrios a partir da perspectiva da sociologia da gesto das
crises. Herv Laroche (2005) fez o mesmo de uma perspectiva organizacional.
35 A comisso e o respectivo relatrio no receberam o aval de alguns dos partidos da oposio.
31

O ideal de cidadania inclusiva e de iniciativa estatal, na tradio da histria do Estado


francs (Mukerji, 2007), via-se, assim, encarnado e legitimado atravs de um grupo
abrangente e consensual, o dos idosos, retratados como vtimas maiores da onda de calor de
2003.
Os dois discursos dominantes dos relatrios polticos e administrativos, ou seja, a ideia de
excepcionalidade e imprevisibilidade, por um lado, e, por outro lado, a narrativa de catstrofe
e de colapso, no obstaram a que os bitos relacionadas com o calor fossem incorporados no
tecido social, levando a que se introduzissem significativas mudanas nos planos legislativo,
governamental, institucional e tcnico.
A alterao dos dispositivos sociotcnicos
A mobilizao dos organismos poltico-administrativos franceses decorrente da onda de calor
de 2003 teve, efectivamente, um impacto significativo nos dispositivos sociotcnicos
relacionados com o calor e com o seu efeito sobre a sade pblica.36 As inovaes ento
propostas vieram impor aos agentes envolvidos vnculos novos (Gomart e Hennion, 1999),
bem como uma rede de dispositivos densamente coordenada e constituda por regras e por
procedimentos, protocolos e instrumentos tcnicos renovados.37
Em princpios de 2004 foi assinado entre a Mto France e o Instituto Francs para a
Vigilncia da Sade Pblica um protocolo para a aplicao de alertas e ndices de preveno
relacionados com riscos de sade pblica de origem meteorolgica. O instrumento
fundamental previsto no protocolo consiste num ndice biometeorolgico para cada
departamento da Frana continental, de forma a calcular o risco de sobremortalidade
relacionado com o calor. O resultado foi a criao do Systme National d'Alerte Canicule et
Sant (Sistema Nacional de Alerta Cancula e Sade).38
Este sistema de alerta compreende o Plan National Canicule (Plano Nacional para as
Canculas), elaborado e testado a seguir a 2004.39 O plano tem trs nveis: vigilncia sazonal
(de 1 de junho a 31 de agosto); alerta e aces (dirias ou com previso para trs dias);
mobilizao mxima.
medida que as ondas de calor e as mortes com estas relacionadas foram sendo trazidas
para o tecido social, elas foram sendo objecto de uma especial ateno ao mesmo tempo que
se delinearam medidas legislativas tendo em vista os idosos, epidemiolgica e

36

Isso apesar de alguns epidemiologistas franceses minimizarem o impacto da onda de calor sobre a mortalidade, alegando a
ocorrncia de um efeito de colheita e apontando tambm para a circunstncia de a gripe comum e as ondas de frio terem,
anualmente, um impacto superior nos ndices de mortalidade (Valleron e Boumendil, 2004).
37 Na edio de 5 de junho de 2007 do Bulletin pidmiologique Hebdomadaire, Pascal Brcker, director do Instituto Francs
para a Vigilncia da Sade Pblica que em 2003 j se encontrava em funcionamento , apresentou os dados referentes ao
impacto da onda de calor do perodo de 10 a 28 de julho de 2006. De acordo com o instituto, o acrscimo de bitos por calor
respeitantes ao perodo em causa foi de 1.600, nmero que, segundo o Institut National de la Sant e t d e l a Recherche
Mdicale (Instituto Nacional de Sade e Pesquisa Mdica), se ter cifrado em 2.000. A projeo da estimativa, j tomando
em considerao a durao e intensidade da onda de calor, apontava para um acrscimo de 6.500 bitos. Este facto levou
Pascal Brcker a escrever o seguinte: A concluso do estudo que, se em julho de 2006 se verificou, de facto, um excesso
de mortalidade associado onda de calor, este foi trs vezes menor do que teria sido luz dos anteriores estudos de
modelizao calor/mortalidade".
38 No plano local, os nveis de risco definidos pelo ndice em causa so cruzados com outros parmetros, como sejam o vento
e a humidade, a poluio do ar, e ainda as licenas de frias e os hbitos de mobilidade nas frias e feriados. Os hbitos
comportamentais dos franceses durante os perodos de frias so, assim, incorporados no ndice epidemiolgico.
Paralelamente, existe um sistema de vigilncia da sade pblica baseado nos seguintes factores: o nmero de mortos
oficialmente registados; as intervenes no terreno efetuadas pelos bombeiros e pelos servios de emergncia; e os fluxos de
afluncia s urgncias hospitalares.
39 Para uma descrio pormenorizada deste Plano, das aces empreendidas quanto s condies de vida nos lares de idosos,
e das simulaes levadas a cabo no ano de 2004, veja-se Ministre de la Sant et de la Protection Sociale (2004).
32

estatisticamente definidos como sendo o grupo mais afectado. Os debates em torno das
condies de vida dos idosos e da sua vulnerabilidade foram trazidos para o sistema poltico.
A Lei 2004-626, de 30 de junho de 2004, chamada Lei da Solidariedade para a Autonomia
dos Idosos e das Pessoas com Deficincia (Solidarit pour lAutonomie des Personnes ges
et des Personnes Handicapes),40 veio consagrar as mudanas pretendidas em termos de
alteraes sociais relativamente aos idosos e sua vulnerabilidade. As medidas principais
consistiram no seguinte:
. Criao, em todos os departamentos, de um plano de alerta e emergncia para os idosos
e deficientes em caso de risco excepcional. A preocupao principal foi com as pessoas em
situao de isolamento;
. Criao, ao abrigo do acordo sobre os idosos e deficientes, de uma base de dados com
os contactos pessoais nas cmaras municipais, destinada a facilitar a interveno dos servios
sociais e de sade pblica em situaes de emergncia41;
. Instituio de um dia de solidariedade, em que a remunerao diria de cada trabalhador
e uma percentagem dos proventos dos patres seria canalizada para o financiamento de
actividades dos idosos e deficientes42;
. Criao de uma Caixa Nacional da Solidariedade para a Autonomia (Caisse Nationale
de Solidarit pour lAutonomie), um fundo pblico destinado a financiar despesas com a
prestao de cuidados aos idosos e deficientes a nvel nacional.
Estas medidas legislativas ocorreram aps algumas mudanas a nvel governamental no
que se refere aos idosos. Aps a derrota da Unio para um Movimento Popular (UMP),
partido do Governo, nas eleies regionais de Maro de 2004, Jean-Pierre Raffarin mantevese como Primeiro-Ministro, substituindo no entanto o polmico Ministro da Sade da cancula
de 2003, Jean-Franois Matti, por Philippe Douste-Blazy. O ministrio, chamado da Sade e
Proteco Social, contava agora com um Ministro-adjunto para os Idosos, Hubert Falco (que
fora Secretrio de Estado para os Idosos do Ministro dos Assuntos Sociais, do Trabalho e da
Solidariedade). Mais tarde, de 2005 a 2007, Dominique Villepin seria Primeiro-Ministro,
Xavier Bertrand Ministro da Sade e das Solidariedades, e Phillipe Bas Ministro-Adjunto
para a Segurana Social, os Idosos, os Deficientes e a Famlia.43 Nicolas Sarkosy, ento
Ministro do Interior, haveria de chegar a Presidente da Repblica.
Aps a onda de calor de 2003, a noo de solidariedade para com os idosos ficou
associada s questes da sade e da sade pblica, a que se agregaram tambm as noes de
vulnerabilidade e de cuidados. Esse reequacionamento institucional e essa experincia social
significaram toda uma incorporao dos idosos nas polticas de segurana das populaes do
Estado francs, polticas que passaram a ter no seu cerne a sade pblica e a epidemiologia.

40

A juno de ambas as categorias, os idosos e os deficientes, foi uma exigncia de alguns deputados e tambm resultado
directo do empenho pessoal do Presidente da Repblica em polticas activas relativamente aos deficientes. Este facto iria, de
futuro, ter influncia na atribuio e distribuio de fundos a um e outro grupo.
41 Em algumas cidades norte-americanas obrigatria, em caso de onda de calor, a evacuao dos idosos e das pessoas em
situao de isolamento para locais com ar condicionado previamente designados. Especialmente interessante o caso de
Atenas, j que, na sequncia da grande onda de calor de 1987, a cidade franqueia 24 horas por dia os seus edifcios pblicos
dotados de ar condicionado, sempre que h um alerta de onda de calor.
42 A concretizao do dia de solidariedade foi grandemente contestada por alguns sindicatos, porque viram na medida um
ataque directo semana de 35 horas, e tambm porque ela vinha pr em causa o princpio universal da actuao do Estado.
Quando no se chega a acordo ao nvel da empresa, os trabalhadores so obrigados a trabalhar no feriado da Segunda-feira de
Pentecostes. Por norma, os trabalhadores descontam um dos dias de folga remunerada.
43 O governo do Primeiro-Ministro Franois Fillon, empossado em 2007, operou uma mudana nesta orientao institucional,
devolvendo os assuntos respeitantes aos idosos ao Ministrio do Trabalho, das Relaes Sociais e da Solidariedade. O novo
governo conta com um Secretrio de Estado da Solidariedade, o que representa uma despromoo da relevncia atribuda aos
assuntos dos idosos.
33

Em complemento das medidas acima referidas, em 2005 foi posto em prtica o Plano
Azul (Plan Bleu). Baseado num decreto publicado em 7 de julho, o plano em causa estipulava
condies rigorosas para os lares de idosos.44 Um outro decreto, datado de 11 de julho de
2005, veio tornar obrigatria a existncia de dependncias com ar condicionado em todos os
estabelecimentos de sade de Frana.
O papel das cincias sociais, e um "caso" sem movimentos sociais
A projeo conferida pelos meios de comunicao e a resposta da opinio pblica foram
cruciais para gerar o sentimento de crise que adveio da onda de calor de 2003. Perspectivados
os acontecimentos como um repto ao Estado francs, estes puseram a nu a sua fragilidade
enquanto terapeuta global imaginrio dos seus cidados (Sloterdijk, 2006: 266). O palcio de
cristal, com a sua endosfera acolhedora e autocomplacente, pareceu estalar. E perante a
ausncia do Estado os cidados franceses sentiram-se em perigo, completamente expostos e
vulnerveis e merc dos elementos. Apesar de nunca se ter estado propriamente beira do
colapso civil, (Hilgartner, 2007; Jasanoff, 1997), a verdade que os acontecimentos do Vero
de 2003 tiveram um tremendo impacto moral, gerando "medo", "desconforto",
"perplexidade", "consternao", e "um sentimento de descrena no pas dos direitos
humanos". Tratou-se, em suma, de um caso em que o Estado francs se mostrou impotente
para exibir o poder do poder (Gilbert, 1992: 13-18; 239-250).
Ao contrrio do que sucedera em Chicago, onde haviam sido naturalizados e somatizados
(Klinenberg, 2001), os cadveres, cujo nmero em Frana foi paulatinamente aumentando aos
milhares, tornaram-se aqui indicadores do falhano moral e poltico do Estado. Ao contrrio
do que sucedeu com o Katrina e outras catsfrofes, as infra-estruturas permaneceram intactas
(Sims, 2007), no afectando qualquer sector da populao propenso a ser discriminado ao
nvel mdico e racial45, a ser normalizado por via da subsuno a esta ou aquela classe social,
ou a ser rotulado como descartvel (Giroux, 2006) ou marginal (Declerck, 2003). Na
materialidade do acumular quotidiano de cadveres, a abrangente categoria constituda pelos
idosos afectou a linha tnue que liga simbolicamente cada cidado comunidade imaginada.
Foi preciso reparar rapidamente essa ruptura moral. Essa enorme brecha no palcio de
cristal que se imaginava seguro, em que os cadveres dos idosos funcionaram como
reguladores da temperatura, indicando a disfuno do sistema, ou como sindoque do
falhano do Estado e do aparelho poltico, levou os polticos tanto do partido dirigente (a
UMP) como da oposio, e desde a Assembleia Nacional ao Senado, a interrogar-se e a
comprometer-se com a garantia expressa nos relatrios oficiais de que tal no voltaria a
suceder em Frana. "A misso de informao constituda pela comisso dos assuntos
culturais, sociais e da famlia estabeleceu como objectivo propor medidas urgentes para evitar
que tal situao se possa repetir (Assemble Nationale, 2003); "Para, antes de mais,
esclarecer os nossos concidados sobre o desenrolar dos acontecimentos, e depois para

44

O Plano Azul consta de vrias medidas obrigatrias para os lares da terceira idade: a nomeao de um director ou
coordenador para as situaes de crise; a obrigatoriedade de um convnio com um estabelecimento de sade, com vista a
definir protocolos para apoio e transferncia dos idosos em caso de emergncia; medidas preventivas para os funcionrios;
protocolos para a eventualidade de alertas ou de emergncias. Mais importante ainda, a obrigatoriedade da existncia de uma
dependncia com ar condicionado. Num relatrio oficial sobre a aplicao da lei 2004-626, da autoria de Denis Jacquat, pode
ler-se que, no final de 2005, 40% dos municpios que responderam ao inqurito tinham completado o registo dos idosos; que
83% da totalidade dos lares de idosos tinham posto em prtica o Plano; e finalmente, que 96% dessas residncias possuam
uma dependncia dotada de ar condicionado (Assemble Nationale, 2005: 11-16).
45 Cf. O caso dos surtos de clera da Venezuela analisados por Briggs e Mantini-Briggs, 2003.
34

identificar as disfunes que esta crise veio revelar, para que dela se retirem lies para o
futuro" (Assemble Nationale, 2004).
Embora a onda de calor, enquanto acontecimento traumtico e simblico, esteja
subjacente aos escritos dos jornalistas, estudiosos e autores populares da histria recente da
Frana, a verdade que so poucos os artigos ou livros de cariz acadmico a trat-la de uma
forma directa.46
Estes trabalhos de base cientfico-acadmica mobilizam quadros analticos conhecidos e
familiares. Alguns destes reivindicam-se de uma antropologia da morte, da dor e do luto (Le
Grand-Sbille e Vga, 2005). Outros centram-se numa anlise das origens e condies sociais
dos cadveres no reclamados e numa sociologia da memria (Collet, 2005). Os processos
mediticos e as estratgias de construo do evento tambm foram objecto de estudo (Breard,
2004), tal como o foram ainda que em moldes mais clssicos os enquadramentos
polticos conflituantes activados no decurso da crise (Millet, 2005). A sociologia das crises
proposta por Patrick Lagadec (2005), bem como a anlise organizacional (Laroche, 2005),
foram aplicadas aos relatrios poltico-administrativos dos acontecimentos.
Pode dizer-se, para usar o lxico de Michel Callon, que as cincias sociais no foram
muito performativas na configurao analtica da crise da onda de calor de 2003. E isso apesar
de a narrativa da comisso de inqurito da Assembleia Nacional estar explicitamente imbuda
da sociologia das crises de Patrick Lagadec (Assemble Nationale, 2004, Tomo I, 17, 181183). Os estudos disponveis pressupem uma dicotomia explcita entre natureza e cultura ou
um quadro de denncia, como sucede no artigo de Millet. Como defende Timothy Mitchell
(2002: 28-31), quando as cincias sociais so confrontadas com agentes desconhecidos ou
com entidades no exclusivamente humanas como quando o prprio Mitchell se viu
confrontado com o mosquito Anfeles ou com o parasita falciparum, no Egipto , elas
recorrem a epistemologias e metodologias j conhecidas, reconfortantes e fortes.
Os trs princpios do hoje j clssico artigo de Michel Callon (1986) o agnosticismo, a
simetria e a livre associao afiguram-se de aplicao difcil anlise da onda de calor de
2003.47 Quando, muito concretamente, preciso levar em conta certos actantes, como sejam o
clima, determinados factores meteorolgicos como a temperatura, o vento e a humidade, as
mortes e as doenas relacionadas com o calor, ou ainda o Senado, a Assembleia Nacional e a
contabilizao de milhares de cadveres, parece que as categorias analticas e as dicotomias
tradicionais deixam de servir ao investigador. H, efectivamente, coisas que alteram aquilo e
aqueles a que esto ligadas, e que exigem que prestemos ateno sua mltipla diversidade
enquanto modos de existncia ou de vinculao (Latour, 2005a; 2007).
A configurao da onda de calor de 2003 foi a de um jogo cientfico jogado em
exclusividade pela epidemiologia e pela demografia. E, nem em Frana nem na Europa em
geral, se verificou o equivalente quilo que Eric Klinenberg fez para Chicago, em 1995,
colocando-se numa posio sociolgica clssica baseada em Durkheim, Mauss e Bourdieu, e
publicando uma autpsia social da onda de calor. No obstante Klinenberg sustentar que a
inteno dos textos que publicou foi desnaturalizar e des-somatizar as anlises hegemnicas
dos bitos causados pelo calor, o certo que as suas anlises acabaram por ser incorporadas
46

Na base de dados de texto integral do portal CAIRN encontrei, at agosto de 2007, 60 artigos com menes onda de calor
de 2003, mas desses apenas 9 ofereciam uma abordagem acadmica do tema. Sobre o assunto existe ainda um romance, da
autoria de Pierre Tartakowsky, intitulado Chaudes Larmes (2004).
47 possvel encontrar exemplos relativos ao caso do Katrina nos artigos coligidos no volume de Fevereiro de 2007 de Social
Studies of Science. Com a provvel excepo de Mukerji (2007), os artigos em questo no accionam uma narrativa de
denncia. Os acontecimentos catastrficos de 2005 em Nova Orlees so abordados a partir de conceitos como culturas
tecnolgicas (Bijker, 2007), distribuio em rede (Wetmore, 2007), infra-estrutura (Sims, 2007), descries processuais
(Hilgartner, 2007) ou justia ambiental (Allen, 2007).
35

na bibliografia de referncia e nas explicaes epidemiolgicas do fenmeno. Podemos,


ento, concluir que no caso no se trata tanto de ter em conta o social, mas sim de estudar o
modo como o social reconfigurado pelo acontecimento, incorporado e corporizado pelos
quadros analticos dominantes.48
Outra questo intrigante se coloca ao investigador: porque no se verificaram
movimentos sociais ou de protesto em torno do caso da onda de calor? Quais foram as
condies sociais, polticas e morais que faltaram para que esta se tornasse uma questo
mobilizadora? A resposta clere crise por parte dos responsveis polticos no suficiente
para responder a estas questes.
De facto, existe uma associao a Associao Francesa para a Proteco e Assistncia
aos Idosos que goza de grande visibilidade pblica e cujas actividades se salientaram pelas
notrias intervenes crticas a propsito das condies dos lares de idosos.49 Fundada em
2002, a associao participou em muitos processos movidos contra responsveis de lares de
idosos, tendo denunciado publicamente casos de abusos. A sua presena nos debates sobre o
impacto da onda de calor de 2003 foi escassa (uma entrevista ao Le Figaro, em 23 de agosto
de 2003, e um longo artigo publicado no LExpress, em 25 de setembro de 2003), no tendo
sido chamada a depor nos inquritos oficiais.50
Como referem Jean-Paul Vilain e Cyril Lemieux, no seu importante artigo de 1998 sobre
a criao de grupos circunstanciais em torno das vtimas de desastres e dos seus familiares,
tais grupos constituem uma forma nova de participao pblica e de construo da cidadania,
que, centrando-se na figura da vtima, vm afirmando novos direitos e uma nova relao com
o Estado. Alm disso, a Frana vem assistindo, ao longo das ltimas dcadas, a uma
proliferao de casos (affaires) e de movimentos sociais e de protesto.51 Tal como afirmam
Luc Boltanski e Elisabeth Claverie, no seu artigo de sntese sobre os casos pblicos em
Frana, um trao comum que, sempre que um caso de natureza pblica se transforma em
causa no espao pblico, d-se o confronto de vrios movimentos sociais, bem como de
verses da realidade distintas e antagnicas (2007: 438-439).
No foi isso que aconteceu na sequncia da onda de calor. Os 15000 bitos no
suscitaram queixas nem protestos. Estamos perante um "caso" configurado pelos grandes
meios de comunicao de massa, que se limitou a produzir mudanas endgenas nas esferas
poltica, cientfica e tcnica. Os acontecimentos geraram um choque moral, no sentido
proposto por James Jasper (1998: 408-420), no entanto isso no foi suficiente para mobilizar
as pessoas.
A hiptese que se adianta a de que estamos, aqui, perante uma situao em que as
famlias das vtimas foram remetidas a um silncio que foi reflexo da ausncia de luto pelos
parentes idosos. O ritual da morte no chegou, de facto, a ser cumprido, uma vez que, como
48

Recentemente, Mitchell Duneier teceu crticas s concluses e s estratgias metodolgicas do estudo de Klinenberg,
argumentando que estamos perante uma falcia ecolgica e que uma etnografia ps-evento revela que os bitos causados
pelo calor em Chicago encontram explicao mais plausvel na morbidade e na mortalidade individuais (2006: 687).
49 Esta associao patrocinou a publicao do polmico livro On tue les vieux (Matam-se os idosos) (Fernandez et al., 2006).
50 Este facto decorreu da estratgia das comisses parlamentares e do Senado, que optaram por no ouvir as famlias das
vtimas ou os seus representantes (Rocher, 2005). Algumas organizaes tiveram uma presena igualmente modesta na
imprensa: a Association pour la Taxation des Transactions Financires et pour lAction Citoyenne (Associao para a
Taxao Financeira e para a Aco Cidad) denunciou as mortes vendo nelas a consequncia de um neoliberalismo
desenfreado (Libration, 22 de agosto de 2003); o colectivo Morts de la rue (Mortos da rua) chamou a si a organizao de
alguns dos funerais dos corpos no reclamados; a associao Emmas France, votada ao acolhimento e a companhamento
dos sem-abrigo, apelou criao de um plano para o calor, equivalente ao plano para o frio (La Quinzaine Association
Emmas, 15 de setembro de 2003).
51 Em relao s lies polticas aprendidas com a SIDA em Frana, ver Dodier (2003); quanto s polmicas e s indecises
em torno da opo pela energia nuclear, ver Barthe (2006); finalmente, sobre o caso do sangue contaminado, ver Hermitte
(1996).
36

Magali Molini (2006) afirma de forma pungente, necessrio soigner les morts pour gurir
les vivants (cuidar dos mortos para curar os vivos). As demoras na recolha dos cadveres e na
sua identificao e disponibilizao para serem sepultados prejudicaram todo o ritual
associado com a morte, o que constituiu uma verdadeira ruptura no fluir normal dos
acontecimentos. Neste ponto, remete-se para a cultura do medo que, segundo Timothy
Mitchell (2002, captulo 5), caracteriza os pobres no Egipto, bem como para o silncio de
Gino, descrito por Michel Callon e Vololona Rabeharisoa (2004).52 Estes silncios forados
no so exclusivo das pessoas que vivem naquilo que se designa por espaos
subdesenvolvidos ou submetidos a regimes repressivos. Eles podem marcar presena tambm
em espaos cosmopolitas como Paris, onde as famlias no foram capazes de chorar os seus
mortos ou estes no tinham vnculos familiares.53 A propsito desses silncios impostos,
Michel Callon escreve: O importante no tanto a palavra a libertar mas antes os
mecanismos que impem o silncio, seja ele resultado de deficincias ou doenas graves ou
do medo palpvel que paralisa a palavra" (2006: 8).

2. A onda de calor de 2003 em Portugal


Em Portugal, o Vero de 2003 ser recordado como o perodo em que mais rea ardeu em
consequncia de incndios florestais, num total de mais de 500.000 hectares. Oficialmente o
episdio foi considerado uma calamidade nacional, tendo-se elaborado relatrios a analisar as
causas e a propor nova legislao, novos sistemas de vigilncia e melhores dispositivos
tcnicos de emergncia e de combate aos incndios. Criou-se uma comisso parlamentar
especial para acompanhar essas iniciativas e propor alteraes legislativas e organizativas
para a gesto das florestas e para a produo madeireira do pas.
Nesse mesmo perodo, Portugal foi afectado por uma onda de calor que teve incio em 29
de julho e terminou em 15 de agosto.54 A consequente sobremortalidade saldou-se em 2.310
bitos relacionados com o calor.55 O dia em que a mortalidade atingiu o ponto mais alto foi 8
de agosto, com um total de 464 vtimas.
Ao contrrio da situao ocorrida em Frana, existia em Portugal uma longa tradio de
estudos epidemiolgicos sobre o impacto das ondas de calor para a sade pblica (Falco,
52

Se os escritos de Michel Callon no incluem explicitamente qualquer posio pessoal ou emocional, o seu artigo, escrito
em co-autoria com Vololona Rabeharisoa (2003), sobre Gino, um doente com distrofia muscular que recusou as deixas de
dilogo propostas por estes dois socilogos e pela sua famlia em torno da sua doena, e que se recusou sempre a recolher
informaes sobre a gentica da doena e o seu impacto nos seus filhos, um dos trabalhos mais empticos alguma vez
escrito por cientistas sociais. Callon e Rabeharisoa utilizam de forma magistral a posio de Gino para explorarem as suas
consequncias para o papel do socilogo no acto de investigao, bem como para uma anlise crtica da eficcia das
metodologias da sociologia enquanto disciplina cientfica. Simultaneamente, procedem a uma crtica da noo ocidental de
arena pblica, que pressupe um sujeito individual livre, autnomo e responsvel. O caso de Gino conduz os autores a
proporem as bases de uma sociologia que promova a emergncia de formas variadas e diferentes de nos comportarmos como
humanos (2003: 24) (Mendes, 2010).
53
No seu importante estudo de 2005, Catherine Le Grand-Sbille e Anne Vga descrevem as dificuldades que sentiram em
convencer seis famlias a narrar as suas experincias aquando dos acontecimentos de 2003 e da morte dos seus familiares. O
sentimento dominante foi de culpa e de abandono. Tal ponto de vista foi inculcado por alguns polticos, e nomeadamente
pelo Primeiro-Ministro, Jean-Pierre Raffarin, e pelo Presidente da Repblica, Jacques Chirac, quando afirmaram que as
famlias haviam deixado os seus idosos desamparados. Apesar de muitos polticos da oposio e alguns jornalistas do
Libration e do LHumanit se terem insurgido contra essas declaraes, a verdade que no lograram construir contranarrativas significativas.
54 O Instituto de Meteorologia portugus define ondas de calor em conformidade com o j referido protocolo da Organizao
Meteorolgica Mundial. Ao longo das ltimas dcadas Portugal foi atingido por seis ondas de calor: de 7 a 17 de julho de
2006; de 15 a 23 de junho de 2005; de 30 de maio a 11 de junho de 2005; de 29 de julho a 15 de agosto de 2003; de 10 a 18
de julho de 1991, e de 10 a 20 de junho de 1981.
55 O relatrio oficial, da responsabilidade do Ministrio da Sade e do Instituto de Sade Pblica (Ministrio da Sade e
Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2004b), aponta para uma sobremortalidade na ordem dos 1.953 bitos.
37

1988; Garcia et al., 1999; Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2002). Desde o ano
de 1999 que se encontrava em vigor um dispositivo oficial de vigilncia e alerta para bitos
relacionados com o calor (Nogueira, 1999). Depois da sua entrada em vigor, este ndice,
denominado caro, anualmente activado em 15 de maio, mantendo-se at 30 de setembro.56
O ndice calculado diariamente, fazendo a previso do impacto das ondas de calor para os
trs dias seguintes.
Este sistema de vigilncia congrega quatro instituies oficiais de mbito nacional: o
Instituto de Meteorologia, o Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, a Direco Geral
de Sade, e as autoridades responsveis pelos Bombeiros e Proteco Civil. Sempre que o
ndice atinge nveis de alerta, as entidades da sade e da proteo civil emitem alertas que so
transmitidos atravs dos meios de comunicao social e comunicados a todos os
estabelecimentos de sade do pas (hospitais, centros de sade, etc.).
No obstante todos estes agenciamentos e dispositivos sociotcncios que de resto
foram objecto de melhorias depois de 2003, com a aplicao de planos de contingncia para o
calor e com o subsequente envolvimento da totalidade dos agentes da rea da sade e da
proteo civil , a sobremortalidade devida s ondas de calor mantm-se. Assim, e por
exemplo, calcula-se que durante a onda de calor de 2006 tenham ocorrido 1.123 bitos
relacionados com o calor.57
H dois factores que podero explicar o relativo falhano das instituies nacionais
portuguesas em lidar com a sobremortalidade relacionada com o calor: uma estratgia de
contingncia que no passa por mudanas estruturais e pelo envolvimento das autoridades
locais;58 e o facto de as ondas de calor serem epifenmenos polticos que no conseguem
mobilizar nem os representantes polticos, nem a opinio pblica.
Ao invs do que se passou em Frana em 2003, em Portugal as ondas de calor e as mortes
com estas relacionadas nunca foram trazidas para o tecido social. A sobremortalidade causada
pelas ondas de calor nunca foi perspectivada como uma questo que acarreta consigo a
responsabilidade poltica e moral das autoridades e do prprio governo do pas. Ou seja, no
se verifica a exigncia de assuno de responsabilidades pblicas pelo excesso de bitos.
Para fundamentar estas afirmaes, analisa-se em pormenor o impacto meditico e
poltico da onda de calor vivida em 2003 em Portugal.59 Tal como em Frana, no incio de
agosto todas as atenes estavam concentradas nos incndios florestais e na onda de calor
numa ptica meteorolgica, com os seus possveis impactos para o agravamento dos
incndios. Nas suas edies de 29 de julho e de 6 de agosto, porm, o Pblico trazia notcias a
alertar para a onda de calor que incluam recomendaes relacionadas com a sade e
informavam da existncia de uma linha telefnica de sade pblica de emergncia. Nas suas
edies de 14, 18 e 20 de agosto o jornal dava notcia dos acontecimentos vividos em Frana,
mencionando o nmero de bitos e a demisso de Lucien Abenhaim.

56

A frmula de clculo para o ndice caro : (nmero de bitos previstos / nmero de bitos esperados) -1. O nmero de
bitos previstos baseia-se num modelo matemtico que tem em conta o valor da temperatura mxima. O nmero de bitos
esperados corresponde mdia diria de mortes registadas no perodo de junho a setembro. O ndice tem uma linha de base
de 0 (nmero de bitos previstos igual ao valor esperado).
57 No ano de 2006 foi de 30% o erro por defeito da estimativa do nmero de bitos a mais gerada pelo ndice caro. O
relatrio oficial aponta, como explicao, o facto de o ndice incorporar apenas a temperatura mxima, quando na verdade os
dias compridos com temperaturas mnimas elevadas tm um efeito devastador no que se refere a mortes relacionadas com o
calor (Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2006).
58 O Plano de Contingncia para o Calor relativo ao ano de 2007 viu aumentar a participao das autarquias e das
organizaes sem fins lucrativos, alm de incluir ampla informao sobre locais pblicos com espaos refrigerados, tais
como bibliotecas, museus, centros comerciais, etc.
59 A anlise tem por base o semanrio Expresso e o dirio Pblico, dois jornais de referncia e com um vasto nmero de
leitores a nvel nacional.
38

No dia 13 de agosto um conhecido meteorologista j aposentado, Manuel Costa Alves,


publicava no Pblico um artigo de opinio intitulado Alm dos fogos, h os mortos por
excesso de calor.60 O autor lembrava o impacto negativo das ondas de calor de 1981 e 1991,
chamando a ateno para a visvel catstrofe em curso no pas devido s temperaturas
elevadas. Esse artigo premonitrio teve um efeito reduzido na cobertura jornalstica das
questes de sade relacionadas com a onda de calor.
A 21 de agosto 2003, o Instituto Nacional de Sade tornou pblicas as primeiras
estimativas do nmero de bitos resultantes da onda de calor: um total de 1.316 mortes
(Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2003). No dia seguinte o Pblico publicou
dois artigos sobre o assunto, um dos quais centrado na anlise feita pelo subdirector da
direco geral de sade, porta-voz oficial sobre o acontecimento. Nas palavras deste, o
sistema da sade pblica teria funcionado bem, j que, numa onda de calor com muito maior
durao do que a de 1991, se registaram menos mortes.61 Quando questionado pelo jornalista,
o subdirector afirmou: Se eu achasse que o sistema de sade tinha falhado, tinha apresentado
a demisso. No outro artigo, o presidente da Associao dos Mdicos de Sade Pblica,
apesar de reconhecer que muitos estabelecimentos da rea da sade estavam mal equipados e
apresentavam deficincias a nvel de infra-estruturas, recorreu mesma estratgia defensiva,
atirando as culpas para os incndios florestais, a poluio, a qualidade da gua e as famlias
que abandonavam os seus idosos. A estratgia de ambos os entrevistados, assente numa
reaco corporativa, foi no sentido de salvaguardar o sistema de sade e respetivo agentes.
Na sua edio de 23 de agosto o semanrio Expresso assumia, em ttulo, um tom mais
crtico: Preveno do calor no chegou aos idosos. A razo da crtica estava no facto de as
autoridades de sade pblica s terem accionado o plano oficial a 4 de agosto, apesar de o
alerta de calor ter sido anunciado a 29 de julho. O Pblico criticou abertamente o governo a
esse mesmo propsito: Governo demorou cinco dias a reagir vaga de calor.62
A nvel poltico, o lder da oposio socialista, Ferro Rodrigues, afirmou, num comcio,
que o ministro da Sade, Lus Filipe Pereira, tinha de sair do seu silncio e explicar o
acrscimo de mortes relacionadas com o calor. Na conferncia dos lderes parlamentares ficou
decidido que o ministro deveria comparecer perante a comisso permanente no dia 3 de
setembro de 2003.
Para a sua presena na comisso permanente do Parlamento, o ministro optou por uma
estratgia que de imediato acendeu o debate cientfico e gerou controvrsia. Com base nas
certides de bito efectivamente disponveis naquele momento, fez diminuir de 1.316 para
545 o nmero de mortes estimado pelo Instituto de Sade Pblica. Justificou-se o ministro
com o facto de estar a trabalhar com nmeros reais e no com projeces e modelos
matemticos, acrescentando que, de acordo com a Classificao Internacional de Doenas
(International Classification of Diseases), as certides de bito no referiam mais do que
quatro mortes por golpe de calor.63 Esta polmica declarao fez todas as manchetes do dia
Aps a divulgao do nmero de mortes a mais relativo ao ano de 2003 um nmero estimado em 1.316 , Costa Alves
publicaria, na edio de 20 de setembro do semanrio Expresso, um artigo a lembrar que esta era a pior catstrofe natural a
atingir o pas desde o terramoto de 1755, e a atacar o Ministro da Sade no s por no ter actuado mas tambm por ter
minimizado aquilo que era um problema de sade pblica.
61 O relatrio oficial publicado em 2004 retoma os mesmos argumentos, sublinhando que, devido ao envelhecimento da
populao e durao da onda de calor, as estimativas poderiam ter atingido nmeros mais elevados (Ministrio da Sade e
Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2004b).
62 O subdiretor da Direo-Geral de Sade reagiria de imediato atravs de uma carta aberta publicada na edio de 27 de
agosto do mesmo jornal, em que reafirmava o argumento do plano de ao prontamente accionado pela entidade de sade
pblica.
63 Na ICD-10, as enfermidades relacionadas com o calor e golpe de calor vm classificadas sob a categoria T67 Efeitos do
calor e da luz. Este tipo de enfermidade j surge classificada na sexta edio da Classificao Internacional de Doenas, de
60

39

seguinte, com o dirio Pblico a ostentar como ttulo principal Governo s atribui quatro
mortes onda de calor.
Ao comparecer perante o Parlamento a propsito deste assunto o ministro assumiu a
conduo da discusso, prestando todas as explicaes de ordem sociolgica e da sade
pblica. Segundo as suas palavras, as mensagens de alerta tiveram dificuldade em captar a
ateno dos meios de comunicao social por causa da concorrncia dos incndios florestais.
No houve registo de reclamaes por parte dos utentes do sistema da sade e, ao contrrio do
sucedido em Frana, o enterramento das vtimas no suscitou qualquer crise. A epidemia
provocada pelo calor assumiu uma expresso silenciosa, s se tornando pblica devido
divulgao oficial das estimativas de bitos.
Impreparados para o debate, os partidos da oposio no foram, objectivamente, capazes
de contestar as afirmaes do ministro.64 Como justamente escreveu no ttulo da sua coluna da
anlise So Jos Almeida, jornalista do Pblico, tudo se resumiu a um debate que no
existiu.65
A polmica em torno da padronizao da morte por golpe de calor j possua uma longa
histria, mostrando como as controvrsias de natureza cientfica se insinuam nas lutas
polticas e na governao democrtica. Durante a onda de calor sofrida pela cidade de
Chicago em 1995, o presidente da cmara daquela cidade atacou com veemncia aquele que
era a principal autoridade de sade poca, Edmund Donoghue, por exagerar no nmero de
mortes relacionadas com o calor (Klinenberg, 2002). Em Nova Iorque assistiu-se a uma
polmica semelhante aquando da onda de calor de 2006.66
Apesar da crtica veiculada por alguns meios de comunicao, em Portugal, esta questo
nunca redundou em crise poltica, cingindo-se a discusso s esferas da poltica e dos media.67
Este e outros casos respeitantes gesto do territrio em Portugal (Mendes, 2009) reforaram
a dinmica interna e autocentrada do terreno da disputa poltica e de todo o microcosmo da
poltica (Abls, 2006). Em Portugal, para que uma questo consiga perturbar o ciclo
perptuo das elites polticas e mediticas, ela tem de ser transversal s alianas polticas e de
estar profundamente ancorada nos dirigentes polticos locais, como claramente mostra o caso
do movimento contra a co-incinerao (Nunes, Matias e Costa: 2005).

1948. de Bowker e Star (1999, captulos 2 a 4) a melhor anlise at hoje existente da infra-estrutura subjacente
classificao ICD, bem como das controvrsias a que tem dado azo e do papel que tem tido na uniformizao dos protocolos
na rea da sade.
64 O Bloco de Esquerda, partido da oposio, submeteu Assembleia um projeto de resoluo intitulado Vtimas da onda de
calor de agosto de 2003, onde exigia um relatrio completo sobre os acontecimentos e a reestruturao das instituies de
vigilncia e sade pblica. A iniciativa perdeu a eficcia com o termo da legislatura, em 2005.
65 Na mesma linha, no seu editorial semanal no Expresso, Jos Antnio Lima criticou com forte ironia o ministro e o Governo
por minimizarem e, com isso, alterarem a realidade.
66 Os dados avanados por Edmund Donoghue em relao cidade de Chicago seriam posteriormente confirmados por um
estudo realizado pelos Centros para Controlo e Preveno das Doenas. Num artigo cientfico colectivo, Donoghue props
um protocolo estandardizado de declarao de bito assente em critrios rigorosos mas abrangentes (Whitman et al., 1997).
Em 2006 instalou-se a polmica acerca do nmero de mortes causadas pela onda de calor em Nova Iorque. A questo
assumiria contornos polticos devido circunstncia de haver cidades muito mais pequenas que registaram um nmero muito
maior de vtimas de ondas de calor. O presidente da cmara, Michael R. Bloomberg, atribuiria a discrepncia ao grande
esforo feito pela cidade no sentido de ir ao encontro dos habitantes em situao de maior risco e de os salvar. Acontece que
a razo pela qual o gabinete do principal responsvel pela rea da sade de Nova Iorque s atribuiu 31 mortes onda de calor
teve a ver com a aplicao estrita do protocolo em vigor para casos de golpe de calor. Pelos critrios de Chicago, os nmeros
ascenderiam s centenas (Prez-Pea, 2006). S se declara algum clinicamente morto por golpe de calor se tiver morrido
com uma temperatura corporal de 40,6 graus e desde que partida esteja excluda uma srie de doenas associadas.
67 No h uma nica notcia nos jornais sobre os mortos ou as suas famlias, tal como no se fala do conceito da vtima. Uma
figura simblica como , em Portugal, o Presidente da Repblica nunca se pronunciou sobre o assunto. H que recordar que,
no dia 3 de setembro de 2003, o Presidente Jacques Chirac esteve presente no cemitrio de Thiais (Val-de-Marne), no funeral
colectivo de 57 cadveres no reclamados.
40

Os bitos resultantes das ondas de calor no vieram colocar qualquer problema aos
dispositivos poltico-sociais que caracterizam a sociedade portuguesa. E apesar da presena de
dispositivos tcnicos e de alerta, preciso mobilizar e preparar devidamente tanto as pessoas
como as instituies a fim de reduzir as mortes relacionadas com o calor, o que implica uma
particular coordenao dos organismos, prticas, instituies, e dos planos existentes, assim
como uma noo alargada da responsabilidade e do dever pblicos (Briggs e Mantini-Briggs,
2003). Como bem observa Latour (2007), a durabilidade das associaes deve-se ao modo
como as leis e as tcnicas se articulam. Para se conseguir uma reduo eficaz, em Portugal,
do nmero de mortes relacionadas com o calor, impe-se consagrar e traduzir no plano
jurdico-institucional a preocupao com os idosos e com os mais vulnerveis da sociedade,
bem como os correspondentes dispositivos sociotcnicos.

41

3. A emergncia de uma nova epidemia


As mortes relacionadas com a onda de calor no Vero de 2003 na Europa tiveram resposta
imediata por parte das organizaes internacionais que regulam as questes de sade a nvel
europeu e mundial. Numa reunio da quinquagsima terceira sesso do Comit Regional da
Organizao Mundial de Sade para a Europa, realizada em Viena (setembro de 2003), uma
nota distribuda aos delegados mostrava a necessidade de identificar as intervenes
economicamente rentveis, incluindo sistemas de aviso de ondas de calor capazes de salvar
vidas (OMS, 2003). A eram mencionados como exemplos os casos de Frana e de Portugal,
e feita referncia ao papel determinante que o Instituto Francs para a Vigilncia da Sade
Pblica teve ao contactar instituies anlogas da Europa e ao iniciar um trabalho de
investigao internacional de grande envergadura sobre a epidemiologia das ondas de calor.
Embora na altura j houvesse disponvel, sobretudo nos EUA, bibliografia cientficoacadmica acerca do impacto das ondas de calor na sade, o fenmeno nunca foi
perspectivado em termos de epidemia. Foi graas ao impulso de investigadores e de
epidemiologistas franceses que as mortes relacionadas com o calor passaram a ser
classificadas pela Organizao Mundial de Sade e, nomeadamente pelo Gabinete Regional
para a Europa, como epidemia (OMS, 2003:6).68 Segundo Charles Briggs (2003: 275-284), a
classificao de uma doena implica a existncia de um crontopo especfico.69 A doena ,
assim, definida em termos de categorias respeitantes pessoa, ao lugar, tempo e topografia.
Trata-se de um quadro interpretativo que torna possvel protocolos e polticas concretos, bem
como uma articulao entre as instituies internacionais e os Estados-nao.
A classificao como epidemia das mortes relacionadas com o calor, independentemente
da medicalizao das respectivas causas e consequncias, levou mobilizao de instituies
internacionais como a Organizao Mundial de Sade e a Comisso Europeia, tendo em vista
o financiamento de projetos de investigao internacionais de natureza comparativa, a
definio de polticas comuns e o estabelecimento de protocolos de uniformizao.
A dimenso poltica no deixa de estar presente, como se depreende do facto de os
Estados procurarem gerir os impactos repentinos e negativos das ondas de calor mobilizando
os dispositivos tcnicos e comunicacionais de maneira a restaurar a confiana dos cidados.
V-se isso claramente no documento produzido por ocasio do Sexto Frum do Futuro sobre
Comunicao em Situao de Crise:
Este tema da comunicao em situao de crise prende-se com o Quinto Frum do
Futuro sobre Instrumentos de Tomada de Deciso para Resposta Rpida, realizado em Madrid
em Dezembro de 2003. O Quinto Frum do Futuro versou estudos de caso de resposta rpida,
tais como as epidemias das ondas de calor ocorridas em Frana e Portugal no Vero de 2003.
Embora esta realizao se centrasse principalmente na deteco precoce de crises e na
preparao para as enfrentar, detectou-se que as falhas de comunicao eram caractersticaschave das situaes de crise. A Frana, por exemplo, viveu um perodo de sobremortalidade
durante a fase de calor extremo que se fez sentir em agosto de 2003. No foi realizada
qualquer conferncia de imprensa, e nos grandes meios de comunicao social poucas foram
as intervenes directas a prestar informao e aconselhamento de ndole cientfica.
possvel que o silncio das autoridades tenha contribudo para alimentar os temores pblicos e
minar a crena de que as autoridades tinham a situao sob controlo. A crise da onda de calor
68

Esta no uma questo pacfica entre os epidemiologistas. Nobert Gualde (2006: 14), por exemplo, prope uma definio
restrita que passa pela existncia de um agente patognico, recusando a classificao de epidemias para depresses, enfartes
do miocrdio, etc.
69 Charles Briggs utiliza o conceito, originariamente cunhado por Mikhail Bakhtin.
42

deu-se no s por causa da sobremortalidade mas tambm devido diminuio da confiana


pblica nos decisores (WHO, 2004e: 1).
Enquanto epidemia, a onda de calor veio levantar questes de sade pblica, de
vigilncia, de preparao, de capacidade de resposta em situaes de emergncia, de
comunicao poltica, de gesto da confiana, e de cooperao entre os Estados atravs das
instituies internacionais. O crontopo especfico situa o comeo da epidemia na Europa no
ano de 2003. Embora se trate de uma epidemia sazonal, que afecta sobretudo os pases
desenvolvidos com uma elevada percentagem de populao idosa, a articulao com
preocupaes relativas ocorrncia de condies meteorolgicas e climticas extremas
rapidamente a transformou numa preocupao de mbito mundial.70 Esta tendncia foi
reforada pelo relatrio de 2007 do Painel Intergovernamental sobre Alteraes Climticas,
segundo o qual as ondas de calor assumem um papel relevante nas projeces futuras das
alteraes do clima.71
Nas suas conferncias do Collge de France, de 1976, Michel Foucault (1997) enumera,
entre os temas relacionados com as questes biopolticas da morbidade, no propriamente as
epidemias, mas as doenas habitualmente predominantes numa dada populao, juntamente
com os problemas da velhice e o tipo de acidentes cobertos por seguro (Rabinow e Rose,
2003).
Com as ondas de calor que afectaram a Europa em 2003, somos confrontados com a
produo de uma nova epidemia que associa o calor aos idosos e os entrelaa no tecido social
juntamente com uma mirade de instituies, de vnculos e de dispositivos que obrigam os
Estados a intervir no sentido de impedir, gerir e reduzir os impactos no plano da sade e no
plano poltico e simblico. A nova epidemia vai para alm dos mecanismos dos seguros,
funcionando como experincias que permitem o acesso privilegiado a uma certa forma de
existncia dos Estados (Linhardt e Bellaing, 2005: 298) e da cooperao internacional. Ns
temos acesso a determinadas formas de fazer poltica, de definir as questes da cidadania e de
conter eventuais extravasamentos e a contestao da legitimidade do prprio Estado. Os
esforos da Organizao Mundial de Sade Europa e dos seus membros no sentido de
desenvolverem instrumentos de tomada de deciso para resposta rpida e estratgias de
comunicao para situaes de risco relacionadas com as ondas de calor so prova da
conscincia que os dirigentes nacionais possuem dos efeitos de desgaste causados pelas
mortes de idosos.
Muitos estudos sociolgicos sublinham que a confiana nos sistemas abstractos, e
sobretudo nos sistemas periciais, uma caracterstica fundamental das instituies modernas.
Igualmente crucial, em tempos de crise ou de catstrofe, o papel da confiana nas fontes de
informao (Irwin et al., 1996; Jasanoff, 1994; Laird, 1994; Lantz, 2004, van Eijndhoven,
1994). medida que a modernidade foi substituindo o conceito de fortuna pelo de risco, o
contexto da confiana foi-se expandindo significativamente, do mesmo modo que foi
aumentando o papel dos Estados na sua regulao (Luhmann, 1993). Mas como justamente
sustenta Boaventura de Sousa Santos (1995), com a crescente discrepncia entre a capacidade
de agir e a capacidade de prever, os riscos aumentaram de uma forma drstica, em termos
quer de escala, quer de frequncia. Este facto levanta novos desafios regulao do risco por

70

A associao entre as ondas de calor vistas como epidemias e a ocorrncia de fenmenos meteorolgicos e climticos
extremos suscitou iniciativas conjuntas da Organizao Mundial de Sade Europa com a Comisso Europeia,
nomeadamente o projeto EuroHEAT e o projeto Alteraes Climticas e Estratgias de Adaptao para a Sade Humana
(cCASHh). Existe ainda o projeto europeu HeatWave, dirigido por Jean-Marie Robine, investigador do INSERM.
71 interessante notar que, nos EUA, as ondas de calor comeam agora a ser debatidas sob a designao de a epidemia
ignorada (Chiang, 2007).
43

parte dos Estados, principalmente devido s dinmicas transnacionais em presena e


crescente exigncia dos cidados no que respeita segurana e existncia de medidas e
planos claros de preveno e atenuao do risco (Lemieux e Barthe, 1998: 12).
Impe-se, por conseguinte, estudar os regimes de regulao do risco (Hood, Rothstein, e
Baldwin, 2001) e as respectivas adaptaes cooperao transnacional e transferncia de
tecnologias, bem como aos dispositivos e protocolos necessrios a fazer face globalizao
dos riscos. A dissociao da nao e do Estado proposta por Ulrich Beck (2001) desvia as
atenes dos mecanismos materiais e simblicos que operam no terreno da poltica interna
dos Estados e na luta poltica que emerge em resultado da ocorrncia de acontecimentos
extremos (Klinenberg, 2002), como demonstram os estudos de caso apresentados neste
captulo. E isto acontece porque o estabelecimento de um terreno poltico requer uma incluso
explcita, uma justificao e uma explicitao das escolhas individuais, e requer tambm que
certos factos e certos debates se tornem perceptveis para certos pblicos especficos (Barry,
2001; Callon, Raberahisoa, 2004).
Em Frana, a onda de calor de 2003 conduziu a uma mudana profunda nos dispositivos
sociotcnicos respeitantes vigilncia e gesto dos impactos na sade gerados pelas ondas
de calor. Em Portugal as mudanas foram menos visveis, ou melhor, apesar de existentes
tiverem uma aco pouco eficaz. As diferenas entre os dois pases tm a ver com as
diferenas das respectivas culturas polticas, com os diferentes papis desempenhados pelos
meios de comunicao social e com o grau de abertura s crticas por parte das instncias
polticas. A existncia de conhecimento e de dispositivos tcnicos no basta se as disposies
correctas no forem plasmadas em desenhos jurdico-institucionais capazes de incorporar e
envolver a totalidade dos cidados no sistema poltico e numa tica da prestao de cuidados
(somos todos vulnerveis) (Paperman, 2003), para alm de uma ecologia do medo (Davis,
1998). Finalmente, para desmantelar os mecanismos que normalizam as mortes a mais, que
perpetuam os insuportveis silncios ou que permitem a existncia de cadveres no
reclamados, de esperar que os cientistas sociais dem o seu contributo.

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53

II Parte Estudo de caso 2

54

As minas de urnio em Frana e Portugal


Pedro Arajo1 e Jos Manuel Mendes2

Nota prvia
As histrias do urnio integram uma histria mais vasta, mais complexa, mais distante,
tambm, ideolgica, poltica e tecnologicamente: a histria do nuclear.3 As histrias do urnio
e as histrias do nuclear entrelaam-se, a segunda, porm, ofuscando a primeira,
extravasando, como refere Gabrielle Hecht em captulo constante deste relatrio, as escalas do
tempo e do espao.4 As histrias do urnio, pelo contrrio, so inevitavelmente cativas de um
tempo e, mais ainda, de um espao.
Ser aqui questo de urnio, enquanto facto em bruto (Gunter e Kroll-Smith, 2006:
198) que existe para alm dos desideratos e valores humanos, e de nuclearidade (Hecht, 2006;
2009), enquanto categoria tecno-poltica continuamente contestada, cujos parmetros de
definio dependem da histria e da geografia, da cincia e da tecnologia, dos corpos e das
polticas, dos estados e dos mercados. Ser questo de urnio e de nuclearidade, mas num
momento particular daquelas que configuram as suas temporalidades em dois territrios: a
Urgeiria, em Portugal, e a regio do Limousin, em Frana. Comecemos, ento, por situar a
anlise no espao e no tempo.
A anlise que nos propomos desenvolver parte de dois territrios, em Portugal e em
Frana, nos quais a explorao de urnio foi irreversivelmente marcante: a Urgeiria e a
regio do Limousin. Distintos no impulso que conferiram ao desenvolvimento nacional da
indstria nuclear, estes territrios partilham duas importantes semelhanas que serviram de
ponto de partida para o exerccio comparativo que nos propomos empreender. Por um lado, a
Urgeiria e o Limousin foram, sem dvida, os territrios onde, em Portugal como em Frana,
a explorao de urnio mais se desenvolveu e adquiriu dimenso nacional e internacional. Por
outro, ambas as histrias da indstria uranfera nestes territrios culminam, no final do sculo
XX, num reconhecimento algo tardio do passivo ambiental gerado pela explorao desse
minrio. Meio sculo depois, no caso do Limousin, e quase um sculo, no caso da Urgeiria,
findos a extraco e tratamento de urnio, o momento histrico ao qual ambos os casos nos
reportam e no qual nos deteremos para abrir a cena sobre os actores que lhe do corpo
o do tempo incerto da radioactividade (Brunet, 2004). A designao de tempo incerto no
poderia ser mais acertada. Num caso como no outro, encerrada a actividade, o urnio e a sua
Pedro Arajo investigador do Centro de Estudos Sociais Laboratrio Associado e membro do Ncleo de Estudos sobre
Polticas Sociais, Trabalho e Desigualdades (POSTRADE). Mestre em Sociologia pela Faculdade de Economia da
Universidade de Coimbra e licenciado pela mesma Faculdade. Os seus interesses de investigao centram-se em questes
relacionadas com o desemprego e as experincias do desemprego, os Conselhos de Empresa Europeus e, mais recentemente,
o risco e a cidadania.
2 Jos Manuel Mendes doutorado em Sociologia pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, onde exerce as
funes de Professor Auxiliar. Investigador do Centro de Estudos Sociais, tem trabalhado nas reas das desigualdades,
mobilidade social, movimentos sociais e ao coletiva e, mais recentemente, nas questes relacionadas com o risco e a
vulnerabilidade social.
3 A histria do nuclear em Portugal, permanecendo ainda em grande parte por contar, encontra vlidos contributos em Sousa
et al. (1978); Oliveira (2002); Taveira (2005); Rodrigues (2006). Relativamente Frana, Cf., entre outros, Aileret (1968);
Vasse (1998); Hecht (2004); Reuss (2007); Leridon (2009).
4 A minerao de urnio constitui a primeira etapa do chamado ciclo do combustvel nuclear que descreve todas as operaes
relacionadas com a obteno e preparao do combustvel, o seu uso num reactor e o manuseamento do combustvel usado.
1

55

explorao desprendem-se definitivamente do contexto de familiaridade no qual se


encontravam e passam a ser fonte de incerteza (Vide captulo de Olivier Borraz neste
relatrio). Incerteza relativamente ao patrimnio negativo que legaram aos territrios e s
geraes vindouras. E, mais importante, incerteza relativamente ao seu controle no passado e
sua gesto no futuro por parte dos responsveis pela actividade e pelo Estado. este o
tempo durante o qual esto presentes as condies para que, em Frana, uma associao
ambiental se oponha ao gigante francs do nuclear, a COGEMA (hoje, AREVA NC), e que,
em Portugal, o dever assumido por sucessivos governos de proceder requalificao
ambiental dos antigos stios minrios encontre resistncia local na voz dos ex-trabalhadores
da ENU.
O que procuraremos tornar saliente so as diferentes configuraes que, em Frana e em
Portugal, assume a relao entre o Estado, o territrio e a populao, quando mediadas pela
redescoberta da nuclearidade do urnio, tomando-se como pontos de entrada, no caso
francs, o processo judicial que ops a associao Sources et Rivires du Limousin (Fontes e
Rios da regio Limousin, SRL) COGEMA e, no caso portugus, nos inesperados protestos
que emergiram na sequncia da requalificao ambiental da rea mineira da Urgeiria.

1. As temporalidades do urnio na regio Limousin e na Urgeiria: dos


tempos ureos do urnio incerteza da radioactividade
1.1. As temporalidades do urnio na regio Limousin
A descoberta de minrios de urnio no departamento da Haute-Vienne, regio do Limousin,
data de Outubro de 1804. No entanto, a indstria do urnio apenas principia no final da II
Guerra Mundial, tendo sido fundamental para o seu desenvolvimento a criao do
Commissariat lEnergie Atomique (Comissariado para a Energia Atmica, CEA) pelo
General de Gaulle.5 De 1947 a 1949, o CEA realiza diversas misses de prospeco cujo
sucesso culmina na descoberta dos principais jazigos da regio (Fanay, Sagnes, Margnac,
Burgeaud, Fraisse-les-Gorces e Bellezane) que faro da Diviso Mineira da Crouzille o mais
importante distrito uranfero francs (Guiollard, s/d; Bavoux e Guiollard, 1998; Brunet,

5O

Comissariado para a Energia Atmica (CEA) um estabelecimento pblico de carcter cientfico, tcnico e industrial que
tem por misso desenvolver aplicaes da energia nuclear nos domnios cientficos, industrial e da defesa nacional. O CEA
foi criado em Outubro de 1945, pelo governo provisrio do General Charles de Gaulle, na sequncia da proposio de
Frdric Joliot-Curie (fsico francs, Alto Comissrio para a Energia Atmica) e Raul Dutry ( data, Ministro da
Reconstruo e do Urbanismo, e, posteriormente, administrador do CEA). De acordo com o despacho constitutivo do CEA,
este destinava-se, ento, prossecuo de pesquisas com vista utilizao da energia nuclear nos domnios da cincia,
indstria e defesa nacional. Na sequncia de divergncias quanto utilizao dos recursos nucleares, Frdric Joliot-Curie
substitudo, em 1950, por Francis Perrin. At ento orientado para a investigao fundamental, comummente oposta
investigao aplicada, o CEA lana-se na procura de aplicaes militares e civis para a energia atmica. Apesar do governo
francs ainda se no ter oficialmente decidido pela construo da bomba atmica, as condies so criadas para que tal
pudesse acontecer. Em 1960, a Frana realiza o seu primeiro ensaio nuclear, no deserto do Sara, dois anos aps ter anunciado
a inteno de construir uma bomba atmica. De entre os diversos acontecimentos que marcaram a vida do CEA, salienta-se a
fuso da filial CEA Indstrias com a FRAMATOME e a COGEMA para formar um novo grupo: a AREVA. A AREVA foi
criada em setembro de 2001, pela fuso, para muitos, improvvel, da CEA Indstrias, da FRAMATOME e da COGEMA,
pela mo de Anne Lauvergeon, que, em 2006, ocupava o segundo lugar do ranking da revista Fortune das businesswomen
mais poderosas do mundo. O grupo detm, hoje, integralmente, a AREVA T&D (Transmisso e Distribuio de
Electricidade, adquirida Alstom em 2004) e a AREVA NC (Nuclear Cycle), e 66% da Areva NP (Nuclear Power, exFRAMATOME). A AREVA NC COGEMA at Maro de 2006 quando todas as filiais da AREVA adoptaram uma nova
identidade pertence a 100% ao grupo AREVA e especializada nas actividades ligadas ao ciclo do urnio enquanto
combustvel nuclear: explorao mineira, produo e enriquecimento do combustvel, tratamento e reciclagem dos
combustveis usados, e desmantelamento e requalificao das instalaes.
56

2004). Aqui nasce a mina de Henriette, a primeira mina de urnio francesa, que ser
explorada de 1950 a 1958. Em 1956, decidida a construo de uma fbrica de tratamento em
Bessines (Haute-Vienne, Limousin), a SIMO, cuja laborao se inicia em 1958 e durar at
1993. Em 1976, o CEA cede sua filial COGEMA a explorao das minas em territrio
metropolitano, e esta assegurar a explorao do minrio at 1995, altura em que encerrada
a Diviso Mineira da Crouzille.
O acidente da central nuclear de Three-Mile Island (EUA), em Maro de 1979, provoca
uma desacelerao generalizada na construo de centrais nucleares e, consequentemente,
uma recesso nos preos do urnio.6 Os progressos tcnicos no tratamento dos minrios e nos
mtodos de explorao, por um lado, e as reestruturaes, por outro, permitiro Frana fazer
face crise at 1988, altura para a qual estava programado o encerramento das principais
exploraes. O ano de 1988 , de facto, um ano nico na explorao de urnio (5,6% da
produo mundial) e marca igualmente o incio do encerramento de minas em Frana. A
Diviso Mineira da Crouzille encerrar em 1995 (Guiollard, s/d). A explorao, por parte da
AREVA NC, ex-COGEMA, desloca-se, ento, exclusivamente, para o estrangeiro (Austrlia,
Nigria, Gabo, Canad, etc.).
Hoje, o Complexo Industrial de Bessines substituiu a Diviso Mineira da Crouzille e, sob
a responsabilidade da AREVA, emprega uma centena de pessoas repartidas em trs
organismos: o Servio de Estudos de Procedimentos e Anlises (Service dtudes de
Procds et Analyses, SEPA); o servio de armazenamento de urnio empobrecido; e o
Centro de Estudo e Acompanhamento das Antigas Actividades Mineiras (Centre dtude et
de Suivi des Anciennes Activits Minires, CEESAM) cuja funo consiste em gerir todos os
stios mineiros francs encerrados (Grenetier, 2002).
Para a explorao do urnio na regio do Limousin, Philippe Brunet (2004) identifica trs
temporalidades: o tempo ureo do urnio (1949-1973), o tempo contestado do nuclear (19741987), e o tempo incerto da radioactividade (1988-2001) (Quadro 1).7
Quadro 1. As temporalidades do urnio na regio Limousin
Tempo ureo do urnio
(1949-1973)
Urnio como bem comum

Tempo contestado do nuclear


(1974-1987)

Tempo incerto da
radioactividade
(1988-2001)

Ameaa ao urnio como bem Contestao aberta ao urnio


comum
como bem comum

Ausncia da questo
ambiental

Emergncia da questo
ambiental

Afirmao e legitimao da
questo ambiental

Ausncia da questo da
sade pblica

Emergncia da questo da
sade pblica

Afirmao e legitimao da
questo da sade pblica

Presena interna da questo


Presena reforada da
Ausncia pblica da questo
da sade profissional
questo da sade profissional
da sade profissional
Retornos materiais e
simblicos nacionais da
explorao mineira

Negociao local dos retornos


da explorao mineira

Redefinio local e regional


dos retornos ps-minas

As minas de urnio conhecero uma primeira recesso durante os anos 60 devido ao excesso de produo, queda do preo
do urnio e ao atraso na instalao das centrais nucleares. Em 1973, o primeiro choque petrolfero relana a prospeco e a
produo de urnio, com os preos a dispararem novamente (Guiollard, s/d).
7
A regio do Limousin uma das 26 regies francesas. Composta por trs departamentos (diviso administrativa francesa),
Corrze, Creuse e Haute-Vienne, esta situa-se quase totalmente no Massivo central francs.
57

Em traos gerais, o primeiro perodo o tempo ureo do urnio (1949-1973)


corresponde quele durante o qual, sob a gide do Comissariado para a Energia Atmica, o
urnio constitui um bem comum incontestado e durante o qual a questo ambiental no se
coloca. No contexto de reconstruo material e moral do ps-guerra, a Frana faz da
independncia nacional um dos factores chave de mobilizao da Nao e do
desenvolvimento da tecnologia atmica, da afirmao de uma Frana tecnolgica, um dos
meios realizao desse objectivo (Hecht, 2004; Brunet 2004). A energia atmica implica
duas condies indissociveis: o domnio tecnolgico e o domnio do recurso energtico, ou
seja, o urnio. A contingncia de se encontrar urnio na regio do Limousin ir alterar o seu
porvir, arrancando o territrio, tal com acontece na Urgeiria, ao seu destino rural. A opo do
governo francs, em 1973, pelo desenvolvimento de um programa de energia electronuclear
ir, de facto, provocar duas consequncias na Diviso Mineira da Crouzille: primeiro, uma
evoluo drstica nas tcnicas de explorao, na produo e no nmero de efectivos; e,
segundo, a transformao da configurao agro-industrial, at ento existente, numa
configurao industrial (Brunet 2004).
O segundo tempo do urnio o tempo contestado do nuclear (1974-1987) , aquele
durante o qual as elites regionais procuram renegociar com o Estado as contrapartidas da
explorao de urnio. O objectivo o de evitar a dependncia do crescimento da regio
relativamente explorao mineira, o que induziria uma relao colonial, para, tomando
partido dessa riqueza, desse trunfo para a regio, desenvolver actividades relacionadas com
o nuclear (Brunet, 2004: 144). A diferena relativamente ao tempo anterior prende-se com o
futuro. Enquanto no tempo ureo do urnio o territrio procurava apenas uma compensao
imediata (impostos, taxas profissionais, etc.), no tempo contestado do nuclear o que as elites
regionais procuram que a explorao de urnio seja acompanhada por um desenvolvimento
industrial durvel e qualificado (Brunet, 2004: 146). neste contexto, que se exacerba o
discurso anti-colonialista nas reivindicaes da regio relativamente a um Estado surdo aos
seus apelos e vido das suas riquezas (Idem). Interessante, esse discurso continuar presente,
desta feita, para garantir que o explorador (a AREVA) assuma as suas responsabilidades
relativamente requalificao ambiental da regio. Nas palavras do Presidente do Conselho
Regional do Limousin:
H um aspeto que me perturba neste caso que o facto de, uma vez explorados os stios mineiros, estes
terem sido abandonados como um trapo velho. Quer dizer, a empresa exploradora trabalhou aqui como
exploradores em frica: pilharam os recursos e foram-se embora. Hoje, alis, estamos a tentar fazer com
que regressem e com que assumam as suas responsabilidades. [] Havia esta ideia de que uma vez que se
tinha pilhado o subsolo de um territrio era possvel partir impune. Isso que no aceitvel. (Entrevista a
Jean-Paul Denanot, Presidente do Conselho Regional do Limousin, 22.01.2009)

igualmente neste perodo que, pelo vis da contestao ao nuclear, as associaes


ambientais comeam a dar visibilidade aos efeitos da explorao mineira e do tratamento de
urnio. Todavia, no decurso do tempo contestado do nuclear, a questo industrial continuar
predominante e a sua resoluo local continuar a assentar, tal com anteriormente, numa
abordagem contratual visando interesses privados e particulares. Incapaz de descolar, a
questo ambiental continuar neste tempo ainda grandemente marginal (Brunet, 2004: 196).
Finalmente, com o encerramento das minas no final dos anos 80 e o fim do ciclo de
explorao de urnio em territrio nacional, medida que se dissolve a questo industrial
afirma-se a questo ambiental (Brunet, 2004: 18). este o perodo durante o qual, perante a
incerteza relativamente ao legado da explorao de urnio para os trabalhadores e,
principalmente, para a sade pblica e para o ambiente, a questo ambiental ganha
58

legitimidade e, posteriormente, por via da emergncia de novos actores e do processo judicial


movido contra a COGEMA, uma nova dimenso.
As questes mais prementes so, agora, a da requalificao e monitorizao dos antigos
stios mineiros e a gesto dos resduos da actividade. No mais questo de urnio como
recurso cuja explorao cessou ou de nuclear como indstria rompido que foi o elo que
a ligava directamente explorao mineira , mas de radioactividade enquanto fenmeno
fsico portador de riscos sanitrios e ambientais e como smbolo de convergncia dos dois
perodos anteriores. A questo ambiental mobiliza uma configurao de actores distinta da
presente no tempo contestado do nuclear, permanecendo activos os eleitos regionais e as
associaes, apagando-se os eleitos locais e desaparecendo os mineiros do espao pblico
(Brunet, 2004: 203).
Dois acontecimentos marcam o tempo incerto da radioactividade, contribuindo
distintamente para a afirmao da questo ambiental. O primeiro, no incio dos anos 90, diz
respeito ao projeto de armazenamento de urnio empobrecido em Bessines e ao inqurito
pblico no centro do qual este se encontrou. Acontecimento que contribuir para a aquisio
de grandeza da questo ambiental ao tornar patente que esta problemtica no se limita
somente ao patrimnio negativo j existente no antigo stio mineiro, mas extravasa, por via da
incerteza do risco, as suas fronteiras espaciais (dos antigos stios mineiros para o conjunto do
territrio) e temporais (do passado s geraes futuras). As elites regionais, pela voz do
Conseil Rgional du Limousin (Conselho Regional da regio Limousin), ope-se ao projeto,
considerando que tal seria fazer da regio o caixote do lixo radioativo da Frana com
efeitos nocivos imagem do Limousin verde, ao seu turismo e sua agricultura de
qualidade, ou seja, estratgia de reconverso da regio. Os eleitos locais, apoiados pelos
habitantes de Bessines, pelos antigos trabalhadores e pelos sindicatos, revelam-se menos
ruidosos, continuando a esperar que a COGEMA assegure uma dinmica de
desenvolvimento e postos de trabalho na base dos quais sempre se encontrou, ou seja, que,
por via do armazenamento, a COGEMA d continuidade questo industrial.
A maior mobilizao [da populao] foi a propsito do armazenamento de resduos radioativos. Este aspeto
pode parecer secundrio mas importante. Quando a COGEMA decidiu fechar as minas Alis, todos os
problemas s surgem quando as minas encerram. Antes disso, a empresa representava um tal peso
econmico na regio que pouca gente quereria falar disso com medo de perder o emprego e de beliscar a
economia da regio. Quando a empresa fecha as minas, fez um acordo com a municipalidade de Bessines,
na qual estava a fbrica, os laboratrios, etc. Quando as minas fecharam, ficaram dois laboratrios. A
COGEMA convidou um dia a municipalidade de Bessines para ir a Pierrelatte, que um stio nuclear, para
lhes dizer o seguinte: ns temos aqui urnio empobrecido e o que propomos que armazenem em Bessines
parte desse urnio. Isso que fez gritar as associaes ambientais! Isto que foi o escndalo! [] Por
exemplo, o antigo presidente do Conselho Regional disse claramente que se tratava de fazer da regio um
caixote do lixo radioativo. A municipalidade de Bessines tinha medo que a COGEMA, caso no aceitasse o
armazenamento do urnio, fechasse os dois laboratrios que ainda se encontram l e que interrompesse toda
a actividade na regio. A verdade que, do ponto de vista econmico, isso teria sido catastrfico.
Acabaram por aceitar o armazenamento e foi construdo um armazm ao ar livre em Bessines. Isso s para
lhe dizer que foi mais uma acha na fogueira. (Entrevista a Christian Blangard, Jornalista, 21.01.2009)
O professor de medicina disse ao presidente da cmara de Bessines quais eram os perigos e esse presidente
da cmara, que se chamava Bernard Brouille, respondeu que no queria um deserto verde em Bessines. Que
preferia camies e indstria No percebeu nada ou no quis compreender. (Entrevista a Bernadette
Prieur, Association de Dfense de lEnvironnement des Pays Ardien et Limousin, 30.01.2009)

As associaes ambientais, por sua vez, orientam definitivamente o debate para a questo
ambiental afastando o desenvolvimento industrial ao mesmo tempo que as eventuais
contrapartidas econmicas que poderiam advir do armazenamento. O que procuram que a

59

questo no fique irremediavelmente cativa de um nico espao, Bessines, mas extravase as


fronteiras controladas da antiga Diviso Mineira, para incluir outros actores que no os que
beneficiaram e beneficiam directamente da presena da AREVA. A argumentao das
associaes ambientais vai no sentido de fazer do projeto de armazenamento uma prova de
verdade relativamente s autoridades pblicas e a todos quanto tiveram responsabilidades
polticas no territrio para determinar, de uma vez por todas, se se mantm a cumplicidade
entre explorador, autoridade pblica e eleitos (Brunet, 2004: 223). Provada aos olhos das
associaes ambientais a cumplicidade entre estes agentes, facilmente se compreender que a
nica forma de retirar o territrio e o seu destino deste arranjo ser impulsionar um novo
arranjo.
Eu acho que j demos muito ao Limousin e que agora acho que podamos ficar por aqui. No fomos, no
fundo, muito gratificados pela mais-valia econmica que demos ao pas. Fomos um bocado pilhados e,
hoje, as pessoas batem-se para que haja um retorno (Entrevista a Jean-Paul Denanot, Presidente do
Conselho Regional do Limousin, 22.01.2009)
Durante muito tempo a radioactividade ficou associada aos extremos Aqui estamos num domnio mais
banal, no domnio de explorao mineira. Isto no Chernobyl. No o mesmo gnero de catstrofe. No
comparvel! No a mesma escala! Mas preciso falar dos problemas quando eles se colocam e estamos
numa regio onde eles vieram superfcie e penso que tivemos razo em coloc-los. (Entrevista a
Christian Blangard, Jornalista, 21.01.2009)

No tempo incerto da radioactividade confluem, pois, duas incertezas, a incerteza


econmica resultante do fim da indstria uranfera, mais restrita, e a incerteza da
radioactividade, que vai ganhando grandeza medida que, finda a explorao, se liberta da
sua relao directa com uma zona circunscrita de explorao (a Diviso Mineira), para se
estender no espao (a regio, o territrio nacional), no tempo (as geraes futuras) e nas suas
implicaes (o ambiente e a sade pblica). A aco das associaes ambientais ir, nesta
medida, no sentido de obrigar o explorador a permanecer de outro modo ao territrio que
explorou. Como salienta Didier Gay (2006), do Instituto de Radioproteo e Segurana
Nuclear (Institut de Radioprotection et de Sret Nuclaire, IRSN) e membro do Grupo de
Peritagem Pluralista Minas do Limousin:
Em Frana, o envolvimento prtico do grupo (AREVA) nas antigas zonas mineiras
consiste na assuno do legado social e ambiental. Desta perspectiva, os antigos lugares
mineiros podem ser vistos como um fardo, sendo a questo fulcral como os mesmos podem
ser definitivamente encerrados e libertados do controlo regulatrio. Por outras palavras, a
questo de fundo como vender este legado e abandonar o jogo. De outro ponto de vista, o
legado social e ambiental tambm uma ameaa potencial imagem da AREVA como uma
empresa sustentvel. Este aspeto ainda mais relevante dado que, para alm da sua actividade
mineira, o grupo AREVA tambm uma das maiores empresas no negcio do nuclear, tanto
em Frana como a nvel mundial. Como um actor nuclear, est no centro de um escrutnio
rigoroso de vrios stakeholders, de ONGs ambientais como tambm de polticos e dos meios
de comunicao social. Este contexto obriga a AREVA a respeitar integralmente as suas
obrigaes, e at a actuar de uma forma proactiva.
Como veremos, no caso da Urgeiria, em Portugal, verifica-se um movimento oposto: o
Estado, assumindo a requalificao ambiental como uma sua responsabilidade e um seu
dever, regressa ao territrio atravs, por um lado, de um programa nacional e de uma
empresa pblica e, por outro, de um enquadramento jurdico e de um enquadramento tcnico,
que iro contribuir para confinar a controvrsia.

60

1.2. As temporalidades do urnio na Urgeiria


Para a Urgeiria propomos, pela nossa parte, igualmente trs temporalidades: o tempo
tacteante do urnio (1913-1962), o tempo ureo do urnio (1962-1990), e o tempo incerto da
radioactividade (1990-2008) (Quadro 2).
Quadro 2. As temporalidades do urnio na Urgeiria
Tempo incerto da
radioactividade
(1990-2008)

Tempo tacteante do urnio

Tempo ureo do urnio

(1913-1962)

(1962-1990)

Urnio como bem comum


mitigado

Urnio como bem comum

Contestao aberta ao urnio


como bem comum

Ausncia da questo
ambiental

Ausncia da questo
ambiental

Afirmao da questo
ambiental

Ausncia da questo da
sade pblica

Ausncia da questo da
sade pblica

Afirmao da questo da
sade pblica

Presena mitigada da questo Presena interna da questo


da sade profissional
da sade profissional
Retornos exteriorizados da
explorao mineira

Retornos materiais e
simblicos nacionais da
explorao mineira

Presena pblica da questo


da sade profissional
Redefinio central dos
retornos ps-minas

As temporalidades aqui definidas no encontram uma correspondncia directa com a


cronologia da explorao e tratamento de urnio na Urgeiria, assentando a sua formulao,
por um lado, no significado do urnio e, por outro, na ausncia, primeiro, e na emergncia,
depois, da questo ambiental.
Em Portugal, a histria do urnio ter comeado em 1907, com a descoberta dos
primeiros jazigos urano-radferos.8 Na Urgeiria, a aventura do urnio inicia-se em 1913 com
a descoberta de uma pedra pouco vulgar [] que exames revelaram possuir elevado teor de
urnio (Veiga, 2006: 257). De 1913 a 2001, a explorao e tratamento de rdio e,
posteriormente, de urnio sero da responsabilidade: da Henry Burnay & C. (1913-1931); da
Companhia Portuguesa de Radium, Lda. (1932-1962); da Junta de Energia Nuclear (19621977); da Empresa Nacional de Urnio, EP. (1977-1990); e, finalmente, da Empresa Nacional
de Urnio, SA. (1990-2001).
O tempo tacteante do urnio (1913-1962) corresponde ao arranque da aventura do
urnio e estende-se at interrupo da actividade privada no sector da explorao de
minrios de urnio, com os bens, concesses e direitos da Companhia Portuguesa de Rdio a
serem transferidos para o Estado, que passar a exercer essa actividade em regime de
monoplio.
A existncia e descoberta ocasional desses jazigos na Urgeiria deram, de facto, origem a
uma indstria votada, inicialmente produo de concentrados de rdio (at ao incio da II
Guerra Mundial) e s depois de urnio. este o tempo da Companhia Portuguesa de Radium,
tempo que, apesar de tacteante em relao ao significado do urnio, corresponde a um perodo
8

Os jazigos de urnio mais importantes encontram-se localizados na regio central do Pas (Beiras), dispostos na parte
ocidental do Macio Hesprico, abrangendo a Cordilheira Central (Serra da Estrela, Lous, S. Pedro de Aor, Gardunha), e
estendendo-se para poente at s Serras do Buaco, Caramulo e Montemuro. Na regio Centro, o urnio foi explorado em
diversas minas das quais se salientam as minas da Urgeiria, Bica, Castelejo, Cunha Baixa, Quinta do Bispo e Pinhal de Soto
(Romo et al., 2000: 103).
61

de crescimento, a nvel local, das infraestruturas industriais e sociais. 9 Nas palavras de Carlos
Veiga (2006: 265), [d]o complexo mineiro nasceu [] uma comunidade alicerada numa
rede de solidariedades, com aspiraes e necessidade comuns, com um forte enraizamento no
meio. A verdade que, do complexo mineiro nasceu, outrossim, uma comunidade dentro da
comunidade, um lugar, como muitos dos seus habitantes insistem ainda em chamar-lhe,
distinto de Canas de Senhorim. Os efeitos desta distino no se diluram completamente
depois da cessao da actividade do complexo industrial da Urgeiria e sero, como veremos,
importantes para compreender o modo como medida que a questo dos trabalhadores da
Empresa Nacional de Urnio ganha em dimenso meditica, vai perdendo em apoio local.
O urnio constitui, nesse perodo, um bem para aqueles que o exploram e para os
trabalhadores que neste aliceram as suas vidas. A nvel local, os benefcios da explorao,
excepo da Urgeiria, so quase nulos, situao que, alis, do ponto de vista de diversos
actores locais por ns entrevistados se manter independentemente da temporalidade
considerada.
A questo ambiental no se coloca durante o tempo tacteante do urnio, tal como
acontece no perodo seguinte: o tempo ureo do urnio (1962-1990). Na transio entre um
perodo e o outro encontra-se um elo fundamental: a Junta de Energia Nuclear (1954). Ser,
de facto, a partir da instalao da Junta de Energia Nuclear (JEN) que o urnio, do ponto de
vista poltico como do ponto de vista de uma elite emergente de tcnicos, engenheiros,
cientistas e acadmicos, ganhar relevo nas aspiraes do pas tanto a nvel nacional com
internacional. Frederico Gama Carvalho, Presidente do Instituto de Tecnologia Nuclear, num
discurso de 2004 proferido por ocasio da comemorao da passagem de 50 anos da criao
da JEN, salientava que: A Junta de Energia Nuclear surge como consequncia do
reconhecimento nos crculos dirigentes do Pas da importncia de desenvolver em Portugal
uma competncia mnima no domnio emergente do saber, da energia atmica, importncia
no apenas no plano das econmico, consideradas as suas aplicaes energticas e no
energticas, mas tambm na perspectiva das vantagens polticas a retirar desse
desenvolvimento em especial no quadro do relacionamento internacional do Pas (apud
Taveira, 2005).
O urnio carrega, neste perodo, um novo significado. Amlia Taveira (2005: 3) , a este
propsitio, esclarecedora: O valor potencialmente crescente que o urnio foi assumindo,
justificou, da parte do Governo portugus, a adoo, em 1950, de medidas destinadas a
reservar esta matria-prima para ser posta ao servio da Nao. Em particular, as empresas
que no detinham concesses de minrios de urnio passaram a ficar impedidas de os
exportar, excepto para o Reino Unido, nos termos do acordo Luso-Britnico de 1949.10 Essas
medidas desencadearam uma srie de negociaes entre os governos portugus e os dos pases

Uma placa ainda existente nos escritrios da Empresa Nacional de Urnio, atribui Companhia Portuguesa de Radium a
instalao, entre 1950 e 1951, a nvel industrial, da Oficina de Tratamento Qumico, de oficinas de serralharia mecnica e de
preparao de amostras, de um laboratrio de anlise qumica, de uma rede e central de distribuio elctrica, etc; e, a nvel
social, de 14 casas para empregados, 40 casas para operrios, redes de esgoto e fossas spticas, guas domsticas, a Casa do
Pessoal das Minas da Urgeiria (cujo grande impulsionador foi o Eng. James Ramsay), um campo de jogos, um parque
infantil, um balnerio, uma escola, um posto da GNR e um servio de incndios.
10 A importncia geoestratgica do urnio ir estar no centro de um moroso processo de negociao entre Portugal e
Inglaterra que culminou a 11 de julho de 1949 com a celebrao de um acordo para a extrao e exportao de urnio.
Acordo que representava, de facto, a entrega do monoplio da explorao de urnio a firmas inglesas e criava um regime de
excepo para a exportao do minrio. No contexto destas negociaes, a Urgeiria adquire um particular destaque j que do
acordo constara a instalao de uma fbrica para o tratamento qumico e produo de concentrados, estimando-se, ainda, que
a Urgeiria seria responsvel por 36% do total de produo das 10 minas consideradas no acordo e implicaria um
investimento que representava cerca de 30% do investimento total. Para uma anlise minuciosa dos trmites do acordo e da
diplomacia do urnio Cf. Castao (2006).
62

que dominavam a cincia e tecnologia nucleares (EUA, Reino Unido e Frana), o que
confirmava o valor dessa matria-prima. De facto, a mais-valia do urnio tornara-se patente
em trs vertentes que Portugal tambm iria contemplar: 1) como trunfo poltico nas relaes
internacionais propiciando a adeso do nosso Pas a instituies de gabarito internacional
incontestvel, como a Agncia Internacional de Energia Atmica, de que Portugal foi membro
fundador (1954), a Sociedade Europeia de Energia Atmica (1955) e a Agncia Europeia de
Energia Nuclear da OCDE (1957); 2) como moeda de troca para formao de pessoal e na
aquisio de equipamento; 3) como matria-prima para a eventual produo de electricidade e
para a introduo de novas tcnicas de melhoramento em sectores econmicos primordiais
para a economia e bem-estar dos portugueses.
A JEN era uma afirmao. As nossas reservas de urnio eram importantes a nvel mundial. E nos blocos
que a determinada altura estavam formados, ns estvamos claramente num dos blocos que achava que o
urnio era importante. O que tinha valor no exterior tambm valorizava a poltica externa portuguesa.
Havia um recurso endgeno que valorizava o pas. (Entrevista a Professor Matos Dias, Consultor da EDM)

Finalmente, o tempo incerto da radioactividade (1990-2008) corresponde, tal como


acontece no Limousin, ao ltimo flego da actividade mineira e afirmao da questo
ambiental. Neste perodo aparecem como relevantes a transio da Empresa Nacional de
Urnio, EP. para Empresa Nacional de Urnio, SA. (Decreto-Lei n. 376/90, de 30 de
Novembro de 1990), o encerramento da Oficina de Tratamento Qumico da Urgeiria, o incio
da reduo de efectivos da empresa e a inaugurao, em 2008, dos trabalhos de requalificao
da Barragem Velha de rejeitados, que assumimos, no quadro da anlise, como um momento
de tentativa de encerramento da controvrsia por parte do Estado.11
Em 1990, quando a Empresa Nacional de Urnio, SA. assume a gesto do complexo
industrial da Urgeiria, o tempo de crise e de reestruturao. Depois de ensaiadas
infrutiferamente diversas estratgias de diversificao da actividade (pedreiras, rochas
ornamentais, etc.), em Maro de 2001 decidido em Assembleia-Geral o incio do processo
de dissoluo e entrada em liquidao da empresa, processo este que coincide com a
implementao do enquadramento jurdico portugus que sustenta a recuperao ambiental de
reas sujeitas actividade mineira.12
A avaliao dos impactos ambientais da actividade mineira em Portugal encontra
antecedentes que remontam a meados da dcada de 90, com a realizao de diversos estudos
de diagnstico, que permitiram estabelecer uma hierarquizao das situaes e seleccionar os
casos mais prementes para a realizao de obras de reabilitao e/ou requalificao ambiental
(Santos Oliveira et al., 1999, 2002; Costa, 2000; Romo et al., 2000; Batista, 2004, 2005). No
caso concreto das minas de urnio, Lus Rodrigues da Costa (2000: 168ss.) informa que a
Empresa Nacional de Urnio assumia, ento, a responsabilidade de realizar o levantamento
sistemtico preliminar dos stios mineiros onde conduziu operaes industriais, estendendo-se
11

Em 1980, seriam cerca de 600 os trabalhadores do complexo industrial da Urgeiria. Em 1987, este nmero rondaria os
480 e, em 1990, quando se inicia a restruturao da ENU, EP., seria de cerca de 400. Em 1999, restavam apenas 51 e, em
2001, 44 trabalhadores (Conversa informal com actor privilegiado).
12 Num requerimento (n. 922/VIII/1) de Maro de 2000 apresentado pelo deputado do Grupo Parlamentar do CDS-PP,
Baslio Horta, ao Ministrio da Economia sobre o futuro da ENU, SA., possvel ler o seguinte: A Empresa Nacional de
Urnio, S.A., tem, h j vrios anos, uma actividade deficitria. Desde 1992, que a EDM [Empresa de Desenvolvimento
Mineiro] tem vindo a participar nesta sociedade, a fim de evitar a sua falncia. Nos cinco anos seguintes foram concedidos
pela EDM apoios financeiros ENU, que se elevam a cerca de 3 milhes de contos. O Projeto Nisa, com o qual a ENU
admitia poder vir a equilibrar a sua conta de explorao foi interrompido em 1999, por no se encontrarem reunidas, nem ser
previsvel que venha a existir, a mdio prazo, condies para o seu arranque, com viabilidade econmica assegurada [].
Assim sendo, so muito difceis as possibilidades de sobrevivncia da empresa, por meios autnomos, razo que justifica o
seu encerramento faseado (trs a seis anos) []. (DAR, II Srie B, n. 22, 2000).
63

igualmente s exploraes de entidades que a antecederam (Companhia Portuguesa de


Radium e Junta de Energia Nuclear). Este levantamento, que abrangeu 59 stios mineiros,
possibilitou uma classificao por grau de relevncia dos impactes e estabeleceu, com o
recurso a experincia internacional, um programa geral de trabalho a efectuar bem como a sua
oramentao preliminar. Este plano foi j entregue s entidades e instncias competentes a
fim de se adoptarem as metodologias de definio das condies radiolgicas finais e a
seleco das solues de remediao adequadas.
Em 1999, os ministrios da Economia e do Ambiente estabelecem um protocolo de
cooperao para a recuperao ambiental e a implementao de medidas legislativas,
organizacionais e financeiras para o sector mineiro. O protocolo resultou num acordo de
cooperao entre a Direco-Geral do Ambiente, o Instituto Geolgico Mineiro e a Empresa
de Desenvolvimento Mineiro, com o objectivo de desenvolver um programa de recuperao
das minas abandonadas e de estabelecer um enquadramento normativo para a implementao
desse programa (Baptista et al., 2005).13 Desse enquadramento, destacam-se o Decreto-Lei n.
198-A/2001, de 6 de julho de 2001, que veio reconhecer, por um lado, que o exerccio da
actividade mineira em Portugal gerou um passivo ambiental muito significativo e, por outro,
que a recuperao das reas degradadas do territrio nacional constitui um dever fundamental
do Estado e uma tarefa de interesse pblico. O exclusivo do exerccio da actividade de
recuperao ambiental das reas mineiras degradadas foi, ento, adjudicado, em regime de
concesso, Companhia de Indstria e Servios Mineiros e Ambientais, SA. (EXMIN),
detida na totalidade pela Empresa de Desenvolvimento Mineiro, SGPS. (EDM).14
O Decreto-Lei representa um marco importante na medida em que fornece um slido
fundamento jurdico misso da qual a EDM foi incumbida pelo Estado: a recuperao
ambiental de antigas reas mineiras degradadas, com vista sua reabilitao e valorizao
econmica. Isto permite EDM posicionar-se numa esfera relativamente qual todo o resto,
tudo o que escapa sua misso, pode ser classificado como lhe sendo estranho, ao mesmo
tempo que, como se ver, lhe permite assumir posies de fora relativamente a determinados
aspetos que entravam o cumprimento dessa misso.
Descritas sumariamente as temporalidades do urnio no Limousin com na Urgeiria, heinos chegados ao tempo incerto da radioactividade que corresponde ao tempo durante o qual
esto criadas as condies para que, em Frana, uma associao ambiental se oponha ao
gigante francs do nuclear e que, em Portugal, o dever assumido pelo Estado de proceder
requalificao ambiental dos antigos stios mineiros encontre resistncia local na voz dos extrabalhadores da ENU.
Num caso como no outro por via do territrio contaminado que o Estado posto
prova ou que o risco do urnio, a nuclearidade, aparece como um repto para os Estados
franceses e portugueses. O que a anlise comparativa dos dois casos permitir salientar so os
modos distintos como os Estados portugueses e franceses so postos prova e os modos
distintos como respondem a essas provas, tornando empiricamente acessveis as diferentes
13 Em

Fevereiro de 2001, por ocasio do lanamento do projeto de reabilitao da escombreira da mina de Jales (desactivadas
em 1992), os ministros da Economia e do Ambiente do XIV Governo Constitucional (Antnio Guterres, PS), Mrio Cristina
Sousa e Jos Scrates, apresentavam, ento, em Vila Pouca de Aguiar, o Programa de Reabilitao Ambiental de reas
Mineiras Abandonadas. No incio de 2005, ser a vez do Ministro das Actividades Econmicas do curtssimo XVI Governo
Constitucional (Pedro Santana Lopes, PSD), lvaro Barreto, de lanar, em S. Domingos (Mrtola), um Plano de
Recuperao e Monitorizao Ambiental de reas Mineiras Degradadas e em julho do mesmo ano, j no actual XVII
Governo Constitucional (Jos Scrates, PS), caber ao Secretrio Adjunto da Indstria e da Inovao, Antnio Castro Guerra,
a apresentao do Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas.
14 Em 2005, na sequncia da reestruturao da EDM, a EXMIN fundiu-se na EDM com o objectivo de criar condies mais
favorveis para o desenvolvimento coerente e integrado das suas actividades operacionais, muito em particular as de
recuperao ambiental de reas mineiras degradas (Comunicado de imprensa da EDM, 2005).
64

formas de fazer poltica, de definir as questes da cidadania e de conter eventuais


extravasamentos e a contestao da legitimidade do prprio Estado (Linhardt, 2008).
Enquanto no Limousin a questo ambiental levantada por um conjunto de novos actores
que se afirmam em simultneo com a questo ambiental principalmente, associaes
ambientais e peritos , na Urgeiria esta levantada pelo Estado, que assume, enquanto
dever fundamental, a responsabilidade pela reposio do equilbrio ambiental das reas
sujeitas actividade mineira em territrio nacional. Ademais, enquanto no Limousin a
emergncia de novos actores implicar o desaparecimento do espao pblico dos extrabalhadores da COGEMA, na Urgeiria a questo ambiental permitir igualmente a
emergncia de novos actores sem que, porm, desapaream os ex-trabalhadores. Pelo
contrrio, a requalificao ambiental da Urgeiria ir confrontar-se com a aco dos extrabalhadores da Empresa Nacional de Urnio, que encontraro nesse processo um modo de
reivindicao da sua presena enquanto corpos contaminados. Ou seja, a uma imagem de si
mesmos concordante com a do territrio contaminado relativamente ao qual o Estado
assumiu medidas de reparao.
A luta assume, nesta medida, contornos distintos. No Limousin, desenvolve-se numa
lgica ascendente do territrio, por via das associaes ambientais, para o Estado e
mobiliza associaes ambientais, a cincia e os tribunais, no sentido de provocar uma
reestruturao sociotcnica e de romper o contrato de vinculao e subordinao do territrio
COGEMA. Na Urgeiria, esta desenvolve-se no contexto apertado de um programa de
requalificao ambiental j definido, e procura expandir o mbito da responsabilidade e de
responsabilizao do e pelo Estado atravs da mobilizao da condio de vtima.

2. As controvrsias
2.1. O caso COGEMA
A explorao do urnio na regio do Limousin no foi sem consequncias: poluio das
guas, ar e solos; aumento dos casos de cancro, dos problemas imunitrios e dermatolgicos;
abandono de locais de explorao. Cinquenta milhes de toneladas de resduos, 200
quilmetros de galerias, milhes de toneladas de estreis (econmicos mas no sanitrios) no
podiam, de facto, ser isentos para o ambiente e para a populao (Brunet, 2004).
Antes, porm, que cessasse a explorao diversas associaes locais comearam a
exprimir um sentimento de desconfiana em relao COGEMA e aos poderes pblicos. Nos
anos 70 e 80, surgem as primeiras polmicas mediticas com a denncia pelas associaes
ambientais do depsito no Limousin de resduos radioativos provenientes de instalaes
exteriores. No entanto, ser necessrio esperar pelo incio dos anos 90 para ver as
controvrsias ganharem dimenso medida que se sucedem os relatrios de avaliao dos
impactes da actividade mineira no territrio e, nomeadamente, no meio aqutico da regio. A
gua constituir, alis, o elemento central da controvrsia.
Em 1993, a controvrsia reacende-se na sequncia do relatrio Barthelemy, encomendado
pelo Ministrio do Ambiente e assim apelidado em virtude do seu responsvel, Franois
Barthelemy, que chama a ateno para os perigos associados ao armazenamento de resduos
radioativos na regio e, nomeadamente, para o carcter aleatrio das medidas de precauo.
Em Fevereiro de 1994, a Comisso de Pesquisa e Informao Independentes sobre a
Radioactividade (Commission de Recherche et d'Information Indpendantes sur la
Radioactivit, CRII-RAD) entrega uma avaliao do impacte das actividades mineiras no
meio aqutico, encomendada, desta feita, pelos Conselho Geral do Departamento da Haute65

Vienne (Conseil Gnral de la Haute-Vienne, assembleia deliberativa do departamento) e


Conselho Regional do Limousin (Conseil Rgional du Limousin, assembleia deliberativa da
regio). Apesar do relatrio chamar a ateno para a ocorrncia de mltiplos delitos de
poluio e da complacncia das autoridades responsveis, no ter qualquer seguimento nem
por parte das administraes competentes nem por parte das entidades adjudicantes.
No Outono de 1998, quando do esvaziamento decenal do lago artificial de Saint-Pardoux,
a anlise das lamas e dos peixes evidencia nveis importantes de radioactividade, que so
confirmados por outras anlises realizadas pelo laboratrio independente da CRII-RAD.15
Em Janeiro de 1999, por ocasio do inqurito pblico relativo adequao do permetro de
proteo de uma das reservas de gua de Limoges, o Marzeaud, o responsvel pelo inqurito
solicita uma anlise pericial ao Marzet, um rio no qual desaguam as guas provenientes do
antigo stio mineiro Les Gorces-Saignedresse (Diviso Mineira da Crouzille). O relatrio do
Professor Mazet, da Universidade de Limoges, reala, entre outras coisas, que as instalaes
que serviam depurao das guas da diviso mineira esto fora de servio. O prefeito e a
COGEMA negam a existncia de qualquer risco. Todavia, o primeiro emite um regulamento
prefeitoral que impe COGEMA o desvio das guas de decantao das minas para contornar
a reserva de gua potvel de Limoges e desaguar a jusante no rio La Couze. Solicita
igualmente um controlo mais apertado nesse sector.
Finalmente, em Maro de 1999, a associao Sources et Rivires de Limousin (Fontes e
Rios do Limousin, SRL) apresenta uma queixa perante o juiz de instruo do Tribunal de
Grande Instncia de Limoges contra a COGEMA por poluio (artigos L432.2 e s. e L232.2 e
s., do Cdigo do Ambiente), abandono de resduos (artigos 24.1 e 24-3, agora L541.46 e
L541.47, do Cdigo do Ambiente) e colocao em perigo de outrem (L 223.1 e 2, do Cdigo
Penal). Ser sobre essas trs acusaes que o Tribunal de Limoges se ocupar.
2.1.1. Breve descrio do processo judicial contra a COGEMA
Em 1999, a associao SRL, qual se juntaram posteriormente a Association Nationale pour
la Protection des Eaux et Rivires (Associao Nacional para a Proteco das guas e Rios,
ANPER-TOS) e a Fderation Franaise Nature Environment (Federao Francesa Natureza e
Ambeinte, FFNE), apresentou uma queixa contra a COGEMA junto do juiz de instruo de
Limoges por poluio da gua, colocao em perigo de outrem, e abandono de resduos
contendo substncias radioactivas.

15

O lago de Saint-Pardoux, propriedade do Conselho Geral do Departamento da Haute-Vienne, situa-se a 20 km a Norte de


Limoges. Criado artificialmente em 1978, o seu abastecimento assegurado por dois cursos de gua, a Couze e o Ritord, que
atravessam a concesso mineira uranfera de Saint-Sylvestre cuja explorao comeou 30 anos antes da criao do lago. A
Couze e o Ritord so ladeados por vrios antigos stios mineiros da Diviso Miniera da Crouzille. A maior parte destes stios
foram objecto de uma declarao de paragem definitiva dos trabalhos acompanhada por regulamentos da prefeitura que fixam
a sua vigilncia. Em Outubro de 1998, na sequncia da drenagem decenal do lago, foram encontrados sedimentos com uma
forte actividade mssica em urnio (10 000 a 20 000 Bq/kg -1) na embocadura do Ritord. Os sedimentos na embocadura da
Couze tinham nveis normais de radioactividade. Foi criado um Comit de Acompanhamento Tcnico do Lago de SaintPardoux composto por representantes da administrao, do Gabinete para a Proteco contra as Radiaes Ionizantes (Office
pour la Protection contre les Rayonnements Ionisants, OPRI), das associaes ambientais, das universidades e da COGEMA.
Este Comit tinha como objectivo estabelecer o diagnstico do estado do lago, de compreender os fenmenos observados e
de propor solues. Os primeiros estudos, realizados pelo Centro de Estudo e de Metrologia das Radiaes Nucleares e de
Dosimetria (Centre d'tude et de Mtrologie des Rayonnements Nuclaires et de Dosimtrie, CEMRAD, Universidade de
Limoges) mostraram a boa qualidade radiolgica das guas do lago, dos peixes e das praias, e estabelecem a ausncia de
impacte radiolgico significativo e a inexistncia de impacte dos sedimentos na qualidade das guas. Estes estudos revelaram
todavia o problema potencial ligado ao risco da recolocao dos sedimentos em suspenso. Em Novembro de 1998, aps a
confirmao da ausncia de risco sanitrio pelo OPRI, foi decidido o reenchimento do lago, com o bloqueamento dos
sedimentos atravs da colocao de uma manta geotxtil para impermeabilizao.
66

A queixa por poluio da gua assentava num duplo fundamento. O primeiro fundamento
era o artigo L.432-2 do Code de lEnvironnement (Cdigo do Ambiente) que sanciona o
derrame de substncias que destruam o peixe ou prejudiquem a sua nutrio, reproduo ou
valor alimentar. O segundo fundamento era o do artigo L.216 do Cdigo do Ambiente que
sanciona o derrame nas guas de substncias que provoquem efeitos nocivos para a sade, ou
danos para a fauna e a flora. A queixa por colocao em perigo da vida de outrem, por sua
vez, assentava no artigo L.223-1 do Code Penal (Cdigo Penal), que pune a exposio de
outrem a riscos para a vida ou para a integridade fsica por violao manifestamente
deliberada de uma obrigao de segurana ou de prudncia imposta por lei ou regulamento.
Finalmente, a queixa por abandono de resduos contendo substncias radioactivas repousava
no artigo L541-46, 4. do Cdigo do Ambiente que sanciona o abandono de resduos
susceptveis de provocar danos (artigo L.541-7) no solo, na flora e na fauna, no ar, na gua,
isto , no ambiente em geral, ou ainda na sade do ser humano (artigo L.541-2).
Delito de abandono de resduos
Relativamente ao abandono de resduos, as associaes protectoras do ambiente consideraram
haver violao dos regulamentos prefeitorais. O Professor Mazet, da Universidade de
Limoges, mandatado em 1998 pelo comissrio de inqurito para a elaborao de um projeto
de fornecimento de gua potvel cidade de Limoges, relatou que a estao de tratamento de
guas de extraco do stio mineiro de Gorces-Saignedresse estava desactivada, quando um
regulamento de 1996 exigia a manuteno da sua operacionalidade.
Em segundo lugar, as associaes salientaram a presena anormal de substncias
radioactivas nas guas a jusante das minas, sustentadas nos resultados recolhidos por diversos
organismos cientficos que atestaram nveis de radioactividade que ultrapassavam os limites
impostos pelos decretos de 1980 e 1990 (limite de 3700 Bq/Kg).
Quanto existncia de nexo de causalidade entre a actividade da COGEMA e a
radioactividade anormal nas guas analisadas, ficou provado que o urnio se encontrava
essencialmente sob a forma de partculas nos cursos de gua, o que caracterstico da
actividade industrial, e no sob a forma diluda, o que sinal de decomposio natural.
Finalmente, relativamente ao carcter intencional do delito, as associaes referiram que
a COGEMA no podia ignorar as suas obrigaes, e, portanto, viola as normas com a
conscincia de que o est a fazer.
Delito de poluio da gua
No que diz respeito ao elemento material do delito de poluio da gua, as associaes
indicam que ele no se limita afectao da qualidade do peixe para consumo humano. Este
delito remete ainda para outros efeitos da emisso de substncias poluentes:
1. Ofensa integridade biolgica do peixe, que se considera verificada em virtude dos
elevados nveis de fluoretos que traduzem uma contaminao qumica.
2. A ofensa aos recursos nutricionais do prprio peixe, em virtude da cobertura do fundo
dos cursos de gua por efeito dos sedimentos formados pelo material que contm substncias
radioactivas.
3. Ofensa reproduo dos peixes que procede da elevada radioactividade verificada em
vrias espcies e no apenas nos ruivos, e que gera uma instabilidade gentica transmitida s
geraes sucessivas.
4. A ofensa ao valor alimentar do peixe no somente para o ser humano mas entre os
prprios peixes.
67

Quanto ao elemento moral do delito, as associaes recordaram que bastaria a existncia


de simples imprudncia ou negligncia. A COGEMA, como profissional avisada, no podia
ignorar as incidncias da sua actividade no meio natural.
Por fim, o nexo de causalidade resulta da comparao entre os nveis de radioactividade a
montante e a jusante do stio mineiro. Na verdade, os nveis de radioactividade so bem
superiores a jusante do stio mineiro, o que s por si revelador do nexo da actividade da
COGEMA com os nveis de radioactividade.
Alegaes da COGEMA
A COGEMA comea por circunscrever a competncia do tribunal ao conhecimento dos factos
ocorridos entre 18 de Maro de 1996 e 18 de Maro de 1999. Em seguida, considera que o
delito de abandono de resduos no se encontra verificado no seu elemento material. De facto,
a infraco implica que os resduos tenham tido efeitos nocivos sobre o ambiente ou a sade,
o que no foi provado.
Para alm disto, o delito s se poderia verificar se os resduos em causa forem
considerados substncias radioactivas, o que no o caso. Para a COGEMA, o Rglement
Gnral de lIndustrie Extractive (Regulamento Geral da Indstria Extractiva, RGIE)
constituiria uma legislao especial que excluiria a aplicao da lei geral editada pelo artigo
L.541-1 e seguintes do Cdigo do Ambiente. A COGEMA sustenta, ainda, que o contrrio
no seria conforme ao direito comunitrio, e em particular directiva n. 75/442/CEE relativa
eliminao de resduos, na medida em que a legislao nacional em que se fundamenta a
acusao resulta da transposio desta directiva. Ora, esta directiva exclui do seu campo de
aplicao os resduos radioativos (artigo 2.). Por consequncia, a aplicao do decreto de
1977 deveria ser afastada por contrariar o direito comunitrio.
Quanto ao elemento moral, o seu preenchimento exige a verificao da inteno de agir
em condies contrrias proteo do ambiente ou sade humana. A COGEMA relembra
neste ponto que a sua actividade respeitou sempre todas as prescries legais e
regulamentares.
A ttulo subsidirio, a COGEMA sustenta que mesmo no caso de existir delito, ela
deveria ser absolvida em consequncia da verificao da causa de excluso da ilicitude
prevista no artigo 122-4 do Cdigo Penal: a actividade estava autorizada por disposies
legais e regulamentares.
Passando para a segunda infraco que lhe apontada delito de poluio de guas
pisccolas (artigo L.432-2) a COGEMA observa que o debate se circunscreve aos danos
causados aos ruivos no lago de Saint Pardoux.
A COGEMA contesta que as substncias provenientes dos stios de explorao tenham
efectivamente destrudo o peixe ou prejudicado a sua nutrio, reproduo ou valor alimentar.
Fundamenta-se no balano da recuperao pisccola estabelecida aps a drenagem do lago em
Outubro de 1998. Este balano exclui qualquer efeito prejudicial sobre os ruivos. Alis, a
percentagem de ruivos no lago Saint Pardoux superior mdia nacional.
Existe ainda um estudo de 2005 efectuado pelo laboratrio SUBATECH da Universidade
de Nantes que menciona uma presena mnima de elementos radioativos nos ruivos e seus
predadores, o que exclui, portanto, qualquer risco de efeitos nocivos. O estudo elaborado em
1998 pelo CEMRAD tinha apresentado valores apenas ligeiramente superiores.
A COGEMA deduz destes estudos que no produzida a prova dos efeitos nocivos
exigida pelo artigo L.432-2 do Cdigo do Ambiente.

68

No mesmo sentido, a COGEMA invoca ainda estudos que determinaram o contributo da


sua actividade mineira para a sedimentao do fundo do lago de Saint Pardoux, o qual
representa apenas 6 a 7% do conjunto total, de maneira que no se pode imputar a esta
actividade a cobertura dos fundos que prejudica a nutrio do peixe.
A COGEMA afirma que a radioactividade tambm est presente nas guas naturais. As
anlises aos vegetais localizados junto dos cursos de gua que recebem guas de extraco
demonstram que os valores se situam dentro da mdia dos valores obtidos nas regies
uranferas francesas.
Para confirmar a falta do elemento moral, a COGEMA chama ainda a ateno para o
facto de s em 2000 se terem realizado estudos que pem em evidncia o fenmeno da
absoro, ou seja, a concentrao de elementos radioativos nos sedimentos dos cursos de
gua.
Instruo do Tribunal Correccional de Limoges
A Lei n. 75-633 de 15 de julho de 1975 (art. L541-1 do Cdigo do Ambiente) prev uma
definio de resduo: Est un dchet au sens du prsent chapitre tout rsidu d'un processus
de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matriau, produit ou plus
gnralement tout bien abandonn ou que son dtenteur destine l'abandon.16
O artigo 8. da referida lei (art. L541-7 do Cdigo do Ambiente) prev ainda o dever de
fornecer Administrao todas as informaes relativas origem, natureza, caractersticas,
quantidades, destino e modalidades de eliminao dos resduos que produzem.
O Decreto n. 77-974 de 19 de agosto de 1977 enumera os resduos, mas no d qualquer
definio quantitativa ou qualitativa de resduos que contm substncias radioactivas. Por
isso, convm atentar para textos que disciplinam as actividades nucleares para encontrar uma
definio funcional de resduo nuclear.
A Agncia Internacional da Energia Atmica define como resduo nuclear toda a
matria contendo radionuclidos em concentrao superior aos valores que as autoridades
competentes consideram como admissveis nos materiais prprios a uma utilizao sem
controlo e para a qual nenhum uso se encontra previsto.
S num parecer de 6 de junho de 1970 se prope uma definio qualitativa e quantitativa
da noo de resduo so reputados de radioativos e no podem ser despejados directamente
no meio ambiente, os resduos cuja actividade mssica superior a 74 Kbq/Kg e cuja
actividade total superior a: 3,7 Kbq grupo 1; 37 Kbq grupo 2; 370 kbq grupo III (Decreto
n. 67-228 de 15 de Maro de 1967, art.1. e anexo II).
Nos termos do decreto n. 80-331, modificado pelo Decreto n. 90-222, os resduos
slidos que contenham mais de 0,03% de urnio, ou seja, 3,7 Kbp (3700 Bq/Kg) devem ser
objecto de um depsito especial.
O relatrio de inspeco s minas das Gorges Saignedresse, datado de 28 de Janeiro de
1999, revelou que as instalaes de tratamento das guas de extraco se encontravam
desactivadas, no se cumprindo o disposto no art. 5 do regulamento prefeitoral n. 96-47 de 8
de Fevereiro de 1996, que exige a operacionalidade destas instalaes.
O Professor Mazet assinala no seu relatrio o estado desastroso das instalaes de
depurao das guas poludas. A reabilitao das instalaes s foi operada aps este
relatrio.

16

Tendo em conta as implicaes da letra da lei no desenrolar do processo, optamos, ao longo deste relatrio, por no
traduzir as citaes de preceitos jurdicos.
69

No surpreendem por isso os resultados dos levantamentos efectuados pelo Office de


Protection contre les Rayonnements Ionisants (Gabinete de Proteco contra as Radiaes
Ionisantes, OPRI), nas guas do Marzet, em Dezembro de 1998: 130Bq/g (130 Kb/Kg).
As guas de extraco, no podem ser consideradas como resduos porque no so o
resultado sem finalidade econmica de uma actividade industrial. No entanto, tambm no
podem ser consideradas matrias naturais. J as rochas submetidas a tratamentos qumicos,
por seu turno, devem ser consideradas resduos, visto que constituem o resultado sem
finalidade econmica de uma actividade industrial.
O Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE) considerou que os detritos
resultantes da actividade mineira devem ser considerados resduos (Acrdo Palin Granit de
18 de Abril de 2002).
O juiz de instruo assinalou no seu despacho as contradies entre a defesa inicial da
COGEMA, que consistia em sustentar que a presena de urnio nos sedimentos no resultava
da sua aco mas da dissoluo natural dos granitos uranferos, e os resultados das anlises
efectuadas, nomeadamente pelo comit tcnico do lago de Saint Pardoux (Caixa 1), que
concluam que o urnio veiculado nas guas do Ritord o era sob a forma de partculas.
Caixa 1
O Lago de Saint Pardoux
O lago de Saint Pardoux est situado a 20 km a Norte de Limoges. Este lago de 330 hectares, criado artificialmente em 1978,
propriedade do Conseil Gnral de Haute Vienne e tem vocao turstica, nomeadamente para actividades nuticas. O seu
abastecimento assegurado por dois cursos de gua, a Couze e o Ritord, que atravessam a concesso mineira urnfera de
Saint-Sylvestre cuja explorao mineira comeou 30 anos antes da criao do lago.
A Couze e o Ritord so ladeados por vrios antigos stios mineiros cujas guas de extraco foram e so vertidas com e sem
tratamento. Os principais stios so: o conjunto Fanay/Augres, Silord, Venachat, as Gorces e a Fraisse. A maior parte destes
stios foram objecto de uma declarao de paragem definitiva dos trabalhos acompanhada por regulamentos prefeitorais que
fixam a sua vigilncia.
Em Outubro de 1998, na sequncia da drenagem decenal do lago, foram encontrados sedimentos com uma forte actividade
mssica em urnio (10 000 a 20 000 Bq/kg -1) na embocadura do Ritord. Os sedimentos na embocadura da Couze tinham
nveis normais de radioactividade. Foi criado um Comit de Acompanhamento, presidido pelo Prfet e pelo Prsident du
Conseil Gnral, e composto por representantes da administrao, do OPRI, das associaes ambientais, das universidades e
da COGEMA. Este comit tinha como objectivo fazer o diagnstico do estado do lago, de compreender os fenmenos
observados e de propor solues.
O CRII-RAD e a Limousin Nature Environnement, contactados para participar nos trabalhos do Comit, acabaram por
declinar o convite. O comit reuniu-se em vrias ocasies entre Outubro de 1998 e junho de 2003. Os primeiros estudos,
realizados pelo CEMRAD (Universidade de Limoges) mostraram a boa qualidade radiolgica das guas do Lago, dos peixes
e das praias, e estabelecem a ausncia de impacto radiolgico significativo e a inexistncia de impacto dos sedimentos na
qualidade das guas. Estes estudos revelaram todavia o problema potencial ligado ao risco da recolocao dos sedimentos em
suspenso.
A concentrao mdia das guas do Ritord em urnio ligada influncia das actividades mineiras hoje de 18 mg/l -1
entrada do lago. A comparao com os resultados anteriores, efectuada pela COGEMA, mostra uma diminuio regular dos
nveis de urnio e da actividade dos sedimentos do lago.
Em Novembro de 1998, aps a confirmao da ausncia de risco sanitrio pelo OPRI, foi decidido o reenchimento do lago,
com o bloqueamento dos sedimentos atravs da colocao de um gotextil coberto de uma camada de areia.
Paralelamente, a aco dos poderes pblicos concretizou-se por: i) um regulamento prefeitoral de 12 de Dezembro de 2000
pedindo COGEMA que mande realizar a um organismo terceiro um estudo que permita aprofundar os conhecimentos
relativos aos radionuclidos e ao seu modo de transporte no Ritord e as condies de precipitao e/ou sedimentao no lago.
O relatrio deste estudo, levado a cabo em 2001 pelo CEMRAD (Centre dtudes et de Mesures des Rayonnements
nuclaires et de Dosimtrie de luniversit de Limoges), pelo CREGU (Centre de Recherches sur la Gologie des Matires
Premires Minrales et Energtiques Nancy) e pela COGEMA, foi publicado em 2002 e apresentado ao comit em junho de
2003; ii) um regulamento prefeitoral de 13 de junho de 2001 prescrevendo diferentes controlos sobre o Ritord, a Couze e o
lago, e impondo o respeito de certos valores de radioactividade das guas (<100 mBq/l -1 em radioactividade alpha para o

70

lago). E fixa que a COGEMA dever fornecer aquando da drenagem do lago, uma assistncia tcnica e financeira aos
gestores do lago se a actividade dos sedimentos ultrapassar os 3700 Bq/kg -1 em urnio; iii) um regulamento prefeitoral de 31
de Dezembro de 2003 veio reforar a vigilncia prevista no regulamento de 13 de junho de 2001, e exigiu que a COGEMA
estudasse solues que permitissem diminuir os nveis de radioactividade no lago.
Na sequncia deste regulamento, a COGEMA apontou para uma soluo de tratamento passivo por decantao a montante do
lago, sob reserva de se verificar que este dispositivo no perturba o funcionamento do lago.

Constata, ainda, que a tese avanada pela COGEMA contradiz tambm os resultados das
anlises da Couze, outro afluente do lago de Saint Pardoux, que no recebe directamente as
guas de extraco: os sedimentos tm um nvel normal de radioactividade e a cadeia do
urnio 238 est em equilbrio.
Um relatrio complementar CREGU/CEMRAD de junho de 2002 confirmou que as
guas do Gouillet e da Couze tm nveis de radioactividade muito inferiores aos do Ritord.
Quanto ao delito de poluio de guas pisccolas, ressalta do processo que no existe
nenhum facto que exclua a negligncia e a imprudncia. Nem o erro de direito, nem o caso de
fora maior, nem o respeito de autorizaes administrativas de emisso pode ser invocado
utilmente.
No acrdo da Instruo, refere-se ainda a aplicao do princpio do poluidor-pagador.17
Destaca-se tambm que a inrcia da Direction Rgionale de l'Industrie, de la Recherche et de
l'Environnement (Direco Regional da Indstria, Investigao e Ambiente da Regio
Limousin, DRIRE) constituiu, segundo a Chambre dInstruction, um mau exerccio dos
poderes de controlo das boas condies de explorao. Por isso no se pode exonerar a
COGEMA da sua responsabilidade penal.
Tribunal Correccional de Limoges e Tribunal de Recurso de Limoges
Quanto questo de fundo, e no que ao delito de abandono diz respeito, o tribunal constatou a
impreciso da lei no que concerne noo de radioactividade susceptvel de desencadear a
aplicao de sanes penais.
O tribunal de primeira instncia considerou que o artigo L.541-46 do Cdigo do
Ambiente no fornecia uma definio de resduos, nem uma definio de substncias
radioactivas. E entendeu ainda que existindo dois diplomas (RGIE e dcret sobre a proteo
contra as radiaes ionizantes), nada permitia privilegiar um dos textos em relao ao outro.
A aplicao do princpio do nvel elevado de proteo ecolgica sugeriria que se
aplicasse a norma que confere o nvel de proteo ecolgica mais elevado, ou seja, aquela que
estabelece limites de concentrao de radioactividade mais reduzidos.18
Primeiro, o balano ambiental decenal produzido pela COGEMA relativamente ao
perodo 1994-2003 revela que as concentraes mdias anuais em rdio e urnio respeitaram
sempre os valores limites prefeitorais, e que no resulta destes elementos e dos apresentados
pela DRIRE que a COGEMA tenha transgredido os regulamentos prefeitorais.
Parece no mnimo curiosa a preocupao em apresentar valores inferiores aos limites
estabelecidos nos regulamentos prefeitorais, visto que a COGEMA defendeu, desde o incio
do processo, que os nveis de radioactividade no resultavam da sua actividade, mas antes da
diluio natural dos granitos uranferos.

Para Alexandra Arago (2003: 13) a aplicao do princpio do poluidor pagador, no mbito dos resduos, significa que o
responsvel pelos resduos que deve suportar economicamente os custos sociais e ambientais dos resduos .
18
Cf. Alexandra Arago, 2006.
17

71

Em relao radioactividade anormal constatada em certos stios, o nexo de causalidade


entre as guas de extraco cujas anlises durante dez anos no revelaram a violao dos
limites prefeitorais e a presena de matrias radioactivas julgadas anormais pelo juiz de
instruo e pelas partes civis, no estabelecido de forma cientificamente irrefutvel. Ou seja,
o tribunal considera no ser cientificamente incontroverso que as substncias radioactivas sob
a forma de partculas resultem obrigatoriamente da actividade humana. Existe, portanto, uma
divergncia na apreciao dos dados cientficos. Enquanto no momento da acusao se
considerou que a presena de substncias radioactivas sob a forma de partculas era uma
prova de que a sua provenincia no era natural, no momento do julgamento considerou-se
que a forma sob a qual se apresentam as substncias radioactivas no permite tirar concluses
sobre se a sua origem ou no natural.
Ainda relativamente ao nexo de causalidade, o tribunal entendeu que, de qualquer modo,
o nexo de causalidade entre a actividade da COGEMA e os nveis de radioactividade no se
encontrava estabelecido, porque os nveis de radioactividade junto das sadas das guas de
extraco eram inferiores aos das guas naturais. Ora, conclui o tribunal, isto remete-nos para
uma diferente origem da radioactividade.
Determinante foi ainda o parecer do Professor Lacronique, presidente do OPRI, que no
mbito das concluses tiradas em 1998 pelo comit tcnico do lago de Saint Pardoux, afirmou
o seguinte: as guas do lago no revelaram valores anomrais de radioactividade, sendo este
sensivelmente o meso que o da gua do mar. O tribunal pronunciou-se ento pela absolvio
do delito de abandono de resduos radioativos.
Quanto ao delito de poluio de guas pisccolas, o tribunal entendeu que no se
verificando o delito de abandono de resduos radioativos, a emisso de substncias
radioactivas prejudiciais ao peixe tambm no o poderia ser.
Acrescenta-se ainda que nenhuma informao foi fornecida sobre o estado sanitrio dos
peixes ou a diminuio do seu nmero. Alis, um estudo realizado em 2005 pelo Laboratrio
de fsica subatmica e das tecnologias associadas concluiu que em 4 kg de ruivos pescados no
lago de Saint-Pardoux existe um teor de urnio de 1,7 Bq/kg contra os 40 Bq apresentados
pelo estudo do CEMRAD em 1998. Perante esta discrepncia de resultados, o tribunal apenas
referiu que mesmo os resultados obtidos pelo CEMRAD se encontram abaixo dos limites
fixados pelo decreto n. 88-521.
Apesar de ter absolvido a COGEMA, o tribunal rejeitou o argumento segundo o qual o
Decreto n. 77-974 violava o artigo 2. da directiva n.75/442/EURATOM. Destaca-se ainda o
facto de esta instncia ter afirmado que os produtos da explorao da diviso mineira da
Crouzille constiturem resduos no sentido do artigo L.541-1 do Cdigo do Ambiente, na
medida em que se trata do resultado de um processo de transformao no destinado a ser
reutilizado.
Outro aspeto que deve ser assinalado o facto de o tribunal, para efeitos da verificao
do respeito pelos limites regulamentares que servem de critrio para desencadear sanes
penais, apenas ter em conta os dados resultantes dos levantamentos efectuados pela
COGEMA. Isto significa que foram desprezados os dados contidos nos relatrios elaborados
por organismos tcnicos como o CRII-RAD.
interessante salientar que as associaes se ativeram aos argumentos em torno da
contaminao radioactiva, no incorporando os aspetos relacionados com a contaminao
qumica.19

19

Ver neste sentido Dominique Guihal (2004).


72

Apesar da absolvio da COGEMA, os esforos realizados pelas associaes protectoras


do ambiente no foram em vo. Com efeito, o posterior encerramento de outros stios
mineiros foi acompanhado por uma entidade denominada de Commission Local d'Information
et de Surveillance (Comisso Local de Informao e Vigilncia, CLIS) que verifica a eficcia
das medidas de requalificao.
Para alm disso, esta matria agora objecto de uma regulamentao mais clara,
nomeadamente quanto aos limites de concentrao radioactiva nas guas emitidas pelas
instalaes de tratamento.
O Arrt da Direction des Relations avec les Collectivits Locales et de LEnvironnement
(Direco das Relaes com as Colectividades Locais e o Ambiente) n. 2008-088 de 17 de
Janeiro de 2008 um exemplo: no artigo 3. deste diploma fixam-se os limites de
concentrao radioactiva de urnio 238 (0,8 mg/l) e de rdio 226 solvel (0,25 Bq/l) e
insolvel (2,5 Bq/l) nas emisses lquidas das instalaes de tratamento. Estes valores
reportam-se mdia anual de concentrao.
A entidade exploradora tem de proceder a anlises que dever comunicar
trimestralmente. Contudo, estabelece-se a possibilidade de lanar as guas sem qualquer
tratamento quando se preencherem trs condies: se cumpram os limites estabelecidos no
dcret n. 90-222 de 9 de Maro de 1990 (urnio solvel 238 1,8 mg/l; rdio solvel 226
0,74 Bq/l); exista um aval do inspector das instalaes; e a AREVA NC prove que o impacto
sanitrio e ambiental das emisses, sem tratamento, aceitvel.
Do artigo 6. resulta expressamente que a violao das disposies do regulamento
desencadeia a aplicao das sanes administrativas e penais previstas respectivamente no
Code Minier (Cdigo Mineiro) e no Cdigo do Ambiente
No mesmo sentido, o arrt da Direction de la Reglementation et des Liberts Publiques
(Direco da Regulamentao das Liberdades Pblicas) n. 2008-0081 de 21 de Janeiro de
2008. Este regulamento prev no seu artigo 4. um limite de 1 mSv por ano. E o artigo 7.
estabelece que o desrespeito das disposies do regulamento acarreta para o titular da
autorizao as sanes administrativas e penais previstas respectivamente no Cdigo Mineiro
e no Cdigo do Ambiente.
2.1.2. As implicaes do processo judicial contra a COGEMA: desterritorializao da
nuclearidade
No Limousin, como de resto acontece na Urgeiria, a redescoberta da nuclearidade dos
antigos stios mineiros coincide com o fim da actividade. Antes que cessasse a explorao
diversas associaes locais comearam a exprimir um sentimento de desconfiana
relativamente COGEMA e aos poderes pblicos responsveis pela monitorizao da sua
aco. Nos anos 70 e 80, surgem as primeiras polmicas mediticas com a denncia pelas
associaes ambientais do depsito no Limousin de resduos radioativos provenientes de
instalaes exteriores. No entanto, ser necessrio esperar pelo incio dos anos 90 para ver as
controvrsias ganharem dimenso medida que se sucedem os relatrios de avaliao dos
impactes da actividade mineira no territrio e, nomeadamente, no meio aqutico da regio.
Analisado anteriormente este processo, procuraremos agora salientar alguns aspetos que,
na aco da SRL e na resposta do Estado, nos aprecem particularmente relevantes. Por um
lado, o modo como ao longo de todo o processo se vai tornando patente o interesse do Estado
em no deixar o caso ganhar dimenso e o excepcionalismo do nuclear em Frana. Por outro,
o modo como a argumentao cientfica num caso em que notria a desigualdade de
armas obstaculiza uma eventual condenao, abrindo, no entanto, espao incerteza e,
73

consequentemente, a uma abertura do domnio da controvrsia a um leque mais amplo de


actores.

A aco da Associao Soureces et Rivires du Limousin, o excepcionalismo do nuclear e


a a ampliao da incerteza
Composta quase exclusivamente por professores de Direito Ambiental e de Economia do
Ambiente da Universidade de Limoges, a SRL procura o advogado Alexandre Faro,
especializado em Direito Ambiental, e com este define a melhor estratgia do processo.
Duas possibilidades se perfilam: o cvel ou o penal. Reconhecendo, hoje, que este poder
ter sido um erro, Alexandre Faro e a SRL optam pelo penal. Subjacente a esta opo encontrase, por um lado, uma particularidade do sistema jurdico francs e, por outro, a ausncia de
recursos materiais da associao. Iniciando um procedimento cvel contra a COGEMA por
poluio das guas, o encargo com a necessria e onerosa peritagem tcnica ficaria a cargo da
associao, enquanto, no caso de se tratar de um procedimento penal, estes encargos seriam
assumidos pelo Estado. Embora a associao dispusesse de diversas avaliaes, a queixa
apresentada tendo por base, no essencial, as peritagens prvias realizadas pela CRII-RAD a
pedido do Conselho Geral do Departamento da Haute-Vienne. Depois de apresentada a
queixa, durante cerca de um ano, o juiz de instruo revela-se pouco sensvel questo.
preciso ter em conta que este era um caso muito tcnico e as coisas no avanavam,
ou seja, a COGEMA no era chamada a intervir no processo que era o que ns queramos.
Ento, de repente, as coisas desbloquearam-se. Comeamos a aumentar a presso e, por volta
de julho ou agosto, o juiz, finalmente, debrua-se sobre o caso e deve ter visto que o caso era
srio e que merecia que se lhe prestasse ateno. (Alexandre Faro, Advogado da SRL,
07.01.2009)
Em Maro de 2002, a SRL recebe o apoio da Frana Natureza e Ambiente (France
Nature Environement) e, em setembro de 2002, depois de mais de trs anos, o juiz de
instruo de Limoges, Grard Biardeaud, decide chamar a COGEMA ao processo. Comeam,
ento, a surgir os primeiros entraves. Primeiro, com a anlise pericial e aqui
o sistema um bocado perverso, j que o juiz nos disse, oficiosamente, foi que caso acedesse ao nosso
pedido de peritagem todo o seu oramento, todo o oramento do tribunal para peritagens seria gasto nisso
(Alexandre Faro, Advogado da SRL, 07.01.2009).

Na altura, a estratgia passa por no afrontar directamente um juiz que, finalmente,


mostrava alguma receptividade relativamente ao caso e
essa ter sido, talvez, a nossa principal fraqueza. Acabei por aceitar que no houvesse uma peritagem. No
final, pagamos caro essa fraqueza (Alexandre Faro, Advogado da SRL, 07.01.2009).

Depois, por aco directa do Procurador da Repblica junto do Tribunal de Grande


Instncia de Limoges que requer a no pronncia da COGEMA relativamente aos crimes
acusados com base num relatrio da DRIRE que desresponsabiliza a COGEMA.20 Porqu?
Segundo Cdric Trassard (2007), em Frana, o corpo dos magistrados do Ministrio Pblico frequentemente
diabolizado. De facto, no esprito do grande pblico, a viso da justia extremamente maniquesta, em que de um lado esto
os juzes, independentes e garantes das liberdades individuais, e do outro est o Ministrio Pblico, submetido ao poder
poltico e animado de uma vontade constante de acusar. No entanto, a complexidade do estatuto do Ministrio Pblico leva
20

74

o nuclear! O nuclear, em Frana, o nuclear. o Estado no Estado. [] A estratgia do nuclear em


Frana simples: escondem-se por detrs de um regime de autorizao, escondem-se por detrs da
autoridade do Estado. Mesmo sendo, supostamente, a AREVA uma sociedade de direito privado, na
realidade quando existe um contencioso contra a AREVA, quando a AREVA comea a enfrentar
dificuldades, solicita e obtm a interveno do Estado. [] Habitualmente, nos casos de procedimentos
cveis no se v o Ministrio Pblico ou o Procurador intervir, mas neste caso o Procurador da Repblica
esteve presente em todas as audincias e sempre para sustentar a posio que as nossas exigncias no
tinham cabimento, que no tnhamos razo, etc. [] Isto s para lhe dizer o quanto o Estado se interessa
por todas as questes que envolvam o nuclear. (Alexandre Faro, Advogado SRL, 07.01.2009)

O excepcionalssimo do nuclear francs aparece igualmente nas entrevistas com um


representante da SRL envolvido no processo para justificar a dificuldade em obter a
condenao da COGEMA, na medida em que essa significaria condenar o Estado:
Neste caso, o Estado defendeu verdadeiramente a sua empresa. Os juzes de instruo, relativamente mais
independentes, pediram para que houvesse uma condenao. O Procurador da Repblica, o representante
do Estado, defendeu claramente a COGEMA no tribunal. Porqu? Simplesmente porque se a COGEMA
fosse condenada, a consequncia representaria, necessariamente, um questionamento da responsabilidade
do Estado. A COGEMA refugiou-se por detrs do escudo do Estado, dizendo que no havia problemas, na
medida em que o Estado que nos controla no levantou qualquer problema. Se a COGEMA tivesse sido
condenada por poluio isso quereria dizer que o Estado no tinha feito o seu trabalho para evitar a
poluio. (Antoine Gatet, Sources et Rivires du Limousin, 19.01.2009)

Jacques Blanquet, da Associao Nacional para a Proteco das guas e Rios


(Association Nationale pour la Protection des Eaux et Rivires, ANPER-TOS)21, revela-se
mais crtico, apontando como principal entrave a uma eventual condenao da COGEMA a
estratgia adoptada pela acusao que envereda pela prova da radioactividade e perde o
processo devido a um preciosismo jurdico.
Para se atacar este problema, no se deveria ter visado a radioactividade. Havia infraces penais
suficientes com os resduos e os impactos sobre a gua para no nos termos de chatear com a
radioactividade. Nestas coisas, perito contra perito. Nestes stios [Limousin], acresce que existe uma
radioactividade natural, pelo que [] No caso COGEMA, se nos tivssemos centrado em coisas simples,
a condenao da COGEMA teria sido inevitvel. Se houvesse problemas de radioactividade, esses
poderiam ter sido tratados depois da condenao! [] Havia bons elementos para condenar a COGEMA,
s no se retiveram foi os melhores. Pode-se ser um bom advogado, mas ser um mau estratega. [] Eu
penso que se deveria ter deixado de lado a radioactividade, porque isso implicou trazer para o processo a

a distinguir a subordinao hierrquica em matria de ao da subordinao em termos disciplinares e de carreira. A primeira


legtima na medida em que o Ministrio Pblico um rgo estatutariamente destinado a servir de transmissor da poltica
penal levada a cabo pelo Ministro da Justia. Na prtica, esta subordinao deve no entanto ser relativizada tanto mais que
determinadas reformas vieram contribuir para dar mais independncia aos magistrados do Ministrio Pblico. Pelo contrrio,
a subordinao hierrquica em termos disciplinares e de carreira bem real e mais contestvel. Constitui uma verdadeira
espada de Dmocles pendente sobre a cabea dos chefes de jurisdio, amovveis, e tende a aumentar a dependncia dos
magistrados do Ministrio Pblico em termos de ao. De acordo com uma opinio partilhada por vrios autores e
magistrados, a nomeao dos magistrados do Ministrio Pblico e, por maioria de razo, dos chefes das delegaes do
Ministrio Pblico deveria competir a uma autoridade independente. De entre as vrias solues apontadas, a mais
frequentemente citada atribui essa competncia ao Procurador-Geral do Tribunal de Cassao, uma vez que este no recebe
ordens do Ministro da Justia. Relativamente competncia em matria disciplinar, os defensores da independncia do
Ministrio Pblico gostariam que ela pudesse depender completamente do Conselho Superior da Magistratura. Para uma
anlise dos poderes do Ministrio Pblico em Frana, Cf. Trassard, 2007.
21
A ANPER-TOS, tal como a France Nature Environement, associa-se SRL numa fase posterior do processo. Segundo
Antoine Gatet, da SRL, a integrao da ANPER-TOS com parte civil do processo deveu-se inteno de conferir uma
dimenso nacional questo no domnio da gua: Ns iniciamos o processo em 1999 e, progressivamente, apercebemo-nos
que, para que o dossier tivesse uma importncia nacional, tinha de haver o concurso de associaes nacionais. A France
Nature Environnement juntou-se a ns como parte civil e, no domnio das guas, fomos ter com a ANPER-TOS que nos disse
que sim desde que no houvesse custos implicados. (Antoine Gatet, Sources et Rivires du Limousin, 19.01.2009)
75

CRII-RAD, o nuclear e uma contestao de difcil prova cientfica. (Jacques Blanquet, Association
Nationale pour la Protection des Eaux et Rivires, 08.01.2009, itlico nosso)

A ideia sustentada pelo ambientalista a de que a intromisso de peritos acabou por se


revelar nefasta para o processo. O problema de estratgia: condenar primeiro, resolver
depois, era a estratgia a seguir. Enquadrada a questo por parmetros tcnico-cientficos e
legais (normas, regulamentos, limites, etc.), o processo entra num domnio no qual a
COGEMA est melhor equipada para rebater, para fazer prova, para, retomando Gabrielle
Hecht, manusear a nuclearidade.
O que preciso evitar num processo so os argumentos cientficos. A partir do momento em que se entra
por esta via, nunca mais se consegue sair de l. (Jacques Blanquet, ANPER-TOS, 08.01.2009)

Comeam aqui a aparecer os indcios da insuficincia da cincia. A cincia constitui-se


como um obstculo. A voz da cincia sobrepe-se a todas as outras e a linguagem da cincia
passa a definir o tom do processo.
No dia 13 de maio de 2003, o juiz de instruo pronunciou a COGEMA pelos crimes de
abandono de resduos e de poluio de guas e remete o julgamento da COGEMA para o
Tribunal Correccional de Limoges. Nesse mesmo dia, o prprio Procurador da Repblica
que recorre dessa deciso para a Cmara de Instruo do Tribunal de Recurso de Limoges. A
COGEMA continua a sustentar a sua defesa nos controlos realizados pela DRIRE, no respeito
pela regulamentao em vigor e pelos regulamentos da prefeitura, na ausncia de nexo de
causalidade e na falta do elemento intencional.22
A 26 de Maro de 2004, a Cmara de Instruo do Tribunal de Recurso de Limoges
profere um acrdo histrico contra a COGEMA, confirmando a remessa do processo para o
Tribunal Correccional. Significativo, foi o facto da Cmara de Instruo ter considerado que
os diversos relatrios apresentados pelos organismos tcnicos demonstrarem que a COGEMA
no respeitara os regulamentos da prefeitura e que, apesar da DRIRE no ter instaurado
processos de contra-ordenao, tal no significa que a COGEMA cumprisse as suas
obrigaes. Na verdade, a inrcia da DRIRE constituiu, segundo a Cmara de Instruo, um
mau exerccio dos poderes de controlo das boas condies de explorao. O mesmo
sentimento de cumplicidade entre a DRIRE e a COGEMA aparece nas entrevistas com os
ambientalistas, confirmando a natureza poltica dessa convenincia e o regime de excepo de
que goza o nuclear em Frana.
A DRIRE sempre se contentou com as informaes enviadas pela COGEMA. Se a COGEMA dizia que
tudo estava bem, ento tudo estava bem. E isso teve impacto no terreno com a formao de uma nova
equipa na DRIRE que retomou o dossier e que tem levado as coisas a srio, ou seja, ocupam-se da AREVA
como nunca antes. (Antoine Gatet, Sources et Rivires du Limousin, 19.01.2009)
As DRIRE tm um papel. Mas preciso saber que as DRIRE tm uma margem de manobra que depende do
prefeito. [] Nestes casos, os dados esto viciados. O que que um inspector da DRIRE pode fazer? Se
no estiverem satisfeitos com ele, despendem-no! (Jacques Blanquet, ANPER-TOS, 08.01.2009)

22

Em Outubro de 2003, a SRL havia solicitado DRIRE que lhe comunicasse os controlos efectuados COGEMA na
ltima dcada. Na ausncia de reposta por parte da COGEMA nos prazos legais, em Dezembro de 2003 a SRL recorre
Commission dAccs aux Documents Administratifs (Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos). A DRIRE
indica que, em virtude do volume de informao necessitar de mais tempo. Uma vez mais, a SRL escreve DRIRE desta
feita para comunicar a inteno de recorrer ao Tribunal Administrativo. Os documentos so, ento, enviados e a SRL verifica
que a DRIRE sempre se sustentou nas anlises da COGEMA para validar as suas informaes, no tendo ela prpria
realizado qualquer exame ao estado das guas, natureza dos produtos armazenados ou aos nveis de perigosidade.
76

No dia 30 de Maro de 2004, ltimo dia do prazo legal para o fazer, a COGEMA recorre
para o Tribunal de Cassao do acrdo proferido pelo Tribunal de Recurso de Limoges, que,
todavia, rejeita o recurso apresentado pela COGEMA, confirmando a deciso do Tribunal de
Recurso no sentido de apresentar a COGEMA a julgamento.
No dia 25 de junho de 2005, seis anos aps a queixa da SRL, tem assim lugar o primeiro
julgamento contra a COGEMA num caso ambiental. Apesar das expectativas geradas pelo
processo, no dia 14 de Outubro de 2005, tendo em conta a impreciso da lei relativamente
noo de radioactividade susceptvel de desencadear a aplicao de sanes penais, o Tribunal
Correccional decide pela absolvio da COEGMA. As partes cveis do processo recorreram
desta deciso para o Tribunal de Recurso de Limoges que, chamado a pronunciar-se somente
sobre a parte civil do processo, em junho de 2006, confirma a absolvio da COGEMA. As
associaes decidem de no recorrer ao Tribunal de Cassao, simplesmente porque o direito
ambiental no se aplica COGEMA que beneficia de um regime de excepo inerente ao
direito particular que enquadra a radioactividade em Frana.23
E, porm, o simples facto da COGEMA ter respondido em Tribunal por delitos de
poluio considerado pelas associaes ambientais, principalmente da FNE e da SRL, como
uma vitria.24 Num comunicado de imprensa de 28 de junho de 2006, a SRL e a FNE
declaravam no ter sido v a guerrilha judicial contra a COGEMA, na medida em que
contribui para acelerar a conscincia dos poderes pblicos para a seriedade do legado da
COGEMA para as geraes futuras da regio Limousin.
Acompanhando o movimento de monte en grandeur da questo ambiental, o processo
contra a COGEMA perspectivado como uma ruptura, por um lado, no contrato que sempre
colocou o territrio sob a alada da COGEMA e, por outro, na impunidade que sempre ditou
o comportamento da COGEMA relativamente ao territrio. A COGEMA era uma fortaleza.
No se podia tocar, no se podia ver o que se passava l dentro, afirma Michel Mazet, da
Universidade de Limoges (19.01.2009). Partindo ao assalto desta fortaleza, as associaes
ambientais sabiam-se derrotadas partida, mas sabiam igualmente que a litigao jurdica era
a sua melhor arma, no para ganhar, mas para provocar alteraes nos dispositivos de gesto

23

Pgina oficial da SRL (http://www.sources-rivieres.org/): histrico do dossier contra a COGEMA (1999-2006)


(http://www.sources-rivieres.org/IMG/pdf/historiquedossiercogemaSRL-2.pdf, acedido em maro de 2009).
24 So diversos os resultados positivos associados ao processo, desde o facto de ter permitido chamar a ateno para a
ausncia de controlo por parte da COGEMA, para a ineficcia da superviso administrativa ou para questionar os servios
estatais responsveis pela proteo radioactiva e peritagens oficias. Concretamente, permitiu, ainda, provocar alteraes
legais e regulamentares sobre resduos radioativos em particular, na gesto dos passivos ambientais dos antigos stios
mineiros e para melhorar a proteo dos cidados (Chareyron, 2005). Merecem meno o Arrt Direction des Relations
avec les Collectivits Locales et de LEnvironnement (Direo das Relaes com as Colectividades Locais e o Ambiente,
DRCLE) n. 2008-088 de 17 de Janeiro de 2008 um exemplo: no artigo 3. deste diploma fixam-se os limites de
concentrao radioactiva de urnio 238 (0,8 mg/l) e de rdio 226 solvel (0,25 Bq/l) e insolvel (2,5 Bq/l) nas emisses
lquidas das instalaes de tratamento. Estes valores reportam-se mdia anual de concentrao. A entidade exploradora tem
de proceder a anlises que dever comunicar trimestralmente. Contudo, estabelece-se a possibilidade de lanar as guas sem
qualquer tratamento quando se preencherem trs condies: se cumpram os limites estabelecidos no decreto n. 90-222 de 9
de Maro de 1990 (urnio solvel 238 1,8 mg/l; rdio solvel 226 0,74 Bq/l); exista um aval do inspector das instalaes;
e a AREVA NC prove que o impacto sanitrio e ambiental das emisses, sem tratamento, aceitvel. Do artigo 6. resulta
expressamente que a violao das disposies do regulamento desencadeia a aplicao das sanes administrativas e penais
previstas respectivamente no Cdigo Mineiro e no Cdigo do Ambiente. No mesmo sentido, o Arrt da Direction de la
Rglementation et des Liberts Publiques (Direo da Regulamentao e das Liberdades Pblicas, DRLP) n. 2008-0081 de
21 de Janeiro de 2008. Este regulamento prev no seu artigo 4. um limite de 1 mSv por ano. E o artigo 7. estabelece que o
desrespeito das disposies do regulamento acarreta para o titular da autorizao as sanes administrativas e penais previstas
respectivamente no Cdigo Mineiro e no Cdigo do Ambiente. O processo foi, nesta medida, extremamente importante para
que a COGEMA assumisse as suas responsabilidades de proteo ambiental e sanitria, e ainda para que as entidades
administrativas percebessem que, em caso de inrcia, poderiam ser elas prprias a ser responsabilizadas por omisso do seu
dever de vigilncia.
77

do passivo ambiental, para alterar polticas e ganhar voz num domnio que foi sempre sujeito
ao silncio da COGEMA.
Eu no sou jurista mas penso que a SRL fez mal, talvez, em atacar a COGEMA no penal. No penal,
atacam-se infraces relacionadas com regulamentaes. Se se tivessem centrado no civil, dando conta de
um delito e pedindo reparao desse delito, teriam tido muito mais hipteses de ganhar. A verdade tambm
que eles visavam a modificao das regras. Eu compreendo o raciocnio. (No identificado da DRIRE)

A absolvio da COGEMA no encerra a controvrsia. Pelo contrrio, expande-a, torna-a


acessvel a um conjunto de novos actores, que se vinham afirmando com a afirmao e
legitimao da questo ambiental (Brunet, 2004), agora com poderes renovados resultante da
fissura aberta pelo processo judicial no excepcionalismo do nuclear. O caso COGEMA,
inscrevendo-se claramente no processo de continuidade da afirmao da questo ambiental,
permitiu SRL, interpor-se no contrato entre o territrio e a COGEMA herdado do tempo
ureo do urnio, ganhar respeitabilidade e afirmar-se como um interlocutor incontornvel em
dois rgos de vigilncia e monitorizao da actividade passada, presente e futura da
COGEMA: a Comisso Local de Informao e Vigilncia (CLIS),25 de nvel local, e o Grupo
de Peritagem Pluralista das Minas do Limousin (GEP),26 este de nvel nacional.
2.2. A requalificao ambiental das minas da Urgeiria
Canas de Senhorim. Uma pequena localidade da Beira Alta (distrito de Viseu, concelho de
Nelas) com cerca de 4.000 habitantes, situada em terras de Senhorim, espao apertado, a
norte e a sul, respectivamente entre os rios Do e Mondego, e limitado a nascente pelo antigo
concelho de Azurara da Beira, que se chama agora Mangualde, e a poente pelo antigo
concelho de Oliveira do Conde, modernamente Carregal do Sal (Loureiro, 1988: 1). Ao
nome de Canas de Senhorim ficar sempre associada a longa, e muitas vezes espectacular,

25

As CLIS so estruturas de informao e concertao obrigatoriamente criadas, em Frana, ao abrigo da legislao sobre
instalaes classificadas para a proteo do ambiente. Tm por principal misso a informao ao pblico relativamente s
questes da segurana, sade do acompanhamento das actividades com potencial efeito na sade e no ambiente. No domnio
do nuclear existem, em Frana, cerca de 45 CLIS. As CLIS so compostas por representantes locais e regionais, membros do
parlamento eleitos pelo departamento, representantes das associaes ambientais, dos interesses econmicos, dos sindicatos,
profissionais da sade e personalidades qualificadas. Rene-se pelo menos duas vezes por ano e organiza uma informao
regular sobre as informaes que lhe so comunicadas.
26 Um GEP um espao de dilogo tcnico que congrega peritos cientficos de diversas disciplinas por iniciativa das
autoridades pblicas (ministrios do ambiente, sade. um espao de mediao que intervm em questes complexas e
conflituais. A sua misso consiste no em realizar directamente peritagens mas de avaliar as peritagens realizadas pelos
envolvidos para emitir pareceres e recomendaes. Contribui ainda informao das comisses locais de informao e
vigilncia, as CLIS, ou outras estruturas locais de concertao. No domnio do nuclear existem apenas duas estruturas deste
tipo em Frana, ambas criadas na sequncia de polmicas no centro das quais se encontra a COGEMA: a primeira foi criada
em 1997, no Norte de Frana, na Hague, onde se encontra uma instalao nuclear de tratamento de resduos nucleares, na
sequncia de um estudo epidemiolgico que apontava para a incidncia aumentada de leucemias; a segunda criada em 2006,
para monitorizar as actividades de requalificao e gesto dos antigos stios mineiros da regio Limousin. O Grupo de
Peritagem Pluralista das Minas do Limousin (Groupe dExpertise Pluraliste Mines du Limousin, GEP) parte do passivo
ambiental legado pela explorao mineira ao territrio e da necessidade de proceder a um intenso trabalho tcnico e
administrativo de modo a assegurar a requalificao desses stios. Foi neste contexto, alis, que o prefeito da Haute-Vienne,
atravs de um regulamento da prefeitura de Janeiro de 2004, solicitara COGEMA um balano da situao regulamentar e
das condies de reabilitao dos antigos stios mineiros. Entregue o balano em Dezembro do mesmo ano, o GEP ficou
responsvel de o submeter a uma peritagem com o objectivo de esclarecer os poderes pblicos sobre a gesto actual dos
stios mineiros do departamento e os diferentes impactos sanitrios e ambientais desta decorrentes. A misso do GEP
consiste, deste modo, em: acompanhar regularmente o desenrolar da peritagem e de participar sua pilotagem; ter um olhar
crtico sobre os documentos tcnicos fornecidos pela COGEMA de modo a esclarecer a administrao e a entidade
exploradora relativamente s opes de gesto e de vigilncia das instalaes; formular recomendaes no sentido de reduzir
os impactos dos stios mineiros sobre as populaes e o ambiente; propor perspectivas de gesto dos stios a longo prazo; e
participar na informao aos actores locais e ao pblico (Carta de Misso do GEP, 9.11.2005).
78

luta pela restaurao a concelho. Estatuto que, embora tendo resistido a sucessivas
recomposies polticas e administrativas do territrio portugus, Canas de Senhorim veio a
perder para Nelas, em Novembro de 1852, no corropio da dana dos concelhos e dos distritos
iniciada timidamente por Mouzinho da Silveira em 1832 (Loureiro, 1988: 47; Veiga, 2006:
35).
Canas de Senhorim revela-se uma pequena localidade com uma histria rica e pontuada
por diversos acontecimentos extremamente marcantes para a memria local. Todavia, a
histria de Canas de Senhorim no se atm a esta faceta de uma localidade da Beira em
protesto (Mendes, 2004). De facto, no segundo decnio do sculo XX, o concelho de Nelas
conhece os primeiros sinais de um processo de industrializao que vai estar na base da
transformao da sua estrutura econmica e de mudanas do seu tecido social (Veiga, 2006:
243).
A nvel industrial, duas referncias incontornveis local, nacional e internacionalmente
vieram criar em Canas de Senhorim uma ilha operria (Veiga, 2006: 243), habitada por um
semiproletariado ainda muito ligado terra, e alterar definitivamente o porvir de Canas de
Senhorim: a Companhia Portuguesa de Fornos Elctricos (CPFE) e a Empresa Nacional de
Urnio (ENU). Ambas as empresas representaram importantes plos de atraco de mo-deobra, ambas contriburam para, num dado momento, tornar Canas de Senhorim num dos eixos
econmicos mais importantes da regio, ambas desempenharam um papel fundamental no
desenvolvimento local, ambas deixaram atrs de si um rasto de desenvolvimento e ambas um
rasto de poluio. No caso da CPFE, a poluio, embora se desconhea se os seus efeitos para
a sade pblica alguma vez tenham sido objecto de anlise, dificilmente escapava
experincia sensorial da populao. Em 1986, o encerramento da CPFE dissipar a nuvem
negra que era a sua imagem de referncia.27 Com o fim da explorao e tratamento de urnio
no complexo industrial da Urgeiria, a nuvem, ao invs de se dissipar, adensou-se.
A histria da explorao e tratamento de urnio na Urgeiria parte integrante de
histrias mais latas, mais complexas, mais distantes, tambm, fsica, ideolgica, poltica e
tecnologicamente: a histria do mundo nuclear; do nuclear em Portugal; e do lugar de
Portugal no mundo nuclear. No so estas, porm, as histrias que aqui nos interessam. Ser
aqui questo de urnio, certo, mas num momento particular daquelas que configuram as
suas temporalidades (Brunet, 2004). Vencido o tempo ureo do urnio no qual o urnio
aparece como motor de desenvolvimento local, como suporte de projetos de vida e de
inexistncia da questo ambiental no tempo contestado do urnio que nos situamos.
Momento em que a explorao e tratamento de urnio cessam e se torna premente a questo
ambiental, ou seja, a necessidade de atender ao passivo ambiental gerado pela actividade
mineira em Portugal. Momento em que o Estado assume, enquanto dever fundamental, a
responsabilidade pela reposio do equilbrio ambiental de reas sujeitas actividade mineira.
Como refere S. Kroll-Smith no captulo integrado neste relatrio, o risco acontece sempre
num tempo, num espao e a algum. Definido o tempo, vejamos o espao e o quem. Variveis
indispensveis para compreender aquilo que se entende por nuclearidade.
A exposio ao urnio e aos produtos do seu decaimento no imediatamente acessvel
aos sentidos e integra, como salienta P. Perreti-Watel (2007: 76), o grupo dos riscos
tecnolgicos para a apreenso dos quais a cincia se constitui como um mediador
incontornvel. Apenas a cincia dispe das tcnicas e instrumentos necessrios para lhes
conferir existncia, para estabelecer a nuclearidade do urnio. E, porm, ser a cincia
27

A laborao da CPFE manteve-se por quase setenta anos e empregou, no seu apogeu, na dcada de 60, cerca de 800
operrios. O seu encerramento implicou a perda do posto de trabalho para 600 trabalhadores e representa um acontecimento
extremamente marcante a nvel local. Para uma resenha histrica da CPFE, Cf. Lio (1996).
79

suficiente? Como salienta, G. Hecht (2006; 2009), a nuclearidade da explorao de urnio


uma categoria tcnico-poltica continuamente contestada. Os parmetros da sua definio
dependem da histria e da geografia, da cincia e da tecnologia, dos corpos e das polticas,
dos estados e dos mercados. O nuclear insiste G. Hecht (2009: 3) o resultado tcnicopoltico de processos histricos: A poltica molda-lhe as tecnologias, mas as suas tecnologias
tambm lhe moldam as polticas. A realidade material assume, a, uma extrema importncia,
[] [mas], como demonstram inmeros estudos na rea da cincia e da tecnologia, as
realidades materiais emergem de redes complexas em que o social e o tcnico se interligam de
uma forma inextricvel. [] No domnio da exposio ocupacional, por exemplo, os
instrumentos, as relaes laborais, as disciplinas cientficas, as controvrsias entre
especialistas, e o saber leigo combinam-se por forma a criar aquilo a que Michelle Murphy
(2006) chama regimes de perceptibilidade, quer dizer, conjugaes de factores sociais e
tcnicos que tornam visveis certos riscos e efeitos para a sade, tornando outros invisveis.
[] A questo cientfica (e, ao que parece, tambm presentista e deslocalizada) da
causalidade [] portanto tambm, e sempre, uma questo histrica e geogrfica.
Independentemente do significado da explorao e tratamento de urnio, do urnio em si,
e dos regimes de perceptibilidade que concorrem para a emergncia ou silenciamento, por um
lado, da nuclearidade do urnio (Tsing, 2005; Hecht, 2006; 2009) e, por outro, da questo
ambiental (Brunet, 2004), duas variveis permanecem constantes. A primeira, o territrio e a
sua explorao por foras externas (Amundson, 2002): inicialmente uma empresa de capitais
luso-britnicos e, a partir da dcada de 60, o Estado portugus, que passa a exercer a
explorao de urnio em regime de monoplio. O urnio, principalmente com a instalao, no
incio da dcada de 50, da Junta de Energia Nuclear (JEN), esteve na base de um inaudito
investimento no sector da energia nuclear, segundo Frederico Ulrich, presidente da JEN,
praticamente o nico sector de alta intensidade tecnolgica em que Portugal investiu no
sculo XX (Taveira, 2005: 7). Tal permitiu, por um lado, o alargamento dos horizontes de
conhecimento nessa matria e, por outro, que Portugal acalentasse a possibilidade de
desenvolver um programa de energia nuclear. Do ponto de vista de uma elite emergente,
composta por tcnicos, engenheiros, acadmicos e cientistas, o urnio adquire potencialidades
at ento limitadas diplomacia do urnio (Taveira, 2005; Castao, 2006).
A segunda varivel: os trabalhadores do complexo industrial da Urgeiria. Trabalhar na
Urgeiria oferecia vantagens ento no generalizadas restante populao: a estabilidade do
emprego; um salrio mais elevado quando comparado, excepo da CPFE, com as
alternativas locais; o acesso a cuidados de sade; o acesso habitao; condies
infraestruturais privilegiadas (saneamento e electricidade), etc. A referncia ao territrio deve,
por isso, revestir-se de algumas cautelas. Do complexo mineiro nasceu uma comunidade
dentro da comunidade, um lugar, como muitos dos seus habitantes insistem em cham-lo,
distinto de Canas de Senhorim. Esta distino, extremamente marcante no perodo ureo do
urnio e cujos efeitos no se diluram completamente depois da cessao da actividade do
complexo industrial da Urgeiria, ser, como se ver, importante para compreender o modo
como medida que a questo dos trabalhadores da ENU ganha dimenso meditica, perde em
base de apoio local.
Parte de uma histria complexa, a histria da Urgeiria desenvolve-se ela prpria num
local complexo. Estamos aqui longe das chamadas comunidades teraputicas ou altrustas,
nas quais impera o consenso, a solidariedade e a empatia sustentadas por uma definio
colectiva e partilhada da situao (Erikson, 1976). No Urgeiria, encontramo-nos perante uma
comunidade voltil (Gunter e Kroll-Smith, 2006), sendo essa volatilidade definida pela

80

presena local de diversos actores colectivos portadores de agendas e interesses que, apesar de
se cruzarem em alguns momentos, permanecem, no essencial, inconciliveis.
Assumida pelo Estado a normalizao da situao, ou seja, a requalificao ambiental, o
significado do trabalho na ENU adquire uma nova roupagem, pelo facto de se tornarem
visveis e, mais importante, mobilizveis porque certificadas por outro saber que no o
leigo, isto , a cincia as consequncias da explorao de urnio para o territrio e para os
trabalhadores. Como se ver, na Urgeiria, o fim da ENU e a emergncia da questo
ambiental, por via da qual aparece o estudo epidemiolgico, impulsionam a emergncia dos
corpos, a partir de agora, irremediavelmente marcados, e reivindicados como tal, por uma
redescoberta nuclearidade. Os corpos os trabalhadores procuram, nesse sentido, igualar o
territrio em importncia, fazer valer igual direito contaminao, igual direito reparao,
igual direito compensao.
No entanto, e neste ponto que o terreno revela a sua complexidade, a exposio
ocupacional s radiaes, as doenas oncolgicas, a morte, embora presentes, no constituem
a principal motivao para os protestos dos Antigos Trabalhadores da ENU, cujo fundamento
assenta, mais decisivamente, no ressentimento e na injustia originados pela desigual
valorizao e retribuio do trabalho dos corpos, ou seja, pelo desigual tratamento do
colectivo de trabalhadores pelo Estado.
Nesta parte do captulo, abordaremos os antecedentes e o enquadramento jurdico do
Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas e deter-nos-emos nos
protestos locais, desenvolvidos entre 2001 e 2008, dando especial enfoque Associao
Ambiente em Zonas Uranferas (AZU) e, principalmente, aos Antigos Trabalhadores da
Empresa Nacional de Urnio.
O encerramento da ENU e a implementao local do Programa de Reabilitao das reas
Mineiras Degradadas confronta-se com reaces sociais locais que no contestam o programa
em si nem a definio oficial das consequncias para a sade, pblica ou individual, da
actividade mineira, levantando, antes, questes que encontram no processo de requalificao
ambiental uma oportunidade para a ressurgncia ou emergncia no espao pblico.
Relativamente aos ex-trabalhadores da ENU, a mobilizao das consequncias ambientais e
dos efeitos para a sade constitui um eficaz trampolim para a mobilizao da comunicao
social e para a sensibilizao dos agentes polticos28, incapaz, porm, de alterar o
enquadramento das polticas definidas. Como veremos, a presena e a dor das vtimas no
adquirem a grandeza (Boltanski e Thvenot, 1991) suficiente para alterar os enquadramentos
tcnico-polticos e administrativos, na medida em que configuram um grupo confinado.29
2.2.1. O Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas:
antecedentes e enquadramento jurdico
O Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas encontra
antecedentes que remontam, pelo menos, a meados da dcada de 90. De acordo com Lus

28

importante ter em considerao que a partir da implementao do enquadramento legal do programa de requalificao
ambiental, em 2001, at inaugurao das obras da Barragem Velha, em 2008, os protestos locais perpassam quatro
governos constitucionais sem que nenhum deles tenha encerrado o caso: o XIV Governo Constitucional, de Antnio Guterres
(1995-2002), o XV Governo Constitucional, de Duro Barroso (2002-2004), o XVI Governo Constitucional, de Santana
Lopes (2004-2005); e o XVII Governo Constitucional, de Jos Scrates (2005-2009).
29 Para uma anlise alternativa de grupos que se mobilizam circunstancialmente, podendo adquirir grandeza, Cf. Vilain e
Lemieux (1998).
81

Rodrigues da Costa (2000), em 1995, o Instituto Geolgico e Mineiro (IGM)30 e a DirecoGeral do Ambiente (DGA), celebravam um protocolo de cooperao no mbito do qual o
IGM iria desenvolver, entre meados de 1995 e finais de 1998, um estudo de trs casos-tipo
que possibilitasse a obteno de experincia e conhecimento sobre os impactos ambientais
correlacionveis com a actividade mineira, para uma posterior abordagem desta problemtica
a nvel nacional. Foram, ento, seleccionadas as minas de Jales (Vila Pouca de Aguiar), da
Cunha Baixa (Mangualde), e do Pejo (Castelo de Paiva) (Santos Oliveira et al., 1999; Costa,
2000).
Em 1998, o IGM alarga os estudos s minas de S. Domingos (Mrtola), Lousal-Caveira
(Grndola) e Vale das Gatas (Vila Real)31 e, em paralelo, leva a cabo um Estudo de
Diagnstico Preliminar em stios mineiros abandonados inventariados em todo o territrio
nacional, tendo em vista obter dados que permitam estabelecer uma hierarquizao das
situaes e seleccionar os casos para a realizao de obras de reabilitao e/ou requalificao
ambiental.32
J. M. Santos Oliveira et al. (2002) esclarecem que foram estudados 85 stios mineiros
abandonados dispersos por todo o territrio nacional e avana algumas concluses de entre as
quais se destacam as seguintes: 1) a maioria das minas diagnosticadas [encontra-se] numa
situao mais ou menos degradada e de total abandono; 2) muitas antigas exploraes
mineiras visitadas no possuam estruturas capazes de minimizar os impactes ambientais ao
tempo em que ocorreu a actividade extractiva, como consequncia directa da inexistncia de
polticas ambientais e de uma certa falta de conscincia e sensibilidade ecolgicas; e 3) o
vazio de responsabilidade que se foi instalando progressivamente aps o fecho das minas
torna [] difcil a aplicao do princpio do poluidor-pagador pelo que, inevitavelmente, veio
a caber ao Estado a assuno das responsabilidades na resoluo dos problemas (herdados) de
ndole ambiental e de segurana (Santos Oliveira et al., 2002: 77). importante no perder
de vista que, no que ao urnio diz respeito, com o fim do acordo luso-britnico33 e a instalao
da Junta de Energia Nuclear, o Estado portugus exerceu a explorao deste minrio em
regime de monoplio, sendo neste caso mais fcil aplicar o princpio do poluidor-pagador.
No caso concreto das minas de urnio, Lus Rodrigues da Costa (2000: 168ss.) informa
que a Empresa Nacional de Urnio assumia, ento, a responsabilidade de realizar o
levantamento sistemtico preliminar dos stios mineiros onde conduziu operaes industriais,
estendendo-se igualmente s exploraes de entidades que a antecederam (Companhia
Portuguesa de Radium e Junta de Energia Nuclear). Este levantamento, que abrangeu 59 stios
mineiros, possibilitou uma classificao por grau de relevncia dos impactes e estabeleceu,
com o recurso a experincia internacional, um programa geral de trabalho a efectuar bem
como a sua oramentao preliminar. Este plano foi j entregue s entidades e instncias
competentes a fim de se adoptarem as metodologias de definio das condies radiolgicas
finais e a seleco das solues de remediao adequadas.
30

Extinto pelo Decreto-Lei n. 186/2003, de 20 de agosto de 2003.


Programa de Controlo Ambiental em reas com Minas Abandonadas, desenvolvido no quadro do Plano Econmico de
Desenvolvimento da Indstria Portuguesa II.
32 Estudo realizado no mbito do Projeto de Avaliao de Riscos Ambientais para a Reabilitao de Minas Abandonadas.
33
O ano de 1944 marca o fim do ciclo da actividade da mina da Urgeiria exclusivamente dedicada produo de rdio e o
incio de um novo ciclo, no qual o urnio que passa a ocupar uma posio de destaque (Castao, 2006). A importncia
geoestratgica do urnio ir estar no centro de um moroso processo de negociao entre Portugal e Inglaterra que culminou a
11 de julho de 1949 com a celebrao de um acordo para a extrao e exportao de urnio. Acordo que representava, de
facto, a entrega do monoplio da explorao de urnio a firmas inglesas e criava um regime de excepo para a exportao
do minrio. No contexto destas negociaes, a Urgeiria adquire um particular destaque j que, do acordo, constara a
instalao de uma fbrica para o tratamento qumico e produo de concentrados, estimando-se, ainda, que a Urgeiria seria
responsvel por 36% do total de produo das 10 minas consideradas no acordo e implicaria um investimento que
representava cerca de 30% do investimento total. Para uma anlise minuciosa dos trmites do acordo Cf. Castao (2006).
31

82

Em 1999, os ministrios da Economia e do Ambiente estabelecem um protocolo de


cooperao para a recuperao ambiental e a implementao de medidas legislativas,
organizacionais e financeiras para o sector mineiro. O protocolo resultou num acordo de
cooperao entre a DGA, o IGM e a Empresa de Desenvolvimento Mineiro holding que
representa os interesses do Estado no sector mineiro , com o objectivo de desenvolver um
programa de recuperao das minas abandonadas e de estabelecer um enquadramento
institucional para a implementao desse programa (Baptista et al., 2005).
Dois anos mais tarde, em Fevereiro de 2001, por ocasio do lanamento do projeto de
reabilitao da escombreira da mina de Jales (desactivada em 1992 e cuja requalificao se
iniciou em 2002), os ministros da Economia (Mrio Cristina Sousa) e do Ambiente (Jos
Scrates) apresentavam em Vila Pouca de Aguiar o Programa de Reabilitao Ambiental de
reas Mineiras Abandonadas. Apontava-se, ento, para a existncia de 80 reas mineiras
abandonadas, o que levava os ministros a reconhecer que os 10 milhes de contos que o
Governo (XIV GC, Antnio Guterres, PS) previa canalizar para a empreitada, no mbito do
Programa Operacional da Economia, representavam apenas uma nfima parte daquilo que
seria necessrio para apagar a pesada herana ambiental da actividade mineira (Pblico, 03
e 04.02.2001).34
, pois, neste contexto de euforia reabilitadora que aparece o Decreto-Lei n. 198A/2001, de 6 de julho de 2001, um marco importante na assuno por parte do Estado da
responsabilidade pela remediao do passivo ambiental provocado pela indstria extractiva e
de legitimao da interveno da empresa responsvel pela requalificao, a Empresa de
Desenvolvimento Mineiro, que se v mandatada pelo Estado para cumprir uma misso de
reconhecido interesse pblico.
Este Decreto-Lei veio reconhecer, por um lado, que o exerccio da actividade mineira em
Portugal gerou um passivo ambiental muito significativo e, por outro, que a recuperao das
reas degradadas do territrio nacional constitui um dever fundamental do Estado e uma
tarefa de interesse pblico. Esse dever, previsto na Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87,
de 7 de Abril), torna-se particularmente forte no caso das minas de urnio desactivadas, entre
outras razes, porque em Portugal a explorao mineira de urnio sempre foi feita [] pelo
Estado, e em regime de monoplio, pelo que a responsabilizao do prprio Estado pela
recuperao ambiental das minas uma decorrncia natural do princpio de poluidor-pagador.
Trata-se de um caso em que no h terceiros a quem, alternativamente, possam ser imputadas
responsabilidades ou que possam ser co-responsabilizados pela degradao ambiental gerada
(Arago, 2006: 126).
Relativamente ao mbito de aplicao do diploma (artigo 2.), este aplicvel a reas
mineiras degradadas, entendendo-se como tais as reas mineiras que constituam um factor de
risco potencial para a sade humana ou para a preservao do ambiente que justifique a
interveno do Estado. So, deste modo, consideradas reas mineiras degradadas, reas de
explorao mineira, designadamente as de minerais radioativos, relativamente s quais seja
reconhecido o interesse pblico da interveno do Estado.35 Finalmente, o exclusivo do
exerccio da actividade de recuperao ambiental das reas mineiras degradadas foi, ento,
34

No incio de 2005, ser a vez do Ministro das Actividades Econmicas do curtssimo XVI Governo Constitucional (Pedro
Santana Lopes, PSD), lvaro Barreto, de lanar, em S. Domingos (Mrtola), um Plano de Recuperao e Monitorizao
Ambiental de reas Mineiras Degradadas. Por ocasio do lanamento do concurso pblico internacional da empreitada das
"Obras de Estabilizao de Taludes, Selagem e Drenagem do Aterro de Rejeitado da Barragem Velha da Mina da Urgeiria",
em julho do mesmo ano, ser a vez do Secretrio Adjunto da Indstria e da Inovao, Antnio Castro Guerra, agora do XVII
Governo Constitucional (Jos Scrates, PS), de apresentar o Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras de
Explorao de Urnio.
35 O Despacho conjunto n. 242/2002, de 14 de Maro, ir listar as primeiras 30 minas de urnio integradas na concesso e o
Despacho conjunto n 267/2005, de 23 de Maro, as restantes minas de urnio que integram a concesso.
83

adjudicado, em regime de concesso, Companhia de Indstria e Servios Mineiros e


Ambientais, SA. (EXMIN), detida na totalidade pela j referida Empresa de Desenvolvimento
Mineiro, SGPS. (EDM) (Resoluo do Conselho dos Ministros n. 93/2001, de 09 de
agosto).36
O Decreto-Lei n. 198-A/2001 representa um marco importante na medida em que
fornece um slido fundamento jurdico misso da qual a EDM foi incumbida pelo Estado: a
recuperao ambiental de antigas reas mineiras degradadas, com vista sua reabilitao e
valorizao econmica. Isto permite EDM posicionar-se numa esfera relativamente qual
todo o resto, tudo o que escapa sua misso, pode ser classificado como lhe sendo estranho,
ao mesmo tempo que, como se ver, lhe permite assumir posies de fora relativamente a
determinados aspetos que entravam o cumprimento dessa misso.
Como salienta Gaspar Nero, Coordenador da interveno da EDM nas minas
abandonadas: Ns estamos aqui num esprito de misso, misso que foi acometida por uma
concesso, concesso que foi considerada como sendo de interesse pblico. Portanto, nesse
sentido que deve ser entendida a nossa interveno (Entrevista realizada por Jos Manuel
Mendes, 27 de Maro de 2009).
Antes, porm, da requalificao ambiental das minas da Urgeiria comear a adquirir
uma materialidade que, por si s, este importante marco legislativo no lhe confere, os
protestos locais encontraro fundamento na Resoluo da Assembleia da Repblica n.
34/2001, aprovada cerca de trs meses antes do Decreto-Lei n. 198-A/2001 no rescaldo da
suspeita da existncia de uma sndrome das Balcs, atribuda contaminao com urnio
das tropas da NATO em misses de paz na Bsnia e no Kosovo.
A Resoluo da Assembleia da Repblica n. 34/2001, de 29 de Maro de 2001,
recomenda ao Governo (XIV GC, Antnio Guterres, PS) medidas para resolver o problema da
radioactividade nos resduos e nas minas de urnio abandonadas nos distritos de Coimbra,
Guarda e Viseu, nomeadamente adoptando solues concretas no permetro das minas da
Urgeiria. Na base desta Resoluo encontram-se dois projetos de resoluo: a resoluo n.
99/VIII: Recomendar ao Governo medidas concretas para resolver o problema da
radioactividade nos resduos e nas minas de urnio abandonadas (PSD) e a resoluo n.
105/VIII: Adoptar um plano de emergncia no permetro da Urgeiria (Os Verdes).
O projeto de resoluo do PSD havia sido anunciado e apresentado numa reunio plenria
de 19 de Janeiro de 2001 na sequncia de um debate aberto pela interpelao da deputa Ana
Manso (PSD) ao Secretrio de Estado Adjunto do Ministro da Economia, Vtor Santos, sobre
a radioactividade das minas de urnio abandonadas no distrito da Guarda, o crculo eleitoral
da deputada. Ana Manso avanava, ento, com uma argumentao centrada no abandono por
parte da Empresa Nacional de Urnio das zonas de explorao sem que estas tivessem sido
objecto de requalificao, na forte incidncia de cancros do estmago no distrito da Guarda,
na eventual perigosidade da gua, e na utilizao das escombreiras resultantes da explorao
como materiais de construo.
Como se referiu, este debate antecedido da polmica levantada pela utilizao de
munies revestidas a urnio empobrecido pelos militares da NATO em misses de
manuteno de paz nos Balcs (Bsnia e Kosovo) e do falecimento do cabo Hugo Paulino, em
Dezembro de 2000, que havia cumprido uma misso nesse territrio.37 No debate que ento
toma forma, um mdico do Hospital da Guarda, Jos Cunha, denuncia o facto de existir na

Em 2005, na sequncia da reestruturao da EDM, a EXMIN fundiu-se na EDM com o objectivo de criar condies mais
favorveis para o desenvolvimento coerente e integrado das suas actividades operacionais, muito em particular as de
recuperao ambiental de reas mineiras degradas (Comunicado de imprensa da EDM, 2005).
37 Para uma anlise detalhada do caso, Cf. Delicado e Bastos (2007).
36

84

Guarda uma concentrao de casos de cancro do estmago e leucemias que poder estar
relacionada com a elevada quantidade de urnio no solo (Pblico, 09.01.2001).
Na referida sesso plenria, a deputada Ana Manso exprimia da seguinte forma a sua
indignao perante o sempiterno abandono do interior: Isto [a dissoluo da Empresa
Nacional de Urnio e o abandono das zonas de explorao sem requalificao ambiental]
demonstra claramente a falta de respeito com que o vosso Governo vem tratando o interior, a
Guarda e as suas gentes! Foram procura de um Kosovo nos Balcs, quando aqui, to perto,
mas, se calhar, to longe, na Guarda, tinham um Kosovo!. Viso distinta tinha Carlos
Santos, deputado do crculo eleitoral da Guarda do grupo parlamentar do PS, para quem seria
necessrio nomear uma comisso cientfica que pudesse apurar efectivamente o que se passa
na Guarda que, segundo este, deve ser protegida dos discursos alarmistas dos vendilhes do
distrito da Guarda. Como ilustram claramente estas duas posies, a enfatizao de uma
determinada situao local pode, efectivamente, ser til para chamar a ateno da
comunicao social e suscitar a mobilizao, mas transporta sempre consigo o risco de criar a
imagem de uma comunidade contaminada (Edelstein, 1988; Balshem, 1991; Gunter e KrollSmith, 2006).
com estranha serenidade que o Secretrio de Estado Adjunto do Ministro da Economia,
Vtor Santos, respondia s inquietaes da deputada Ana Manso. Afirmava, ento, que, em
Portugal, dos 59 stios onde existiu actividade de explorao de urnio, apenas trs suscitam
preocupao: as minas da Urgeiria e da Cunha Baixa, em Viseu, e a mina da Bica, na
Guarda. Na mesma interveno, afirmava ainda que o ITN [Instituto Tecnolgico e Nuclear]
e os organismos que o antecederam tm realizado diferentes estudos ao longo do tempo sobre
a situao radiolgica na envolvente das minas, tendo chegado sempre mesma concluso: os
impactos radiolgicos existem, mas no afectam, dada a sua intensidade, a sade das
populaes envolventes. No final do debate, Vtor Santos conclua assim: penso que no h
razes para, face situao, que est dominada e vai ser melhorada, haver uma postura
alarmista e que o necessrio agora que se passe rapidamente do diagnstico para a aco, e
exactamente isto que vamos fazer. Como salientam Maria Eduarda Gonalves et al. (2007),
o recurso ao discurso tranquilizador com o objectivo de desdramatizar as situaes uma
estratgia comum na gesto poltica dos riscos, estratgia que, como se ver com o estudo
epidemiolgico, se estende aos cientistas oficiais.
Das recomendaes ao Governo contidas na Resoluo, retenham-se duas que iro
marcar a agenda de protestos dos actores locais: submeter as comunidades locais nos trs
distritos (Coimbra, Guarda e Viseu) a vigilncia epidemiolgica activa para garantir uma
minimizao de riscos, tendo em conta a radioactividade e a poluio qumica (ponto 6); e
contribuir para assegurar uma correcta situao social dos actuais trabalhadores da ENU, que
devero ser apoiados social e profissionalmente, em qualquer quadro futuro (ponto 8).
2.2.2. Os protestos locais: corporalizao da nuclearidade
A partir de 2001, estavam, portanto, reunidas as condies para dar cumprimento ao
Programa de Reabilitao de reas Mineiras Degradadas e, concretamente, para avanar
com a remediao das situaes mais prementes, entre as quais se encontra, desde a primeira
hora, a barragem de rejeitados da Urgeiria (a Barragem Velha) cuja perigosidade e urgncia
de interveno, num primeiro tempo, e a exemplaridade da execuo, num segundo, sero
avanadas para reforar a qualidade tcnica da execuo dos objectivos do Programa de
Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas e a firmeza da vontade poltica em
execut-lo. Os trabalhos de Estabilizao de Taludes, Selagem e Drenagem da Barragem
Velha de Rejeitados da Mina da Urgeiria tero incio apenas em 2006 e sero inaugurados
85

em 2008. No perodo compreendido entre a aprovao do Decreto-Lei 198-A/2001 e a


inaugurao dos trabalhos da Barragem Velha, entre 2001 e 2008, o territrio no permanece
neutro, objecto passivo de uma incurso tcnica do centro.
Metodologicamente, procedemos, primeiro, a um ordenamento cronolgico dos
acontecimentos mais relevantes para a intriga (figura 1). Segundo, efectuamos o levantamento
das notcias em diversos rgos de comunicao social de intervenes pblicas e aces de
protesto relacionadas com o tema (2001-2008). Finalmente, foram realizadas entrevistas em
profundidade com os lderes dos principais colectivos locais, com os ex-trabalhadores da
ENU e com outros informadores privilegiados. O cruzamento entre a cronologia dos
acontecimentos e a cronologia das intervenes pblicas e aces de protesto permitiu dar
conta da emergncia de determinados actores e problemticas na esfera pblica ou, pelo
contrrio, do seu refluxo, medida que o Estado vai respondendo de forma parcelar s
reivindicaes.
Entre 2001 e 2008, diversos actores locais levaro a cabo aces de protesto e actos
pblicos visando os efeitos associados actividade da ENU no territrio (a questo
ambiental), ora mobilizando outras questes, que denominamos por tangenciais
requalificao ambiental. este o caso dos Antigos Trabalhadores da ENU que sero aqui
objecto de uma anlise mais detalhada.

Questo
laboral e
social

Questo ambiental e de sade pblica

2001
Apresentao do
Programa de
Reabilitao Ambiental
de reas Mineiras
Abandonadas (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).

2002

2003

2004

Anncio do arranque do
estudo epidemiolgico
MinUrar (XV GC, Duro
Barroso, PSD).

Anunciado o
Apresentao do Plano de
desbloqueamento das verbas Recuperao e
para o Programa de
Monitorizao Ambiental das
Reabilitao de reas
reas Mineiras Degradadas
Mineiras Degradadas (XVI (XVI GC, Santana Lopes,
GC, Santana Lopes, PSD). PSD).

Resoluo da AR n.
34/2001 (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).

2006

Apresentao do Programa
de Recuperao Ambiental
das reas Mineiras de
Explorao de Urnio (XVII
GC, Jos Scrates, PS) e
lanamento do concurso
pblico internacional da
empreitada da Barragem
Velha.

Resoluo do CM n.
93/2001 (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).

Fim do processo de
liquidao e dissoluo da
ENU, SA..

2007

2008

Visita da Comisso
Europeia s obras de
Relatrio final do estudo
recuperao, nos termos
epidemiolgico MinUrar .
do artigo 35. do
Tratado EURATOM.

Relatrio intercalar do
estudo epidemiolgico
MinUrar .

DL n. 198-A/2001 (XIV
GC, Antnio Guterres,
PS).

Incio do processo de
dissoluo e entrada em
liquidao da ENU, SA..

2005

DL n. 28/2005 (XVII GC,


Jos Scrates, PS).

Concluso e inaugurao
dos trabalhos da
Barragem Velha da Mina
da Urgeiria (XVII GC,
Jos Scrates, PS).

Aprovado o Programa de
Interveno em Sade
dos Ex-Trabalhadores da
Minas da Urgeiria (XVII
GC, Jos Scrates, PS).

No aprovao, com
votos contra do PS, dos
projectos de lei 412/X,
464/X e 468/X (XVII GC,
Jos Scrates, PS).

Figura 1. Cronologia dos principais acontecimentos

86

Comunicao social

Estado

EDM

Comisso Europeia

Programa de
Reabilitao de reas
Mineiras Degradas

Requalificao ambiental

Associao Ambiente
em Zonas Uranferas

Estudo
epidemiolgico/Atrasos na
requalificao ambiental /
Questes tcnicas

(Actuais e) Antigos
Trabalhadores da ENU

Direitos sociais e laborais

Movimento para a
Restaurao do
Concelho de Canas de
Senhorim

Restaurao do concelho de
Canas de Senhorim

Comisso de
Moradores do Parque
Habitacional da ENU

Condies de habitabilidade
do Parque habitacional da
ENU (nveis de rado)

Figura 2. Principais intervenientes

Relativamente aos principais intervenientes (Figura 2), na coluna da esquerda,


encontram-se o Estado e a EDM que funcionam em circuito fechado, focalizados que esto, o
primeiro, no capital poltico contido no Programa de Recuperao Ambiental das reas
Mineiras Degradadas e, a segunda, exclusivamente na sua execuo tcnica. Os atrasos na
requalificao so, notoriamente, um aspeto que introduz rudo na relao entre o Estado e a
EDM. Na base destes atrasos estariam, para Gaspar Nero, ento, administrador da EXMIN, a
falta de verba e uma imensido de procedimentos administrativos (Dirio de Notcias,
07.08.2004). Mais recentemente, o agora coordenador da interveno da EDM nas minas
abandonadas, contestou uma vez mais as imposies que so feitas EDM nos processos de
avaliao de impacte ambiental, e que os seus projetos tenham de se sujeitar ao escrutnio do
Ministrio do Ambiente (Pblico, 08.03.2009).
A comunicao social e a Comisso Europeia embora apaream como actores indirectos,
revelam-se fundamentais neste processo. A primeira enquanto veculo, para os extrabalhadores, da dramatizao dos efeitos para a sade associados ao urnio. A morte de extrabalhadores da ENU encontra-se frequentemente no espoletar das aces de protesto
cobertas pela comunicao social, cada morte abrindo caminho para que o Estado assuma a
responsabilidade pelos vivos. a dimenso social, e no tcnica, o interesse humano, e no o
risco para a sade pblica, que atrai a ateno dos media (Sandman, 1994; Delicado et al.,
2007), facto que os ex-trabalhadores sero cleres em compreender, mantendo uma relao
com a comunicao social que se poderia classificar de recproca. Relativamente Comisso
Europeia, a sua influncia aparece por via do comissrio europeu do ambiente, Stavros
Dimas, que, em Maro de 2005, ameaa apresentar queixa contra Portugal devido aos atrasos
87

nas obras de requalificao ambiental previstas para as minas de urnio desactivadas na regio
Centro (Ambiente online, 14.03.2005). Esta ameaa no se vir a concretizar, como, de resto,
no se voltar a verificar uma transposio da questo para outra escala, seja nacional ou
internacional.
Na coluna do centro da figura encontram-se os actores locais e os principais focos das
aces de protesto desencadeadas por estes entre 2001 e 2008. No mbito deste artigo cingirnos-emos aos protestos originados pela dissoluo da ENU e pelo processo de requalificao
ambiental, procurando mostrar o trabalho dos actores locais no sentido de estender a
responsabilidade do Estado para alm da questo ambiental. Neste sentido, daremos particular
nfase Associao Ambiente em Zonas Uranferas (AZU) e aos Antigos Trabalhadores da
ENU. E isso porque ser na sequncia do estudo epidemiolgico, reivindicado pela AZU
como uma vitria da sua aco, que os Antigos Trabalhadores iro buscar o fundamento para
reivindicar uma responsabilizao outra por parte do Estado, uma responsabilizao moral
que deve ser acompanhada de uma reparao ou compensao material.
Enquanto a AZU procura intervir directamente no processo de requalificao ambiental38,
encontrando nesta o seu grande cavalo de batalha, os Antigos Trabalhadores da ENU
levantam questes que ultrapassam as fronteiras tcnico-polticas do programa de
requalificao ambiental. Questes que procuram escapar ao colete-de-foras criado pela
retrica do interesse pblico nacional subjacente ao programa e extensvel sua
territorializao nas minas da Urgeiria. Ao efeito de reduo da problemtica das
consequncias da explorao de minrios radioativos e da sua remediao introduzido pelo
programa, os Antigos Trabalhadores procuraro opor um efeito de ampliao da problemtica,
no mbito do qual passaro a ter cabimento os direitos laborais e sociais e para a qual a
doena e a morte funcionaro como importantes alavancas de mobilizao e de sensibilizao
visando polticos mais do que polticas.
A Associao Ambiente em Zonas Uranferas e o estudo epidemiolgico
Recentemente criada por ex-trabalhadores da Empresa Nacional de Urnio (ENU) e alguns
notveis locais, em 2002, a AZU, de Canas de Senhorim, apela ao cumprimento da Resoluo
34/2001, nomeadamente no que diz respeito realizao de um estudo epidemiolgico que
venha clarificar se existe, de facto, uma relao causa-efeito entre a explorao de minrios
radioativos e a constatao popular de uma concentrao de casos de cancro (Lusa,
08.06.2002). Inicialmente associados AZU, os trabalhadores da ENU iro,
progressivamente, abandonando a associao pelo facto de esta, mais vocacionada para as
questes ambientais, no dar prioridade s questes sociais e laborais.
Entretanto, em Maro de 2003, na sequncia do falecimento de um trabalhador da ENU
vtima de cancro, a AZU ameaa responsabilizar judicialmente o Estado pelas mortes e
doenas relacionadas com a explorao de urnio. Nas palavras de Antnio Minhoto, ento,
porta-voz da AZU: o Estado tem de ser responsabilizado, porque os trabalhadores estiveram
expostos a perigos para os quais no foram acautelados. Apenas era conhecido o risco dos
mineiros de fundo poderem vir a sofrer de silicose (Lusa, 07.03.2003). Esta ameaa no teve,
porm, qualquer consequncia.
Em Abril de 2003, dando resposta Resoluo, o Instituto Nacional de Sade Dr.
Ricardo Jorge (INSA) encarregado pelo Governo (XV GC, Duro Barroso, PSD) de
38

importante ressalvar que as crticas da Associao Ambiente em Zonas Uranferas s opes tcnicas da EDM no
processo de requalificao so francamente menos veementes do que as crticas dirigidas ao Estado devido morosidade no
arranque e concretizao da requalificao.
88

coordenar em conjunto com o Instituto Tecnolgico e Nuclear, o Instituto Nacional de


Engenharia, Tecnologia e Inovao, o Centro Regional de Sade Pblica do Centro, e o
Hospital de S. Teotnio (Viseu) a realizao de estudos que [identifiquem] as eventuais
repercusses das minas de urnio e seus resduos, no ambiente e na sade das populaes a
elas expostas (INSA, 2005: 3). A AZU, pela sua parte, ir reclamar o estudo epidemiolgico
como uma vitria da sua aco (Jornal de Notcias, 09.06.2004).
O estudo epidemiolgico, denominado MinUrar (Caixa 2), toma letra a Resoluo e,
face impossibilidade de estudar os eventuais efeitos associados a todas as minas de urnio
(INSA, 2005: 3), centra-se exclusivamente na comunidade local de Canas de Senhorim. O
pioneirismo do MinUrar reside, inclusivamente, em abordar os efeitos aos quais as
populaes que vivem prximo das minas de urnio esto sujeitas e os efeitos que as
escombreiras de minas de urnio e as lagunas com guas residuais cidas ricas em metais
pesados exercem sobre a sade dessas populaes, j que, relativamente aos trabalhadores,
estes efeitos parecem sobejamente estabelecidos e incontestveis.39
Caixa 2
O projeto MinUrar
Concluses e Recomendaes
Com base em grandes estudos longitudinais de foras de trabalho mineiro , desde h muito, conhecido que os trabalhadores das minas de
urnio esto em risco acrescido de desenvolver doenas do foro ontolgico. O estudo MinUrar, coordenado pelo Instituto Nacional de Sade
Dr. Ricardo Jorge, foi pioneiro em Portugal no sentido de determinar os efeitos a que as populaes que vivem prximo das minas de urnio
esto sujeitas e os efeitos que as escombreiras de minas de urnio e as lagunas com guas residuais cidas ricas em metais pesados exercem
sobre a sade dessas populaes. Os resultados e recomendaes do projeto foram divulgados em dois relatrios cientficos, o primeiro, em
2005, e o segundo em 2007. Para consultar o relatrio integral aceder a: http://www.onsa.pt/conteu/est_proj_minas.html
Parte A Radioactividade ambiente
1. Na freguesia de Canas de Senhorim existem algumas reas com elevadas doses de radiao ambiente devido s grandes quantidades e
composio dos escombros do tratamento do minrio e de guas contaminadas, os quais contm elevadas concentraes de radionuclidos da
srie do urnio. Estas concentraes, muito acima do fundo radioativo natural, de um modo geral correspondem s zonas das escombreiras,
embora haja pequenos pontos com concentraes radioactivas elevadas localizados fora da zona sinalizada e vedada das escombreiras.
2. As guas distribudas pelas redes pblicas de abastecimento tm concentraes de radionuclidos geralmente baixas, mas so,
comparativamente, mais elevadas nas freguesias de GN1. Contudo, considerando todas as guas para consumo em uso nestas freguesias,
verifica-se que as concentraes decrescem de GE (grupo exposto) para GN1 (grupo no exposto) e decrescem ainda mais para GN2.
3. Um gradiente das concentraes de radionuclidos da srie do urnio, geralmente decrescente de GE para GN1 e ainda mais para GN2, foi
observado nos solos, nas guas, nos produtos hortcolas, e no rado no ar exterior e no ar no interior das habitaes.
Existe, pois, o potencial para que a populao de GE possa receber uma dose de radiao externa mais elevada, sobretudo se frequentar a
zona das escombreiras ou estiver em contacto com os materiais resultantes da actividade mineira. Uma parte da populao de GE est ainda
exposta, a Sul das escombreiras, inalao de rado no ar exterior em concentraes significativamente mais elevadas do que nas outras
freguesias. (INS/ONSA, 2005: 143)
Parte B Distribuio dos metais e de outros contaminantes qumicos no ambiente
1. A grande maioria dos metais, quer em solos quer em guas sub-superficiais, normalmente considerados como indesejveis, encontram-se
abaixo de limites referidos em diversos documentos legislativos (nacionais ou estrangeiros) como valores mximos admissveis, inclusive na
freguesia onde reside o grupo exposto;
2. O caso do urnio nos solos, foi considerado parte. Embora no existam limites definidos na legislao (o critrio habitual a definio
de doses mximas de radiao e no de teores de urnio), a freguesia de Canas de Senhorim distingue-se claramente das freguesias de
referncia, sendo a anomalia muito mais vincada se a anlise dos dados se circunscrever bacia de drenagem local que alberga a mina, suas
antigas instalaes e a escombreira;
3. Valores pontuais anmalos relativos a alguns metais, em nmero muito reduzido de casos, foram anotados e feitas tentativas de correlao
com particularidades dos locais onde ocorreram;
4. Apesar da complexidade dos padres de distribuio dos elementos qumicos no contexto global das freguesias estudadas (quer em solos
quer em guas sub superficiais), atravs de uma janela particular de observao foi possvel mostrar que a freguesia de Canas de Senhorim se
distingue dos 2 grupos de freguesias de referncia por um conjunto de elementos, os quais ocorrem com teores mais elevados e so
correlacionveis com a assinatura geoqumica tpica das mineralizaes de urnio.
Como sntese final desta componente do estudo, pode afirmar-se que a aurola de disperso dos elementos qumicos a partir da escombreira
da Mina da Urgeiria e demais instalaes mineiras abandonadas no se manifesta, ainda, para alm dos limites da bacia de drenagem que

39

Ao estudo epidemiolgico so, desde logo, apontadas duas crticas pelos ex-trabalhadores da ENU: primeiro, a escolha
aleatria das pessoas que integram a amostra para a recolha de cabelo e de sangue e, segundo, a necessidade de realizar um
estudo especfico para os ex-trabalhadores da ENU (Lusa, 28.04.2003). Os resultados e recomendaes do estudo foram
divulgados em dois relatrios cientficos (INSA, 2005; 2007).
89

envolve a linha de gua principal local. Contudo, h indicadores claros de que a actividades mineiras do urnio na regio influenciou o
ambiente a tal ponto que se torna visvel atravs de um plano de observao global do territrio, que no foi especificamente projectado para
rastreio dos indcios dessa actividade mineira. Parece, assim, sensato concluir que as medidas de proteo anteriormente asseguradas pela
empresa em laborao armazenamento de resduos, vedao de territrios, tratamentos de efluentes, vigilncia de escombreiras, bombagens
de guas subterrneas e posteriores tratamentos estaro ainda a produzir os seus efeitos, ou seja, o processo de abandono ainda no est
verdadeiramente instalado. No entanto, os resultados alcanados com esta componente da investigao apontam claramente para a existncia
de uma situao singular na regio onde se localizou o complexo industrial das minas da Urgeiria e actualmente se encontram armazenados
escombros, minrios pobres, rejeitados do tratamento de minrios, lamas do tratamento de guas, sucatas e outros restos de equipamentos e
resduos de demolio das infra-estruturas do complexo industrial (INS/ONSA, 2005: 143-144).
Parte C Efeitos na sade das populaes
As concluses referentes aos efeitos na sade (Parte C) situam-se em dois planos:
C.1 Diferenas entre a populao de Canas de Senhorim e a populao de comparao: foram encontradas diferenas relevantes entre a
populao de Canas de Senhorim e a populao de comparao. De facto:
1. A populao residente na freguesia de Canas de Senhorim (GE) apresentou caractersticas e valores laboratoriais compatveis com uma
diminuio de vrias das funes estudadas, em relao populao residente no conjunto das 7 freguesias de comparao (GN).
2. Essa diminuio inclui, de forma mais clara:
2.1 - a funo tiroideia;
2.2 - a funo reprodutiva do homem;
2.3 - as trs sries sanguneas: eritrocitria, leucocitria e plaquetria.
3. Aumento das concentraes sricas de chumbo, cobre e zinco em GE (INS/ONSA, 2007);
4. Aumento da concentrao de 210Po no cabelo em GE (INS/ONSA, 2007);
5. Menor induo de aberraes cromossmicas em resposta irradiao in vitro dos linfcitos (ensaio challenge) em GE
(INS/ONSA., 2007).
C2. Causas das diferenas encontradas
1. A natureza observacional do estudo realizado no permite indicar, de forma definitiva e inequvoca, qual (ou quais) as exposies
ou causas que explicam as diferenas encontradas.
2. No entanto, a exposio prolongada da populao residente na freguesia de
Canas de Senhorim a nveis de radiao e de metais pesados superiores aos das populaes das restantes freguesias constitui explicao
plausvel para essas diferenas. Com efeito, no se consegue identificar qualquer outra exposio que possa causar efeitos em funes e
parmetros biolgicos to diferentes. (INS/ONSA, 2005: 144)
3. Os resultados dos estudos de genotoxicidade, e da concentrao de 210Po excretado pelo organismo atravs da incorporao no
cabelo, cujas anlises esto ainda em curso, devero contribuir para a obteno de concluses mais definitivas.
O Relatrio Cientfico II do Projeto MinUrar, de 2007, apresenta:
A. Os resultados de dois estudos no includos no Relatrio Cientfico I: 1) a avaliao da contaminao interna da populao pelos
radionuclidos do minrio do urnio e dos seus resduos e 2) a avaliao dos efeitos genotxicos dessa mesma exposio;
B. As concluses finais completas do projeto MINURAR e as recomendaes.
A. Concluses
1. Estudo da contaminao interna do organismo pelos radionuclidos da srie do urnio
Em concluso, a populao da regio de Canas de Senhorim e tambm a populao das freguesias de GN1 onde houve actividade extractiva
e onde h escombros de antigas minas de urnio, apresentam indcios de maior acumulao de radionuclidos que as de outras freguesias da
regio onde no houve minas de urnio (GN2). Note-se que este aumento na acumulao de radionuclidos no organismo , no entanto,
ligeiro e apenas detectvel atravs da anlise estatstica de grandes amostras (grupos) da populao. Pode-se assim afirmar, por um lado, que
h uma maior acumulao de radionuclidos no organismo dos habitantes expostos s escombreiras do tratamento qumico do minrio e aos
escombros mineiros. Por outro lado, todos os grupos apresentam valores mdios de radioactividade no cabelo mais elevados que as
populaes de outras regies do Pas, pois a regio Beir caracterizada por uma radioactividade natural elevada (INS/ONSA, 2007: 61).
2. Estudo dos efeitos genotxicos na populao
No seu conjunto, os resultados dos estudos apresentados neste relatrio so convergentes. Atravs das anlises de cabelo verificou-se uma
acumulao de 210Po no organismo ligeiramente mais acentuada na populao de Canas de Senhorim (GE) e tambm de GN1 comparativamente da populao de GN2, que indica uma exposio ambiental mais elevada a radionuclidos da srie de urnio. Esta
exposio ambiental mais elevada da populao de Canas de Senhorim pode ter efeitos genotxicos, embora as diferenas no tenham sido
estatisticamente significativas para um dos parmetros investigados. Mesmo assim, os dados da avaliao de genotoxicidade, quando
conjugados com o que foi observado em vrios parmetros de avaliao da sade descritos no Relatrio Cientfico I, vo no mesmo sentido e
sugerem um efeito biolgico da exposio a radionuclidos da srie do urnio e/ou a outros contaminantes qumicos resultantes da extraco e
tratamento do minrio (INS/ONSA, 2007: 62).
B. Recomendaes
1. No domnio da interveno ambiental:
1. Acelerar a concretizao da necessria requalificao ambiental das zonas envolventes da mina de urnio, das instalaes do tratamento do
minrio e das escombreiras radioactivas, na Urgeiria e noutros locais de antigas minas de urnio com caractersticas similares.
2. Garantir, atravs dos organismos competentes do Estado, que em nenhum desses locais de antigas minas de urnio subsistam riscos
inaceitveis de exposio da populao s radiaes ionizantes, isto , que os valores de dose de radiao estejam em conformidade com as
normas Europeias aplicveis.
3. Assegurar que as solues de requalificao ambiental adoptadas sero eficazes para resolver o problema da exposio e contaminao da
populao, no s no presente mas tambm por um perodo bastante alargado de tempo futuro. Ou seja, que as solues no se limitem a
adiar por uns anos um potencial problema de sade pblica e de contaminao ambiental e tenham na devida conta a longevidade dos
resduos radioativos existentes nas escombreiras.
4. Pr em prtica um plano de monitorizao radiolgica ambiental na zona das antigas exploraes de urnio. S assim ser possvel
acompanhar a exposio das populaes s radiaes ionizantes e detectar quaisquer alteraes que possam vir a ocorrer.

90

2. No domnio dos efeitos na sade das populaes expostas:


1. Apreciar a viabilidade de realizar um estudo de coortes retrospectivo, comparativo, que estime os eventuais efeitos na mortalidade e na
incidncia de doenas nos ltimos 30 anos, utilizando coortes de pessoas que residiam nas freguesias seleccionadas desde cerca do ano de
1975.
2. Garantir que a vigilncia epidemiolgica activa das populaes possa ser accionvel a todo o momento. Embora a sua activao no se
afigure actualmente necessria, as Autoridades e Servios de Sade devero estar preparadas para qualquer interveno que se venha a
revelar necessria (INS/ONSA, 2007: 66).

Na introduo geral do primeiro relatrio do MinUrar (2005), relativamente s


consequncias para a sade dos trabalhadores, afirma-se que:
Pela exposio prolongada a que esto sujeitos, os trabalhadores de minas de urnio tm
sido alvo de vrios estudos que pretendem associar a sua actividade com causas especficas de
mortalidade (Hornung, 2001). Uma das associaes mais documentadas a do aumento dos
riscos de mortalidade por neoplasia do pulmo que deriva da inalao de produtos de
decaimento do urnio. De acordo com vrios autores (Woodward et al., 1991; Tomek et al.,
1994; Kusiak et al., 1993; Shuttmann, 1993), o aumento da incidncia de neoplasias do
pulmo encontra-se positiva e significativamente relacionado com a exposio a produtos de
decaimento do urnio e com a durao dessa exposio (INSA, 2005).
Apesar do estudo MinUrar no estabelecer de forma inequvoca uma relao causal entre
a explorao de urnio e a incidncia aumentada de neoplasias malignas para a populao de
Canas de Senhorim, assume um papel preponderante no modelar da luta porvir dos Antigos
Trabalhadores da ENU, para quem essa relao, apesar do estudo no lhes ser dirigido, passa
a ser incontestvel e, no mbito da sua estratgia de aco, um suporte fundamental
enfatizao da nuclearidade da actividade mineira e, consequentemente, dos seus efeitos.
De facto, por via do MinUrar, a percepo relativamente ao trabalho na ENU modifica-se
num movimento de inverso da relao entre riscos e benefcios (Slovic et al., 2007;
Figueiredo, 2008). De um meio para ganhar a vida, o trabalho no complexo industrial da
Urgeiria torna-se num meio para a perder. O que no representa em si uma novidade, na
medida em que a actividade mineira est, estatisticamente, atestada como uma actividade de
elevado risco (Jacinto et al., 2007). O que apresentado como uma novidade a confirmao
dos efeitos para a sade, o cancro e a morte. Por impulso do encerramento do complexo
industrial da Urgeiria e por reforo do estudo epidemiolgico, modifica-se a aceitabilidade
do risco por parte dos trabalhadores (Barthe, 2006; Gonalves, 2007a), o que engendra uma
nova definio da situao e confere aos trabalhadores um valor moral s suas reivindicaes
sustentado pela sua qualidade de vtimas legtimas.
A volatilidade da comunidade refora-se aqui na medida em que os efeitos para a sade,
ou mesmo ambientais, no aparecem como uma certeza unanimemente partilhada pela
comunidade ou mesmo pelos prprios trabalhadores. Como se ver, essa situao no se
verifica relativamente aos direitos sociais e laborais dos trabalhadores da ENU que granjeiam
maior simpatia, sem que, todavia, essa se transforme em solidariedade. Sem preocupaes de
exaustividade apresentamos duas possveis causas para a ausncia de consenso relativamente
aos efeitos para a sade. Primeiro, a relao causal confronta-se com as excepes que
interferem na sua generalizao: habitantes locais que trabalharam na ENU sem contrair
cancro ou, inversamente, que contraram cancro sem trabalhar na ENU. fora das
excepes no ser estranha a prpria imagem popular associada ao cancro como uma doena
no totalmente compreendida pela cincia e cuja etiologia depende, entre outros factores, do
destino (Balshem, 1991; Schou, 1993). Uma doena que escapa, portanto, ao controlo
individual e da medicina, e qual somos todos, sem excepo, vulnerveis. Localmente, a

91

relao causal torna-se tanto mais frgil e objecto de disputa quanto so numerosas as
excepes e conflituantes as etiologias locais do cancro (Balshem, 1991).
Segundo, a incerta realidade do urnio confronta-se com a certeza da terra e com o
medo do abandono. a imagem e o destino de Canas de Senhorim, caso essa venha a adquirir
os contornos de uma comunidade contaminada (Edelstein, 1988), que est aqui em causa. A
posio da Junta de Freguesia , deste ponto de vista, esclarecedora, na medida em que, ao
contrrio dos ex-trabalhadores da ENU, retm, imagem do discurso tranquilizador, os
resultados menos drsticos do MinUrar, ou seja, como afirma o seu Presidente, Lus
Pinheiro, aqueles que indicam existirem valores alterados, mas que no tm nada de
preocupante (Pblico, 13.07.2005).
Das incertezas do MinUrar apangio dos estudos epidemiolgicos e toxicolgicos
(Kroll-Smith et al., 2000: 10) o que os Antigos Trabalhadores iro reter, para melhor
hiperbolizar ou enfatizar, a certeza de uma relao entre trabalho na ENU e neoplasias
malignas, abrindo desta forma caminho entrada de outras questes relativamente s quais o
Estado ter de assumir responsabilidade se no pela fora da Lei ento por uma questo
moral.
Eu, no dia em que sa, quando me deram a proposta de despedimento, que tomei conscincia do perigo
que era a radioactividade ou o urnio. Se eu soubesse o que era aquilo no tinha ido para l trabalhar.
Preferia andar no campo, na agricultura, do que ir para ali. E hoje v-se. Em 13 ou 14 anos, j morreram
mais de 70 ex-trabalhadores da ENU. [] Se a doena se manifestasse logo, a gente ficava logo a saber,
mas s agora que se est a manifestar. (Entrevista a Mrio Simes, Oficina de Tratamento Qumico) 40

Ao contrrio do que acontece em muitas controvrsias para as quais a cincia


convocada na avaliao do risco41, os resultados do MinUrar no so nem contestados, nem
se verifica qualquer recurso a contra-peritos para fornecer uma interpretao alternativa ou
no oficial. Recorrendo terminologia utilizada por J. Arriscado Nunes (2007: 51) para
descrever os modos de envolvimento dos cidados com a cincia, o que se verifica um
alinhamento com a posio dominante ou central, que exige dos cidados uma relao activa
com os enunciados dos cientistas especialistas e o recurso a esses enunciados enquanto meios
de argumentao. O que se verifica, pois, uma apropriao dos resultados do MinUrar por
parte dos trabalhadores para melhor os incorporar. aceitabilidade do risco associada ao
trabalho na Urgeiria substitui-se uma aceitao do risco desde que contenha e permita
veicular uma nova imagem de si mesmos, a de trabalhadores contaminados. Uma imagem
concordante com a do territrio contaminado relativamente ao qual foram assumidas pelo
Estado medidas de reparao.
(Actuais e) Antigos Trabalhadores da ENU: nuclearidade, justia e ressentimento
Para os Antigos Trabalhadores da ENU, na sequncia do encerramento da actividade do
complexo industrial da Urgeiria e, mais expressivamente, aps o estudo epidemiolgico, a
relao causa-efeito entre trabalho na ENU e riscos para a sade passa a ser incontestvel e,
no mbito da sua estratgia de aco, um suporte fundamental enfatizao da ameaa do
urnio. Encontrando na dramatizao dos efeitos para a sade e na morte fortes aliados na
produo de um efeito meditico, os Antigos Trabalhadores da ENU visam alargar o mbito

40

Os nomes dos ex-trabalhadores da ENU e das vivas entrevistadas so fictcios. excepo dos casos referidos, as
entrevistas foram conduzidas por Pedro Arajo entre janeiro e abril de 2009.
41 Para a anlise de alguns dos contornos que vem assumindo a relao entre cincia e poder em Portugal, Cf., entre outros,
Gonalves (2007a e 2007b); Gonalves et al. (2007); Nunes (2007); Pereira et al. (2008).
92

da responsabilidade e de responsabilizao do e pelo Estado que este, por sua vez, procura
confinar questo ambiental. A comunicao social desempenha, como se referiu, uma
importante funo amplificadora, no do risco para a sade pblica em si (Sandman, 1994),
mas da imagem dos trabalhadores contaminados, do drama, o fundamento tico e moral na
base do qual os trabalhadores reclamam o alargamento da responsabilidade e
responsabilizao do e pelo Estado.
fundamental, neste ponto, uma chamada de ateno relativamente ao colectivo dos
trabalhadores da ENU. Estes no formam um colectivo nem uno nem unido em torno de uma
causa comum, configurando antes um colectivo confinado. Na origem dessa fragmentao
encontra-se a promulgao do Decreto-Lei n. 28/2005, que aparece como um verdadeiro
meio de dividir para reinar.
Em 2001, no incio do processo de dissoluo e liquidao da ENU, mantinham-se em
actividade cerca de 40 trabalhadores, entre os quais, Albertina Guimas, porta-voz dos Actuais
e Antigos Trabalhadores da ENU, que iro sustentar as suas reivindicaes na Resoluo da
AR n. 34/2001. Recorde-se que esta recomendava ao Governo o melhor aproveitamento do
know-how e do equipamento especializado existente na Empresa Nacional de Urnio e que
contribusse para assegurar uma correcta situao social dos actuais trabalhadores da ENU,
que devero ser apoiados social e profissionalmente, em qualquer quadro futuro. Aos olhos
dos Actuais e Antigos Trabalhadores da ENU, isto equivale s promessas, por um lado, da
integrao dos trabalhadores das ENU nos trabalhos de requalificao e, por outro, da
equiparao dos trabalhadores a trabalhadores do interior ou da lavra subterrnea das minas
para efeitos de acesso penso de invalidez e de velhice.42
Na sequncia de diversas aces de protesto (Jornal de Notcias, 26.06.2004; 29.06.2004;
23.07.2004; 04.08.2004; 28.08.2004; 12.10.2004; 14.11.2004),43 o Governo responde com a
aprovao em Conselho de Ministros, no dia 15 de Dezembro de 2004, do Decreto-Lei n.
28/2005, que concedia a equiparao de fundo de mina aos trabalhadores que, data da
dissoluo da ENU, mantinham um vnculo profissional com a empresa, ou seja, cerca de 40
trabalhadores. A partir deste momento, a referncia aos Actuais e Antigos Trabalhadores da
ENU deixa de fazer sentido, restringindo-se, agora, o colectivo, aos Antigos Trabalhadores
42

Ainda em 2000, Carlos Mendes, dirigente do Sindicato Democrtico da Energia Qumica e Indstrias alertava para o
perigo de contaminao radioactiva do rio Mondego e de todos os lenis e cursos de gua no distrito de Viseu, caso as
minas com guas cidas no fossem eficazmente tratadas. Numa rara interveno dos sindicatos, o dirigente declarava ento:
O Sindicato exige, por isso, que a ENU mantenha no activo os 45 trabalhadores que tem no seu activo para
acompanhamento do processo de tratamento dos resduos das minas. A ENU, atravs do seu presidente, Belarmino da
Silveira, desdramatizava a situao garantindo que as minas no constituem qualquer perigo ambiental e refere que o
programa de recuperao ambiental passa por enterrar os minrios e materiais radioativos, trabalho a ser executado por
pessoal especialmente formado para essa tarefa. Da que, tirando os gelogos e engenheiros, os trabalhadores da ENU
afectos produo (15 a 20 trabalhadores) sejam considerados excedentrios (Expresso, 19.08.2000).
43 No mbito destas aces de protesto, necessrio ter em considerao um momento marcante da luta protagonizada pelo
Movimento para a Restaurao do Concelho de Canas de Senhorim (MRCCS), decisivo no evoluir do caso e que constitui
um momento de aproximao entre a luta dos trabalhadores e do MRCCS que no se voltar a verificar. Referimo-nos ao
episdio da venda de urnio Alemanha. No dia 16 de Novembro de 2004, dia do primeiro carregamento de urnio, centenas
de pessoas concentram-se junto s instalaes da ENU para impedir a sua sada com destino Alemanha. Este representava,
de facto, um momento ideal para forar a reapreciao da questo da restaurao do concelho, objectivo ltimo do
Movimento. Aps negociaes, o Ministro do Ambiente, Lus Nobre Guedes, acede receber em Lisboa o lder do
Movimento, Lus Pinheiro, e, ao final da tarde, os representantes do Movimento na localidade recebem do lder a informao
de que um acordo teria sido atingido e que os protestos podiam ser interrompidos (Mendes, 2005: 176). O primeiro
carregamento acaba, assim, por sair. Na base desse acordo estaria o compromisso do governante para avanar com a
requalificao ambiental e de atender aos problemas dos trabalhadores da ENU. Na localidade as reaces so de tristeza e
indignao. Para muitas pessoas o peso poltico do Ministro do Ambiente era mnimo e a requalificao ambiental um
objectivo secundrio. Com os camies parecia ir uma parte da luta, e era questionada uma memria colectiva composta ao
longo dos anos por mltiplos episdios de confronto e desafio em relao s autoridades locais e nacionais. Nas palavras de
uma mulher: Vamos ficar sem moeda de troca. Queremos ser concelho ou a requalificao? (Mendes, 2005: 177).
93

da ENU. Na liderana dos protestos dos ex-trabalhadores verificam-se igualmente


alteraes, cedendo Albertina Guimas o lugar ao, at ento porta-voz da AZU, Antnio
Minhoto.
Implodido o colectivo por via da diferenciao estratgica dos trabalhadores originada
pelo Decreto-Lei 28/2005, o conflito cessa de opor exclusivamente os trabalhadores ao Estado
e passa a opor igualmente os trabalhadores entre si. Os Antigos Trabalhadores da ENU, no
abrangidos pelo Decreto-Lei, para verem garantidos os seus direitos, tero que encontrar
outras bases de sustentao para as suas reivindicaes: a nuclearidade, a injustia e o
ressentimento. este o momento em que os efeitos para a sade e a morte adquirem um novo
potencial de mobilizao e, principalmente, de sensibilizao. como vtimas legtimas que
os trabalhadores contaminados se passam a apresentar, encontrando na morte um meio para a
afirmao da sua causa.
Pedro Arajo: Tem participado nas lutas?
Adrito Sousa: Sempre, sempre. Eu e a minha velha l vamos. Eu acho que um direito. Tm de me pagar
o que me ficaram a dever. Rasgaram-me a pele, fizeram-me trinta por uma linha e agora (Entrevista a
Adrito Sousa, Oficina de Tratamento Qumico)
Houve 40 que ficaram at ao fechar das portas que, para alm de grandes indemnizaes ainda foram
equiparados a fundo de mina. Alguns nem sabiam onde eram as minas! Por isso, que eu ando nestas
manifestaes, porque fui reformado com 30 anos de servio e se fosse equiparado a fundo de mina tinha
mais 15, o que me dava mais qualquer coisa na reforma. Esses 40 foram beneficiados em todos os aspetos.
(Entrevista a Rogrio Castro, Motorista, Doente oncolgico)
H muitas pessoas que j esto reformadas e acomodaram-se. Podia ser uma luta mais (Entrevista a
Sidnio Barros, Mineiro, Doente oncolgico)

A entrada em cena das vivas dos ex-trabalhadores da ENU, por via das indemnizaes
aos familiares dos trabalhadores da ENU falecidos, vtimas de doenas oncolgicas,
representa uma extenso natural do enquadramento de injustia acima definido. As vivas
revelam-se incapazes de transformar a sua dor numa fora poltica autnoma e aparecem
associadas aos Antigos Trabalhadores. Tal como acontece em relao a estes, tambm as
vivas no formam um colectivo aglutinador de todas as vivas de ex-trabalhadores. Estas
partilham a condio de viva mas, acima de tudo, a necessidade de obter uma reparao
financeira que complemente uma reduzida penso de viuvez. De acordo com as vivas
entrevistadas aquelas que no participam tm uma fonte de subsistncia que lhes permite no
andar nisto. Participar no um luxo, sendo antes um imperativo de sobrevivncia. Mesmo se
conscientes dos ataques que sofrem localmente, que o povo lhes morde nas costas, vo e iro
sempre.
Ns no andamos nisto por luxo, no um luxo. Andamos nisto por necessidade. Os nossos maridos j no
vo lucrar nada com isto. Eles j no podem gozar nada do que foi o trabalho deles, mas ns podemos. O
que me revolta que h algumas que esto a receber e outras no tm nada. Os nossos maridos tambm
eram mineiros! [] Se no nos derem nada, olha, ao menos passeamos! A primeira vez que fomos a
Lisboa, o meu marido tinha falecido h pouco tempo, e foi l a TVI falar comigo e eu estive a dizer-lhes
tudo. Olhe, disseram a tanta coisa de mim que me iam matando. [] Mas tambm lhe digo, enquanto no
nos derem alguma coisa eu continuo a ir. [] Eu quero que me dem alguma coisa do stio onde o meu
pobre deixou o sangue dele! (Entrevista a Emerlinda Neves, Viva de ex-trabalhador)
Pedro Arajo: As pessoas comportam-se de maneira diferente com as senhoras?
Marta Anunciao: Sim, sim. Vm os jornalistas sempre fazer entrevistas. Tm muita pena de ns.
(Entrevista a Marta Anunciao, Viva de ex-trabalhador)

94

Como salientam Jeff Goodwin et al. (2001: 18), o prazer de participar traz muitas
alegrias que podem, s por si, motivar a participao sem recurso crena cognitiva de que o
sucesso possvel ou provvel. Nas motivaes para participar e no significado que
emprestam sua participao, a injustia e a necessidade andam lado a lado com a alegria da
participao em si. A revolta colada ao riso. Se nada vier dos protestos ficaro as histrias, as
aventuras, as viagens. No autocarro que as conduz para as aces de protesto rompem-se
fronteiras entre mundos que, de outra forma, estas mulheres nunca cruzariam. Ir a Lisboa,
entrar na Assembleia da Repblica, interpelar polticos, ser entrevistada. Percebem que
transportam consigo uma carga emocional que no deixa ningum indiferente. A visibilidade
pblica d-lhes outra existncia, retira-as da condio de vtima silenciosa e momentos h, nas
entrevistas, em que a participao parece bastar-se a si prpria. Como refere Gail HolstWarhaft (2000: 16), no importa que o abismo do seu luto seja totalmente compreendido. A
sua exposio provoca uma resposta de empatia e confere-lhes um frum para exigir
reparao.
Concluindo, na aco dos Antigos Trabalhadores da ENU, o que aparece como o
elemento mais saliente o recurso enfatizao dos efeitos para a sade associados ao
trabalho no complexo industrial da Urgeiria com o objectivo de estender as medidas de
reparao propostas pelo Estado a outros domnios que se situam necessariamente fora do
mbito da requalificao ambiental mas que so conexas actividade da ENU no territrio.
Reivindicando a exposio ocupacional radioactividade como inacessvel aos trabalhadores
poca da actividade do complexo e que s presentemente se comea a manifestar, os
Antigos Trabalhadores da ENU visam alargar o mbito da responsabilidade e de
responsabilizao do e pelo Estado.44 Reclamam-se, tal como reconhecido ao territrio,
como contaminados.
O processo de requalificao ambiental serve, nesta medida, de amplificador para a
reivindicao de questes que no tm os efeitos para a sade como principal factor
aglutinador, mas sim o ressentimento e a injustia originados pelo Decreto-Lei n. 28/2005.
Pedro Arajo: Eu tenho reparado que esta questo das indemnizaes, das reformas, da equiparao a
fundo de mina acaba por ser mais importante do que a questo dos efeitos para a sade.
Cassiano Estrela: Uma coisa vinha minimizar a outra. Se houvesse justia, a gente at se esquecia que tinha
trabalhado no urnio. Assim, no consigo esquecer! (Entrevista a Cassiano Estrela, Mineiro)

A gente no quer mais dinheiro ou indemnizaes, queremos a equiparao a mineiros, queremos essa
justia! Ns sofremos na carne! Famlias inteiras que tm pessoas com cancros! (Entrevista a Diogo Rosa,
Administrativo)

44

Na sequncia da eleio de Jos Scrates para o cargo de Primeiro-Ministro, em Maro de 2005, os ex-trabalhadores da
ENU decidem em plenrio quais as exigncias a apresentar ao novo governo. Dessas exigncias passaro a constar os exames
mdicos aos ex-trabalhadores da ENU. No entanto, apenas nos finais de 2006 e meados de 2007 esta questo ter
desenvolvimentos significativos, abandonando, posteriormente, a lista das reivindicaes dos Antigos Trabalhadores da
ENU. Esta reivindicao adquire particular visibilidade, primeiro, com a divulgao do relatrio final do MinUrar (fevereiro
2007) e, segundo, com o falecimento de um trabalhador da ENU que leva os Antigos Trabalhadores a anunciar a inteno de
avanar com uma queixa contra o Estado, caso esse no crie condies para a realizao de exames mdicos peridicos aos
ex-trabalhadores da ENU (Lusa, 07.05.2007). Em maio de 2007, o Ministro da Sade, Correia de Campos, anuncia a inteno
de criar um programa de acompanhamento da populao de Canas de Senhorim (Correio da Manh, 08.05.2007) e, ainda
nesse ms, assina um despacho solicitando Direo-Geral de Sade que, atravs da Administrao Regional de Sade do
Centro, apresente um Programa de Interveno em Sade. Finalmente, em junho 2007, o Governo aprova o Programa de
Interveno em Sade dos ex-Trabalhadores das Minas da Urgeiria, que visa a identificao precoce de qualquer alterao
no seu estado de sade. Antnio Minhoto, em declaraes ao Jornal do Centro (16.09.2007), critica duramente a morosidade
de todo este processo: Os exames mdicos pecam por tardios. Vnhamos a insistir nisto porque constatvamos, dia a dia, as
mortes. [] Este atraso, desde 2004 at hoje, foi grave, foi errado e o Estado, neste aspeto, cmplice nalgumas mortes.
95

A enfatizao dos efeitos para a sade encontra uma importante fonte de sustentao no
estudo epidemiolgico MinUrar. Os Antigos Trabalhadores investem fortemente numa
interpretao alinhada e comprometida dos resultados do estudo que visa: confirmar a
veracidade da constatao popular de uma maior incidncia de neoplasias entre os
trabalhadores da ENU e legitimar as reivindicaes de direitos no inscritos na proposta de
reparao para o territrio apresentada pelo Estado, ou seja, a requalificao ambiental. O
estudo epidemiolgico confere argumentos para, retomando os termos de H. Becker (2006),
sustentar uma linha de aco coerente no mbito da qual no apenas os direitos dos
trabalhadores passam a ter cabimento, como legitimidade. So as consequncias aqui e agora
que os Antigos Trabalhadores da ENU procuram acentuar para reclamar uma reparao que
deve ser dada igualmente, aqui e agora. As declaraes do seu porta-voz, Antnio Minhoto,
na sequncia da morte de um ex-trabalhador vtima de cancro do pulmo so, deste ponto de
vista, esclarecedoras:
Se o Governo pensa que, com a morte dos trabalhadores, um a um, pode ficar descansado, engana-se.
Enquanto houver um mineiro vivo, lutaremos sempre com fora, cada vez com mais fora. (Jornal de
Notcias, 10.04.2008)

2.2.3. A inaugurao das obras da Barragem Velha: encerramento poltico e


confinamento da contestao
A 14 de Abril de 2008, so inauguradas as obras de requalificao da Barragem Velha.
Acontecimento importante na medida em que proporciona, aos Antigos Trabalhadores da
ENU, um importante palco meditico para as suas reivindicaes e, Empresa de
Desenvolvimento Mineiro (EDM), uma oportunidade para tornar pblico o desfecho bemsucedido de um processo moroso, atravessado por diversos protestos e polmicas, mas
exemplar na sua execuo tcnica.45 Nas palavras de Delfim Carvalho, presidente da EDM:
"com o fim das obras de selagem da Barragem Velha ficou anulado o maior foco de
contaminao radiolgica resultante da actividade mineira no Pas (Lusa, 15.04.2008).
A sesso tem lugar no histrico Hotel da Urgeiria. C fora, os ex-trabalhadores da ENU
manifestam-se. No fim-de-semana que precede a inaugurao, houvera falecido um
45

A verificao da EURATOM, ao abrigo do artigo 35 do Tratado, em 2006, aparece como uma garantia que refora a
qualidade tcnica da execuo dos trabalhos de recuperao e a eliminao do risco. Em setembro de 2007, o Primeiro de
Janeiro dedica um dossier especial s minas reconvertidas, organizado em parceria com a EDM, que procura estabelecer um
balano da concretizao das principais intervenes no mbito do Programa de Reabilitao de reas Mineiras
Abandonadas. O dossier composto por uma interveno de abertura de Delfim de Carvalho, Presidente da EDM, diversas
entrevistas entre outras, com Carlos Caxaria (responsvel pelo departamento de recursos geolgicos da Direo Geral de
Energia e Geologia), Vtor Cavaleiro (chefe do Departamento de Engenharia Civil da Universidade da Beira Interior),
Alcides Pereira (Presidente da Comisso Executiva do Departamento de Cincias da Terra e Tecnologia da Universidade de
Coimbra; e Isaura Pedro (Presidente da Cmara Municipal de Nelas) e por um ponto de situao sobre diversas minas j
requalificadas ou em fase de requalificao (Jales, Argozelo, Covas, Murs, Ribeira, Fonte Santa, Urgeiria, etc.).
Esclarecedora na interveno de Delfim de Carvalho, a importncia de que se reveste a recuperao da Barragem Velha na
rea da Urgeiria, no mbito da qual considerada a obra-chave, mas igualmente no domnio das 61 minas de urnio a
reabilitar, onde aparece como a mais prioritria e urgente face ao grau de risco radiolgico para a zona envolvente e como
tendo, em razo da qualidade do seu processo de reabilitao, contribudo grandemente para impulsionar o Programa. neste
contexto que Delfim de Carvalho faz referncia ao relatrio da EURATOM: Este projeto [da Barragem Velha] e a actuao
da EDM no mesmo permitiram aos peritos da EURATOM melhor avaliar e criar boa aceitao do Programa para a
reabilitao das antigas minas de urnio que est a ser implementado no terreno. Sobre o tema [] reproduz-se aqui o que
sobre esse plano de actuao tais peritos fizeram constar no seu relato: The verification team fully endorse the national plan
for remediation of former uranium mines (Technical Report: Verifications under the terms of article 35 of the EURATOM
Treaty, Portugal, Re. PT-06/07). [] Anote-se que a posio de Portugal neste domnio era, antes dessa inspeco, algo
negativa, estando a matria em fase de pr-contencioso, donde poderiam resultar coimas muito elevadas (Delfim de
Carvalho, O Primeiro de Janeiro, 29.11.2007).
96

trabalhador e um outro encontrava-se hospitalizado. Alguns ex-trabalhadores envergam


camisolas pretas, como forma de luto, com trs dizeres diferentes: A dvida do Estado est
por pagar; Justia e direitos iguais para todos; Urnio continua a matar. Outros seguram
faixas: Fomos vtimas de exposio radioactividade. O Estado portugus culpado.
A manifestao encabeada por Antnio Minhoto, na qualidade de porta-voz dos
Antigos Trabalhadores da ENU, e ser esse que, quando a comitiva que se encontrava no
hotel se dirige ao local onde se encontra a mesa comemorativa da inaugurao, interpelar os
representantes das entidades oficiais. Segundo relato da comunicao social: O porta-voz,
Antnio Minhoto, dirigiu-se ao Secretrio de Estado Adjunto da Indstria e da Inovao,
Antnio Castro Guerra, pedindo-lhe apoio []. Castro Guerra [que natural do concelho de
Viseu] convidou Antnio Minhoto para o acompanhar. E, no momento de descerrar a mesa
comemorativa, o membro do Governo pediu para que fosse acrescentado o nome da
Presidente da Cmara Municipal de Nelas e a frase: Em homenagem aos ex-mineiros j
falecidos (Pblico, 15.04.2008). Antnio Minhoto dirige-se, ento, aos ex-trabalhadores
dizendo que a requalificao foi uma vitria dos trabalhadores.46
A requalificao no foi uma vitria dos trabalhadores. Nem, na verdade, esta foi e
continua a ser a sua batalha. E, no entanto, atravs deste acto simblico, deste acto de
reconciliao cujo alcance talvez no tenha sido imediatamente inteligvel aos
intervenientes , as fronteiras do Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras
Degradadas e da requalificao atenuam-se para tornar os ex-trabalhadores participantes
improvveis de um objectivo que nunca foi o deles. Finalizada a requalificao da
Escombreira da Barragem Velha ficam soterrados, confinados e controlados os rejeitados da
mina da Urgeiria e os seus efeitos nefastos. Soterramento, confinamento, controlo que se
estende aos mineiros falecidos e aos seus efeitos mobilizadores, pondo, desta forma, fim, ao
seu purgatrio poltico (Kearl, 1989: 300). Fazer dos mineiros memria iniciar a sua entrada
no esquecimento.47 E toda a aco dos Antigos Trabalhadores se ope a esse movimento,
porque assenta precisamente na emergncia dos mineiros contaminados e falecidos.
Para os Antigos Trabalhadores da ENU, a morte refora a responsabilidade do Estado,
por um lado, pelos falecimentos em si e, por outro, pela perpetuao de uma questo cuja
resoluo depende apenas da sua vontade, apenas de uma deciso poltica. O recurso aos
mortos uma expresso de resistncia fatalidade. Morrer para nada, desta morte no
natural, o que est em causa. No como memria que os trabalhadores se posicionam, mas
sim como vtimas.
At data, o espao na mesa comemorativa no qual deveria ter sido acrescentada a
simblica homenagem aos mineiros falecidos continua em branco. Talvez faa mais sentido
que assim seja. Requalificada a Urgeiria num deserto sem memria, vivas e Antigos
Trabalhadores lutam efectivamente para que os corpos no fiquem, tambm eles,
desapossados de memria. Uma luta que revela o trabalho inacabado dos mortos.

O longo ciclo da nuclearidade em Portugal culmina na afirmao de um dever do Estado


em recuperar o territrio e em gerir a situao dos ex-trabalhadores da ENU. Neste captulo,
46

Esta afirmao muito mal acolhida pelos representantes do MRCCS e por alguns populares presentes no local.
No mesmo esprito, o anncio por parte do presidente da EDM, Delfim de Carvalho, relativamente inteno de criar na
Urgeiria um Centro de Conhecimento de Radiaes (Radianatura Radiao, Vida, Ambiente) que visa contribuir para a
preservao da memria mineira e o apoio ao ensino, divulgao cientfica e ao turismo (Pblico, 15.04.2008) tem por
inteno, primeiro, reforar a garantia de segurana oferecida pela requalificao da Barragem Velha e, segundo, transformar
em Bem aquilo que os ex-trabalhadores se esforam em estabelecer como Mal: a nuclearidade do urnio. Um memorial ao
futuro destinado a apagar o passado.
47

97

procurmos mostrar a aco inesperada dos trabalhadores para se reivindicarem como


contaminados igualando o territrio nessa qualidade e adquirindo, por a, igual direito
reparao. Parafraseando, G. Hecht (2009), infiltrando-se nos corpos dos trabalhadores, a
radiao deu azo a que se abrissem possibilidades polticas, sem que estas tivessem sido
aproveitadas pelos Antigos Trabalhadores da ENU. nesse sentido que se afirma a falncia
na reivindicao de uma cidadania biolgica (Petryna, 2002).
Com as reservas que a escala impe, poderia falar-se em relao aos trabalhadores da
ENU numa tentativa de aquisio de uma cidadania biolgica, entendida esta como a
exigncia de um acesso selectivo a uma forma de apoio social baseado em critrios mdicos,
cientficos e legais que reconhece e recompensa os danos biolgicos (Petryna, 2002: 6).
Tambm na Urgeiria, os trabalhadores recorrem ao conhecimento dos danos biolgicos
como um meio para negociarem a responsabilidade pblica, o poder poltico e uma proteo
estatal suplementar consubstanciada em compensaes financeiras e cuidados mdicos
(Petryna, 2002: 7). Trata-se, porm de uma tentativa falhada pelo facto de, circunscrita a
explorao de urnio a uma zona particular, a sua normalizao tcnico-poltica opera no
sentido de a tratar como confinada a um territrio e a um grupo particular. Se o primeiro foi
definido pelo Estado como contaminado, j os trabalhadores, ao contrrio do que aconteceu
com os sofredores (poterpili) do desastre de Chernobyl, revelam-se incapazes de transformar
a sua condio de vtimas num estatuto legal. O que nos leva a afirmar que o sofrimento s se
pode constituir como uma base slida de reivindicao e ganhar dimenso se assentar numa
plataforma alargada de sofredores.
Inicialmente concebido com o intuito de tranquilizar a populao de Canas de Senhorim
relativamente aos riscos efectivos que representa o legado da explorao de urnio, ou seja,
relativamente nuclearidade do territrio, o estudo epidemiolgico ter um efeito inesperado
ao fundamentar a reivindicao de direitos sociais e laborais por parte dos trabalhadores da
ENU numa base nova: a dos corpos contaminados. O trabalho poltico por parte do Estado e
da EDM vai, pelo contrrio, no sentido de conter a contaminao ao territrio, numa
perspectiva de interveno puramente tcnica.
A verdade da cincia e a adequao da tcnica no constituem objecto de contestao
pelos actores locais ou pelos trabalhadores. Pelo contrrio, verifica-se um alinhamento
estratgico relativamente aos argumentos que aquelas revelam, confirmando a
contaminao do territrio e, mais importante, dos corpos, ou seja, uma politizao da
contaminao, do sofrimento e da morte.
O desgnio nacional da nuclearidade tem a sua confirmao nos corpos doentes e no
sofrimento das vivas que invocam um princpio universal de justia e clamam o
ressarcimento pelo reconhecimento da equiparao a trabalhadores da lavra subterrnea, por
via da afirmao da sua condio de vtimas.
Pelo acto de memoriar a explorao mineira do urnio no territrio, ou seja, pela sua
reduo a uma memria iniciada com a inaugurao da Barragem Velha, o Estado visa a
assuno da normalidade na governao do territrio e o confinamento poltico das
reivindicaes dos trabalhadores. O localismo da luta e o estatuto restrito de vtimas no
outorga direitos, permanecendo os corpos contaminados um particular no portador de
universalidade.

3. Nuclearidades e cidadania
A partir de dois estudos de caso, marcados por eventos distintos mas ancorados em
materialidades similares, a anlise dos efeitos no ambiente e na sade dos riscos nucleares

98

da actividade de explorao do urnio permitiu-nos identificar as dinmicas das controvrsias


presentes em Frana e em Portugal (Figuras 3 e 4).
Territrio
Aquisio de
grandeza pela
controvrsia

Afirmao da
questo
ambiental

CLIS
Regulamentao
Monitorizao

Polticas

Territrio
contaminado
(incerteza)

Desterritorializao

Ambiente
Sade pblica

Transparncia
Associaes
ambientais
Peritos

GEP

Acusao
Prova

Poder judicial

Resoluo

Estado

Figura 3. A dinmica da controvrsia na regio Limousin

Estado
Direitos sociais
e laborais

Trabalhadores

Corporalizao
da nuclearidade

Corpos
contaminados
(incerteza)

Programa nacional de
requalificao
ambiental
Polticas

Estudo epidemiolgico
Cuidados de sade aos
ex-trabalhadores

Trabalhadores
Territrio

Restrio da
controvrsia
Territrio

Figura 4. A dinmica da controvrsia na Urgeiria

Em Frana, o evento desencadeador, as controvrsias ocorridas, a mobilizao da


sociedade civil e as peritagens tcnicas convergiram num processo de litigao enquadrado no
campo tradicional e mais abrangente do activismo ambiental e das narrativas e dos reportrios
de aco anti-nucleares. Em Portugal, a controvrsia emergiu somente aps o encerramento
da companhia mineira e permaneceu confinada a um espao local e a grupos circunstanciais,
incapazes de mobilizar peritos independentes ou movimentos sociais no-locais. As
reivindicaes basearam-se no em argumentos tcnicos, mas sim em emoes, sofrimento,
mortes, ressentimento e em corpos que momentaneamente se tornaram visveis na esfera
pblica.
O affaire em Frana conduziu a uma reestruturao sociotcnica reactiva, com a criao
de um Grupo de Peritagem Pluralista, a consagrao de regras rigorosas e uma mudana no
regime de regulao e de vigilncia das actividades da AREVA e da fileira nuclear. O
excepcionalismo nuclear da Frana, o esplendor (radiance) da Frana (Hecht, 2004), e o papel
99

do mercado de urnio foram circunscritos e limitados pelos direitos de cidadania ambiental,


um processo sem vtimas e orientado para a mudana das polticas pblicas.
A posio de Portugal na semi-periferia nuclear, como um mero produtor de matriaprima no mercado global do urnio, permitiu o confinamento da controvrsia, a proeminncia
das narrativas oficiais e a hegemonia dos peritos oficiais. Os acontecimentos e os protestos
locais no resultaram numa reestruturao sociotcnica, desenrolando-se a lgica e o mercado
da reabilitao ambiental sem grandes contratempos. Em Portugal, as vtimas ao tornarem-se
visveis procuraram desviar o Estado de um posicionamento meramente tcnico para uma
tomada de posio moral e tica.
Tanto em Frana como em Portugal os acontecimentos resultaram na normalizao dos
processos sociais relacionados com a explorao do urnio e a nuclearidade. Argumentamos,
na esteira de Alain Badiou (2006)48, que em Frana e em Portugal as questes de cidadania
permaneceram invisveis no que concerne nuclearidade, aventadas somente nos interstcios
da poltica e das performaes sociotcnicas. As inovaes colectivas, mais presentes no caso
da Frana, mantiveram distncia as questes em torno da cidadania. Baseamo-nos na
proposta de cidadania avanada por Margaret Sommers (2008), que recupera a definio de
cidadania de Hannah Arendt como o direito a ter direitos, acentuando o direito s incluses,
aos reconhecimentos, s pertenas (no basta estar includo preciso pertencer), tanto na
esfera poltica como na sociedade civil. Esta definio mnima de cidadania afirma-se contra e
para alm: da ausncia ou da coero do Estado; da tirania do mercado e da lgica de
produo; da biopoltica; da administrao das pessoas e das coisas; do sofrimento e da
vitimizao.
Em duas culturas polticas distintas, as nuclearidades da Frana e de Portugal
normalizaram os acontecimentos e os protestos em torno da explorao do urnio e da
reabilitao das reas afectadas pelos resduos contaminados, sem incorporarem, sem
reconhecerem nada para alm das performaes sociotcnicas e das suas inerentes
materialidades, simbolismos e prticas. Em Limoges e na Urgeiria testemunhamos a plena
presena e a coero do Estado, o funcionamento integral do mercado e a biopoltica do
regime de regulao do urnio. Na Urgeiria testemunhamos o paroxismo da invisibilidade de
corpos hiperblicos e do sofrimento pessoal e colectivo.
No Limousin e na Urgeiria a aventura do urnio foi um acidente histrico marcado por
trs perodos: o pico da indstria do urnio; a crise dessa indstria; a emergncia da questo
ambiental (Brunet, 2004). O declnio da explorao do urnio e o encerramento das minas
deixaram estes territrios com uma herana ambiental pesada, tendo os mesmos a
possibilidade de optar por um novo comeo esquecendo o seu passado industrial ou, pelo
contrrio, incorporar esse passado nas suas estratgias identitrias e de desenvolvimento.
De mineiros camponeses a comunidades contaminadas, as alternativas tm
necessariamente que incorporar a forma como a questo ambiental gerida e, tambm, como
a identidade assumida ou no. O estigma do radioativo paira sobre estes territrios e coloca
um desafio suplementar sua reconfigurao material e simblica. Reabilitados ou no, os
territrios do urnio tm que lutar para no se tornarem desertos sem memria.

48

A noo de invisibilidade de Alain Badiou, em contraponto com as propostas de Foucault e Grasmci, baseia-se na
existncia de um ponto de inconsistncia (ou toro sintomtica) de uma situao, aquele elemento de uma situao para o
qual no h lugar prprio na situao no por razes acidentais mas sim porque a sua deslocao/excluso constitutiva da
prpria situao. A noo de poder produtivo em Foucault, de um poder que no funciona de forma excludente, mas de forma
potenciadora/reguladora, no d espao para a noo de invisibilidade de Badiou. Esta invisibilidade assenta na ideia de que
determinados grupos, embora possam estar includos formalmente nos que usufruem de direitos, no pertencem aos que
recolhem os benefcios desses direitos (Cf. Van de Hemel, 2008: 21-27; iek, 2009:100-104).
100

Com o encerramento das minas, os trabalhadores partilharam a perda dos empregos,


agravada em Portugal pelo ressentimento e o sentimento de injustia. A redescoberta da
nuclearidade destes territrios, a sua integrao plena no ciclo do combustvel nuclear,
ocorreu de formas distintas em Frana e em Portugal. A cultura poltica em Frana, marcada
por uma longa histria de movimentos sociais e por uma esfera pblica crtica, propiciou um
contexto de contestao indstria mineira e aos passivos ambientais e uma luta de causas
que passou por processos legais e pela responsabilizao administrativa e do Estado.
Em Portugal, os mineiros e os trabalhadores lutaram para expandir o mbito restrito da
interveno ambiental, de forma a incorporar os direitos sociais e laborais. Por outro lado, a
politizao da morte, pelo aparecimento das vivas dos mineiros nos protestos locais e pela
exigncia de inscrever o nome dos mineiros mortos na placa evocativa do fim do processo de
reabilitao ambiental, desvia a luta das polticas pblicas e das causas. As vtimas invocam a
emoo e questes ticas, afectando os polticos e a opinio pblica, mas no produzem
cidadania ou universalidade.
Tanto em Frana como em Portugal o processo de normalizao decorreu sem mudanas
significativas ou reconfigurao dos direitos de cidadania. Os territrios do urnio foram
abordados como desafios tcnicos: em Frana, no contexto do seu excepcionalismo nuclear,
sem vtimas e com a implementao de controlos administrativos mais rigorosos e um regime
de regulao melhor codificado; em Portugal, no contexto da sua posio semi-perifrica,
com a presena de vtimas e sem mudanas relevantes a nvel da regulao.
Se a emergncia do Limousin e da Urgeiria como territrios nucleares est bem
documentada, as memrias pessoais e colectivas que se recompem e so includas nas novas
narrativas no produzem novos sujeitos polticos, novas e alternativas formas de estar no
territrio, de pertencer, com plenos direitos e preparados para o futuro.
A dignidade da morte permaneceu invisvel no Limousin e desapercebida na Urgeiria,
enquanto o valor da vida e da cidadania plena permanecem um desafio nestes territrios.

4. As lies dos estudos de caso


Nos quadros 3 e 4, procura-se sintetizar os argumentos que temos vindo a avanar
relativamente s ondas de calor e requalificao das minas de urnio em Frana e em
Portugal.

101

Quadro 3. Quadro comparativo da onda de calor em Portugal e Frana


Portugal

Frana
Onda de calor de 2003

Evento desencadeador
Enquadramento

Epifenmeno

Falncia do Estado
Idosos

Vtimas
Responsabilizao

Estado

Redes sociais - Famlia

Impacto poltico

Reduzido

Elevado

Impacto meditico

Mitigado

Elevado

Mobilizao da sociedade
civil organizada
Aces periciais

Inexistente
Pr-evento

Ps-evento
Inexistente

Contencioso judicial
Reestruturao
sociotcnica
Estado

Sobredeterminada
(exgena)

Auto-determinada
(endgena)

Burocrtico-convencional

Burocrtico-reactivo de expiao
Ausente

Mercado

Invisvel (sem porta-voz)

Cidadania

Quadro 4. Quadro comparativo da nuclearidade em Portugal e Frana

Evento desencadeador
Enquadramento
Vtimas
Responsabilizao

Portugal

Frana

Encerramento da ENU e Programa


nacional de requalificao
Ambiente/Sade Pblica/Dtos
sociais e laborais

Encerramento das minas de urnio e


caso Cogema
Ambiente/Sade Pblica

Trabalhadores

Ambiente

Reorientada por assuno


(requalificao)

Reorientada por diluio (CLIS /


GEP)

Impacto poltico

Reduzido

Impacto meditico

Episdico

Mobilizao da sociedade
civil organizada
Aces periciais
Contencioso judicial
Reestruturao
sociotcnica
Estado

Circunstancial-pragmtica (Local)

Associaes ambientais (Local,


Regional e Nacional)

Estatais (no conflituais)

Independentes/Estatais (conflituais)

Inexistente

Instaurado

Em curso

Reactiva (endgena)

Auto-centrado/Semiperiferia nuclear

Soberania tcnico-cientfica /
Excepcionalismo do nuclear

Mercado

Presente

Cidadania

Invisvel

Em jeito de concluso, iremos agora apenas salientar algumas das principais lies
resultantes dos dois estudos de caso.
Os acontecimentos extremos e as situaes perigosas permanentes tendem a aumentar a
legitimao da interveno do Estado, muitas das vezes com a suspenso das normas sociais e
econmicas, criando um estado de excepo, que indicia a presena inelutvel do Estado. O

102

Estado, como se tornou patente, fortalece-se reactivamente com as provas que atravessa,
mesmo se assumindo distintas configuraes.
Em Frana, o Estado revela-se timoneiro somente na medida em que se refora sempre
que posto prova, em que reaprende a ser timoneiro. Em Portugal, o Estado assenta num
microcosmos poltico auto-sustentado e legitimado pela racionalidade tcnico-burocrtica,
que o configuram como um Estado controlador e auto-centrado.
Quando posto prova o Estado responde fortemente quando fortemente interpelado e
fracamente quando interpelado fracamente. Na sua configurao de Estado timoneiro, no caso
francs, ou de Estado controlador e auto-centrado, no caso portugus, aquilo a que se assiste
activao por parte dos Estados de estratgias de enquadramento que reorientam os
fundamentos da interpelao.
A existncia de conhecimentos e de dispositivos tcnicos ou, mesmo a sua recomposio
perante determinadas provas, no so suficientes se os alinhamentos sociotcnicos adequados
no estiverem consagrados em quadros institucionais e legais que obriguem a incorporar
todos os cidados no corpo poltico, numa tica do cuidado (todos somos vulnerveis)
(Paperman, 2003) e para alm de uma ecologia do medo (Davis, 1998).
Do postulado de uma cidadania supostamente universal, dos idosos vtimas da onda de
calor aos mineiros e populaes dependentes tanto quanto vtimas da explorao de urnio, o
que emerge uma cidadania que sobrevive sombra de Estados apostados sempre em serem
maiores que os seus cidados.
As teorias ocidentais sobre cidadania acentuam a ideia de cidados activos e competentes,
o que invisibiliza todos os que no possuem recursos para assumirem uma cidadania proactiva
e afirmativa (Nussbaum, 2006). Uma cidadania plena e inclusiva, implica que as pessoas e os
grupos situados nos interstcios dos alinhamentos sociotcnicos se tornem visveis e
participem do trabalho colectivo de construo de um mundo comum que esteja para alm das
polticas de sobrevivncia e do medo.
A cincia, por sua vez, no uma condio necessria para se ser cidado/cidad.
Argumentar que a cincia central para a construo de espaos de cidadania desvirtua os
princpios, pressupostos e a noo de cidadania como o direito a ter direitos e o direito a
participar plenamente na vida da polis. A invisibilidade da cidadania, patente nos dois estudos
de caso e que aparece como o fio condutor da nossa pesquisa, leva-nos a concluir que a
incluso e a assuno de direitos no suficiente se no for acompanhada de mudanas
estruturais que produzam uma plena pertena na polis.

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108

III Parte

109

Risco, Estado e Direito


Mrcio Nobre1 e Alexandra Arago2

Nota prvia
O Estado hodierno cada vez mais chamado a responder perante os desafios colocados pela
sociedade de risco (Beck, 1992; Fisher, 2003). Esta actuao do Estado em face dos riscos
configura-se como uma espcie de novo intervencionismo do estatal (Dellis, 2003).3 Todavia,
no possvel garantir o risco zero. Primeiro, existem riscos impossveis de eliminar.
Segundo, a eliminao total de certos riscos teria consequncias econmicas e sociais de todo
indesejveis. Terceiro, as medidas de preveno dos riscos so elas prprias, por vezes,
geradoras de novos riscos (Auby, 2005). Assim, necessrio estabelecer parmetros de
actuao do Estado perante os riscos susceptveis de atingirem a sociedade. Deve ser
estabelecido um enquadramento normativo da interveno do Estado em matria de
preveno e reduo de riscos.
O regime jurdico que enquadra a actividade do Estado deve assentar em dois pontos.
Primeiro, devem ser estabelecidas as condies em que o Estado obrigado a actuar, sob pena
de ser responsabilizado pela sua inrcia. Em segundo lugar, necessrio estabelecer os termos
em que se realiza essa interveno. Com efeito, se verdade que no possvel alcanar
situaes de risco zero, tambm verdade que nem tudo permitido quando se pretende
prevenir ou reduzir riscos. A interveno do Estado na preveno dos riscos pode representar
uma restrio dos direitos de determinados cidados. Assim, necessrio estabelecer de
forma precisa as regras de actuao do Estado, para que a preveno e reduo dos riscos no
constitua uma restrio indiscriminada e injustificada dos direitos dos particulares.
Certamente que a preveno e a reduo do risco constituiem um fundamento para a restrio
de direitos. No entanto, entre duas medidas de preveno ou reduo do risco, deve escolherse aquela que for menos gravosa para os direitos dos particulares.4
A reflexo ir centrar-se nos pontos acima referidos. Primeiro, tentaremos elaborar
critrios de actuao do Estado. De seguida, procuraremos estabelecer uma disciplina que
regule esta mesma interveno. Ao longo do estudo abordaremos vrios casos em que o
Estado se v confrontado com riscos. Dois dos casos prendem-se com riscos naturais: onda de
1

Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Mestre em Direito Administrativo.
Assistente Convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Os seus interesses de investigao centram-se
em questes relacionadas com a responsabilidade do Estado na preveno de riscos naturais e tecnolgicos, e o papel dos
cidados na governao pblica.
2 Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, em 1990. Ps-graduao em Estudos Europeus pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, em 1991. Curso de Direito Internacional Pblico na Academia de Direito Internacional de Haia, em 1991. Mestrado
em Integrao Europeia, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 1995 com a dissertao intitulada O
Princpio do Poluidor Pagador - pedra angular do Direito Comunitrio do Ambiente. Doutoramento em Direito Pblico em
2006 com a dissertao intitulada O Princpio do Nvel Elevado de Proteco Ecolgica. Resduos, fluxos de materiais e
justia ecolgica".
3 Todavia, o autor alerta para o risco deste novo intervencionismo fazer emergir um Estado paternalista, seno mesmo
autoritrio.
4
Tal obrigao decorre do princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso consagrado no artigo 18 da
Constituio da Repblica Portuguesa (CRP).
110

calor de 2003 em Portugal e em Frana. Dois outros reportam-se a riscos tecnolgicos:


depsitos de resduos radioativos na Urgeiria e em Limousin (Frana). Abordaremos ainda a
questo da eventual explorao de urnio em Nisa. Sempre que possvel, confrontaremos os
modelos de actuao dos Estados portugus e francs em face dos riscos. No final,
procuraremos demonstrar que a sociedade de risco exige uma nova configurao do prprio
Estado.

1. O papel do Direito na preveno do risco


O dever de preveno dos riscos no constitui uma novidade. Simplesmente, assiste-se, hoje,
a um alargamento do mbito deste dever. O alargamento do mbito do dever de preveno de
riscos opera-se por duas vias: objectiva e subjectiva. Por um lado, o desenvolvimento
cientfico-tecnolgico potencia o surgimento de novos riscos (perspectiva objectiva). Por
outro lado, os cidados exigem uma proteo cada vez mais extensiva e intensiva por parte do
Estado perante os riscos (perspectiva subjectiva). Sendo a proteo contra os riscos uma
finalidade do Estado, o no cumprimento desta obrigao gera uma crise de confiana dos
cidados relativamente s instituies estatais s quais incumbia a preveno ou mitigao do
risco (Hilgartner, 2007). Na verdade, o dever de proteo e preveno contra os riscos que
recai sobre as autoridades pblicas faz parte do ncleo duro do Estado (Dellis, 2003).5

1.1. Direito pblico e risco


Imputao, regulao e gesto poltica dos riscos
A primeira questo a colocar a de saber qual o contributo que o Direito pode trazer para a
resoluo do problema do risco. O contributo do Direito opera-se a trs nveis: imputao dos
riscos, regulao dos riscos e gesto poltica dos riscos (Auby, 2003).
Em primeiro lugar, o Direito oferece dispositivos de imputao de riscos. atravs dele
que se determina a quem cabe vigiar os riscos, reduzir o seu impacto, e reparar as suas
consequncias. Em segundo lugar, estabelece mecanismos de regulao do risco, isto ,
mtodos aplicveis na preveno dos riscos e reduzir o seu impacto (Auby, 2003). o Direito
que, por exemplo, diz quais as medidas de precauo a tomar contra as inundaes. E o
Direito que prev regimes de preveno do risco, estabelecendo normas de segurana. Nas
palavras de Maria Eduarda Gonalves (2008: 442), a regulao do risco pode ser definida
como a interveno de poderes pblicos no mercado ou nos processos econmico e sociais,
visando controlar as consequncias potencialmente adversas que deles possam resultar para a
sade pblica, o ambiente ou, de uma maneira geral, a segurana de pessoas e bens. No que
concerne gesto do risco, o Direito determina quais as instncias competentes e quais os
procedimentos a seguir na fixao de princpios relativos aceitabilidade do risco,
distribuio dos riscos e sua preveno (Auby, 2003; 2005). Deve salientar-se que existem
dificuldades crescentes no cumprimento destas diferentes misses por parte do Direito.
Ao nvel da imputao dos riscos, existem situaes em que difcil determinar
exactamente a causa de determinado evento, designadamente por existirem mltiplos factores
inseridos no processo causal de criao do risco. Para alm disso, no plano da gesto poltica
dos riscos, verifica-se que para alm de uma impossibilidade objectiva de eliminar os riscos
resultante das caractersticas dos riscos existe cada vez mais uma impossibilidade

5 Este

dever resulta implicitamente da articulao do artigo 9. e) com o artigo 66. da Constituio da Repblica Portuguesa.
111

subjectiva resultante quer da incapacidade financeira do Estado para conduzir polticas de


preveno de determinados riscos, quer da incapacidade tcnica para lidar com certos riscos.
Uma das solues para resolver este problema tem sido a transferncia de competncias para
os privados.

A transferncia de competncias para as entidades privadas


A incapacidade do Estado para desempenhar certas misses relativas preveno e reduo
de riscos tem levado progressiva adoo de formas de direito privado (nomeadamente
empresarializao) e delegao de responsabilidades nos particulares (Gonalves, 2005).
Este processo de transferncia de competncias pode ser detectado no caso da requalificao
das minas da Urgeiria. Neste caso, o Estado concessionou Empresa de Desenvolvimento
Mineiro (EDM) o servio de requalificao das reas mineiras degradadas existentes em
territrio nacional. Essa concesso operou-se por via do Decreto-Lei n. 198-A/2001, que fixa
o regime da requalificao das reas mineiras degradadas. Esta concesso insere-se no mbito
do processo de empresarializao do Estado, que pode depreender-se da leitura do Prembulo
do Decreto-Lei n. 198-A/2001: Se certo que a administrao pblica central no se
encontra vocacionada para a realizao de aces de recuperao e monitorizao ambiental
de reas mineiras degradadas, no menos certo que, no meio empresarial do Estado, existem
entidades aptas a assegurar, com eficcia e aproveitamento, a respectiva gesto tcnica,
administrativa e financeira. E existem ainda reflexos deste fenmeno ao longo do diploma:
intervenes assentes em nveis adequados de eficincia e qualidade e orientados por
critrios de gesto empresarial (Base III do Anexo do Decreto-Lei n. 198-A/2001).

1.2. O papel do Direito na legitimao das decises sobre os riscos


Uma das funes do Direito e do sistema poltico garantir a legitimidade das decises sobre
riscos, com base nas informaes e avaliaes operadas pela cincia (Pardo, 1999). atravs
do Direito que se garante a participao dos cidados no procedimento de deciso. Esta
participao importante no s para o sucesso das polticas sobre o risco, mas tambm para
legitimar essas mesmas polticas, uma vez que se trata de um direito fundamental dos regimes
democrticos (Hiskes, 1992).

1.3. Lei, litigncia e preveno


A lei pode ser um poderoso instrumento de preveno do risco. Na verdade, pode compelir
comportamentos que asseguram a segurana de todos (Vernick et al., 2003). A litigncia por
vezes vista como um meio que se aplica exclusivamente aps o dano, quando a preveno
tenha falhado. O principal objectivo da litigncia a responsabilizao pelo dano de modo a
obter uma indemnizao. No entanto, a litigncia pode servir tambm de instrumento de
preveno. Com efeito, a transferncia do encargo dos danos, do lesado para a pessoa ou
sociedade que devia ter prevenido o dano, pode funcionar como incentivo preveno
(Vernick, 2003). Assim, a responsabilizao fornece um incentivo preveno. A litigncia
pode ainda servir a preveno enquanto meio de informao do pblico a propsito de
determinados factos.

112

2. O nascimento de um Direito de preveno dos riscos


A expresso risco no de forma alguma estranha ao mundo jurdico. Desde logo, ela
utilizada no domnio do Direito Civil a propsito da responsabilidade pelo risco. O risco
aqui percepcionado enquanto um dos fundamentos possveis da responsabilidade (Martins,
1990: 173). A noo de risco tambm utilizada no domnio do Direito dos segurados. Neste
domnio, o risco susceptvel de ser apreendido numa lgica e por mtodos probabilsticos, e
a sua consumao traduz-se num custo avalivel (Martins, 1990: 174).
Todavia, o risco que aqui pretendemos tratar uma realidade externa ao Direito (Gomes,
2003). O risco, na acepo que estamos a analisar, objecto de avaliao tendo em
considerao o seu grau de imprevisibilidade e o seu grau de danos. No campo da segurana
alimentar, por exemplo, o risco definido como a probabilidade de que um especfico efeito
ou evento adverso venha a ocorrer numa dada populao e num dado perodo (Cerf, 2008:
813). O Codex Alimentarius Commission define o risco como a combinao da
probabilidade de um efeito nocivo para a sade e da gravidade desse efeito, em consequncia
de um perigo alimentar.
O risco pode ser analisado numa perspectiva objectiva ou subjectiva. Na perspectiva
objectiva referimo-nos quantidade real de risco presente numa dada situao. A perspectiva
subjectiva reporta-se s atitudes das pessoas relativamente aos riscos quando confrontadas
com eles (Hiskes, 1992: 261).
Classicamente, o risco definido como o produto da probabilidade de um evento e a
magnitude dos possveis danos (Trute, 2003: 79).
Independentemente das dvidas que existem quanto origem etimolgica do termo risco,
o certo que a origem e difuso do conceito se encontra relacionada com a considerao do
risco para efeito de seguro de mercadorias transportadas por vias martimas (Loureiro, 2001).
Conceito restrito de risco
Alguns autores defendem um conceito restrito de risco. Trata-se de autores que apenas
admitem a existncia de riscos tecnolgicos. Jos Esteve Pardo, por exemplo, entende que os
riscos tm sempre uma origem tecnolgica:
aqui est a diferena um tanto convencional, se se quiser, mas til para o presente efeito, entre risco e
perigo. O perigo tem uma origem natural, so perigos naturais. No h interveno humana na gerao de
perigos, enquanto que o risco tem uma origem tecnolgica. (2006: 8)

A delimitao operada por Pardo tem, em nosso entender, o objectivo de determinar quais
os riscos que podem gerar responsabilidade. O autor exclui os riscos naturais porque entende
que estes so riscos que no envolvem decises humanas e que, consequentemente, no
podem gerar responsabilidade. Defende que apenas existem perigos naturais e no riscos
naturais.
Consideramos que esta posio doutrinal no defensvel uma vez que tambm os riscos
naturais envolvem decises humanas. No cabe ao ser humano deliberar sobre a ocorrncia
dos riscos naturais, mas compete-lhe tomar decises relativamente s medidas de preveno e
reduo ou mitigao destes mesmos riscos. Assim, a responsabilidade do Estado no fica
excluda uma vez que sobre ele impende o dever de preveno dos riscos. Do mesmo modo,
julgamos que tambm no faz sentido distinguir entre sociedades de risco e sociedades de
perigo (Gmez, 2005: 121).

113

Risco e perigo
A distino entre risco e perigo no consensual. Para Niklas Luhman (apud Trute, 2003:
73), enquanto o risco causado por uma deciso humana, o perigo algo que acontece a
algum. No fundo, a diferena essencial entre o risco e o perigo seria a seguinte: enquanto o
risco a consequncia de uma conduta e pode portanto ser imputado a um determinado
agente, o perigo resulta das foras da Natureza e no pode ser imputado a nenhuma deciso
humana. Outros autores entendem que o perigo uma ameaa contra a segurana ou a
existncia de uma pessoa ou de uma coisa; o risco a susceptibilidade da ocorrncia de um
perigo (Noiville, 2003: 117).

Aperfeioamento do conceito de risco


Autores como Ortwin Renn (2008) apontam para a necessidade de aperfeioar o conceito de
risco. Este aperfeioamento deveria ser operado atravs da incluso das potenciais
aprendizagens sociais no conceito de risco. Esta ideia est bem patente no discurso de Renn
(2008: 197) quando afirma: The experience of risk is not only an experience of physical
harm, but also the result of a process by which individuals or groups learn to acquire or create
interpretations of hazards.

2.1. A legislao nacional


A preveno dos riscos est intimamente relacionada com o direito ao ambiente e qualidade
de vida consagrado no artigo 66. da Constituio da Repblica Portuguesa (CRP). O direito
ao ambiente e qualidade de vida portanto um direito constitucional fundamental
(Canotilho e Moreira, 2007). O direito ao ambiente tem uma dimenso negativa e uma
dimenso positiva. A dimenso negativa traduz-se na obrigao do Estado e de terceiros de se
absterem de comportamentos que ponham em causa o ambiente. Nesta dimenso, o direito ao
ambiente anlogo aos direitos liberdades e garantias (artigo 17. da CRP) (Canotilho e
Moreira, 2007). Na sua dimenso positiva, o direito ao ambiente exige que o Estado actue no
sentido de garantir a salvaguarda dos valores ambientais. Nesta dimenso o direito ao
ambiente um direito social (Canotilho e Moreira, 2007).
O princpio da preveno resulta da combinao do artigo 66. n. 2 a), c) e d), com o
artigo 9. e). De acordo com este princpio, todo aquele que produza aces ou omisses
geradoras de riscos para o ambiente deve procurar evitar que os mesmos se realizem, e no
apenas repar-los.
Resulta do exposto que o Estado est constitucionalmente incumbido de prevenir os
riscos. No entanto, deve ter-se em considerao que existe uma vinculao diferenciada
consoante estejamos perante riscos operantes no quadro da dimenso positiva ou da dimenso
negativa do direito ao ambiente. Assim, consideramos que o Estado poder sempre ser
responsabilizado por danos resultantes de riscos gerados por aces do prprio Estado ou
aces de terceiros autorizados por este. Ou seja, os riscos que actuam no campo da dimenso
negativa do direito ao ambiente so sempre susceptveis de gerar imediatamente a
responsabilidade do Estado. Quanto aos riscos resultantes de omisses do Estado, isto ,
aqueles que se produzem no mbito da dimenso positiva do direito ao ambiente, pode ou no
existir responsabilidade.

114

A Resoluo do Conselho de Ministros n. 65/2001


A Resoluo do Conselho de Ministros n. 65/2001, de 6 de junho, constitui o primeiro sinal
explcito da preocupao do Estado na preveno sistemtica dos riscos. De acordo com a
Resoluo, o Ministro da Cincia e da Tecnologia fica mandatado para proceder, com
urgncia, em articulao com os outros membros do Governo, identificao das capacidades
cientficas e tcnicas necessrias ao funcionamento eficaz e avaliao dos sistemas de
minimizao de riscos pblicos, verificao da disponibilidade actual daquelas,
determinao da capacidade operacional da sua incorporao em rotinas de certificao ou
controlo e definio institucional do seu desenvolvimento, nas reas discriminadas no
nmero seguinte. As reas referidas no nmero seguinte (n. 2) so: Segurana alimentar;
Preveno e controlo de epidemias; Qualidade e segurana de medicamentos; Segurana
ambiental, incluindo o controlo da poluio industrial; Segurana das infra-estruturas,
edifcios e meios de transporte; Segurana contra incndios; Segurana rodoviria; Qualidade
do controlo do trfego areo e martimo; Segurana no trabalho; Minimizao de riscos
associados a sismos ou vulces; Proteco radiolgica e nuclear; Capacidade de previso
meteorolgica; Segurana dos sistemas informticos.
Como podemos verificar, os casos que constituem objecto de estudo subsumem-se nestas
categorias prioritrias de preveno de riscos. As ondas de calor so consideradas uma
epidemia, pelo que se inserem na rea da preveno e controlo de epidemias. Os riscos
gerados pelos depsitos de resduos radioativos, por seu turno, podem ser includos na rea da
proteo radiolgica.
Conceitos de risco e de perigo na legislao nacional
Existem vrios textos normativos nacionais que prevem conceitos de risco. Apresentaremos
por ordem cronolgica os diplomas que definem explicitamente o risco ou o perigo.
O Decreto-Lei n. 11/90, que aprova o regulamento de segurana de barragens, distingue
dois tipos de risco: o risco efectivo e o risco potencial. O risco efectivo corresponde ao
produto do risco potencial pela probabilidade de ocorrncia do acidente com ele relacionado.
O risco potencial corresponde quantificao das consequncias de um acidente,
independentemente da probabilidade da sua ocorrncia, e que pode ser graduado em vrios
nveis, consoante as perdas em vidas humanas e bens materiais.
A Portaria n. 732-A/96 (que aprova o Regulamento para a notificao de Substncias
Qumicas e para a Classificao), a propsito da avaliao de riscos para o ser humano e para
o Ambiente, opera uma definio de perigo efeitos adversos que uma substncia pode
intrinsecamente causar e uma definio de risco a estimativa da incidncia e da gravidade
dos efeitos adversos que podem ocorrer numa populao humana ou num compartimento
ambiental, devido exposio efectiva ou previsvel a uma substncia.
A Resoluo do Conselho de Ministros n. 92/2000, que opta pela co-incinerao como
mtodo de tratamento de resduos industriais perigosos, d-nos uma definio de risco e prev
um critrio para determinar o risco aceitvel. O risco a estimativa da grandeza do dano
potencialmente resultante da exposio a substncias ambientais perigosas, quer numa
perspectiva de sade humana (risco ambiental) quer na dos ecossistemas (risco ecolgico). O
risco aceitvel: situa-se a um nvel da ordem de grandeza de 1/1 000 000 para uma pessoa no
local de emisso dos poluentes (orgnicos e metais pesados) e tendo em considerao efeitos
de contaminao por forma directa e indirecta. Um tal risco inferior ao risco natural da
probabilidade de morte por um relmpago durante trovoadas.

115

O Decreto-Lei n. 164/2001, que aprova o regime jurdico da preveno e controlo de


riscos de acidentes graves causados por certas actividades industriais, transpe a Directiva n.
96/82/CE. De acordo com este diploma, considera-se perigo a propriedade intrnseca de uma
substncia perigosa ou de uma situao fsica de poder provocar danos sade humana e ou
ao ambiente; o risco a probabilidade de que um efeito especfico ocorra dentro de um
perodo determinado ou em circunstncias determinadas. O Decreto-Lei n. 164/2001 foi
alterado pelo Decreto-Lei n. 69/2003, e foi revogado pelo Decreto-Lei n. 254/2007. No
entanto, as definies de risco e de perigo permaneceram inalteradas.
O Decreto-Lei n. 290/2001, relativo proteo da segurana e da sade dos
trabalhadores contra os riscos ligados exposio a agentes qumicos no local de trabalho,
resulta da transposio das Directivas n. 98/24/CE, da Directiva n. 91/322/CEE, e da
Directiva n. 2000/39/CE. Nos termos deste decreto, considera-se perigo a propriedade
intrnseca de um agente qumico com potencial para provocar danos. E tem-se como risco a
possibilidade de que o potencial para provocar danos se concretize nas condies de utilizao
e ou de exposio.
O Decreto-Lei n. 121/2002, que estabelece o regime jurdico da colocao no mercado
dos produtos biocidas, prev que o risco a estimativa da incidncia e gravidade dos efeitos
adversos que podem verificar-se em populaes humanas, animais ou compartimentos
ambientais em virtude da exposio real ou prevista a uma substncia activa ou outra
substncia potencialmente perigosa presente no produto biocida.
O Decreto-Lei n. 139/2002, que aprova o Regulamento de Segurana dos
Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, oferece-nos uma
definio de substncias perigosas: as que, devido s suas propriedades fsicas ou qumicas,
apresentam risco para o ser humano ou o ambiente. Temos mais uma vez presente a ideia de
que o perigo uma propriedade intrnseca.
O Decreto-Lei n. 72/2003, que regula a libertao deliberada no ambiente de organismos
geneticamente modificados, transpondo a Directiva n. 2001/18/CE, de 12 de Maro, define o
risco como o resultado da combinao entre a probabilidade de ocorrncia de efeitos adversos
e a magnitude das consequncias da sua eventual ocorrncia.
O Decreto-Lei n. 124/2006, que estabelece as medidas e aces a desenvolver no mbito
do Sistema Nacional de Defesa da Floresta contra Incndios, fornece duas definies. A
primeira a de ndice de risco temporal de incndio florestal: a expresso numrica que
traduza o estado dos combustveis florestais e da meteorologia, de modo a prever as condies
de incio e propagao de um incndio. A segunda a de ndice de risco espacial de incndio
florestal: a expresso numrica da probabilidade de ocorrncia de incndio.
O Decreto Regulamentar n. 37/2007, que aprova o Plano Regional de Ordenamento
Florestal do Alto Alentejo, prev o seguinte conceito de risco (de incndio florestal):
classificao das perdas potenciais dos elementos afectados, em funo da susceptibilidade e
probabilidade de ocorrncia dum incndio florestal para um determinado territrio.
O Decreto-Lei n. 254/2007, relativo ao regime de preveno de acidentes graves que
envolvam substncias perigosas e a limitao das suas consequncias para o ser humano e o
ambiente, que transpe a Directiva n. 2003/105/CE, contm uma definio de perigo e outra
de risco. Entende-se por perigo a propriedade intrnseca de uma substncia perigosa ou de
uma situao fsica susceptvel de provocar danos sade humana ou ao ambiente. O risco a
probabilidade de ocorrncia de um efeito especfico dentro de um perodo determinado ou em
circunstncias determinadas.

116

O Decreto-Lei n. 344/2007, que aprova o Regulamento de Segurana de Barragens,


define risco da seguinte forma: o produto dos danos potenciais pela probabilidade de
ocorrncia do acidente ou do incidente com eles relacionado.
O Aviso n. 12/2008 veio tornar pblica a nova redaco do Regulamento Sanitrio
Internacional. Este Regulamento, que se encontra desde 15 de junho de 2007, estabelece no
artigo 1. uma definio de Risco para a sade pblica: probabilidade de uma ocorrncia
que pode prejudicar a sade das populaes humanas, com especial relevo para aquela que
pode propagar-se a nvel internacional ou representar um perigo grave e directo.
Apesar de no prever nenhum conceito de risco, a Lei n. 147/2008, de 29 de julho, que
estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais, determina o que deve
entender-se por ameaa iminente de dano, medidas de preveno e medidas de reparao
(artigo 11.). Deve entender-se por ameaa iminente de dano a probabilidade suficiente da
ocorrncia de um dano ambiental, num futuro prximo. As medidas de preveno so
quaisquer medidas adoptadas em resposta a um acontecimento, acto ou omisso que tenha
causado uma ameaa iminente de danos ambientais, destinadas a prevenir ou minimizar ao
mximo esses danos. As medidas de reparao so qualquer ao, ou conjunto de aes,
incluindo medidas de carcter provisrio, com o objectivo de reparar, reabilitar ou substituir
os recursos naturais e os servios danificados ou fornecer uma alternativa equivalente a esses
recursos ou servios, tal como previsto no anexo V ao presente decreto-lei, do qual faz parte
integrante.
Conceitos de acidente grave, catstrofe e calamidade
A Lei n. 113/91, de 29 de agosto, anterior lei de bases da proteo civil, definia no seu artigo
2. os conceitos de acidente grave, catstrofe e calamidade.
Considerava-se acidente grave um acontecimento repentino e imprevisto, provocado por
aco do homem ou da natureza, com efeitos relativamente limitados no tempo e no espao
susceptveis de atingirem as pessoas, os bens ou o ambiente.
Por catstrofe entendia-se um acontecimento sbito quase sempre imprevisvel, de
origem natural ou tecnolgica, susceptvel de provocar vtimas e danos materiais avultados,
afectando gravemente a segurana das pessoas, as condies de vida das populaes e o
tecido scio-econmico do Pas.
A calamidade era definida como um acontecimento ou uma srie de acontecimentos
graves, de origem natural ou tecnolgica, com efeitos prolongados no tempo e no espao, em
regra previsveis, susceptveis de provocarem elevados prejuzos materiais e, eventualmente,
vtimas, afectando intensamente as condies de vida e o tecido scio-econmico em reas
extensas do territrio nacional.
A Lei n. 27/2006, de 3 de julho, que aprova a Lei de Bases da Proteco Civil, veio
revogar a Lei n. 113/91. A definio de calamidade deixou de estar expressamente prevista
nesta nova lei. Em contrapartida, o artigo 3. continua a definir acidente grave e catstrofe.
O acidente grave agora um acontecimento inusitado com efeitos relativamente
limitados no tempo e no espao, susceptvel de atingir as pessoas e outros seres vivos, os bens
ou o ambiente. Apesar da nova redao do texto da lei, julgamos que o sentido da definio
permanece inalterado.
A catstrofe definida como o acidente grave ou a srie de acidentes graves
susceptveis de provocarem elevados prejuzos materiais e, eventualmente, vtimas, afectando
intensamente as condies de vida e o tecido scio-econmico em reas ou na totalidade do
territrio nacional.

117

Apesar de a calamidade deixar de figurar entre as definies da nova lei, consideremos


que este conceito pelo menos pressuposto pela nova lei. Na verdade, a declarao da
situao de calamidade (artigo 8.) comporta o preenchimento de requisitos contidos na
definio de calamidade, designadamente a gravidade e a extenso dos efeitos de determinado
acontecimento.
Existe portanto uma espcie de hierarquia de acontecimentos de acordo com a gravidade
e a extenso dos seus efeitos. O acidente grave caracterizado sobretudo pelo facto de ter
efeitos limitados no espao e no tempo. Quanto catstrofe, parece destacar-se do acidente
grave em virtude da maior gravidade dos seus efeitos. A calamidade distinguir-se-ia da
catstrofe em funo da extenso dos seus efeitos quer no tempo quer no espao.
Existem outras formas de classificar os acontecimentos. H quem entenda que os
desastres podem ser vulgares ou catastrficos. Desastres catastrficos so aqueles que se
caracterizam por uma dimenso inesperada e invulgar, disfunes nas capacidades de
comunicao e de deciso dos sistemas de emergncia, e falhas de coordenao e
comunicao (Kapucu e Wart, 2006: 280).
Juan de Dios Gmez (2005: 113) apresenta uma outra classificao. Este autor fala de
tipos de desestabilizao social. Segundo esta tipologia, os eventos podem ser classificados
de catstrofe, desastre, calamidade, acidente e crise.

2.2. Direito Comunitrio


Tratado de Lisboa e Directivas
O Tratado de Lisboa determina que a poltica da Unio Europeia no domnio do ambiente
dever basear-se nos princpios da precauo e da aco preventiva (artigo 191. n. 2). Nesta
medida, as polticas no domnio ambiental devero ser norteadas no sentido da preveno do
risco. Para alm disso, a preveno dos riscos tem sofrido um forte impulso do direito
comunitrio derivado. Este impulso verifica-se quer no plano dos riscos tecnolgicos, quer no
plano dos riscos naturais (pense-se na Directiva 2007/60/CE, de 23 de Outubro, relativa
avaliao e gesto dos riscos de inundaes). Alis, as directivas constituem um autntico
repositrio normativo das definies de risco e perigo. O art. 2. n. 2 da Directiva
2007/60/CE fornece a definio de risco de inundao: a combinao da probabilidade de
inundaes e das suas potenciais consequncias prejudiciais para a sade humana, o
ambiente, o patrimnio cultural e as actividades econmicas.
A Directiva 2001/18/CE, de 12 de Maro, relativa libertao deliberada no ambiente de
organismos geneticamente modificados e que revoga a Directiva 90/220/CEE do Conselho,
define o risco como a combinao da probabilidade de ocorrncia de efeitos adversos com a
magnitude das consequncias da sua eventual ocorrncia.
A Directiva 96/82/CE, de 9 de Dezembro, relativa ao controlo dos perigos associados a
acidentes graves que envolvem substncias perigosas, fornece tambm definies de risco e
de perigo. O perigo a propriedade intrnseca de uma substncia perigosa ou de uma situao
fsica de poder provocar danos sade humana e/ou ao ambiente (artigo 3. n. 6). O risco a
probabilidade de que um efeito especfico ocorra dentro de um perodo determinado ou em
circunstncias determinadas (artigo 3. n. 7).
Mais recentemente, num relatrio da Comisso designado Taking European Knowledge
Society Seriously (Wynne et al., 2007), produzido por um grupo de especialistas no domnio
dos riscos (pense-se em autores como Brian Wynne, Michel Callon, Sheila Jasanoff e Andy

118

Stirling), foi apresentado um quadro de diferentes categorias de incerteza: risco, incerteza


(em sentido estrito), ambiguidade, ignorncia e indeterminao. O risco definido da
seguinte forma: under which we know both the probabilities of possible harmful events, and
their associated kinds and levels of damage. J a incerteza (em sentido estrito) existiria
where we know the types and scales of possible harms, but not their probabilities. A
ambiguidade estaria presente where the problem at hand is not one of the likelihood of
different forms of harm, but where the measurement, characterisation aggregation or
meanings of the different issues are themselves unclear, disagreed among specialists or
contested in wider society. A ignorncia existiria where we dont have complete knowledge
over all the possible forms of harm themselves. Where we dont know what we dont know
facing the possibility of surprise. Diz-se que existe indeterminao where the possibilities
for different social framings depend reflexively on complex interactions and path
dependencies in the co-evolution of social, technological and natural systems. In other words,
not only do our commitments and choices depend on what we know, but what we know is
conditioned by our preferred or expected commitments and choices.
A Directiva 2007/60/CE
A Directiva 2007/60/CE (daqui para a frente DI), relativa avaliao e gesto dos riscos de
inundaes, constitui porventura um modelo para futuras directivas que incidam sobre a
preveno de riscos. Procederemos de seguida anlise da directiva salientando os
contributos que ela pode trazer para a regulamentao da gesto de outros riscos.
A DI foi adoptada com o intuito de reduzir as consequncias danosas das inundaes
sobre as pessoas, o ambiente, o patrimnio cultural e as actividades econmicas (artigo 1.). O
objecto desta directiva portanto a defesa contra a aco danosa da gua.
A DI comea por definir os conceitos de inundao e risco de inundao. Assim,
considera-se que inundao a cobertura temporria por gua de uma terra normalmente no
coberta por gua. Inclui as cheias ocasionadas pelos rios, pelas torrentes de montanha e pelos
cursos de gua efmeros mediterrnicos, e as inundaes ocasionadas pelo mar nas zonas
costeiras, e pode excluir as inundaes com origem em redes de esgotos (artigo 2. n. 1). O
risco de inundao a combinao da probabilidade de inundaes e das suas potenciais
consequncias prejudiciais para a sade humana, o ambiente, o patrimnio cultural e as
actividades econmicas (artigo 2. n. 2).
A circunscrio territorial sobre a qual se realizam a avaliao e a gesto do risco de
inundao a bacia hidrogrfica. A bacia hidrogrfica : a rea terrestre a partir da qual
todas as guas fluem, atravs de uma sequncia de ribeiros, rios e eventualmente lagos para
um determinado ponto de um curso de gua (geralmente um lago ou uma confluncia de
rios) ver artigo 2. n. 13 da Directiva-Quadro da gua (DQA). Esta circunscrio serve
portanto de base quer s polticas que incidem sobre a gua enquanto recurso natural, quer s
polticas que encaram a gua como uma fonte de risco. Isto permite que se consiga realizar
uma gesto integrada da gua.
A primeira fase do processo de preveno e reduo do risco de inundao a avaliao
preliminar (captulo II da DI).
A avaliao preliminar do risco de inundao visa determinar quais as zonas em relao
s quais se pode concluir que existem riscos potenciais significativos ou em que a
concretizao de tais riscos provvel (artigo 5.). Esta avaliao dever fundar-se em
informaes disponveis ou facilmente dedutveis (artigo 4. n.2).

119

Esta avaliao preliminar dever fornecer, no mnimo, cartas da regio hidrogrfica; a


descrio das inundaes ocorridas no passado que tenham tido impactos negativos
importantes; a descrio de inundaes significativas no passado, sempre que se possam
prever consequncias prejudiciais significativas resultantes da ocorrncia de inundaes
semelhantes no futuro; e a avaliao das potenciais consequncias prejudiciais futuras das
inundaes (artigo 4. n.2).
Quando se trata de regies hidrogrficas internacionais, existe o dever de os EstadosMembros garantirem o intercmbio das informaes relevantes entre as autoridades
competentes interessadas (artigo 4. n.3).
A avaliao preliminar dos riscos de inundaes ter de ser concluda at 22 de
Dezembro de 2011 (artigo 4. n.4).
Aps a avaliao preliminar, deve proceder-se elaborao de cartas de zonas inundveis
e cartas de riscos de inundaes.
As cartas de zonas inundveis so aquelas que cobrem zonas geogrficas susceptveis de
serem inundadas (artigo 6. n. 3), e podem ser desenhadas de acordo com trs cenrios
possveis: probabilidade fraca (cenrio de fenmenos extremos); probabilidade mdia de
cheias (periodicidade igual ou superior a 100 anos); e probabilidade elevada. Cada um dos
cenrios ter de mencionar a amplitude da inundao, a profundidade de gua (s nalguns
casos), e a velocidade da corrente ou do caudal. Pode por isso dizer-se que as cartas de zonas
inundveis so cartas de perigo, isto , so cartas que nos indicam a probabilidade de
ocorrncia de uma inundao num determinado zona geogrfica.
As cartas de riscos de inundaes so aquelas em que se indicam as consequncias da
ocorrncia das inundaes nos cenrios previstos nas cartas de zonas inundveis (artigo 6. n.
5). nestas cartas que devem constar elementos relativos a pessoas potencialmente afectadas
pelas inundaes; instalaes que possam originar poluio ambiental caso sejam atingidas
pelas inundaes; tipos de actividade econmica das zonas potencialmente afectada;
informao sobre eventuais inundaes que possam arrastar elevados volumes de sedimentos
e detritos; e informaes relativas a importantes fontes de poluio.
Quer as cartas de zonas inundveis quer as cartas de riscos de inundaes tero de estar
concludas at 22 de Dezembro de 2013 (artigo 6. n. 8).
Num momento posterior preparao das cartas, devero elaborar-se os planos de gesto
dos riscos de inundaes (captulo IV). Assim, os Estados-Membros devero fixar objectivos
adequados para a gesto do risco de inundaes, que sero prosseguidos por via de iniciativas
estruturais e no estruturais.
Para alm disso, a gesto do risco de inundao deve ainda atender aos custos e
benefcios das medidas, amplitude das inundaes, s vias de evacuao da gua, s zonas
com potencialidades para reteno das guas das cheias, aos objectivos ambientais, ao
ordenamento do territrio, gesto dos solos e das guas, a afectao dos solos, a
conservao da natureza, a navegao e as infraestruturais (artigo 7. n. 3).
O plano de gesto dos riscos de inundaes engloba os aspetos relativos gesto dos
riscos de cheia e inundaes provocadas pelo mar.
Estes planos devero assentar nos vectores da preveno, proteo e preparao. Inclui-se
aqui o sistema de previso e alerta precoce. Os planos de gesto devero assentar em trs
pilares: preveno, proteo e preparao. Dada a proximidade dos dois conceitos,
aproveitamos para distinguir a preveno da preparao.
Na fase da preveno incluem-se todas as aces que so adoptadas com o intuito de
antecipar os riscos ou de reduzir o perigo para as pessoas, para o ambiente e para o
patrimnio.

120

Apesar de a DI no definir preveno, o Decreto-lei n. 147/2008, de 29 de julho, que


estabelece o regime jurdico da responsabilidade por danos ambientais e transpe para a
ordem jurdica nacional a Directiva n. 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 21 de Abril de 2004, contm uma definio expressa de medidas preventivas: qualquer
aco, ou conjunto de aces, incluindo medidas de carcter provisrio, com o objectivo de
reparar, reabilitar ou substituir os recursos naturais e os servios danificados ou fornecer uma
alternativa equivalente a esses recursos ou servios artigo 11. n. 1 n). Parece-nos que
nada obsta a que este conceito seja aproveitado no contexto da preveno do risco de
inundao, at porque os diplomas referidos tm pelo menos um objectivo em comum: a
preveno de danos ambientais. Incluem-se por isso na preveno do risco de inundao os
planos que probem a edificao em zonas expostas a inundaes.
A preparao consiste na capacidade, seja em termos de recursos humanos, seja em
termos de recursos materiais, para assegurar uma resposta rpida em caso de emergncia,
atravs de uma aco tomada antecipadamente. A criao de um sistema de previso e alerta
precoce insere-se na lgica da preparao.
Devem ainda promover prticas de utilizao sustentvel do solo, a melhoria da reteno
da gua e a inundao controlada de determinadas zonas em caso de cheia (artigo 7. n. 3).
No artigo 7. n. 4 consagra-se o princpio da solidariedade que impe aos EstadosMembros a obrigao de se absterem de tomar medidas que agravem o risco de inundaes
noutro Estado-Membro.
Os planos de gesto dos riscos de inundaes tm que ser concludos e publicados at 22
de Dezembro de 2015.
Nos termos do artigo 8. da DI, os Estados-Membros tm o dever de assegurar a
elaborao de um plano nico de gesto dos riscos de inundaes ou um conjunto de planos
de gesto de riscos de inundaes coordenado a nvel da regio hidrogrfica, quando a regio
hidrogrfica ou a unidade de gesto estiver inteiramente situada no territrio nacional (artigo
8. n. 1).
Quanto s regies hidrogrficas internacionais, os Estados-Membros devem assegurar a
coordenao de forma a elaborarem um plano nico de gesto dos riscos de inundaes ou um
conjunto de planos de gesto dos riscos de inundaes coordenado a nvel da regio
hidrogrfica internacional (artigo 8. n. 2). No caso portugus, este problema coloca-se
apenas em relao Espanha. No podemos deixar, portanto, de mencionar a Conveno
sobre Cooperao para a Proteo e o Aproveitamento Sustentvel das guas das Bacias
Hidrogrficas Luso-Espanholas e o Protocolo Adicional.
Esta conveno foi aprovada, para a ratificao, pela Resoluo da Assembleia da
Repblica n. 66/99. Nos termos do artigo 4., Portugal e Espanha comprometem-se a
coordenar aces que contribuam para mitigar os efeitos das cheias. O artigo 10. f) assinala
novamente a adoo, individual ou conjunta, de medidas tcnicas, jurdicas, administrativas
ou outras necessrias para prevenir, eliminar, mitigar ou controlar os efeitos das situaes
excepcionais de cheia.
No artigo 18., cuja epgrafe Cheias, estabelecem-se vrias obrigaes. O n. 1 exige a
coordenao das actuaes das Partes e o estabelecimento de mecanismos excepcionais para
minimizar os efeitos das cheias. No n. 3 impe-se o dever de transmitir imediatamente s
autoridades, previamente definidas, a informao sobre a existncia de uma situao
susceptvel de provocar uma cheia na outra parte. Quanto ao n. 4, prev o dever de
comunicar em tempo real, durante as situaes de alarme de cheia, os dados de que
disponham sobre precipitao, caudais, nveis, situao de armazenamento das albufeiras e
condies da sua operao, para apoiar a adoo das estratgias de gesto mais adequadas e a

121

coordenao dessas estratgias. Destacamos, por ltimo, a possibilidade de, durante a


situao de alarme de cheia, a Parte afectada solicitar outra Parte a adoo das medidas
previstas, ou de quaisquer outras que se considerem necessrias para prevenir, eliminar,
mitigar ou controlar os efeitos das cheias (n.5).
Outro aspeto digno de nota a previso do direito informao e da consulta do pblico
(artigo 10.). Este preceito obriga os Estados-Membros a disponibilizarem ao pblico a
avaliao preliminar dos riscos de inundaes, as cartas de riscos de inundaes e os planos
de gesto dos riscos de inundaes. Para alm disso, os Estados devero promover a
participao activa dos interessados na elaborao, reexame e actualizao dos planos de
gesto dos riscos de inundaes.
A garantia do direito de participao e do direito de informao importante por vrias
ordens de razes. Primeiro, porque permite que os cidados tomem conhecimento dos riscos e
assumam a responsabilidade de tomar medidas de auto-proteo.
Em segundo lugar, porque aumenta a aceitao pblica das medidas tomadas pelos
Estados. Com efeito, a imposio de proibies ou condicionamentos edificao mal
aceite tanto pelos cidados, como pelos prprios detentores do poder ao nvel local, porque
no existe uma percepo clara dos riscos. O risco pura e simplesmente ignorado ou negado,
condenando partida todo o tipo de polticas de preveno de riscos.
Na verdade, a preveno dos riscos exige a consciencializao dos riscos e a criao de
uma cultura de preveno que s pode ser alcanada atravs de aces continuadas de
formao e informao, com o envolvimento dos cidados.
Por fim, uma das questes que mais perplexidade nos provoca a mobilizao do Fundo
de Solidariedade da Unio Europeia. Na verdade, a existncia do fundo e a expectativa de que
ele possa ser accionado em caso de catstrofe natural pode conduzir os Estados-Membros a
um relaxamento das medidas preventivas de situaes de risco. Uma das hipteses para
atenuar este efeito dissuasor da preveno e incentivar os comportamentos preventivos seria
estabelecer uma espcie de direito de regresso do Fundo, nos casos em que se verifique que o
Estado afectado no tomou as medidas preventivas que lhe eram exigveis.
Apesar de tudo, a Directiva n. 2007/60/CE ter sempre, independentemente de qualquer
crtica que se possa apontar-lhe, o mrito de estabelecer uma disciplina jurdica autnoma dos
riscos de inundaes, sobretudo no caso da legislao portuguesa, que esteve sempre muito
dispersa, o que indubitavelmente pode trazer vantagens ao nvel da adequao e da eficcia
das medidas preventivas a adoptar.
Por outro lado, tem o mrito de exigir um envolvimento forte tanto dos governantes
locais como dos cidados. Se este envolvimento no for conseguido, qualquer poltica de
preveno ou reduo de risco estar votada ao fracasso.
Por essa razo, previsvel que a legislao nacional que vier a ser adoptada com vista
transposio da Directiva 2007/60/CE venha a constituir um ponto de viragem na gesto do
risco de inundao, com uma acentuao significativa da dimenso de preveno de riscos.
O ltimo aspeto da directiva que destacamos no contexto dos planos de gesto dos riscos
de inundaes o previsto no artigo 8. n. 5:
Quando um Estado-Membro identificar um problema com impacto na gesto dos riscos de inundaes das
sua guas e verificar que no est em condies de o resolver, pode remeter a questo para a Comisso e
para outros Estados-Membros interessados e fazer recomendaes para a sua resoluo.

No captulo V aborda-se a coordenao da DI com a DQA. Esta coordenao permite a


realizao de uma gesto integrada da gua, sendo a bacia hidrogrfica a clula base de todo o
sistema de gesto dos riscos de inundaes.

122

Outro dos aspetos que julgamos ser digno de nota a previso do direito informao e
da consulta do pblico (artigo 10.). Este preceito obriga os Estados-Membros a
disponibilizarem ao pblico a avaliao preliminar dos riscos de inundaes, as cartas de
riscos de zonas inundveis, as cartas de riscos de inundaes e os planos de gesto dos riscos
de inundaes. Para alm disso, os Estados devero promover a participao activa dos
interessados na elaborao, reexame e actualizao dos planos de gesto dos riscos de
inundaes.
Apesar do exposto, os estudos anteriormente realizados no que concerne gesto dos
riscos de inundaes podem ser aproveitados. Tal aproveitamento tem de se realizado nos
termos do artigo 13..
A gesto dos riscos de inundaes no fica encerrada com a elaborao do plano de
gesto dos riscos de inundaes.
As avaliaes preliminares so reexaminadas e, se necessrio, actualizadas at 22 de
Dezembro de 2018, e, a partir da, de seis em seis anos (artigo 14. n. 1).
As cartas de zonas inundveis e as cartas de riscos de inundaes so reexaminadas e, se
necessrio, actualizadas at 22 de Dezembro de 2019, e, seguidamente, de seis em seis anos
(artigo 14. n. 2).
Os planos de gesto dos riscos de inundaes so reexaminados e, se necessrio,
actualizados, at 22 de Dezembro de 2021, e, seguidamente, de seis em seis anos (artigo 14.
n. 3).
Os reexames tm em especial considerao o impacto provvel das alteraes climticas
sobre a probabilidade de ocorrncia de inundaes (artigo 14. n. 4).
Os dados relativos avaliao preliminar, as cartas de zonas inundveis, as cartas de
risco de inundao e os planos de gesto dos riscos de inundaes devem ser postos
disposio da Comisso pelos Estados-Membros no prazo de trs anos (artigo 15. n. 1).
A data limite para a transposio da DI era 26 de Novembro de 2009 (artigo 17. n. 1).
As disposies que transpem a DI devem referir expressamente esta mesma directiva (artigo
17. n. 2). A Assembleia da Repblica aprovou, nesse sentido, a Resoluo n. 15/2008, de 3
de Abril de 2008. Deste modo, e independentemente do disposto na Directiva, o Governo est
j obrigado a prevenir o risco de inundao atravs da adoo de um Plano Nacional de
Reduo do Risco de Inundaes que estabelea um conjunto de medidas nas reas do
planeamento, da preveno e da resposta operacional s ocorrncias.
A directiva obrigar ainda o legislador nacional a um esforo de preciso conceptual
quanto aos conceitos de inundao e de cheia. Com efeito, apesar de serem tomadas como
sinnimas pelo pblico em geral, e pelo prprio legislador nacional em determinadas
situaes, as expresses inundao e cheia reportam-se a realidades distintas.
As futuras directivas sobre riscos podero servir-se do modelo fornecido pela DI:
avaliao preliminar, cartas de perigo, cartas de riscos, planos de gesto de riscos, reexames e
actualizaes.
O procedimento acima descrito pode ser usado tanto em relao aos riscos naturais como
em relao aos riscos tecnolgicos. Pense-se, por exemplo, no caso das cartas de perigos e das
cartas de riscos: se todos os riscos se produzem num dado espao, ento todos podero ser
representados em cartas.
Esta directiva tem ainda a virtude de canalizar esforos para a preveno dos riscos e no
apenas para a reparao dos mesmos.

123

2.3. Conceitos de risco na legislao estrangeira


2.3.1. Estados pertencentes Unio Europeia
Do levantamento dos conceitos de risco na legislao dos Estados-Membros resulta que a
maior parte das definies se encontra em diplomas que transpem directivas comunitrias.
Existe, por isso, uma certa uniformizao dos conceitos de risco e perigo. O risco o
resultado da combinao da probabilidade de ocorrncia de um determinado evento e da
estimativa dos potenciais danos do mesmo. O perigo a propriedade intrnseca de
determinado objecto susceptvel de provocar efeitos danosos.
Alemanha
O German Advisory Council on Global Change adoptou um documento designado Strategies
for Managing Global Environmental Risks. Este documento contm um glossrio de
conceitos utilizados no mbito da avaliao e da gesto do risco. Transcrevemos de seguida os
mais relevantes.
A ignorncia significa the absence of knowledge about both the probability of
occurrence of a damaging event and about its possible consequences.
Incerteza the fundamental inability of a risk assessment to deliver a deterministic
forecast of damaging events. The Council distinguishes between ignorance, indeterminacy
and statistical uncertainty. Incertitude embraces ignorance and indeterminacy and is a
fundamental property of risk, while the certainty of assessment may be anywhere between
extremely high and extremely low values.
A indeterminao a state of uncertainty in which the extent of damage is largely
known, but no reliable statements can be made concerning the probability of occurrence.
O perigo the circumstance of an objective threat posed by a future damaging event that
will occur under certain conditions. In contrast, a risk is a mental construct by which to
characterize hazards more precisely.
O risco objectivo an ideal quantity that can be defined as a relative frequency of
recognizable patterns of distribution of damaging events when looking back over the entire
period of time during which the event can occur at all. The fit between the assessed risk and
the objective risk will be all the closer the more accurately the system is understood, the more
is known about the relative frequencies and the smaller system change is.
Por resilincia entende-se the capability of a system to return after deflection or
perturbation to a stable overall or local state of equilibrium (also termed elasticity).
O risco the probability of occurrence of a specific instance of damage, and the extent
of that damage. The social science perspective focuses on the aspects of societal and
psychological risk experience and risk perception, while socioeconomic approaches focus on
risks to livelihood security and the satisfaction of basic needs. As opposed to hazard, risk is a
mental construct by which to characterize hazards more precisely and to organize them
according to the degree of threat that they pose, i.e. to image complex cause-effect chains of
chance events that have no direct counterpart in reality.
A aceitao do risco a normative concept, indicating which undesirable consequences
are still tolerable to a society and which are not, how much uncertainty is acceptable in cases
where consequences can be catastrophic, and whether positive and negative consequences are
distributed equitably.
A anlise do risco is a term referring to efforts to ascertain on the basis of observation,
modeling and scenario formation, using scientific methods and in a manner as true to reality
as possible, the probability of occurrence of concrete damaging events or the probability
124

function of magnitudes of damage. Risk analyses aim to determine the expected value of a
risk.
A avaliao do risco comprises a set of techniques used to arrive at rational judgments
about a risk in terms of its acceptability for society as a whole or for certain groups or
individuals. Scientific risk analysis and the risk perceptions ascertained by empirical studies
provide inputs to risk evaluation.
A gesto do risco is the sum of measures instituted by people or organizations in order
to reduce, control and regulate risks. Such measures include politically stipulated limit values,
economic incentives, liability regimes, planning techniques and educational schemes.
A percepo do risco refers to a risk assessment based largely upon personal
experience, mediated information and intuitive appraisals that have emerged in the course of
biological and later cultural evolution. In addition to the two prime categories of risk
assessment probability and magnitude of damage it integrates other risk characteristics
such as reversibility or distribution.
A vulnerabilidade ao risco is an attribute of regions or of individual groups in society,
referring to whether they are more or less vulnerable than others to a certain risk aggregate in
terms of probability or magnitude of damage.

Blgica
O Arrt royal de 13 de Novembro de 1997, que altera o Arrt royal de 24 de maio de 1982,
que regulamentava a colocao no mercado de substncias potencialmente perigosas para o
ser humano ou para o seu ambiente, no define explicitamente risco, mas fornece uma
definio de caracterizao do risco. A caracterizao do risco lestimation de lincidence
et de la gravit des effets indsirables susceptibles de se produire dans une population
humaine ou une composante de lenvironnement en raison de lexposition, relle ou
prvisible, une substance; la caractrisation peut comprendre lestimation du risque, cest-dire la quantification de cette probabilit. Para alm disso, refere-se que La caractrisation
du risque implique une valuation de la probabilit dun effet indsirable dans les conditions
dutilisation raisonnablement prvisibles.
O Dcret de 16 de Dezembro de 1999, sobre a aprovao do acordo de cooperao
relativo ao controlo dos perigos ligados aos acidentes maiores implicando substncias
perigosas, fornece definies de acidente maior, perigo, e risco. Considera-se acidente maior
un vnement tel quune mission, un incendie ou une explosion dimportance majeure
rsultant de dveloppements incontrls survenus au cours de lexploitation dun
tablissement couvert par le prsent accord de coopration, entranant pour la sant humaine,
lintrieur ou lextrieur de ltablissement, ou pour lenvironnement, un danger grave,
immdiat ou diffr, et faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses. O perigo
la proprit intrinsque dune substance dangereuse ou dune situation physique de pouvoir
provoquer des dommages pour la sant humaine ou lenvironnement. O risco la
probabilit quun effet spcifique se produise dans une priode donne ou dans des
circonstances dtermines.
O Arrt royal de 5 de setembro de 2001, relativo colocao no mercado e utilizao de
produtos biocidas, contm uma definio de caracterizao dos riscos : estimation de
lincidence et de la gravit des effets indsirables susceptibles de se produire dans une
population humaine, chez des animaux ou dans un milieu naturel en raison de lexposition,

125

relle ou prvisible, toute substance active ou proccupante contenue dans un produit


biocide. La caractrisation peut comprendre lestimation du risque , cest--dire la
quantification de cette probabilit. O Arrt royal de 22 de maio de 2003, sobre a colocao
de produtos biocidas no mercado, manteve estas definies.
O Arrt royal de 11 de Maro de 2002, relativo proteo da sade e da segurana dos
trabalhadores contra os riscos ligados a agentes qumicos no local de trabalho, prev
definies de perigo e risco. O perigo la proprit intrinsque dun agent chimique
susceptible davoir un effet nuisible. O risco la probabilit de dvelopper, dans les
conditions dutilisation ou dexposition, une situation potentiellement dommageable.
A Ordonnance de 19 de Fevereiro de 2004, relativa a certas disposies em matria de
ordenamento do territrio, no fornece nenhum conceito de risco mas aponta certos factores a
ter em considerao no momento da caracterizao das zonas ameaadas por riscos. Deste
modo, dever-se- ter em conta : - la probabilit, la dure, la frquence et le caractre
rversible des incidences; - le caractre cumulatif des incidences, la nature transfrontire des
incidences; - les risques pour la sant humaine ou pour lenvironnement ( cause daccidents,
par exemple); - la magnitude et ltendue spatiale gographique des incidences (zone
gographique et taille de la population susceptible dtre touche); - la valeur et la
vulnrabilit de la zone susceptible dtre touche, en raison; - de caractristiques naturelles
ou dun patrimoine culturel particuliers; - dun dpassement des normes de qualit
environnementales ou des valeurs limites; - de lexploitation intensive des sols; - les
incidences pour des zones ou des paysages jouissant dun statut de protection reconnu au
niveau national, communautaire ou international.
A Loi, de 13 de Dezembro de 2006, que contm diversas disposies em matria de
sade, contm definies de situao de risco sanitrio e estimao do risco (artigo 66.).
Considera-se situao de risco sanitrio la combinaison de circonstances qui augmentent
significativement la probabilit dune issue indsirable dommageable pour la sant de la
population. Entende-se que a estimao do risco lestimation qualitative et/ou
quantitative, incluant les incertitudes qui lui sont associes, de la probabilit de survenance et
de gravit des effets nfastes pour la sant, connus ou potentiels, sur une population donne,
base sur lidentification des dangers, lapprciation des effets et lapprciation de
lexposition.
O Arrt royal, de 3 de agosto de 2007, sobre a preveno e reparao de danos
ambientais na sequncia da colocao no mercado de organismos geneticamente modificados
ou de produtos que os contenham, consagra definies de ameaa iminente de dano, medidas
preventivas e medidas de reparao (artigo 2.). As medidas preventivas so toute mesure
prise en rponse un vnement, un acte ou une omission qui a cr une menace imminente
de dommage environnemental, afin de prvenir ou de limiter au maximum ce dommage. As
medidas de reparao so definidas como toute action, ou combinaison dactions, y compris
des mesures dattnuation ou des mesures transitoires visant restaurer, rhabiliter ou
remplacer les ressources naturelles endommages et/ou les services dcosystme dtriors
ou fournir une alternative quivalente ces ressources ou services dcosystme, condition
que ces mesures se rapportent la mise sur le march des organismes gntiquement
modifis. Considera-se ameaa iminente de dano une probabilit suffisante de survenance
dun dommage environnemental dans un avenir proche.
O Dcret, de 22 de Novembro de 2007, que altera o Livro I do Code de lEnvironnement
no que respeita preveno e reparao de danos ambientais, estabelece tambm definies
de ameaa iminente de dano, medidas preventivas e medidas de reparao. A ameaa
iminente de dano une probabilit suffisante de survenance dun dommage environnemental

126

dans un avenir proche. Consideram-se medidas preventivas toute mesure prise en rponse
un vnement, un acte ou une omission qui a cr une menace imminente de dommage
environnemental, afin de prvenir ou de limiter au maximum ce dommage. So medidas de
reparao toute action, ou combinaison dactions, y compris des mesures dattnuation ou
des mesures transitoires visant restaurer, rhabiliter ou remplacer les ressources naturelles
endommages ou les services dtriors ou fournir une alternative quivalente ces
ressources ou services.
Espanha
A lei n. 12/2008, de 31 de julho, relativa segurana industrial, emitida pela Comunidad
Autnoma de Catalua, estabelece definies de risco industrial e de risco industrial aceitvel.
O risco industrial definido no artigo 3. m): la probabilidad de que los establecimientos, las
instalaciones o los productos industriales produzcan un efecto daoso especfico en un
perodo de tiempo determinado como consecuencia de sus caractersticas o propiedades
mecnicas, qumicas, elctricas o radiactivas. O risco industrial aceitvel definido artigo 3.
n): el nivel mximo de riesgo que los reglamentos tcnicos de seguridad industrial, de
carcter obligatorio, deben determinar teniendo en cuenta todos los factores tecnolgicos,
sociales y econmicos que intervienen.
A Lei n. 3/2006, de 30 de maro, relativa gesto de emergncias das Ilhas Baleares,
prev no seu artigo 2. as definies de catstrofe, calamidade, emergncia, e risco. A
catstrofe definida como emergencia desencadenada por la accin del hombre, las fuerzas
de la naturaleza o circunstancias tecnosociolgicas donde hay una gran destruccin de bienes
o afeccin al patrimonio colectivo o ambiental y a las personas. A calamidade seria uma
emergencia que produce un gran nmero de vctimas o afecta a un colectivo numeroso de
personas. A emergncia entendida como o suceso o accidente que acontece de forma
imprevista y puede afectar a la integridad fsica de las personas o a los bienes,
individualmente o colectivamente, y que, en ocasiones, llega a constituir una catstrofe o una
calamidad. Por fim, o risco definido como a eventualidade de produo de uma
emergncia, catstrofe ou calamidade.
O Real Decreto n. 1254/1999, de 16 de julho, atravs do qual se aprovam medidas de
controlo de riscos inerentes a acidentes graves em que intervenham substncias perigosas,
prev definies de risco e perigo. O perigo definido como la capacidad intrnseca de una
sustancia o la potencialidad de una situacin fsica para ocasionar daos a las personas, los
bienes y el medio ambiente. O risco seria a la probabilidad de que se produzca un efecto
daino especfico en un perodo de tiempo determinado o en circunstancias determinadas.
Estas definies permaneceram inalteradas no Real Decreto n. 1196/2003, de 19 de
setembro, relativo proteo civil para o controlo e planificao do risco de acidentes graves
em que intervm substncias perigosas.
A Lei n. 30/2002, de 17 de dezembro, sobre a Proteo Civil e Emergncias de Arago,
previa tambm as definies de catstrofe, calamidade, emergncia, e risco no artigo 2.. Os
conceitos de risco e emergncia so idnticos aos da lei anteriormente citada. Apenas variam
os conceitos de catstrofe e calamidade. Catstrofe seria a Emergencia en la que hay una
gran destruccin de bienes y afeccin al patrimonio colectivo y ambiental. A calamidade
entendida como a Emergencia que produce muchas vctimas o afecta a muchas personas. A
calamidade e a catstrofe distinguem-se, portanto, pelo seu objecto: enquanto a primeira
afecta pessoas, esta ltima afecta os bens e o patrimnio.

127

Em 1995, foi emitida uma Resoluo que aprovava a Diretriz Bsica de Planificao da
Proteco Civil perante o Risco de Inundaes. Nessa resoluo previam-se os conceitos de
risco, perigosidade e vulnerabilidade. A perigosidade seria a probabilidade de ocorrncia de
uma inundao, dentro dum perodo de tempo determinado e numa dada rea. A
vulnerabilidade seria o grau de probabilidade de dano num dado elemento em risco, expresso
numa escala de 0 (sem perdas) a 1 (perda total). Finalmente, o risco seria o nmero esperado
de vtimas, danos materiais e desorganizao da actividade econmica.
Frana
A Loi n. 82/600, de 13 de julho de 1982, relativa indemnizao das vtimas de catstrofes
naturais, define catstrofes naturais da seguinte forma: sont considrs comme les effets de
catastrophes naturelles, au sens de la prsente loi, les dommages matriels directs ayant eu
pour cause dterminante l'intensit anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures
habituelles prendre pour prvenir ces dommages n'ont pu empcher leur survenance ou n'ont
pu tre prises.
A Circulaire n. 6 DRT, de 18 de abril de 2002, sobre a aplicao do dcret n. 20011016, que cria um documento relativo avaliao dos riscos para a sade e a segurana dos
trabalhadores, inclui definies de risco e perigo. O risco o rsultat de ltude des
conditions dexposition des travailleurs ces dangers. O perigo aproprit ou capacit
intrinsque dun quipement, dune substance, dune mthode de travail, de causer un
dommage pour la sant des travailleurs.
Em setembro de 2002, a Caisse Regional dAssurance Maladie des Pays de la Loire e os
Services de Sant au Travail du Maine-et-Loire criaram o Guide dvaluation des Risques
em que se definem o perigo e o risco. Entende-se por perigo a cause capable de provoquer
un dommage (lsion ou atteinte la sant). O risco a combinaison de la gravit du
dommage potenciel et de sa probabilit dapparition .
De acordo com a Loi n. 2003/699, de 30 de julho, relativa preveno dos riscos
tecnolgicos e naturais e reparao dos seus danos, deve entender-se por risco a probabilit
doccurrence, la cintique et la gravit des accidents potentiels selon une mthodologie
quelle explicite (artigo 4.). A lei n. 2006-1772, de 30 de dezembro, sobre gua e os meios
aquticos, prev a mesma definio de risco.
O Decreto n. 2003/1254, de 23 de dezembro, relativa preveno do risco qumico,
adoptam-se as definies de risco e perigo. O perigo a proprit intrinsque dun agent
chimique susceptible davoir un effet nuisible . O risco a probabilit que le potentiel de
nuisance soit atteint dans les conditions dutilisation et/ou dexposition .
A Circular n. DPPR/SEI2/MM-05-0316 de 7 outubro 2005 relativa s instalaes
classificadas, contm um glossrio em que se definem vrios conceitos. O perigo definido
como a proprit intrinsque un substance (butane, chlore,...), un systme technique
(mise sous pression d'un gaz,...), une disposition (lvation d'une charge),..., un organisme
(microbes), etc., de nature entraner un dommage sur un lment vulnrable [sont ainsi
rattaches la notion de "danger" les notions d'inflammabilit ou d'explosivit, de toxicit, de
caractre infectieux etc... inhrentes un produit et celle d'nergie disponible (pneumatique
ou potentielle) qui caractrisent le danger]. O risco a Combinaison de la probabilit d'un
vnement et de ses consquences ou a Combinaison de la probabilit d'un dommage et de
sa gravit. O risco tecnolgico a la combinaison de la probabilit d'occurrence d'un
vnement redout/final considr (incident ou accident) et la gravit de ses consquences sur
des lments vulnrables. Este diploma entende que o risco constitui uma potencialidade que

128

s se realiza atravs do evento acidental, ou seja, atravs da reunio e realizao de um


determinado nmero de condies e a conjuno de certas circunstncias que conduzem,
desde logo, ao aparecimento de um (ou vrios) elemento(s) iniciador(es) que permitem, de
seguida, o desenvolvimento e a propagao de fenmenos permitindo ao perigo exprimirse, dando logo lugar ao surgimento de efeitos e de seguida afectando um (ou vrios)
elemento(s) vulnervel(eis). A lea a Probabilit qu'un phnomne accidentel produise en
un point donn des effets d'une intensit donne, au cours d'une priode dtermine. A
propsito do risco tolerado, afirma-se que La "tolrabilit" du risque rsulte d'une mise en
balance des avantages et des inconvnients (dont les risques) lis une situation, situation qui
sera soumise rvision rgulire afin d'identifier, au fil du temps et chaque fois que cela sera
possible, les moyens permettant d'aboutir une rduction du risque. A apreciao do risco
o Ensemble du processus d'analyse du risque et d'valuation du risque. A anlise do risco
a Utilisation systmatique d'informations pour identifier les phnomnes dangereux et pour
estimer le risque. A avaliao do risco o Processus de comparaison du risque estim avec
des critres de risque donns pour dterminer l'importance du risque. A reduo do risco o
conjunto de Actions entreprises en vue de diminuer la probabilit, les consquences
ngatives (ou dommages), associs un risque, ou les deux. O risco residual o risque
subsistant aprs le traitement du risque ou risque subsistant aprs que des mesures de
prvention aient t prises. O tratamento do risco o Processus de slection et de mise en
oeuvre des mesures visant modifier le risque . A preveno o conjunto de medidas que
visa prevenir um risco reduzindo a probabilidade da ocorrncia de um fenmeno perigoso. A
proteo o conjunto de medidas destinado a limitar a extenso e/ou gravidade das
consequncias de um acidente sobre os elementos vulnerveis, sem modificar a probabilidade
de ocorrncia do fenmeno perigoso correspondente. A limitao o conjunto de medidas
que tm como objectivo limitar os efeitos dum fenmeno perigoso, sem modificarem a
probabilidade de ocorrncia.
A Loi n. 2008-757, de 1 de agosto de 2008, relativa responsabilidade ambiental, no
define risco mas prev um conceito de ameaa iminente de dano: constitue une menace
imminente de dommage caus lenvironnement pour lapplication du prsent titre une
probabilit suffisante que survienne un tel dommage dans un avenir proche.
Itlia
O Decreto de 19 de Janeiro de 2005, que versa sobre as prescries a que deve obedecer a
avaliao do risco para a biodiversidade, para a agricultura e para o sector alimentar,
relativamente actividade de libertao deliberada no ambiente de OGM com fins diversos da
emisso no mercado, estabelece definies de risco potencial e de risco. O risco potencial
la propriet intrinseca di un organismo, che, in particolari circostanze, in grado di
provocare effetti negativi sulla salute umana, animale, sulla biodiversit animale, vegetale
microbica e/o sull'ambiente/ecosistema.. O risco rischio associato ad un "rischio
potenziale" definito in termini di livello potenziale di effetto negativo e di probabilit che
tale effetto negativo si realizzi. Il rischio risulta dalla combinazione dell'entit e della
probabilit delle conseguenze determinate da un rischio potenziale. fonte (del rischio
potenziale) = il sito in cui l'organismo come tale o il prodotto da esso derivato rilasciato o
messo in condizione di esprimere la sua capacit intrinseca di provocare danni o effetti
negativi sulla salute umana, animale, sulla biodiversit animale, vegetale, microbica e/o
sull'ambiente/ecosistema e sul settore agricolo.

129

O Decreto Legislativo de 17 de agosto de 1999, que transpe a directiva n. 96/82/CE,


relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substncias
perigosas, contm definies de perigo e de risco. O perigo la propriet intrinseca di una
sostanza pericolosa o della situazione fisica esistente in uno stabilimento di provocare danni
per la salute umana o per l'ambiente. O risco la probabilit che un determinato evento si
verifichi in un dato periodo o in circostanze specifiche.
O Decreto Legislativo de 25 de fevereiro de 2000, que transpe a directiva n. 98/8/CE,
relativa colocao de produtos biocidas no mercado, fixa o que deve entender-se por
caracterizao do risco: Valutazione dell'incidenza e della gravit degli effetti negativi che
possono verificarsi in un gruppo di persone, negli animali o in settori dell'ambiente a seguito
della reale o prevista esposizione ad un qualsiasi principio attivo o ad una sostanza
potenzialmente pericolosa contenuta in un biocida. Tale valutazione pu includere "la
valutazione del rischio" ovvero la quantificazione di tale probabilit.
O Decreto Legislativo de 2 de fevereiro de 2002, que transpe a Directiva n. 98/24/CE
sobre a proteo da sade e da segurana dos trabalhadores contra os riscos derivados de
agentes qumicos durante o trabalho, fornece conceitos de perigo e de risco. O perigo la
propriet intrinseca di un agente chimico di poter produrre effetti nocivi. O risco la
probabilita' che si raggiunga il potenziale nocivo nelle condizioni di utilizzazione o
esposizione.
O Decreto do Presidente do Conselho de Ministros de 6 de maio de 2005, que aprova o
Piano di Bacino del Fiume Arno, Stralcio Assetto Idrogeologico, define perigosidade e
risco. De acordo com este diploma, a perigosidade seria la probabilit di accadimento di un
predefinito evento calamitoso nell'intervallo temporale t. O risco seria il valore atteso delle
perdite umane, dei feriti, dei danni alla propriet e delle perturbazioni alle attivit economiche
dovuti ad un particolare fenomeno naturale. Ai fini applicativi possibile approssimare il
valore di R attraverso la formula, nota come equazione del rischio R=EVP t.
O Decreto legislativo de 9 de Abril de 2008, relativo tutela da sade e da segurana no
local de trabalho, contm definies de preveno, avaliao do risco, perigo e risco (artigo
2. n. 1). A preveno il complesso delle disposizioni o misure necessarie anche secondo
la particolarit del lavoro, l'esperienza e la tecnica, per evitare o diminuire i rischi
professionali nel rispetto della salute della popolazione e dell'integrit dell'ambiente esterno.
A avaliao do risco a valutazione globale e documentata di tutti i rischi per la salute e
sicurezza dei lavoratori presenti nell'ambito dell'organizzazione in cui essi prestano la propria
attivit, finalizzata ad individuare le adeguate misure di prevenzione e di protezione e ad
elaborare il programma delle misure atte a garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di
salute e sicurezza. O perigo a propriet o qualit intrinseca di un determinato fattore
avente il potenziale di causare danni. O risco a probabilit di raggiungimento del livello
potenziale di danno nelle condizioni di impiego o di esposizione ad un determinato fattore o
agente oppure alla loro combinazione.
Luxemburgo
O Regulamento do Grande-Ducado, de 30 de julho de 2002, relativo proteo da sade e da
segurana dos trabalhadores contra riscos ligados a agentes qumicos no local de trabalho,
prev definies de perigo e de risco. O perigo a proprit intrinsque d'un agent chimique
susceptible d'avoir un effet nuisible. O risco la probabilit que le potentiel de nuisance
soit atteint dans les conditions d'utilisation ou d'exposition.

130

2.3.2. Outros Estados


Austrlia
O Governo australiano publicou em 1999 um documento relativo gesto do risco:
Guidelines for Managing Risk in the Western Australian Public Sector. Este documento
contm um glossrio em que se incluem mltiplos conceitos relacionados com o risco, dos
quais transcreveremos apenas os mais importantes. O perigo a source of harm or a situation
with a potential to cause loss. O risco the exposure to the possibility of such things as
economic or financial loss or gain, physical damage, injury or delay, as a consequence of
pursuing a particular course of action.The concept of risk has two elements: the likelihood of
something happening and the consequences if it happens. A probabilidade definida como
the likelihood of a specific outcome, measured by the ratio of specific outcomes to the total
number of possible outcomes. Probability is expressed as a number between 0 and 1, or
between 0% and 100%. O dano any negative consequence, financial or otherwise. O
risco residual the remaining level of risk after all risk treatment measures have been
taken. O aceitao do risco an informed decision to accept the likelihood and
consequences of a particular risk.
Canad
Com o objectivo de modernizar os mtodos de gesto, o secrtariat du Conseil du Trsor do
Canad adoptou o Cadre de Gestion Intgre du Risque, em Abril de 2001. Perante a
inexistncia de um consenso em relao definio de risco, o grupo de trabalho decidiu cria
a seguinte definio: Le risque se rapporte lincertitude qui entoure des vnements et des
rsultats futurs. Il est lexpression de la probabilit et de lincidence dun vnement
susceptible dinfluencer atteinte des objectifs de lorganisation.
O Cadre de Gestion Intgre du Risque oferece ainda definies de gesto do risco e
gesto integrada de riscos. A gesto do risco a Une approche systmatique servant
dterminer la meilleure voie prendre en cas dincertitude en identifiant, en valuant, en
comprenant, en communiquant les questions lies aux risques et en prenant des mesures leur
gard.. A gesto integrada do risco La gestion intgre du risque est un processus
systmatique, proactif et continu pour comprendre, grer et communiquer le risque du point
de vue de lensemble de lorganisation. Il sagit de prendre des dcisions stratgiques qui
contribuent la ralisation des objectifs globaux de lorganisation..
O Cadre de Gestion Intgre du Risque foi antecedido por outro documento designado
de Principes Directeurs du MAINC pour la Gestion du Risque. Apesar de j conter
definies de risco, gesto de risco e gesto integrada de risco, este ltimo documento no
foi adoptado ao nvel governamental, tal como o seria o primeiro.
Estados Unidos da Amrica
A Federal Emergency Management Agency (FEMA) o organismo competente pela gesto
do risco a nvel federal nos Estados Unidos.
O Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, alterado pelo
Disaster Mitigation Act de 2000, contm diversas definies em matria do risco. De
acordo com este diploma, emergncia means any occasion or instance for which, in the
determination of the President, Federal assistance is needed to supplement State and local

131

efforts and capabilities to save lives and to protect property and public health and safety, or to
lessen or avert the threat of a catastrophe in any part of the United States. Por desastre maior
(major disaster) entende-se any natural catastrophe (including any hurricane, tornado, storm,
high water, winddriven water, tidal wave, tsunami, earthquake, volcanic eruption, landslide,
mudslide, snowstorm, or drought), or, regardless of cause, any fire, flood, or explosion, in any
part of the United States, which in the determination of the President causes damage of
sufficient severity and magnitude to warrant major disaster assistance under this Act to
supplement the efforts and available resources of States, local governments, and disaster relief
organizations in alleviating the damage, loss, hardship, or suffering caused thereby.
Finalmente, o perigo definido como an emergency or disaster resulting from a natural
disaster or na accidental or man-caused event.
No obstante a existncia da FEMA, cada Estado federado desenvolve o seu prprio
plano de gesto do risco. Tal competncia decorre do Robert T. Stafford Disaster Relief and
Emergency Assistance Act, alterado pelo Disaster Mitigation Act de 2000.
Democracia e risco
Existe uma ntima relao entre a democracia e o risco. Nas palavras de Douglas e Wildavsky
(1982: 260): We choose the risks in the same package as we choose our social institutions.
Os cidados tm a expectativa de que as instituies democraticamente eleitas os protejam
dos crescentes riscos resultantes do desenvolvimento tecnolgico (Hiskes, 1992: 260). Num
Estado democrtico, ao lado do dever de proteo contra riscos encontra-se a obrigao de
garantir a participao das pessoas nas decises sobre riscos que especialmente as afectam.
Trata-se de uma exigncia no apenas de natureza jurdico-poltica mas tambm moral
(Noiville, 2003: 2).
A participao da populao fundamental na medida em que permite atender no s aos
interesses das pessoas como tambm aos seus valores. Andreas Klinke e Ortwin Renn (1999:
41) afirmam o seguinte: People are willing to suffer harm if they feel it is justified or if it
serves other goals. At the same time, they may reject even the slightest chance of being hurt if
they feel the risk is imposed on them or violates their other attitudes and values. Com efeito,
no deve impor-se uma deciso aos cidados sem saber quais as suas aspiraes. Nalguns
casos as pessoas sacrificam o desenvolvimento econmico para garantir a proteo do
ambiente. Mas pode perfeitamente suceder que os cidados estejam dispostos a sacrificar bens
ecolgicos em nome da criao de mais empregos. No fundo, a participao permite saber o
que que os cidados esto ou no dispostos a arriscar.
Um aspeto interessante neste contexto a diferente postura dos EUA e da Europa em face
aos riscos. Na verdade, a cultura um aspeto que influencia a conformao das polticas de
gesto de risco (Montpetit e Rouillard, 2008).6 Elie Alfandri (1997: 9) sintetiza esta
divergncia da seguinte forma: Les Amricains, par exemple, aiment prendre des risques, les
Europens, chauds par les guerres, les dvaluations montaires, ont eu tendance
privilgier la scurit. A actual crise financeira acabou por demonstrar que esta diferente
postura em face do risco tem consequncias prticas: a crise teve como epicentro os EUA e
no a Europa.
Exporemos de seguida dois casos em que se relacionam a democracia e o risco. Primeiro
atravs do caso da aceitao do depsito de resduos radioativos na Coreia do Sul. Em

Ver, a este propsito, o estudo de Montpetit e Rouillard (2008) que confronta os modelos de gesto de risco norteamericano e europeu.
132

segundo lugar, um caso, ocorrido na Nova Zelndia, no qual os cidados exigiram o direito de
explorar uma mina.
Depsito de resduos nucleares na Coreia do Sul
Os depsitos de resduos radioativos constituem um risco localizado. Assim, enquanto os
benefcios da explorao de urnio so de toda a sociedade, os riscos dessa mesma explorao
tendem a afectar especialmente um determinado grupo de pessoas. Coloca-se aqui o problema
da justia intrageracional.
No processo de localizao de instalaes desta natureza, necessrio conduzir processos
que tenham em conta dois aspetos: as caractersticas geofsicas do local; a vontade dos
cidados. Deste modo, num primeiro momento, devero identificar-se os locais com
condies geolgicas e ambientais para acolheram os depsitos de resduos radioativos. Num
segundo momento, dever ser conduzido um procedimento de escolha de um dos locais
listados no primeiro momento. Esta escolha dever ter em considerao a vontade da
populao local.
A instalao do primeiro depsito de resduos radioativos na Coreia do Sul, em
Gyeongju, obedeceu a um procedimento desta natureza.7 Na realidade, foram realizados dois
procedimentos, mas o primeiro deles no teve sucesso porque todas as comunidades locais
vetaram a proposta. O segundo procedimento foi bem-sucedido em virtude das compensaes
estabelecidas pelo Estado coreano (300 bilies de Won). Primeiro identificaram-se quatro
locais com condies para receberem os resduos (Gyeongju, Pohang, Kunsam e Yongduk).
Depois, operou-se um referendo populao local. O local escolhido seria aquele em que a
aceitao fosse maior. O local com maior taxa de aprovao foi Gyeongju com 90 % dos
votantes a aprovarem a instalao do depsito.8
Em nossa opinio, a determinao do local em que vo ser depositados os resduos
radioativos deve preceder a deciso de autorizao de explorao de recursos geolgicos
radioativos. Tal permitiria evitar situaes em que ningum est disposto a acolher os
resduos radioativos.
Minas de ouro na Nova Zelndia
Os indivduos que vo ser afectados por uma deciso que envolva risco devem ter o direito de
intervir no procedimento. Geralmente, os cidados intervm no sentido de tentar reduzir ou
evitar os riscos provenientes de determinadas actividades. No entanto, o contrrio tambm
pode acontecer quando existam vantagens econmicas. Pode acontecer que a populao de
um determinado local no s consinta como tambm exija a instalao de uma determinada
actividade geradora de riscos.
Foi o que sucedeu com a instalao de uma mina de ouro na Nova Zelndia (Walton,
2007). Neste caso, o Governo havia decidido pela no admisso da explorao nos termos
propostos pela empresa de prospeco. A populao local ops a esta deciso do Governo,
considerando que tal actividade era importante para a economia local e no punha em causa
os valores ambientais.

7 Para

uma descrio do procedimento de aceitao do depsito de resduos pela populao local Cf. Chung et al. (2008).
Ji Bum Chung (2008: 1021) chama a ateno para o facto de esta taxa de aprovao resultar no apenas das compensaes
estatais, mas tambm da rivalidade existente entre as diversas provncias.
8

133

Pe-se aqui o problema de saber at que ponto o Governo tem o direito de opor a sua
vontade s populaes locais, quando estas esto dispostas a suportar determinados riscos.
necessrio tentar perceber a legitimidade democrtica de tais decises.

4. Democracia, risco e justia intergeracional


Nos trs casos acima apresentados apenas relacionamos os conceitos de democracia e risco.
No entanto, existem outros valores a ter em considerao em procedimentos decisrios desta
natureza, designadamente o de justia intergeracional.
Da relao tripolar entre os conceitos de democracia, risco e justia intergeracional,
resulta um problema complexo: qual a legitimidade democrtica de decises que iro afectar
principalmente as geraes futuras, quando estas nem se podem pronunciar sobre as mesmas?
Pense-se no caso dos resduos nucleares: as geraes futuras tero de suportar os efeitos das
decises actuais relativamente instalao de centrais nucleares e consequente necessidade
de criao de depsitos de resduos nucleares, sem se terem podido pronunciar (Pardo, 2006:
11).
Este efectivamente um problema cuja resoluo complexa. Contudo, j foram criados
diversos instrumentos para tentar resolver este problema. Alexandre Kiss (1998: 56) indica
dois exemplos em que se procurou defender os direitos das geraes futuras. Primeiro, refere
o Conselho para os direitos das geraes futuras criado em Frana atravs do Decreto n. 93298 de 8 de Maro. Em segundo lugar, remete-nos para uma deciso do Tribunal Supremo das
Filipinas, de 30 de julho de 1993, em que se reconheceram os direitos das geraes futuras.

5. Perigos da participao?
Existem autores que alertam para os perigos que a participao pblica representa para a
eficincia da actuao administrativa (Spyke, 1999). Nancy Spyke (1999: 273) argumenta
neste sentido:
On a more practical level, public participation is inefficient in terms of cost and time, and can result in
lowest-common-denominator solutions if decisionmakers strive to accommodate as many views as
possible.

A autora alerta tambm para uma certa elitizao da participao pblica: When
participation does take place, studies have shown that participants tend to be from upper
socioeconomic classes, leading to common charges of elitism (Spyke, 1999: 274).
Apesar das inevitveis limitaes operativas apresentadas por Nancy Spyke, julgamos
que o princpio da participao no posto em causa. As actuais limitaes devem constituir
um estmulo ao aperfeioamento do procedimento participativo, e no um fundamento para
abandonar a lgica do princpio da participao.

6. Responsabilizao
Os riscos pessoais constituem uma forma de exerccio da liberdade individual e so, em
princpio, legalmente irrelevantes, desde que no afectem terceiros ou bens colectivos (Trute,
2003: 81). Assim, o Estado tem o dever de assegurar que os particulares no causam perigos
considerveis aos bens pblicos. No prosseguimento desta misso o Estado deve ponderar
entre a liberdade individual e a interveno pblica em favor da segurana. O Estado deve
avaliar o risco, ou seja, a combinao da probabilidade da ocorrncia do perigo com a
134

magnitude dos possveis danos. Quanto maior for a probabilidade de ocorrncia do perigo e a
magnitude dos possveis danos, mais justificada ser a interveno estatal para a proteo de
bens pblicos (Trute, 2003: 82). Actualmente, constata-se que as autoridades pblicas so
obrigadas a assumir novas tarefas em virtude da extenso qualitativa e quantitativa do risco
(Gomes, 2003: 524).
Em princpio, quem suporta os prejuzos quem os sofre. Esta situao inverte-se no caso
de os danos serem imputveis a uma pessoa distinta daquele que os sofre. Deste modo,
relativamente a riscos tecnolgicos, ou seja, aqueles que so originados pelo prprio sewr
humano em resultado do desenvolvimento da cincia e da tcnica, existem limites at aos
quais a sociedade tem de suportar os riscos. Contudo, a partir de certo limiar aquele que
origina o risco que tem de suportar os prejuzos do mesmo.
Se assim relativamente aos riscos tecnolgicos, o mesmo no se pode dizer dos riscos
naturais. que a origem dos riscos naturais no pode ser directamente imputada a nenhuma
actividade humana. Significar isto que os prejuzos provocados por uma catstrofe tero de
ser inevitavelmente suportados por quem os sofre? Ou poder o Estado ser responsabilizado
no caso de no tomar as medidas de preveno que lhe so exigveis?
Pode, partida, parecer estranho que o Estado seja responsabilizado por um facto a que
no deu origem. que no se trata aqui de um risco originado por uma actividade perigosa,
tal como acontece com os riscos tecnolgicos. Estamos sim perante um perigo decorrente da
aco das foras da Natureza. No tendo origem numa actividade do ser humano, a
responsabilizao do Estado pelos prejuzos provocados pela ocorrncia de riscos naturais s
poder ter como fundamento uma omisso ilcita. Significa isto que s possvel
responsabilizar o Estado pela sua inrcia. S quando recair sobre o Estado um dever de
preveno contra determinados riscos naturais, que possvel responsabilizar o Estado.
6.1. Responsabilizao e ordenamento do territrio: o caso de Portugal
O ordenamento do territrio constitui um instrumento de preveno e reduo dos riscos. As
principais fontes de risco que afectam a organizao do territrio so as instalaes nucleares,
as instalaes biotecnolgicas, as instalaes qumicas, as emisses de substncias txicas, as
instalaes elctricas, os sismos, os movimentos de massas, as quedas de avies, as
inundaes, as avalanches, os depsitos de munies e de materiais explosivos, as torrentes de
lama, as condutas de combustveis, as barragens, e os transportes de substncias perigosas
(Seiler, 1996: 15).
Desde logo, o ordenamento do territrio pode intervir no sentido de evitar a acumulao e
agrupamento de vrios riscos. Imagine-se, por exemplo, um incndio florestal que ameaa um
depsito de explosivos, ou ainda uma inundao que atinge uma instalao nuclear.
As decises no domnio do ordenamento do territrio tero como pressuposto uma
avaliao do risco, em que se determinam os danos e a probabilidade. No existem mtodos
de avaliao da probabilidade infalveis. Todavia, no caso dos eventos mais frequentes,
estudos estatsticos relativos a longos perodos fornecem resultados relativamente fiveis
(Seiler, 1996: 16).
O primeiro objectivo do ordenamento do territrio a separao espacial das fontes de
risco e dos objectos ameaados (pessoas, bens, infra-estruturas e ambiente). Na verdade, o
ordenamento do territrio oferece instrumentos para garantir esta distncia. Por um lado, evita
ou reduz a instalao de objectos ameaados junto das fontes de risco atravs da delimitao
de zonas de risco. Em segundo lugar, evita a implantao de fontes de risco na proximidade

135

de objectos ameaados, determinando de antemo os locais apropriados para a implantao de


uma determinada fonte de risco (Seiler, 1996: 17).
Responsabilidade civil administrativa por danos decorrentes do exerccio da funo
administrativa
A mais recente alterao legislativa em matria de responsabilidade civil foi operada pela Lei
n. 67/2007, de 31 de Dezembro, que estabelece o regime da responsabilidade civil
extracontratual do Estado e demais entidades pblicas (daqui para a frente LRCEE). No
mbito desta lei, interessa-nos sobretudo analisar os novos rumos que dela podem resultar em
termos de responsabilidade civil da Administrao, tendo em considerao as novas
exigncias colocadas pelos cidados.
A responsabilizao do Estado ter de operar-se nos termos da LRCEE. Apenas iremos
tratar das omisses ilcitas no domnio do exerccio da funo administrativa, porque os
requisitos de responsabilizao do Estado por omisses no exerccio da funo legislativa (e
no poltico-legislativa como refere a epgrafe do artigo 15. da LRCEE) so to apertados
que quase impossvel conseguir obter uma indemnizao do Estado por esta via. Note-se
desde logo que a legitimidade processual para propor aco de inconstitucionalidade por
omisso reservada s entidades previstas no artigo 283. da Constituio: Presidente da
Repblica, do Provedor de Justia ou, com fundamento em violao de direitos das regies
autnomas, os presidentes das Assembleias Legislativas das regies autnomas.
Para Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado de Matos (2008: 11) a responsabilidade
civil administrativa o conjunto de circunstncias da qual emerge, para a administrao e
para os seus titulares de rgos, funcionrios ou agentes, a obrigao de indemnizao dos
prejuzos causados a outrem no exerccio da actividade administrativa.
Dentro da responsabilidade civil administrativa, interessa-nos apenas a responsabilidade
por facto ilcito (artigos 7. a 10. da LRCEE). Os pressupostos que tm de ser preenchidos
para activar este tipo de responsabilidade so a existncia de uma aco ou omisso ilcita, a
culpa, o nexo de causalidade e o dano.
No querendo desprezar os outros pressupostos da responsabilidade civil administrativa,
a verdade que o buslis da questo se encontra no requisito da ilicitude. O que necessrio
saber em primeiro lugar se a no considerao do risco num instrumento de gesto territorial
constitui ou no uma omisso ilcita. Temos de determinar desde logo quais as condies
necessrias para o nascimento de um dever de proteo do Estado cuja violao consubstancia
uma ilicitude. Esta sem dvida uma tarefa complexa, pois exige a criao de critrios
precisos num campo em que reina a incerteza. Pense-se, por exemplo, no seguinte: quando
que um risco natural passa de previsvel a imprevisvel?
Consideramos que nesta matria revestem especial importncia os registos histricos.9 De
facto, atravs deles que se podem retirar concluses relativamente previsibilidade de um
evento. De seguida, devero ter-se em conta factores que potenciem novos riscos ou que
acentuem riscos j existentes. Pense-se por exemplo nas alteraes climticas10, na
impermeabilizao dos solos, ou ainda nos novos riscos criados pela possibilidade de ruptura
de uma barragem. A partir desta avaliao preliminar, ser possvel determinar as zonas que
previsivelmente ficaro expostas ao risco.

Cf. o artigo 6. da Directiva n. 2007/60/CE que estabelece a obrigao de criar cartas de zonas inundveis e cartas de risco
de inundao a partir dos resultados obtidos na avaliao preliminar prevista nos artigos 4. e 5..
10 Cf. o artigo 4. n. 2 da Directiva n. 2007/60/CE.
136

Mas ainda no respondemos a uma questo: o Estado tem o dever considerar o risco no
momento da elaborao dos instrumentos de gesto territorial? Avanamos desde j a
resposta: sim.
O dever de considerao do risco nos instrumentos de gesto territorial
Actualmente, o instrumento de planeamento do territrio hierarquicamente superior a todos os
outros o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT). O PNPOT
constitudo por um Relatrio e um Programa de Aco. Entre os Objectivos Estratgicos
estabelecidos no Programa de Aco do PNPOT encontra-se o de prevenir e minimizar os
riscos.
No mbito deste objectivo estratgico existe uma pluralidade de objectivos especficos,
dos quais se sublinha o objectivo de avaliar e prevenir os factores e as situaes de risco e
desenvolver dispositivos e medidas de minimizao dos respetivo efeitos.
Para cada objectivo especfico prevem-se medidas prioritrias a implementar. No mbito
do objectivo especfico que assinalmos prevem-se as seguintes medidas prioritrias:
primeiro, definir uma Estratgia Nacional Integrada para a Preveno e Reduo de Riscos;
segundo, reforar a vertente da avaliao de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em
particular dos riscos de acidentes graves envolvendo substncias perigosas, na Avaliao de
Impacto Ambiental e na Avaliao Estratgica; em terceiro lugar, definir para os diferentes
tipos de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em sede de Planos Regionais de
Ordenamento do Territrio (PROT), Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
(PMOT) e Planos Especiais de Ordenamento do Territrio (PEOT), e consoante os objectivos
e critrios de cada tipo de plano, as reas de perigosidade, os usos compatveis nessas reas, e
as medidas de preveno e mitigao dos riscos identificados; em quarto lugar, elaborar cartas
de risco geolgico, que identifiquem as zonas de vulnerabilidade significativa, tendo em vista
a tomada de decises que permitam a minimizao dos efeitos resultantes dos factores
meteorolgicos e de natureza geolgica; quinto ponto, criar medidas preventivas e correctivas
para as diversas situaes de risco geolgico, nomeadamente atravs de legislao com a sua
identificao e localizao que estabelea uma condicionante legal ao uso do solo, a verter
nos Instrumentos de Gesto Territorial; sexto, reforar a capacidade de fiscalizao e de
investigao dos rgos de Polcia e o acompanhamento sistemtico; e finalmente,
desenvolver e aperfeioar os Planos de Emergncia de base territorial.
A lei n. 58/2007, de 4 de setembro, que aprova o PNPOT, estabelece no artigo 4. n. 2
que O PNPOT prevalece sobre todos os demais instrumentos de gesto territorial em vigor.
No artigo 4. n. 4 afirma-se que a entrada em vigor do PNPOT implica a alterao dos
planos especiais de ordenamento do territrio preexistentes que com o mesmo no se
compatibilizem.11
Esta obrigao de considerao do risco no momento da concretizao das opes do
PNPOT resulta ainda do artigo 10. da lei n. 48/98, que estabelece as Bases da Poltica do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, e do artigo 26. do decreto-lei n. 380/99, que
estabelece o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (daqui para a frente
RJIGT).

Cf. Alves Correia, 2007. Depois de qualificar de muito curto e totalmente irrealista o prazo de 90 dias para a adaptao
dos instrumentos de gesto territorial, o autor defende a aplicao da doutrina francesa da compatibilidade limitada, segundo
a qual as normas do plano inferior no necessitam de ser compatveis com o conjunto das normas dos planos superiores, mas
somente com as do plano que lhe imediatamente superior.
11

137

Na verdade, decorre do princpio da hierarquia a obrigao de os planos de ordem


hierrquica inferior deverem respeitar os planos hierarquicamente superiores. Encontrando-se
o PNPOT no topo desta hierarquia, torna-se evidente que o risco de inundao dever ser um
factor a ter em conta no momento da elaborao de qualquer instrumento de gesto do
territrio. Se tal no acontecer o plano dever ser considerado nulo nos termos do artigo 102.
do RJIGT.
Em suma, as opes tomadas pelo PNPOT devero ser concretizadas nos planos
hierarquicamente inferiores de acordo com o princpio da hierarquia entre planos. Existe
portanto um dever de considerao do risco de inundao na elaborao dos instrumentos de
gesto territorial.
Apesar de termos conscincia das dificuldades que se colocam no processo de
planeamento12, julgamos que, existindo este dever, a omisso da considerao do risco
ilcita. Se a Administrao permite, por exemplo, a ocupao de uma zona exposta ao risco de
inundao, ela pode vir a ser responsabilizada pelos danos causados por uma eventual
inundao. Os cidados podero vir requerer o pagamento de indemnizaes junto dos
tribunais por omisso da considerao do risco nos instrumentos de gesto territorial.
As referncias ao risco no PNPOT
O relatrio
O Relatrio do PNPOT prev a lista dos grandes problemas para o Ordenamento do
Territrio. O primeiro problema que enunciado exactamente o da insuficincia da
salvaguarda e valorizao dos recursos naturais e a ineficiente gesto do risco.
Esta gesto ineficiente manifesta-se a dois nveis. Primeiro, na insuficiente considerao
dos riscos nas aces de ocupao e transformaes do territrio, com particular nfase para
os sismos, os incndios florestais, as cheias e inundaes e a eroso das zonas costeiras.
Segundo, na degradao do solo e riscos de desertificao, agravados por fenmenos
climticos (seca e chuvas torrenciais) e pela dimenso dos incndios florestais.
A propsito da estratgia e do modelo territorial a seguir, afirma-se a meta da criao de
um espao sustentvel e bem ordenado, assente na valorizao dos recursos, na preservao e
valorizao do ambiente e do patrimnio, no ordenamento do uso do solo e dos
estabelecimentos humanos, na qualificao e estruturao da paisagem, e na preveno dos
riscos.
O modelo territorial estrutura-se em quatro grandes vectores de identificao e
organizao espacial dos recursos territoriais. Um desses vectores o risco.
A considerao do sistema de preveno de riscos como um dos vectores do modelo
territorial constitui uma opo com importante significado. De facto, nas ltimas dcadas,
pela fora dos factos e do avano do conhecimento cientfico, agudizou-se a conscincia de
que existem riscos diversos ameaadores das populaes e dos territrios, os quais pela sua
dimenso e complexidade devem ser colocados no topo da agenda poltica.
A situao geogrfica e as caractersticas geolgicas e climticas de Portugal exigem uma
monitorizao e gesto preventivas dos diversos riscos naturais e tecnolgicos.
Podem identificar-se um conjunto abrangente de vulnerabilidades e riscos: actividade
ssmica, movimentos de massa, eroso do litoral e instabilidade das arribas, cheias e

12

Cf. Fernanda Paula Oliveira (2004). A autora apresenta um elenco das principais dificuldades que se colocam no
processo de planeamento.
138

inundaes, incndios florestais, secas e desertificao, contaminao de massas de gua,


contaminao e eroso de solos, derrames acidentais no mar, rotura de barragens e riscos
associados a diversas infra-estruturas e acidentes industriais graves.
Como vimos anteriormente, a incluso deste vector no PNPOT significa que a gesto
preventiva dos riscos constitui uma prioridade de primeira linha da poltica de ordenamento
do territrio, sendo considerada uma condicionante fundamental da organizao das vrias
componentes do modelo e um objectivo do programa das polticas do PNPOT e, ainda, um
elemento obrigatrio dos outros instrumentos de gesto territorial.
O programa de aco
No Programa de Aco estabelece-se que um dos Objectivos Estratgicos do PNPOT o de
conservar e valorizar a biodiversidade, os recursos e o patrimnio natural, paisagstico e
cultural, utilizar de modo sustentvel os recursos energticos e geolgicos, e monitorizar,
prevenir e minimizar os riscos.
No mbito deste objectivo estratgico existe uma pluralidade de objectivos especficos.
Primeiro, desenvolver os sistemas de conhecimentos e informao sobre o ambiente e os
recursos naturais. Em seguida, promover o ordenamento e a gesto sustentvel da silvicultura
e dos espaos florestais. Em terceiro lugar, definir e executar uma poltica de ordenamento e
gesto integrada da zona costeira, nas suas componentes terrestre e martima. Quarto, definir e
executar uma poltica de gesto integrada dos recursos geolgicos. Finalmente, avaliar e
prevenir os factores e as situaes de risco e desenvolver dispositivos e medidas de
minimizao dos respetivo efeitos. Para cada objectivo especfico prevem-se medidas
prioritrias a implementar.
No que diz respeito ao primeiro objectivo especfico, indicam-se as seguintes medidas:
levantamento do patrimnio geolgico e mineiro, incluindo identificao e classificao dos
respetivo elementos notveis; e recolha de dados para avaliar e monitorizar a fisiografia
costeira, em particular as zonas de risco de eroso costeira, e fundamentar as opes para
essas reas e os planos de aco necessrios a uma adequada proteo, preveno, e socorro.
Para alcanar o segundo objectivo estabelece-se um conjunto de medidas nas quais se
destacam: a implementao de Planos Regionais de Ordenamento Florestal; e a minimizao
dos riscos de incndio, implementando o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra
Incndios (PNDFCI), bem como Planos Regionais e Municipais de Defesa da Floresta, e
reforando as aces preventivas em particular atravs do Programa de Sapadores Florestais,
no territrio continental, e executar o Plano da Regio Autnoma Madeira de proteo das
florestas contra incndios (pgina 242).
Quanto ao terceiro objectivo especfico, sublinha-se a medida que prev a elaborao e
implementao dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira, incluindo a identificao e
avaliao dos riscos e das condies fsicas do territrio e a sua adequao s opes de
planeamento e de salvaguarda dos recursos constantes desses instrumentos de gesto
territorial.
Relativamente ao quarto objectivo, salientam-se as seguintes medidas: actualizar o
cadastro e promover a criao de reas cativas para a gesto racional dos recursos geolgicos;
monitorizar e fiscalizar a extraco de recursos geolgicos no mbito da legislao especfica
do sector extractivo e da avaliao de impacte ambiental e de inertes com respeito pelos
valores ambientais; concluir o Programa Nacional de Recuperao de reas Extractivas
Desactivadas; monitorizar as antigas reas mineiras e de extraco de inertes, aps a fase de

139

reabilitao ambiental, designadamente pelo desenvolvimento de sistemas de monitorizao e


controlo online.
Por fim, no que concerne ao quinto objectivo, comea por realizar-se uma exposio em
que se sublinha o fortalecimento da conscincia de que existem riscos que ameaam as
populaes e os territrios. Afirma-se que as medidas para enfrentar estes riscos tm-se
polarizado mais na vertente reactiva, considerada nomeadamente nos dispositivos e Planos de
Emergncia. Por isso, considera-se necessrio conhecer em profundidade os fenmenos e
actividades perigosos, avaliar as suas consequncias potenciais e criar os dispositivos de
preveno e de minimizao dos respetivo efeitos.
Para tal, prescrevem-se medidas prioritrias que passamos a explicitar. Primeiro, definir
uma Estratgia Nacional Integrada para a Preveno e Reduo de Riscos. Segundo, reforar
a vertente da avaliao de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em particular dos riscos
de acidentes graves envolvendo substncias perigosas, na AIA e na AE. Em terceiro lugar,
definir para os diferentes tipos de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em sede de
PROT, PMOT e PEOT e consoante os objectivos e critrios de cada tipo de plano, as reas de
perigosidade, os usos compatveis nessas reas, e as medidas de preveno e mitigao dos
riscos identificados. Em quarto lugar, elaborar cartas de risco geolgico, que identifiquem as
zonas de vulnerabilidade significativa, tendo em vista a tomada de decises que permitam a
minimizao dos efeitos resultantes dos factores meteorolgicos e de natureza geolgica.
Quinto ponto, criar medidas preventivas e correctivas para as diversas situaes de risco
geolgico, nomeadamente atravs de legislao com a sua identificao e localizao que
estabelea uma condicionante legal ao uso do solo, a verter nos Instrumentos de Gesto
Territorial. Sexto, reforar a capacidade de fiscalizao e de investigao dos rgos de
Polcia e o acompanhamento sistemtico. E finalmente, desenvolver e aperfeioar os Planos
de Emergncia de base territorial.
Dignas de referncia so ainda as medidas prioritrias fixadas a propsito do objectivo
especfico Desenvolver uma rede nacional de prestao de cuidados de sade que garanta
universalidade de acesso e racionalize a procura do Servio Nacional de Sade, valorizando
os cuidados de sade primrios e a resposta aos grupos mais vulnerveis, contido no
objectivo estratgico Assegurar a equidade territorial ao provimento de infra-estruturas e de
equipamentos colectivos e a universalidade no acesso aos servios de interesse geral,
promovendo a coeso social. Deste modo, destacam-se duas medidas. Em primeiro lugar, a
elaborao de uma rede nacional de diagnstico e prestao de cuidados atravs do uso da
informtica e telecomunicaes e desenvolver a aplicao das novas tecnologias no acesso
prestao de cuidados de sade primrios, sobretudo em meio rural, implementando o
conceito de e-sade. Em segundo lugar, o desenvolvimento da Rede de Servios de Sade
Pblica, assegurando adequados dispositivos de vigilncia sanitria e de proteo da sade e
prevenindo situaes de risco.

6.2. O ordenamento do territrio como instrumento de preveno dos


riscos: A experincia francesa
A Frana tem a tradio de utilizar o ordenamento do territrio como instrumento de
preveno dos riscos. Como veremos de seguida, o ordenamento jurdico francs prev planos
especificamente voltados para a preveno de riscos naturais e tecnolgicos.
O poder judicial, por seu turno, no coloca obstculos responsabilizao do Estado e
demais entidades pblicas pela no considerao do risco, seja na elaborao dos planos seja
na emisso de licenas de construo.
140

A jurisprudncia fornece ainda critrios de responsabilizao pela no considerao do


risco. o caso do precedente que analisaremos j de seguida.
O precedente
O precedente representa na Frana um importante critrio de responsabilizao da
Administrao (Planchet, 1998). Assim, existem situaes em que, para responsabilizar a
Administrao, basta que tenha ocorrido um fenmeno idntico num determinado espao de
tempo. Existe mesmo um caso em que se teve em conta uma inundao ocorrida h mais de
cem anos para dizer que o risco de inundao era previsvel, sendo a Administrao
responsabilizada pelos danos (Planchet, 1998: 497).
No fundo, a prpria jurisprudncia que acaba por determinar os termos da
responsabilizao. So os tribunais que verificam se um evento ou no previsvel e,
consequentemente, se se pode ou no responsabilizar o Estado. Isto cria alguma incerteza
jurdica porque um mesmo facto pode ser valorado por um tribunal como previsvel, enquanto
outro tribunal o teria valorado como imprevisvel.13
Apesar de tudo, julgamos que esta incerteza jurdica prefervel certeza emprica de
que a Administrao no vai ter em considerao o risco no momento do planeamento.
Para alm disso, existem casos em que os juzes, para aferir a previsibilidade dos riscos,
se baseiam apenas em documentos que constatam a existncia do risco, no sendo necessria
a existncia de um precedente.
No entanto, a regra a de que a inexistncia de precedente indicia a imprevisibilidade,
logo a Administrao exonerada de responsabilidade.14 Quanto incerteza jurdica acima
referida, a melhor soluo seria o prprio legislador fixar claramente critrios de aferio da
previsibilidade do risco como, por exemplo, a ocorrncia de uma inundao nos ltimos trinta
anos numa determinada zona. No existindo um diploma que enquadre o risco em geral,
poderia aproveitar-se a oportunidade para fixar tais critrios no momento da transposio da
Directiva n. 2007/60/CE.
Legislao francesa relativa a preveno do risco
A experincia francesa remete-nos para uma ntima relao entre o ordenamento do territrio,
o planeamento urbanstico e a preveno contra riscos naturais (Monz, 2000).
A primeira lei nesta rea foi emanada em 1982. Tratava-se da Loi n. 82-600 de 13 de
julho de 1982, relativa indemnizao de vtimas de catstrofes naturais.15 Esta lei no se
aplicava aos riscos tecnolgicos. O objectivo desta lei era o de aumentar a proteo dos
particulares face aos riscos naturais envolvendo-os na preveno dos riscos, e delimitando
13

Ocorreu um caso desta natureza aps a catstrofe do Grand-Bornand. Os familiares das vtimas mortais de uma inundao
na comuna do Grand-Bornand intentaram uma ao judicial contra o Estado e a comuna. O Tribunal Administratif de
Grenoble, em primeira instncia, considerou que a inundao do dia 14 de julho de 1987 se tratava de um caso de fora
maior. Entendeu portanto que nada permitia prever a ocorrncia de um evento de tal magnitude, pelo que o Estado deveria ser
exonerado de qualquer responsabilidade. As partes recorreram para a Cour Administrative dAppel de Lyon. Esta instncia
recusou a imprevisibilidade do risco dado que existiam precedentes de inundaes nesse local. Negou-se a existncia de um
caso de fora maior. Assim, o Estado e a comuna foram condenados a pagar as devidas indemnizaes aos familiares das
vtimas.
14
Cf. Acrdo da Cour Administrative dAppel de Lyon, de 7 de Dezembro de 1989, n. 89LY00397.
15 Rene Houstiou (1996) aborda a questo da indemnizao das vtimas das catstrofes naturais pelas autoridades pblicas
locais caso no adoptem as devidas medidas de preveno. Para alm disso, trata da questo da interveno das seguradoras
na indemnizao dos danos provocados pelas catstrofes naturais. Refere a esse propsito que o prmio do seguro no pode
variar em funo do risco corrido, devendo aplicar-se uma taxa unitria. O Estado apareceria como garante do funcionamento
do sistema. Se o plano for desrespeitado, a seguradora ficar exonerada de qualquer responsabilidade.
141

determinadas zonas nas quais a indemnizao por catstrofe natural dependia do cumprimento
dos instrumentos de gesto territorial; e conceder Administrao um poder mais amplo para
vincular os instrumentos de planeamento preveno do risco. A regulamentao desta
matria est actualmente inserida no Code de lEnvironnement, que no ttulo VI do Livro V
contm o regime da preveno dos riscos naturais. Digna de nota ainda a possibilidade
contida no artigo L.561-1 deste cdigo, onde se prev o poder da Administrao expropriar
pessoas com fundamento no risco, sempre que os custos da indemnizao por expropriao
sejam inferiores aos custos da proteo das pessoas contra os riscos.
Activao da responsabilidade administrativa
A activao da responsabilidade administrativa impe que se verifiquem trs requisitos: dano;
facto gerador; imputao do dano entidade pblica. As hipteses de responsabilidade mais
frequentes em matria de riscos so as de omisso das autoridades na preveno dos riscos, e
de concesso de autorizao de ocupao dos solos em zonas de risco (Larrouy-Castera e
Ourliac, 2004: 141).
A preveno do risco da competncia do Estado, seja atravs de planos urbansticos de
natureza genrica, seja atravs de planos especificamente vocacionados para a preveno dos
riscos, nomeadamente os Planos de Preveno de Riscos Naturais (PPRN) e os Planos de
Preveno de Riscos Tecnolgicos (PPRT). Por isso, qualquer omisso ou atraso neste sector
em que se verificam os riscos pode ser fonte de responsabilidade caso se verifiquem danos
(Larrouy-Castera e Ourliac, 2004: 141). Os planos de preveno de riscos so considerados
pelo Conseil dtat como um documento urbanstico.16
Para alm disso, no caso de no existir um Plano de Ocupao do Solo (POS) a comuna
pode ser responsabilizada no caso de conhecer os riscos e, apesar disso, autorizar construes
sem impor sequer a observncia de prescries especiais.
Se houver um POS ou uma carta comunal, ser a colectividade territorial a ser
responsabilizada caso se prove o conhecimento do risco no momento da concesso da
autorizao de urbanizao.

6.3. Responsabilizao poltica


6.3.1. A onda de calor de 2003 em Frana
La canicule uma noo que ficar gravada na memria dos franceses para representar a
hecatombe humana provocada por uma onda de calor ocorrida em agosto de 2003. A
generalidade dos pases europeus foi afectada pela onda de calor. No entanto, foi em Frana
que se verificou a maior taxa de sobremortalidade: 34.7%. E foi tambm em Frana que a
onda de calor produziu mais vtimas mortais: 15 630.17
Esta crise epidemiolgica desencadeou um processo de responsabilizao poltica dos
titulares de determinados rgos do Estado, designadamente o Ministro da Sade e o Ministro
do Interior.
Esta tentativa de responsabilizao poltica no ocorreu em Portugal. Tal deveu-se
sobretudo ao facto de a morte das pessoas idosas ter sido encarada como uma fatalidade. A

16

Esta qualificao foi adoptada num parecer do Conseil dtat de 3 de Dezembro de 2001. Pode ser consultada no stio:
http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0110.shtml.
17 Cf. Mendes (2007).
142

determinao daquilo que constitui um problema pblico resulta da definio da anormalidade


de um fenmeno social por actores que fixam a diferena entre o que , o que poderia ou o
que deveria ser (Millet, 2003). Por isso, em nossa opinio, um dos principais actores neste
contexto foram os media (Brard, 2004).
Os media franceses foram efectivamente os responsveis pela politizao da crise. E isso
ajuda a explicar o facto de tal politizao no ter ocorrido no nosso pas, apesar da elevada
taxa de sobremortalidade (25.9%) e do elevado nmero de vtimas mortais (2310).
Diluio da responsabilidade
Aps a politizao da crise sucedeu-se um processo de imputao. A fase da imputao de
responsabilidade inicia-se verdadeiramente com a aprovao de uma resoluo para a criao
de uma comisso de inqurito sobre as consequncias sanitrias e sociais da onda de calor,
adoptada pela Assembleia Nacional em 7 de Outubro de 2003.
Esta resoluo da Assembleia Nacional resultou da aprovao de uma proposta de
resoluo que teve por base a discusso das propostas de resoluo dos quatro partidos com
assento parlamentar: Partido Comunista, Partido Socialista, UMP (Union pour un Mouvement
Populaire) e UDF (Union pour la Dmocratie Franaise actualmente MoDem).
Na sequncia desta comisso de inqurito, foi produzido um relatrio relativo s
consequncias sanitrias e sociais da onda de calor.18 Este relatrio no foi conclusivo quanto
responsabilizao de qualquer titular de rgos do Estado.
A responsabilidade poltica do ministro da sade, Jean-Franois Mattei, foi afastada pela
classe poltica ainda antes da realizao da comisso de inqurito. A responsabilidade seria
portanto desviada para os subordinados do ministro, designadamente para Lucien Abenham,
o director da Direction Gnrale de la Sant (DGS). A demisso do director da DGS, Lucien
Abenham, e a colocao em causa da directora adjunta do gabinete do ministro da sade, vo
neste sentido. No entanto, a demisso de Lucien Abenham no aparenta ser nem uma
demisso sano nem uma demisso voluntria, mas antes uma demisso provocada, sem
ser solicitada (Millet, 2003: 601). Com efeito, Lucien Abenham demite-se em reaco s
afirmaes do ministro da sade segundo as quais este ltimo no havia sido suficientemente
informado pela DGS. O director da DGS desenvolve, em contrapartida, uma argumentao
que enfatiza a ausncia de polticas de preveno, e a falta de preparao da DGS para
enfrentar uma situao de excepo como a onda de calor.
Em princpio, a entidade mais vocacionada para a preveno de eventos desta natureza
seria o Institut de Veille Sanitaire (InVS). Contudo, esta entidade acabou por se esquivar
responsabilizao invocando que os seus estatutos no prevem expressamente esta
competncia.
A diluio das responsabilidades operou-se portanto atravs da invocao de carncias
sistmicas e da falta de preparao dos diferentes actores para enfrentar um tal fenmeno
(Millet, 2003), sem que ningum fosse efectivamente responsabilizado. Prevaleceu, pois, a
ideia de que a excepcionalidade do evento no permitiu aos actores polticos e administrativos
tomar as medidas apropriadas. No entanto, o Presidente Jacques Chirac e o Primeiro-ministro
Jean-Pierre Raffarin destacaram que as dificuldades colocadas pela onda de calor pem a nu a
fragilidade da solidariedade francesa. Esta crise sanitria resultaria de uma falha da sociedade,
e no do Governo. A origem da crise estaria no egosmo dos franceses que negligenciam as
suas famlias, e na falta de solidariedade intergeracional.
Assemble Nationale, Rapport fait au nom de la commission denqute sur les consquences sanitaires et sociales de la
canicule. Prsident: Claude vin, Rapporteur: Franois dAubert. Tomes I and II. Paris: Assemble Nationale.
18 Cf.

143

A reconquista da confiana dos cidados


No incio de 2004, foi realizado um protocolo entre a Mto-France e o InVS para
implementar indicadores de alerta e preveno relacionados com os riscos para sade pblica
de origem meteorolgica. Criou-se um instrumento de clculo da sobremortalidade
relacionada com o risco das ondas de calor. Tudo isto resultou na criao do Systme
National d'Alerte Canicule et Sant (Sacs).
Para alm disso, foram emitidos os seguintes diplomas: a Loi n. 2004-626, de 30 de
junho de 2004, relativa solidariedade para a autonomia das pessoas idosas e dos portadores
de deficincia; o Dcret n. 2005-768, de 7 de julho de 2005, relativo s condies tcnicas
mnimas de funcionamento dos lares para as pessoas idosas; e o Dcret n. 2005-778, de 11 de
julho de 2005, relativo s condies tcnicas de funcionamento que devem ser satisfeitas
pelas casas de sade torna obrigatria a instalao de equipamentos de climatizao.
Os ministros provenientes da sociedade civil foram substitudos por profissionais
polticos. Foi o caso de Jean-Franois Matti, que foi substitudo por Philippe Douste-Blazy.
Foi ainda anunciada a elaborao de planos contra as ondas de calor (Plans canicule).
No dia 5 de maio, o novo ministro da sade Philippe Douste-Blazy apresentou imprensa o
Plan Canicule e afirmou que assumiria pessoalmente a responsabilidade deste ltimo. Ao
lado deste existe ainda o plano Tempratures extrmes (Temperaturas extremas), elaborado
pela Prfecture de Police.
Solidariedade e autonomia
Uma das crticas apontadas ao Governo francs durante a crise sanitria foi a diminuio dos
fundos da Allocation Personalise dAutonomie (APA, Alocao Personalizada de
Autonomia) realizada por Hubert Falco. A APA um instrumento destinado a auxiliar as
pessoas idosas, em particular as que perderam a sua autonomia.
A Lei n. 2004-626, de 30 de junho de 2004, relativa solidariedade para a autonomia
das pessoas idosas e as pessoas portadoras de deficincias, estabeleceu vrias medidas de
preveno do risco de ondas de calor. Esta lei comea por prever a criao de um dispositivo
de vigilncia e alerta (artigo 1.). Neste contexto, devero ser criados planos de alerta e de
emergncia em benefcio das pessoas idosas e das pessoas portadoras de deficincia em caso
de riscos excepcionais. Este plano ter em considerao a vulnerabilidade das pessoas em
funo do seu isolamento.
Os autarcas locais devero recolher elementos relativos identidade, idade e domiclio
das pessoas idosas e das pessoas portadoras de deficincia que tenham realizado o pedido.
Estes dados sero utilizados pelos servios competentes para organizar um contacto peridico
com as pessoas inscritas logo que o plano de alerta e emergncia seja activado. Os autarcas
podem ainda proceder a esta recolha a pedido de terceiro, desde que a pessoa a que respeita o
pedido, ou o representante legal desta, no se oponham. Estes dados devero ser recolhidos,
utilizados e transmitidos em condies que garantam a sua confidencialidade. Neste mbito,
foi emitido o decreto n. 2004-926, de 1 de setembro, que veio estabelecer exactamente as
condies de recolha, utilizao e transformao de dados. A lei n. 2004-801 du 6 agosto de
2004 veio estabelecer os termos em que se pode aceder aos dados pessoais informatizados.
No artigo 2. da Lei n 2004-626 institui-se a Journe de Solidarit (Dia da
Solidariedade). Trata-se de um instrumento atravs do qual o Estado consigna o rendimento
de um dia de trabalho a um Fundo que dever financiar aces de solidariedade em relao s
pessoas idosas e s pessoas portadoras de deficincia. Consiste numa dia de trabalho
suplementar no remunerado para os assalariados, e numa contribuio dos empregadores.
144

Esta contribuio uma percentagem dos rendimentos obtidos pelas entidades empregadoras.
O Dia da Solidariedade fixado atravs das convenes colectivas de trabalho. Na ausncia
de conveno, esta ter lugar na segunda-feira de Pentecostes.
No artigo 7. da Lei n. 2004-626 prev-se a criao da Caisse Nationale de Solidarit
pour lAutonomie (CNSA, Caixa Nacional da Solidariedade para a Autonomia). A CNSA
um estabelecimento pblico que goza de personalidade jurdica e de autonomia financeira. Ela
est no entanto submetida ao controlo das autoridades competentes do Estado. O objectivo da
CNSA contribuir para o financiamento dos encargos com as pessoas idosas e com as
pessoas portadoras de deficincia, respeitando a igualdade de tratamento das pessoas visadas
no conjunto do territrio.
Onda de Calor e epidemiologia
A epidemiologia tem como objectivo controlar problemas de sade das populaes. Para tal,
procura pr em evidncia os efeitos de diversos factores ligados ao ambiente e aos modos de
vida sobre o estado de sade das populaes (Ledrans, 2008).19
As ondas de calor podem ser analisadas sob uma perspectiva epidemiolgica. Com efeito,
existem estudos que procuram estabelecer relaes entre as ondas de calor e a variao da
mortalidade. Rupa Basu e Jonathan Samet (2002) abordam esta relao a propsito de um
tema mais amplo: a relao entre as elevadas temperaturas e a mortalidade. Os autores
comeam por destacar a necessidade de considerao dos factores demogrficos. Em primeiro
lugar, afirma-se que os grupos etrios de maior risco so as crianas com menos de um ano e
as pessoas idosas. De seguida, indicam-se as pessoas que executam trabalhos pesados, as que
vivem nos centros das cidades, e as pessoas com baixos rendimentos. Os diversos estudos que
citam no permitem concluir qual dos sexos o mais vulnervel.
Num segundo momento, enunciam factores de risco comportamentais. Assim, seriam
mais vulnerveis as pessoas que vivem sozinhas, que esto acamadas, que padecem de
doenas mentais, que no saem de casa diariamente, que vivem nos andares mais altos, e
alcolicas. Diz-se que o melhor meio de proteo contra as ondas de calor o acesso a ar
condicionado em casa ou noutros locais. Para alm disso, indicam-se outros factores de
proteo como o acesso a transportes, residncias rodeadas de rvores ou arbustos, e a
ingesto de muitos lquidos. Os autores chamam ainda a ateno para estudos realizados na
Austrlia que apontam o excesso de vesturio, as exposies prolongadas ao sol, a obesidade,
o alcoolismo, a medicao, e a epilepsia, como factores de risco.
Em terceiro lugar, fazem referncia relao entre os perodos de durao das ondas de
calor e a variao da mortalidade.
No mbito de estudos que se reportam a estabelecimentos de sade, Basu e Samet alertam
para o facto de a mortalidade ser superior quando estes estabelecimentos no dispem de ar
condicionado. No final, estes autores propem o desenvolvimento de um sistema de heat
warning, a implementao de um buddy system no qual uma pessoa fica encarregada das
pessoas mais idosas e doentes de uma determinada rua em caso de onda de calor, a difuso de
uma heatline para as pessoas que adoeam em virtude do calor, a recomendao de ingerir
lquidos, e o fornecimento de transportes que permitam aceder a espaos com ar condicionado
(por exemplo, centros comerciais) (Basu e Samet, 2002).
Jean-Pierre Besancenot (2005) analisa, por sua vez, o caso particular da onda de calor do
Vero de 2003 numa perspectiva epidemiolgica. O autor apresenta um grfico que relaciona
A autora cita uma definio de Last segundo a qual a epidemiologia o estudo da distribuio e das determinantes dos
eventos relativos sade no seio de populaes especficas, e a aplicao desse estudo ao controlo de problemas de sade.
19

145

a mortalidade com a variao das temperaturas mnimas e mximas dirias, no perodo que
medeia entre 1 e 28 de agosto de 2003 na Frana.

Figura 1 Sobremortalidade diria e temperaturas extremas dos dias 1 a 28 de agosto de 2003 em Frana.

O balano da cancula de agosto de 2003 o mais pesado a que a Frana assistiu desde a
Segunda Grande Guerra. Besancenot chega, porm, a resultados distintos dos apresentados
por Basu e Samet no que diz respeito a factores demogrficos potenciadores do risco. Com
efeito, a anlise do caso francs revelou que a sobremortalidade se concentrou nas mulheres
idosas.20 Outra particularidade prende-se com o facto do surgimento de decessas dos 35 aos
45 anos. Para alm disso, chama a ateno para a desigual distribuio geogrfica da
mortalidade. Os meios urbanos foram os espaos mais afectados (figura 2). Esta circunstncia
decorre sobretudo do maior isolamento das pessoas que vivem nestes meios. No entanto,
aponta-se ainda outro factor: a poluio atmosfrica. Na verdade, a combinao do aumento
da temperatura, resultante de situaes anticiclnicas, com a poluio atmosfrica cria
condies particularmente agressivas para a sade das pessoas (Besancenot, 2002: 234). Em
suma, dois factores convergem para potenciar a sobremortalidade nos meios urbanos: o
isolamento social e a poluio atmosfrica.

20

Para alm da feminizao da populao idosa, afirma-se ainda o facto de viverem ss em maior nmero e com fracos
rendimentos. Ainda no provado est o argumento de que as mulheres so mais fortemente afectadas por perturbaes de
termoregulao, e em especial de perturbaes da sudao.
146

Figura 2 Sobremortalidade (%) na Frana metropolitana de 1 a 20 de agosto de 2003.


Repartio departamental. Fonte: Institut de Veille Sanitaire.

A ausncia de solidariedades
Estamos de acordo com lie Alfandri (1997: 22) quando afirma que o apelo reiterado
solidariedade comporta o risco de perverter essa noo. A solidariedade no tem por funo
descartar a responsabilidade.
Num contexto poltico de mobilizao da sociedade, refere-se a vrios propsitos a
necessidade de uma solidariedade nacional para fazer face ao declneo da solidariedade local.
O sensacionalismo da afirmao acaba todavia por ocultar o paradoxo que lhe subjaz: como
possvel haver solidariedade nacional sem existir uma solidariedade local ou individual?
Irene Thry (2007), a propsito do tratamento de conceito de solidariedade familiar,
afirma que o termo solidariedade pode ter hoje trs significaes muito diferentes: designa
uma ajuda ou entreajuda pessoal ou associativa, por definio, voluntria; a solidariedade
social e nacional; e a solidariedade familiar.
A solidariedade social e nacional consiste na vontade dos indivduos se unirem uns aos
outros em nome de interesses comuns especficos (Thry, 2007: 152). O exemplo citado por
Thry precisamente o dos fundos de solidariedade. Deste modo, a criao da Caixa Nacional
de Solidariedade para a Autonomia (Caisse Nationale de Solidarit pour lAutonomie) uma
medida pertencente ao plano da solidariedade nacional. Para alm disso, existe ainda um
conjunto de medidas implementadas pelo Estado que obedecem lgica da solidariedade

147

nacional: o Dia da Solidariedade, implementao dos plans canicule (planos cancula),


imposio de sistemas de refrigerao nos lares, e o reforo dos servios geriatrcios. Trata-se
de medidas levadas a cabo pelo Estado para prevenir e mitigar os efeitos de uma crise
sanitria.
Remi Lenoir (2007: 169) afirma que as insuficincias nunca so to denunicadas que
quando os sistemas de proteo social, concebidos para colmatar os seus efeitos, so eles
prprios deficientes. A cancula um exemplo claro do que acaba de ser dito. A prpria
comunicao social francesa chamou a ateno para o abandono dos idosos, a insuficincia
das solidariedades familiares e intergeracionais (Martin, 2007).
Nieli Langer (2004) fala-nos neste mbito da existncia de brechas na nossa fundao
social. O autor foca aspetos relacionados com os obstculos que se colocam s pessoas mais
vulnerveis no momento de aceder aos servios. Aponta, em primeiro lugar, o desconforto
implicado no acesso ao sistema; depois, assinala a existncia de pessoas que no conseguem
contactar com os servios; de seguida, atenta para os casos em as pessoas no tm a
conscincia da existncia dos servios; em quarto lugar, indica que pode acontecer que os
servios sejam desadequados ou inexistentes; finalmente, alerta para situaes em que os
profissionais prestadores de cuidados evitam as pessoas idosas mais vulnerveis.
Langer apresenta propostas para tentar solucionar o problema. Comea por falar da
utilizao dos vigilantes de vizinhana (neighborhood gatekeepers) como instrumentos para
chegar s pessoas mais vulnerveis. Refere da criao dos servios entre pares (peer services),
que consistem na prestao de cuidados a pessoas idosas por pessoas idosas (no mbito do
Programa de Voluntariado Snior, Retired Senior Volunteer Program). De seguida, remetenos para os servios de grupo (group services), que prestam auxlio s pessoas idosas de
forma altrusta. Por fim, a autora chama a ateno para a necessidade de proceder
capacitao comunitria (community empowerment), ou seja, restaurao e criao de
esperana num indivduo ou numa comunidade, com vista ao desenvolvimento das mudanas
no sentido da preveno dos riscos.
6.3.2. A onda de calor de 2003 em Portugal: o no-caso
Os efeitos da onda de calor tambm se fizeram sentir em Portugal. Simplesmente, tal facto
no chamou a ateno dos media portugueses da mesma forma que em Frana. Todavia, foi
produzido um relatrio intitulado Onda de calor de agosto de 2003: os seus efeitos sobre a
mortalidade da populao portuguesa. Este relatrio foi elaborado pela Direco de Servios
de Informao e Anlise (que pertence Direco Geral de Sade) e pelo Observatrio
Nacional de Sade do Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge. Os resultados revelaram
que o excesso de bitos teve lugar, sobretudo, nos grupos etrios mais elevados, e
particularmente, a populao feminina. A determinao do excesso de bitos foi realizada por
comparao com o binio 2000-2001. Esta comparao ilustrada no relatrio com o grfico
abaixo.

148

Figura 3 Distribuio diria do nmero total de bitos no perodo de 1 de julho a 30 de agosto (anos
2000, 2001 e 2003)

Foi tambm realizado um grfico relativo distribuio diria de bitos no perodo de 1


de julho a 30 de agosto de 2003. O relatrio faz uma diferenciao por sexo: 2962 bitos em
homens e 3490 bitos em mulheres.

Figura 4. Distribuio diria do nmero total de bitos no perodo de 1 de julho a 30 de agosto de 2003,
por sexo

149

Constata-se ainda que houve alertas de onda de calor e programas de informao e de


interveno para minorar os seus efeitos.21 No entanto, o relatrio no faz mais do que
constatar. Com efeito, apresentam-se mltiplos grficos e tabelas com dados relativos aos
bitos provocados pela onda de calor. Realizam-se comparaes com a onda de calor de 1981.
Mas no se apresentam quaisquer propostas de minimizao dos efeitos das ondas de calor.
Para alm disso, refere-se que em maio de 1999, o Observatrio Nacional de Sade do
Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge e o Instituto de Meteorologia deram incio a
um sistema de vigilncia e alerta de ondas de calor e das suas repercusses sobre os bitos:
projeto caro.
No existem dvidas quanto ao facto de que este relatrio no tem a mesma natureza
daqueles que foram produzidos em Frana. Contudo, valeria a pena demonstrar a utilidade do
projeto caro na minimizao dos efeitos de onda de calor de agosto de 2003. O mais
importante no detectar a onda de calor e avaliar o seu impacto, mas sim evitar a
sobremortalidade resultante das ondas de calor.
Como j o referimos acima, a crise epidemiolgica no foi percepcionada pelos
portugueses. Os prprios planos de contingncia contra as ondas de calor resultaram de
recomendaes da Organizao Mundial de Sade, e no da percepo da crise. Assim, no
obstante o facto de a taxa de sobremortalidade ser a segunda mais elevada da Europa (s a
Frana tinha uma taxa de sobremortalidade superior), a onda de calor de 2003 no originou
em Portugal qualquer tentativa de responsabilizao do Estado.
Enquadramento legal das ondas de calor em Portugal
A Resoluo do Conselho de Ministro n. 91/2008, de 4 de junho de 2008, veio aprovar o
Plano Nacional de Aco Ambiente e Sade. Este plano descreve a onda de calor como um
dos fenmenos meteorolgicos extremos mais frequentes em Portugal.
Um dos aspetos para que se chama a ateno no plano exactamente o forte aumento da
extenso e frequncia de ondas de calor, e o aumento da mortalidade e morbilidade
relacionadas com temperaturas mximas extremas (forte aumento da intensidade e durao de
ondas de calor). A nvel das tcnicas de construo, atenta-se para a necessidade de
isolamento trmico, de forma a diminuir os problemas cardiorespiratrios e morbimortalidade em casos de ondas de frio ou calor.
No contexto dos sistemas de informao, registo e alerta para fenmenos meteorolgicos
extremos, afirma-se a necessidade de proceder ao levantamento e sistematizao da
informao existente relativa a ocorrncias de situaes de temperaturas extremas, entre as
quais se incluem obviamente as ondas de calor.
6.3.3. Explorao de minrios radioativos e requalificao ambiental: o caso das minas
da Urgeiria
A regulao da explorao do minrio radioativo no se pode bastar com a mera disciplina
dos riscos envolvidos durante a mesma. Com efeito, devem tambm ser acautelados os riscos
que perduram para alm do momento da extino da explorao. O facto de no se realizar a
explorao de minrio radioativo em Portugal, neste momento, no retira importncia
regulao deste sector, por duas razes: primeiro, porque necessrio proceder recuperao

21

Cf. Relatrio Onda de Calor de agosto de 2003: os seus efeitos sobre a mortalidade da populao portuguesa, p.35.
150

das reas mineiras degradadas, e segundo porque a actual subida do preo do urnio concede
viabilidade econmica a uma futura explorao do minrio radioativo (Arago, 2006: 138).
Relativamente recuperao das reas mineiras degradadas, a actividade da Empresa de
Desenvolvimento Mineiro (EDM) procura responder necessidade de proteger as populaes
e o ambiente contra os riscos que sobrevivem extino da explorao do minrio
radiolgico.
Quanto futura explorao do minrio radioativo, e no caso de serem entidades privadas
a exercer a actividade de explorao de minrio radioativo, necessrio que se garanta a
responsabilidade destas mesmas entidades pelos riscos originados na sequncia da sua
actividade.
Cabe portanto ao Estado o papel de definir as regras do jogo logo partida, para
prevenir os danos para o ambiente e para a sade humana e para que no seja o errio pblico
a responder pelas despesas com providncias de eliminao ou reduo de riscos para a sade
pblica e para o ambiente.
A recuperao ambiental de minas de urnio
No se desenvolve actualmente no nosso pas qualquer tipo de explorao de minrio
radioativo. Por isso, as preocupaes ao nvel da regulao da explorao deste tipo de
recurso geolgico coincidem com as de recuperar as antigas minas, de forma a garantir que
no constituam um risco para a sade das populaes22, e de modo a reintegrar
paisagisticamente esses espaos.23
Para atingir este escopo, e dar assim cumprimento a um dever do prprio Estado24,
concedeu-se EXMIN (Companhia de Indstria e Servios Mineiros e Ambientais S.A.) o
exclusivo do exerccio da actividade de recuperao das reas mineiras degradadas. 25
Todavia, em 30 de setembro de 2005 a EXMIN foi integrada na Empresa de Desenvolvimento
Mineiro (EDM) dando origem nova EDM. Portanto, actualmente, a EDM que detm a
concesso desta actividade.
o Decreto-Lei n. 198-A/2001 que fixa o regime jurdico da actividade de recuperao
ambiental das reas mineiras degradadas (art. 1., n. 1). O art. 2. determina no seu n. 1 o que
so reas mineiras degradadas: reas mineiras que constituam um factor de risco para a
sade humana ou para a preservao do ambiente que justifique a interveno do Estado. No
n. 2 do mesmo preceito indicam-se quais as reas mineiras degradadas para efeitos do n. 1.
As reas de explorao de minrio radioativo inserem-se na al. c). Contudo, necessrio o
reconhecimento do interesse pblico da interveno do Estado, atravs de despacho conjunto
dos Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do Territrio (al. c), art. 2. do
Decreto-Lei n. 198-A/2001).26
Os objectivos da actividade de recuperao ambiental das reas mineiras degradadas
esto enumerados no art. 3. do diploma em questo. De acordo com este preceito a
requalificao visa: eliminar os factores de risco que constituam ameaa para a sade e a
segurana pblicas; reabilitar a envolvente paisagstica; assegurar a preservao do
patrimnio abandonado pelas antigas exploraes; assegurar condies para o estudo de
22 Cf.

art. 25. da Lei de Bases do Ambiente; al. b), n.2, art. 12. do Decreto-Lei n. 90/90; e al. c), art. 16 do Decreto-Lei n.
88/90.
23 Cf. art. 18. da Lei de Bases do Ambiente; art.12. n.5 do Decreto-Lei n. 90/90; e art. 55. do Decreto-Lei n. 88/90.
24 Cf. al. c), art. 9. e art. 66. da CRP, e art. 2. da Lei de Bases do Ambiente.
25 Cf. n. 1, art. 5. do Decreto-Lei n. 198-A/2001.
26 Nesta medida, foram j emitidos o Despacho conjunto n. 242/2002 e o Despacho conjunto n. 267/2005, que em anexo
contm as minas integradas na concesso.
151

vestgios arqueolgicos; e permitir uma utilizao futura das reas recuperadas, em funo da
sua aptido especfica.
A concesso deste servio uma manifestao do processo de transformao que a
Administrao Pblica vem sofrendo nos ltimos tempos. Com efeito, tem-se registado um
processo de empresarializao da Administrao Pblica, com a entrega da gesto de tarefas
pblicas a entidades criadas por iniciativa pblica num formato de direito privado
(Gonalves, 1999: 18). Da anlise do Prembulo do Decreto-Lei n. 198-A/2001 depreende-se
de forma clara e evidente este processo de empresarializao: Se certo que a administrao
pblica central no se encontra vocacionada para a realizao de aces de recuperao e
monitorizao ambiental de reas mineiras degradadas, no menos certo que, no meio
empresarial do Estado, existem entidades aptas a assegurar, com eficcia e aproveitamento, a
respectiva gesto tcnica, administrativa e financeira. E existem ainda reflexos deste
fenmeno ao longo do diploma: intervenes assentes em nveis adequados de eficincia e
qualidade e orientados por critrios de gesto empresarial (Base III do Anexo do Decreto-Lei
n. 198-A/2001).
Trata-se de um contrato de concesso de servios pblicos (n. 1, art. 4. do Decreto-Lei
n. 198-A/2001).27 Com efeito, efectua-se e regula-se a transferncia da responsabilidade pela
gesto de uma actividade de servio pblico da Administrao titular do servio (a
concedente) para um terceiro, o concessionrio (Gonalves, 2004). Alis, a prpria lei a
dizer que se trata de um contrato administrativo de concesso de servio pblico.28 Apesar do
contrato concesso operar a transferncia da responsabilidade da gesto da actividade de
requalificao, isto no significa que o Estado fica exonerado de qualquer responsabilidade
neste mbito. Trataremos adiante especificadamente esta questo relativa ao papel do Estado
na explorao de recursos geolgicos radioativos.
O art. 6. do Decreto-Lei n. 198-A/2001 estabelece que, no mbito da outorga do
contrato de concesso, os Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do
Territrio ficam autorizados a subscrever o contrato de concesso, cuja minuta deve ser
aprovada mediante resoluo do Conselho de Ministros.29
Em anexo ao Decreto-Lei n. 198-A/2001, fixam-se as bases do contrato de concesso.
Na Base I est plasmado o contedo do contrato de concesso: o exerccio da actividade de
recuperao ambiental das reas mineiras degradadas. Na Base II fixa-se o objecto deste
contrato, enquanto que os objectivos so definidos na Base III.
Quanto possibilidade de modificao da concesso, dispe a Base XXIII: o contrato de
concesso apenas pode ser alterado por acordo entre concedente e concessionria. Ressalvase, contudo, o disposto na Base IV relativamente ao regime de concesso: o concedente pode
alterar as condies do seu exerccio, nos termos da lei e das presentes bases. Assim, podem
operar-se modificaes na relao contratual em questo, consoante as exigncias colocadas
pela defesa do interesse pblico.
A concesso tem um prazo de 10 anos, a contar da data da celebrao do respectivo
contrato, renovvel, caso o interesse pblico o justifique (Base V). No entanto, a concesso
pode extinguir-se antes de decorrido este prazo. Primeiro, porque pode ocorrer uma resciso
do contrato por parte do concedente quando ocorra um dos factos explicitados na Base

27

Pedro Gonalves (1999: 130) prope uma definio que contm os elementos essenciais de concesso de servio pblico:
acto constitutivo de uma relao jurdica administrativa pelo qual uma pessoa, titular de um servio pblico, atribui a uma
outra pessoa o direito de, no seu prprio nome, organizar, explorar e gerir esse servio.
28 Cf. n. 2, art. 5. do Decreto-Lei n. 198-A/2001 de 6 de julho: A atribuio da concesso opera-se mediante a celebrao
de contrato administrativo, nos termos do presente diploma e das bases anexas que dele fazem parte integrante.
29
Resoluo do Conselho de Ministros n. 93/2001.

152

XXIV.30 Em segundo lugar, o concedente pode resgatar a concesso retomando a gesto


directa do servio pblico concedido (Base XXVI).
No plano do regime jurdico da concesso que estamos a estudar, so ainda de destacar
dois aspetos. Em primeiro lugar, assinala-se a sujeio da actividade da concessionria a
poderes do concedente (Base XI),31 e a prestao de cauo a definir no contrato de
concesso, a qual corresponder a 1% do oramento anual (Base XIV). Em segundo lugar,
de referir que a concessionria tem o poder de utilizar bens do domnio pblico do Estado ou
dos municpios em que se localizem as reas mineiras (Base XVI), e de constituir servides e
requerer as expropriaes necessrias implantao das infra-estruturas e obras da concesso
(Base XVII).
A fiscalizao do cumprimento da lei, dos regulamentos e das clusulas do contrato de
concesso, compete ao Instituto Geolgico e Mineiro (integrado no Instituto Nacional de
Engenharia, Tecnologia e Inovao atravs de uma fuso administrativa operada pelo decretolei n. 186/2003, de 20 de agosto), e direco regional do ambiente e do ordenamento do
territrio. A entidade concessionria tem de garantir o livre acesso a todas as infra-estruturas,
equipamentos e instalaes. Para alm disso, tem de fornecer todos os documentos e
informaes que lhe forem exigidos pelas entidades fiscalizadoras.
A Base XIV do anexo do decreto-lei n.198-A/2001 prev uma cauo para garantia do
cumprimento dos deveres contratuais emergentes da concesso. O valor desta cauo
corresponde a 1% do oramento anual da concessionria. Este valor fixado no contrato de
concesso.
No n. 2 da Base XIV estabelece-se o seguinte: Nos casos em que a concessionria no
tenha pago ou conteste as multas aplicadas por incumprimento das obrigaes contratuais,
poder haver recurso cauo, sem dependncia de deciso judicial, mediante despacho dos
Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do Territrio. Isto significa que se
a concessionria no cumprir as suas obrigaes contratuais, a cauo pode ser executada
assim que exista um ttulo executivo, sem ser necessrio recorrer aos tribunais.
No caso de a cauo ser utilizada, a concessionria dever repor o valor da mesma no
prazo de um ms a contar da sua utilizao. E s decorrido um ano sobre o termo da
concesso que a cauo pode ser levantada.
Na nossa opinio, a cauo um expediente adequado para garantir o cumprimento das
obrigaes de proteo que impendem sobre a concessionria. Todavia, julgamos que o valor
da cauo relativamente baixo. Pense-se a este propsito na cauo de recuperao
ambiental em matria de explorao de recursos hdricos prevista nos artigos 22., n. 2, 25.,
n. 4, e Anexo I A), do Decreto-Lei n. 226-A/2007, que fixa uma moldura entre os 0,5% e
2% do montante investido na obra. E a necessidade de aumentar o montante da cauo ainda
acentuada pelo facto de os danos potenciais resultantes do incumprimento das obrigaes da

30

Desvio do objecto de concesso; oposio reiterada ao exerccio de fiscalizao ou repetida desobedincia s


determinaes do concedente ou, ainda, inobservncia de leis e regulamentos aplicveis explorao; recusa em proceder
adequada conservao e reparao das infra-estruturas ou quaisquer obras; cessao de pagamentos pela concessionria ou
apresentao falncia; trespasse da concesso ou subconcesso no autorizado; violao grave das clusulas do contrato de
concesso.
31
O Decreto-Lei 60/2005 de 9 de Maro extinguiu a Comisso de Acompanhamento da Concesso (CAC) e atribuiu os
poderes do Concedente aos membros do Governo responsveis pelas reas da Economia, das Finanas e do Ambiente. De
notar tambm o facto de o Decreto-Lei n. 186/2003 ter extinguido o Instituto Geolgico Mineiro que detinha antes poderes
de fiscalizao juntamente com a direco regional do ambiente e do ordenamento do territrio (Base XIII do Decreto-Lei
198-A/2001). Sucederam-lhe o Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovao, e a Direo-Geral Geologia e
Energia.
153

concessionria da requalificao das minas de urnio serem bem superiores aos danos que
provavelmente resultaro do incumprimento das obrigaes impostas em matria de
explorao de recursos hdricos.
O papel do Estado na regulao da explorao de recursos geolgicos radioativos
A nossa Lei Fundamental atribui ao Estado a tarefa de promover o bem-estar e a qualidade
de vida do povo (al. c), art. 9. da CRP), de garantir o direito a um ambiente de vida
humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender (n. 1, art. 66. da
CRP), e de prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos, assim como promover o
aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao
e a estabilidade ecolgica (als. a) e d), n. 2, art. 66. da CRP).
Para alm disso, a Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87 de 7 de Abril), vem dar
cumprimento a estes preceitos constitucionais (art. 1. do referido diploma). Assim, no seu art.
2., encontramos novamente referncias ao direito a um ambiente humano e ecologicamente
equilibrado (n.1), e aos deveres do Estado promover a melhoria da qualidade de vida e de
garantir a continuidade de utilizao dos recursos naturais (n.2). E estabelece ainda princpios
especficos que assumem particular acuidade no domnio da explorao dos recursos
geolgicos radioativos (art. 3.): O princpio da preveno, o princpio da recuperao, e o
princpio da responsabilizao. O princpio da preveno (al. a) do art. 3.) actua no plano da
antecipao das consequncias de uma determinada aco ou actividade, procurando eliminar
ou pelo menos reduzir os efeitos negativos das mesmas. O princpio da recuperao, por seu
turno, implica o dever de limitar os processos degradativos nas reas onde actualmente
ocorrem e promover a recuperao dessas reas tendo em conta os equilbrios a estabelecer
com as reas limtrofes; (art. 3. al. g)). Finalmente, o princpio da responsabilizao
significa o dever de os agentes assumirem as consequncias resultantes da sua aco (art. 3 al.
h)).
A partir do exposto, possvel determinar as obrigaes do Estado no mbito da
explorao do minrio radioativo: primeiro, ele est desde logo incumbido do dever de
assegurar a proteo da sade humana e do ambiente; segundo, a sua actividade dever
desenvolver-se quer no plano da preveno dos riscos, quer no plano da recuperao das reas
afectadas pelos riscos, quer ainda no plano da responsabilizao do agente causador dos
riscos.
Nesta medida, colocam-se vrias questes: primeiramente, dever pensar-se se o Estado
deve ou no permitir a explorao de minrio radioativo no futuro; em segundo lugar, no caso
da resposta primeira pergunta ser afirmativa, necessrio indagar sobre se a explorao
deve ser realizada pelo Estado, ou se pode tambm ser realizada por entidades privadas; e
finalmente, no caso de se conceder s entidades privadas a explorao dos recursos
geolgicos radioativos, definir, por um lado, os termos em que estas so responsveis, e
determinar, por outro lado, a responsabilidade do Estado no quadro da concesso desta
actividade.
Deste modo, e respondendo primeira questo, dever ser realizada uma ponderao que
no tenha apenas em conta a viabilidade econmica das exploraes, mas tambm outros
factores como os riscos envolvidos (nomeadamente para a sade pblica) e o
desenvolvimento sustentvel (Arago, 2006). Trata-se de uma questo de natureza poltica
cuja resposta relativamente imprevisvel. Julgamos que o facto de o desenvolvimento da
explorao de minrio radioativo envolver impactos irreversveis sobre o ambiente e,

154

eventualmente, sobre a sade pblica, justifica que a opo zero, isto , a opo pelo no
desenvolvimento da actividade, merea sempre uma especial considerao.
Assumindo que se venha a permitir a actividade de extraco de minrio radiolgico, a
quem caber o exerccio de tal actividade? At ao presente, a explorao do minrio de urnio
sempre foi feita pelo Estado, e em regime de monoplio.32 Contudo, isso no impediu que a
explorao de minrio radioativo produzisse riscos quer para a sade das pessoas, quer para o
ambiente33, e muitos deles resultantes da pura e simples inexistncia de medidas preventivas
como, por exemplo, a sinalizao adequada (Arago, 2006).
Para alm disso, no existe, neste momento, qualquer proibio absoluta a que tal
explorao venha a ser desenvolvida por entidades privadas. Alis, o n.1, Base XV do Anexo
do Decreto-Lei n. 198/2001 prev mesmo a faculdade de a EDM dispor dos produtos
minerais ocasionalmente obtidos no quadro das aces de recuperao ambiental das reas
mineiras degradadas nos termos do art. 41. do Decreto-Lei n. 88/90. Pensamos que no caso
de se admitir a explorao de recursos geolgicos radioativos em territrio nacional, no se
vislumbram argumentos para negar s entidades privadas o desenvolvimento desta actividade,
desde que respeitem os limites a que esta mesma actividade est sujeita.
Neste contexto, deve ter-se em considerao o movimento de reaco contra o excesso de
interveno do Estado Social, e a consequente redistribuio de papis entre o Estado e a
Sociedade (Gonalves, 2008). Esta reconfigurao do papel do Estado teve duas
consequncias: a reduo da esfera de actuao do Estado e a diversificao dos graus das
responsabilidades pblicas. Trata-se de duas consequncias intimamente ligadas, pois a
retraco da interveno do Estado que origina o novo tipo de responsabilidade pblica. Na
verdade, o Estado pode perfeitamente permitir que certas tarefas sejam desempenhadas pelos
privados, limitando-se a garantir que estes respeitem determinadas obrigaes. Nestes casos, o
Estado cinge-se ao cumprimento do dever estadual de garantia (Gonalves, 2005: 158).
Transpondo o exposto para o caso da explorao de minrio radioativo, podemos afirmar
que nada impede o Estado de entregar aos privados a explorao do minrio radioativo, desde
que assegure que estes ltimos cumpram as suas obrigaes de proteo do ambiente e da
sade pblica. E note-se que, em ltima instncia, sobre o Estado que recair a
responsabilidade pelos danos causados em violao dos referidos deveres de proteo do
ambiente e da sade pblica. Porqu? Porque cabe ao Estado garantir que as entidades
concessionrias respeitem o interesse geral da proteo da sade humana e do ambiente.
Segundo Pedro Gonalves (2005: 1093), estamos aqui perante uma responsabilidade
subsidiria do Estado, que tem fundamento na posio de garante que o Estado assume
quando incumbe aos particulares o prosseguimento de certos interesses.
Neste contexto, no pode tambm deixar de se fazer uma referncia Lei sobre o Regime
da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas (Lei n.
67/2007 de 31 de dezembro). Interessa-nos, designadamente, o regime jurdico relativo
responsabilidade civil por danos que resultem omisses ilcitas. Esta responsabilidade pode
derivar de danos resultantes de omisses ilcitas quer no exerccio da funo legislativa (n.1

32

No est, porm, vedado s entidades privadas a possibilidade de desenvolver a explorao de minrio radioativo. Esta
possibilidade decorre do art. 2. da Lei n. 88-A/97 de 25 de julho: A explorao dos recursos do subsolo e dos outros
recursos naturais que, nos termos constitucionais, so pertencentes ao Estado ser sempre sujeita ao regime de concesso ou
outro que no envolva a transmisso de propriedade dos recursos a explorar, mesmo quando a referida explorao seja
realizada por empresas do sector pblico ou de economia mista. E no se trata de uma novidade visto que o art. 7. da Lei n.
46/77 de 8 de julho j previa esta soluo.
33
Veja-se a este propsito o caso das minas da Urgeiria, a que se refere expressamente a Resoluo da Assembleia da
Repblica n. 34/2001.
155

do art.15.),34 quer no exerccio da funo administrativa (n.1 do art. 7.).35 Apenas iremos
tratar das omisses ilcitas no domnio do exerccio da funo administrativa, porque os
requisitos de responsabilizao do Estado por omisses no exerccio da funo legislativa so
to apertados que quase impossvel conseguir obter uma indemnizao do Estado por esta
via.
O direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, assim como o direito ao
bem-estar e qualidade de vida, so direitos que esto consagrados Constituio e
explicitados na Lei de Bases do Ambiente.36 Para alm disto, necessrio atender ainda ao
disposto no captulo III (A proteo sanitria) do Tratado EURATOM. No art. 30. deste
tratado afirma-se que a Comunidade fixar normas de base relativas proteo sanitria da
populao e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiaes ionizantes. E no art.
33. estabelece-se que cabe a cada Estado-Membro a adoo de disposies legislativas,
regulamentares e administrativas adequadas a assegurar o cumprimento das normas de base.
Nesta medida, os danos causados sade humana e ao ambiente, resultantes de omisses
ilcitas no exerccio da funo administrativa, constituem uma desconformidade com o acto
legislativo de valor reforado (Lei de Bases), com o direito comunitrio, e com a
Constituio. Assinala-se o facto de estes danos no terem de ser nem especiais nem
anormais.37
Deste modo, o Estado e demais entidades pblicas, assim como os titulares de rgos,
funcionrios e agentes, podem ser responsabilizado pelos danos resultantes da omisso de
medidas de proteo da sade pblica e do ambiente, nos termos previstos nos artigos 7. e
seguintes.
Deve sublinhar-se que o Estado pode tambm ser responsabilizado por danos resultantes
de omisses, nos casos em que violar o dever de proteger a populao e o ambiente contra os
riscos da explorao de recursos geolgicos, quando ele prprio realiza essa actividade,
assumindo as vestes de Estado Intervencionista.
Finalmente, ainda possvel responsabilizar o Estado nos termos do artigo 16.. Prev-se
neste preceito a indemnizao pelo sacrifcio. Esta indemnizao no exige a ilicitude de uma
aco ou omisso. Trata-se portanto de uma responsabilidade civil por factos lcitos (Sousa e
Matos, 2008: 57). Basta que se prove a existncia de encargos ou danos especiais e anormais.
No caso da explorao de minrio radioativo, parece-nos evidente que, a existirem danos, eles
podero facilmente considerar-se especiais, porque afectam sobretudo a populao que vive
junto s exploraes. Os problemas podero colocar-se quanto ao carcter anormal dos danos.
Consideramos que no possvel fornecer uma soluo em abstracto. necessrio verificar
em concreto, caso a caso, se os danos so anormais. Os particulares s podero obter uma
indemnizao se preencherem os requisitos referidos.

O Estado e as regies autnomas so civilmente responsveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidados por actos que, no exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em
desconformidade com a Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado.
35 O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico so exclusivamente responsveis pelos danos que resultem de
aces ou omisses ilcitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, no exerccio
da funo administrativa e por causa desse exerccio.
36 Lei com valor reforado por fora do n. 3, art. 112 da Constituio.
37 Cf. o art. 2. da Lei n. 67/2007 que define danos especiais e danos anormais. Os danos especiais so os que incidam
sobre uma pessoa ou grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas. Os danos anormais so os que, ultrapassando os
custos prprios da vida em sociedade, meream, pela sua gravidade, a tutela do direito.
34

156

Propostas de alterao do regime jurdico da explorao de recursos geolgicos


radioativos
necessrio pensarmos em meios que assegurem o cumprimento dos deveres de proteo do
ambiente e da sade pblica. Na verdade, as antigas minas de explorao de urnio deixaram
um pesado passivo ambiental no obstante a regulao prevista na lei. Esse facto assumido
no Decreto-Lei n. 198-A/2001 que vem concessionar a recuperao das reas mineiras
degradadas a uma empresa pblica. Deste modo, parece-nos indispensvel criar instrumentos
que garantam o cumprimento das disposies legais.
Actualmente, para garantia do dever de os titulares do direito de explorao a cumprirem
as suas obrigaes, existem apenas os seguintes meios: a cauo definitiva (art. 61. do
Decreto-Lei n. 88/90) e a resciso do contrato de concesso pelo Estado (al. c), art. 29. do
Decreto-Lei n. 90/90, e art. 34. do Decreto-Lei n. 88/90).
Entendemos, por isso, que necessrio introduzir alteraes no regime de regulao da
explorao de recursos geolgicos.
Em primeiro lugar, consideramos que necessrio alterar o regime jurdico da cauo
definitiva. Na verdade, esta cauo visa responder pelo integral cumprimento das obrigaes
assumidas pela entidade exploradora. Por isso, a sua eficcia depender sempre do valor em
que foi fixada. Se o valor for inferior aos custos financeiros a despender com o cumprimento
das obrigaes, nada obsta a que a entidade exploradora invoque a situao de insolvncia, e
se exima assim dos encargos que sobre ela recaiam. Inversamente, se o valor da cauo for
igual ou superior quele que seria suportado para cumprir as obrigaes, a entidade
exploradora j no teria, por um lado, interesse em invocar a situao de insolvncia, e teria,
por outro lado, todo o interesse em cumprir as suas obrigaes. Em suma, julgamos que a
cauo deve ter um valor suficientemente elevado para dissuadir o incumprimento das
obrigaes por parte dos titulares do direito de explorao.
A este propsito, seria pertinente a aplicao de um regime semelhante ao previsto nos
artigos 22., n. 2, 25., n. 4, e Anexo I A), do Decreto-Lei n. 226-A/2007, que prevem a
cauo de recuperao ambiental em matria de explorao de recursos hdricos. Neste
diploma estabelece-se que todas as utilizaes de recursos hdricos tituladas por licenas ou
concesso esto sujeitas a cauo de recuperao ambiental, cujo valor corresponde entre
0,5% e 2% do montante investido na obra. Existem todavia excepes a esta regra. Uma delas
a da apresentao de aplice de seguro.
Consideramos que as solues legais previstas no Decreto-Lei n. 226-A/2007 poderiam
ser adaptadas ao domnio da explorao dos recursos geolgicos radioativos. Primeiro, o valor
da cauo poderia ser fixado utilizando um critrio semelhante: uma moldura cujos limites
correspondessem a uma percentagem do montante investido na mina. Em segundo lugar,
poderia criar-se uma cauo especialmente vocacionada para a proteo e recuperao
ambiental (tal no nos parece inoportuno visto que j existem outros tipos de cauo, como a
cauo provisria e a cauo eventual). E finalmente, consideramos que esta cauo poderia
ser substituda pela apresentao de aplice de seguro que garantisse a reparao de todos os
danos emergentes do incumprimento das obrigaes contratuais e legais a que o titular do
direito de explorao est submetido. Poderia, por exemplo, apresentar-se a aplice de seguro
realizada no mbito do licenciamento de actividade industrial. Na verdade, decorre do art. 1.
do Anexo do Decreto Regulamentar n. 8/2003 que a actividade de extraco de urnio exige
licenciamento: Para efeitos deste regulamento, consideram-se actividades industriais as
includas nas divises 10 e 12 a 37 da Classificao das Actividades Econmicas (). Ora, a
extraco e preparao de minrio de urnio uma actividade que se insere na diviso 12 (ver
anexo do Decreto-Lei n. 197/2003). Portanto, para alm da cauo atrs referida, esta
157

actividade exigir sempre a realizao de um seguro de responsabilidade civil nos termos do


art. 5. do Decreto-Lei n. 69/2003.
Todavia, as medidas mencionadas no nos parecem suficientes. Na verdade, a
imprevisibilidade dos riscos envolvidos, e os elevados custos das medidas de proteo contra
os mesmos, exigem que se v mais longe.
Uma soluo mais eficaz seria a criao de um Fundo para o qual deveriam contribuir
todas as entidades que venham a desenvolver a explorao de minrio radioativo no futuro. O
montante da contribuio poderia consistir numa percentagem dos lucros anuais obtidos pela
empresa, ou numa percentagem do valor global das transaces realizadas (para evitar a
manipulao fraudulenta dos lucros). As receitas arrecadadas deveriam ser mobilizadas no
caso da consumao de riscos radiolgicos para a sade humana ou para o ambiente. Na
verdade, existe no direito francs uma soluo anloga proposta (art. 7. da Lei n. 2004-626
de 30 de junho de 2004). Assim, a propsito do risco das ondas de calor, criou-se a Caixa
nacional de Solidariedade para a Autonomia, financiada por um Dia da Solidariedade (arts. 2.
e 7. do referido diploma) que consiste na reverso de uma percentagem do rendimento de um
dia de trabalho para o Fundo referido. Parece-nos que a criao de um Fundo para a
Proteco contra Riscos Radiolgicos seria uma medida adequada, uma vez que permite a
criao de recursos financeiros imediatamente disponveis em caso de verificao dos riscos.
Julgamos tambm que, por uma questo de justia material, este Fundo deve ser financiado
apenas pelas entidades que tiram proveito da explorao da actividade geradora de risco, e
no pelos contribuintes em geral.
Como se pode depreender da anlise das propostas enunciadas, todas elas tm uma ndole
financeira. A razo que est na origem deste facto a percepo da necessidade de prevenir
um risco que, no sendo ambiental, real: a declarao de insolvncia das entidades que
exploram o minrio radioativo. No podemos permitir que as entidades que desenvolvem a
explorao de minrio radioativo se eximam das suas responsabilidades invocando a
insolvncia.
Todavia, alertamos para o seguinte: o objectivo principal das medidas no tanto o
financiamento da reparao dos danos, mas antes a sua preveno. O que pretendemos que a
responsabilizao seja um acicate preveno.
Em sntese, se o Estado, aps a consulta dos interessados e a participao pblica,
consentir o desenvolvimento da explorao de minrio radioativo, dever criar mecanismos
que tutelem os bens jurdicos, a sade humana e o ambiente. Este dever impe-se tanto no
caso de ser o Estado a desenvolver esta explorao, como no caso de a concessionar a
entidades privadas.
A regulao da explorao de minrio radiolgico revelou-se ineficaz no passado. Esta
ineficcia resultou, por um lado, do desconhecimento dos riscos que a explorao de minrio
radioativo envolve e, por outro lado, da inexistncia de instrumentos jurdicos que
garantissem o cumprimento das obrigaes contratuais e legais que impendiam sobre os
titulares das exploraes. Para que tal no acontea no futuro, propomos a alterao do regime
jurdico da cauo definitiva, e a criao de um Fundo financiado pelas entidades que
exploram os recursos radioativos, que esteja imediatamente disponvel em caso de risco de
contaminao radioactiva para a populao e para o ambiente.
Estas medidas beneficiam as pessoas, o ambiente, e o prprio Estado. As pessoas vem
salvaguardada a sua qualidade de vida. Garante-se a proteo do ambiente. E quem tem de
custear as despesas relativas preveno e proteo contra os riscos que a explorao de
recursos geolgicos radioativos envolve so as entidades privadas, e no o Estado.

158

6.3.4. Explorao de minrios radioativos e requalificao ambiental: o caso das minas


do Limousin
O departamento da Haute-Vienne viu nascer em 1948 a primeira mina de urnio francesa, e
viu tambm o encerramento da explorao deste mineral em 2001. O urnio proveniente das
minas deste departamento representa 40% do urnio produzido em Frana.
A explorao desta actividade realizada pela COGEMA, agora AREVA. margem da
sua actividade mineira, esta armazena urnio empobrecido no stio de Bessines desde 1998
(autorizao obtida em 1995).
inegvel que certas associaes e uma parte da populao local comearam a exprimir
progressivamente um sentimento de desconfiana em relao COGEMA e mesmo perante
os poderes pblicos. Nos anos 70 e 80, surgiu a primeira polmica meditica com a denncia
pelas associaes do depsito de resduos provenientes de instalaes exteriores. Em 1991,
surge uma controvrsia jurdica a propsito do estatuto dos depsitos de tratamento de
resduos, que s terminou com a emisso de um parecer pelo Conseil dtat de 11 de
dezembro de 1991. Em 1998 surge um novo episdio desencadeado pela descoberta de
sedimentos altamente contaminados em urnio entrada do lago Saint-Pardoux. A questo da
contaminao de guas e sedimentos ao longo dos cursos de gua a jusante dos stios
explorados pela COGEMA novamente abordado no momento da definio do permetro de
proteo do abastecimento em gua potvel da cidade de Limoges.
Finalmente, de assinalar que, em consequncia de uma queixa apresentada em 1999
pela associao Sources et Rivires de Limousin, a COGEMA foi indiciada em 2002 pelos
delitos de poluio de guas e abandono de resduos contendo substncias radioactivas nos
stios da Haute-Vienne. Apesar de o Ministrio Pblico ter pedido o arquivamento, o juiz de
instruo decidiu remeter a COGEMA para o Tribunal Correccional de Limoges. O Tribunal
de Instruo confirmou o despacho do juiz de instruo. A COGEMA interps recurso desta
deciso para a Cassao em Novembro de 2004, mas esta instncia rejeitou o recurso. A
COGEMA viria contudo a ser absolvida em Outubro de 2005. As associaes interpuseram
recurso desta deciso. O Tribunal de Recurso Limoges confirmou a absolvio em 28 de
junho de 2006.
incontornvel que aps a acusao da COGEMA se geraram expectativas que
acabaram por ser goradas. No entanto, o processo movido contra a COGEMA teve o mrito
de alertar os cidados para a falta de regulamentao legal quer em matria de definio
precisa dos limites de concentrao de radioactividade, quer em matria de represso penal do
desrespeito desses mesmos limites pelas entidades exploradoras. Assim, as entidades
administrativas comearam a adoptar regulamentos que estabelecem de forma clara os limites
de concentrao de radioactividade nas guas resultantes do processo de extraco do urnio.
E comearam tambm a prever expressamente que os limites neles previstos constituem um
critrio para desencadear a aplicao de sanes administrativas e penais
Apesar de a COGEMA no ter sido condenada, julgamos que o processo foi
extremamente importante para que a COGEMA assumisse as suas responsabilidades de
proteo ambiental e sanitria, e ainda para que as entidades administrativas percebessem que,
em caso de inrcia, poderiam ser elas prprias a ser responsabilizadas por omisso do seu
dever de vigilncia.

159

7. Risco e papel do Estado


7.1. O Estado francs: a onda de calor de 2003 e o caso COGEMA
A onda de calor de 2003
Se verdade que o Estado francs revelou algumas debilidades no momento de enfrentar a
onda de calor, tambm verdade que foram tomadas medidas imediatas de forma a recuperar
a confiana dos cidados nas instituies estaduais. A crise de confiana ocorrida na
sequncia do evento foi atacada de imediato com uma srie de relatrios no sentido de
encontrar as causas da tragdia. Toda esta investigao constitui indubitavelmente um meio
de para restaurar a confiana.
Foram ainda implementadas medidas legislativas: a Loi n. 2004-626, de 30 de junho de
2004, relativa solidariedade para a autonomia das pessoas idosas e dos portadores de
deficincia; o Dcret n. 2005-768, de 7 de julho de 2005, relativo s condies tcnicas
mnimas de funcionamento dos lares para as pessoas idosas; e o Dcret n. 2005-778, de 11 de
julho de 2005, relativo s condies tcnicas de funcionamento que devem ser satisfeitas
pelas casas de sade torna obrigatria a instalao de equipamentos de climatizao. Para
alm disso, procedeu-se remodelao do Governo (Jean-Franois Matti foi substitudo por
Philippe Douste-Blazy), e foi anunciada a elaborao de planos contra as ondas de calor
(Plans canicule).
O caso COGEMA
No caso do depsito dos resduos radioativos, a presena do Estado ambivalente. Num
primeiro momento, o Estado surge enquanto Administrao afirmando a regularidade da
actividade da COGEMA e enquanto Tribunal absolvendo a COGEMA das acusaes
contra ela direccionadas pelas associaes protectoras do ambiente. Por isso, parece que o
Estado tem aqui uma posio conivente em relao produo do risco.
Contudo, a publicidade conferida ao caso atravs do processo judicial levou a que fossem
tomadas medidas destinadas ao controlo do risco: o encerramento de outros stios mineiros foi
acompanhado pelas j acima referidas CLIS, que verifica a eficcia das medidas de
requalificao; e a regulamentao desta matria agora mais clara, nomeadamente quanto
aos limites de concentrao radioactiva nas guas emitidas pelas instalaes de tratamento.

7.2. O Estado portugus: a onda de calor de 2003 e as minas da Urgeiria


A onda de calor de 2003
A interveno do Estado portugus em relao ao risco representado pela onda de calor
resultou sobretudo das recomendaes da Organizao Mundial de Sade.
As minas da Urgeiria
No caso da Urgeiria foram tomadas medidas de natureza distinta. Por um lado, procedeu-se
requalificao das reas mineiras degradadas (Decreto-lei n. 198-A/2001, de 6 de julho, e
Despacho Conjunto n. 242/2002). Por outro lado, efectivaram-se os direitos dos mineiros
atravs da concesso de penses (Decreto-lei n. 195/95, de 28 de julho, e Decreto-lei n.

160

28/2005, de 10 de Fevereiro). As medidas relativas requalificao foram espontaneamente


pelo Estado. Assim, podemos dizer que nesta matria o Estado assumiu, e bem, o papel de
Steward (Mukerji, 2007). J no que respeita aos direitos dos trabalhadores, no pode dizerse o mesmo. Com efeito, foi o movimento social levado a cabo pela associao de antigos
mineiros que permitiu a efectivao dos direitos dos trabalhadores.
Nota final
A regulao do risco exige uma adaptao do modelo constitucional e administrativo do
Estado (Trute, 2003: 101). O Estado deve ser proactivo nas polticas relativas preveno e
reduo do risco e assumir a proteo dos cidados em face do risco como uma tarefa sua.
Todavia, isto no obsta a que existam domnios em que tal proteo seja operada por
entidades privadas. Nestes casos, o Estado no fica isento de responsabilidades. Ele ter
sempre de assumir uma responsabilidade de garantia. Assim, o Estado deve procurar
assegurar que as entidades privadas que actuam no domnio da preveno e reduo do risco
realizem efectivamente as tarefas que lhe esto incumbidas, sob pena de ser ele prprio a ter
de responder subsidiariamente.

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168

IV Parte - Risco, Cidadania e o Papel do Estado

169

A Preveno de Riscos em Estados de Direito Ambiental


Alexandra Arago38

1. O contedo mnimo do Estado de Direito Ambiental


O conceito constitucional de Estado de Direito Ambiental ou Estado Constitucional Ecolgico
entendido por Gomes Canotilho como aquele Estado que pressupe uma concepo
integrada ou integrativa do ambiente, e assume o dever de acompanhar todo o processo
produtivo e de funcionamento sob um ponto de vista ambiental (Canotilho, 2001: 12), tem
sido particularmente debatido entre a doutrina alem. Autores como Michael Kloepfer et al.
(1994), Christian Calliess (1990), Rudolf Steinberg (1998), entre outros, desenvolveram
estudos aprofundados sobre este tpico. Em Portugal, o tema desenvolvido por Gomes
Canotilho (1999; 2001), em paralelo com o tpico da democracia sustentada.
Como Klauss Bosselmann (2008: 145), concordamos que apesar de a atribuio do
adjectivo ambiental ao Estado de Direito no dizer muito sobre o papel efectivamente
desempenhado pelo Estado na proteo do ambiente, contudo ajuda a orientar o debate sobre
os princpios, polticas e leis ambientais mais relevantes. Segundo este autor, os
ingredientes do Estado de Direito Ambiental so a sustentabilidade ecolgica, a justia
ecolgica e os direitos humanos ecolgicos.
Ora, aquilo que vamos ensaiar a seguir, a concretizao dos deveres mnimos de um
Estado de Direito Ambiental num contexto europeu.
No cumprimEnto das tarefas de proteo ambiental pelos Estados, ditos de Direito
Ambiental, podemos identificar diferentes nveis de interveno, com diferentes premncias e
graus diferenciados de exigibilidade social.
Esta gradao estava j presente na Declarao de Estocolmo de 1972 sobre o Ambiente
e o Desenvolvimento: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao
gozo de condies de vida adequadas, num meio ambiente de qualidade que lhe permita levar
uma vida com dignidade e bem-estar, e portador de uma obrigao solene de proteger (1) e
melhorar (2) o meio ambiente, para as geraes presentes e futuras ().39
Comeando pelas obrigaes menos urgentes e indo at s mais prementes, temos trs
nveis de cumprimento do dever de proteo ambiental:
a) O dever de promover activamente a melhoria do estado do ambiente, desenvolvendo
aces de aperfeioamento ambiental e investindo na reabilitao de habitats e ecossistemas.
So exemplos deste tipo de medidas, a replantao de florestas, a construo de recifes
artificiais, as aces de desbaste de canavial no mbito da manuteno de zonas hmidas, a
re-introduo de espcies ou a recuperao de paisagens.

38

Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, em 1990. Ps-graduao em Estudos Europeus pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, em 1991. Curso de Direito Internacional Pblico na Academia de Direito Internacional de Haia, em 1991. Mestrado
em Integrao Europeia, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 1995 com a dissertao intitulada O
Princpio do Poluidor Pagador - pedra angular do Direito Comunitrio do Ambiente. Doutoramento em Direito Pblico em
2006 com a dissertao intitulada O Princpio do Nvel Elevado de Proteco Ecolgica. Resduos, fluxos de materiais e
justia ecolgica".
39
A Declarao resultou da primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, realizada em
Estocolmo entre 5 e 16 de junho de 1972. O itlico nosso.
170

b) O dever de evitar a degradao progressiva e gradual dos ecossistemas, habitats e


recursos naturais. Estamos a pensar, neste caso, em medidas preventivas das formas mais
graves e insidiosas de poluio (mantendo apenas os nveis mnimos e inevitveis de
poluio); na utilizao parcimoniosa de recursos naturais esgotveis e na reduo do
consumo de recursos renovveis at nveis sustentveis.
c) O dever de prevenir e precaver a ocorrncia de acidentes ambientais graves com
consequncias irreversveis e importantes (catstrofes ou calamidades), resultantes de riscos
ambientais.40
Associado aos deveres de proteo ambiental mais bvios, este ltimo dever configura o
contedo mnimo do conceito de Estado de Direito Ambiental. Os deveres em causa so
bvios, pela importncia dos valores que afectam, bvios pela tendencial irreversibilidade que
comportam, bvios pela consequente reduo de opes para as geraes futuras que
implicam.
Se, neste ltimo caso, podemos falar do grau mnimo da proteo ambiental, de tal modo
que a proteo do ambiente um instrumento de garantia e de respeito por direitos humanos,
j o primeiro corresponde a um nvel muito elevado de proteo ambiental, em que as
medidas preconizadas so um luxo, que s as sociedades mais opulentas podem suportar.
Enquanto tarefa do Estado de Direito Ambiental, o dever de preveno de riscos
comporta dimenses reactivas e dimenses proactivas.
As dimenses reactivas traduzem-se na responsabilidade extracontratual do Estado por
actos de poluio grave cometidos directamente pelo Estado ou entidades pblicas41, na
responsabilidade internacional por poluio transfronteiria42 e no dever de criar sanes
jurdicas eficazes para punir os comportamentos violadores43, pelos particulares, dos deveres
de preveno impostos por lei. Em termos mais proactivos ou antecipatrios, o Estado,
enquanto produtor de bens e prestador de servios, tem o dever de adoptar, ele mesmo,
comportamentos evitatrios, tem o dever de criar as condies para que os cidados, na sua
interaco com os espaos e os componentes ambientais, adoptem medidas preventivas, tem o
dever de vigiar os cidados os comportamentos dos cidados e de subsidiariamente, actuar na
preveno da ocorrncia dos danos se verificar que os particulares no esto em condies de
o fazer, em tempo til.44
Todas estas dimenses do Estado de Direito Ambiental (tanto sancionatrias como
preventivas ou precaucionais), cingir-se-iam, numa abordagem tradicional, aos riscos
tecnolgicos que so riscos de origem humana e, por isso mesmo, previsveis e evitveis. J
os riscos ditos naturais seriam inelutveis e, portanto, inevitveis. Quanto a estes, o Homem,
40

Se quisssemos fazer uma analogia com categorias do Direito Civil, e, mais concretamente do Direito das Coisas,
poderamos ensaiar aqui um paralelo com a figura das benfeitorias (artigo 216 do Cdigo Civil) enquanto despesas feitas
para conservar ou melhorar a coisa, sendo que aqui a coisa o nosso Planeta. Assim, no primeiro caso, estaramos perante
benfeitorias volupturias, no segundo, benfeitorias teis e, no terceiro, benfeitorias necessrias. Apesar de sugestiva, a
analogia no est imune a crticas, na medida em que todos os deveres que enunciamos tm como fim, directa ou
indirectamente, mediata ou imediatamente, evitar a perda, destruio ou deteriorao da coisa. Ou seja, elas podem ser
benfeitorias mais ou menos prementes, mas todas elas so necessrias.
41 Nos termos do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, da Lei n.
67/2007 de 31 de Dezembro.
42
Por exemplo a Conveno sobre a Poluio Atmosfrica Transfronteiria a Longa Distncia, concluda em Genebra a 13
de Novembro de 1979.
43
o caso da Directiva 2008/99, de 19 de Novembro de 2008, relativa proteo do ambiente atravs do Direito Penal que
resultou do facto de a Comunidade Europeia estar preocupada com o aumento das infraces ambientais e com os seus
efeitos, os quais, cada vez com mais frequncia, ultrapassam as fronteiras dos Estados onde so cometidas as infraces.
Estas infraces constituem uma ameaa para o ambiente e requerem, consequentemente, uma resposta adequada.
44 Este o regime previsto pela Directiva 2004/35 de 21 de Abril de 2004, qual dedicaremos maior ateno nos pontos
subsequentes.
171

merc dos elementos, impotente tanto para prever como para prevenir as catstrofes, estaria
dependente da solidariedade social, reduzindo-se a interveno do Estado a esquemas de
solidariedade ps-catstrofe.45 Mas, como veremos no ponto 6, este paradigma que est em
vias de mudar.
Antes, porm, vamos procurar, no ordenamento jurdico, arrimos que nos permitam
densificar o contedo do dever de preveno de riscos pelos Estados de Direito Ambiental.

2. Riscos de escala global e preveno supranacional


Aqueles que consideramos novos riscos, aqueles que geram novos deveres para os Estados
de Direito Ambiental, so riscos globais, no s pela sua magnitude e abrangncia geogrfica,
mas tambm pelo interesse meditico que suscitam.
Primeiro, so riscos globais porque, com a globalizao econmica, as actividades mais
perigosas, com elevada incorporao de tecnologia e utilizao intensiva de substncias
qumicas, so desenvolvidas muitas vezes por multinacionais, frequentemente localizadas em
regies do globo onde encontram maiores vantagens competitivas, mas tambm onde as
condies e infra-estruturas de preveno e mitigao de riscos so raras ou inexistentes. 46
Assim, potencialmente, os efeitos danosos das catstrofes so cada vez mais transnacionais,
afectando reas territoriais cada vez mais vastas, que chegam a abranger vrios Estados
simultaneamente.47 Para este fenmeno contribui tambm a incrementao da escala da nossa
economia.48
Em segundo lugar, verificamos uma globalizao meditica dos riscos. Uma catstrofe,
mesmo que circunscrita a uma zona bem delimitada do Planeta, pode ganhar visibilidade
mundial se os meios de comunicao social decidirem voltar os seus focos de ateno para a
zona.
Mas a dimenso global da catstrofe apresentada pelos meios de comunicao social, se
tem indubitveis vantagens, tem tambm os seus reveses. Por um lado, a exposio meditica
gera ondas de solidariedade internacional que muito ajudam recuperao ps catstrofe; mas
por outro, a avidez meditica por notcias e imagens pungentes leva a uma exibio
despudorada e banalizadora da misria humana, violando a intimidade das vtimas da
catstrofe e o seu direito ao pudor meditico.
Por outro lado, a ateno meditica no depende s da magnitude da catstrofe e
prejuzos humanos a ela associados, mas de circunstncias extrnsecas catstrofe e muitas
45

Evoluindo de uma solidariedade local espontnea para uma solidariedade nacional instituda, ela manifesta-se, ao nvel
Europeu, atravs do Fundo de Solidariedade da Unio Europeia (FSUE). O FSUE foi criado pelo Regulamento n. 2012/2002
do Conselho, de 11 de Novembro de 2002, para acorrer a situaes de catstrofe de grandes propores. A causa directa da
instituio do FSUE foram as inundaes na Europa Central, durante o Vero de 2002, mas o Fundo, que j foi mobilizado
por 22 pases, tem servido para fazer face a inundaes, tempestades, incndios florestais, secas, um terramoto e uma erupo
vulcnica.
46
O caso do acidente ocorrido na empresa de pesticidas norte americana Union Carbide, a operar em Bophal, na ndia, o
exemplo mais flagrante deste facto. Em 3 de Dezembro de 1984, firam libertadas 42 toneladas de isocianato de metilo, um
gs txico que afectou mais de 500 000 pessoas. No prazo de 72 horas, 8 000 a 10 000 pessoas morreram.
47 Pensando em riscos naturais, temos como exemplo o tsunami no ndico, em 2004, e em riscos tecnolgicos, a fuso do
reactor nuclear, em Chernobyl, em 1986.
48 So cada vez maiores as instalaes industriais, comerciais e de transporte. Vejamos alguns exemplos: a fbrica da Boeing
em Everett, Washington, Estados Unidos, onde se constroem os maiores avies Boeing (os Jumbo 747) ocupa um volume de
13.3 milhes m. Em Portugal, a nova fbrica de papel da Portucel-Soporcel, em Setbal, um dos exemplos de megainstalaes fabris com uma capacidade de produo de mais de 500 mil toneladas de papel por ano. Quanto a centros
comerciais, o South China Mall, em Dongguan, na China actualmente o maior centro comercial do mundo. Mas este um
ttulo muito disputado e em breve o Mall da Arabia e o Dubai Mall, ambos no Dubai, destronaro os anteriores. Em Portugal,
o Centro Comercial Colombo arroga-se o ttulo de maior centro comercial da Pennsula Ibrica. So cada vez em maior
nmero os petroleiros do tipo ULCC (Ultra Large Crude Carrier), com capacidade para 300 a 500 mil toneladas de petrleo,
com dimenses entre 400 e 500 metros de comprimento.
172

vezes a ela alheias, mas que condicionam determinantemente o interesse meditico: o facto de
existirem eventos noticiveis concorrentes, que distraem as atenes do foco da catstrofe
(como um simples evento desportivo, por exemplo), a dimenso esttica e apelativa das
imagens da catstrofe (nomeadamente se afectar crianas), etc. (Ferry, 1997: 141ss).
Por fim, juridicamente podemos falar em desnacionalizao, no sentido de que se
encerrou a fase em que a preveno de riscos era uma responsabilidade exclusiva e
independente de cada Estado, em funo da sua maior ou menor susceptibilidade e propenso
para certos riscos49, da maior ou menor percepo social aos riscos50, da maior ou menor
sensibilidade poltica relativamente aos riscos51, ou at da maior ou menor capacidade
cientfica ou tcnica para evitar a ocorrncia de catstrofes.52
Na nova fase de preveno dos riscos, a aco preventiva e a antecipao precaucional
deixaram de ser uma mera competncia dos Estados de Direito Social e Ambiental para se
transformarem em exigncia supranacional.
No mbito Europeu, o Conselho da Europa tem sido uma das organizaes internacionais
que se tem destacado na promoo da preveno de riscos graves.
O Acordo Europeu e Mediterrnico sobre riscos graves (EUR-OPA), foi celebrado em
1987, na sequncia da Resoluo (87)2, de 20 de maro, do Comit de Ministros do Conselho
da Europa e conta actualmente com 25 Estados Membros.53 O propsito inicial dos
signatrios (entre os quais Portugal) foi criar um grupo de cooperao para a preveno,
proteo e organizao de auxlio, no caso de catstrofes naturais e tecnolgicas. As
actividades do EUR-OPA envolvem reunies ministeriais em regra bianuais e estruturam-se
em volta de quatro programas principais: a educao sobre riscos, a gesto de riscos, a
preveno de riscos e a anlise ps-crise.
Ainda a nvel do Conselho da Europa, tambm o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem tem contribudo para sedimentar a ideia de que os Estados Membros tm o dever de
desenvolver procedimentos de avaliao de impacte ambiental, previamente autorizao de
actividades perigosas, a fim de anteverem, prevenirem e comunicarem s populaes
potencialmente afectadas, os riscos resultantes dessas actividades. Foi no caso Tatar contra
Romnia que, em 27 de Janeiro de 2009, a propsito do acidente industrial ocorrido em 30 de
Janeiro de 2000 em Baia Mare,54 na Romnia, que o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem declarou que a Romnia no cumpriu o seu dever de preveno de riscos, afectando,
com a sua omisso, mais dois estados: a Hungria e a Srvia e Montenegro.
Mas, se olharmos agora para a Unio Europeia, verificamos que, na Europa, a
preocupao com a preveno de riscos comeou ainda mais cedo. Desde a primeira

49 Como

o risco ssmico no Japo ou na Islndia, por exemplo.


Cass Sunstein (2005) reala as diferenas assinalveis quanto sensibilidade aos riscos entre os Estados Unidos da
Amrica e os Estados Europeus (e particularmente a Alemanha) e, consequentemente, quanto aplicao do princpio da
precauo.
51 O crescimento dessa sensibilidade pode resultar da ocorrncia de um risco, como aconteceu em Frana, aps a ocorrncia
da exploso industrial em Toulouse, em 2001, e que deu origem a um novo movimento de concertao social em matria de
preveno de riscos denominado Grennele de lenvironnement.
52 A Agncia Espacial Norte Americana desenvolveu um programa para identificar asterides e outros objectos espaciais
susceptveis de constituir uma ameaa para o Planeta em caso de coliso com a Terra. O Near Earth Object Program prev
um sistema de vigilncia dos cus que permitiria desviar qualquer meteorito ou asteride que se aproximasse em rota de
coliso com a Terra (Yeomans et al., 2009).
53 Alguns dos quais no so sequer membros do Conselho da Europa, como a Arglia, Marrocos e o Lbano, que apenas
assinaram, respectivamente, em 1991, 1995 e 1997.
54 Tratou-se do rebentamento de um tanque de decantao contendo cianeto de sdio resultante da actividade mineira de
extrao de ouro pela empresa Aurul, que afectou sobretudo os solos e as guas superficiais e subterrneas e em
consequncia a morte de quantidades significativas de organismos aquticos, como peixes, plncton, moluscos e outras
espcies bentnicas.
50

173

Directiva, de 1982, as mais de duas dcadas de evoluo foram sempre no sentido de alargar,
cada vez mais, o dever de preveno de riscos pelos Estados.
Com a previsvel entrada em vigor do Tratado de Lisboa, cada vez mais a proteo civil
sair da rbita puramente nacional para assumir contornos supranacionais, acentuando-se a
importncia da cooperao entre os Estados-Membros, a fim de reforar a eficcia dos
sistemas de preveno das catstrofes naturais ou de origem humana e de proteo contra as
mesmas.55
Parecendo claro que os Estados de Direito Ambiental devem prevenir os riscos, resta-nos
saber que riscos devem ser prevenidos. Qual o contedo do dever estadual de preveno de
riscos?
A resposta a esta questo implica que faamos uma longa volta, para vermos como
evoluiu o Direito Europeu relativo preveno de riscos ambientais, desde os primeiros
passos na preveno de riscos de origem industrial at mais avanada preveno de riscos
naturais. Este percurso permitir-nos- comear a densificar, no ponto 5, o contedo do dever
de preveno de riscos dos Estados de Direito Ambientais.

3. A Europa e a preveno dos riscos


A preveno de riscos escala europeia comeou pelos riscos simultaneamente mais bvios e
mais controlveis: os riscos industriais.
A Directiva Seveso (Directiva 82/501 de 24 de junho de 1982), foi a primeira resposta
Europeia exigncia de gesto de riscos e representa, na sua verso actual, o expoente
mximo de um paradigma europeu de preveno de riscos, que co-responsabiliza os
operadores industriais mas tambm as autoridades competentes, e que considera como actores
relevantes no s o operador e os seus trabalhadores, no s os Estados membros e a Unio
Europeia, mas tambm os cidados. A ela dedicaremos o ponto 4.
Porm, a preocupao com a preveno de riscos europeia, no ficou por aqui.
Em 1985, a Directiva relativa avaliao dos efeitos de determinados projetos pblicos e
privados no ambiente (Directiva 85/337, de 27 de junho de 1985), veio estabelecer a regra da
avaliao prvia de impactes ambientais de quaisquer projetos pblicos ou privados56 com o
propsito de proteger o homem, a fauna e a flora, o solo, a gua, o ar, o clima e a paisagem, os
bens materiais e o patrimnio cultural.
Na verso actual57, a Directiva inclui indicadores de gravidade ambiental potencial dos
projetos utilizando conceitos tpicos da poltica de preveno de riscos. So os chamados
Artigo 196. 1. A Unio incentiva a cooperao entre os Estados-Membros a fim de reforar a eficcia dos sistemas de
preveno das catstrofes naturais ou de origem humana e de proteo contra as mesmas. A ao da Unio tem por
objectivos: a) Apoiar e completar a ao dos Estados-Membros ao nvel nacional, regional e local em matria de preveno
de riscos, de preparao dos intervenientes na proteo civil nos Estados-Membros e de interveno em caso de catstrofe
natural ou de origem humana na Unio; b) Promover uma cooperao operacional rpida e eficaz na Unio entre os servios
nacionais de proteo civil; c) Favorecer a coerncia das aces empreendidas ao nvel internacional em matria de proteo
civil. 2. O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinrio, estabelecem as
medidas necessrias destinadas a contribuir para a realizao dos objectivos a que se refere o n. 1, com excluso de qualquer
harmonizao das disposies legislativas e regulamentares dos Estados-Membros. O ttulo XXIII, relativo proteo civil,
faz parte do Tratado sobre o funcionamento da Unio, na Parte III, sobre as polticas e aces internas da Unio, onde surge a
par do mercado interno, da livre circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais, da agricultura e pescas, da sade
pblica, da defesa dos consumidores, das redes transeuropeias, do ambiente, da energia, etc..
56
O conceito europeu de projetos muito amplo e abrange a realizao de obras de construo ou quaisquer outras
intervenes (leia-se: intervenes humanas) no meio natural ou na paisagem.
57 Resultante das alteraes introduzidas pelas Directiva 97/11, de 3 de Maro, e 2003/35, de 26 de maio. Em Portugal o
Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de maio, com a redao que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 74/2001, de 26 de Fevereiro, pelo
Decreto-Lei n. 69/2003, de 10 de Abril, pela Lei n. 12/2004, de 30 de Maro, e pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de
Novembro.
55

174

critrios de seleco de projetos, constantes do anexo III, que, a propsito das


caractersticas do impacte potencial, manda atender extenso do impacte (tanto em termos
de rea geogrfica como de dimenso da populao afectada), natureza transfronteiria do
impacte, magnitude e complexidade do impacte, probabilidade do impacte, durao,
frequncia e reversibilidade do impacte.
Desde 2004, a Directiva sobre a responsabilidade ambiental com vista preveno e
reparao de danos ambientais58 obriga os operadores (e, subsidiariamente, as autoridades
competentes do Estado), a adoptar prontamente medidas de preveno dos danos resultantes
das actividades econmicas listadas em anexo e ainda de todas as actividades ocupacionais.
A diferena de regime depende de as actividades serem desenvolvidas em zonas classificadas
para a conservao da natureza ou no classificadas. Nas zonas naturais importantes, mas no
classificadas, apenas existe o dever de prevenir os danos resultantes de actividades
econmicas dependentes de autorizao prvia;59 nas zonas classificadas devem ser
prevenidos os riscos associados a todas as actividades ocupacionais. Uma actividade
ocupacional qualquer actividade desenvolvida no mbito de uma actividade econmica, de
um negcio ou de uma empresa, independentemente do seu carcter privado ou pblico,
lucrativo ou no (artigo 2, n7). Relativamente a tais actividades humanas, desenvolvidas a
ttulo profissional mas que, ao contrrio das anteriormente referidas, no carecem de
autorizao prvia, basta a culpa ou negligncia do operador para que se apliquem todas as
obrigaes resultantes da directiva.
Verificamos, portanto, que com a passagem dos riscos industriais (regulado pela
Directiva Seveso), aos riscos de quaisquer intervenes humanas no meio natural e na
paisagem (previstos pela Directiva sobre a avaliao de impacte ambiental), nos mantivemos
no mbito da preveno de riscos resultantes de intervenes materiais, de origem humana, no
ambiente.
O primeiro grande salto deu-se em 2001, quando a obrigatoriedade de avaliao de
impactes ambientais foi alargada aos planos e aos programas (pela Directiva 2001/42 de 27 de
junho60, relativa avaliao estratgica), ampliando substancialmente o mbito do regime
geral de avaliao de impactes ambientais e aumentando significativamente a eficcia do
sistema. Agora j no esto em causa reais intervenes materiais, no meio ou na paisagem,
mas simples actos jurdicos, de contedo estratgico, com fora jurdica varivel (mais
vinculativa ou mais programtica), mas, em qualquer caso, com o efeito de legitimar futuras
intervenes materiais.61 Agora, sectores como a agricultura, silvicultura, pescas, energia,
indstria, transportes, gesto de resduos, gesto de guas, telecomunicaes, turismo,
ordenamento urbano e rural, utilizao dos solos e at a gesto de stios protegidos (artigo 3,

58 Directiva

2004/35 de 21 de Abril de 2004, transposta para o ordenamento jurdico nacional com mais de um ano de atraso,
pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de julho.
59 So elas a explorao de instalaes sujeitas a licena ambiental, as operaes de gesto de resduos (incluindo a recolha, o
transporte nacional ou transfronteirio, a recuperao e a eliminao de resduos perigosos, no perigosos ou resduos de
extrao, incluindo a superviso dessas operaes e o tratamento posterior dos locais de eliminao), as descargas para as
guas interiores de superfcie ou subterrneas ou subterrneas que requeiram autorizao prvia, a captao e represamento
de gua sujeitos a autorizao prvia, o fabrico, utilizao, armazenamento, processamento, enchimento, libertao para o
ambiente e transporte no local de substncias ou preparaes perigosas, produtos fitofarmacuticos ou biocidas, transporte
rodovirio, ferrovirio, martimo, areo ou por vias navegveis interiores de mercadorias perigosas ou poluentes, explorao
de instalaes emissoras de poluio atmosfrica, sujeitas a autorizao, utilizaes confinadas (incluindo transporte), que
envolvam microrganismos geneticamente modificados, libertao deliberada para o ambiente (incluindo a colocao no
mercado ou o transporte) de organismos geneticamente modificados (anexo III).
60 Em Portugal, apenas em 2007, quase trs anos depois do prazo mximo estabelecido pela Unio Europeia, que
aprovado o Decreto-lei n. 232/2007 de 15 de junho.
61 Na aceo da Directiva da avaliao de impacte ambiental de projetos, de 1985.
175

n.2) passam a estar sob a alada do regime de preveno de riscos vigente na Unio
Europeia.
Tambm a proteo passa a ser alargada biodiversidade em primeiro lugar, logo seguida
da populao, da sade humana, da fauna, da flora, do solo, da gua, da atmosfera, dos
factores climticos, dos bens materiais, do patrimnio cultural [incluindo o patrimnio
arquitectnico e arqueolgico) e da paisagem (anexo I, f)].
Mais recentemente ainda, deu-se a maior inflexo, com a provao da Directiva 2007/60,
de 23 de outubro de 2007, relativa avaliao e gesto de riscos de inundao. Pela primeira
vez se estabelece a obrigatoriedade de os Estados membros adoptarem medidas de natureza
preventiva, relativamente a um tipo de risco que se enquadra na categoria dos riscos ditos
naturais.
Este o incio de uma nova era na preveno de riscos. Pela primeira vez os Estados tm
a seu cargo no s a preveno dos riscos que, de forma directa ou indirecta, originam62, mas
tambm de riscos que, aparentemente, resultam de factores externos ou, dito de outra maneira,
das foras da natureza. A eles voltaremos no ponto 6.
Para j, comearemos pela preveno de riscos atravs da Directiva Seveso.

4. A preveno de riscos industriais


O regime institudo em 1982 visava apenas os acidentes industriais graves envolvendo
substncias qumicas e foi directamente motivado pelo acidente ocorrido a norte da Itlia, que
afectou sobretudo a regio de Seveso, perto de Milo.63
Curiosamente, todas as sucessivas revises da Directiva Seveso foram tambm elas
motivadas por novos acidentes industriais, ocorridos dentro e fora da Europa, e cujos
contornos revelaram a necessidade de ampliar o mbito de aplicao ou os deveres das partes
envolvidas, sobretudo do operador industrial mas tambm das autoridades competentes dos
Estados.64
Esta Directiva visa sobretudo a limitao das consequncias, para o homem e o ambiente,
dos acidentes envolvendo substncias txicas, inflamveis ou explosivas. J nesta poca se
definia acidente grave como um acontecimento tal como uma emisso, um incndio ou uma
exploso de carcter grave, relacionado com um desenvolvimento incontrolado de uma
actividade industrial, provocando um perigo imediato ou retardado, grave para o homem,
tanto no interior como no exterior do estabelecimento industrial, e/ou para o ambiente, e que
envolva uma ou mais substncias perigosas,65 mas os deveres dos responsveis pelas
indstrias visadas limitavam-se elaborao de planos de emergncia (artigo 5, n.1 c)), e
informao imediata das autoridades competentes, em caso de ocorrncia de um acidente
grave (artigo 10, n.1). Em termos mais vagos, era consagrado o dever de identificar os
riscos, de adoptar medidas de segurana para prevenir e limitar as consequncias dos
62

Directamente, ao desenvolver actividades perigosas, indirectamente ao autoriz-las.


Acidente que se deveu a uma fuga de vrios quilos de tetraclorodibenzo-p-dioxina da indstria qumica ICMESA em
Seveso, Itlia, em 10 de julho 1976, e que afectou centenas de pessoas.
64 Actualmente a Directiva Seveso II, na sua verso de 2003, encontra-se transposta para o ordenamento jurdico portugus
pelo Decreto-Lei n. 254/2007, de 12 de julho. No texto continuaremos sempre a referir-nos s Directivas e no sua
transposio nacional, j que o regime Seveso est a ser analisado apenas a pretexto da definio do contedo do dever de
preveno de riscos pelos Estados de Direito Ambiental.
65 A definio constava do artigo1/2 c) e foi posteriormente afinada, em 1997, para um acontecimento tal como uma
emisso, um incndio ou uma exploso de graves propores resultante do desenvolvimento incontrolado de processos
durante o funcionamento de um estabelecimento abrangido pela presente directiva, que provoque um perigo grave, imediato
ou retardado, para a sade humana, tanto no interior como no exterior do estabelecimento, e/ou para o ambiente, e que
envolva uma ou mais substncias perigosas (artigo 3, n.5).
63

176

acidentes (artigo 3 e 4), e o dever de informao dos potenciais afectados, previamente e


ps-catstrofe66 (artigo8).
A primeira reviso da Directiva Seveso, pela Directiva 96/82, de 9 de Dezembro de 1996,
denominada Seveso II, significou uma profunda alterao relativamente aos mecanismos de
preveno de riscos institudos mais de uma dcada antes.
Desta vez foram os acidentes de San Juan Ixhuatepec, na Cidade do Mxico67, e de
Bophal, na ndia, que explicaram as modificaes do regime de preveno de riscos. Por um
lado, o alargamento do mbito de aplicao da Directiva, antes aplicvel apenas s instalaes
industriais, para os armazns onde sejam guardadas substncias qumicas, mesmo que
situados fora e longe do estabelecimento industrial principal (foi o que aconteceu no caso do
Mxico). Por outro lado, a considerao do ordenamento do territrio como instrumento
importante na garantia do afastamento preventivo entre a populao e as fontes de riscos,
resultou da conscincia das consequncias catastrficas que podem advir do desenvolvimento
incontrolado do fenmeno urbanstico (como em Bophal, onde a populao desprotegida
coexistia com a indstria qumica Union Carbide).
Para alm destas, as alteraes substanciais e mais significativas ao regime anterior vo
todas no sentido de um maior dirigismo, de uma intensificao da vertente precaucional, e de
um reforo da dimenso participativa, resultando, portanto, numa preveno forosamente
mais eficaz.68
Novamente em 16 de dezembro de 2003, na sequncia de trs acidentes industriais que
no puderam ser evitados na Europa, a Directiva Seveso II volta a sofrer alteraes. Foi a
Directiva 2003/105, do Parlamento e do Conselho, que veio retirar consequncias jurdicas
dos trs acidentes. O primeiro acidente considerado foi a exploso de uma fbrica pirotcnica,
em 13 de maio de 2000, que destruiu todo um bairro em Enschede, nos Pases Baixos69 e que
conduziu a uma melhor e mais clara definio de substncias pirotcnicas e explosivas. O
segundo foi o acidente numa mina de ouro, em Baia Mare, na Romnia, tambm no ano
200070 que revelou a necessidade de incluir, no mbito normativo, algumas actividades de
armazenagem e processamento do sector mineiro. O terceiro, de propores mais graves,
resultou de uma exploso de produtos qumicos rejeitados, na fbrica de adubos AZF em
Toulouse, Frana, no dia 21 de setembro de 2001, e na qual morreram 30 pessoas.71 Agora, a
Directiva dedica uma especial ateno ao nitrato de amnio e passa a incluir tambm as
substncias devolvidas fbrica por no cumprirem os requisitos padronizados exigidos.72

66

Alis, deveria ser do conhecimento prvio das autoridades competentes o nmero de pessoas expostas ao risco (artigo 5,
n.1 b) ad initio).
67 Este acidente consistiu numa exploso de gs num terminal de armazenagem da empresa Pemex, em San Juan Ixhuatepec,
no dia 19 de Novembro de 1984, e resultou em cerca de 500 mortos.
68 No plano formal, uma alterao digna de nota foi o aumento do rigor conceitual, distinguindo-se agora perigo (hazard,
danger, peligro, pericolo, gefhar) de risco (risk, risque, riesgo, rischio, risiko). Deste modo, perigo a propriedade
intrnseca de uma substncia perigosa ou de uma situao fsica de poder provocar danos sade humana e/ou ao ambiente
(artigo 3, n6). Diferentemente, risco a probabilidade de que um efeito especfico ocorra dentro de um perodo
determinado ou em circunstncias determinadas (artigo 3, n7).
69 Este acidente matou 23 pessoas, causou ferimentos em cerca de 1000 e destruiu 400 casas no Bairro de Roombeek,
deixando 1250 pessoas desalojadas.
70 Vide supra, nota 16.
71 Na fbrica Azote Fertilisant, pertencente ao grupo petrolfero Total, o nitrato de amnio granulado era armazenado em
montes, sobre o solo. Alm dos 30 mortos, a exploso de 300 toneladas de nitrato de amnio causou ainda cerca de 10 000
feridos, 40 000 desalojados, 2 000 milhes de euros de danos, deixando no local da exploso uma cratera de 10 metros de
profundidade.
72 So os chamados off specs, abreviatura para produtos fora de especificao.
177

4.1. A preveno impositiva


Analisando as principais alteraes introduzidas em 1996 e em 2003, verificamos que ao
regime mais fluido da Directiva Seveso I, em que nem sequer se previam sanes para a
violao dos deveres criados, se contrape agora um regime muito mais impositivo que obriga
os Estados, se verificarem algum incumprimento das obrigaes do operador tanto formais
como substanciais a proibir o funcionamento da instalao. Esta sano drstica ser
aplicada em caso de omisso de qualquer dos deveres previstos (notificar, elaborar planos ou
apresentar relatrios) e ainda sempre que, no plano substancial, considere que as medidas de
preveno dos acidentes graves so manifestamente insuficientes (artigo 17).
Complementarmente, os Estados devem instituir um sistema de inspeco eficaz que
permita controlar, de forma sistemtica, o cumprimento do dever de preveno, sendo que o
nus da prova do cumprimento do operador (artigo 18). Aqui est um exemplo da
dimenso precaucional qual nos referamos antes: a atribuio do nus da prova ao operador
da unidade industrial resulta num regime de proteo reforado, e num efeito evitatrio
alargado.
O contedo e objectivos do relatrio de segurana, assim como os princpios a que deve
obedecer a poltica de preveno de acidentes do industrial, so agora taxativamente definidos
(anexo III, artigo 9, anexo II), passando a haver dois planos de emergncia: internos e
externos73, com objectivos igualmente determinados pela Directiva (artigo 11). Desde 2003 o
relatrio de segurana deve incluir mapas, imagens ou descries equivalentes, mostrando as
reas susceptveis de serem afectadas por tais acidentes com origem no estabelecimento
(anexo II, ponto IV B).
Foi tambm desde 2003 que o prazo para definio de uma poltica de preveno dos
acidentes graves, consubstanciada num documento escrito, de 3 meses tanto para os
estabelecimentos novos como para os existentes (art 7, n.1A).
4.2. A preveno informada e participada
Uma das novidades importantes do regime de preveno de riscos, institudo em 1996, foi um
forte envolvimento do pblico em geral, e sobretudo dos cidados especialmente afectados
pelos riscos industriais, na definio e execuo das polticas de preveno de riscos.
Assim, quanto ao pblico em geral, devem estar disposio, a todo o tempo, o relatrio
de segurana74 (artigo 13, n.4), o inventrio das substncias perigosas (artigo 13, n.6) e, em
geral, todas as informaes75 na posse das autoridades competentes relacionadas com a
preveno de acidentes industriais graves (artigo 20, n.1).
Tambm o pblico deve ser consultado durante a preparao de algumas decises
importantes para a preveno de acidentes: aquando da elaborao dos projetos de novos
estabelecimentos ou da alterao de estabelecimentos existentes; na aprovao de novos
ordenamentos nas imediaes de estabelecimentos existentes (artigo 13, n.5) ou na
73

O operador industrial responsvel pela elaborao, actualizao e operacionalizao dos planos de emergncia internos,
cabendo s autoridades competentes nacionais a elaborao dos planos de emergncia externos, com a colaborao do
operador e a participao do pblico (artigo 8, n.2 b) e 11, n.2).
74 Ressalvadas as excepes previstas na Directiva e que abrangem o sigilo industrial, comercial ou pessoal, a segurana
pblica e a defesa nacional (artigo 13, n.4).
75 Com as excepes da confidencialidade das deliberaes das autoridades competentes e da Comisso, da confidencialidade
das relaes internacionais e da defesa nacional, da segurana pblica, do segredo de justia ou de um processo judicial em
curso, do sigilo comercial ou industrial, incluindo a propriedade intelectual, dos dados e/ou ficheiros pessoais relativos vida
privada de pessoas, e dos dados fornecidos por um terceiro, se este tiver solicitado que permaneam confidenciais (artigo 20,
n.2).
178

elaborao de planos de emergncia externos, onde se prevem medidas a adoptar em caso de


ocorrncia de um acidente cujos efeitos extravasem o permetro da unidade industrial ou dos
seus armazns (artigo 11, n.3).
J os cidados susceptveis de serem afectados por um acidente grave, bem como os
estabelecimentos que recebam o pblico (como escolas e hospitais76) merecem um tratamento
diferenciado, devendo ser periodicamente informados (pelo menos de 5 em 5 anos) sobre as
actividades, os riscos e as medidas de auto-proteo mais adequadas, a adoptar em caso de
emergncia (artigo 13, n.1).
Concretizando um pouco mais, verificamos que estas informaes so sobretudo de
natureza substancial e incluem explicaes, em termos simples, sobre as actividades
desenvolvidas no estabelecimento, sobre a natureza dos riscos (incluindo os seus efeitos
potenciais na populao e no ambiente), sobre a designao comum das substncias perigosas,
e, claro, sobre as medidas que a populao afectada deve tomar e sobre o comportamento que
deve adoptar em caso de acidente grave, nomeadamente o nus de colaborar com os servios
de emergncia, acatando instrues ou pedidos emanados por aqueles servios na ocorrncia
de uma catstrofe.77
Mas tambm esto includas algumas informaes a que chamaramos de reforo: a
confirmao da existncia de um plano de emergncia externo e a confirmao de que sobre
o operador que impende o dever de tomar as medidas adequadas (nomeadamente contactar os
servios de emergncia).
Por fim, incluem-se ainda informaes procedimentais particularmente teis, como o
modo como a populao afectada ser alertada e informada em caso de acidente grave, a
identificao da pessoa que presta as informaes e o modo de obteno de quaisquer
informaes relevantes.
4.3. A preveno atravs do ordenamento do territrio
J tnhamos realado antes que um dos aspetos mais interessantes do novo regime, institudo
em 1996, era a configurao do ordenamento territorial como instrumento eficaz de preveno
dos riscos. Vamos agora debruar-nos com mais ateno sobre as potencialidades deste
instrumento na preveno dos riscos com incidncias territoriais.
Nesta acepo, os riscos com incidncias territoriais, que tanto podem ser riscos
tecnolgicos como naturais, so aqueles que podem estar na origem de catstrofes que
afectam zonas do territrio que, embora amplas, so previsveis e tendencialmente
delimitveis. So os riscos indeterminados quanto ao tempo, mas determinados quanto ao
local. Por outras palavras: podemos no saber quando ocorrem, mas que, se ocorrerem,
sabemos onde ser, pelo menos, aproximadamente. So riscos que tm um epicentro, rodeado
de zonas gradualmente menos afectadas, medida que nos afastamos do local onde o acidente
se faz sentir mais intensamente. o caso das zonas vizinhas78 de um estabelecimento
industrial, relativamente a acidentes industriais; dos terrenos confinantes com vias de
comunicao, em relao a acidentes de transporte; mas tambm das zonas litorais, em
relao a tsunamis; das zonas ribeirinhas inundveis, em relao a cheias; das imediaes de
um vulco, relativamente a erupes vulcnicas, etc.. Aqui o ordenamento territorial funciona

76

Este aditamento resultou das alteraes introduzidas, em 2003, pela Directiva 2003/105.
Cabe ao Estado inspeccionar o cumprimento deste dever informativo (artigo 18, n. 1 in fine).
78 Naturalmente no nos referimos aqui aos vizinhos civis (protegidos pelo artigo 1346 do Cdigo Civil), mas aos vizinhos
ambientais, na aceo de Gomes Canotilho (1994).
77

179

para garantir afastamentos entre as fontes de risco, por um lado, e a populao, ou os


equipamentos sensveis, ou valores patrimoniais ou ecolgicos elevados, por outro.
A estes, contrapem-se os riscos que no tm efeitos territoriais to claros (como as
ondas de frio ou de calor e as secas) ou cujo mbito territorial, embora delimitado,
completamente imprevisvel antes da ocorrncia da catstrofe (como pragas de insectos ou
colises de meteoritos). Estes riscos, que afectam reas que ns no conseguimos, de
antemo, determinar, no so susceptveis de ser prevenidos atravs de medidas de
ordenamento territorial, ainda que no seja completamente absurdo ter estes riscos em
considerao nas tomadas de deciso relativas ao ordenamento do territrio. Aqui o
ordenamento territorial funciona para garantir aquilo que o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio (PNPOT) chama a equidade territorial,79 quanto localizao,
no territrio, de certas infra-estruturas que se possam considerar importantes na mitigao dos
efeitos das catstrofes no territorializadas. Por exemplo, seria importante garantir a
existncia de uma rede de recintos pblicos climatizados (aquecidos no Inverno e refrigerados
no vero) cobrindo todo o territrio nacional, sendo a densidade da rede, naturalmente,
proporcional densidade populacional e at ao carcter mais ou menos vulnervel da
populao.
Esta obrigao de considerar o contexto est bem visvel no dever de o relatrio de
segurana descrever as zonas susceptveis de ser afectadas por um acidente grave (anexo IIIIC) e no dever de o operador notificar as autoridades competentes, quanto aos elementos
susceptveis de causar um acidente grave ou de agravar as suas consequncias na rea
circundante do estabelecimento (artigo 6, n.1 g)).
Assim, o afastamento preventivo, como tcnica para evitar ou minimizar os danos em
caso de riscos territoriais, pode resultar de decises de ordenamento do territrio (para
instalaes novas) ou de outras medidas tcnicas (para instalaes existentes).
Comeando pelas decises de ordenamento territorial, estas consistem no respeito das
distncias adequadas entre novos estabelecimentos perigosos e zonas j afectadas a usos
incompatveis, chamemos-lhes zonas pr-existentes incompatveis.
As zonas pr-existentes incompatveis podem s-lo em funo de dois critrios: a
importncia e sensibilidade dos bens jurdicos protegidos nessa zona, ou ento o perigo
inerente s actividades a desenvolvidas.
No primeiro caso, esto as zonas mencionadas no artigo 12, n.1 c) ab initio:
a) As zonas residenciais, porque l vivem pessoas e a probabilidade de uma acidente
afectando uma zona residencial causar perdas significativas de vidas humanas elevada.
b) As vias de comunicao, porque elas so infra-estruturas de primeira necessidade,
fundamentais para o funcionamento da sociedade e at para mitigao dos efeitos de um
acidente (nomeadamente para chegada das foras de socorro).
c) Os edifcios e zonas de utilizao pblica, incluindo zonas de recreio e lazer (aditada
em 2003), onde no s provvel que se encontre um nmero significativo de pessoas,
enquanto utentes do espao pblico, mas tambm difcil identificar esses utentes a priori
com vista a proporcionar-lhes formao adequada sobre medidas de auto-proteo, enquanto
potenciais afectados.
d) As zonas naturais de interesse particular (zonas provavelmente classificadas) ou com
caractersticas particularmente sensveis (mesmo que no classificadas).
79

a Lei n. 58/2007 de 4 de setembro, que aprova o PNPOT, que, no artigo 5., define, como objectivo estratgico para
Portugal, no quadro referencial de compromissos das polticas com incidncia territorial: assegurar a equidade territorial no
provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a universalidade no acesso aos servios de interesse geral,
promovendo a coeso social.
180

No segundo caso, esto as zonas referidas no 12, n.1 c) in fine:


Estas so as zonas onde j esto localizadas uma ou mais instalaes desenvolvendo
actividades idnticas s projectadas ou lidando com substncias susceptveis de reagir com
aquelas. So zonas onde muito provavelmente se iriam desenvolver sinergias negativas,
sobretudo em caso de acidente industrial numa delas, e s quais a Directiva chama, em
linguagem prosaica mas sugestiva, efeito de domin.80
Na utilizao do ordenamento do territrio como instrumento de preveno de riscos
territoriais, a preveno do efeito de domin vem complementar a poltica de afastamentos.
Pela primeira vez se toma conscincia de que so incompatveis no s as zonas onde se
localizem bens jurdicos importantes e sensveis, como as zonas densamente povoadas, ou
aquelas onde se encontrem equipamentos infra-estruturais estratgicos, ou elementos
patrimonialmente importantes ou valores ecolgicos merecedores de proteo acrescida.
Incompatveis so tambm as zonas industriais onde se localizem estabelecimentos
desenvolvendo actividades com recurso a substncias qumicas81 que possam reagir
mutuamente. No se trata aqui de proteger os valores j existentes na zona, mas apenas de
evitar que um acidente numa das instalaes possa ver os seus efeitos amplificados pela
reaco com o outro estabelecimento prximo, assumindo o acidente, propores ainda mais
catastrficas e de difcil controlo.
Em suma, agrupamentos de actividades perigosas a funcionar no mesmo local,
coexistindo geograficamente umas com as outras, so situaes a evitar. Exemplificando:
acantonar, numa mesma zona industrial, estabelecimentos de pirotecnia e indstrias qumicas
de produo de trinitroglicerina uma mistura potencialmente explosiva, no s em sentido
figurado mas tambm em sentido real.
Tratando-se de estabelecimentos existentes, se a localizao no for a mais ideal, pela
proximidade aos valores protegidos, o ideal seria a re-localizao da actividade, considerando,
na escolha do novo local, as actividades pr-existentes e as caractersticas intrnsecas do
prprio local, de forma a respeitar os afastamentos necessrios. Porm, em muitos casos
compreensvel que no seja tecnicamente possvel ou economicamente vivel 82 a relocalizao da actividade, como ser o caso de uma instalao industrial em cuja localizao
foi tida em conta a proximidade das matrias-primas. Pensemos, por exemplo, no caso de uma
instalao de extraco mineral (sejam minerais fsseis, como o carvo ou o petrleo, sejam
outros minerais metlicos ou no metlicos) a qual no poder seno ficar situada por cima da
jazida que pretende explorar. Nestas situaes, o mesmo princpio do afastamento preventivo
obriga promoo de medidas tcnicas complementares (artigo 12 n.1 c) e 5), dando
origem no a um afastamento geogrfico, mas a um afastamento dito tcnico.83 O
afastamento tcnico envolve a aplicao de tcnicas de engenharia que promovam o
isolamento da actividade perigosa em relao ao ambiente exterior. A nvel industrial, para
preveno de fugas de substncias contaminantes, so utilizadas medidas como o

No artigo 8, sob a epgrafe efeito de domin, a Directiva exige a identificao dos estabelecimentos ou grupos de
estabelecimentos em que a probabilidade e a possibilidade ou as consequncias de um acidente grave podem ser maiores,
devido localizao e proximidade destes estabelecimentos e dos seus inventrios de substncias perigosas.
81 irrelevante saber se a substncia qumica utilizada como matria-prima, como reagente ou como agente de limpeza ou
se gerada como produto, subproduto ou resduo.
82 Embora este seja o exemplo mais ilustrativo, no podemos deixar de notar que, no caso concreto, e salvo algumas
excepes, as actividades de extrao mineral tm sido excludas do mbito de aplicao das Directivas Seveso.
83 No caso dos aterros de eliminao de resduos slidos, o afastamento tcnico dos resduos conseguido atravs da
utilizao de telas para impermeabilizao inferior do local do aterro, atravs da utilizao de materiais de cobertura diria
para conteno dos resduos, pela drenagem e recolha de gases e lixiviados para proteo atmosfrica e hidrulica, e pela
criao de ecrs arbreos para isolamento visual.
80

181

encapsulamento de mquinas, a construo de sarcfagos de beto, a aplicao de bacias de


reteno ou a despressurizao de laboratrios.84
4.4. A preveno colectiva na Europa
Um dos pontos nevrlgicos do sistema preventivo institudo pelas Directivas Seveso consiste
na transmisso da informao relativa a qualquer acidente ocorrido nos estabelecimentos
abrangidos, primeiro pelo operador ao Estado e depois pelo Estado Comisso Europeia
(artigo 15), a qual se encarrega, por sua vez, de fazer chegar a informao relevante a todos
os restantes Estados Membros para que sejam retiradas as devidas ilaes relativas s
insuficincias e pontos fracos do sistema institudo (artigo 19). Com este mtodo de rectroalimentao positiva (ou aprender com a experincia), expectvel que a preveno de riscos
passe a ser mais eficaz de futuro.
Porm, o funcionamento do sistema depende do escrupuloso cumprimento do dever de
reportar acidentes por todos os envolvidos e, infelizmente, em caso de acidente, nem os
receios do incumprimento do dever de reportar so infundados, nem baixa a probabilidade
de ocorrer um pacto de silncio entre o operador industrial e o Estado. Desde a proteo da
imagem de mercado da empresa preocupao do operador at preservao da imagem
do prprio pas, por exemplo como destino turstico seguro preocupao do Estado
pode verificar-se uma convergncia de interesses na desvalorizao de pequenos acidentes
qualificados como pouco graves, e portanto no reportados.
Para evitar este verdadeiro desperdcio de uma oportunidade de ouro para prevenir a
ocorrncia de novos riscos em condies idnticas, e em instalaes similares, noutros
Estados-Membros, a Europa considerou fundamental a concretizao de critrios de
notificao de acidentes Comisso Europeia.85
Estes critrios no se prendem com a ocorrncia em si mesma (por exemplo a magnitude
do fogo, a intensidade da exploso ou o nmero de metros cbicos de lquido derramado) mas
antes tomam em considerao o tipo e a gravidade dos danos resultantes do acidente. Os tipos
de danos relevantes podem ser humanos, ecolgicos, patrimoniais, danos em infra-estruturas e
quaisquer danos fora das fronteiras nacionais.
Desta forma, devero ser reportados os acidentes envolvendo substncias qumicas que
causem os seguintes danos humanos directos ou indirectos: um morto; seis feridos no interior
do estabelecimento e hospitalizados pelo menos, durante 24 horas; uma pessoa situada no
exterior do estabelecimento hospitalizada pelo menos, durante 24 horas; alojamentos no
exterior do estabelecimento danificados e inutilizveis devido ao acidente ou
evacuao/confinamento de pelo menos 250 pessoas durante mais de duas horas.86
84

Algumas destas medidas esto previstas na legislao sobre a preveno e controlo integrados da poluio ou sobre a
utilizao confinada de micro-organismos geneticamente modificados, outras foram usadas pontualmente para minimizar a
contaminao resultante de acidentes industriais graves. A utilizao deste tipo de medidas est muito desenvolvida na gesto
de resduos, sendo utilizadas, no confinamento dos resduos, medidas muito variadas, que vo desde as geomembranas
sintticas e mantas de geotextil para impermeabilizao inferior, at s redes de captao e tratamento de biogs e lixiviados.
George Tchobanoglous e Frank Kreith descrevem-nas em pormenor na obra Handbook of Solid Waste Management,
McGraw Hill, 2002.
85 Mesmo relativamente s situaes em que excepcionalmente, se permite aos Estados restringir as informaes requeridas
nos relatrios de segurana, desde que se demonstre, de forma satisfatria, que as substncias especficas presentes no
estabelecimento ou que partes do prprio estabelecimento no so susceptveis de criar um perigo de acidente grave (artigo
9, n.6 a)), a Comisso Europeia preferiu no correr riscos e jogar pelo seguro e aprovou uma Deciso relativa a critrios
harmonizados para a concesso de isenes (Deciso 98/433, de 26 de junho de 1998).
86 A Directiva fala em evacuao ou confinamento de pessoas durante mais de 2 horas, mas multiplicando as pessoas pelas
horas o valor dever ser, pelo menos, igual a 500. Esta formulao da directiva suficientemente flexvel para poder
preencher os requisitos de vrias formas, bastando fazer clculos. So pelo menos 250 pessoas evacuadas ou confinadas
182

Quanto aos danos em infra-estruturas, relevante a interrupo dos servios de gua


potvel, electricidade, gs ou telefone que afecte 500 pessoas durante duas horas ou mais.87
Tratando-se de prejuzos imediatos no ambiente, so relevantes os seguintes valores:
danos permanentes ou a longo prazo causados em meio hectare ou mais de um habitat
terrestre importante do ponto de vista do ambiente ou da conservao e protegido pela lei; ou
10 hectares ou mais de um habitat mais amplo, incluindo terrenos agrcolas; ou danos
significativos ou a longo prazo causados a habitats de guas de superfcie ou a habitats
marinhos: 10 quilmetros ou mais de um rio, canal ou ribeiro, um hectare ou mais de um lago
ou tanque, dois hectares ou mais de um delta, dois hectares ou mais de uma zona costeira ou
do mar; ou danos significativos causados a um hectare ou mais de um aqufero ou a guas
subterrneas.
Quanto a danos materiais, so relevantes para efeito de notificao, os danos avaliados
em dois milhes de euros ou mais no estabelecimento, ou meio milho de euros no exterior do
estabelecimento.
Por fim, so relevantes quaisquer danos alm-fronteiras, independentemente da natureza
humana ou ecolgica do dano, independentemente do preenchimento de limiares mnimos, e
independentemente de afectarem espaos internacionais ou simplesmente o territrio de outro
Estado membro ou no membro da Unio Europeia.
Naturalmente que uma definio to matemtica dos danos relevantes, comportaria o
risco de manipulao dos dados para escapar ao dever de notificao. Consciente disso, o
Conselho, sob proposta da Comisso, consagrou uma vlvula de escape do sistema, criando o
conceito jurdico de quase acidentes.
Tal como os acidentes, os quase acidentes so acontecimentos fortuitos que, apesar de
no atingirem os limiares mnimos de notificao Comisso Europeia, apresentam um
interesse tcnico especfico para a preveno de acidentes graves e para a limitao das
respectivas consequncias. So danos como, por exemplo, cinco (e no seis) feridos no
interior do estabelecimento hospitalizados durante 20 (e no 24) horas, ou danos em 9 (e no
10) quilmetros de um rio, ou 490 mil euros (e no meio milho) de danos no exterior do
estabelecimento.
Tal como os acidentes, os quase acidentes no s devem ser objecto de notificao
Comisso Europeia (anexo VI, n.2), mas tambm comportam outras consequncias jurdicas,
como por exemplo o dever de reviso e actualizao do relatrio de segurana (artigo 9,
n.5).

5. O Estado de Direito Ambiental e o dever de preveno dos riscos


tecnolgicos
A tipificao dos acidentes legalmente considerados como graves tem duas grandes
vantagens: primeiro, a vantagem da generalizao da experincia na gesto de acidentes, a
duras penas adquirida, na sequncia da anlise das causas de um acidente industrial que tenha
ocorrido num dos vinte e sete Estados; depois, a vantagem de proporcionar um padro
europeu uniforme de aferio da gravidade das catstrofes.

durante duas horas, ou 500 pessoas durante 1 hora, ou 1000 pessoas durante 30 minutos, ou 2000 pessoas durante 15m, etc.,
etc..
87 Mais uma vez, multiplicando as pessoas pelas horas o valor dever ser, pelo menos, igual a 1000, pelo que, similarmente,
so pelo menos 500 pessoas sem gua, electricidade, gs ou telefone durante duas horas, ou 1000 pessoas durante uma hora,
ou 2000 pessoas durante 30 minutos, ou 4000 pessoas durante 15m, etc..
183

Por isso, consideramos que o anexo VI da Directiva Seveso II, alm de evitar
disparidades nos critrios de avaliao da gravidade, importante sobretudo por representar
uma densificao exemplificativa dos acidentes que, nos Estados de Direito Ambiental,
devem ser prevenidos. A lista de critrios de notificao de acidentes corresponde, portanto, a
uma definio, preto no branco, dos limiares de tolerncia exigidos pela sociedade de risco,
acima dos quais os Estados tm o dever de agir, prevenindo os riscos.
Desta forma, fazemos uma aproximao ao contedo dos riscos que devem ser
prevenidos, nos Estados de Direito Ambiental, tomando como base, no a fonte dos riscos,
mas os seus efeitos.
Portanto, uma primeira resposta nossa pergunta que riscos devem ser prevenidos?
ser: devem ser prevenidos todos aqueles riscos que resultem de acidentes industriais
associados a substncias qumicas perigosas e cujos efeitos assumam contornos graves (na
linha dos exemplificados na Directiva Seveso).
Porm, entendemos que esta uma interpretao demasiado restritiva, na medida em que
existem bons fundamentos para ir bastante mais longe na definio do contedo do dever de
preveno de riscos pelos Estados de Direito Ambiental.
Um dos fundamentos a Directiva 2004/35 de 2004, sobre a responsabilidade ambiental
em termos de preveno e reparao de danos ambientais.
O outro a Directiva Inundaes, de 2008. Directiva 2007/60, de 23 de Outubro de 2007,
ainda no transposta para o ordenamento jurdico interno Dever s-lo at 26 de Novembro de
2009.
A preveno de riscos atravs da Directiva 2004/35
Quanto Directiva 2004/35, sobre a responsabilidade ambiental, ela ajuda-nos a avanar um
pouco mais na compreenso do contedo do dever de preveno pelos Estados de Direito
Ambiental na medida em que ela contm critrios de avaliao da gravidade dos danos a
evitar.
Aqui verificamos que, desta vez, no para efeitos de reporte Comisso Europeia que
surge a preocupao de tipificar o rol dos danos88 a evitar, mas como critrio de densificao
do conceito de danos com efeitos significativos adversos em relao aos quais devem ser
adoptadas medidas de preveno, prioritariamente pelo operador (artigo 5, n.1) ou
subsidiariamente pelo Estado (artigo 5, n.3 d)) ou por terceiros actuando por conta do Estado
(artigo 11, n.3).
No entanto, apesar de o propsito tipificador ser idntico, a abordagem totalmente
diferente daquela que o legislador europeu adoptou em 1996, aquando da reviso da Directiva
Seveso. Se, no primeiro caso, a opo consistiu quantificar os danos que implicam a
classificao de um acidente como grave, no segundo a soluo consiste em definir critrios
mensurveis de avaliao objectiva dos danos. Relativamente aos danos ambientais considerase agora o nmero de indivduos89, a sua densidade ou a rea ocupada, o papel dos indivduos
em causa ou da zona danificada em relao espcie ou conservao do habitat, a raridade
da espcie ou do habitat, a capacidade de propagao da espcie, a sua viabilidade ou a
capacidade de regenerao natural do habitat, a capacidade das espcies ou do habitat de
recuperar dentro de um prazo curto aps a ocorrncia dos danos, sem qualquer outra
interveno alm de um reforo das medidas de proteo, at um estado conducente, apenas
Os danos so considerados como uma alterao adversa mensurvel, de um recurso natural ou a deteriorao mensurvel
do servio de um recurso natural, quer ocorram directa ou indirectamente (artigo 2, n. 2 da Directiva).
89 Exemplares representativos da fauna ou da flora.
88

184

em virtude da dinmica das espcies ou do habitat, a um estado considerado equivalente ou


superior ao estado inicial.
Curiosamente, apesar de a Directiva sobre a responsabilidade ambiental ter um mbito de
proteo muito inferior s Directivas anteriores, destinando-se apenas proteo das espcies,
dos habitats, das guas e dos solos (com excluso do Homem, da sade humana, dos factores
climticos e da paisagem), encontramos, mesmo assim, uma referncia sade humana como
indicador indirecto da gravidade dos danos ambientais: os danos com efeitos comprovados
para a sade humana devem ser classificados como danos significativos (anexo I, pargrafo
6). Desta disposio resulta que, mesmo que da anlise dos efeitos sobre as espcies, os
habitats, ou outros receptores ambientais, no resultem dados concludentes, se a sade
humana puder ser afectada, no haver dvidas em qualificar os danos ambientais como
graves.
Outro aspeto interessante da nova forma de materializao dos riscos a abordagem
negativa. Com efeito, a Directiva, caracteriza alguns danos que no tm de ser classificados
como danos significativose que, de uma maneira geral, so os danos resultantes de causas
naturais ou naturalmente reversveis a curto prazo.90
Trata-se, no fundo, de um mtodo mais flexvel e realista, mais respeitador do princpio
da subsidiariedade, mas que, obviamente, dificulta o controlo da interpretao, feita pelos
Estados, quanto gravidade dos danos a ter em considerao, tornando tambm o papel da
Comisso Europeia, nesta verificao, mais complexo.
Em suma, estas so as razes para uma primeira extenso lgica, que nos levam a
defender o alargamento do dever de preveno de riscos pelos Estado de Direito Ambiental.
Devem ser prevenidos no s os riscos decorrentes das actividades e substncias tipicamente
identificadas nas Directivas Seveso, mas, analogamente, os riscos de todas as outras
actividades que apresentem riscos comparveis de danos significativos. Os exemplos so
variados, e vo desde as actividades de transporte de substncias perigosas, deposio de
resduos, desde a extraco mineira produo de energia nuclear, etc., na medida em que
sejam igualmente susceptveis de estar na origem de processos incontrolados com
consequncias graves como exploses, fugas, derrames, incndios, etc..
E com efeito, se acidentes de semelhante gravidade, com incidncias ambientais
idnticas, podem resultar tambm de outras actividades humanas, de carcter mais ou menos
tecnolgico, embora no reguladas pelas Directivas Seveso, no podemos deixar de
reconhecer, que tambm em relao a estes, o estado de Direito Ambiental tem um dever de
preveno com idntica intensidade.

6. A preveno dos riscos naturais


Os riscos aos quais at agora temos aludido so os riscos tecnolgicos, riscos de origem
humana, cujos processos desencadeadores melhor conhecemos e, por isso, melhor
conseguimos controlar.
J antes tnhamos dito que, por contraposio a estes, os riscos ditos naturais seriam
inelutveis e, portanto, inevitveis. Ao Homem no restaria seno a convico da sua

[] As variaes negativas inferiores s flutuaes naturais consideradas normais para a espcie ou habitat em causa; as
variaes negativas devidas a causas naturais ou resultantes de intervenes ligadas gesto normal dos stios, tal como
definidas nos registos do habitat ou em documentos de fixao de objectivos, ou tal como eram anteriormente efectuadas por
proprietrios ou operadores, os danos causados a espcies ou habitats sobre os quais se sabe que iro recuperar, dentro de um
prazo curto e sem interveno, at ao estado inicial ou que conduza a um estado que, apenas pela dinmica das espcies ou do
habitat, seja considerado equivalente ou superior ao estado inicial (anexo I, in fine).
90

185

impotncia perante as foras da Natureza e da sua incapacidade de previso e de preveno


das catstrofes naturais.
Foi aqui que, com a assuno da nova dimenso ambiental pelos Estados de Direito
Social, se operou uma mudana de paradigma.
Primeiro, pelo reconhecimento de que h actividades humanas que, apesar de serem
desenvolvidas por cientistas, especialistas e peritos, e apesar de serem voluntariamente
iniciadas, podem gerar reaces que facilmente escapam ao controlo humano. Estamos a
pensar, sobretudo, na manipulao de organismos geneticamente modificados para utilizao
agrcola, nas nanotecnologias para produo de biomateriais e na produo de energia nuclear
por fisso de tomos de urnio.
Em segundo lugar, porque a evoluo dos conhecimentos cientficos fez com que mesmo
catstrofes puramente naturais como os terramotos sejam relativamente antecipveis.
Desde que os sistemas de alerta e os mecanismos de reaco estejam institudos, possvel
adoptar, em tempo til, medidas individuais e comportamentos colectivos que neutralizem ou
minimizem os danos.
Alm disso, a confirmao de que muitas das catstrofes que se supunham puramente
naturais tm afinal, pelo menos indirectamente, uma origem humana. Confirmando o adgio
de que quem semeia ventos, colhe tempestades, verificamos que as profundas alteraes
operadas pela presena do Homem no Planeta, tm prejudicado os finos equilbrios naturais,
dando origem a novos riscos ambientais, mais previsveis e evitveis do que o clssicos riscos
naturais. o caso, antes de mais, das inundaes, mas tambm dos furaces e tufes, cuja
frequncia e intensidade aumentam proporcionalmente s alteraes climticas
antropognicas; tambm o caso dos incndios florestais resultantes de queimadas agrcolas e
de prticas silvcolas desordenadas; , por fim, o caso da destruio dos recifes de coral, tanto
pela poluio hdrica dos rios e dos mares, como pela reduo da matria orgnica que aflui s
zonas costeiras em virtude da desflorestao.
Em suma, cada vez menos h fenmenos naturais de carcter excepcional, inevitvel e
irresistvel,91 e a clssica distino entre riscos naturais e tecnolgicos, embora ainda permita
destrinar determinadas ocorrncias, quanto sua origem eminentemente natural ou
predominantemente humana, deixa de ser aplicvel a um nmero crescente de casos, na
medida em que os novos riscos resultam da concorrncia de causas naturais e no naturais.
o que acontece em muitos dos acidentes climticos: tornados e tufes, secas e inundaes so
riscos nos quais convergem, em diferentes propores, agentes naturais e antropognicos.
Todavia, sejam de origem natural, tecnolgica ou mista, os novos riscos comportam
consequncias identicamente catastrficas para o Homem e para o Planeta, e um dever do
Estado de Direito Ambiental preveni-las.
Ora, a Directiva inundaes precisamente a confirmao deste entendimento, ao impor
aos Estados o dever de adoptar, a ttulo preventivo e de forma sistemtica, medidas
estratgicas de avaliao e gesto de riscos de inundao.
Com efeito, os planos de gesto do risco de inundao, devem ser elaborados para todas
as bacias hidrogrficas, sub-bacias hidrogrficas ou zonas costeiras, em relao s quais a
concretizao de tais riscos [de inundao] se pode considerar provvel (artigo 5, n.1) e
abrangem todos os aspetos da gesto dos riscos de cheia e inundaes provocadas pelo mar,
centrando-se na preveno, proteo e preparao (artigo 7, n.3).

91

A expresso usada na Directiva 2004/35, de 21 de Abril de 2004, relativa responsabilidade ambiental em termos de
preveno e reparao de danos ambientais, no artigo 4, n.1 b) quando enumera os danos ambientais no abrangidos pelo
seu mbito de aplicao.
186

7. O Estado de Direito Ambiental e o dever de prevenir todos os riscos


prevenveis
Estamos assim em condies de ensaiar uma segunda aproximao questo de saber que
riscos devem os Estados de Direito Ambiental prevenir devem ser prevenidos todos os
riscos previsveis e prevenveis, e que comportem consequncias graves, para o Homem ou
para o Ambiente.
Para determinar a extenso do dever de preveno de riscos pelos Estados de Direito
Ambiental, crucial ento saber se os fenmenos desastrosos que pretendemos evitar
(independentemente da sua origem tecnolgica, natural ou mista) so previsveis e
prevenveis.
Serem prevenveis significa que a adoo de aces previamente verificao do
acidente, visando evitar a sua ocorrncia ou minimizar os seus efeitos, no s possvel,
como eficaz.92
Acontece que os riscos mais prevenveis so especialmente os territoriais, na acepo que
expusemos no ponto 4.3., ou seja, aqueles que afectam parcelas determinadas e determinveis
do territrio, embora em momentos indeterminados. Os meios de prevenir a ocorrncia do
acidente, tal como j referimos, so, nomeadamente, os afastamentos preventivos, admitindo
que quanto mais longe se estiver do epicentro dos riscos, menores sero os danos sofridos.
Claro que o afastamento pode no ser uma medida to simples como pode parecer primeira
vista, sobretudo quando h populaes ou actividades tradicionalmente instaladas na zona
potencialmente afectada, e principalmente quando estamos a falar da deslocao de
comunidades inteiras ou at de toda a populao de um pas.93
Por fim, serem previsveis significa que a sua ocorrncia pode ser antecipada ou
antevista. Ora, como j vimos, previsveis so sobretudo os riscos de origem humana, cujos
processos desencadeadores melhor conhecemos; mas previsveis so tambm os riscos de
origem natural que, pela sua repetitividade se tornem, em certa medida, antecipveis.
Podemos no saber exactamente ou sequer aproximadamente quando ocorrer uma
grande inundao, mas sabemos que em mdia, de cem em cem anos, o rio transborda e atinge
nveis histricos. Seguindo as palavras do juiz Botjan M. Zupani, do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem, [] a mentalidade civilizada, mais sria [ a] que encara a
causalidade num quadro probabilstico.94 Na falta de certezas absolutas, o Direito tem que
bastar-se com certezas probabilsticas, as quais no deixam de ser tambm certezas
cientficas.
Mais uma vez, a Directiva 2007/60/CE, de 23 de Outubro de 2007, relativa avaliao e
gesto dos riscos de inundaes, o exemplo paradigmtico desta abordagem, mais
probabilstica do que determinstica, na preveno dos riscos.

92

Para uma interveno eficaz aps a deflagrao da catstrofe, a Deciso do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, que
estabelece um mecanismo comunitrio destinado a facilitar uma cooperao reforada no quadro das intervenes de socorro
da Proteco Civil, prev a criao de um Centro de Informao e Vigilncia capaz de reagir imediatamente 24 horas por dia,
de um sistema comum e fivel de comunicao e de informao de emergncia, de registos e divulgao dos ensinamentos
extrados das intervenes realizadas, de programas de formao, etc..
93 Esta a situao em que esto a Repblica do Vanuatu e o Reino do Tuvalu, ambos Estados do Pacfico Sul, cujo territrio
corre o risco de desaparecer sob as guas ocenicas em virtude da subida do nvel mdio do mar. As migraes foradas de
refugiados climticos, para fora do seu pas, sem previso de retorno, so um problema complexo, e infelizmente j actual,
com relevncia internacional crescente, e com o qual esto confrontados os respetivo governos e que envolvem negociaes
com os grandes Estados vizinhos: Austrlia e Nova Zelndia.
94 Caso Baia Mare, proferido em 27 de Janeiro de 2009, no processo Tatar contra Romnia, a propsito da recusa do Tribunal
quanto ao reconhecimento do nexo de causalidade entre o acidente ocorrido nas minas Aurul e os problemas de sade
sentidos pelos Srs. Vasile Gheorghe Tatar e Paul Tatar.
187

Apenas dois exemplos servem para demonstrar o probabilismo subjacente a toda a


construo da Directiva Inundaes:
1) Na avaliao preliminar do risco de inundao, os Estados devem elaborar uma
descrio das inundaes ocorridas no passado que tenham tido impactos negativos
importantes na sade humana, no ambiente, no patrimnio cultural e nas actividades
econmicas, nos casos em que continue a existir uma probabilidade significativa de
inundaes semelhantes voltarem a ocorrer no futuro () (artigo 4, n.2. Itlico nosso).
2) As cartas de zonas inundveis devem cobrir as zonas geogrficas susceptveis de ser
inundadas, de acordo com os seguintes cenrios: a) fraca probabilidade de cheias ou cenrios
de fenmenos extremos; b) probabilidade mdia de cheias (periodicidade provvel igual ou
superior a 100 anos); c) probabilidade elevada de cheias, quando aplicvel (artigo 6, n.3.
Itlico nosso).
de notar que no a fraca probabilidade de ocorrncia que dispensa as autoridades
competentes de adoptar medidas preventivas. Mesmo as zonas em que a probabilidade de
sofrer inundaes seja baixa, com uma periodicidade inferior a 200 ou 300 anos esto
abrangidas pelo dever de elaborar cartografia adequada preveno de riscos. A razo
simples: no podemos dar-nos ao luxo de esperar e de nos enganarmos!, como diziam os
representantes dos Governos dos Estados Membros reunidos no Conselho, em 1993.95
Por outro lado, os riscos naturais aos quais nos referimos, podem at ser riscos
relativamente imprevisveis quanto ao quando, mas, na generalidade dos casos, sero
bastante previsveis quanto ao onde.
A importncia do papel do Estado na garantia dos afastamentos necessrios resulta do
facto de muitas destas serem zonas apetecveis para a instalao de actividades humanas, seja
pela qualidade dos solos (caso das zonas inundveis e vulcnicas) pela disponibilidade de
gua (zonas inundveis), pela boa acessibilidade natural, pela qualidade paisagstica, pela
riqueza e diversidade faunstica e florstica e pelo interesse turstico.96
Mesmo no mbito dos riscos tecnolgicos, a imprevisibilidade do quando e
previsibilidade do onde so as razes pelas quais, durante as discusses pblicas acerca da
segurana ou insegurana de uma instalao industrial, afirmaes cientificamente
comprovadas sobre a nfima probabilidade de ocorrncia de um determinado acidente, no so
suficientes nem servem para descansar os vizinhos de um estabelecimento industrial perigoso.
Com efeito, mesmo que as probabilidades sejam to baixas como uma em um bilio 97, os
vizinhos sabem que, se algo acontecer, quem vai estar l, a sofrer o acidente na pele e no
patrimnio, so eles (Davy, 1997), o que explica, de certo modo, os comportamentos
nimbyistas.98
por esta razo que defendemos que, nas polticas pblicas viradas para a preveno de
riscos, a eficcia das aces preventivas no deve ofuscar a justia social das medidas
preventivas. Conhecidos que so os dados estatsticos relativos real proximidade vivencial
entre os riscos e as populaes mais vulnerveis (Cutter, 2006), imperioso tomar medidas
95

Quinto programa comunitrio de poltica e ao relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentvel, aprovado
pela Resoluo do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados Membros reunidos no Conselho, em 1 de
Fevereiro de 1993 (93/C 138/01).
96 A apetncia humana pelas zonas inundveis reconhecida nos planos de gesto de bacias hidrogrficas. A ttulo de
exemplo, veja-se o captulo 5 do Decreto-Regulamentar n.16 de 2001, de 5 de dezembro, que aprova o plano de bacia
hidrogrfica do Guadiana, a propsito das articulaes com o ordenamento do territrio.
97 Alm de que, quando h riscos muito graves envolvidos, as pessoas tm alguma dificuldade em considerar os nmeros
racionalmente, pelo que ser um em mil, ou um em um milho ou em um bilio faz pouca diferena na moderao dos receios
dos potenciais afectados (Sunstein, 2005: 58).
98 Not in my backyard uma sigla anglosaxnica muito usada para referir um sindroma social de rejeio de determinadas
instalaes, reconhecidas como teis e necessrias, mas que geram incmodos de vizinhana
188

para inflectir esta tendncia e evitar a fatal coexistncia. Se sabemos que so os pobres e os
desfavorecidos que mais sofrem, nesta circunstncia, seja pela maior proximidade fsica e
geogrfica ao foco do acidente99, seja pela dificuldade de recuperar pelos seus prprios meios
aps a catstrofe (resilincia), a que o Estado deve intervir prioritariamente.
Mas a justia das medidas preventivas, qual nos referimos, comporta ainda outras
dimenses:
a) Uma dimenso de justia espacial, na medida em que, na preveno de riscos no
podemos ser mopes, ao ponto de s ver o que est perto, recusando-nos a ver o que est
longe. Muitas catstrofes ocorridas em zonas recnditas do Planeta so simplesmente
ignoradas, se no tiverem a graa meditica que as faa sair do anonimato.
b) Uma dimenso de justia temporal, pois no podemos sobrevalorizar os danos actuais
e ignorar os danos futuros, sobretudo quando os danos futuros parecem comportar traos de
irreversibilidade apocalptica. A responsabilidade das geraes actuais para com as geraes
futuras exige a adoo de comportamentos preventivos e at precaucionais evitando futuros
danos irreversveis.
c) Por fim, uma dimenso de justia ecolgica, na medida em que no podemos
hiperestasiar os danos humanos em relao os danos sofridos por outras espcies ou
ecossistemas. Este aspeto est especialmente presente no Direito Europeu, na medida em que
dedica uma especial ateno aos danos biodiversidade, fauna, flora e aos habitas.
Com estas breves referncias limitmo-nos a agitar temticas que, pela sua importncia e
complexidade, no podero deixar de merecer, no futuro, um tratamento doutrinal mais
aprofundado.

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Governance. Hampshire: Ashgate.
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Ferry, Luc (1997), O Homem-Deus ou o Sentido da Vida. Lisboa: Edies Asa.
Kloepfer, Michael et al. (1994), Umweltstaat als Zukunft. Berlin: Economica Verlag.

99

o caso de bairros de lata construdos em zonas inundveis ou de bairros operrios erigidos em torno das unidades
industriais perigosas.
189

Steinberg, Rudolf (1998), Der Okologische Verfassungsstaat. Frankfurt: Suhrkamp.


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Asteroids, 1st IAA Planetary Defense Conference, 27-30 abril de 2009, Granada.

190

Para uma Sociologia do Medo1


Frank Furedi2
Quando Margaret Chan, directora-geral da Organizao Mundial de Sade, subiu o alerta da
ameaa de pandemia do nvel 4 para o nvel 5, numa escala de 1 a 6, no hesitou em adoptar a
linguagem do medo. toda a humanidade que se encontra ameaada, afirmou. Ao elevar
desta maneira o nvel da ameaa, Chan estava a agitar o espectro da extino humana. A sua
verso secular do pensamento apocalptico escorada por um guio cultural que, quase sem
se dar por isso, eleva a escala de uma dada ameaa para a sade, e, depois, tambm sem
esforo aparente, a associa a actos de maldade humana. Nesta perspectiva, todo o vrus e toda
a doena so armas potenciais no arsenal do mal. A diabolizao da gripe vigorosamente
promovida por instituies que manipulam o mercado do medo. Essa mensagem tambm
vigorosamente veiculada pelo anncio promocional de um curso sobre Pandemias e
Bioterrorismo, do prestigiado Instituto de Tecnologia do Massachusetts. A se afirma que a
gripe suna no seno o mais recente dos desafios colocados pelas ameaas do bioterrorismo
e das pandemias globais.3 A forma ligeira como um folheto associado a uma das instituies
cientficas mais prestigiadas do mundo introduz na discusso da gripe suna a ameaa de
bioterrorismo constitui prova evidente e perturbadora de que a explorao do medo passou a
ser um desgnio respeitvel.
O medo representa uma dimenso importante da conscincia deste sculo XXI. uma
forma de conscincia que se articula explicitamente com questes concretas atravs de uma
narrativa. Os sintomas desta tendncia so visveis no sculo passado, frequentemente
caracterizado como sendo a Era da Ansiedade (May, 1950). Nas ltimas dcadas, porm, esta
sensibilidade ganhou maior nitidez e enfoque graas promoo de medos concretos. H
inmeras expresses apelativas poltica do medo, medo do crime, medo do futuro que
testemunham o significado de que este se reveste enquanto recurso idiomtico cultural capaz
de interpretar a experincia. O medo no est unicamente associado a ameaas de catstrofes
de grande visibilidade, tais como o terrorismo, o aquecimento global, a SIDA ou uma
pandemia de gripe. Os cientistas sociais tambm j chamaram a ateno para os medos
subreptcios que h na vida. Hubbard (2003: 32) afirma que o medo envolvente satura os
espaos sociais do quotidiano, e Massumi (1993), com o seu conceito do medo de baixa
intensidade, partilha desta abordagem. Nos ltimos anos a questo da ansiedade e do medo
tem sido postulada em relao a uma grande variedade de fenmenos: a preponderncia da
conscincia do risco (Slovic, 1987), o medo do meio urbano (Ellin, 2001), o medo do crime
(Garland, 2001), o medo do Outro (Salecl, 2004), a intensificao do medo atravs dos media
(Altheide, 2002), o medo como discurso parte (Grupp, 2003), o seu impacto nas normas
jurdicas (Guzelian, 2004), a sua relao com a poltica (Furedi, 2005; Robin, 2004), o medo
como cultura (Furedi, 1997; Glassner, 1999), e a questo de saber se o medo constitui uma
forma cultural parte (Tudor, 2003).
1

Traduo de ngela Moreira.


Professor de Sociologia da Universidade de Kent, Canterbury, as suas pesquisas tm incidido em domnios tais como as
culturas de precauo e a averso ao risco nas sociedades ocidentais. Nas diversas obras publicadas (Culture of Fear, 2002;
Politics of Fear: Beyond Left and Right, 2005; Invitation to Terror: The Expanding Empire of the Unknown; 2007, etc.),
explorou as controvrsias e o medo gerados por questes tais como a sade, as crianas, a alimentao, as novas tecnologias
e o terrorismo. De momento, prepara um livro que versar sobre a emergncia do medo no Mercado nas sociedades
contemporneas.
3
Para uma informao mais aprofundada sobre este curso, Cf. http://web.mit.edu/professional/shortprograms/courses/technology_innovation.html.
191
2

Embora o medo seja, muitas vezes, analisado em associao a outro tema ou temas,
raramente ele considerado como um problema sociolgico isolado. Hankiss sustenta que o
papel do medo muito negligenciado nas cincias sociais. Este autor afirma que o medo
tem sido objecto de uma ateno sria por parte da filosofia, da teologia e da psiquiatria, uma
ateno menor por parte da antropologia e da psicologia social, e muito escassa por parte da
sociologia (Hankiss, 2001: 1 e 8). Essa subteorizao do medo particularmente notria em
face da crescente bibliografia sobre o risco. De facto, o medo tornou-se o parceiro invisvel do
risco. Embora por vezes seja usado como sinnimo de risco, ele tratado como uma reflexo
que vem por acrscimo. Contudo, na bibliografia respeitante ao tema constante o
reconhecimento de que o medo parceiro do risco. Como refere Lupton, o risco passou a
representar um dos focos de ateno dos sentimentos de medo, de ansiedade e de incerteza
(1999: 12). Este aspeto retomado por Cohen, para quem as reflexes sobre o risco so,
presentemente, absorvidas por uma cultura mais ampla, que tem a ver com a insegurana, a
vitimizao e o medo (Cohen, 2002: 4). Um estudo do discurso econmico do New
Labour defende que este caracterizado pela linguagem da mudana, do medo e do risco
(Raco, 2002: 25). Segundo Luhman (2005: xxxii), o medo nunca anda muito longe do risco.
Na verdade, em muitos dos estudos sobre o tema os termos medo e risco so praticamente
permutveis. Contudo, enquanto a sociologia do risco se tornou um campo importante dentro
da disciplina, incipiente a teorizao sobre o medo.
O contributo mais significativo para a sociologia do medo encontra-se porventura na obra
de Norbert Elias. A explicao que oferece para o processo civilizador conceptualiza o medo
como uma das mais importantes vias atravs das quais a estrutura da sociedade transmitida
s funes psicolgicas individuais. A tese, proposta por este autor, de que o carcter
civilizado construdo, em parte, atravs da interiorizao de medos, traz perspectivas
importantes dimenso histrica desta questo (Elias, 1982: 300 e 326). Infelizmente, porm,
as perspectivas de Elias sobre a sociologia histrica do medo no foram exploradas no que
toca experincia contempornea. Com efeito, o medo frequentemente usado como um
conceito que tomado como adquirido e que no carece de grande explanao.
objectivo do presente trabalho examinar os componentes daquilo que constitui a
experincia do medo na sociedade contempornea. Ele ir centrar-se no modo como o medo
funciona e procurar isolar a dimenso chave da actual cultura do medo. Como observa
Garland (2001: 163) em relao ao medo do crime, os nossos medos e ressentimentos, mas
tambm as narrativas e os entendimentos do nosso senso comum, tornam-se factos culturais
fixos, mantidos e reproduzidos por guies culturais. O tema que ora nos preocupa o modo
como a cultura funciona com o medo. Como observou Riezler (1944: 489-490), o medo que
um homem sente no depende s daquilo que ele pessoalmente sabe e ignora. Esse medo
moldado por um guio cultural que ora reconforta, ora abala a confiana do indivduo.
Um guio cultural conta muito, no caso de emoes como a do medo. mais abrangente
do que o conceito de clima emocional, de Barbalet (2002: 5), respeitante experincia
emocional dos indivduos no contexto das interaces de grupo. Enquanto fenmeno
socialmente construdo, um guio cultural , em certa medida, independente de indivduos e
grupos concretos. Transmite regras sobre os sentimentos, assim como ideias sobre o que esses
sentimentos significam. Os indivduos interpretam e interiorizam estas regras de acordo com
as suas circunstncias e temperamento, mas expressam-nas atravs de designaes e frmulas
que so culturalmente sancionadas. Como salienta Norbert Elias, a fora, o tipo e as
estruturas dos medos e das ansiedades que no indivduo bruxuleiam ou ardem em sbita
chama nunca dependem unicamente da sua natureza prpria. So sempre determinados,

192

em ltima anlise, pela histria e pela estrutura concreta das suas relaes com as outras
pessoas (Elias, 1982: 327).
Tem havido a tendncia para confinar o estudo do medo ao campo da psicologia, que por
sua vez est, compreensivelmente, interessada na reaco emocional do indivduo perante
situaes de ameaa (Lerner e Keltner, 2001). Para alm disso, o medo tende a ser tratado
como uma emoo auto-evidente e que no exige grande explicao. A experincia do medo
tem, contudo, uma dimenso social e uma dimenso histrica. Durkheim (1972: 76) interrogase sobre o porqu de nos recusarmos a admitir que sentimentos tais como os medos e os
dios podem assumir o carcter de factos sociais. Na esteira de Durkheim, os socilogos
reconheceram a dimenso social e cultural do medo. Num dicionrio de sociologia publicado
nos anos 60, podia ler-se: Normalmente, a nossa experincia e cultura social so o que define
o que de temer e o que no de temer (Theodorson e Theodorson, 1969: 153). Tal como a
maioria das emoes, o medo constitudo essencialmente pela experincia social (Bourke,
2005: 8). Como diz Elias, a fora dos diferentes medos, a sua forma e o papel que
desempenham na personalidade do indivduo, dependem da estrutura da sociedade em que
est inserido e do destino que lhe cabe dentro dela (1982: 328). Assim, embora a perspectiva
da psicologia a respeito da emoo permita, muitas vezes, percepes penetrantes, ela
necessita tambm de se envolver com as influncias scio-culturais de mbito mais vasto para
chegar compreenso do modo como o medo experienciado. J a apontar para o territrio
em que se ir desenrolar a investigao futura, Scruton (1986: 9) introduziu o conceito de
sociofobia, quer dizer, o estudo dos medos humanos tal como ocorrem e so vivenciados no
contexto dos sistemas scio-culturais.
O medo situacional e tambm, em certa medida, produto de uma construo social
(Altheide, 2006: 24). Constitui-se atravs da capacidade de aco do eu na interaco com os
outros. tambm interiorizado atravs de um guio cultural que instrui as pessoas sobre a
reaco a dar s ameaas sua segurana. por isso que a probabilidade de captar as
caractersticas especficas da experincia do medo maior se se proceder a uma avaliao da
influncia da cultura. O medo ganha sentido em funo do modo de interpretao
proporcionado pela narrativa cultural. Uma orientao no sentido do significado e das normas
e costumes que ditam a manifestao do medo pode ajudar a conduzir a discusso para um
estdio em que este j no seja tratado apenas como uma emoo auto-evidente. Os
socilogos tm que fazer a seguinte pergunta: para uma determinada comunidade, que
significar falar de eventos emocionais tais como o medo (Scruton, 1986: 15)? Um dos
estudos mais argutos sobre a histria das emoes aponta para a necessidade de distinguir
entre os padres emocionais colectivos de uma dada sociedade e o sentir subjectivo do
indivduo (Lewis e Stearns, 1998: 7). Embora a experincia emocional do indivduo constitua
uma dimenso importante do problema, o nosso esforo no sentido de conceptualizar o medo
enquanto fenmeno social exige que analisemos a narrativa cultural dominante que lhe subjaz.
As normas culturais que moldam a manifestao e a gesto das emoes influenciam a
maneira como o medo vivenciado.
A experincia mostra que o medo e a intensidade com que este sentido no so
directamente proporcionais realidade concreta da ameaa em presena. A adversidade, o
infortnio e as ameaas segurana pessoal no geram, directamente, medo. A forma como a
reaco a circunstncias especficas acaba por se traduzir mediada por normas culturais que
informam as pessoas no s sobre o que delas se espera quando confrontadas com uma
ameaa, mas tambm sobre o modo como devem reagir e sentir. No seu estudo pioneiro da
sociologia das emoes, Hochschild chama regras do sentir a essas expectativas informais
quanto quilo que constitui uma reaco emocional adequada s situaes (Hochschild, 1983).

193

As regras do sentir influenciam o comportamento em situaes de stress e instruem-nos sobre


como e o que devemos temer. Segundo Giddens, as pessoas lidam com os perigos e com os
medos a estes associados em termos de frmulas emocionais e comportamentais que j
passaram a fazer parte do seu comportamento e pensamento quotidianos (Giddens, 1991: 44).
Contudo a transformao de reaces de ansiedade em medos tambm implica a interveno
de actores sociais, de empresrios do medo (Furedi, 2005). O socilogo David Altheide alega
que o medo no algo que acontea sem mais; construdo socialmente e, depois,
manipulado por aqueles que procuram tirar disso proveito (Altheide, 2006: 24). Apesar de
esta formulao da construo social do medo poder empolar o papel do interesse pessoal, a
nfase que coloca no papel da capacidade de actuao humana constitui um contraponto til
representao naturalista e psicolgica do medo.
Em anos recentes, a necessidade de uma sociologia do medo foi reconhecida tanto por
socilogos como por cientistas sociais (Altheide, 2002; Furedi, 2003; Tudor, 2003). Uma
sociologia do medo reconhece que a reaco das pessoas ameaa vivenciada como parte
de um drama colectivo. As designaes usadas pelos cientistas sociais para captar este
fenmeno, como insegurana colectiva ou ansiedade grupal, procuram conceptualizar uma
narrativa de emoes que, at certo ponto, existem independentemente dos indivduos, mas
que so por estes interiorizadas. As recentes discusses em torno da segurana ontolgica, do
risco e da confiana afloram este assunto mas no teorizam de uma forma explcita a questo
do medo (Giddens, 1991).
Um dos desafios mais importantes que se colocam sociologia do medo consiste em
explic-lo historicamente. O medo faz parte da condio humana, mas a maneira como
vivenciado est sujeita s variveis histricas. Como bem lembra Bourke no estudo histrico
que faz deste assunto (2005: 27, 34, 75), no sculo XVIII o que os Ingleses mais temiam era a
morte, no final do sculo XIX aquilo que mais assustava as pessoas era o pavor de ser
enterrado vivo, e nos anos 50 do sculo XX o medo da dor superava o medo do alm. Se
aquilo e aqueles que tememos est sujeito variabilidade histrica, ento nem mesmo o seu
significado deve ser tido como auto-evidente. Altheide escreve:
Na vida social o que importante no tanto o medo em si, mas antes a forma como ele definido e
percepcionado na interaco quotidiana. Como observa Tuan (1980: 8), a natureza do medo, da mesma
forma que se vai modificando para uma criana em fase de amadurecimento, modifica-se tambm para uma
dada sociedade. (2006: 165)

Contudo o medo , muitas vezes, representado como sendo uma emoo natural transhistrica. Esta orientao naturalista surge de modo sistemtico, entre os trabalhos de Charles
Darwin, no seu clssico estudo A Expresso das Emoes no Homem e nos Animais, de 1872.
Darwin chega concluso de que desde tempos extremamente remotos que o medo se
exprimiu quase da mesma maneira como hoje expresso pelo homem e que esta reaco
emocional faz parte da nossa herana evolutiva (Darwin, 1998: 308, 362). As percepes
naturalista e a-histrica do problema so reforadas pela tendncia que todas as pocas tm
para interpretar as suas ansiedades e os seus medos em termos gerais e indiscutveis. Na
sequncia da Segunda Guerra Mundial, os comentadores escreveram que viviam em tempos
de ansiedade e de medo. Habitumo-nos de tal forma a viver num estado de quase-ansiedade,
que o nosso perigo real consiste em meter a cabea na areia como a avestruz, observou Rollo
May (1953: 35). Esta ideia foi repetida nas circunstncias bem diferentes que seriam as do
perodo da Guerra Fria, nos anos 60. A era em que vivemos caracteriza-se pelo medo e pela
tenso, pela solido e pela ansiedade, escreveu um comentador (Lincoln, 1960: 278). As
queixas genricas quanto a viver numa poca de ansiedade tendem a interpretar o medo

194

como uma consequncia inescapvel da condio humana. A ansiedade faz parte da


condio humana, porque o conjunto das coisas que amamos pequeno se comparado com a
lista das coisas que tememos, escreve o autor de um estudo psicolgico sobre o medo
(Dozier, 1998: 139). No entanto, enquadrar o medo e a ansiedade em termos assim to gerais
no permite captar a maneira como ele influencia a experincia social em circunstncias
concretas. Como defendem Hollway e Jefferson (1997: 262), a condio universal da
ansiedade manifesta-se de formas diferentes consoante o lugar e o perodo histrico
especfico.
O significado e a experincia do medo esto sujeitos s mudanas histrico-culturais.
Historicamente, o medo da fome muito diferente do tremendo medo de ser gordo
(Beardsworth, 1997: 173). O significado que, no passado, uma dada sociedade associava ao
temor a Deus ou ao medo do Inferno, no o mesmo que o medo da poluio ou do cancro. O
medo no acarreta sempre conotaes negativas. O filsofo quinhentista ingls, Thomas
Hobbes, considerava que o medo era essencial compreenso do indivduo e de toda a
sociedade civilizada (Robin, 2004). Para Hobbes, como para outros, o medo constitua uma
dimenso de uma reaco razovel a novos eventos. O medo tambm no traduz sempre uma
reaco emocional negativa. Como afirma David Parkin (1986), no sculo XIX o medo ainda
era frequentemente associado a uma expresso de respeito e reverncia ou venerao.
Deste ponto de vista, o acto de temer o Senhor podia ter conotaes que eram culturalmente
valorizadas e afirmadas. Hoje em dia, pelo contrrio, o acto de temer a Deus tem muito menos
a ver com as normas culturais. A questo ganha ainda maior complexidade devido
circunstncia de as palavras e expresses usadas para descrever o medo possurem uma
especificidade histrico-cultural. A linguagem que hoje utilizamos traduz o medo atravs de
expresses que carecem de especificidade ou que so difusas e teraputicas. No seu
importante estudo sobre a histria cultural do medo, Bourke salienta a importncia que hoje
tem a converso do medo em ansiedade atravs da revoluo teraputica (Bourke, 2005:
191). As ansiedades de quem est em risco, de quem se sente sob stress, traumatizado
ou vulnervel, indicam que existe todo um vocabulrio teraputico individualizado que
influencia a nossa sensibilidade ao medo.
A abordagem do problema
Um dos desafios que se colocam sociologia do medo a necessidade que h em abordar o
tema com frontalidade. O conceito do medo utilizado hoje em dia pelos cientistas sociais
inspira-se frequentemente nas distines explanadas por Freud. No seu estudo intitulado Para
alm do Princpio do Prazer, de 1920, Freud estabeleceu uma distino entre os termos susto,
medo e ansiedade, consoante as mudanas verificadas na interaco entre o sujeito e o perigo
percepcionado. Pode dizer-se que a distino feita por Freud precedida por uma outra
diferenciao, traada por Soeren Kierkegaard, que distinguiu entre duas formas de angstia
(ou angst): uma o medo e consiste numa reaco a ameaas externas concretas e
direccionadas; a outra caracteriza-se por ser uma angstia neurtica, um estado em que o
medo existe como condio neurtica permanente (Kierkegaard, 1986). Segundo Freud, o
susto o estado que de ns se apodera quando somos subitamente confrontados com uma
situao perigosa para a qual no estamos preparados. Freud conceptualiza o medo como
sendo uma reaco a um objecto definido para o qual no estamos preparados. Por contraste, a
ansiedade refere-se a um estado de alarme mais geral, caracterizado pela expectativa de um
perigo que pode ser desconhecido ou mesmo imaginrio.

195

Na perspectiva de Freud, ansiedade tem a ver com o estado e ignora o objecto, ao passo
que a palavra Medo faz centrar a ateno no objecto (Freud, 1952: 103). A abordagem
dominante na psicologia social e nos estudos sociolgicos toma como ponto de partida a
oposio medo/ansiedade, que inspirada em Freud. Alguns estudos sobre o medo do crime,
por exemplo, procuraram estabelecer uma distino entre o medo concreto, ou medo de
crimes especficos, e aquele medo informe que consiste num sentimento mais genrico de
insegurana devido ao crime e a perturbaes no meio envolvente (Silverman e DellaGiustina, 2001: 947).
Os contributos para esta discusso tendem a apontar o estado de ansiedade, e no o estado
de medo, como fonte principal da ameaa ao bem-estar colectivo e individual. O medo e a
ansiedade no so categorias permutveis, porque uma e outra destas reaces representam
uma ameaa a um nvel diferente da personalidade, afirma Lincoln, que acrescenta: a
ansiedade a reaco a uma ameaa indiferenciada a toda a nossa existncia (Lincoln, 1960:
280). Este aspeto tambm est presente em Giddens, segundo o qual a ansiedade tambm
difere do medo, na medida em que se refere (inconscientemente) percepo de ameaas
integridade do sistema de segurana do indivduo (Giddens, 1991: 44, 45). A ansiedade
conceptualizada como sendo uma condio muito mais destrutiva do que a do medo. Num dos
primeiros estudos declaradamente sobre o tema do medo publicados numa revista de
sociologia, Riezler chama a ateno para um tipo de medo que no o medo de algo
concreto por um motivo concreto. O autor acrescenta que esse medo pode ser descrito como
sendo o medo de tudo por todos os motivos ou do nada por motivo nenhum, e alerta para o
facto de que, em casos extremos, este medo indefinido pode ser mais total e pior ainda do
que o medo da morte (Riezler, 1944: 490, 491). Essa forma extrema de ansiedade proposta
por Riezler foi por vezes conceptualizada como sendo uma ansiedade neurtica, que, na
opinio de Rollo May, consistia numa reaco completamente desproporcionada em relao
ameaa (May, 1953). Nesta perspectiva, a ansiedade mais horrenda do que o medo,
precisamente por ser pouco claro para ns o que a provoca (Salecl, 2004: 18).
A distino entre o medo e a ansiedade tem alguma utilidade conceptual, particularmente
no que concerne a interpretar a reaco de cada indivduo. No entanto, e como sugere Hunt
(2003), esta distino no to til quando se trata de analisar processos scio-culturais mais
abrangentes. Com efeito, o que no mnimo se pode dizer que a relao entre o medo e a
angstica imprecisa. Como observou Bourke, a maior parte dos comentadores aponta o
medo para referir uma ameaa objectiva e concreta, e a ansiedade para indicar a reaco a
uma ameaa subjectiva (Bourke, 2005: 188). Contudo, a distino entre ameaas objectivas e
subjectivas matria de grande controvrsia, como mostra o actual debate em torno da
percepo do risco. A fronteira entre a ansiedade e o medo tudo menos rgida. Olhando a
questo do ponto de vista psiquitrico, Marks admite que a distino entre o medo, a
ansiedade e a fobia tem de ser, em certo ponto, arbitrria (Marks, 1969: 6). por isso que,
segundo Hallowell, prefervel interpretar a relao entre as duas reaces atravs da
metfora de um eixo contnuo entre o medo e a ansiedade (Hallowell, 1941: 875). Ao nvel
da interaco social, uma dada reao a uma ameaa concreta interage com um clima cultural
mais difuso. O modo como a sociedade sente medo, bem como os sinais que transmite sobre a
maneira como as pessoas devem sentir os acontecimentos e reagir a eles, algo que no
redutvel s ameaas que enfrenta. As grandes manifestaes do sentir social como so o
medo do desconhecido ou da incerteza, ou ainda a ansiedade quanto ao futuro, processam-se
atravs do sistema de significao dominante.
As reacos sociais s ameaas so experienciadas e mediadas atravs de significados
tomados como adquiridos, respeitantes natureza da realidade social em geral e do que ser

196

pessoa em particular. C. Wright Mills (1959) defendeu que a conscincia que as pessoas tm
da ameaa mediada atravs do seu sistema de valores. Para Mills, o facto de as pessoas se
sentirem ou no sentirem bem, ou inseguras, influenciado pela relao que tm com o
sistema de significao dominante. Assim, quando prezam um dado conjunto de valores e
no sentem que estes estejam ameaados, tm uma experincia de bem-estar (Mills, 1959:
11). Quando, pelo contrrio, prezam determinados valores que sentem, efectivamente, estar
ameaados, experienciam uma crise. Ainda segundo Mills,
se a totalidade dos seus valores que lhes parece estar em causa, sentem-se tomadas por essa ameaa total
que o pnico. Este autor tambm aventou um cenrio que traduz uma dimenso importante da
construo da ansiedade social. Suponha-se que afinal as pessoas no tm conscincia de que prezam
quaisquer valores em especial, mas mesmo assim tm a conscincia aguda de uma dada ameaa, escreve,
para concluir: essa a experincia da inquietao, da ansiedade, a qual, se for suficientemente profunda,
se transforma num mal-estar fatal e no especificado. (Mills, 1959: 11)

Seguindo a via de abordagem de Mills, torna-se evidente que aquilo que influencia o
modo como temos medo no simplesmente a ameaa nossa segurana, mas a nossa
capacidade de lhe dar sentido. por isso que os medos historicamente significativos e
definidores de toda uma era o medo do desemprego em massa, o medo do comunismo, da
catstrofe nuclear, do terrorismo no se resumem a uma reaco a um problema especfico,
pois representam tambm um teste ao sistema de significao dominante. No auge da Guerra
Fria, C. Eric Lincoln escreveu o seguinte:
quando as defesas tradicionais de uma dada sociedade parecem incapazes de vencer ou de conter o perigo
percepcionado (a luta contra o comunismo, por exemplo) que sobrevm a ansiedade social, pois existe a
percepo de que a ameaa implica a prpria existncia, ou os valores que se identificam com a existncia.
(Lincoln, 1960: 282)

Esta viso das coisas confirmada pela investigao sobre a reaco humana s
catstrofes. Essa investigao indica que as rupturas violentas tais como uma guerra, um
acto terrorista ou um terramoto nem sempre provocam uma reaco uniforme. Como
afirmou Quarantelli (1970), existe um certo grau de autonomia nas reaces das pessoas a
essas catstrofes. E, o que ainda mais importante, a reaco pblica a uma situao de
emergncia ou a uma catstrofe no consequncia directa da escala da destruio nem das
perturbaes de ordem fsica ocorridas. A maneira como os seres humanos reagem a uma
catstrofe s em parte influenciada pelo agente externo que a causou. A experincia leva a
crer que a cultura desempenha um papel importante no moldar da reaco. Mais
concretamente, o significado que se atribui a um incidente violento e destrutivo exerce uma
forte influncia na maneira como o impacto desse incidente experienciado.
Ao nvel da sociedade, a ansiedade tambm no uma reaco directa a uma ameaa
percepcionada. O seu poder inversamente proporcional autoridade do sistema de
significao dominante, o sistema de normas, princpios e pressupostos que so tomados
como adquiridos (Riezler, 1944: 494). Uma das tentativas mais interessantes de
conceptualizar o medo atravs da sua relao com o sistema de significao a de Parkin
(1986). A explicao histrica proposta por este autor aponta para uma mudana de atitude
em que se passa de um conceito de medo que englobava o de respeito para aquilo que ele
designa por medo em bruto. O primeiro descrito como um medo institucionalmente
controlado, enquanto o medo em bruto tem um carcter mais fluido e imprevisvel (Parkin,
1986: 158). Medo respeitoso e medo em bruto so expresses que exprimem relaes
muito diferentes com a experincia humana. Parkin sustenta que o medo respeitoso pressupe
uma reaco previsvel a um comportamento dado. Trata-se de uma forma de medo
197

cognoscvel. cognoscvel porque encrustado em relaes informais que so tomadas por


adquiridas e culturalmente sancionadas. O medo em bruto, pelo contrrio, tem como
premissa um aspeto imprevisvel que infligido vtima (Parkin, 1986: 159). Trata-se de
um tipo de medo que nem tem razes na cultura popular, nem norteado por uma narrativa
explicativa genericamente aceite. precisamente a ausncia de clareza e de um consenso
quanto ao modo de interpretar a ameaa que confere ao medo um carcter imprevisvel e
difuso.
A tentativa de conceptualizar o medo centrando a ateno na reaco emocional a uma
ameaa percepcionada no permite captar o significado do acto. A tendncia para objectivar o
medo em termos de reaco a estmulos no consegue captar seno uma das dimenses da
construo do medo. O medo em bruto indissocivel de circunstncias caracterizadas por
uma autoridade cultural fraca, difusa ou contestada. Em tais circunstncias, o no saber
passa a ser a norma. De repente parece que ningum acredita realmente naquilo que ainda se
toma como adquirido, escreve Riezler na sua anlise da insegurana colectiva dos anos 40
(Riezler, 1944: 497). O modo como a sociedade faz funcionar o significado influencia aquilo
que ela designa por medo. Os estudos sobre a reaco humana catstrofe mostram que a
resposta das pessoas a eventos violentos e catastrficos se processa atravs do sistema de
significao dominante. Num dos primeiros contributos importantes sobre o tema, Carr
(1932) defendeu que a varivel crucial para se explicar o modo como uma comunidade reage
a uma perturbao violenta das suas vidas, a cultura. Segundo este autor, O modo como
uma comunidade reage catstrofe provavelmente determinado pela sua cultura, pelo seu
ndice de confiana, pela sua liderana, e ainda pela rapidez, amplitude, complexidade e grau
de violncia da prpria catstrofe (1932: 211-212). Carr reconheceu de forma clara que a
natureza da catstrofe e a escala da destruio sofrida pelas pessoas desempenhavam um
papel crucial na forma como estas reagiam. Insistiu, no entanto, que esta reaco no
constitua uma resposta directa ao impacto, antes era mediada pelo sistema de significao, de
normas, de instituies e de liderana prevalecentes na comunidade em causa.
Escrevendo de uma perspectiva ps-moderna, Clayton (2002) no s reconhece como
tambm elogia a eroso da teia de significao da sociedade, defendendo que o estado de
esprito que define o ps-modernismo o medo, e em lado algum este sentimento to
claramente expressado como atravs do texto que o corpo (Clayton, 2002: 840). Deste
ponto de vista, atravs do corpo que ganha nitidez aquilo que Parkin denominou medo em
bruto. Para ilustrar a sua teoria, Clayton afirma: vejam-se os ataques de pnico, que o medo
dos espaos abertos; a depresso, ou medo da vida; a sndrome de fadiga crnica, que o
medo de prosseguir; a perturbao de hiperactividade e dfice de ateno, o medo da
ociosidade; a perturbao obsessivo-compulsiva, que o medo da imperfeio; a anorexia
nervosa, ou medo de engordar. E acrescenta: h at quem diga que a trombose venosa
profunda (ou trombose das veias profundas) tem a sua origem no medo de voar (Clayton,
2002: 840).
A dificuldade que a sociedade tem em dar sentido incerteza o que confere ao medo
contemporneo o seu carcter bruto. A incerteza no se refere meramente a um estado de
esprito ou a um clima emocional. Refere-se, tambm, tendncia para discordar quanto ao
que constitui uma ameaa e ao que se deve fazer para a enfrentar. A distino que Parkin faz
entre a previsibilidade do medo respeitoso e o carcter descontrolado do medo em bruto pode
ser entendida como expresso da tendncia crescente para contestar o significado das
ameaas. As discusses em torno dos efeitos secundrios das vacinas, dos medicamentos, ou
dos alimentos transgnicos so a expresso de uma contestao da autoridade. Cada vez mais,
a questo de saber o que devemos temer e quem devemos culpar tornou-se tema de debate

198

aceso. Na relativa ausncia de consenso, a prpria culpa que anda procura de alvos. Os
candidatos j no se limitam aos suspeitos do costume as bruxas, os judeus, os comunistas.
Como afirmou Hewitt, muita gente j no se contenta em aceitar a inevitabilidade dos efeitos
adversos; cada evento exige uma explicao, e a busca dessa explicao anda,
frequentemente, ligada a uma busca do lugar da responsabilidade, ou seja, de algum a quem
pr a culpa (Hewitt, 1983: v). A falta de consenso quanto ao significado do infortnio
confere ao sentimento do medo um carcter privado, individualizado e at arbitrrio. A
discordncia quanto ao significado do infortnio no nova. Como salienta Russell Dynes, a
discusso em torno do significado do terramoto de Lisboa de 1755 levou a uma confrontao
entre mundividncias opostas (Dynes, 2000). Mas no passado as discusses acerca das causas
das catstrofes implicavam um choque de sistemas de significao conflituantes entre si.
Hoje, os protagonistas da discusso carecem desse suporte moral e intelectual, participando na
polmica na qualidade de indivduos isolados. Em vez de um consenso edificado em redor do
medo sentido por toda uma sociedade, a maneira como respondemos ameaa tende, muitas
vezes, a isolar-nos. O cancro e o crime, a dor e a poluio: estes medos isolam-nos, observa
Bourke (2005: 293).
A cultura contempornea do medo
Numa importante discusso sobre a forma como utilizamos a cultura, Ann Swidler observa
que as pessoas variam muito no que respeita quantidade de cultura que aplicam s suas
vidas (Swidler, 2001: 46). No prprio acto de usar a cultura, no entanto, as pessoas aprendem
a ser, ou a tornar-se, espcies particulares de pessoas. Swidler sustenta que essa
autoformao faz um uso contnuo dos recursos simblicos facultados pela cultura em
geral. Atravs da sua experincia com os smbolos, as pessoas aprendem desejos, estados de
esprito, hbitos de pensar e sentir que ningum seria capaz de inventar por si s, observa a
autora (Swidler, 2001: 75). Estes hbitos do pensar e do sentir influenciam a maneira como os
indivduos do sentido sua experincia, como percepcionam as ameaas e como reagem a
elas. Como afirmou Norbert Elias (1982: 328), a fora e a forma que assumem a vergonha, o
medo da guerra e o temor a Deus, a culpa, o medo do castigo ou da perda de prestgio social,
o medo do homem em relao a si mesmo e possibilidade de ser subjugado pelos seus
prprios impulsos afectivos, dependem da estrutura da sociedade em que vive e do seu
destino dentro dela.
As ameaas so mediadas por normas culturais que nos instruem quanto forma de
reagir. Pode dizer-se que o papel da cultura , hoje, mais significativo do que em pocas
anteriores. Segundo Grupp (2003), os medos individuais so cultivados pelos meios de
comunicao social, sendo cada vez menos produto da experincia directa. O medo cada
vez menos experienciado em primeira mo e cada vez mais experienciado a nvel discursivo e
abstracto, conclui esta autora, que sugestivamente faz notar que se verificou uma mudana
geral em que, de uma vida temerosa, se passou para uma vida com meios de comunicao
temveis (Grupp, 2003: 43). Este aspeto encontra eco em Altheide, que defende que a
cultura de massas tem sido o elemento chave na promoo do discurso do medo (Altheide,
2002: 177). Esta tendncia parece ter sido compreendida por Osama bin Laden, que, numa
entrevista dada em Outubro de 2001, perguntava por que razo o establishment meditico
ocidental to anti-humano, respondendo: porque incute o medo e o sentimento de
desamparo na psique dos povos da Europa e dos Estados Unidos (Lawrence, 2005). De
acordo com um contributo importante do terico do Direito Christopher Guzelian, esta
dimenso indirecta do medo , precisamente, o trao definidor da cultura contempornea do

199

medo. Guzelian acredita que a maior parte dos medos da Amrica na era electrnica resulta
da informao sobre o risco (independentemente de ser correcta ou falsa) que comunicada
sociedade, e conclui que a causa de uma grande parte do medo, hoje em dia, est na
comunicao do risco e no na experincia pessoal (Guzelian, 2004: 712, 767).
A influncia do discurso do medo no produto directo do poder dos meios de
comunicao. A dinmica da individuao levou a que o medo fosse experienciado de uma
maneira fragmentada e atomizada. por isso que ele raramente experienciado como uma
forma de insegurana colectiva, tal como sucedia com as geraes anteriores. Esta evoluo
do fenmeno bem captada por Ellin, que afirma que o medo que sentimos, hoje, j no o
medo das classes perigosas ou vice-versa e que o medo nos entrou em casa e passou a ser
privatizado (Ellin, 1999: 149). A sensibilidade ao medo interiorizada de um modo isolado,
assumindo a forma de medo do crime ou de uma banal atitude timorata em relao vida, que
Hubbard (2003) caracteriza como medo envolvente. Hubbard chama a ateno para o facto
de este ser o tipo de medo que requer que exeramos vigilncia sobre as mincias mais
banais das nossas vidas, uma vez que mesmo as aces mais triviais so, hoje, vistas como
intrinsecamente arriscadas e perigosas (Hubbard, 2003: 72). Exteriormente, o que apela
imaginao o despontar de medos e riscos de baixa intensidade. Mas o significado real da
referida evoluo est no modo altamente personalizado, e at diferenciado de indivduo para
indivduo, como o medo experienciado. Ou, como defende Bauman, a ps-modernidade
privatizou os medos da modernidade. Para Bauman, Uma vez privatizados os medos ()
no resta a mnima esperana de que a razo humana e os seus agentes terrenos transformem
esta nossa corrida numa visita guiada, com final garantido sob um abrigo seguro e aprazvel
(1992: xviii). Keane (2002) chama a ateno para uma outra manifestao da privatizao do
medo, que a tendncia crescente para transformar os medos privados em medos pblicos. A
privatizao do medo fomenta uma orientao voltada para dentro, para o eu. As pessoas
entrevistadas sobre os riscos pessoais por si enfrentados revelaram uma tendncia para retratar
a crise, o medo e as ansiedades como problemas individuais e auto-induzidos, produto,
afinal, da sua biografia pessoal (Tulloch e Lupton, 2003: 38).
O medo como problema em si mesmo
Uma das questes suscitadas nas discusses pblicas e nas reflexes sociolgicas em torno da
conscincia contempornea do risco a de saber se a sociedade actual mais temerosa do que
a de outrora e se o medo passou a ser uma caracterstica definidora dos nossos tempos. H os
que consideram que a magnitude e a natureza do medo so diferentes do que eram no
passado, uma vez que parece que o medo est em toda a parte (Altheide, 2002: 175). O
facto de o medo ser, cada vez mais, uma dimenso do quotidiano um tema que tem vindo a
surgir nos estudos sobre o medo do crime. Segundo Ellin, No h dvida de que o factor
medo conheceu um aumento, como atestam o recurso crescente a sistemas de segurana e os
cuidados com as trancas em automveis e residncias, a popularidade dos condomnios
fechados ou vigiados para grupos de todos os nveis etrios e de rendimento, e a crescente
vigilncia dos espaos pblicos () para no falar dos inmeros casos de perigos relatados
pelos meios de comunicao social (1999: 26).
No entanto difcil medir o aumento quantitativo do medo, j que o prprio significado
da palavra est sujeito a alteraes constantes. por isso que, como diz Tudor, no basta
fazer o mero levantamento do considervel leque de medos actualmente em circulao nas
nossas culturas (Tudor, 2003: 254). Assim, o que tambm h que demonstrar que as
concepes de medo da modernidade tardia assumem um carcter perfeitamente definido,

200

quando comparadas com outros perodos e sociedades (Tudor, 2003: 254). A nfase na
qualidade e no significado do medo ser o ponto de partida para lhe entender verdadeiramente
as especficas dimenses scio-culturais.
Uma das dimenses interessantes da cultura contempornea o carcter ubquo do
discurso do medo. O medo muitas vezes representado como sendo um estado de esprito
cultural que se apodera da sociedade e lhe d um cunho prprio. claro que a
institucionalizao de um discurso do medo atravs da emisso de advertncias relativas
sade, da gesto de riscos ou de alertas difundidos pelos meios de comunicao, no deve ser
interpretada como prova do aumento quantitativo dos medos. possvel que tal aumento seja
um facto. Com base nos dados disponveis, no podemos, no entanto, concluir que as pessoas
sentem hoje o medo de uma forma mais intensa do que no passado. O papel relevante
assumido pela narrativa do medo apenas indica que este proporciona um quadro em funo do
qual interpretamos toda uma diversidade de experincias. Alm disso, sugere que o medo
funciona como um problema com existncia prpria. Ao associar-se narrativa do risco, o
medo acabou por se coisificar. Hunt salientou que o discurso do risco transforma as
ansiedades numa problemtica objectivista (Hunt, 2003: 174). O medo , por conseguinte,
cada vez mais percepcionado como um problema autnomo. Consequentemente, o medo
transforma-se num discurso que extravaza um referente especfico, sendo-lhe ento
conferida uma orientao mais genrica (Grupp, 2003: 18).
Um dos traos definidores do medo, hoje em dia, , pois, que ele parece ter uma
existncia independente. Nesse aspeto assemelha-se ao modo como a ansiedade social era
conceptualizada nos anos 40 e 50 do sculo XX (May, 1950). Mas, enquanto a ansiedade era
retratada como uma condio intangvel e difusa, o medo existe de forma objectivada, como
problema social claramente identificvel. O medo em si, e no tanto aquilo a que ele
reaco, , nitidamente, um problema do nosso tempo. Surge muitas vezes referido como um
problema com existncia prpria, desligado de um objecto especfico. Tradicionalmente, as
sociedades associavam o medo a uma ameaa claramente formulada, fosse o medo da morte,
o medo de um inimigo concreto ou o medo da fome. Nessas formulaes, a ameaa era
definida como sendo o objecto de tais medos. O problema era a morte, a doena ou a fome.
Hoje representamos muitas vezes o acto de ter medo como, em si mesmo, uma ameaa.
Ilustrao impressionante desta evoluo o medo do crime. Hoje em dia, este
conceptualizado como um problema grave, que , em certa medida, distinto dos actos
criminosos propriamente ditos. Como observa Garland (2001), o medo do crime passou a ser
considerado como um problema em si mesmo, completamente diferente daquilo que o crime
efectivo e da vitimizao, tendo-se desenvolvido polticas diferenciadas para, mais do que
reduzir as taxas de criminalidade, reduzir os prprios nveis do medo (Garland, 2001: 10).
Na verdade parece que o medo do crime , hoje, visto como um problema mais disseminado
do que o prprio crime (Bannister e Fyfe, 2001: 808).
No nada claro aquilo que se mede, quando as estatsticas apontam para um aumento ou
um decrscimo do medo do crime. Como sugere C. Hale (1996), o que se mede no tanto o
medo do crime, mas algum outro atributo que ser melhor caracterizar em termos de
insegurana com a vida moderna, qualidade de vida, percepo de perturbao ou
mal-estar urbano (Hale, 1996: 84). Graas, no entanto, quantificao de um certo estado
de esprito cultural, o medo do crime objectifica-se e pode acabar por adquirir uma fora
prpria. Tal objectificao pode tornar-se um facto da vida que legitima para j no dizer
que incentiva uma reaco de medo.
A ansiedade e o interesse pblicos so frequentemente retratados como um factor
material passvel de ter um impacto decisivo na sade das pessoas. A cultura mdica

201

contempornea defende que o stress e o medo podem aumentar o risco de doena cardaca, de
cancro e de doena crnica dos pulmes. No Reino Unido, as concluses de um inqurito
levado a cabo sobre os alegados efeitos dos telemveis na sade so hoje consideradas
modelares quanto forma de reagir aos medos actualmente existentes no captulo da sade,
em particular os que se prendem com a sade ambiental. O Grupo Independente de Peritos de
Telemveis (Independent Expert Group on Mobile Phones), criado para fazer o
acompanhamento dos nveis de ansiedade pblica, concluiu que no se conhece qualquer
ameaa para a sade decorrente do uso dos telefones mveis. Ao mesmo tempo, o relatrio
afirmou que h que levar a srio as ansiedades causadas pela simples presena dos postes da
rede de telemveis, uma vez que o medo pblico, s por si, poderia levar a um estado de
sade precria (Furedi, 2003: 4). A ansiedade das pessoas no que respeita sade tem sempre
o potencial de se transformar num problema grave. Phil Strong, socilogo da medicina, fala
de uma epidemia de suspeio que pode ser causadora de graves problemas de sade
pblica (Strong, 1990: 253). S recentemente, contudo, que o medo aparece representado
como uma causa autnoma de doena.
Com a autonomizao do medo, o que importa j no apenas conhecer-lhe a causa, pois
do que se trata, agora, das suas potenciais consequncias negativas enquanto emoo.
Muitas vezes esta perspectiva conduz mais a uma estratgia de gesto dos sentimentos de
medo do que ao estudo da origem do problema. Se as pessoas sentem que sua sade est em
risco, esse seu medo ser, ento, frequentemente encarado como um risco para o prprio bemestar (Furedi, 2004: 137). Os sistemas jurdicos dos EUA e do Reino Unido tambm acabaram
por interiorizar esta tendncia, verificando-se uma propenso visvel da parte dos tribunais no
sentido de atribuir compensaes financeiras pelo medo, mesmo na ausncia de qualquer
ameaa fsica perceptvel. Como fez notar Guzelian, no passado o susto, ou seja, a reaco a
uma ocorrncia efectiva, era objecto de compensao, ao passo que hoje em dia o medo de
que algo de negativo venha a acontecer tambm considerado motivo para apresentar um
pedido de indemnizao (Guzelian, 2004: 771).
A autonomizao do medo est associada a uma tendncia crescente para conceptualizar
o risco como uma varivel independente. A comunicao do risco enformada por uma
perspectiva que acredita que o medo , em si mesmo, um risco e deve fazer parte das
polticas de gesto do risco (Gray e Ropeik, 2002: 106). A transformao do medo em risco
encontra paralelo na tendncia para retratar o risco como uma experincia negativa.
Expresses como risco positivo gozam de pouca aceitao cultural. Inclusivamente, retratar
o risco como algo que neutro parece incompatvel com o sentir do nosso tempo. Pelo
contrrio, o risco associado expectativa de desfechos negativos. Atravs da gesto do
risco, o desempenho do medo no s institucionalizado mas tambm culturalmente
fomentado.
O carter instvel, fluido e bruto do medo
Parkin conceptualiza a volatilidade do discurso do medo em termos da deslocao de um
conceito de medo que abrangia o conceito de respeito, no sentido daquilo a que chama
medo em bruto. O primeiro descrito como um medo institucionalmente controlado, ao
passo que o medo em bruto possui um carcter mais fluido e imprevisvel (Parkin, 1986:
158 e 159). Bourke defende que esta deslocao para estados de ansiedade mais nebulosos
se deve ao declnio das ameaas concretas existncia fsica ocasionadas pela guerra
(Bourke, 2005: 293). Porm, conforme ficou dito atrs, provvel que aquilo que confere ao
medo essa dimenso arbitrria e fluida seja a sua privatizao.

202

O carcter imprevisvel do medo reflecte esse seu lado fluido e dinmico. A sua
volatilidade acentuada pela trajectria vaga e instvel que tambm o caracteriza. Na poca
actual, o medo migra livremente de problema para problema sem que seja necessria uma
conexo causal ou lgica. Quando, em junho de 2002, o reverendo Jerry Vines, dirigente
baptista do Sul dos E.U.A., afirmou que Maom era um pedfilo possudo pelo demnio e
que Al conduz os muulmanos ao terrorismo, mais no fez do que servir-se dos saltos de
lgica que o carcter fluido das nossas narrativas do medo permite (Filler, 2003: 345). Esta
associao arbitrria entre terrorismo e pedofilia pode ter o efeito de amplificar o medo de
ambos. Da mesma forma, a afirmao constante de que este ou aquele furaco, esta ou aquela
cheia ou outras calamidades naturais so sintomas do aquecimento global tem o efeito de
alterar as percepes e os medos desses eventos.
O medo tem, hoje, uma dinmica fluida, podendo andar associado a uma grande
diversidade de fenmenos. O medo do terrorismo ilustra esta tendncia. Desde o 11 de
setembro que este medo especfico vem alastrando por um espao que est em expanso
contnua. As deliberaes sobre o tema assumiram um cunho fantasioso. Como escreve um
economista de referncia, David Hale, as empresas tm de reexaminar o modo como definem
o risco, encarando seriamente a possibilidade de cenrios que, h um ano, s escritores de
fico cientfica seriam capazes de imaginar (Hale, 2002). O medo est a alastrar a novos
espaos porque, a partir do 11 de setembro, tornou-se possvel que riscos normais se
transformem em ameaas excepcionais, bastando, para isso, que sejam associados a actos
terroristas. Em consequncia, j no nos preocupamos apenas com o risco que representa uma
central nuclear, pois passmos tambm a ter medo que esta se possa tornar um alvo terrorista.
O facto de um fenmeno ou uma realidade de dimenses cada vez mais vastas poder ser
percepcionado como um alvo, consequncia, no tanto de um eventual aumento das
capacidades dos terroristas, mas mais do aumento do nmero de teses alternativas sobre
aquilo que h a temer.
A dinmica fluida do medo promovida por uma cultura que, em face da incerteza,
transmite hesitao e ansiedade e que espera sempre o pior desfecho possvel. Aquilo que foi
descrito como cultura do medo (Furedi, 1997; Glassner, 1999), ou como cultura de precauo
(Pieterman, 2001), incentiva a sociedade a abordar a experincia humana como um risco
potencial para a nossa segurana. Todas as experincias possveis e imaginveis se viram,
consequentemente, transformadas em riscos a gerir. David Garland, criminologista eminente,
fala da ascenso do risco, quer dizer, da autntica exploso ocorrida no discurso e na
bibliografia relacionados com o risco. Garland faz notar que esta bibliografia pouca coerncia
tem, para alm do uso da palavra risco (Garland, 2003: 52). Contudo, o prprio facto de o
risco ser usado para enquadrar uma variedade de experincias sem qualquer outra ligao
entre si, reflecte, em relao experincia humana, uma atitude de incerteza que tomada
como adquirida. Na sociedade actual, e excepo da nossa reaco apreensiva perante a
incerteza, poucas coisas h que se possam tomar como adquiridas. Pode dizer-se que a palavra
medo, tal como a palavra risco, se tornaram expresses que j aceitamos automaticamente, at
como uma espcie de tique cultural para expressar a confuso e a incerteza. O terico social
francs Franois Ewald (2002) acredita que o predomnio desta sensibilidade de precauo
sublinhado por uma atitude cultural que pressupe a incerteza de uma causalidade entre aco
e efeito. Esta sensibilidade confere ao medo um estatuto privilegiado. Ewald sugere que a
institucionalizao da atitude de precauo nos leva a ponderar a pior das hipteses (definida
como consequncia grave e irreversvel) em todas as decises comerciais. A tendncia
para enfrentar a incerteza pelo prisma do medo e, por conseguinte, esperar o pior desfecho
possvel, pode ser entendida como uma crise da causalidade. Nos seus primeiros esforos de

203

formulao de uma psicologia do medo, Riezler chama a ateno para a significativa


influncia que o sistema de causalidade dominante exerce na reaco das pessoas s ameaas.
Eis o modo como este autor descreve essa situao em que as causas se apresentam,
irremediavelmente, enredadas: Foram tomadas como um dado adquirido, e agora elas
sentem-se ameaadas (Riezler, 1944: 497).
A questo da causalidade est inextricavelmente ligada maneira como as comunidades
procuram dar sentido aos casos de infortnio. A maneira como as pessoas interpretam tais
ocorrncias como um acidente ou uma catstrofe processada atravs do sistema de
significao dominante. As perguntas do tipo foi Deus? ou foi a natureza? ou foi erro
humano? tm implicaes importantes no modo como entendemos os casos de infortnio. O
estado de confuso quanto s causas fomenta a especulao, os boatos e a desconfiana. Em
resultado disso, frequente os acontecimentos afigurarem-se incompreensveis, para alm do
controlo humano.
A identidade da vulnerabilidade
De quem e do que temos medo, bem como o modo como expressamos e reagimos a esse
medo, , num certo sentido que no deixa de ser importante, algo que faz parte daquilo que
somos, como Durkheim h muito compreendeu (Sparks, Girling e Loader, 2001: 885). por
isso que a autonomizao do medo tem implicaes importantes para a formao da
identidade. A conscincia de estar sujeito a ameaas dotadas de uma existncia independente
algo que encontra uma formulao perfeitamente clara no recente conceito de estar em risco.
A emergncia do conceito de estar em risco vem romper a relao tradicional entre a aco
individual e a probabilidade de risco (Furedi, 2003). Estar em risco j no tem s a ver com
aquilo que fazemos ou com a probabilidade de algum risco nos afectar a vida, tem igualmente
a ver com quem somos. Passou a ser um atributo permanente da pessoa, como o tamanho dos
ps ou das mos. Quando as entidades pblicas classificam os grupos de pessoas em risco,
conseguem, literalmente, visualizar os objectos dessa rotulagem. Ao mesmo tempo, a
percepo de se estar em risco fomenta o surgimento de uma subjectividade temvel. Para
Ulrich Beck, o movimento desencadeado pela sociedade do risco () encontra-se expresso
na afirmao Eu receio! Por esse motivo, ainda segundo Beck, a comunho na ansiedade
substitui-se comunho na necessidade (Beck, 1992: 49). Esta sensibilidade sugere que o
medo se transformou numa experincia conferidora de identidade.
O estar em risco confere pessoa um papel passivo e dependente. Cada vez mais, aqueles
que so rotulados como estando em risco so vistos como algum que existe numa
permanente condio de vulnerabilidade. A crena de que as pessoas existem num estado de
vulnerabilidade enforma a maneira como se espera que interpretemos as ameaas que se nos
deparam. Enquanto metfora cultural, a vulnerabilidade usada para acentuar a ideia de que
as pessoas e as respectivas comunidades carecem dos recursos emocionais e psicolgicos
necessrios para lidar com a mudana, para fazer escolhas e para lidar com a adversidade.
O termo vulnerabilidade habitualmente usado como se se tratasse de uma caracterstica
permanente de um dado perfil biogrfico. A vulnerabilidade apresentada e experienciada
como um estado natural, que molda a reaco do ser humano. Trata-se de um rtulo para
designar grandes grupos da sociedade. essa a razo pela qual passou a ser comum utilizar o
conceito recentemente construdo de grupos vulnerveis. A expresso grupo
vulnervel no designa s grupos de pessoas psicologicamente abaladas ou uma pequena
minoria de indivduos desprovidos de segurana econmica.

204

Considere-se, por exemplo, o caso das crianas. De facto, parte-se desde logo do
princpio de que as crianas, todas as crianas, so, automaticamente, vulnerveis. Um estudo
acerca do surgimento do conceito de crianas vulnerveis mostra que, na maior parte da
bibliografia disponvel, este tratado como uma concomitncia relativamente auto-evidente
da infncia, no carecendo, como tal, de grande explanao formal. Uma ideia que
avanada como um dado adquirido, e que raramente surge desenvolvida, que as crianas,
enquanto indivduos, so, por definio, consideradas vulnerveis, em funo das suas
manifestaes de imaturidade, fsica ou outra. Alm disso, este estado de vulnerabilidade
apresentado como um atributo intrnseco. considerado uma propriedade essencial de cada
indivduo, algo que intrnseco identidade e pessoa da criana e que possvel reconhecer
atravs das suas crenas, dos seus actos ou da prpria aparncia exterior (Frankenberg,
Robinson e Delahooke, 2000: 588-589). Mas no so s as crianas que so referidas como
uma massa vulnervel. So-no tambm as mulheres, os idosos, as minorias tnicas, os
deficientes e os pobres. Na verdade, se se juntassem todos os grupos que os especialistas e os
responsveis pela definio de polticas designam como vulnerveis, de crer que
ascenderiam a quase 100% da populao!
O sentimento de vulnerabilidade est de tal forma entranhado no nosso imaginrio
cultural, que facilmente nos passa despercebido o facto de se tratar de um conceito s
recentemente inventado. A expresso grupo vulnervel comeou a ser usada na dcada de
1980. Prosseguindo com o exemplo das crianas, um estudo salienta que a tendncia para
perspectivar os problemas das crianas atravs da metfora da vulnerabilidade adquiriu
visibilidade no final dos anos 80, mas s viria a disparar nos anos 90 (Frankenberg, Robinson
e Delahooke, 2000). De acordo com os autores deste estudo, a tendncia para perspectivar os
problemas das crianas pelo prisma da vulnerabilidade uma evoluo relativamente recente.
A investigao que levaram a cabo numa grande base de dados bibliogrfica, a Bath
Information and Data Services, apurou, entre 1986 e 1998, mais de 800 artigos publicados
com arbitragem cientfica versando a relao entre a vulnerabilidade e as crianas. Segundo
os mesmos autores, enquanto nos primeiros quatro anos deste perodo houve menos de 10
referncias por ano vulnerabilidade e s crianas, a partir de 1990 verificou-se um aumento
exponencial at se chegar a bem mais de uma centena e meia de artigos por ano. Para estes
investigadores, tal nmero subestima a tendncia para interpretar as vidas das crianas pelo
prisma da vulnerabilidade, j que ignora a substancial bibliografia no-acadmica existente
sobre o assunto.
O levantamento que fizemos da base de dados de jornais LexisNexis confirma os
resultados do estudo em causa, pois mostra que a expresso grupo vulnervel um conceito
construdo em data relativamente recente.4 Uma anlise dos artigos do New York Times leva a
crer que a designao comeou a ser utilizada na dcada de 1980. Entre os anos de 1973 e
1979 no se encontrou, nos artigos deste jornal, qualquer referncia a grupos vulnerveis. O
Reino Unido apresenta um padro semelhante. Antes de meados dos anos 80, eram raras as
ocorrncias da expresso, que passa a ser amplamente utilizada entre 1985 e 1987
(LexisNexis 1960-2004). Mais importante do que isso parece ser o facto de, em finais da
dcada de 80, o significado da palavra vulnervel ter sofrido uma transformao, passando
a referir a identidade intrnseca da pessoa. A partir de ento a expresso significa no s a
4

A primeira referncia a um grupo vulnervel disponibilizada na base LexisNexis reporta-se a junho de 1969 em conexo
com a nomeao de um Consultor Presidencial encarregado da organizao, pela administrao Nixon, de um Congresso
sobre Alimentao e Nutrio. Num briefing imprensa, Nixon afirmou que o congresso iria procurar desenvolver novos
mtodos destinados a detectar o nvel de m nutrio e a melhorar a nutrio dos grupos mais vulnerveis do pas (New
York Times, 12 de junho de 1969).
205

relao do indivduo com as suas circunstncias, como por exemplo a pobreza, mas uma
condio inerente ao prprio indivduo. A nova expresso os vulnerveis traduz
perfeitamente essa evoluo. A mudana do adjectivo vulnerveis a para o substantivo
os vulnerveis consolida a ideia da impotncia como um estado, como uma forma de
existir.
O surgimento da vulnerabilidade como identidade est associado objectificao do
medo ocorrida na dcada de 1980. Segundo Ewald (2002: 282), a conscincia redobrada de
uma dada ameaa experienciada como uma provao que surge sob a forma de uma
vulnerabilidade inesperada. A caracterizao que Ewald faz da expresso ser vulnervel
enquanto termo sagrado e de construo recente, retrata bem um momento importante no
construir da identidade baseada no medo. A partir daqui, o medo deixa de ser apenas uma
emoo, assumindo tambm uma dimenso importante na construo da identidade. Esta
sensibilidade encontra-se expressa de forma admirvel num relatrio do International Labour
Union em que se alerta para o medo no local de trabalho. Segundo Guy Standing, um dos
autores do relatrio, a menos que se opere uma inverso, os vulnerveis vo ficar ainda mais
vulnerveis (The Guardian, 2004). , por conseguinte, de uma forma plenamente consciente
que os apoiantes dos sindicatos se referem aos respetivo membros como sendo vulnerveis.
Atravs do paradigma da vulnerabilidade, cultiva-se o sentimento do medo como algo
que faz parte do nosso estado normal. O reverso desse esvaziamento do estatuto da
subjectividade humana o inflacionamento da ameaa que as circunstncias externas
representam para a integridade do eu individual. A vulnerabilidade e a impotncia do
indivduo contrastam de modo flagrante com os tremendos poderes atribudos aos desafios
com que as pessoas quotidianamente se confrontam. Graas constante hiperbolizao dos
riscos com que a humanidade se depara a poluio, o aquecimento global, epidemias de
gripe de propores catastrficas, as armas de destruio macia, e uma grande variedade de
temores relacionados com a sade , at o exerccio limitado da escolha individual parece
restringido pelo regime severo da incerteza. A identidade da vulnerabilidade o reverso da
autonomizao do medo.

Concluso
Para se chegar a uma conceptualizao sociolgica do medo, preciso aprofundar a
investigao sobre a maneira como esta emoo mediada atravs do guio cultural e do
sistema de significao dominantes. preciso que nos debrucemos no apenas sobre a
emoo do medo e as ameaas a que ele reaco, mas tambm sobre a crise de causalidade
que molda o sujeito temeroso. Como se viu atrs, a cultura do medo neste sculo XXI possui
uma srie de caractersticas bem definidas que convergem no sentido da sua normalizao
enquanto fora dotada de uma existncia prpria. Nestas circunstncias, o medo investido de
autoridade para reagir ao mundo e dar-lhe sentido. Esta orientao est em contraste flagrante
com a abordagem adoptada pelo presidente Franklin D. Roosevelt no seu discurso de tomada
de posse, em 1933, quando afirmou que a nica coisa de que devemos ter Medo do prprio
Medo. A afirmao de Roosevelt procurava assegurar queles que o escutavam que era
possvel e necessrio minimizar o impacto do medo. O que o presidente propunha era a viso
positiva de um futuro em que o medo seria posto no seu lugar por uma sociedade que
acreditava em si prpria. Hoje em dia, muito mais provvel os polticos aconselharem as
pessoas a ter medo de tudo e no s do prprio medo. Alm disso, ter medo do medo assumiu
foros de um problema naturalizado, desligado de toda e qualquer experincia concreta. Deste
modo, o medo no tanto uma reao a uma ameaa, mas toda uma perspectiva de vida.

206

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210

Cidadania, Estado e Vulnerabilidade: Um estudo comparado


sobre a recuperao de catstrofes1
Steve Kroll-Smith2
Odiamos os Negros por serem cidados.
E odiamos os ces amarelos por no o quererem ser.
Pardee Lowe (1943), Father and Glorious Descendent.

Preldio
A histria da Chinatown de So Francisco a seguir ao terramoto e ao grande incndio de
1906, e a histria dos bairros sociais de Nova Orlees aps a passagem do Furaco Katrina
um sculo depois, dizem muito sobre a forma como os grandes interesses de classe se
conjugam com o ambiente nebuloso prprio dos momentos de catstrofe para reclamarem os
espaos urbanos das populaes pobres e marginalizadas. As catstrofes urbanas, em especial,
geram frequentemente oportunidades de apropriao dos espaos dos despojados, remetendoos para locais menos aprazveis ou atirando-os, pura e simplesmente, para fora dos limites da
cidade.
Mas a histria das catstrofes tambm nos ensina que no tm sido uniformes as
tentativas dos mais favorecidos no sentido de anexar os espaos dos marginalizados.
Testemunhamos, em duas catstrofes histricas vividas pelos Estados Unidos da Amrica,
tentativas concertadas da parte de elites urbanas poderosas com vista a confiscar os espaos
de duas populaes politicamente marginalizadas: os chineses, em 1906, e os afro-americanos
de baixos rendimentos, em 2005. Os desfechos extremamente dspares dessas duas tentativas
so bastante reveladores no que se refere interseco entre a cidadania, a vulnerabilidade e o
Estado num mundo cada vez mais globalizado.

Introduo
H quase sessenta anos, o economista austraco Joseph Schumpeter fez, involuntariamente,
uma analogia provocatria entre as catstrofes e o mercado, quando escreveu que o
capitalismo como um vendaval de destruio criativa (1950: 83). Ter Schumpeter tido a
intuio de quo entrelaados o capitalismo e as catstrofes se revelariam ao longo do sculo
XX e j no sculo XXI? provvel que no. Mas o que verdade que, quase sempre, a
destruio material causada pelas calamidades naturais geradora daquilo a que David
Harvey, numa aluso a Marx, chama acumulao por desapossamento (2006: 43). Embora
no se possa dizer que mercadorizmos a catstrofe da mesma forma que o fizemos, por

Traduo de ngela Moreira.


Professor de Sociologia da Universidade da Carolina do Norte, Greensboro, e editor da revista Sociological Inquiry.
autor, co-autor, editor e co-editor de diversos livros de referncia, entre os quais: The Real Disaster is Above Ground
(University Press of Kentucky); Communities at Risk (Praeger Press); Illness and the Environment (New York University
Press); Volatile Places: Communities and Environmental Controversies (Sage Press). Atualmente os seus interesses de
investigao centram-se nas inundaes de 2005 em Nova Orlees e nos problemas de recuperao pessoal e coletivo.
211
2

exemplo, com os espermatozides ou os vulos, os potenciais benefcios de mercado gerados


pela devastao material fazem sempre parte da equao da recuperao ps-catstrofe.
A correlao entre a destruio material e a acumulao de capital especialmente forte
nas cidades. Em The Culture of Calamity (2002), Kevin Rozario invoca a obra de vrios
estudiosos da rea da geografia crtica para sustentar que o capitalismo moderno se d bem
com a permanente reconfigurao do espao urbano, a ponto de se poder presumir que as
calamidades so boas para o negcio (2002: 85). Segue-se uma histria sociolgica da
destruio catastrfica de duas grandes cidades norte-americanas. Estas duas calamidades
urbanas geraram oportunidades para que as elites polticas e empresariais se apropriassem de
espaos urbanos ocupados por pessoas de cor, caracterizadas pela pobreza e pela fragilidade.
Mas as duas tentativas de conseguir aquilo a que, na esteira de Harvey, poderemos chamar
acumulao espacial por desapossamento teve desfechos antitticos. Num dos casos, uma
minoria racial aparentemente indefesa levou a melhor, impedindo que um poderoso conluio
entre elites polticas e empresariais acabasse por controlar o espao urbano em disputa. No
outro, uma esmagadora aliana comercial e poltica acabou por conseguir desalojar das suas
residncias urbanas dezenas de milhar de pessoas de cor e de baixos recursos econmicos,
libertando assim esses terrenos para fins de investimento.
A minha histria de duas cidades narra esses dois desfechos opostos analisando com
algum pormenor os diversos factores poltico-econmicos que, num caso, se conjugaram para
impedir que um grupo populacional vulnervel fosse expulso fora do espao urbano que
historicamente era seu e que, um sculo depois, se aliaram para retirar milhares de pessoas
dos seus lares e dos seus bairros. O presente estudo de caso, de carcter comparativo, pe em
evidncia a importncia de que, na sua interelao, a cidadania, o Estado e a vulnerabilidade
se revestem para explicar os desfechos variveis da moderna luta humana em prol da justia
social e daquilo a que poderamos chamar justia territorial.
Mas algo mais se passa nestas duas extraordinrias histrias; em conjunto, elas pem em
evidncia a necessidade de pensarmos de forma cuidadosa, e talvez de uma forma crtica, a
crescente defesa de direitos humanos universais e de uma cidadania global. Dito de outro
modo, h que perguntar o que que estas duas calamidades, separadas por um sculo, nos
ensinam quanto permanncia do significado do Estado poltico na representao do cidado.
Voltaremos a estas preocupaes no final da presente reflexo.

Duas catstrofes com a distncia de um sculo


s primeiras horas do dia 18 de Abril de 1906, um terramoto rasgou o centro de So
Francisco. O cho abriu fracturas e a terra liquefez-se, reduzida a uma massa mole. As
estruturas mais vulnerveis de paredes rgidas de pedra e tijolo ruram com a maior facilidade,
enquanto as estruturas de madeira e ao se aguentaram melhor. Irromperam incndios por
toda a malograda cidade. Os incndios prolongar-se-iam por trs dias, para o que muito
contribuiu uma utilizao que se poderia dizer imprudente e at irresponsvel de plvora
comum para dinamitar os edifcios antes que o fogo os atingisse. Subjacente a essa destruio
intencional das casas e outras construes, estava a ideia de criar zonas mortas para fazer
frente ao avano das chamas. Pensou-se que, quando os incndios atingissem essas zonas, se
extinguiriam por si prprios. A ideia revelar-se-ia errnea.
Intensificados por essas demolies deliberadas, os incndios acabaram por destruir mais
de 80% da cidade. No cmputo geral, o terramoto iria ceifar talvez mais de dois milhares de
vidas; o incndio propriamente dito consumiria o perfil visvel da cidade, reduzindo-o a terra
carbonizada at onde a vista conseguia alcanar. Os mortos provinham, em percentagem

212

desproporcionada, da classe trabalhadora e dos pobres, gente que habitava em barracas, em


casas e em prdios de apartamentos de construo frgil, completamente indefesos em face da
fora subterrnea dos terramotos.
Um sculo volvido, na tarde do dia 28 de agosto de 2005, o furaco Katrina atingiu a
costa com ventos que ultrapassaram os 280 quilmetros por hora. Avanando para norte, o
olho do furaco guinou para leste de Nova Orlees. Parecia que esta frgil cidade conquistada
ao pntano e rodeada de gua por trs lados, iria, mais uma vez, ser poupada a uma investida
directa. Os moradores, mais de dois teros dos quais haviam abandonado a cidade antes da
chegada da tempestade, suspiraram de alvio. Mas no dia seguinte, a 29 de agosto de 2005,
Nova Orlees foi inundada.
Os paredes da cidade estavam mal preparados para suster as ondas de mar provocadas
pelos ventos do Katrina. Ao final do dia, mais de 80% de Nova Orlees encontrava-se
submersa. A gua levaria duas semanas a recuar, deixando atrs de si um inimaginvel rasto
de destruio. Centenas de pessoas morreram afogadas; centenas mais pereceram devido
exausto pelo calor e a cuidados mdicos deficientes; provvel que algumas destas pessoas
tenham tido uma morte provocada, para lhes poupar o sofrimento. A demografia da morte foi
tudo menos democrtica. Em Nova Orlees, e a exemplo do que sucedera em So Francisco
cem anos antes, quem morreu foram os pobres, os idosos e os enfermos.
Duas das mais singulares cidades dos EUA so praticamente destrudas pelo capricho de
foras da natureza, aliadas obviamente a um desfiar de dislates humanos. Ambos
igualmente extraordinrios, os dois cataclismos ocorrem com cem anos de permeio, balizando
todo um sculo de histria do pas. Igualmente digno de nota o facto de uma e outra
catstrofe se dar nos primeiros anos do respectivo sculo: no ano de 1906 em So Francisco e
no ano de 2005 em Nova Orlees. Mas os paralelismos no ficam por a.
As duas cidades tm em comum uma outra caracterstica: ambas so vulnerveis a
catstrofes urbanas de grandes dimenses. Entre 1836 e 2007, So Francisco sobreviveu a
nove terramotos e a incontveis abalos. Os terramotos atingiram uma magnitude que variou
entre 6.50 e 8.25 (Berkeley Seismological Laboratory, 2000). Nova Orlees, por sua vez,
resistiu a trinta e seis furaces num perodo de cento e trinta e seis anos. A velha urbe francesa

varrida
ou
atingida
por
furaces
a
cada
3,78
anos
(hurricanecity.com/city/neworleans.htm). razovel afirmar-se que no existe nos Estados
Unidos da Amrica nenhum outro par de aglomerados urbanos to vulnerveis s catstrofes
como estas duas pitorescas cidades.
Indissociavelmente ligadas ao comrcio e aos mercados, ambas as cidades desempenham
um papel fundamental na exportao e na importao de mercadorias para e de todas as partes
do mundo. O destino de ambas est intimamente ligado aos variveis destinos das tendncias
econmicas do Estado-nao e do nosso mundo global. Mas So Francisco e Nova Orlees
so moldadas por algo mais do que essas foras macro-econmicas e polticas. Ambas esto
organizadas de uma maneira que espelha o significado profundo e duradouro dos factores
classe e raa ao longo da histria americana. Ao longo da presente exposio veremos
como a cidadania e as relaes que esta mantm com o Estado intersectam o global e o local,
permitindo-nos explicar o modo como os chineses da So Francisco dos princpios do sculo
XX conseguiram aquilo a que no podemos seno chamar a slida recuperao de uma
catstrofe, enquanto os afro-americanos do sculo XXI continuam a lutar pela conquista da
habitao e do respeito.

213

Chinatown, o estatuto de estrangeiro permanente, e as catstrofes


O municpio de So Francisco foi constitudo em 1848, um ano aps a chegada dos chineses a
este novo posto avanado da America mais ocidental (Pan, 1995: 5). Era precisa mo-de-obra
barata para a minerao do ouro e, posteriormente, para a construo dos caminhos-de-ferro.
Milhares de chineses responderam chamada e imigraram ento para a Califrnia, numa
viagem que, as mais das vezes, os fazia passar pelo porto de So Francisco. Alguns desses
imigrantes viram as oportunidades que se ofereciam na crescente rea metropolitana de So
Francisco e a ficaram, para estabelecer pequenas lojas de retalho e outros negcios.
Naquilo que acabaria por ser uma inverso irnica dos privilgios da cidadania, aos
primeiros imigrantes vindos da China para a Amrica no os movia, segundo Erica Pan
(1995: 19), um grande entusiasmo com a ideia de se tornarem cidados americanos. Tinham
vindo para ganhar dinheiro, no para obter a cidadania. Esses pioneiros eram filhos da
China e no tinham a mnima inteno de pr em risco o estatuto de chineses em troca da
cidadania americana. A sua relutncia inicial em aceitar tornarem-se cidados dos EUA foi,
no raras vezes, motivo de reaces custicas por parte da populao americana branca.
Recordando, na sua autobiografia, as ltimas dcadas do sculo XIX, Pardee Lowe (1943)
falava em nome de muitos brancos quando citava das pginas do seu dirio o seguinte:
Odiamos os Negros por serem cidados. E odiamos os ces amarelos por no o quererem
ser.
Contudo, a posio dos imigrantes chineses relativamente naturalizao foi mudando ao
longo dos anos, acabando muitos deles por tentar obter a cidadania americana. Mas poucos a
conseguiram. E com a aprovao, em 1882, da Lei de Excluso dos Chineses, estes imigrantes
passaram a ser oficialmente designados por estrangeiros permanentes, ficando assim
excludos do estatuto de cidados dos EUA (Gyory, 1998). Por ironia, esse mesmo estatuto
oficial de estrangeiros permanentes revelar-se-ia de grande proveito nos meses que se
seguiram ao terramoto e ao incndio de 1906.
Por volta de 1885 havia na cidade de So Francisco uma zona popularmente conhecida
por bairro chins ou Chinatown. Era um enclave tnico que se foi expandindo medida que
a violncia anti-chinesa recambiava os mineiros imigrantes da parte oriental do estado para o
litoral e para o permetro relativamente seguro da Chinatown. Alm disso, dentro da cidade de
So Francisco propriamente dita, os brancos da classe trabalhadora, apoiados pela retrica
anti-chinesa de uma boa parte da elite urbana, intimidavam e ameaavam os imigrantes que
viviam no seu seio, fazendo com que esses chineses dispersos por toda a cidade fossem sendo
empurrados para o bairro chins.
Por volta de 1877, Chinatown estendia-se ao longo da Rua Dupont por seis quarteires na
direco sul-norte, desde a rua California at Broadway, abrangendo largura, entre a
Kearny e a Stockton e na direco leste-oeste, as ruas Sacramento, Clay, Commercial,
Washington, Jackson, Pacific, e Broadway, que intersectavam a Dupont (Pan, 1995: 7).
A Chinatown compreendia todo o espectro das classes econmicas, dos pobres aos ricos,
da classe trabalhadora aos comerciantes endinheirados. De facto, nesta faixa da cidade com
apenas seis quarteires podia encontrar-se toda a sorte de imigrantes. O agressivo nativismo
da populao branca no distinguia os chineses pobres ou pertencentes classe trabalhadora
dos seus compatriotas mais abastados e economicamente mais bem sucedidos. Todos os
chineses, dos mais pobres aos mais ricos, eram alvo de discriminao, de intimidao e de
violncia.

214

A guetizao forada da populao chinesa criou uma cidade dentro da prpria cidade.
Alm disso, e como observa Erica Pan (1995: 12), a vida da Chinatown era eminentemente
fraterna. Independentemente do estrato social a que pertenciam, os residentes chineses
tinham as respectivas origens geogrficas principalmente em quatro distritos de uma s
provncia da China. Os laos de parentesco eram usados para formar associaes que, por sua
vez, funcionavam como um slido recurso para a populao do bairro.
A complementar estas associaes de raiz familiar havia os hui kuans, organizaes que
representavam os quatro distritos geogrficos da China continental de onde provinha a
maioria destes imigrantes. Segundo Pan (1995: 12), Todo o imigrante chins era membro de
uma destas associaes. No mbito das suas actividades de beneficncia, elas concediam
crdito, emprstimos, abrigo e assistncia de todo o tipo. O racismo que empurrara a quase
totalidade dos chineses para Chinatown acabou por, sem querer, criar uma diversificada base
classista que se iria revelar valiosa na subsequente luta pelo regresso, logo aps a extino dos
ltimos fogos.
No ano de 1878, a China reconhecia oficialmente a comunidade sino-americana, ao
estabelecer o seu primeiro consulado em So Francisco. Para alojar o consulado e respectivo
pessoal, foi adquirido um edifcio na Chinatown (McClain, 1996: 85). No foi preciso esperar
muito at alguns observadores fazerem notar o aparente paradoxo que era uma minoria
desprezada estar a ocupar patrimnio imobilirio urbano de primeira qualidade. Em meados
do sculo XIX, o jornal Daily Alta California recomendava que se retirassem os chineses da
Chinatown para um qualquer local menos aprazvel:
A Dupont Street uma das ruas mais aprazveis da cidade () e pena que uma rua to
bela seja ocupada por tanta porcaria e baixeza () [A] comunidade chinesa () devia ter
uma parte da cidade s para si () mais afastada do corao da cidade (Editorial de 22 de
Novembro de 1853, 5).
A partir de 1870 houve vrias tentativas de retirar os chineses da Chinatown, a mais
drstica e gritante das quais ocorreu em 1900. Atribuiu-se ao bairro a origem de um surto de
peste bubnica. De imediato identificada pela populao branca da zona como sendo uma
doena dos papa-arroz, levou a que os chineses da Chinatown fossem postos de quarentena,
e a que logo surgissem apelos destruio total da rea e migrao forada dos chineses
(Fradkin, 2005: 35). Um membro do Conselho de Sade da Califrnia defendeu que se
destrusse completamente pelo fogo toda a rea delimitada, concluindo: Creio que ainda seria
a soluo mais barata (The So Francisco Call, 31 de maio de 1900, 4). de referir que, no
obstante o estado da Califrnia e a cidade de So Francisco terem actuado com rapidez para
encerrar a rea e confinar a populao chinesa, os comerciantes brancos estabelecidos na
Chinatown foram autorizados a manter as lojas abertas e a entrar e sair vontade da rea sob
quarentena. Acresce que, por todo o estado, os dirigentes polticos e empresariais negaram
junto dos seus pblicos brancos que o surto tivesse uma dimenso importante (Barde, 2004:
464).
Mas tanto os chineses como a prpria Chinatown resistiram peste de 1900, tal como
iriam resistir ao movimento City Beautiful organizado em 1905 pelas elites empresariais de
So Francisco. Inspirado pelo projeto do arquitecto Daniel Burnham para a Feira Mundial de
Chicago de 1893, provocatoriamente apelidada de Grande Cidade Branca 3, James Phelan,
provavelmente o homem mais rico de So Francisco, contratou Burnham a fim de desenhar,
para esta cidade, uma verso nova daquela metrpole cintilante e pura (Fradkin, 2005: 36). O
duplo sentido da expresso Grande Cidade Branca no ter passado despercebido aos
3

Great White City, no original, que tambm pode ser entendido como Grande Cidade dos Brancos. [N.T.]
215

americanos dos primrdios do sculo XX, para quem as preocupaes com a cor da pele se
encontravam fundamente incrustadas na vida cultural e social (Chen, 2000: 146; v. tambm
Pan, 1995; Fradkin, 2005). No admira que, para conseguir transformar So Francisco numa
verso da Grande Cidade Branca, fosse preciso arrasar a Chinatown e transferir os chineses do
centro para a periferia da metrpole emergente.
Foi em plena luta para tirar a Chinatown aos chineses e transform-la num lugar mais
aprazvel para a So Francisco branca que a catstrofe se abateu. Com efeito, a 17 de Abril
Daniel Burnham apresentou o seu projeto a James Phelan e aos dirigentes polticos da cidade
(Winchester, 2006: 239). Menos de vinte e quatro horas depois, s cinco horas e treze minutos
da manh do dia 18 de Abril de 1906, o terramoto, com o epicentro algures nas profundezas
do Pacfico, atingiu em cheio a costa, sob o farol de Point Arena, aproximadamente 140
quilmetros a norte de So Francisco. Calcula-se que tenha atingido a velocidade de 11.000
quilmetros por hora (Thomas e Witts, 1971: 66). Instantes depois, a cidade foi
completamente rasgada por um abalo com uma potncia superior totalidade dos explosivos
usados durante a II Guerra Mundial. Os edifcios balanaram como erva alta batida pelo
vento; alguns ruram. Tomado de pnico, o gado correu, tresmalhado, pelas ruas da cidade,
tornando o cenrio ainda mais catico. Por entre os efeitos do terramoto e dos esforos do
exrcito para combater com diversos incndios o avano do fogo, a Chinatown ficou
destruda.
Noticiando o lavrar das chamas, o Oakland Tribune escrevia: O fogo ficou
incontrolvel, e a Chinatown, para cuja erradicao j existia um projeto, no agora mais do
que uma memria (in Pan, 1995: 33).
Aquilo que os planificadores urbanos tinham tido dificuldade em conseguir,
conseguiram-no o terramoto e o incndio numa questo de horas: obliterar a Chinatown e tirar
de l a populao chinesa. Pierre Beringer descortinou alguma coisa de positivo no meio desta
imensa catstrofe. Escrevendo nas pginas do Oakland Monthly, Beringer pronuncia-se sem
quaisquer rodeios:
O fogo devolveu o gueto chins civilizao e ao asseio, e no se permitir que outra
Chinatown volte a surgir dentro dos limites da cidade. como se uma sabedoria divina
tivesse guiado a propagao do horror ssmico e do deus do fogo. Dessa forma sbia, o que
havia de pior foi varrido juntamente com o que havia de melhor (citado em Ralph Henn,
1970).
Com brutal franqueza, o jornal Washington Star opinava: O nico aspeto satisfatrio do
horror que acometeu a cidade de So Francisco foi, porventura, o facto de a Chinatown ter
ficado destruda. Essa comunidade pestilenta deixou de existir (citado em Fradkin, 2005:
294). A runa de So Francisco e da sua famigerada Chinatown dava, assim, azo a que esse
valioso patrimnio imobilirio pudesse ser reivindicado pela elite empresarial e poltica da
cidade. Duas semanas depois da catstrofe, o semanrio The Argonaut conclua que os
chineses deviam ser erradicados de uma vez por todas, permitindo com isso que os nativos de
So Francisco recuperassem o uso de uma das melhores zonas da cidade (citado em
Fradkin, 2005: 253). Mas a apreciao do So Francisco Call seria ainda mais directa:
malhar enquanto o ferro est quente. Guarde-se esta bela colina para a arquitectura e
para a presena do asseado e moderado caucasiano. A situao est, hoje, na nossa mo. Basta
uma palavra nossa para que, no futuro, belos edifcios adornem essa encosta altaneira,
subtrada nossa posse pela ocupao insidiosa e gradual do mongol (citado em Fradkin,
2005: 295-96).
Nem o prestigiado New York Times quis deixar passar a ocasio sem comentar, em
editorial, a oportunidade de expulsar os chineses da Chinatown de So Francisco.

216

A velha Chinatown de So Francisco constitua uma ndoa e um absurdo muito mais


grave do que a de Nova Iorque. Porque ocupava a encosta da colina em cujo sop se encontra
o principal bairro comercial e em cujo cume se encontra o principal bairro residencial. Para se
deslocar da sua loja para casa e vice-versa, o habitante da zona tinha sempre que a percorrer.
E mais do que isso, as mulheres da sua famlia no podiam ir s compras sem ter que a
atravessar (8 de agosto de 1906, 6).
Ciente da crescente oposio reconstruo do bairro chins, um jornal de propriedade
chinesa lamentava: de prever que a velha Chinatown no possa vir a ser reedificada
(Chinese-Western Daily, 27 de April de 1906, citado em Chen, 2000: 166). Subjacente
notcia havia uma poderosa iniciativa poltica que visava entregar a proprietrios brancos,
para fins comerciais e residenciais, os seis quarteires da Chinatown.
A elite poltica e empresarial de So Francisco no tinha a mnima inteno de deixar que
a populao chinesa reconstrusse a Chinatown. Em 27 de Abril, trs semanas volvidas sobre
a catstrofe, o presidente da cmara nomeava a Subcomisso para a Fixao Permanente da
Chinatown (Pan, 1995: 63). Compunham-na especialistas em arquitectura, saneamento,
medicina e outras reas consideradas importantes com vista a encontrar e edificar um novo
local para os chineses deslocados. Apoiada pela imprensa e por uma parte considervel da
opinio corrente, a Subcomisso tinha poucas dvidas quanto ao cumprimento do objectivo
para que foi criada. O seu presidente, Abraham Ruef, ofereceu uma viso algo paternalista do
trabalho que tinha pela frente. Para ele, a Chinatown no seria reconstruda e os antigos
moradores seriam deslocados para seu prprio benefcio, segurana e felicidade, de maneira
a poderem viver juntos como o tinham feito no passado (So Francisco Examiner, 30 de
Abril de 1906, 3).
Com a perspectiva que hoje nos permitida, parece que a populao chinesa no poderia
fazer muito para recuperar os bens que tinha visto ser destrudos. Afinal, no passavam de
estrangeiros permanentes. Alm disso eram, na sua grande maioria, arrendatrios, sem
quaisquer direitos de propriedade. E para piorar ainda mais as coisas, as perdas materiais
sofridas pela populao chinesa eram muitas vezes superiores s de outros grupos e outras
partes da cidade (Pan, 1995: 38). Estes trs factores, aliados a um racismo feroz e pertinaz,
faziam com que o objectivo de vencer uma eventual luta pela reconstruo das suas vidas na
Chinatown parecesse inalcanvel. A julgar pelas aparncias, portanto, tudo parecia jogar
contra a comunidade chinesa. E com efeito havia entre a comunidade branca muita gente que,
como o escritor Jerome A. Hart fez notar na poca, se congratulava pelo facto de a
Chinatown ter desaparecido (Hart, 1909: 593). Mas a que a histria se torna interessante.
As catstrofes no acontecem num vazio histrico. Pelo contrrio, ganham forma, em
parte, graas s foras sociais, polticas e econmicas em presena no momento da sua
ocorrncia, propiciando um encontro entre destruio material e circunstancialismos
histricos. No caso em anlise, o momento em que a Me Natureza se alia ao erro humano
para arrasar a cidade de So Francisco e obliterar Chinatown, coincide com a movimentao
colectiva dos nacionais chineses a viver nos EUA e dos seus compatriotas a residir no
continente de origem contra as polticas e prticas de discriminao anti-chinesa levadas a
cabo pelos Americanos. Por volta do ano de 1905, a questo do tratamento justo da populao
chinesa colocava-se como tema de primeira importncia tanto para a administrao do
presidente Theodore Roosevelt como para a corte da dinastia Qing (McKee, 1977; Pan, 1995;
Chen, 2000).
H dcadas que os imigrantes chineses nos EUA vinham enviando remessas de dinheiro
para a China. O governo dos Qing tardou a reconhecer o contributo que estes imigrantes
estavam a dar economia da China, mas por volta de 1905 a imperatriz viva pressionava a

217

administrao Roosevelt com vista a impedir a renovao do Tratado Sino-Americano de


1894. Este oficializava a excluso dos chineses imigrados nos EUA ao mesmo tempo que
negava a naturalizao aos que j residiam em solo norte-americano (Chen, 2000: 148-49).
Respondendo ao desejo de representao manifestado pelos chineses que pretendiam mandar
vir os seus familiares da metrpole e obter a cidadania americana, o governo dos Qing exigiu
a revogao daquele Tratado.
A oposio conjugada do governo chins e dos chineses a residir nos EUA com estatuto
de estrangeiros permanentes sofreu uma escalada at resultar, em 1905, num boicote macio
aos bens americanos. No claro se, em termos estritamente econmicos, o boicote teve xito
ou no (Pan, 1995: 128). Contudo, para os empresrios americanos que poca tinham
negcios com a China no restavam dvidas quanto aos seus efeitos negativos, tendo ento
prestado testemunho perante o Senado sobre as perdas que estavam a sofrer (McKee, 1977:
153). Acresce que os estudantes, educadores e missionrios norte-americanos a viver na
China nesses primeiros anos do sculo XX iam dando conta de um apoio macio ao boicote e
de um crescente desapontamento em relao Amrica e aos seus cidados (Chen, 2000: 14849). Por volta do virar do sculo o comrcio global transformava-se, a passos largos, num
esteio da economia dos EUA, enquanto a China se perfilava como o principal parceiro
comercial das naes ocidentais na sia.
Tendo em conta todos estes factores, no admira que a administrao Roosevelt visse no
terramoto e no incndio uma oportunidade para oferecer aos cidados chineses a viver nos EU
um gesto de boa vontade e para, simultaneamente, enderear ao governo chins uma
mensagem no sentido de que a Amrica prezava o relacionamento amigvel com o seu
parceiro comercial asitico. Em 23 de Abril de 1906, cinco dias depois da catstrofe,
Roosevelt escrevia a seguinte missiva a William Howard Taft, seu Secretrio para a Guerra:
Segundo as notcias dos jornais, o sofrimento e a destruio so particularmente elevados
entre a populao chinesa. No ser necessrio eu dizer que o auxlio da Cruz Vermelha deve
ser prestado sem olhar minimamente a quem o recebe, e em igual medida aos chineses e a
todos os demais (citado em McKee, 1977: 192-93; ver ainda Pan, 1995: 78).
Mas o governo chins no iria querer ficar inteiramente dependente da benevolncia da
administrao Roosevelt para com os seus cidados emigrados nos EUA. Alguns dias aps a
catstrofe, a imperatriz enviou cinquenta mil dlares americanos para ajuda aos imigrantes
chineses deslocados (Chen, 2000: 165). Dlares esses, note-se, que por sua vez haviam sido
remetidos para a China pelos imigrantes chineses a trabalhar nos EUA. Alm disso, a
imperatriz, pronunciando-se a partir do mago da Cidade Proibida, exigiu que o seu povo
fosse alojado onde desde h muito desejava ser alojado (Winchester, 2006: 331). Para
reforar esta exigncia, enviou Amrica uma delegao oficial a fim de ali fazer lbi em
favor dos chineses residentes em So Francisco. Em Denial of Disaster, Gladys Henson e
Emmet Condon escrevem: a chegada de uma delegao da Representao Diplomtica
Chinesa nos Estados Unidos veio mudar o tom e a substncia da retrica do realojamento
(1989: 114). O So Francisco Chronicle cita um delegado chins que recorda aos Estados
Unidos que a China , ela tambm, proprietria:
A Amrica um pas livre e todo o homem tem direito a ocupar a terra de que
proprietrio desde que com isso no cause transtorno. O governo chins detentor do terreno
em que ficava o antigo Consulado Chins de So Francisco, e esse local da Stockton Street
h-de ser de novo utilizado (maio de 1906, citado em Pan, 1995: 61).
O delegado chins lembra o valor elevado que nos EUA conferido ao direito de
propriedade. No entanto, por se verem impedidos, luz de verses diversas da Lei de
Excluso dos Chineses, de adquirir propriedade no pas, poucos residentes da Chinatown

218

eram proprietrios das suas prprias residncias e estabelecimentos comerciais. Tal facto
poderia deix-los numa situao legal difcil na luta para recuperar a Chinatown. Mas aqui,
mais uma vez, o seu estatuto de estrangeiros permanentes iria, inesperadamente, ser-lhes
favorvel nas batalhas do ordenamento urbano que os iria opor elite da cidade.
Confinados a um gueto por fora dos sentimentos de hostilidade de que eram alvo, os
nacionais de origem chinesa dispunham-se a pagar aos senhorios brancos rendas exorbitantes
para conseguirem manter as suas residncias e estabelecimentos comerciais dentro dos limites
relativamente seguros da Chinatown. Num gesto que s podemos interpretar como sendo o
exemplo de um caso em que o capital leva a melhor sobre o factor raa, esses mesmos
senhorios brancos, receando ter que abrir mo dessa imensa receita, acorreram a ajudar a
populao chinesa na luta pela recuperao das suas casas. Segundo Erica Pan (1995: 74), "A
participao dos proprietrios brancos no esforo em prol do regresso da Chinatown mudou a
natureza do conflito, que deixou de ser um confronto entre o branco e o oriental para se tornar
num confronto apenas entre brancos. As tentativas da elite poltico-econmica de So
Francisco para se apropriar do valioso patrimnio imobilirio da Chinatown complicar-se-iam
ainda mais quando as cidades da costa comearam a oferecer aos chineses deslocados um
espao a que pudessem chamar seu.
Os grandes interesses econmicos de So Francisco nunca tiveram como propsito que a
cidade se visse livre dos chineses, mas to-somente que estes fossem realojados em local
menos aprazvel, nos arredores da urbe. Por volta de 1906 havia na Chinatown entre mil a mil
e quinhentas lojas e outros estabelecimentos comerciais. O turismo deste bairro com a
extenso de seis quarteires era, ento, um negcio em expanso, com os turistas a dispender
mais de 300.000 dlares por ano (Pan, 1995: 15-16). de salientar que, tomando como
medida o ndice de preos no consumidor, 300.000 dlares em 1906 equivalem a 7 milhes de
dlares em 2000 (Measuring Worth, 2009. Para alm do turismo, So Francisco tornara-se no
principal porto de distribuio de mercadorias chinesas para todo o pas. Os direitos de
importao pagos pela populao chinesa traziam um acrscimo substancial s receitas
arrecadadas pela cidade. Por volta de 1906, o comrcio com a China realizado atravs do
porto de So Francisco correspondia a um tero do oramento anual da cidade (Cather, 1932).
Vendo na populao chinesa de So Francisco um verdadeiro motor para a economia
urbana, diversas cidades da costa ocidental, desde Los Angeles a Vancouver, no Canad,
dirigiram-lhe ofertas de realojamento. Logo a 1 de maio, duas semanas aps a catstrofe, o
So Francisco Chronicle citava um proeminente homem de negcios, que assim chamava a
ateno dos seus influentes colegas do mundo dos negcios e da poltica: se a situao no
for sabiamente conduzida, o grosso do comrcio de So Francisco com o Oriente poder vir a
ser desviado para outros portos do Pacfico. Seattle est a apostar fortemente nesse comrcio e
de bom grado acolher a populao chinesa (citado em Pan, 1995: 80). Chuen Hung,
comerciante chins, recordava os cidados de So Francisco do seguinte: No nos passa
despercebido o facto de Portland, Tacoma ou Seattle () desejarem o investimento de muitos
milhes (citado em Fradkin, 2005: 295).
O xito econmico dos chineses de So Francisco estava indissociavelmente ligado sua
terra natal, fonte dos bens que transaccionavam e da sua singular cultura. O mbil das
primeiras vagas de trabalhadores e comerciantes chineses era o sentimento de obrigao de
mandar dlares americanos para a China, sendo muitos aqueles que se propunham regressar,
um dia, terra de origem. Num passo particularmente comovente, uma autora annima que se
identifica unicamente como sendo uma mulher de cor do Sul capta bem essa ntima
identificao nacionalista do imigrante chins com a sua terra. Escrevendo em 1904, afirma:

219

Venturoso Chins, que podes voltar tua aldeia e desfrutar do teu dinheiro. A minha aldeia
esta, esta a minha casa, e no entanto sou uma desterrada (Independent 1904, 589).

Rplica intensificada
Imediatamente a seguir destruio total da Chinatown, os membros da elite de So
Francisco viram o caminho livre para retirar de uma vez por todas estes estrangeiros
permanentes daquele valioso pedao de solo americano. E foi com a sobranceria de quem no
se questiona minimamente que se abalanaram a arrancar os imigrantes chineses velha
Chinatown. De facto, que impedimento poderia travar esse seu objectivo? Mas a 8 de julho,
cerca de seis semanas volvidas sobre a maior catstrofe urbana da histria dos EUA, a
Subcomisso para a Fixao Permanente da Chinatown reconhecia a derrota e solicitava ao
presidente da cmara a dissoluo do grupo. Fiquem os chineses onde eles muito bem
entenderem, anunciava o demissionrio James Phelan. Caso a sua presena se venha a
revelar ofensiva para os brancos, podem sempre ser gradualmente remetidos para alguma
parte da cidade, com base nas leis de combate ao jogo ou noutra legislao urbana (citado em
Pan, 1995: 66).
Pouco menos de dois anos depois da catstrofe, o New York Times publicava um artigo
intitulado A Nova Chinatown de So Francisco. A se noticiava o regresso de mais de
quinze mil chineses ao bairro. Alm disso, ainda segundo o mesmo artigo, a populao
chinesa vinha construindo novos edifcios, to pitorescos quanto os que foram destrudos
pelo fogo e pelo terramoto, mas mais cmodos e com melhores condies sanitrias (22 de
Fevereiro de 1908: 1). A nova Chinatown no s no assistiria retirada da sua populao
chinesa como se revelaria mais pitoresca, mais resistente aos abalos ssmicos e mais salubre
do que fora antes da catstrofe. Com efeito, a recuperao da Chinatown foi, sem dvida mais
slida e mais conseguida do que a dos outros bairros atingidos da cidade (Cather, 1932;
Fradkin, 2005; Strupp, 2006). Os estudiosos desta catstrofe gostam de chamar rplica
intensificada a esta variante da recuperao (Quarantelli; Dynes, 1971). Uma Chinatown
nova, mais elegante, confortvel e segura do que a antiga, faz-nos pensar que as catstrofes
so sempre histricas e que se entrecruzam com foras sociais, culturais e polticas que, por
vezes, se conjugam para moldar algo de inesperado.
Sem perder de vista este caso, avancemos cem anos, at uma precria faixa de terra
situada entre um rio majestoso e um imenso lago. A se deu uma catstrofe bem diversa, fruto,
mais uma vez, de causas em um tero naturais e em dois teros humanas, que engoliu outra
das mais singulares cidades norte-americanas. A 29 de agosto de 2005, os diques de Nova
Orlees revelaram-se incapazes de deter a onda de mar gerada por um furaco de categoria 3.

A habitao social, as catstrofes e os perigos da cidadania


A 28 de agosto de 2005, o presidente da cmara de Nova Orlees ordenou a primeira
evacuao forada da histria da cidade. Admitindo tratar-se de uma ameaa com que nunca
nos confrontmos no passado, o presidente Nagin pediu, instou e, finalmente, deu ordens
para toda a gente sair da cidade (CNN, 2005). Quando a ordem foi emitida, a Autoridade de
Nova Orlees para a Habitao (Housing Authority of New Orleans), a funcionar sob a
autoridade da agncia federal para a Habitao e o Desenvolvimento Urbano (Housing and
Urban Development), geria 7.000 unidades de habitao social. Destas, cerca de 5.000

220

encontravam-se ocupadas aquando da catstrofe. Na sequncia da directiva do presidente da


cmara, foram evacuados todos os moradores das unidades de habitao social da cidade.4
As guas ftidas do Katrina escoaram lentamente da cidade em forma de taa que Nova
Orlees. S ao fim de duas semanas comearia o longo processo de secagem. Mas escassos
dias aps o recuo das guas do Katrina, uma segunda tempestade de grandes propores, que
atingiu a costa do Texas, empurrou de novo as guas cidade adentro. Houve quem
considerasse que nem o prprio Job passou as penas que sobrevieram a estas duas
tempestades de propores histricas. S ao cabo de mais uma semana que as guas do
furaco Rita recuaram, deixando para trs uma cidade recoberta de lama e destroos.
Mais de 1500 pessoas pereceram em resultado da tempestade e da cheia (Hunter, 2006).
O nmero dos moradores deslocados foi calculado em 700.000 (Greater Nova Orlees
Community Data Center, 2005). Oitenta por cento do parque habitacional de Nova Orlees
ficou danificado por causa da gua e dos ventos do Katrina (Brown-Jeffy; Kroll-Smith, 2009).
Cinquenta e seis por cento das unidades de arrendamento existentes na cidade ficaram
inundadas (The Brookings Institute, 2005). Em suma, Nova Orlees defrontava-se com uma
crise habitacional.
No ano 2000, um pouco mais de 67% da populao de Nova Orlees era constituda por
afro-americanos, sendo de 28% a percentagem de brancos (U.S. Census, 2000).
A taxa de pobreza em Nova Orlees ao tempo da catstrofe era 28% superior mdia
nacional. Em 2005, quatro grandes complexos de habitao social C. J. Peete, B. W.
Cooper, Lafitte e St. Bernard abrigavam para cima de 20.000 afro-americanos pobres e
pertencentes classe trabalhadora. Oitenta e oito por cento das famlias a viver em habitao
social constituam agregados monoparentais. Com muito poucas excepes, a figura parental
presente no agregado era do sexo feminino (Quigley, 2008: 68). As diferenas demogrficas
entre os moradores dos complexos de habitao social e os moradores da Chinatown de h um
sculo revelar-se-o significativas para se compreender os desfechos antitticos de um e outro
caso.
Por ironia, apenas um dos complexos de habitao social, o B. W. Cooper, sofeu danos
de maior. Os restantes trs resistiram s fortssimas tempestades, necessitando, quando muito,
de reparaes ligeiras. medida que as guas foram recuando, centenas de apartamentos
foram ficando, vazios, espera do regresso dos respetivo moradores. John Fernandez,
professor de arquitectura do MIT, inspeccionou os quatro complexos, concluindo que todos,
incluindo o B. W. Cooper, poderiam ser recuperados (Ouroussoff, 2007). Construdos no
incio da dcada de 1940, os complexos esto a precisar de renovao. O custo de transformar
todo este parque habitacional num local mais aprazvel para se viver eram bastante inferiores
ao que custaria serem deitados abaixo e construdos de novo.
O complexo habitacional Lafitte, por exemplo, necessitava de reparaes no valor de
cerca 20 milhes de dlares, mas demoli-lo e voltar a constru-lo ascenderia a mais de 100
milhes. Da mesma maneira, at o complexo B. W. Cooper, que foi o que maiores danos
sofreu, podia ser recuperado e renovado por cerca de 135 milhes de dlares, ao passo que
deit-lo abaixo para reconstruir em seu lugar um nmero inferior de unidades habitacionais
ficaria por mais de 220 milhes (Quigley, 2008: 129). Mas no eram os dlares que, de
alguma forma, estavam em causa, j que, do ponto de vista de certos interesses poderosos ao
nvel federal, estadual e da cidade, a destruio macia de Nova Orlees era considerada uma
oportunidade para se apropriarem de solo urbano valioso e redesenharem o perfil demogrfico
da cidade.
4 www.house.gov/financialservices/hearing110/htnagin022207.pdf

221

O afro-americano Alphonso Jackson, Secretrio da agncia federal para a Habitao e o


Desenvolvimento Urbano, afirmou abertamente:
Algumas das pessoas [a viver em unidades de habitao social] no devem voltar () S
devem voltar os melhores moradores: os que pagavam a renda a horas, os capazes de manter
um emprego e os que trabalhavam (Walsh, 2006).
Os polticos do estado da Louisiana no s fizeram eco destas declaraes inbeis de
Jackson como ainda as levaram mais longe. Pouco tempo aps a tempestade, Richard Baker,
Representante por Baton Rouge, ter afirmado: Limpmos finalmente a habitao social em
Nova Orlees. O que ns no conseguimos fazer, conseguiu Deus (citado em Quigley, 2008:
18). Chris Roberts, membro do Conselho de uma parquia vizinha, opinou: "Com o nmero
de empregos que por a h, s devem ter habitao social os ignorantes e os preguiosos"
(Dees, 2006). Jack Strain, xerife de uma parquia, foi ainda mais directo: No queremos
malandros nem a escria dos bairros de habitao social de Nova Orlees. Gente com
rastas ou indivduos de cabelo entranado sero interceptados pelos elementos da polcia
(citado em Gorman, 2008).
Em junho de 2006, dez meses depois da tempestade, a agncia federal para a Habitao e
o Desenvolvimento Urbano fazia discretamente anunciar que nenhum dos antigos moradores
seria autorizado a regressar aos quatro complexos habitacionais. A ordem foi emitida apesar
do facto de trs dos complexos se encontrarem em condies de habitabilidade imediata, mas
a razo, pura e simplesmente, foi que a agncia tencionava demoli-los a todos (Quigley, 2008:
124).
Os furaces Katrina e Rita abateram-se sobre Nova Orlees numa altura em que a
Amrica se afastava drasticamente da herana poltica do New Deal e do Fair Deal 5 para
abraar de forma clara o neoliberalismo e a sua forte aposta na privatizao do sector pblico.
Algumas agncias federais, como a agncia federal para a Habitao e o Desenvolvimento
Urbano, foram incumbidas de transferir gradualmente para o meio empresarial as
responsabilidades que lhes estavam cometidas. Dez anos antes do Katrina, Nova Orlees
possua 13.694 unidades de habitao social, mas em 2005 a agncia federal para a Habitao
e o Desenvolvimento Urbano tinha reduzido esse nmero a 7.369 (Quigley, 2006). Caso as
demolies fossem por diante conforme o previsto, Nova Orlees veria a sua habitao social
reduzida em 85% em menos de uma dcada (Quigley, 2008: 66).
Os esforos no sentido da privatizao da habitao social atraram interesses financeiros
que normalmente no andam associados s iniciativas da agncia federal para a Habitao e o
Desenvolvimento Urbano. Em Janeiro de 2009, o colosso financeiro Goldman Sachs
anunciou planos para um grande investimento na construo de apartamentos no stio do
agora demolido complexo C. J. Peete. A empresa garante a construo de 460 unidades de
arrendamento. Eis o que ter afirmado a este propsito Lloyd C. Blankfein, CEO da Goldman
Sachs: Reconhecemos o potencial que a entrada de capital novo pode ter em certas partes da
Amrica urbana que at agora tm () sido alvo de pouca ateno. Alicia Glen, directora
executiva e presidente do grupo de Investimentos Urbanos da Goldman Sachs, acrescentaria:
para ns uma honra fazer parte deste esforo conjunto dos sectores pblico e privado para
investir capital que tambm ir criar empregos e catalisar a revitalizao desta comunidade
(Reuters News, 2009).
Uma vez demolidos os quatro complexos habitacionais, os terrenos seriam entregues a
empreiteiros privados a fim de a construrem apartamentos novos e em nmero bastante

Programas sociais dos Presidentes Frank Delano Roosevelt (1933-45) e Harry S. Truman (1945-53), respectivamente.
[N.T.]
222

menor. Seria destrudo um total de 4.534 apartamentos, com cerca de 20.000 pessoas a ser
deslocadas (NAACP, 2006). Havia um precedente do governo federal para este projeto
aparentemente to draconiano.
O bairro de habitao social de St. Thomas tinha 1.600 apartamentos. Em meados da
dcada de 1990 foi entregue a um empreiteiro privado que arrasou os cento e vinte prdios
que constituam o bairro e em seu lugar construiu apartamentos de rendimento mdio e uma
torre destinada a rendimentos altos, deixando 60 unidades para famlias de baixos
rendimentos. O empreendimento tem hoje o nome de River Gardens (Quigley, 2008: 67).
Para as famlias de baixos rendimentos e para todos quantos se preocupam com a habitao na
cidade de Nova Orlees, River Gardens tornou-se smbolo daquilo a que um autor chamou
o branqueamento de Nova Orlees (Campbell-Rock, 2006).
Com os pobres da cidade disseminados pelos cinquenta estados, a ideia de ficar com os
valiosos solos ocupados pelos quatro complexos de habitao social passou a fazer muito
sentido para determinados grandes interesses. Em 20 de Dezembro de 2007, o Conselho da
Cidade (City Council) de Nova Orlees aprovou por unanimidade a demolio dos quatro
complexos. Nenhum dos moradores havia sido autorizado a voltar sua propriedade,
entretanto vedada e colocada sob vigilncia. Numa reunio pblica realizada pouco aps a
votao, o presidente da cmara, Ray Nagin, aplaudia assim a deciso daquele Conselho:
As decises hoje aqui tomadas revelaram compaixo, coragem, e o nosso compromisso
com esta cidade. Vivemos hoje um dia extraordinrio. Foi muita a dor que aqui pudestes
ouvir. Na sua sabedoria, o Conselho da Cidade arranjou uma soluo que nos permitir seguir
em frente (Filosa, 2007).
Muitos dos antigos moradores das unidades de habitao social que conseguiram
regressar cidade protestaram contra a deciso de demolir os quatro complexos histricos.
Fizeram-no atravs de manifestaes pblicas, de ocupaes, de desfiles e de outras formas de
protesto social. Alguns moradores deslocados criaram tambm uma aldeia de sobreviventes
junto s vedaes do bairro social de St. Bernard. A se acolheram em tendas improvisadas,
semelhantes s dos migrantes que erram pelos pases pobres (Quigley, 2008: 69). Sharon
Jasper, antigo morador de baixos rendimentos, assegurava: Se tentarem arrasar as nossas
casas vai haver luta. Vai haver guerra em Nova Orlees (citado em Nathan Coe, 2007).
Surgiram pelo menos duas organizaes de base para lutar contra a expulso e o
deslocamento: Hands off Iberville e Mayday New Orleans.6
Acresce que os moradores em luta tinham do seu lado a lei internacional. Em 1998 o
Gabinete do Alto-comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos apresentou os
Princpios Orientadores das Naes Unidas sobre a Deslocao Interna, em reao ao
nmero cada vez maior de pessoas que, em todo o mundo, perdem as suas casas para um
nmero tambm crescente de foras responsveis por as desalojarem.
[A]s vtimas de deslocao interna so pessoas ou grupos de pessoas que, tendo-se visto
foradas ou obrigadas a abandonar a respectiva casa ou morada habitual, sobretudo em
consequncia ou com a finalidade de fuga aos efeitos de conflitos armados, de situaes de
violncia generalizada, de violaes dos direitos humanos ou de catstrofes de origem natural
ou humana, no atravessaram a fronteira de nenhum Estado internacionalmente reconhecida.
As vtimas de deslocamento interno devero gozar () dos mesmos direitos e liberdades luz
da lei internacional e nacional que qualquer outra pessoa do mesmo pas () Todo o ser
humano tem o direito de proteo contra o deslocamento arbitrrio da sua () morada
habitual (Naes Unidas, 1998).
6

Em traduo livre, Tirem as mos de Iberville e Ajudem Nova Orlees. [N.T.]


223

Para alm dos Princpios Orientadores relativos aos Deslocados Internos, nomeadamente
do princpio 21, pelo menos quatro artigos das Naes Unidas relativos aos direitos humanos
foram invocados em diversos processos judiciais para travar a demolio dos quatro
complexos de habitao social: o artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos; o
artigo 6 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; o artigo 11 do Pacto
Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; e o artigo 27 da Conveno
sobre os Direitos das Crianas (Gardner, 2008).
A 28 de julho de 2006, aproximadamente um ano depois da cheia, a Comisso das
Naes Unidas para os Direitos Humanos tornou pblico um contundente relatrio em que
condenava o papel do governo dos EUA, por considerar terem sido violados os direitos
humanos em Nova Orlees. De entre as vtimas de deslocamento o relatrio dava especial
relevo ao sofrimento da populao de cor, incapaz de achar alojamento adequado na cidade
afectada pela catstrofe. Em 28 de Fevereiro de 2008, dois especialistas em direitos humanos
das Naes Unidas assumiram a defesa dos afro-americanos de baixos rendimentos de Nova
Orlees afectados pelo deslocamento, emitindo em Genebra um comunicado conjunto com
crticas ao plano da agncia federal para a Habitao e o Desenvolvimento Urbano:
As autoridades afirmam que a demolio das unidades de habitao social no configura
uma discriminao intencional, mas, bem vistas as coisas, aos moradores afro-americanos vai
ser negado o direito a uma habitao segura e acessvel, que um direito internacionalmente
reconhecido (International Herald Tribune, 29 de Fevereiro de 2008).
Sabemos que os EUA so um membro fundador das Naes Unidas e um dos cinco
membros permanentes do seu Conselho de Segurana. Tratar o direito habitao segura e
condigna no quadro daquilo que so os direitos humanos algo que transcende o direito
estatal dos EUA e faz erguer o espectro da violao do direito internacional por este pas.
Alm da mobilizao das diversas disposies internacionais sobre direitos humanos
aplicveis ao tratamento justo dos milhares de afro-americanos de baixos rendimentos, foram
vrias as organizaes no-governamentais de grande visibilidade e de mbito nacional e
internacional (ONGs e ONGIs) que assumiram a representao dos moradores desalojados.
Entre estas contam-se a Amnistia Internacional, o Centro de Aco Internacional, a Iniciativa
Nacional para os Direitos Econmicos e Sociais, a Conveno Internacional sobre a
Eliminao de Todas as Formas da Discriminao Racial, e a Associao Nacional para o
Progresso das Pessoas de Cor (NAACP).
Os afro-americanos deslocados receberam ainda substancial ajuda pro bono de
advogados da rea dos direitos civis, que tentaram estratgias diversas para impedir as
demolies. Essas tentativas no obtiveram xito. Uma das aces interpostas apenas
conseguiu travar as demolies at que o Conselho da Cidade de Nova Orlees emitisse as
devidas licenas de construo (Sturgis, 2007), o que acabaria por acontecer algumas semanas
depois.

Da rplica intensificada rplica decepada


Estamos agora em agosto de 2009 e os quatro complexos de habitao social que outrora
serviram de casa a cerca de 20.000 pessoas foram demolidos. H promotores imobilirios a
construir novas habitaes de rendimento misto em dois dos terrenos, estando j prontos
outros projetos para comear a construir nos dois terrenos restantes. Volvidos quase quatro
anos sobre a tempestade, mais de 25% da populao original de Nova Orlees ainda se
encontra desalojada (New Orleans Index, 30 de julho, Greater New Orleans Community Data
Center). No se sabe, de entre este grupo, quantos so antigos moradores das unidades de

224

habitao social. Contudo razovel presumir que uma percentagem substancial das pessoas
que ainda se encontram deslocadas cabe nesta categoria.
A concluso inescapvel: no obstante a autoridade do direito internacional, a
representao de muitas organizaes no-governamentais nacionais e internacionais com
grande visibilidade, a interveno directa das Naes Unidas, e uma srie ininterrupta de
aces judiciais, a destruio dos quatros grandes complexos de habitao social de Nova
Orlees foi cumprida mais ou menos segundo o calendrio previsto. Longe de estarmos
perante uma rplica intensificada, vemos hoje que uma grande seno a maior parte dos
cidados residentes das unidades de habitao social se viram, efectivamente, decepados do
resto da cidade, amputados desse mundo urbano mais vasto que , hoje, Nova Orlees.

Analisando as complicadas relaes


vulnerabilidade numa sociedade global

entre

cidadania,

Estado

Subjacente anlise at agora desenvolvida h uma pergunta retrica que enforma no s a


anlise comparativa como a discusso subsequente: ser que as universalidades que
habitualmente servem de pano de fundo aos debates sobre a cidadania global, os cidados
transnacionais, o definhamento do Estado e uma esfera civil global, escondem ou camuflam
os pormenores quotidianos e locais da prtica poltico-econmica? A cidadania, a
globalizao e o Estado encontram-se, sempre, alicerados em algo, sendo vergados e
moldados por foras histricas concretas, por sua vez radicadas na vida poltico-econmica
local e regional. Embora cada uma destas quatro poderosas abstraces nos remeta para um
discurso universalista ao estilo de Ulrich Beck ou de Jrgen Habermas, o facto que cada
uma delas tambm intersecta o nosso quotidiano. A cidadania, a globalizao e o Estado no
so, propriamente, formas msticas ou espectrais, pairando para citar David Harvey fora
da teia da vida (), imunes s [foras histricas] materialistas. Cada uma delas, pelo
contrrio, produto de uma perversa e limitadora lgica resultante de arranjos institucionais
construdos em torno dos interesses histricos concretos das elites polticas e econmicas
(Harvey, 2005: 81).
Fiz a contraposio destas duas catstrofes histricas separadas por um sculo, porque
estaremos em melhores condies de aprender mais acerca da cidadania, do Estado, e da
distribuio do risco num mundo cada vez mais globalizado se analisarmos de perto dois
casos distintos em que essas foras combinadas se apresentam de uma forma particularmente
visvel. As catstrofes que desabaram sobre So Francisco e Nova Orlees, verdadeiras
catstrofes totais, arrancaram epiderme destas sociedades urbanas o verniz da ordem e do
civismo, expondo a crua e frequentemente primitiva mquina do poder poltico e classista
que, em perodos normais, funciona logo abaixo da superfcie.
A Chinatown ficou literalmente destruda aps o lavrar dos incndios, nada restando de
reconhecvel da parte edificada que antes abrigara esta vibrante comunidade tnica. Quem
quer que pretendesse voltar a habitar essa paisagem urbana agora devastada teria de voltar a
construir tudo a partir do cho. Se algum perodo houve para conferir outras utilizaes a esse
espao urbano, esse perodo foi o ms de Abril de 1906. De facto, no s a paisagem rida
convidava, ento, a utilizaes alternativas, como a prpria populao, agora em situao de
risco, no parecia colocar qualquer obstculo visvel aos propsitos das foras influentes de
So Francisco no sentido de criarem na Costa Oeste uma verso da Grande Cidade Branca.
Dado o seu estatuto oficial de estrangeiros permanentes, como poderia a populao chinesa
mover com o mnimo de xito uma luta para reaver o espao urbano que antes fora,
literalmente, a sua cidade? Haveria, em suma, populao mais vulnervel do que esta ao poder
predador de uma elite poltico-econmica?

225

Um sculo depois, houve quem visse numa outra catstrofe urbana, tambm ela total, o
vendaval de destruio criativa de Schumpeter. Veja-se, mais uma vez, aquele revelador
comentrio do Representante do estado, pouco depois de a cidade ter ficado inundada:
Limpmos finalmente a habitao social em Nova Orlees. O que ns no conseguimos
fazer, conseguiu Deus. No entanto, historicamente, os pormenores desta catstrofe diferiram
significativamente dos pormenores da catstrofe de So Francisco.
Algum menos versado na singular histria das relaes de classe e de raa nos EUA
poderia, facilmente, concluir que seriam escassas as probabilidades de vir a ser derrubada a
habitao social de Nova Orlees e deslocados fora milhares dos seus moradores. Afinal,
os quatro complexos habitacionais haviam sobrevivido s guas da devastadora inundao
que se seguiu ao furaco Katrina. Embora um dos complexos, o de St. Bernard, tivesse
sofrido danos considerveis, a verdade que mesmo esse esteve longe de ficar destrudo. Os
arquitectos, de resto, mostraram-se de acordo: o complexo podia ter sido reconstrudo.
Acresce que neste caso no se trata, de modo algum, de estrangeiros permanentes, j que
os moradores dos complexos eram, e so, cidados dos EUA. Se verdade que a concesso da
cidadania ao negro americano tardou em demasia, a promulgao da 14 Emenda, em 1868,
veio permitir que os ex-escravos se tornassem cidados, garantindo que todos gozassem de
igual proteo luz da lei. Com as suas casas inclumes, com uma aguda carncia de
alojamento em condies de habitabilidade aps as cheias, e tendo em conta, finalmente, os
seus direitos inalienveis enquanto cidados dos EUA, como poderiam os moradores dos
bairros de habitao social deixar de levar de vencida os interesses poltico-econmicos que
se propunham priv-los das suas casas?
A acumulao por desapossamento, particularmente grosseira no caso em presena,
conseguiu desalojar com xito os moradores das unidades de habitao social e demolir-lhes
as casas porque, precisamente, se tratava de cidados americanos. Tirando uma ou duas
excepes, os representantes oficiais da cidade, do estado e do governo federal, longe de
assumirem os interesses e de defenderem os direitos dos moradores, procuraram viabilizar o
seu realojamento ou, quando muito, mantiveram-se calados sobre a questo. Um sculo antes,
os estrangeiros permanentes da Chinatown foram, pelo contrrio, vigorosamente
representados por um Estado-nao cada vez mais poderoso e capaz de exercer uma presso
considervel perante o executivo dos EUA.
Para a Administrao Roosevelt, a criao de relaes slidas e estveis com a China era
motivo suficientemente importante para justificar a intercesso activa pelos chineses de So
Francisco, ajudando-os a contrariar os esforos de quantos procuravam apropriar-se deste
valioso patrimnio imobilirio para o refazer em benefcio do investimento privado. Mas a
representao dos interesses dos chineses da cidade no esteve s a cargo do governo dos
EUA, pois tambm a dinastia dos Qing se mobilizou no sentido de exigir para os seus
cidados a residir em So Francisco um tratamento justo e conforme com a lei.
Uma segunda diferena de vulto que ajuda a explicar os tristes desfechos destes dois
casos so as diferenas demogrficas entre os residentes da Chinatown e os moradores dos
complexos de habitao social, diferenas essas por sua vez cavadas pelas realidades
histricas decorrentes do factor raa na Amrica. Nos incios do sculo XX, o racismo
raramente fazia discriminao entre as minorias de baixos rendimentos e as de rendimentos
mais elevados. A violncia racial exercida contra a populao chinesa em So Francisco no
foi ditada pela pertena a esta ou quela classe, j que tanto os chineses ricos como os da
classe trabalhadora foram sujeitos a actos de agresso racial flagrantes. Esse racismo
abrangente ou total acabou por empurrar a maioria dos chineses para a geografia da
Chinatown, onde comerciantes bem-sucedidos e trabalhadores pobres viviam lado a lado. A

226

emergiu uma cultura fraterna e de assistncia mtua. A guetizao forada da populao


chinesa fez com que as suas hostes se tornassem um inimigo bem mais temvel do que se se
encontrassem dispersas pela cidade e desorganizadas. Era, enfim, em nome de todos os
chineses, ricos e pobres, que a classe dos comerciantes mais abastados falava quando
ameaou transferir os seus negcios para Seattle ou Vancouver caso prosseguissem as
tentativas de lhes usurpar o espao urbano.
Chegados ao sculo XXI, contudo, os afro-americanos deixaram de constituir aquilo que
popularmente se designa por comunidade negra. Em sentido rigoroso, tal comunidade no
existe, se por comunidade entendermos a existncia de laos fraternos entre todas as pessoas
negras a viver nos EUA. O facto de alguns sectores da populao afro-americana terem obtido
xitos modestos nas suas vidas nestas ltimas duas ou trs dcadas gerou clivagens de classe
que acabaram por marcar diferenas significativas entre os estratos baixo, mdio e alto. H,
sobretudo, uma forte classe-mdia negra que efectivamente descolou do grupo dos negros de
baixos rendimentos e que no raramente os critica por no aproveitarem as oportunidades de
xito. Dito de outro modo, as famlias pobres e trabalhadoras dos complexos de habitao
social no foram apoiadas por aqueles afro-americanos que conquistaram o estatuto de classe
mdia ou mdia-alta. possvel que tenham tido a sua compreenso, mas bvio que no
tiveram deles qualquer apoio activo e expresso.
Deve referir-se, a este propsito, um grupo da classe-mdia negra surgido aps o Katrina
que tem desenvolvido com xito uma intensa actividade de lbi para reabilitar a rea em que
reside. Entre os seus planos contam-se a incluso de zonas verdes e a renovao e
modernizao de um campo de golfe, alm de outras medidas de embelezamento. No entanto,
no obstante o papel influente que esta associao vem assumindo no contexto de Nova
Orlees, ela tem mantido um claro silncio quanto ao tema da habitao social. A verdade
que so muitas as pessoas negras de classe mdia e mdia-alta de Nova Orlees que
consideram que a morte da habitao social constitui um passo em frente para a cidade.
Um certo racismo indiscriminado acabou por cimentar a coeso da populao chinesa,
transformando-a numa poderosssima voz colectiva. Passado um sculo, um racismo mais
subtil e de base classista leva a que os afro-americanos se dividam entre si em funo das
respectivas condies materiais, fazendo com que aqueles que comparativamente tm pouco
se vejam entregues a si mesmos ou dependentes das boas intenes das organizaes nogovernamentais e de uma panplia de disposies do direito internacional.
Chegados a este ponto, concluirei com algumas consideraes que visam analisar as
aces das ONGs nacionais e internacionais e o recurso s leis referentes aos direitos
humanos em prol dos moradores das casas de habitao social de Nova Orlees. Estas breves
consideraes permitir-me-o abordar algumas das armadilhas presentes num movimento
global pelos direitos humanos que existe fora das fronteiras do Estado-nao.
A ascenso de ONGs e ONGIs como as que acorreram a auxiliar os moradores dos
complexos de habitao social de Nova Orlees comeou a srio na dcada de 1980. A
designao de no-governamental assinalava a forma como o Estado-nao se demitia da
funo de promover programas destinados a contrabalanar ou eliminar as injustias sociais
prprias do capitalismo. Margaret Thatcher ter porventura sido quem mais claramente
expressou o momento de viragem neoliberal na poltica americana e britnica. Numa
interveno de 1987, afirmou:
Julgo que atravessmos um perodo em que demasiadas pessoas foram levadas a pensar
que, se tm um problema, ao Estado que compete resolv-lo. () Limitam-se a atirar o
problema para cima da sociedade. Mas o facto que a sociedade coisa que no existe. O que

227

h homens e mulheres, e h famlias. (Primeira Ministra Margaret Thatcher em declaraes


Women's Own Magazine, 31 de Outubro de 1987)
O individualismo radical entranhado dos regimes Thatcher-Reagan inspirou a Zygmunt
Bauman o oxmoro a sociedade individualizada (2001). O movimento ONG irrompeu por
esse vazio adentro promovendo um vasto leque de temas respeitantes aos direitos humanos e
privatizando de facto aquilo que antes haviam sido funes do Estado (Harvey, 2005: 52). A
exemplo das suas congneres multinacionais no mundo dos negcios, as ONGs expressam-se
atravs do discurso dos universais. As linguagens que utilizam so modos de expresso
poderosos; o seu apelo dirige-se s nossas mais nobres motivaes e intenes. E a verdade
que grupos como a Amnistia Internacional e os Mdicos sem Fronteiras realizam um
extraordinrio trabalho nas mais variadas partes do globo.
de referir, porm, que os universais so, por definio, abstraces, distantes da poltica
real que caracteriza os conflitos humanos. A ideia de direitos humanos tem um som apelativo;
mas os direitos, como vimos nestes dois casos, andam intimamente associados s realidades
polticas do Estado. Em 1906, os moradores da Chinatown eram, simultaneamente,
estrangeiros permanentes nos EUA e cidados da China. Foi o seu estatuto oficial enquanto
nacionais chineses, colocados num momento histrico em que as relaes entre os EUA e a
China se revestiam de uma importncia vital para a Administrao Roosevelt, que fez com
que se abrisse um espao determinante para que o Estado chins viesse assumir a defesa dos
seus cidados em solo norte-americano.
Cem anos depois, cidados dos EUA foram, sucessivamente, vtimas de uma cheia
catastrfica e dos prprios governos por si eleitos. O trabalho admirvel desenvolvido pelas
vrias ONGs nacionais e internacionais no sentido de defender os cidados/residentes de
Nova Orlees deparou com orelhas moucas. importante sublinhar que as organizaes em
causa no conseguiram que aquelas injustias fossem encaradas num quadro nacional ou
internacional. De facto, no se viu dirigentes nacionais ou mundiais a fazer da expulso
macia dos moradores uma cause clbre. Da mesma maneira, no se viu que nenhum Estado
enquanto entidade poltica viesse a terreiro assumir a defesa dos quatro complexos de
habitao social e dos respetivo moradores, cujo estatuto de cidados legalmente
reconhecidos como tal se revelou, portanto, completamente irrelevante. Podemos imaginar o
que teria acontecido a esses moradores caso fossem, por exemplo, cidados da Turquia, aliada
dos EUA nas guerras em curso no Mdio Oriente.

Consideraes finais
As lies a tirar do presente estudo so inmeras e algo convolutas. Para encerrar,
mencionarei trs, todas relevantes no mbito do presente volume. Em primeiro lugar, os
rumores de que o Estado est moribundo ou j morreu. Desde Anthony Giddens (1991) e
Thomas Friedman (2006) at quantos trabalham sobre a ideia da cidadania global ou psnacional (veja-se Habermas, 1987; Delanty, 2000), chegam-nos histrias do definhar do
Estado. Para quem assim pensa, os governos eleitos so, hoje, menos eficazes do que os
organismos e as leis internacionais no que se refere defesa dos povos que representam e das
necessidades destes.
No h dvidas de que assistimos a uma mudana na configurao do Estado-nao e do
papel por este desempenhado no que respeita s grandes questes mundiais. Com as
economias a deslocar-se cada vez mais da realidade da produo para a das finanas e o
capital a acumular-se mais com base em ttulos bolsistas, em obrigaes e em produtos
financeiros derivados do que em produtos propriamente ditos, o capitalismo acabou por
assumir uma dimenso global. Mas enquanto o capital livre de viajar pelo mundo
228

velocidade da luz, os cidados, esses seres juridicamente filiados num dado Estado-nao,
permanecem fixos no tempo e no espao. Alm disso, embora se sinta, cada vez mais,
obrigado a jogar segundo as regras impostas pela acumulao do capital, o Estado permite-se
ignorar as disposies internacionais sobre direitos humanos, como repetidamente podemos
ver, nos nossos dias, em pases como a China, os EUA e Israel. provvel, como sugere
David Harvey, que o universalismo funcione melhor em questes como as mudanas
climticas, a perda de biodiversidade, o empobrecimento da camada de ozono, etc. (Harvey,
2006: 53). Mesmo assim, no entanto, com quase total impunidade que pases como os EUA
e a ndia se permitem ignorar essas questes pan-ambientais. Convenhamos, em suma, que as
notcias da morte do Estado so, quando muito, prematuras.
Se o Estado se encontra vivo e de razovel sade, como aqui proponho, que papel lhe
cabe na reduo do risco? No seu ensaio Citizenship and Social Class, T. H. Marshall
apontava uma tenso crescente entre, precisamente, os factores cidadania e classe social
(1992). A posio de classe de cada um(a) determinada pela sua relao com os meios de
acumulao de capital, contudo o Estado quem garante a cidadania. Se o capital, por
natureza, gera desigualdade, o papel do Estado mediar essa desigualdade e gerar uma
distribuio mais equitativa dos bens sociais e econmicos.
Mas que acontece, como perguntava Polanyi (1944) h algumas dcadas, quando o
Estado se coloca ao servio da economia, cuidando primeiro dos interesses da acumulao de
capital e, s depois, dos cidados? Os EUA so um exemplo claro, se bem que no o nico,
do papel do Estado na criao de risco atravs da privatizao de benefcios e servios que
antes eram pblicos (casos da FDA e FEMA). A privatizao da habitao social um
exemplo primacial da crescente subservincia do Estado em face das razes do lucro, e das
dolorosas consequncias que da advm para as populaes mais vulnerveis hegemonia das
foras do mercado.
Deste estudo comparativo emerge ainda um terceiro aspeto, relacionado com os que
foram acabados de referir, e que dividirei em duas partes. A primeira a ideia de que o risco
acontece, sempre, num tempo, num espao, e a algum. O terramoto e o grande incndio de
1906 em So Francisco e a cheia de 2005 em Nova Orlees constituem lies quanto
necessidade que h de os socilogos, antroplogos e quantos vivem estas preocupaes
comearem por examinar as vulnerabilidades in situ, no tempo e no lugar concretos em que
ocorrem, prestando uma ateno minuciosa aos tipos de pessoas afectados. Mas esta minha
observao tem uma segunda faceta.
No obstante a reaco da populao chinesa de So Francisco quanto ao risco de perder
o seu habitat, na viragem do sculo XIX para o sculo XX, ter sido idntica dos moradores
dos prdios de habitao social um sculo depois, ambos os grupos agiram para usar os
termos que Harvey vai beber em Marx sob circunstncias histricas e econmicas que eles
prprios no criaram (2005: 76). Em suma: certo que agiram, mas condicionados por
circunstncias que no foram da sua responsabilidade. Os estudiosos do risco podem colher
nisto uma lio, a saber, que devem conduzir o seu estudo como quem veleja; h que
ziguezaguear entre, por um lado, os momentos de vulnerabilidade concretos, geogrficos e
idiossincrticos, e por outro lado, as bem mais abstractas mas nem por isso menos reais
foras econmicas, polticas e histricas que moldam estes momentos concretos e distintos e
por eles so moldadas.

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233

Risco e regulao
Olivier Borraz1

Introduo
Ao longo dos ltimos trinta anos assistiu-se a uma grande quantidade de investigao na rea
das cincias sociais dedicada aos riscos para a sade e o ambiente. Por enquanto, porm, no
resultou da um quadro analtico geral capaz de proporcionar, no s uma viso descritiva
global do modo como as questes de risco surgem e so geridas, mas tambm uma explicao
para o facto de as questes de risco se terem tornado, hoje em dia, to comuns. Com efeito,
muito escasso aquilo que sabemos dos processos genricos atravs dos quais certas
actividades, como os organismos geneticamente modificados, as lamas dos esgotos urbanos
para uso na agricultura, ou os telemveis, passaram a ser consideradas de risco. Na busca de
explicaes possveis, os estudos existentes baseados, muitas vezes, num nico caso
centram-se no papel desempenhado por um s factor, seja a cultura, as percepes, os
diferendos cientficos, o enquadramento dado aos problemas, ou as crises. Mas tais
explicaes raramente conseguem explicar os processos efectivos pelos quais aquilo que,
partida, era uma actividade perfeitamente conhecida, acaba por ser encarado como uma
ameaa para a sade ou o ambiente. Alm disso, no obstante muitos dos autores a trabalhar
neste campo partilharem uma abordagem construtivista, a verdade que s raramente se tem
estudado com profundidade o processo de construo em si e s alguns aspetos tm sido
objecto de destaque. Quanto avaliao e gesto dos riscos, a tendncia dos estudos tem sido
no sentido de se centrarem na interveno dos peritos cientficos e dos actores pblicos,
descurando o papel de actores no-estatais, como so as empresas ou as organizaes nogovernamentais. Tambm a, portanto, s algumas partes do processo tm sido objecto de
escrutnio.
H excepes: vejam-se Hilgartner (1992) a respeito da construo de objectos de risco;
Borraz (2007a) a propsito do risco enquanto problema pblico; Hood et al. (2001) a
propsito dos regimes de regulao do risco; Rothstein et al. (2006) a propsito da
colonizao do risco; Power (2004) a propsito da gesto do risco de tudo. Contudo, ao
campo dos estudos do risco falta, claramente, uma abordagem integradora que seja capaz de
proporcionar uma explicao global do modo como uma determinada actividade classificada
como risco e gerida. Mais importante ainda, que seja capaz de apontar razes para o facto
de, hoje em dia, estes processos se terem tornado to comuns.
O presente artigo tem dois objectivos. Em primeiro lugar, prope um quadro geral
explicativo do surgimento, avaliao e gesto das questes de risco. O quadro oferecido pe
em realce a natureza controversa e poltica do processo, colocando a noo de incerteza no
cerne de todas as questes que envolvem o risco. Para uma determinada actividade ser
considerada como risco, tem de comportar incertezas mltiplas e heterogneas. Para um
determinado risco poder ser gerido, essas incertezas tm de ser reduzidas e submetidas a
1

Diretor de Pesquisa do Centre de Sociologie des Organisations (SciencesPo.), as suas pesquisas tm incidido nos domnios
dos riscos e da segurana sanitria. Neste contexto, analisou diversas controvrsias e crises, os processos de deciso em
matria de segurana sanitria, a implementao de agncias de segurana sanitrias, a gesto pblica das actividades de risco
e as polticas de regulao dos riscos nos domnios sanitrios e ambientais. autor do livro Les politiques du Risque (Presses
de Sciences Po).
234

controlo. Em segundo lugar, o artigo situa estes processos no contexto mais vasto das
transformaes ocorridas na sociedade e no Estado, para finalmente propor que eles s podem
ser entendidos como 1) uma maneira de politizar novas formas de vulnerabilidade, quando se
pede ao Estado mais proteo e segurana; 2) uma maneira de transformar as prticas
governativas, atravs do recurso a abordagens de base cientfica e a instrumentos de
orientao poltica despolitizados. A ambiguidade do risco est, precisamente, neste
paradoxo: ele permite que problemas sociais acedam agenda pblica sob a forma de
problemas polticos, servindo de instrumento tecnocrtico para despolitizar questes
sensveis.

As dinmicas sociais das questes de risco


A maioria dos autores do campo dos estudos do risco reconhece que o risco no uma
qualidade intrnseca ou objectiva de uma determinada actividade. Ele , isso sim, uma
caracterstica que, a dada altura do decurso de um processo controverso, se associa a uma
determinada actividade. Durante o processo, levantam-se incertezas quanto actividade em
causa. medida que se vo acumulando, essas incertezas vo-se convertendo num risco. O
processo de converso controverso porque as divergncias se colocam no apenas quanto
aos perigos potenciais para a sade ou para o ambiente, mas tambm quanto maneira como a
actividade gerida, usada e controlada; como so tomadas as decises relativas actividade; e
como so tratadas as preocupaes gerais com a sade. Nesta fase, a converso das incertezas
em risco ainda no traz, implcita, uma capacidade de agir em funo dele. Apenas se sugere
que algo tem de ser feito para reduzir esse risco.
No centro deste processo de converso encontra-se a noo de incerteza. A partir do
momento em que se considera que uma determinada actividade contm incertezas
relacionadas com algo que tenha valor humano (incluindo o prprio ser humano) (Rosa
2003: 56), essa actividade passa a ser classificada como risco. Isto implica que se d noo
de incerteza um sentido mais amplo do que aquele que normalmente lhe atribudo nos
estudos do risco. Apesar de a noo j h muito ser objecto de estudo pela sociologia (veja-se
Crozier e Friedberg 1977; Clarke, 1989; Schwarz e Thompson 1990; Power, 2007),
interessante notar que a maioria dos estudos sociais do risco prefere omitir essa perspectiva
sociolgica e optar antes pelo ponto de vista das cincias duras, para as quais o elemento
incerteza implica, ou insuficincia de dados, ou dificuldade em estabelecer mecanismos de
causalidade. Importa, no entanto, que os socilogos do risco reivindiquem a noo para si,
sustentando ao mesmo tempo que, na construo das questes de risco, impossvel fazer
uma distino clara entre as incertezas de ordem cientfica e as de ordem social. Uma soluo
possvel seria fazer uma distino entre complexidade, incerteza e ambiguidade (IRGC,
2005), em que a incerteza denotasse lacunas no conhecimento enquanto o termo ambiguidade
servisse para referir diferentes conjuntos de valores associados actividade de risco. Mas a
aplicao emprica de uma tal distino afigura-se difcil, porquanto na maioria dos casos as
incertezas cientficas so inextricveis das incertezas sociais.
Prope-se que possvel entender-se a incerteza em termos de conhecimento e de
controlo.
O conhecimento diz respeito quer s caractersticas tcnico-cientficas de uma
determinada actividade (em especial as vertentes conhecidas e desconhecidas dos mecanismos
de causalidade), quer aos aspetos da interaco social respeitantes a essa actividade. Estes, por
sua vez, podemos subdividi-los em antecipao (a possibilidade de prever o comportamento
de um determinado actor e de actuar em conformidade) e fiabilidade (o grau de confiana

235

transmitido por um dado actor, de que actuar como deve ou como se comprometeu a actuar).
No caso dos alimentos geneticamente modificados ou dos telemveis, por exemplo, as
incertezas tm a ver com os efeitos destas tecnologias sobre a sade ou o ambiente, mas
tambm com o comportamento dos produtores (as empresas de produo agrcola ou os
operadores de telemveis), dos utentes (agricultores ou clientes) e dos controladores (os
servios estatais ou as empresas de auditoria), ou seja, dos indivduos, grupos ou organizaes
cujos actos e decises contribuem para a actividade. Se tais actos e decises no forem
passveis de compreenso e de previso, se no for possvel anteciparmo-nos sua ocorrncia
com um grau razovel de confiana, ento poder considerar-se que a actividade de risco
desde que, evidentemente, a incerteza tenha implicaes para algo a que um determinado
indivduo ou grupo atribua valor.
Quanto ao controlo, tem a ver com a capacidade de dominar a actividade e os efeitos
dela: possvel actuar sobre a actividade? Esta pode ser monitorizada? possvel limitar-lhe
os efeitos? A ideia de controlo est presente na maioria das recentes crises e escndalos
europeus em torno da sade e do ambiente. Para os explicar tem-se frequentemente apontado
a ausncia de controlo, por parte das autoridades pblicas, de actividades que se viriam a
revelar perigosas. Entendido mais genericamente, o controlo tem a ver com problemas de
confiana (Giddens, 1990) e, mais concretamente, de confiana nas autoridades pblicas
(Schwarz e Thompson, 1990; Freudenburg, 1993; Wynne, 1996). Podemos confiar que estas
sero capazes de controlar o comportamento das empresas em que delegaram alguma
capacidade de auto-regulao? Ser que dispem dos recursos necessrios para monitorizar
eficazmente as empresas ou as pessoas envolvidas nas actividades de risco? Ser que, perante
a ocorrncia de um problema que acarrete dificuldades sociais ou econmicas, no lhes faltar
a vontade de actuar?
Por tudo isto, se quisermos entender a relevncia das questes de risco, teremos de
considerar no apenas as incertezas tcnico-cientficas e o modo como surgem (um processo
j de si com uma origem social, como demonstraram os especialistas dos Estudos da Cincia e
da Tcnica, mas tambm as incertezas de natureza scio-poltica. O processo atravs do qual
uma determinada actividade retratada como sendo insegura , intrinsecamente, social e
poltico, e luz das incertezas associadas a uma determinada actividade que se considera
que ela configura um risco ou no.
Nesse processo de classificao possvel identificar cinco estdios fundamentais: os
dois primeiros (a extraco e a projeo) so comuns maioria dos pases; os trs restantes (o
apelo cincia, a deciso e a gesto) variam, em funo do contedo, de pas para pas. No
se trata, aqui, de estdios no sentido de fases perfeitamente ordenadas, pelas quais uma
actividade tenha, forosamente, de passar para ser considerada de risco. Trata-se, mais, de
tipos-ideais e servem para ilustrar momentos chave do ciclo de vida de um dado risco.
Podero, facilmente, ocorrer em sobreposio, tal como poder haver ciclos de retorno ou os
estdios sucederem-se por outra ordem. O importante a reter a natureza dinmica e
controversa de todo o processo.

Extrao
Para se considerar que uma determinada actividade de risco, preciso que ela seja extrada
do seu meio natural, familiar ou habitual. Dito de outro modo, tem de perder o aspeto de
familiaridade para passar a ser vista como no natural, deslocada, fora de controlo,
ameaadora.
Embora o tema da familiaridade venha sendo, de h muito, estudado pelos autores que se
dedicam ao paradigma psicomtrico (Slovic, 2000), poucos so os trabalhos que
236

efectivamente explicam o modo como uma determinada actividade perde esse elemento de
familiaridade. Em muitos casos, no entanto, a passagem a risco comea com um evento
(Kasperson et al., 1988) que marca um fenmeno at ento familiar ou despercebido,
assinalando-o como algo de subitamente estranho, notrio (aos diferentes sentidos), como
causa, enfim, de questionamento, e da, eventualmente, de ansiedade. Muitas actividades de
risco permaneceram despercebidas durante longo tempo at um dado evento ter chamado a
ateno para elas.
O evento em causa pode assumir muitas e diferentes formas: um acidente, uma catstrofe,
um movimento social, um erro organizativo, uma deciso poltica, um artigo de jornal, etc.
Independentemente da sua natureza, o evento vem introduzir uma rotura na ordem normal
das coisas: a actividade deixa de ser algo de familiar ou que est sob controlo, para passar a
ser vista como algo que, pelo contrrio, estranho e fora de controlo ou seja, algo de
incerto. A partir da, outras incertezas se podem vir acrescentar actividade, mais questes
podem ser suscitadas, novas dvidas podem ser expressadas. Estas podem ter a ver com o
modo como a actividade funciona, com os seus efeitos sobre a sade ou o ambiente, mas
tambm com o comportamento dos indivduos, grupos e organizaes responsveis pela
actividade.
Na maior parte, se no na totalidade, das questes de risco, possvel identificar
retrospectivamente o momento em que a actividade perde a caracterstica de familiaridade
para, de repente, passar a ser fonte de incerteza. Apesar de frequentemente descurado, este
estdio reveste-se de importncia na medida em que pode servir para fazer luz sobre alguns
dos problemas que contribuem para que uma determinada actividade seja extrada, ou isolada,
do meio que lhe habitual. Com efeito, raro ser a actividade em si mesma a desencadear a
preocupao, pois podem ser outros os elementos que fazem com que ela se torne,
subitamente, notria e sujeita a questionamento. Assim, e por exemplo, o modo como se
decidem as polticas respeitantes ao desenvolvimento dos telemveis, ou a maneira como os
operadores e as empresas por estes subcontratadas organizam a implantao dos postes para
telefonia mvel, podem contribuir em muito para se entender como tiveram incio as reaces
contra os postes. Atravs da extraco, consegue-se confirmar a responsabilidade das
autoridades pblicas ou privadas no alertar para uma determinada actividade sem para isso
estar dependente como habitualmente sucede dos activistas das ONGs. Pode dar-se o
caso, por exemplo, de uma actividade se tornar subitamente visvel devido muito mais a erros
organizativos do que eventual interveno dos ambientalistas. Igualmente dignos de meno
so os casos em que logo inicialmente so desenvolvidos esforos no sentido de retratar uma
actividade como sendo familiar ou natural: o caso das culturas geneticamente modificadas
ou do uso das lamas dos esgotos urbanos para fins agrcolas. medida que a actividade em
causa vai perdendo o ar de familiaridade, aqueles esforos podero ser postos a descoberto,
avolumando assim o risco: ou seja, ser a prpria tentativa inicial de encobrimento que vai,
depois, contribuir para a ideia de que a actividade nunca teve nada de natural e de que
foram os operadores privados quem, pelo contrrio, procurou, pela manipulao, dar da sua
tecnologia uma imagem de total normalidade.
A perda da familiaridade , por conseguinte, um processo complexo, em que possvel
observar a interaco de variveis diversas medida que uma determinada actividade cruza o
limiar que separa o familiar do estranho. muito frequente reduzir-se este processo ao papel
de uns tantos activistas ou aos empresrios do risco, mas a verdade que nele intervm
muitos outros factores que urge avaliar.

Projeo
237

Uma dada actividade, uma vez extrada ou seleccionada para anlise, pode ser projectada num
pano de fundo de controvrsia mais vasto, onde ir ter o seu lugar ao lado de outras questes
de risco e adquirir, dessa forma, um significado mais amplo. Essa projeo resulta de um
processo dinmico em que duas ou mais organizaes se contrapem na atribuio de
incertezas actividade em questo. Enquanto umas organizaes, na tentativa de retratar a
actividade como sendo de risco, lhe apontam as mltiplas incertezas, outras procuram
demonstrar que se trata de uma actividade inofensiva, que no suscita motivos para
preocupao, que est sob controlo e segura. O factor risco no ocorre se no se verificar,
entre duas ou mais organizaes, este processo de disputa, cuja dinmica potencia a projeo
da actividade num quadro mais vasto de controvrsia.
Por fora desta dinmica, a actividade sofre diversas alteraes. Em primeiro lugar, solhe atribudas incertezas acrescidas: incertezas no apenas de ordem cientfica e tcnica, mas
tambm de ordem social, econmica, poltica e jurdica. Na maioria dos casos torna-se difcil
estabelecer uma distino ntida entre umas e outras, j que, no decurso da disputa, as
organizaes em presena saltam constantemente de incerteza em incerteza, na tentativa de
fazer valer as suas razes. Em segundo lugar, o risco torna-se visvel: passa a ser mensurvel,
os cientistas intervm com provas, utilizam-se instrumentos para tornar o risco perceptvel, e
as consequncias so realadas e muitas vezes pessoalizadas com o recurso a vtimas
portadoras de problemas de sade. Em terceiro lugar, a actividade destacada do meio em
que originariamente se inseria e transformada numa questo nacional: perde os traos que
inicialmente a caracterizavam, para passar a ser uma actividade de risco genrica; associada
a outros riscos, assimilada a crises anteriores, e retratada como sendo mais um caso de
negligncia ou de sujeio das preocupaes de sade aos interesses econmicos.
A multiplicao dos protestos tem dois efeitos mais amplos. Primeiro, promove o
surgimento de movimentos sociais a uma escala superior dos movimentos de protesto locais
inicialmente gerados, e essas organizaes, por sua vez, procuram forar a incluso da
questo na agenda nacional. Muitas vezes reduzem o risco ao seu significado mais simples,
omitindo muitas das razes que inicialmente deram azo aos protestos locais e associando-o,
ao mesmo tempo, a outras questes de risco, por forma a sugerir um conjunto homogneo de
problemas com origem comum e carecidos de uma actuao uniforme (como seja a aplicao
do princpio da precauo). De certa maneira, ao enquadrarem a questo em termos de mais
um caso de risco para a sade ou para o ambiente, esses movimentos esto a sugerir uma nova
forma de familiaridade, o que faz com que os telemveis partilhem os mesmos traos que
caracterizam as culturas geneticamente modificadas, o amianto ou a energia nuclear. Isso
facilita a apresentao da questo especialmente pelos meios de comunicao , bem como
a apreenso imediata, por parte do pblico, daquilo que est em jogo. Em segundo lugar, a
multiplicao dos protestos atrai a ateno das autoridades pblicas e dos operadores
privados, que tomam conscincia do dano potencial que uma crise poderia causar na sua
actividade ou na sua legitimidade. Prevendo uma crise ou um escndalo, podem proteger-se
atravs da adoo de medidas restritivas ou do recurso a dispositivos de transferncia da culpa
(Hood e Rothstein, 2001). Nalguns casos, um tal comportamento mesmo passvel de
alimentar a controvrsia e acabar por dar mais argumentos aos opositores.
A projeo , portanto, um processo de politizao: a questo assume natureza poltica,
os actores foram a sua incluso na agenda, esto em jogo interesses divergentes, e discute-se
sobre quem manda ou quem responsvel, quais os benefcios da actividade, etc. Alm disso,
quando se projecta a actividade num conjunto mais vasto de questes controversas, ela
encaixa num quadro geral que por sua vez confere um significado mais amplo questo em
presena: a globalizao, a desregulao, o aquecimento global, a acelerao da cincia e da

238

tecnologia todos servem de explicao possvel para o surgimento de riscos em geral e do


risco desta actividade em particular. E isto acaba, de facto, por, mais uma vez, conferir
actividade uma nova forma de familiaridade. Tanto no discurso como nas discusses pblicas,
essa familiaridade resultar quase como uma auto-evidncia, em que as diferentes partes
concordam que as questes em presena evidenciam caractersticas ou causas comuns ou que,
pelo menos, devem ser tratadas como tal.
***
Os dois processos so comuns maioria dos pases. Ou seja, o surgimento das questes
de risco segue mais ou menos o mesmo percurso. J o que acontece s questes de risco assim
que entram na agenda pblica difere de pas para pas. O que a seguir se expe aplica-se,
sobretudo, ao caso da Frana.

O apelo cincia
Assim que uma determinada actividade classificada como risco, chamam-se os peritos
cientficos para o avaliar. A avaliao, que distinta da gesto do risco (de acordo com o
padro de anlise do risco fixado pelo National Research Council em 1983), pode assumir
formas muitas diferentes, as quais tero, por sua vez, o seu impacto nos resultados apurados
pelos peritos. Antes de mais, o perfil dos peritos (e nomeadamente das respectivas disciplinas)
ir variar de pas para pas e, dentro de cada pas, de tpico para tpico. O facto de no grupo
de peritos haver mdicos, por exemplo, pode fazer muita diferena no que se refere
avaliao do risco. Ademais, as questes colocadas pelos responsveis polticos iro desde a
avaliao simples at formulao de recomendaes de polticas: neste ltimo caso, a forma
como os peritos abordam a questo ir variar, j que tero de se confrontar com diversas
opes. Entretanto, a informao analisada restringir-se-, nalguns casos, a dados avaliados
pelos pares, enquanto noutros casos abranger dados no avaliados pelos pares e,
inclusivamente, indcios pontuais; tal facto pode reduzir ou, pelo contrrio, aumentar o grau
de incerteza. O processo pode ser mais ou menos aberto s percepes das partes interessadas
ou do pblico. Finalmente, os princpios invocados para a avaliao do risco podero ir desde
a anlise custo-benefcio ao princpio da precauo, passando pela anlise benefcio-risco ou
pela negociao do risco. Estes modos diversos de abordar o processo de avaliao do risco
podem ajudar a entender a controvrsia entre a Frana e os EUA a propsito do levantamento
do embargo da carne bovina britnica (Setbon, 2004; Borraz et al., 2006), ou as divergncias
entre a Frana e a Sua a respeito dos riscos dos telemveis e da necessidade de aplicar, ou
no, o princpio da precauo s estaes de base (Borraz e Salomon, 2007).
Em Frana, desde as crises e escndalos da dcada de 1990 e da reforma dos
procedimentos de avaliao dos riscos efectuada em 1996, que o conhecimento especializado
se encontra, decididamente, nas mos dos cientistas da rea das Cincias da Vida e da Fsica,
num processo fechado em que as partes interessadas raramente esto presentes e s os dados
cientficos avaliados pelos pares so submetidos a anlise. Quando os riscos potenciais dizem
respeito sade, esta entendida numa acepo muito restrita, no incluindo o bem-estar (ao
contrrio daquilo para que aponta a definio padro, cunhada pela Organizao Mundial de
Sade h 50 anos). Da que a avaliao, neste contexto, se limite a analisar as incertezas
cientficas e a decidir se elas apresentam algum risco, se justificam uma abordagem de
precauo, ou se so despiciendas. No decurso deste processo so postas de parte todas as
outras incertezas, quer dizer, todas aquelas que inicialmente contriburam, afinal, para que a
actividade tivesse sido considerada de risco. esse, especialmente, o caso das incertezas de
natureza social e poltica (por exemplo, o modo como a actividade est montada, como
controlada ou monitorizada); igualmente negligenciadas so as razes que estiveram na
239

origem dos protestos das populaes (por exemplo, o cheiro das lamas dos esgotos urbanos
usadas na agricultura ou as preocupaes de ordem esttica suscitadas pelos postes de
telemveis). Acresce que se espera dos peritos cientficos que convertam as incertezas em
riscos, mesmo quando persistem muitos desconhecimentos conhecidos e
desconhecimentos desconhecidos: deste modo, o conhecimento especializado acaba por
alimentar a controvrsia cientfica, uma vez que os cientistas e os contra-peritos que no
tomaram parte no processo, apostados em sugerir que o risco mais elevado do que aquilo
que os peritos querem admitir, iro alegar que os dados esto incompletos ou que as
interpretaes esto erradas.
No obstante esse facto, a partir do momento em que a actividade avaliada pelos peritos
cientficos, ela perde a maior parte das incertezas que fizeram com que fosse classificada
como sendo de risco, transformando-se numa questo puramente cientfica. O paradoxo est
em que, com isto, frequente a natureza controversa da questo aumentar em vez de diminuir
(exactamente pelos motivos acabados de referir). A partir da, porm, a controvrsia tender a
centrar-se na cincia, alimentada por apreciaes divergentes dos dados disponveis e pela
contestao da competncia dos peritos (que sero acusados, ora de estarem a trabalhar para
interesses privados, ora de enfermarem de preconceitos, ora de no terem experincia
profissional). Proponentes e oponentes debatero os aspetos cientficos maneira de uma
controvrsia entre cientistas, deixando contudo de lado os outros elementos que intervieram
no surgimento do risco.

A deciso perante o risco


O facto de a questo ter perdido uma grande parte das incertezas que inicialmente faziam com
que fosse considerada um problema pblico tem como resultado conferir aos decisores uma
relativa liberdade. Estes iro basear as suas decises na avaliao cientfica do risco, qual
acrescentaro outros aspetos que considerem dignos de ponderao. Em muitos casos, sero
tentados a preterir o risco social em favor do risco institucional (Rothstein et al., 2006),
do risco reputacional (Power, 2007) ou do risco poltico. Dito de outro modo, os
decisores iro gerir as consequncias da sua deciso e no as causas do risco inicial.
Procuraro transferir ou furtar-se a qualquer tipo de culpa, evitar novas crises ou a
desestabilizao do sector econmico, e manter a credibilidade.
No ser simplista afirmar que foram profundos os traumas causados por crises sanitrias
como as dos escndalos do sangue contaminado e do amianto em Frana, a das vacas loucas
no Reino Unido, Alemanha e outros pases da Unio Europeia (UE), ou ainda as crises
alimentares na Blgica, para referir apenas alguns exemplos. Esses traumas foram sentidos
quer pelos agentes polticos (uns obrigados a demitir-se, outros derrotados em eleies, outros
ainda levados a julgamento), quer pelos interesses privados (com pesadas perdas, no caso da
doena das vacas loucas, tanto para a indstria agro-pecuria como para o comrcio
retalhista). Da que, perante o avolumar dos sinais de mais um escndalo em potncia, tanto
os agentes polticos como os actores econmicos procurem antecipar-se a cada nova crise,
actuando em conformidade: o que vem sucedendo com os telemveis em muitos pases
europeus. Actuar em conformidade, neste caso, significa dar mais importncia aos indcios de
instabilidade poltica e de um potencial escndalo do que aos eventuais indcios cientficos de
que o risco escasso ou inexistente. Num contexto em que a legitimidade do sistema poltico
j foi posta em causa em crises anteriores, um tal comportamento pode fazer sentido. Por
outro lado, e ao contrrio daquilo que sua inteno, ele no deixa de confirmar, perante a
opinio pblica e os meios de comunicao, que a actividade geradora da controvrsia
apresenta, efectivamente, um risco.
240

O que isso significa, no caso da Frana, que, enquanto a maioria das reformas
introduzidas aps os escndalos e as crises sanitrias da dcada de 1990 incidiu sobre a
avaliao do risco, atravs principalmente da criao de um conjunto de organismos na rea
da sade, muito pouco foi feito no sentido de transformar a gesto do risco. No se
modificaram os procedimentos de tomada de deciso, a organizao estatal apenas sofreu
alteraes ligeiras, e no houve uma abertura efectiva s partes interessadas. A lgica
subjacente s reformas consistiu na ideia de que um maior rigor na avaliao dos riscos
proporcionar aos decisoresinformaes slidas com vista tomada das decises correctas.
Por outras palavras, optou-se por uma abordagem bastante tecnocrtica da tomada de
decises, de resto muito na linha da tradio burocrtica francesa, mas muito distante do
discurso poltico virado para a abertura e a participao. A situao ao nvel da UE espelha,
de alguma forma, o sistema francs. Em ambos os casos, os organismos da rea da sade
actuaram como dispositivos de transferncia da culpa, oferecendo no s uma explicao
plausvel para eventuais novas crises mas tambm uma soluo fcil para o futuro: se um
determinado organismo falha na preveno de uma crise, como sucedeu durante a vaga de
calor de 2003 em Frana, uma reforma do organismo em causa dever, ento, impedir que
nova crise ocorra no futuro. Entretanto, as razes para a ocorrncia das crises no merecem
mais que uma ateno fugaz.

A gesto dos riscos


Nesta altura do processo, as muitas razes pelas quais a actividade comeou por ser
contestada j ficaram pelo caminho. Mas no desapareceram de todo. Cabe aos actores noestatais (empresas, ONGs e poder local) gerir efectivamente o risco, quer dizer, achar
solues para todo o conjunto de incertezas que contriburam para o surgimento do risco. Flo-o atravs de aces susceptveis de restabelecer o controlo sobre a actividade, de fixar
regras em matria de responsabilidade, de organizar a monitorizao, de assegurar o
acompanhamento por terceiros, etc. Tudo isto pode assumir a forma de normas e padres
unilaterais (como no caso da segurana alimentar), de estatutos assinados pelas diferentes
partes (por exemplo os postes de telemveis na Frana), ou de procedimentos de garantia de
qualidade (por exemplo o tratamento de resduos). Tais aces ho-de depender, muitas vezes,
do conhecimento especializado e, particularmente, da cincia, mas convocaro tambm o
saber leigo e o conhecimento prtico. Apesar de baseadas na regulao pblica j existente,
elas acarretaro um acrscimo de normas e de compromissos destinados a criar um ambiente
de confiana e previsibilidade entre as diferentes partes. O mesmo dizer que os actores noestatais procuram reduzir a incerteza associada a uma determinada actividade atravs de
comportamentos susceptveis de gerar mais inteligibilidade e mais conhecimento.
Esse papel dos actores no-estatais tem sido bastante descurado, particularmente no caso
da Frana, no entanto ele extremamente importante para se entender o modo como os riscos
so, efectivamente, geridos. Mais concretamente, ele ajuda a entender a forma como se
atingem os compromissos entre a segurana e a prossecuo de uma actividade econmica,
compromissos que partilham da eficcia das solues encontradas (Gilbert, 2007). De certa
maneira, se uma determinada actividade, para se tornar um risco, teve que ser isolada ou
extrada do respectivo contexto familiar, tambm certo que uma gesto eficaz do risco ir
procurar submet-la a controlo. Raramente essa actividade voltar a ser vista como algo de
familiar, mas pelo menos ser-lhe-o apontadas menos incertezas.

241

O risco no Estado regulador


lugar-comum, na bibliografia das cincias sociais sobre o risco, sugerir-se que o xito
alcanado por esta noo tem a ver com a acelerao da cincia e da tecnologia, com as
transformaes ocorridas na estrutura social das sociedades industrializadas, ou com a
passagem do governo para a governao (no que isto implica de enfraquecimento do papel do
Estado) (Giddens, 1990; Beck, 1992). Contudo tais explicaes no tm, na maioria dos
casos, qualquer suporte emprico, quedando-se por um nvel genrico e abstracto. Por outro
lado, os estudos respeitantes a riscos especficos tm dificuldade em chegar a um
entendimento abrangente dos processos em presena. As trs afirmaes que se seguem visam
apontar explicaes possveis para a progressiva ascenso do discurso do risco, ou pelo menos
caminhos para chegar a essas explicaes, com base em observaes empricas. As
afirmaes em causa contrariam os trs factores acima mencionados, no para os descartar,
mas para com eles dialogar luz dos dados empricos alinhados no quadro atrs descrito.

As questes de risco no tm a ver s com incertezas cientficas


A imagem que frequentemente dada dos riscos com que somos confrontados retrata-os
como sendo fruto de um progresso cientfico e tecnolgico sem freio, ao mesmo tempo que
mostra uma cincia capaz de promover a sua prpria crtica (Beck, 1992). Mas as muitas
incertezas cientficas relacionadas com as novas tecnologias, por si s, raramente suscitam
controvrsia; com efeito, aquilo que alimenta os movimentos de protesto e a dinmica das
controvrsias so, quase sempre, as incertezas de natureza social e poltica que acompanham
estas tecnologias. Da a necessidade de entender os processos scio-polticos subjacentes ao
surgimento do risco no que concerne aos vrios tipos de incerteza.
Como ficou dito na primeira parte do presente artigo, os processos de extraco e
projeo implicam que actividade se venham acrescentar muitas incertezas de natureza
social e poltica relacionadas com o comportamento dos actores, grupos e organizaes que
nela intervm. Esse facto sugere a impossibilidade de estabelecer uma distino clara entre
incertezas cientficas e incertezas sociais na construo das questes de risco. Tal no
significa que no devamos tentar diferenciar as vrias incertezas. bvio, no entanto, que o
risco no apenas uma questo para cientistas capazes de converter as incertezas em algo
passvel de clculo, previso, controlo, etc. No obstante os cientistas sociais, e
nomeadamente os da rea dos Estudos da Cincia e da Tcnica, terem feito descries
pormenorizadas do modo como so formuladas as incertezas cientficas, a verdade que tm,
muitas vezes, pecado por prestar insuficiente ateno s demais incertezas aquelas,
paradoxalmente, sobre as quais seria natural que fossem chamados a pronunciar-se. Alguns
socilogos, porm, como o caso de Freudenburg (1993), vieram mostrar que os riscos so
consequncia de um processo de diviso do trabalho mais vasto, segundo o qual as
interdependncias mais complexas geram tambm incertezas maiores (devido a uma ausncia
de conhecimento, de previsibilidade e de capacidade de antecipao entre as diferentes
partes). A cincia e o progresso tecnolgico intervm no processo, que no entanto no se
resume a elas. Para entender os diferentes processos conducentes s questes de risco, h que
levar a srio a noo de incerteza.
O risco, por conseguinte, diz-nos mais sobre a transformao vivida pelas nossas
sociedades do que propriamente sobre o progresso cientfico; nessa transformao, a
tecnologia um meio e no um fim. Se certo que, em muitos casos, as autoridades pblicas
tendem a centrar-se nas incertezas cientficas, remetendo-se expectativa de que os peritos
cientficos solucionem a questo, tal facto no nos dever fazer descartar todas as outras
242

razes pelas quais aquilo que inicialmente era uma actividade familiar se tornou, com o
tempo, um risco. Argumentar que essas dimenses no-cientficas tm a ver com as
percepes do risco ou que devem ser avaliadas em termos scio-econmicos ser um erro,
uma vez que no seno o eternizar da ideia de uma distino ntida entre cincia e
sociedade. Essas incertezas tm de ser tomadas por aquilo que so, ou seja, como a expresso
de transformaes sociais, econmicas e polticas de carter mais vasto.

A transformao do Estado
A maioria dos autores parece concordar que, dado o ritmo do progresso tecnolgico e a falta
de recursos, o Estado perdeu a capacidade de controlar as actividades complexas. Acresce que
as questes de risco se esto a colocar numa altura em que o Estado posto em causa em face
das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas, mormente a globalizao, a
europeizao e a descentralizao. Neste aspeto, o risco e a segurana no so um mero efeito
secundrio dessas grandes transformaes, mas sim noes fulcrais da transformao do
Estado e da regulao pblica. So noes fulcrais, enfim, tanto em termos de procura (pelos
cidados) como e termos de oferta (pelos responsveis estatais).
Por um lado, o Estado chama a si as questes da segurana como forma de renovar a sua
legitimidade. Num contexto de perda de algumas das suas funes mais tradicionais (como a
capacidade de controlar a moeda e as prprias fronteiras, de fazer a guerra, ou de dirigir a
economia), grande a presso sentida pelos responsveis do Estado no sentido de voltarem a
reivindicar a capacidade de proteger as suas populaes contra um vasto leque de perigos e
ameaas. Foi essa, afinal, a base do Estado moderno no sculo XIX e, mais tarde, a seguir 2
Guerra Mundial, do Estado-providncia. Devido, precisamente, s tendncias acima
mencionadas, os governos so tanto mais levados a faz-lo quanto maior a vulnerabilidade
social e econmica dos respetivo povos, os quais esperam que o Estado lhes garanta mais
proteo contra a insegurana (Castel, 2003) ou contra os perigos para a sade e o ambiente
(Borraz, 2008).
Por outro lado, os Estados tm-se muitas vezes revelado incapazes de proteger as suas
populaes contra perigos diversos, como ficou provado com as crises e os escndalos dos
anos da dcada de 1980 e seguintes. De facto, no obstante o tema do falhano do Estado
percorrer muita da bibliografia respeitante ao risco, ela necessita ainda de algum apuramento.
No caso da Frana, por exemplo, o falhano do Estado foi considerado um factor fundamental
no escndalo do sangue contaminado, na nuvem radioactiva de Chernobyl eficazmente
imobilizada entrada da fronteira francesa , no escndalo do amianto e na crise das vacas
loucas. O falhano, a, resultou concretamente do facto de a actividade ter sido delegada em
actores no-estatais, ao arrepio de qualquer superviso efectiva por parte das autoridades
pblicas. A verdade, porm, que noutros casos, envolvendo crises geradas por factores
mltiplos e complexos, o falhano do Estado foi apontado de uma forma simplista tanto pelos
actores sociais como pelos agentes polticos, todos eles ansiosos por encontrar uma explicao
fcil para o passado e uma resposta clara para o futuro. Ou seja, a ideia do falhano do Estado
, paradoxalmente, um tema a que recorrem igualmente os defensores da interveno estatal e
os seus crticos, uma vez que pode ser mobilizada para exigir mais recursos e uma maior
capacidade de interveno por parte do Estado. Apesar disso, e como salienta Freudenburg
(1993) atravs do recurso noo de recreancy,2 temos de viver com a ideia de que o
Estado, existindo para nos proteger, na maior parte das vezes no o consegue.

Freudenburg (1993) define recreancy como a incapacidade dos actores institucionais de assumirem as suas
responsabilidades com o vigor necessrio para beneficiarem da confiana social de que usufruem.
243

O risco parece, assim, deter um estatuto paradoxal enquanto, simultaneamente,


instrumento da regulao e ilustrao dos seus limites. O paradoxo foi resolvido, em parte,
graas noo de colonizao do risco (Rothstein et al., 2006) e ideia de que o discurso
do risco visa, principalmente, a gesto do risco institucional. No Reino Unido, tanto as
organizaes pblicas como as privadas se servem da linguagem do risco para demonstrar a
sua capacidade e determinao em lidar com os riscos sociais, mas ao faz-lo esto tambm, e
sobretudo, a gerir a sua prpria legitimidade e credibilidade. Esta explicao vale igualmente,
em muitos casos, para aquilo que se passa em muitos outros pases e, inclusivamente, no seio
das organizaes internacionais.
Alm disso, tambm possvel resolver o paradoxo alargando o quadro da nossa anlise
por forma a incluir os actores no-estatais acima referidos (empresas, ONGs e poder local),
juntamente com ferramentas como a normalizao, as auditorias e os instrumentos jurdicos
no vinculativos, isto , processos atravs dos quais os actores no-estatais produzem as
normas e as pem em prtica. Todo o processo de desregulao, de delegao em instituies
no-maioritrias, e de produo de instrumentos jurdicos no vinculativos, caracterstico da
transio para o Estado regulador (Majone, 1994), algo em que o risco desempenha um
papel importante na redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado (Borraz, 2007b).
No caso da Frana, este processo de delegao e de aumento da normalizao continua a
ter um grande peso: as culpas das crises e dos escndalos foram atribudas ao Estado, ao que
se seguiram reformas destinadas a evitar novos falhanos; paralelamente, contudo, mantevese o recurso aos actores no-estatais e aos instrumentos jurdicos no vinculativos. Ao mesmo
tempo que os responsveis estatais tomavam posies firmes no mbito da segurana
alimentar fazendo alarde, por exemplo, da capacidade de proteger a sade das populaes
, verificava-se um aumento da delegao, em actores privados, da adoo de regras e da sua
aplicao. Isto, em si mesmo, no constitui problema; mas a circunstncia de o fenmeno no
despertar a ateno que lhe devida e de o Estado estar a reduzir as suas capacidades de
superviso sobre esses actores leva a que facilmente seja possvel identificar novos factores de
risco. Como a recente crise financeira veio demonstrar, no se deve confiar cegamente na
auto-regulao nem no controlo por terceiros: os nmeros existem para ser manipulados, e h
que no confundir os dados gerados para fins de auditorias com a actividade em estudo.
Ao nvel da UE, proclama-se oficialmente o processo de delegao, especialmente
atravs da nova teoria da regulao. Aps ponderao das mltiplas incertezas e
complexidades que as diferentes actividades implicam, as autoridades europeias definem
objectivos amplos em termos de segurana, delegando de seguida nas entidades
normalizadoras a definio dos meios necessrios a atingir esses objectivos. Estas, por sua
vez, convocam as diferentes partes interessadas, juntamente com o conhecimento e a
experincia disponveis, e propem normas voluntrias. O risco uma componente fulcral da
uniformizao europeia. D o enquadramento s discusses entre as diferentes partes, do
mesmo passo que lhes oferece a capacidade de clculo, previso e controlo. Os aspetos do
controlo revelaram-se, mais uma vez, um factor restritivo fundamental em todo este processo.

O lugar
Finalmente, parte-se do princpio de que o risco resultado de um esbatimento das estruturas
sociais tradicionais e do surgimento de novas formas de vulnerabilidade social e econmica.
H indcios de que existe alguma verdade nesta explicao, que no entanto tambm precisa de
algum afinamento. Mais exactamente, preciso introduzir uma outra varivel: o papel
desempenhado pelo lugar, ou seja, uma localizao territorial ou fsica concreta (por exemplo
uma cidade, uma casa, uma escola, um local de trabalho).
244

A importncia do lugar tem sido muito esquecida nos estudos sobre o risco. Todavia, a
maior parte dos riscos e dos processos que contribuem para o seu surgimento inseparvel de
um espao concreto (ou de um conjunto de espaos concretos). Esse espao afigura-se
importante a vrios ttulos.
Primeiro, possvel encontrar nas caractersticas desse espao concreto algumas das
razes pelas quais o risco surge: os traos fsicos ou scio-demogrficos, em especial, podem
ajudar a entender o porqu do surgimento de um determinado movimento de protesto. A
histria do lugar tambm pode proporcionar algumas pistas. Em suma, o lugar pode facultar
informao sobre a comunidade em risco.
Segundo, a experincia do risco mediada, em larga medida, pelo factor lugar. O que
isso significa que a percepo que os indivduos e os grupos possam ter de uma determinada
ameaa inseparvel de outras caractersticas associadas ao meio envolvente: este tanto pode
proporcionar proteo como pode, pelo contrrio, contribuir para um sentimento de
vulnerabilidade, que eventualmente encontrar numa qualquer actividade perigosa
oportunidade para se revelar.
Terceiro, algumas das incertezas que se vo associar a uma dada actividade tm a ver
com as caractersticas do lugar e da respectiva populao. Dito de outro modo, para se
entender algumas das questes associadas actividade que se contesta, importante estudar
de perto outros aspetos de incidncia local e, mais concretamente, o modo como o lugar em
risco governado. Isto, por seu lado, implica que se atenda ao modo como as diferentes
instncias de governo interagem entre si, pois podero, eventualmente, funcionar como
amplificadores do risco. o que sucede, por exemplo, com os telemveis, em relao aos
quais os pases com estrutura federativa se tm mostrado mais inclinados a adoptar
abordagens de precauo do que os pases com estrutura centralizada, de maneira a
contrabalanarem as posies mais duras assumidas pelas autoridades regionais no tocante s
questes sanitrias (Borraz e Salomon, 2007).
Quarto, do factor lugar que advm alguns dos recursos e das motivaes da aco
poltica. Os indivduos e os grupos encontram num determinado lugar e na respectiva
populao os recursos necessrios para iniciarem um movimento de protesto; mas tambm
ligam o movimento identidade e ao sentimento de comunidade desse lugar, entregando-se
luta para que estes tenham o reconhecimento devido.
Estes diferentes elementos so especialmente notrios nas zonas recentemente
suburbanizadas em torno das grandes cidades francesas. Quando, por opo prpria ou por
incapacidade de suportar o custo da vida urbana, as populaes da classe-mdia e da baixa
classe-mdia abandonam o centro das cidades, elas esto a participar na expanso
descontrolada dos subrbios. Mas as caractersticas destas novas cidades so radicalmente
distintas das velhas urbes, principalmente em termos de estrutura social, de arquitectura, de
planeamento urbano e de direco poltica. , frequentemente, nestas zonas recmurbanizadas que surgem os movimentos de protesto contra actividades consideradas perigosas
(como por exemplo os postes de telemveis). Muitas vezes chamados movimentos Nimby3,
estes fenmenos tendem a acarretar consigo uma complexidade acrescida. A par de
movimentos de tipo mais tradicional, conduzidos por uma classe-mdia em luta pela defesa
do seu espao contra certas actividades indesejadas (devido a razes estticas, a rudo,
cheiros, etc.), observamos tambm movimentos desencadeados por populaes da baixa
classe-mdia e da classe baixa. Mobilizados em aces colectivas contra aquilo que para eles
uma externalidade indesejvel vinda da grande cidade, tais movimentos visam forjar laos
3

Not in my back yard No meu quintal, no [NT].

245

sociais numa comunidade recm-formada e lutar pela preservao da identidade da zona e


pelo seu reconhecimento por parte das restantes entidades polticas.
Nem todos os movimentos sociais que se opem s actividades de risco se inserem nestas
categorias, mas importante reconhecer que muito difcil entender estes movimentos sociais
isolando-os do seu contexto local. A circunstncia de uma actividade com caractersticas
idnticas dar azo a vrios movimentos de protesto num mesmo pas ou at em pases
diferentes (como sucede no caso dos telemveis) no deve iludir o facto de cada movimento
achar tambm, no especfico contexto em que se insere, os recursos e as motivaes
necessrios aco. Ao mesmo tempo, perfeitamente possvel pensar que esses diversos
lugares ho-de apresentar algumas semelhanas nas suas caractersticas, o que afinal s vem
confirmar que o surgimento das questes de risco no pode ser isolado da ocorrncia de
transformaes sociais mais profundas.

Consideraes finais
O risco foi uma tecnologia fulcral na construo do Estado-providncia. Se certo que,
durante a maior parte do sculo XX, tal tecnologia permaneceu nas mos dos peritos, dos
estaticistas e dos tcnicos, h que no esquecer a sua natureza poltica, de resto bem salientada
por Ewald (1986), Beck (1998) e Giddens (1998). O risco funcionou, especialmente, como
instrumento para controlar o futuro, ajudando a fazer com que problemas profundamente
marcados pela incerteza se convertessem em problemas passveis de ser compreendidos,
previstos, monitorizados e controlados.
O surgimento, na dcada de 1970, de um discurso do risco, associado a mltiplas
controvrsias e, posteriormente, a uma srie de crises e de escndalos, , muitas vezes,
interpretado como tendo sido um desvio das abordagens mais tcnicas ao problema do risco.
Esta noo, extremamente politizada, rapidamente granjeou xito tanto entre os movimentos
sociais como no seio das reformas do Estado para j no falar no mbito da gesto das
organizaes pblicas e privadas. Foram muitos os esforos ento empreendidos, antes de
mais pelos governos e com algum grau de xito , no sentido de despolitizar a noo. A
nfase na cincia, nos mtodos de base factual e na anlise do risco visava, por sistema, trazer
ao problema dos riscos uma abordagem mais tcnica e, em grande medida, mais neutra. Desse
modo, as causas scio-polticas subjacentes ao surgimento da noo tendiam a ficar
esquecidas. Estranhamente, muitos cientistas sociais optaram por esta via, procurando
desenvolver quadros de estudo das questes de risco que lhes retiravam toda e qualquer
dimenso poltica. Cabe sociologia ajudar a revelar essas causas e traz-las para a primeira
linha dos debates, em vez de aceitar uma abordagem que tende a fazer pensar que as questes
de risco, pelo menos no que respeita sade e ao ambiente, so essencialmente cientficas, o
que enganador e, muito provavelmente, fonte de novos riscos para o futuro.

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Consideraes finais
O objectivo central deste projeto era o de analisar o trabalho poltico realizado, dos nveis
local ao transnacional, para normalizar os acontecimentos extremos ou as situaes perigosas
permanentes. Os estudos de caso e as anlises sobre a regulao jurdica dos riscos
apresentados demonstram que no caso de acontecimentos extremos ou de situaes perigosas
permanentes h uma maior legitimao para a interveno do Estado e para a suspenso das
normas e regulaes sociais e econmicas, para a criao de um estado de excepo que
revela a inelutvel presena do Estado
A crescente escala global dos riscos e o papel central das agncias de regulao
transnacionais, a cosmopolitizao dos riscos na acepo de Ulrich Beck e a consequente
dissociao da nao e do Estado, desvia as atenes dos mecanismos materiais e simblicos
que operam no terreno da poltica interna dos Estados e na luta poltica que emerge em
resultado da ocorrncia de acontecimentos extremos e das situaes perigosas permanentes.
A globalizao dos riscos, com mostrou claramente Kroll-Smith no seu texto includo
neste relatrio, no obvia que, embora assistamos a uma mudana na configurao do Estadonao e do papel por este desempenhado no que respeita s grandes questes mundiais, os
cidados, esses seres juridicamente filiados num dado Estado-nao, permaneam fixos no
tempo e no espao. Convenhamos, em suma, que as notcias da morte do Estado so, quando
muito, prematuras.
Para Kroll-Smith, na esteira de T.H. Marshall, se o capitalismo, por natureza, gera
desigualdade, o papel do Estado mediar essa desigualdade e gerar uma distribuio mais
equitativa dos bens sociais e econmicos.
Steve Kroll-Smith conclui que os estudiosos do risco podem colher uma lio, a saber,
que devem conduzir os seus estudos como quem veleja; h que ziguezaguear entre, por um
lado, os momentos de vulnerabilidade concretos, geogrficos e idiossincrticos, e por outro
lado, as bem mais abstractas mas nem por isso menos reais foras econmicas,