Livro 5 Gestao Do Trabalho em Saude

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Copyright 2007 1 Edio Conselho Nacional de Secretrios de Sade - CONASS

Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a
fonte e a autoria e que no seja para venda ou qualquer fim comercial.
A Coleo Progestores Para entender a gesto do SUS pode ser acessada, na ntegra, na pgina eletrnica do CONASS, www.conass.org.br.
A Coleo Progestores Para entender a gesto do SUS faz parte do Programa de Informao e Apoio
Tcnico s Equipes Gestoras Estaduais do SUS.
Tiragem: 5000
Impresso no Brasil
Brasil. Conselho Nacional de Secretrios de Sade.

Gesto do Trabalho na Sade / Conselho Nacional de Secretrios
de Sade. Braslia : CONASS, 2007.
116 p. (Coleo Progestores Para entender a gesto do SUS, 5)
ISBN 978-85-89545-12-9
9 788589 545129
1. SUS (BR). 2. Recursos Humanos. I Ttulo.
NLM WA 525
CDD 20. ed. 362.1068
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Concepo e Coordenao da Coleo

Regina Helena Arroio Nicoletti
Ren Santos
Renilson Rehem
Ricardo F. Scotti
Rita de Cssia Berto Cataneli
Coordenao do Livro
Tnia Celeste Matos Nunes
Elaborao
Aniara Arajo Correa
Caco Xavier
Reviso
Ana Paula Vilela
rica Loureiro
Joana Azevedo da Silva
Jlio Mller
Mrcia Teixeira
Edio
Adriane Cruz
Vanessa Pinheiro
Maria Ins Martins

Neuza Maria Nogueira Moyss
Otilia Simes
Projeto grfico
Fernanda Goulart
Paulo Henrique DAgelo Seixas

Tnia Celeste Matos Nunes
Aquarela capa
Mrio Azevedo
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Presidente
Jurandi Frutuoso Silva
Vice-presidente Regio Norte

Fernando Agostinho Cruz Dourado
Vice-presidente Regio Nordeste

Jos Antnio Rodrigues Alves
Vice-presidente Regio Centro-Oeste

Augustinho Moro
Vice-presidente Regio Sudeste

Luiz Roberto Barradas Barata
Vice-presidente Regio Sul

Cludio Murilo Xavier
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Secretrios Estaduais de Sade

AC - Suely de Souza Mello da Costa
AL - Andr Valente
AP - Abelardo da Silva Vaz
AM - Wilson Duarte Alecrim
BA - Jorge Jos Santos Pereira Solla
CE - Joo Ananias Vasconcelos Neto
DF - Jos Geraldo Maciel
ES - Anselmo Tose
GO - Cairo Alberto de Freitas
MA - Edmundo da Costa Gomes
MT - Augustinho Moro
MS - Beatriz Figueiredo Dobashi
MG - Marcus Vincius Caetano Pestana da Silva
PA - Halmlio Alves Sobral Neto
PB - Geraldo de Almeida Cunha Filho
PR - Cludio Murilo Xavier
PE - Jorge Gomes
PI - Tatiana Vieira Souza Chaves
RJ - Srgio Luis Crtes
RN - Adelmaro Cavalcanti Cunha Jnior
RS - Osmar Terra
RO - Milton Luiz Moreira
RR - Eugnia Glaucy Moura Ferreira
SC - Luiz Eduardo Cherem
SP - Luiz Roberto Barradas Barata
SE - Rogrio Carvalho
TO - Eugnio Pacceli de Freitas Coelho
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Secretrio Executivo
Coordenadorores
Regina Helena Arroio Nicoletti
Ricardo F. Scotti
Ren Santos
Assessores Tcnicos
Adriane Cruz, Da Carvalho, Eliana
Dourado, Gisele Bahia, Jlio Mller, Lvia
Costa da Silveira, Lore Lamb, Mrcia
Huulak, Maria Jos Evangelista, Maria
Lusa Campolina Ferreira, Ricardo Rossi,
Rodrigo Fagundes Souza e Viviane Rocha
de Luiz.
Assessora de Comunicao Social

Vanessa Pinheiro
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Sumrio

Apresentao 11
O desafio da gesto pblica numa conjuntura de mudana
na relao Estado-sociedade: a gesto do trabalho
em pauta 14
1.1 Introduo 14
1.2 Cenrio 16
1.3 Contexto 21
1.4 A realidade dos servios e o papel estratgico do
planejamento de recursos humanos no novo modelo de gesto
descentralizada 31
1.5 A qualificao da gesto, a formao para o trabalho e o
crescimento profissional 37
A formao e o desenvolvimento de trabalhadores

do SUS 44
2.1 Introduo 44
2.2 Qual o papel do gestor estadual com a formao e o
desenvolvimento de pessoal? 46
2.3 A educao permanente como estratgia
educacional prioritria 51
2.4 A educao a distncia ampliando o acesso 56
2.5 Com quem articular? 58
2.6 Fortalecendo parcerias para as aes prprias
e transversais 60
2.7 As responsabilidades da educao na sade
no Pacto de Gesto 73
2.8 Como fazer o financiamento do sistema? 74
2.9 Consideraes finais 75
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3

4

Gesto do Trabalho e Pacto de Gesto 78

3.1 Gesto do Trabalho no SUS: campo, sociedade e Estado 78
3.2 Estrutura e organizao da rea de recursos humanos nas
Secretarias Estaduais de Sade 91
3.3 O financiamento da Gesto do Trabalho 94
3.4 Uma nova forma de gerir o trabalho no interior do SUS 95
3.5 O Pacto de Gesto 99
A Cmara Tcnica de Recursos Humanos do CONASS 102
4.1 Histria que pavimenta o presente e o futuro da Gesto do
Trabalho e da Educao na Sade no SUS 102
4.2 A agenda de prioridades encontra no consenso um caminho de
realizao 104
Referncias bibliogrficas 111
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Apresentao

Com satisfao, apresento o livro Gesto do Trabalho na Sade, da Coleo
Progestores 2007. O tema hoje um dos mais relevantes para a consolidao do
Sistema nico de Sade e vem merecendo a ateno prioritria dos gestores e de
todos aqueles que participam de algum modo nessa construo.

O CONASS desenvolveu um trabalho significativo nessa rea, nos ltimos quatro
anos, com inmeras iniciativas que contriburam para o aumento do conhecimento,
para a formulao das polticas e para a adoo de novas prticas nas secretarias de
sade.

Uma pesquisa pioneira, em 2003, evidenciou a situao dos recursos humanos
em todas as Secretarias Estaduais de Sade e propiciou a realizao do seminrio
sobre o tema em 2004, que possibilitou a Construo dos Consensos dos Gestores
Estaduais sobre as polticas para o setor, documento que ainda hoje fundamenta
nossa ao.

A realizao de novos concursos e planos de cargos, carreira e salrios; a
implantao de mesas estaduais de negociao; o planejamento, a modernizao e
a informatizao do sistema de informao de Recursos Humanos (RH) nas SES; a
formulao e implementao de programas de educao permanente, entre outras
aes, foram levadas a cabo na maioria dos estados e continuam sendo prioridades
das boas prticas de gesto. Afinal, sabe-se que o maior gasto em sade com
pessoal.

O livro aborda esses e outros tpicos importantes sobre o tema, tratando-os,
terica e praticamente, com informaes atualizadas e anlises consistentes, de
modo a tornar a leitura gil e facilitar a compreenso de todos.
Presidente CONASS
Gesto do Trabalho na Sade
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Coleo Progestores | Para Entender a Gesto do SUS
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O desafio da gesto pblica numa conjuntura de
Estado-sociedade:
mudana na relao
a gesto do trabalho em pauta
1.1 Introduo
1.2 Cenrio
1.3 Contexto
1.4 A realidade dos servios e o
papel estratgico do planejamento de
recursos humanos no novo modelo
de gesto descentralizada
1.5 A qualificao da gesto, a
formao para o trabalho e o
crescimento profissional
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O Desafio da Gesto Pblica Numa

Conjuntura de Mudana na Relao
Estado-sociedade: A Gesto do Trabalho em Pauta
1.1 Introduo
Este volume pretende apresentar a gesto do trabalho na sade, nas diferentes

nuances em que ela se expressa nos dias atuais, no Brasil e no resto do mundo,
revelando formas bastante peculiares com que os fenmenos complexos tm sido
enfrentados pelo Sistema nico de Sade (SUS). A multiplicidade de comisses,
conferncias, comits gestores, mesas de negociao e outros colegiados tem sido
capaz de produzir polticas que esto sendo implantadas ou debatidas em nvel
nacional, conferindo nitidez ao campo e permeando os mecanismos de carter
executivo com passos regulatrios decisivos, considerados saudveis na relao entre
trabalhadores e governo, o que permite a problematizao de pautas importantes
em torno das relaes de trabalho, favorecendo a melhoria do atendimento sade
da populao.
As Conferncias Nacionais de Sade e as especficas de Recursos Humanos
levantaram pontos fundamentais e estruturantes do campo e aprovaram grandes
diretrizes consoantes s lutas polticas e s pautas de suas respectivas pocas de
realizao, mediando avanos e recuos entre governo e trabalhadores.
14
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A criao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH),

fruto de uma luta poltica dos anos 1990 que configurou uma pauta ampla, com
debates polmicos poca, espalhou-se por todo o pas em oficinas que terminaram
por embasar, com documentos e propostas concretas, o ciclo atual de reformas
nessa rea, com a participao dos representantes dos diferentes segmentos que
integram a gesto participativa do SUS. A terceira Conferncia de Gesto do
Trabalho, realizada em 2006, teve como resultado muitas proposies aprovadas,
e suas concluses devero ser traduzidas em prticas, no interior do sistema de
sade, nos prximos anos.
Esse um contexto muito favorvel produo de mudanas na esfera pblica
no Brasil e na Amrica Latina. um momento de questionamento de modelos, que se
reflete em revises de polticas anteriores, construdas na dcada de 1990, caracterizadas
como mais influenciadas pelo ajuste fiscal, e essa problematizao deve contribuir para a
produo de novos formatos de governana das reas especficas que integram o sistema
de sade, notadamente a da Gesto do Trabalho. Esse movimento de questionamento e
de construo de novas possibilidades no campo da Gesto do Trabalho e de Educao
na Sade est presente em toda a Amrica Latina, com apoio substancial da Organizao
Pan-americana de Sade (Opas) e do governo brasileiro, com a disseminao de novas
idias e a formao de quadros para o sistema de sade, consoante a esse contexto, em
que tambm emergem novos governos, que questionam as propostas identificadas como
neoliberais e propem novas pautas que se diferenciem das anteriores.
No Brasil, importante destacar que essas mudanas esto em andamento. A
recente aprovao das Diretrizes do Pacto pela Sade, em 2006, como fruto do amplo
consenso entre os representantes da gesto participativa do SUS, um caminho aberto
para essa construo. O Pacto pela Sade consolidao do Sistema nico de Sade
o resultado de um esforo das trs esferas de governo, que define como questes
principais: a regionalizao com nfase no Plano de Desenvolvimento Regional (PDR)
Plano de Diretor de Investimento (PDI) e na definio de Redes de Ateno Sade; o
financiamento; a Programao Pactuada e Integrada (PPI); a regulao assistencial e o
papel das Secretarias Estaduais de Sade na coordenao das referncias intermunicipais;
a gesto dos prestadores de servios1. O pacto configura um entendimento formal entre
os gestores do SUS, em suas trs dimenses: pela Vida, em Defesa do SUS e de Gesto.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. Para entender o Pacto pela Sade Nota Tcnica
n. 6 Braslia: CONASS, 2006.
1
15
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Nos captulos subseqentes sero apresentadas as

diretrizes vinculadas s mudanas que vm ocorrendo no
mundo do trabalho e gesto do trabalho e da educao na
sade que integram o Pacto.
1.2 Cenrio
reestruturao
produtiva
Termo que engloba o grande
processo de mudanas ocorridas
nas empresas e principalmente
na organizao do trabalho industrial nos ltimos tempos, pela
introduo de inovaes tanto
tecnolgicas como organizacionais e de gesto, buscando-se
alcanar uma organizao do
trabalho integrada e flexvel.
Entre as mudanas organizacionais, destacam-se a reduo
substancial dos nveis hierrquicos, a polivalncia e multifuncionalidade do trabalhador,
o trabalho em grupos, mo de
obra com maior capacitao e
disposta a participar, a aprendizagem, a autonomia, a cooperao, diferenciando-se da lgica
da especializao intensiva do
trabalho.
(GARAY, ngela; SHEFFER,
Beatriz)
16
Durante um longo perodo, que se inicia nos anos

1950 e se estende at meados dos anos 1980, a preocupao
dos gestores pblicos na rea da sade voltava-se para
o financiamento e a organizao da rede de servios do
SUS. A questo de recursos humanos, ainda que estivesse
presente na retrica como fundamental, no se traduzia em
foco de ateno vinculado organizao da produo do
prprio trabalho na sociedade. A abordagem adotada pelo
setor inclua essa questo como mais um insumo, ao lado
dos recursos materiais e financeiros, ainda que as seguidas
conferncias nacionais de sade, intelectuais do setor e
as conferncias especficas de recursos humanos tenham
destacado a sua importncia e especificidade, desde a
dcada de 1980.
A discusso sobre um novo paradigma do trabalho nas
sociedades ps-industriais, que se instala com mais nitidez
nas dcadas de 1980 e 1990, a partir da reestruturao
produtiva, recoloca a centralidade do trabalhador nesse
processo, ampliando a discusso sobre a gesto do trabalho,
inclui repensar o planejamento e a qualificao do trabalho
e do trabalhador, atingindo todos os setores, e propondo
tambm uma nova agenda para os gestores da sade.
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Vale a pena relembrar que a realidade do trabalho nos dias atuais evidencia
uma transformao significativa, caracterizada por uma transio entre o modelo
taylorista/fordista que vigorou entre os anos 1950 e 1970 , no qual a organizao
do trabalho se caracterizava pela dominncia do trabalho prescrito, com poucas
possibilidades de interveno nos processos produtivos e pouca autonomia por
parte dos trabalhadores, para um modelo tecnolgico, baseado na intelectualizao
do trabalho, cujas principais referncias so o conhecimento tcnico e a qualificao
profissional.
Nessa conjuntura, novas competncias so requeridas dos trabalhadores e
gestores, o que implica redefinir as formas de recrutar, selecionar, treinar e manter
os profissionais em suas respectivas atividades, impondo a criao de instrumentos
gerenciais essenciais a essa nova abordagem de gesto de recursos humanos,
incidindo, principalmente, na incorporao e remunerao da fora de trabalho,
com requerimentos crescentes de especializao dos trabalhadores.
No Brasil dos anos 1980, em decorrncia da crise econmica, inicia-se um
processo de desregulao do mercado de trabalho, marcado, nessa primeira etapa,
por um movimento contraditrio: de um lado, uma desregulao impulsionada pela
novas competncias
No processo de mudanas organizacionais para enfrentar um novo modelo de organizao, mudam
tambm as qualificaes necessrias para esse novo trabalho. O perfil do novo trabalhador deve,
ento, adequar-se as novas funes que cada trabalhador dever desempenhar, atentando-se ainda
a possibilidade de transferibilidade entre setores ou at mesmo a construo de formas alternativas
de sobrevivncia fora do mercado formal de trabalho. Entre as novas competncias requeridas desse
trabalhador destacam-se o aumento de escolaridade exigida, exigncia de conhecimentos gerais,
capacidade de planejar, capacidade de comunicao, trabalho em equipe, flexibilidade, acesso a mais
informaes, capacidade de deciso frente a problemas complexos, valorizao de traos de personalidade (como responsabilidade, criatividade, iniciativa e esprito crtico).
(GARAY, ngela; SHEFFER, Beatriz)
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tendncia de desestruturao do mercado de trabalho; de outro, ocorre uma

tentativa de regulao motivada pela regulamentao desse mesmo mercado,
por meio da Constituio de 1988.
Para Nogueira2, as dcadas de 1980 e 1990 so marcadas por mudanas
profundas, em que o mundo do trabalho organizado em sua estrutura,
funcionamento e distribuio no espao. Segundo ele, a desregulamentao
dos mercados de capitais e do trabalho, a liberao de controles e de fronteiras
para os fluxos de capitais e a diminuio do poder de interveno do Estado
sobre a economia so alguns dos fenmenos mais proeminentes das dcadas
recentes. Por outro lado, as polticas pblicas tm reconhecido que tais mudanas
acarretaram conseqncias negativas para as condies de vida e de trabalho
dos assalariados.
Esse processo mais evidenciado nos setores produtivos, mas tambm
j vem sendo notado nos setores de servios, dentre eles, a sade. Entretanto,
uma das contradies evidentes no setor sade o fato de que a flexibilizao
regulao do trabalho
A regulao do trabalho pode ser entendida como a sntese de dois fatores determinantes: a estruturao do mercado de trabalho e a regulamentao do mercado de trabalho.
A estruturao do mercado de trabalho, que est relacionada ao desenvolvimento econmico do
pas e ao avano das relaes de produo, tem implicaes na oferta de empregos e distribuio
espacial dos empregos, bem como na qualificao exigida para os mesmos, dependendo, portanto, do padro de desenvolvimento que se instala na sociedade.
E a regulamentao do mercado de trabalho, que depende do grau de organizao poltica e social
da nao e se apresenta como um conjunto de instituies pblicas (estatais e civis) e normas
legais que visam fornecer os parmetros mnimos de demarcao e funcionamento do mercado
de trabalho, notadamente no que diz respeito ao uso do trabalho (regulamentao das condies
de contratao, demisso, jornada de trabalho), sua remunerao (regulamentao das polticas,
reajustes salariais em geral e do salrio-mnimo) e proteo ou assistncia social aos ocupados e
desempregados (regulamentao dos direitos sociais e trabalhistas, da poltica previdenciria, das
prticas de formao e requalificao profissional, da ao sindical e da Justia do Trabalho).
(CARDOSO, Jr.; CELSO, J. 2001)
NOGUEIRA, Roberto. Palestra tendncias internacionais da FTS polticas pblicas de trabalho e educao,
sade e previdncia social. Curso Internacional de Recursos Humanos CIRHUS; 2006 set. 12; Escola Nacional
de Sade Pblica Srgio Arouca. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2006.
2
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e a precariedade do trabalho parecem manifestar-se

devido a fatores que no o macio desemprego, na medida
em que em alguns pases detecta-se que esse setor, tanto
no segmento pblico quanto no privado, comporta-se como
um forte indutor de empregos, como o caso do SUS no
Brasil3.
O sistema de sade brasileiro incorporou a terceirizao
de servios com matizes diferentes em nmeros e formas de
adoo, entre as diferentes esferas de governo, mas o faz de
modo igualmente preocupante para a formao harmnica
das equipes e para a boa conduo das polticas e prticas,
no conjunto do setor, dado ao carter do trabalho coletivo
predominante nas prticas de sade, tanto na assistncia
quanto nos setores responsveis pela gesto, nas trs esferas
de governo.
A heterogeneidade de vnculos um dado importante
que compe esse conjunto de transformaes. As novas
formas de contrato mudam radicalmente os mecanismos
de ingresso e manuteno do trabalhador, estabelecendo
novas relaes de trabalho, definindo tambm a necessidade
de se adquirir competncias que habilitem trabalhadores e
gestores como negociadores das condies de trabalho, s
vezes em condies adversas do ponto de vista oramentrio,
para operar avanos significativos nas negociaes, mesmo
quando os pleitos dos trabalhadores so reconhecidos como
legtimos.
Nessa conjuntura, as instituies deveriam estar preparadas para realizar negociaes e preservar a harmonizao dos
diferentes vnculos, funo antes mediada pelos sindicatos e
por outras entidades da sociedade civil.
trabalho precrio
Trs principais conceituaes de
precariedade e informalidade do
trabalho so encontradas:
1) caracteriza uma situao de
dficit ou ausncia de direitos de
proteo social;
2) decorre de uma instabilidade
do vnculo, do ponto de vista dos
interesses dos trabalhadores;
3) est associada a condies de
trabalho de determinados setores
da economia que criam vulnerabilidade social para os trabalhadores a inseridos.
Este ltimo o conceito de informalidade do trabalho adotado
pela Organizao Internacional
do Trabalho (OIT). Neste caso,
a vulnerabilidade do trabalhador
no definida em termos da
inexistncia de proteo social ou
da limitada durao do contrato
de trabalho, mas pelo fato de
que esses empregos so facilmente destrudos pela falta de
vigor e competitividade do setor
econmico que os gera.
(NOGUEIRA, R.; BARALDI, S.;
RODRIGUES, V. A. 2004)
NOGUEIRA, 2006.
19
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Dada a relevncia que o tema foi adquirindo para o SUS, o Conselho Nacional de
Secretrios de Sade (CONASS) dedicou ateno especial discusso da precarizao
do trabalho e busca de caminhos para reverter a situao instalada4.
Do ponto de vista do gerenciamento, essa discusso no se resume forma de
ingresso ou remunerao do trabalhador apenas, mas articula-se com a perspectiva
do aumento da produtividade e da complexidade dos objetos de trabalho, que passam
a requerer um aprofundamento vertical do conhecimento especializado e, ao mesmo
tempo, a sua integrao. Trazer esta discusso para o campo da sade um desafio,
na medida em que: esta uma rea multi e interdisciplinar que compreende um largo
espectro de atividades de produo e de servios, abrangendo desde a indstria de
equipamentos e medicamentos prestao de servios mdicos, em nvel hospitalar,
ambulatorial ou de unidades de sade, passando pela produo de conhecimento e
informao; o foco principal dessas atividades so pessoas e, portanto, o processo de
trabalho pauta-se no contato humano.
A complexidade do processo de trabalho em sade em alguns momentos parece
aproximar-se da produo industrial, embora os dois setores tenham focos diferentes
e bastantes especficos. O exerccio de compreenso dessa confluncia e especificidade
facilita o entendimento sobre como as mudanas no mundo do trabalho acontecem em
funo da reestruturao produtiva, da incorporao tecnolgica, e como se processam
as transformaes humanas nessa nova relao, em que ambos os setores so muito
tensionados.
Vale ressaltar tambm que as tendncias do trabalho em sade apontam para uma
formao mais polivalente, no sentido da multiqualificao5, gerando a necessidade de
reviso das atuais habilitaes de nvel mdio, o que provoca resistncias do ponto de
vista corporativo e ameaa a construo de uma identidade profissional.
Em sntese, possvel perceber que as mudanas tecnolgicas se processam
aceleradamente no campo do trabalho em sade, embora de forma assimtrica e em
diferentes tempos e espaos, expressando-se em tecnologias materiais e imateriais.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. Recursos humanos: um desafio do tamanho do SUS.

CONASS documenta n. 4, 2004.
5
O trabalhador opera diferentes atividades com nveis de complexidade equivalentes ou uma atividade principal e outras correlatas (DELUIZ, 1996).
4
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As mudanas tm impacto na vida das pessoas, no seu estado de sade e no seu

trabalho, ocorrendo em funo e a partir de transformaes na dinmica social,
sendo, ao mesmo tempo, determinantes e determinadas por novos comportamentos
sociais. Na base dessas mudanas esto o desenvolvimento do campo cientfico
e tecnolgico e a forma de organizao da produo. A relao entre processos
cognitivos e uso de modernas tecnologias situa-se muito alm do problema do
ensino e da formao e deve ser analisada no contexto das mudanas nas bases
tcnica, organizacional e administrativa do trabalho.
1.3 Contexto
1.3.1 As reformas polticas num cenrio de reestruturao produtiva

A gesto do trabalho na administrao pblica brasileira relaciona-se ao contexto
poltico e econmico mundial e pode ser compreendida por trs grandes eixos: a mudana
no modelo de Estado, que passa de um modelo provedor para um modelo regulador; a
reestruturao produtiva, que traz novas formas de relao de trabalho; e a incorporao
tecnolgica, que introduz novas prticas e novos processos de trabalho.
Na rea da sade, uma poltica setorial consolida-se progressivamente no interior
do Sistema nico de Sade e baseia-se nos princpios de universalidade, eqidade,
descentralizao e controle social. O processo de institucionalizao desse modelo,
ao longo da ltima dcada, tem reorientado a oferta de servios, pela hierarquizao,
responsabilizao e reorganizao das relaes entre as diferentes esferas de governo,
requerendo um planejamento setorial permeado por novos pactos federativos.
A Constituio de 1988 instituiu o Regime Jurdico nico (RJU) estabelecendo
as novas regras que deveriam orientar a incorporao e manuteno dos servidores
pblicos. Na esfera federal, essa norma constitucional se traduziu na Lei n. 8.112, de
11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o Regime Jurdico dos Servidores Civis da
Unio, das Autarquias e das Fundaes Pblicas Federais. Cada estado desenvolveu
21
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processo prprio de organizao do Regime Jurdico para os seus servidores pblicos.

No mbito da contratao de servios, a administrao pblica regida pela Lei n. 8.666,
de 21 de junho de 1993.
Para fazer frente s novas demandas, que buscavam a consolidao de um modelo
de Estado gerencial, tem incio, nos anos 1990, um processo de Reforma Administrativa,
institucionalizado pela Emenda Constitucional n. 19, de julho de 1998. A reforma, entre
outras propostas, restringia o quadro de servidores com direito estabilidade e conferia
melhores salrios somente s funes consideradas estratgicas e tpicas do Estado, como
militares, procuradores, diplomatas, mdicos, engenheiros, agrnomos, sanitaristas, policiais, auditores fiscais, tcnicos do Banco Central e especialistas em oramento. Para os
demais cargos, a reforma autorizava os municpios, os estados e a Unio a contratar servidores com base na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sendo este um dos pontos mais polmicos da Emenda Constitucional proposta. A reforma de Estado, instalada
na poca, deparou-se ento com um impasse, havendo dificuldades de acordo poltico,
principalmente em relao a esse aspecto. Foram impetradas, em 1999, Aes Diretas
de Inconstitucionalidade (Adins), tanto contra o regime diferenciado de remunerao
adotado para as agncias reguladoras quanto contra a reforma administrativa promovida pela Emenda Constitucional n. 19, que institucionalizaria o regime de CLT no servio
pblico. Essas aes esto em julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF), fazendo
com que o modelo de reforma fosse parcialmente implantado, mantendo-se o Regime
Jurdico nico como forma exclusiva de incorporao de servidores na administrao
pblica nas diferentes esferas de governo (Lei n. 8.112/1990)6 , adotando-se, de forma
complementar, a contratao de servios pela via da terceirizao (Lei n. 8.666/1993)7.
Ao longo dos ltimos anos, as administraes federal, estadual e municipal vm
lanando mo de formas de contratao (ver subitens 1.3.1.1 e 1.3.1.2) e estratgias
de gesto de pessoal diferenciadas, que incluem: contratao temporria, terceirizao
atravs de empresas ou cooperativas, contratos por rgos internacionais, contratos
por meio de servios prestados, bolsas de trabalho, estgios, contratos com entidades
privadas lucrativas ou no lucrativas, contratos de gesto com organizaes sociais,
convnios com organizaes sociais de interesse pblico (Oscips) etc.
6
7
22
FIOCRUZ DIREH. Plano de C&T e RJU com remissivos. 3 ed. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2001.
Idem.
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A adoo dessas modalidades d-se de forma diferente entre as prprias regies e

mesmo entre os estados de uma mesma regio, devendo sua expresso ser analisada em
cada contexto e de acordo com o modelo de gesto adotado pelo estado, pelo municpio
ou pela Unio. Assim, por exemplo, apesar de a modalidade de cooperativas ser pouco
representativa na mdia nacional, encontraremos estados onde essa modalidade
predominante para algumas categorias, como mdicos e enfermeiros. Da mesma
forma, encontraremos estados que adotam o modelo de organizaes sociais para
diferentes setores sendo, nesse caso, a fora de trabalho no pertencente aos quadros da
administrao direta.
De acordo com a pesquisa CONASS/RH, nas Secretarias de Sade dos Estados
(SES)8,
... as modalidades de vnculos passveis de serem classificadas como flexveis ou precrias no so as formas hegemnicas de vnculos. Pelo contrrio, pode-se afirmar, de
acordo com os dados, que nas SES a forma dominante de contratos era estvel e atende
aos requisitos da legislao trabalhista e aos direitos dos trabalhadores. Na administrao direta, h a predominncia do RJU, com 262.669 trabalhadores de sade ativos
(76,2% do total), seguido da contratao por tempo determinado (8,6%), CLT (5,3%)
e cargos em comisso (4,2%). Alm disso, a contratao por meio de cooperativas demonstrou ser uma modalidade de vinculao com pouca importncia na administrao
direta, 1,20% do total dos contratos informados. Na administrao indireta, com 53.308
contratados, as Fundaes concentravam 47,4% do total desses contratos (sendo mais
de 60% deles admitidos por meio de concurso pblico) e as autarquias, 37,8%9.
Alm disso, sabe-se que a situao dos vnculos de pessoal na sade, na maioria dos
municpios, precria, como mostram os nmeros do Programa de Sade da Famlia
(PSF), pois 64,40 % dos mdicos e 63,5% dos enfermeiros, nas 12.259 Equipes de
Sade da Famlia (ESF) pesquisadas, tinham vnculos precrios, como contratos temporrios, prestao de servios, contrato verbal, contrato informal e cargos comissionados
(desvio de funo)10.
Esta pesquisa est referida no CONASS documenta n. 4. 2004; p. 8.

CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. Estruturao da rea de Recursos Humanos nas Secretarias de
Sade dos Estados e do Distrito Federal. CONASS documenta n. 1. 2004; 39-7.
10
DAB/MS. Monitoramento da implantao e funcionamento das Equipes de Sade da Famlia no Brasil, 2001 2002.
8
9
23
2/21/aaaa 10:13:59
O outro problema enfrentado pelos gestores federais, estaduais e municipais,

e revelado por este estudo, refere-se reposio dos servidores descentralizados
(para estados e municpios) do antigo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Providncia Social (Inamps) aproximadamente 50 mil servidores, representando
um gasto equivalente a R$ 1 bilho/ano e da Fundao Nacional de Sade (Funasa)
26 mil estimados porque, como se sabe, uma das razes de precarizao do
trabalho est exatamente no processo de reposio desse importante contingente
de trabalhadores, por parte dos estados e municpios11.
Ainda que nos ltimos anos esses temas venham sendo discutidos e solues
sendo buscadas, em meio diversidade de opes colocadas, as administraes
pblicas federal, estadual e municipal, a partir da dcada de 1990 e at os dias
atuais, ainda lanam mo dos contratos de servios pela via da terceirizao,
alternando com a abertura de concursos, para a incorporao de funcionrios pelo
RJU. No entanto, fica evidente que o fenmeno da diversidade de vnculos tensiona
a convivncia das equipes no interior dos servios, comprometendo as boas prticas
de gerncia e acirrando conflitos, pela no observncia, em alguns casos, das
protees trabalhistas, com reflexos na ateno sade da populao. Entretanto,
parece notrio que existem dificuldades no campo da Gesto do Trabalho, pela
ausncia, nessa rea, de alguns marcos legais que favoream a estruturao de
modelos gerenciais mais compatveis com a lgica que orienta a organizao do
trabalho nos dias atuais, influenciando formas de absoro e manuteno dos
trabalhadores em todo o mundo.
No setor sade, essa questo se agrava com as restries oramentrias
impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que limita os gastos com
pessoal a 60% da receita corrente lquida, e pela necessidade de incorporao de
pessoal para atender s novas demandas trazidas pelas polticas de sade, que vo
desde a estruturao de equipes bsicas do Programa de Sade da Famlia at a
gesto de servios de alta complexidade e at mesmo fbricas de medicamentos,
imunobiolgicos e de outros insumos para a sade, hoje existentes em muitos
estados do pas.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. Nota Tcnica n. 26 Estudo sobre a reposio dos
servidores federais descentralizados no SUS. Braslia: CONASS, 2003.
11
24
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Sobre o tema da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Secretrios Estaduais

de Sade analisaram, no Seminrio de Construo de Consensos, realizado
pelo CONASS, em 2004, se a mesma se constitua em um fator limitante para a
regularizao da situao atual dos recursos humanos da SES. A maioria concluiu
que a LRF no , especificamente, um fator limitante para a regularizao da situao
atual dos recursos humanos das SES, mas se configura em um problema mais agudo
para a regularizao funcional no mbito dos municpios. Para os participantes
dessa reunio, quando se trata da expanso dos servios, a LRF , sim, um fator
limitante, porm no o nico, pois a situao fiscal dos estados e o pagamento
da dvida com o governo federal tambm tm um grande peso. Nos estados com
grande componente de prestao de servios e, conseqentemente, grande volume
de pessoal, essa situao mais crtica do que naqueles que vm realizando uma
adequao de suas funes ao novo contexto do SUS12.
Do ponto de vista legal, vale a pena destacar que a multiplicidade de vnculos
utilizados no interior do SUS nem sempre cumpre o que a legislao brasileira
estabelece como padro de proteo ao trabalhador, mobilizando aes judiciais para
cumprimento desses dispositivos. O Ministrio Pblico brasileiro tem sido vigilante
em relao a essa questo, buscando apropriar-se da dinmica de funcionamento do
SUS por seus procuradores, para atuarem na mediao dessas e de outras questes
que integram a gesto do trabalho no SUS, na sua misso de preservao da sade
da populao brasileira, mas zelando pelo que preceituam as leis do pas.
A absoro das formas mais flexveis de contratos pela administrao pblica
brasileira, aprofundada na dcada de 1990, instituiu, de fato, uma lgica de gesto
diferente daquela anteriormente vigente, e seus resultados tm sido objeto de
debates entre gestores e trabalhadores, gestores entre si, legisladores, acadmicos,
sindicalistas, dentre outros grupos, constituindo-se em objeto de formulaes de
polticas e de dispositivos de reverso dos mecanismos precrios de incluso e
manuteno dos trabalhadores do SUS, e sero objeto de captulos subseqentes
desta publicao. Reconhec-los como elementos polmicos na poltica de gesto
do trabalho facilita a problematizao e a identificao de formas adequadas de seu
equacionamento.
12
CONASS documenta n. 4, 2004.
25
2/21/aaaa 10:14:00
Para efeito de sntese, ainda podem ser identificados outros fatores

problemticos que impactam o cotidiano da gesto do trabalho no SUS, merecendo
reflexo, crtica e dedicao na busca de formas adequadas de superao:
a pouca flexibilidade do RJU para a gesto do trabalho;
a indefinio quanto regulamentao do Regime Celetista para o setor pblico;
os Termos de Ajuste de Conduta (TACs) realizados com o foco na questo
trabalhista, como determinante, mas nem sempre exeqvel pelos gestores, sem
constrangimentos de outras despesas tambm necessrias ao bom funcionamento
do SUS;
o trabalho desregulado e desprotegido;
a falta de controle e planejamento sobre os gastos com pessoal;
a falta de controle e baixa capacidade de avaliao do sistema e de recursos
humanos;
a baixa eficcia e efetividade dos servios;
a insatisfao dos trabalhadores com a mobilizao de suas representaes.
Vale ressaltar que a atuao dos rgos de controle internos e externos, com
questionamentos consistentes s mltiplas interpretaes das leis que se expressam
nos diversos contratos, tem contribudo para iluminar problemas a serem superados,
exercendo um papel pedaggico no aperfeioamento da gesto, fornecendo aos
gestores de RH matrias importantes para novas formas contratuais de maior
proteo ao trabalho e subsidiando os gestores dos sistemas para formulao de
polticas mais pr-ativas quanto desprecarizao do trabalho em sade.
fato que as questes enumeradas como problemas se reproduzem e se
multiplicam como preocupaes fundamentais entre dirigentes e gestores em todas
as esferas de governo, nos diferentes setores da administrao, comprometendo a
capacidade gestora do Estado, e tem mobilizado as entidades de representao dos
Secretrios Estaduais CONASS e Municipais Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Sade (Conasems) e o governo federal na busca de solues
mais compatveis com os aspectos que organizam o mundo do trabalho e com os
mecanismos de gesto pblica que integram o Estado brasileiro. Alguns avanos tm
sido alcanados por meio das Comisses Intergestoras, nas Mesas de Negociao
26
2/21/aaaa 10:14:00
e nos inmeros colegiados constitudos para a discusso das questes relativas

gesto do trabalho, com a representao dos entes federados e de segmentos
importantes do governo e dos trabalhadores, gerando novas proposies que sero
contempladas nos captulos subseqentes.
1.3.1.1 Formas de contratao direta utilizadas pelos gestores do SUS

Servidor Estatutrio
O servidor estatutrio mantm vnculo de trabalho com a administrao
do estado, cujo ingresso feito atravs de concurso pblico. Tem remunerao,
vantagens e condies previdencirias estabelecidas num estatuto, que constitui um
conjunto de normas legais a que a pessoa adere no momento de sua entrada para
o servio pblico. Trata-se do Regime Jurdico nico (RJU), adotado pela Unio,
Unidades Federadas e municpios, como coletnea de normas gerais. (Nogueira
R.P.; Romeiro, J.; Rodrigues, V.A.)
Servidor Celetista
A mudana criada pela Emenda n. 19/1998 estabelece que os empregados
pblicos ocupem empregos pblicos, subordinados s normas da Consolidao das
Leis de Trabalho (CLT). So contratados por prazo indeterminado para exerccio de
funes na administrao direta, autrquica e fundacional.
Os empregados pblicos no tm estatuto prprio, sendo regulados por
lei especfica, tal como a Lei n. 9.962/2000, que disciplinou o emprego pblico
no mbito da administrao federal. O celetista observa uma relao contratual,
embora sua liberdade de negociao de preos e condies de trabalho seja mais
rgida ou determinada por dispositivos legais e normas gerais diferentes das que
acontecem na administrao privada.
Pode-se dizer, no entanto, que o emprego pblico uma figura jurdica que
ainda no se transformou em realidade administrativa na medida em que no foi
regulamentado na esfera federal. (Nogueira R.P.; Romeiro, J.; Rodrigues,
V.A.)
27
2/21/aaaa 10:14:00
Regime Especial/Contratos Temporrios

A Lei n. 8.745, de 9 de dezembro de 1993, define que Nos termos da
Constituio Federal de 1988, art. 37, IX, pode-se considerar sob regime especial
os servidores contratados por tempo determinado para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico, na conformidade da lei. As contrataes
podem ser sem concurso, por um prazo curto, e utilizada nos casos de calamidade
pblica, epidemia, vacinao em massa, entre outras excepcionalidades do interesse
pblico. Nesta modalidade os servidores so regidos pela Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT) e o Regime Geral da Previdncia Social, sendo garantidos,
portanto, benefcios similares aos que desfrutam os trabalhadores regidos pela CLT.
(Nogueira R.P.; Romeiro, J.; Rodrigues, V.A.)
Regime Especial/Cargos Comissionados

Ocupantes de cargos comissionados que no so servidores efetivos, ou seja,
os que so livremente nomeados pelas autoridades para exerccio destes cargos.
1.3.1.2 Formas de contratao indireta utilizadas pelos gestores do sus

Terceirizao
a) Intermediao de mo-de-obra/fora de trabalho terceirizada, administrada
por um agente externo, enquanto o comando do processo de trabalho continua na
alada do contratante na rede prpria do SUS.
b) Terceirizao de servios, podendo envolver um contrato de gesto/
fora de trabalho terceirizada, que se encontra inteiramente sob comando do
contratado, o qual executa um conjunto de servios especificados pelo contratante
em unidades assistenciais cedidas pelo contratante. (Nogueira R.P.; Romeiro,
J.; Rodrigues, V.A.)
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2/21/aaaa 10:14:00
Cooperativas
H, nesse sentido, dois tipos de cooperativas no SUS: as que so apenas
fornecedoras de trabalho na prestao de servios de sade e as cooperativas que
so gerenciadoras, ou seja, que no s fornecem fora de trabalho, mas assumem
a gesto de uma ou mais unidade de sade da rede do SUS. Enquanto a primeira
modalidade tem estado sob a mira do Ministrio Pblico, que entende haver nesse
caso uma burla dos direitos dos trabalhadores, a segunda modalidade tem sido
criticada pelos gestores do SUS porque entendem que interfere gravemente em sua
governabilidade no sistema.
Trabalho vinculado indiretamente por meio de Organizaes Sociais (OS)

As Organizaes Sociais (OS) obedecem, no que tange ao governo federal,
ao disposto na Lei n. 9.637/1998, sendo parte das mudanas legais decorrentes do
Plano de Reforma Administrativa do Estado de 1995. Constituem uma inovao
institucional, embora no representem uma figura jurdica nova, e inserem-se no
marco legal vigente sob a forma de associaes civis sem fins lucrativos. Esto,
portanto, fora da Administrao Pblica, como pessoas jurdicas de direito privado.
A novidade a sua qualificao feita mediante decreto, como Organizao Social,
em cada caso. Inova a gesto pblica ao definir as organizaes sociais como entes
pblicos no-estatais criados para absorver atividades estatais publicizveis, isto
, retiradas da administrao direta, e administrar bens e equipamentos do Estado.
Executam atividades de interesse pblico, mas no de competncia exclusiva do
Estado, no ensino, na pesquisa cientfica e no desenvolvimento tecnolgico, na
proteo e preservao do meio ambiente, na cultura e na sade. Os requisitos para
qualificao e os campos de atuao so variveis de acordo com a lei estadual ou
municipal que a regulamenta. A habilitao da entidade necessria para que seja
institudo o contrato de gesto com o governo Executivo, sendo, por meio deste
instrumento, fixados critrios e objetivos de produo de servios
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Contratos de gesto com Organizaes Civis de Interesse Pblico (Oscips)

As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscips) esto
regulamentadas pela Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999. Para todos os efeitos, uma
Oscip pode ser descrita como uma organizao no-governamental (ONG), portanto,
integrante do chamado Terceiro Setor, e voltada para atividades de interesse pblico,
sendo essa condio devidamente reconhecida pelo Ministrio da Justia, a partir do
que se credencia a celebrar termos de parceria com o poder Executivo da Unio, dos
estados e dos municpios. A lei estabelece que um dos objetivos de interesse pblico que
a organizao pode cumprir a promoo gratuita da sade.
Portanto, a Oscip uma organizao da sociedade civil que, no caso de parceria
com o poder pblico, utilizar tambm recursos pblicos para suas finalidades, dividindo
dessa forma o encargo administrativo e de prestao de contas.
Por essa razo as Oscips so ONGs, criadas por iniciativa privada, que obtm
um certificado emitido pelo poder pblico ao comprovar o cumprimento de certos
requisitos, especialmente aqueles derivados de normas de transparncia administrativas.
Em contrapartida, podem celebrar com o poder pblico os chamados termos de parceria,
uma alternativa interessante aos convnios para ter maior agilidade e razoabilidade em
prestar contas.
Esta modalidade tem chamado a ateno dos gestores do SUS, na medida em
que ela abre a possibilidade de maior flexibilidade para a gesto de recursos humanos,
j que em sua regulamentao est prevista a disponibilizao de fora de trabalho na
execuo de programas de interesse pblico, no qual se enquadram os servios de sade,
por meio de parceria com o terceiro setor.
Trabalho vinculado indiretamente por meio de entidades filantrpicas e fundaes

privadas
As entidades privadas filantrpicas e as demais que no tenham fins lucrativos
so de direito parceiras do SUS, tal como dispe a Artigo 199 da Constituio, no seu
pargrafo primeiro: As instituies privadas podero participar de forma complementar
do sistema nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico
ou convnio, tendo preferncia as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.
30
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Sendo assim, essas entidades privadas podem participar tanto em convnios de

delegao completa de servios para atendimento a pacientes quanto na terceirizao
exclusiva de fora de trabalho a favor de programas como o PSF. Para ser reconhecida
como filantrpica, a entidade tem de se submeter apreciao e ao julgamento do
Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), obtendo um ttulo renovvel a cada
trs anos.
1.4 A realidade dos servios e o papel

estratgico do planejamento de recursos humanos no
novo modelo de gesto descentralizada
A pesquisa, realizada pelo CONASS, em 2004, sobre a estruturao da rea

de Recursos Humanos, nas Secretarias de Sade dos Estados e do Distrito Federal13,
analisou os principais problemas no campo de Recursos Humanos, a partir dos trs
principais eixos em torno dos quais se orienta a gesto do trabalho nesse novo contexto
poltico e econmico: o processo de planejamento e gesto, a gesto do trabalho
em sade e o desenvolvimento e a formao de recursos humanos14. Seu relatrio
aponta algumas questes que tm sido matria de reestruturao dos mecanismos
de gesto da rea, assim apresentados: as questes referentes estrutura da SES
recursos humanos, financeiros e capacidade institucional ocupam o primeiro
lugar entre os problemas apresentados pelos entrevistados, com 45% de expresso,
seguidas das questes referentes gesto de pessoas, com 38,0%, apresentando-se
a seguir a formao e o desenvolvimento, com 17,5%15.
As concluses apresentadas nesse relatrio apontam a necessidade de desenvolver
mecanismos prprios nessa rea, para melhorar o seu desempenho, indo alm das grandes
definies que so acordadas em fruns e colegiados do setor. Isso implica reconhecer
que h um consenso de que a poltica de recursos humanos uma dimenso estratgica
13
14
15
CONASS documenta n.1; 2004.

CONASS documenta n. 4; p:29.
CONASS documenta n. 4; p:29.
31
2/21/aaaa 10:14:00
da gesto em sade e que os organismos responsveis pela sua conduo devem buscar
a institucionalizao de sistemas de planejamento que dem conta da especificidade
das matrias tratadas pela rea, orientados por metas e objetivos institucionais, e que
permitam aos gestores utiliz-lo como instrumento importante de gesto e regulao da
fora de trabalho.
Planejar recursos humanos significa incluir essa temtica no planejamento dos
rgos federais, estaduais e municipais e trazer para os fruns de deciso poltica do
SUS questes estratgicas como: o financiamento dirigido contratao e manuteno
da fora de trabalho; a qualificao dos trabalhadores e os programas de proteo
sua sade, dando tambm ateno especial a um processo de modernizao necessria
aos sistemas que organizam essas questes, para tornar gil e transparente as aes
realizadas; e a comunicao com trabalhadores e demais rgos dos sistemas federais,
estaduais ou municipais que interagem com essas polticas.
O planejamento da fora de trabalho fundamental para definir o quantitativo,
o perfil e a composio dos recursos humanos necessrios para atingir os objetivos da
organizao, levando em considerao as alteraes que vm ocorrendo nos processos de
trabalho e as restries oramentrias. As estratgias para captao e manuteno devem
ser bem definidas, para possibilitar o alcance deste perfil desejado, atravs da reduo
das disparidades entre as caractersticas do quadro de pessoal atual e o proposto, seja por
meio de processos seletivos ou da capacitao dos atuais trabalhadores, considerando
os desligamentos que tambm ocorrem no dia-a-dia. Ateno especial deve ser dada s
mudanas dos modelos assistenciais e s incorporaes tecnolgicas que ocorrem no
interior do sistema, antecipando-se com estudos e produes de relatrios gerenciais,
que facilitem a tomada de deciso com relao a esses processos.
O relatrio do CONASS Documenta n. 116 aponta que mais de 50% dos estados
no desenvolvem processos de planejamento na rea de Recursos Humanos. Segundo o
relatrio, mesmo os estados onde o planejamento se realiza, sua formalizao pequena,
25,9%, o que, aliado precariedade dos sistemas de informao, corrobora a pouca
capacidade de articulao poltica e baixa autonomia desses setores na estrutura das
Secretarias, em que pese o papel estratgico que a rea ocupa na gesto dos servios de
sade17.
16
17
32
CONASS documenta n. 1; p. 31.

2/21/aaaa 10:14:00
importante lembrar que o processo de planejamento da fora de trabalho

deve incorporar atividades tcnicas de carter estratgico e gerencial que envolvam:
a avaliao de mudanas futuras em relao ao ambiente externo e interno; a
estimativa de recursos humanos condizentes ao cenrio esperado para o futuro;
a anlise permanente da oferta de recursos humanos existentes, cotejando, com a
oferta da formao, a existncia de cursos e escolas em sua rea de jurisdio, alm
das migraes provveis por fatores diversos; a identificao de vazios de ofertas
em reas estratgicas e a elaborao de propostas de interveno para eliminlas ou minimiz-las, at mesmo no campo da educao; a dedicao criao de
estratgias de desenvolvimento pessoal e profissional, que mantenha um bom nvel
de motivao entre os trabalhadores do sistema como um todo.
importante destacar que montar um sistema de planejamento inclui a
definio de parmetros no apenas no que se refere aos servidores do quadro
do governo estadual, mas deve se considerar o conjunto da fora de trabalho,
definindo quais as modalidades de incorporao de pessoal a serem adotadas, quais
as funes que sero consideradas tpicas de estado, quais as atividades que devem
ser terceirizadas, em que reas e em que condies e, por fim, que parmetros
devem orientar a relao do estado com o mercado de trabalho em sade. Essas
definies tm um componente tcnico e um componente poltico e as instncias
de planejamento so espaos importantes na construo de consensos e para o
estabelecimento da poltica de recursos humanos, em articulao com os rgos
colegiados que atuam nessa rea, representados, principalmente, pelas Mesas de
Negociao.
Do ponto de vista tcnico, a institucionalizao do planejamento de recursos
humanos no cenrio atual pressupe a capacitao de pessoal que trabalha nessa
rea, de modo a garantir o aporte de conhecimentos especficos de planejamento e
gesto da fora de trabalho, de forma atualizada e coerente com toda a complexidade
que envolve as questes aqui abordadas.
Vale destacar tambm que o raio de atuao das Secretarias Estaduais de
Sade, no que se refere aos estudos e s prospeces da fora de trabalho aqui
mencionadas, deve ter como referncia o Sistema de Sade como um todo, e no
apenas os quadros de pessoal das prprias Secretarias, revertendo o dado revelado
na pesquisa realizada pelo CONASS indicando que, do ponto de vista geral, parte
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significativa das Secretarias Estaduais de Sade planejam e gerenciam os recursos

humanos da SES e no os recursos humanos do SUS, comprometendo, assim, a
funo gestora e reguladora do estado no Sistema de Sade18.
Nesse documento, ainda apontado pelos gestores estaduais, como principais
problemas, aqueles relacionados a uma poltica de recursos humanos insatisfatria
carncia de pessoal, insatisfao com o Plano de Cargos, Carreiras e Salrios (PCCS),
baixos salrios, contratos temporrios, dificuldade de fixao de profissionais,
assim como a qualificao dos profissionais19. Todos elementos essenciais a serem
considerados na elaborao das polticas especficas de cada Secretaria e em seu
conjunto, nos colegiados institudos pelo setor.
O diagnstico que revela a precariedade do funcionamento das estruturas
de gesto do trabalho no SUS, largamente apresentado neste captulo, diante
da magnitude dos problemas apontados, mobilizou o Ministrio da Sade, em
articulao com o CONASS e o Conasems, para criar o Programa de Qualificao
e Estruturao da Gesto do Trabalho no Sistema nico de Sade (ProgeSus),
cujo edital foi publicado no Dirio Oficial da Unio de n. 189, de 2 de outubro
de 2006. O ProgeSus prope-se a apoiar a estruturao dos setores de Gesto
do Trabalho e da Educao na Sade, a organizao e o fortalecimento de seus
sistemas de informao, e a qualificar os recursos humanos envolvidos com a gesto
dessa rea. Seus efeitos devero produzir uma melhoria substancial em relao
aos problemas identificados nos eventos e documentos apresentados pelo CONASS,
como impeditivos ao bom funcionamento das estruturas e dinmica da gesto do
trabalho nas Secretarias de Sade dos Estados e do Distrito Federal.
18
19
34

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1.4.1 O papel regulador do estado e a necessidade de instrumentos

que possibilitem a tomada de decises e o monitoramento
e a avaliao da fora de trabalho
No atual cenrio, onde a informao a base fundamental para o
desenvolvimento institucional, os sistemas de informaes gerenciais so
instrumentos essenciais gesto do trabalho, contribuindo para os processos de
planejamento, monitoramento, desenvolvimento e avaliao da fora de trabalho.
A criao de um sistema capaz de produzir dados para a tomada de
deciso pode ser compreendida como uma ao estratgica, favorecendo a gesto
profissionalizada, guiando a eleio de prioridades e colaborando na definio
de instrumentos gerenciais que venham integrar os planos de ao para a rea.
Os bancos de dados so tambm instrumentos valiosos para subsidiar processos
negociais que integram as polticas de gesto do trabalho no SUS, na atualidade.
Um outro elemento estratgico para a gesto do trabalho o controle e
o monitoramento da fora de trabalho, que pode se estabelecer por meio de
instrumentos construdos para tal finalidade. Nessa perspectiva, adquire relevncia
no sistema de gesto do trabalho: banco de dados de trabalhadores que inclua
servidores e terceirizados com suas caractersticas prprias; definio de um
padro de regulao dos contratos de terceirizao com parmetros salariais,
perfil dos postos de trabalho contratados, pr-requisitos de acesso aos postos de
trabalho, benefcios e formas de seleo e desligamento; equipes qualificadas para
o desenvolvimento dessas aes, nas reas de gesto do trabalho, instrumentos
de gesto aplicados com regularidade acordada entre os rgos coordenadores da
gesto do trabalho e as diferentes instncias onde o trabalho se realiza. Entre outros,
um sistema de informao bem delineado favorece o fluxo de informaes nas
instituies, criando um relacionamento dinmico entre as unidades, departamentos
e setores da organizao, representando, portanto, uma base concreta para um
processo gerencial que d estabilidade ao sistema e, no caso da sade, pode ser
um instrumento valioso para a implantao de um Sistema de Gesto do Trabalho.
Neste sentido, ganha relevncia a informatizao dos processos, encurtando fluxos,
favorecendo uma gesto responsvel dos pleitos dos trabalhadores e da gesto
institucional.
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2/21/aaaa 10:14:00
Outro desafio para a gesto do trabalho em sade a estruturao de um modelo

de gesto de pessoas compatvel com o modelo de gesto adotado pelo estado. Nesse
particular, o Plano de Carreiras, Cargos e Salrios (PCCS) foi sempre um caminho
apoiado pelos trabalhadores, em conferncias nacionais e outros fruns especficos sobre
o tema recursos humanos.
O documento do CONASS que trata da gesto de pessoas chama a ateno
para o fato de que, nessa rea, o principal problema identificado a ausncia de um
PCCS20, associada indefinio de uma poltica para o campo e ausncia de aes
de planejamento e programao, levando a uma situao de remunerao insuficiente,
diversidade de contratos e precarizao das relaes de trabalho21.
A discusso desse tema no interior do SUS vem se dando ao longo dos ltimos
quinze anos, tendo como referncia os princpios que orientaram a reforma sanitria.
Conforme documento da Comisso Nacional da Reforma Sanitria, de maio de 1987,
a lei do Sistema Nacional de Sade deveria fixar alguns elementos que servissem de
matriz para garantir a compatibilidade dos planos de carreira das instituies federais,
estaduais e municipais. O documento faz referncia aos pisos salariais para as diferentes
categorias profissionais e outras normas genricas, com vistas garantia do mnimo
de uniformidade na carreira dos trabalhadores de sade, sem prejuzo dos acrscimos
que pudessem ser efetuados nas particularidades regionais. Deveria ser contemplado
o incentivo ao exerccio em condies adversas (interior, periferias urbanas, reas de
fronteiras, horrio noturno, entre outros) de forma a tornar atrativo o deslocamento dos
profissionais para estas situaes. A progresso na carreira deveria ocorrer sempre pela
avaliao do mrito, experincia e pelo compromisso com o servio22.
Em 2004, o Ministrio da Sade criou uma Comisso Especial para elaborao das
Diretrizes do Plano de Carreira, Cargos e Salrios do mbito do SUS, coordenada pela
Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES/MS), por meio da
Portaria GM/MS n. 626, de 8 de abril de 2004.
O documento final elaborado por esta comisso, Diretrizes do PCCS, relaciona
os princpios que devem nortear as Diretrizes dos Planos de Carreira apontando para
a: mobilidade assegura o trnsito do trabalhador do SUS, sem perda de seus direitos
Apenas dez estados , 37%, tm propostas de PCCS especficos da rea de sade, dos quais apenas oito estados
esto implantados, o que representa 29,6% dos estados da Federao. CONASS documenta. n. 1; p. 31.
21
CONASS documenta. n. 1; p. 30.
22
COMISSO NACIONAL DA REFORMA SANITRIA. Documentos I, II e III.
20
36
2/21/aaaa 10:14:01
e progresso na carreira; flexibilidade garantia permanente da adequao dos planos

s necessidades e dinmica do SUS; carreira instrumento de gesto; educao
permanente e avaliao de desempenho.
H uma tendncia, nos ltimos dez anos, notadamente na esfera federal, em relao
estruturao de planos de carreiras, cargos e salrios, de que esta esteja associada a um
modelo de gesto integrada de pessoas, orientado para os resultados do seu trabalho e
da organizao, utilizando-se a noo de competncias.
Um modelo de gesto integrada prev um processo de gesto e desenvolvimento
institucional voltado para resultados institucionais, organizacionais e individuais
e, portanto, que abriguem a possibilidade de se institucionalizar mecanismos de
remunerao varivel, gratificaes por desempenho, localizao e qualificao.
A implantao de uma gesto integrada do trabalho em sade pressupe: definio
de carreiras prprias de estado; critrios de mobilidade, ascenso e desenvolvimento na
carreira; impacto oramentrio do plano de gesto no oramento da sade do estado
e/ ou do municpio; correspondentes estratgias de implantao com as Secretarias de
Administrao dos estados e municpios e suas correspondentes polticas para gesto de
pessoas, em sua esfera de atuao.
1.5 A qualificao da gesto, a formao para o trabalho

e o crescimento profissional
Levando-se em considerao que est em andamento uma transformao significativa

no mbito da gesto do trabalho no SUS, faz-se necessrio considerar fatores importantes
no processo de mudanas na gesto do trabalho, que incluem o desenvolvimento de
novas competncias dos trabalhadores, implicando a redefinio das formas de recrutar,
selecionar, treinar e manter os profissionais em suas respectivas atividades.
37
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A heterogeneidade de vnculos outro fator importante que compe esse conjunto

de transformaes. As novas formas de contrato mudam radicalmente os mecanismos
de ingresso e a manuteno do trabalhador, estabelecendo novas relaes de trabalho,
acarretando que gestores, em todos os nveis, tenham que adquirir competncias que os
habilitem como negociadores e administradores da fora de trabalho.
Nesse contexto, como avaliar e promover o desenvolvimento dessas novas
competncias nos espaos de trabalho e como garantir uma uniformidade nesse processo
de qualificao, de forma a permitir mobilidade e circulao dos trabalhadores no mercado
de trabalho setorial? Que questes so fundamentais para os formuladores e gestores de
polticas setoriais, no campo da sade e da educao, para que possam se relacionar com
as demandas sociais do SUS e com a expectativa dos trabalhadores do setor?
De acordo com o relatrio do CONASS, as atividades de desenvolvimento e formao
so implementadas por 80,7% das SES, sendo que, deste conjunto, 87,5% coordenam e
executam aes de desenvolvimento de recursos humanos e sete Estados so responsveis
por aes de formao23.
Na rea de desenvolvimento e capacitao, o principal problema, segundo a pesquisa
do CONASS, refere-se ausncia de uma poltica de planejamento e programao (33%).
Identifica-se, tambm, fragmentao das atividades (20,8%), indefinio de fluxos de
capacitao e necessidade de insero da rea de Recursos Humanos na coordenao
desse processo24.
A elaborao de um plano de capacitao para o estado e para cada um dos
municpios fator bsico para o fortalecimento da capacidade gestora desses entes
federados, para a criao de uma identidade institucional e, em ltima instncia, para
promover o aprendizado organizacional.
possvel destacar, no conjunto de problemas enfrentados pelos gestores neste
campo, questes estratgicas que dizem respeito a: baixa capacidade gerencial; ausncia
de pessoal qualificado na rea de gesto; desconhecimento sobre os princpios e as normas
operacionais do SUS; falta de conhecimento de gestores e trabalhadores sobre as bases
tcnicas e polticas do SUS; pouca oferta de qualificao na rea de Sade Pblica e Gesto
de Servios de Sade.
23
24
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Os aspectos mencionados podem integrar uma pauta de formao para a gesto

pblica estratgica, como parte do plano de capacitao na rea de gesto. Nesse sentido,
a adoo do conceito de educao permanente pode favorecer a criao de uma cultura de
gesto pblica profissionalizada associada ao desenvolvimento profissional dos quadros
que integram a gesto desses processos. Essas questes sero tratadas no captulo 3 desta
publicao.
1.5.1 A renovao da agenda da Gesto do

Trabalho planta um ciclo novo de criao de possibilidades:
o dilogo entre as agendas brasileira e internacional
Um avano importante da estruturao da poltica de gesto do trabalho no Brasil foi
a assimilao do conceito de Gesto do Trabalho em substituio ao de Recursos Humanos,
que se objetiva pelo deslocamento da sua vinculao cincia da administrao sendo
(re)significado a partir de sua definio clssica, oriunda da cincia da administrao,
estando subordinado tica de quem exerce alguma funo de gerncia ou de planejamento
(gerncia de capacidade de pessoas, assim como dos recursos materiais e financeiros,
com vistas a uma utilizao mais racional e eficiente). Absorve o conceito de fora de
trabalho da economia poltica com o uso descritivo e analtico dos fenmenos de mercado
de trabalho emprego/desemprego, produo, renda, assalariamento e configura-se
na gesto do trabalho e da sociologia do trabalho, em um mix que envolve o trabalho, o
trabalhador como ser social e a sociedade25.
Essa viso tambm tem impregnado as novas formas de construo de
polticas, aperfeioada gesto participativa, permeada nesse campo por inmeros
fruns com resultados significativos que tambm sero tratados ao longo desta
publicao, nos captulos subseqentes.
Finalmente parece importante lembrar que h uma mobilizao em todo o
mundo com relao necessidade de um novo tratamento gesto dos sistemas
pblicos de sade, que ultrapasse o j antigo reconhecimento de sua importncia
PIERANTONI CR; VARELA TC; FRANA T. RH e Gesto do Trabalho em Sade: da teoria para a prtica
Observatrio de RH em Sade do Brasil, Estudos e Anlises, vol.2.
25
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para a economia dos pases, mas tambm, considerando a mobilidade que os meios
de comunicao e as relaes entre mercados permitem aos cidados de todo o
mundo, na atualidade, favorecendo as migraes de pessoas. Aparece com mais
vigor, nessa pauta, a solidariedade e a necessidade de organizar redes de cooperao
capazes de apoiar um caminho de correo dos desequilbrios existentes entre
as realidades dos diversos pases. Com o reconhecimento da importncia desse
enfoque na humanidade, a Organizao Mundial de Sade (OMS) conferiu destaque
particular ao tema dos recursos humanos, dedicando a prxima dcada busca de
esforos que visem reduo das desigualdades, conferindo um tratamento mais
adequado ao trabalhador de sade, o que significa um reconhecimento mundial
de que as abordagens anteriores precisavam ser revistas e tambm um sinal de
reconhecimento da importncia das pessoas como sujeitos fundamentais ao bom
funcionamento dos sistemas de sade.
Vale ressaltar que o trabalho enquanto categoria vem sendo objeto de
preocupao e anlise em todo o mundo, dadas as mudanas ocorridas nos ltimos
vinte anos nessa esfera, provocando uma verdadeira revoluo de valores que
impactam sobremaneira a gesto das instituies e, portanto, as preocupaes
dos governos dos pases. Segundo Nogueira26, referindo-se ao setor pblico de
um conjunto de pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE), Canad, Dinamarca, Finlndia e Sucia j tm problemas de
seleo de pessoal, fenmeno que atingir em poucos anos a ustria, a Alemanha
e a Noruega. O Canad e a Sucia j tm problemas de reteno de pessoal neste
momento e notrio o dficit de competncias especiais no Canad, na Itlia, na
Coria, na Polnia, em Portugal e na Espanha para cobrir necessidades existentes
entre os diferentes setores da economia, entre eles os sistemas de sade.
Os dados apresentados por Nogueira, em palestra proferida para um conjunto
de gestores pblicos de pases andinos e do Brasil27, em 2006, no Rio de Janeiro,
so ilustrativos de como os gestores do setor pblico desses pases vm antecipando
diagnsticos para desenvolver mecanismos de atratividade para o setor pblico,
na condio de pessoas jovens, com talento e competncia para as funes que o
setor pblico exige. Nogueira levanta, ainda, em relao a esses pases, que tem
26
27
40
NOGUEIRA, 2006, referindo fonte da OCDE.

NOGUEIRA, 2006.
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sido importante pensar em como melhorar os sistemas de gerncia de recursos

humanos para oferecer melhores condies organizacionais de trabalho. Como
reduzir pessoal nas reas que esto perdendo importncia e aumentar em reas de
importncia crescente? Como criar uma imagem positiva das condies de trabalho,
particularmente em setores tradicionalmente vistos como desfavorveis, tais como
o de ateno sade? Como dar conta da educao permanente desse pessoal?
As questes abordadas por Nogueira, em relao aos pases da OCDE,
resultam de avaliaes de como o fenmeno da globalizao atingiu esses pases
e que resultados devem ser monitorados para tratar as desigualdades que se
estabeleceram, no sentido de corrigir rumos para a formulao de polticas de
recursos humanos coerente com os compromissos sociais do setor pblico.
No caso brasileiro, para Nogueira, nessa oportunidade, no diferente a
necessidade de aperfeioar os processos seletivos de gesto do trabalho e da gesto
da educao permanente, a valorizao da qualificao de todo o pessoal, com
estmulo a uma viso abrangente, mas, nessa fase, os atributos de especializao
ganham protagonismo, consoante s funes complexas j exercidas pelos sistemas de
sade na atualidade. Valorizar as carreiras estruturadas, com estmulos progressiva
formao dos trabalhadores, alm de resguardar o princpio da diversidade na
composio da fora de trabalho, incentivando talentos, construindo mecanismos
inclusivos que contemplem polticas afirmativas levando em considerao a raa/
cor, o sexo, a orientao sexual e os portadores de necessidades especiais, so
tendncias adotadas em todo o mundo e tambm no Brasil, notadamente pelas
suas diferenas regionais.
Finalmente, vale destacar que os integrantes da Reunio Regional dos
Observatrios de Recursos Humanos em Sade, realizada em Toronto, Canad,
de 4 a 7 de outubro de 2006, reconheceram a importncia do tema dos recursos
humanos para os sistemas de sade, produzindo um Chamado Ao28, expresso
em trs princpios bsicos, que podero iluminar a organizao de futuras pautas
dos pases de todo o mundo, no que se refere aos sistemas de sade, e que tm o
integral apoio da Opas e dos pases participantes, entre eles o Brasil.
MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade, Organizao Pan-Americana da Sade. Chamado Ao de Toronto 2006 2015: Rumo dcada de recursos humanos em sade
nas Amricas. Braslia: MS, 2006. (Srie D, Reunies e Conferncias).
28
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Os recursos humanos so a base dos sistemas de sade. A contribuio do

trabalhador fator essencial para a melhoria da qualidade de vida e de sade.
O trabalho em sade um servio pblico de responsabilidade social. necessrio
o equilbrio entre os direitos sociais e as responsabilidades dos trabalhadores da
sade e as responsabilidades dos cidados que merecem ateno e direito sade.
Os trabalhadores so protagonistas do desenvolvimento e melhoria do sistema
de sade. O desenvolvimento dos recursos humanos em sade um processo
social, no exclusivamente tcnico, orientado para a melhoria da situao de
sade da populao e da eqidade social, por meio de uma fora de trabalho bem
distribuda, saudvel, capacitada e motivada. Esse processo social tem o conjunto
dos trabalhadores de sade como um dos seus principais protagonistas.
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A formao e o desenvolvimento de trabalhadores do SUS
2.1 Introduo
2.2 Qual o papel do gestor
estadual com a formao e o
desenvolvimento de pessoal?
2.3 A educao permanente como
estratgia educacional prioritria
2.4 A educao a distncia
ampliando o acesso
2.5 Com quem articular?
2.6 Fortalecendo parcerias para
as aes prprias e transversais
2.7 As responsabilidades da
educao na sade no Pacto de Gesto
2.8 Como fazer o financiamento
do sistema?
2.9 Consideraes finais
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A Formao e o Desenvolvimento de Trabalhadores do SUS
2.1 Introduo
Tratar da questo relativa formao e ao desenvolvimento dos trabalhadores

do SUS no tarefa muito fcil, particularmente quando nos propomos a desenvolver
o tema em poucas pginas, dentro de uma perspectiva que, sem ser demasiadamente
especializada, possa apontar para alguns aspectos conceituais importantes, que
fundamentam a construo das polticas pblicas na rea e, ao mesmo tempo,
respeitando a dimenso histrica de todo o caminho j trilhado, e contribuir para a
tomada de deciso e ao poltica dos Secretrios Estaduais e de suas equipes.
Para um no-especialista na rea, este um campo, no mnimo, confuso.
inquestionvel que nos ltimos anos houve uma expanso muito significativa na
formao de pessoal de nvel superior para a sade. Segundo dados do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), a expanso do nmero de
formados entre os anos de 1998 e 2003 foi de 18,27% para os formados em Medicina,
de 107,95% para os formados em Enfermagem e de 30,32% para os formados em
Odontologia. Segundo dados da Associao Brasileira de Educao Mdica, o pas
j conta atualmente com 119 escolas mdicas, com aproximadamente, 10.600
vagas disponveis anualmente. Aps a graduao desses mdicos, o pas oferece,
ainda, 17.000 bolsas de Residncia Mdica em 53 especialidades. Em 2001, foram
formados, no Brasil, 2.744 mestres na rea das Cincias da Sade, correspondendo
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a 14% do total de mestres formados no conjunto de todas as reas de conhecimento

desse ano, e 1.105 doutores, correspondendo a 18,3% do total de doutores formados
em todas as reas nesse mesmo ano.
Em relao ao pessoal de nvel mdio, o Projeto de Profissionalizao dos
Trabalhadores da rea de Enfermagem (Profae) conseguiu formar 173.544 auxiliares
de enfermagem e 71.973 tcnicos de enfermagem. Alm disso, especializaram-se
15.150 enfermeiros em Educao Profissional. Agora, o Programa de Aplicao de
Recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Profat) pretende qualificar cerca de
182.750 mil agentes comunitrios de sade. Ao mesmo tempo, segundo dados da
Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES), do Ministrio
da Sade, para alm da formao, existem em torno de 105 Plos de Educao
Permanente constitudos, abarcando, aproximadamente, 236 instituies de ensino
superior e 90 escolas tcnicas de sade.
Entretanto, apesar desses nmeros impressionantes, com muita freqncia
o gestor de sade continua sentindo dificuldade em contar com profissionais com
perfis adequados e comprometidos para trabalhar nos servios pblicos. Percebe que
sua mquina no funciona bem, que no tem os mdicos especialistas necessrios na
rede estadual e municipal e, freqentemente, tem srias dvidas quanto eficcia
de autorizar seus profissionais a participarem de cursos ou de financi-los.
Evidentemente as questes acima no sero resolvidas por meio de processos
educativos isolados, mas por meio de aes integradas na gesto de recursos
humanos, articulando polticas especficas de qualificao e desenvolvimento,
integradas s macro-polticas da respectiva secretaria e do SUS.
No campo da preparao de pessoal da gesto da educao, a ao direcionada
do gestor estadual pode fazer uma diferena fundamental para o funcionamento do
sistema. O que tentaremos desenvolver aqui no construir a impossvel frmula
que estabelea a interveno tima do gestor no setor, mas, atravs de discusso
de algumas questes, contribuir para um olhar mais qualificado que, respeitando
consensos j estabelecidos, permitam alguma orientao para suas possveis
polticas no campo, levantando tambm questes atualizadas que possam integrar
as agendas dos novos gestores no mbito do CONASS.
45
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2.2 Qual o papel do gestor estadual com a formao

e o desenvolvimento de pessoal?
2.2.1 A responsabilidade constitucional

A primeira questo que se coloca por que o gestor estadual de sade deve se
preocupar com as questes relativas preparao e ao desenvolvimento de pessoal.
A primeira parte da resposta bvia: porque trabalhadores mais qualificados
devem e podem produzir melhor para o sistema e, se o processo for desenvolvido
de forma adequada, podem ficar mais satisfeitos e comprometidos com o trabalho;
evidentemente, desde que se saiba de que tipo de qualificao o trabalhador precisa
ou, que tipo de problema esta qualificao se prope a resolver. E quem mais capaz
de reconhecer, de forma adequada, os problemas com os quais lida e a competncia,
ou no, que tem para a sua resoluo, e orientar a formao e o desenvolvimento
de pessoal, aquele que est enfrentando o problema e sentindo dificuldade para
o funcionamento de sua estrutura. o gestor estadual que pode demandar e, com
freqncia, desenvolver estratgias educacionais que, associadas a outras polticas,
contribuam para resolver a questo. Em funo dessa proximidade do problema,
um dever constitucional do SUS contribuir para a formao do pessoal de sade.
A Constituio Federal aponta, em seu artigo 200, inciso III, que compete ao
SUS, alm de outras atribuies, ordenar a formao de recursos humanos na rea
de Sade. A Lei Federal n. 8.080/1990 define, em seu artigo 27, que a poltica de
recursos humanos na rea da sade ser formalizada e executada, articuladamente,
pelas diferentes esferas de governo, em cumprimento dos seguintes objetivos:
organizar um sistema de formao de recursos humanos em todos os nveis de ensino,
inclusive de ps-graduao, e elaborar programas de permanente aperfeioamento
de pessoal.
O gestor estadual no conhece todos os problemas de sade que afligem
o seu estado existem outros atores que podem estar mais perto das situaes
especficas ou que tenham pontos de vista diferentes e nem sempre detm todas
as competncias e capacidades especficas para o desenvolvimento adequado das
propostas de interveno. Portanto, este mandato constitucional de intervir no
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2/21/aaaa 10:14:02
processo de formao de seu pessoal compartilhado tanto por outras esferas de

governo dentro do prprio setor Sade gestores federais e municipais quanto
fora do prprio setor sade principalmente por meio do Ministrio da Educao,
o principal agente regulador do processo de qualificao profissional no pas.
Assim, um mandato que no se desenvolve isoladamente, mas sempre de forma
partilhada.
2.2.2 O incremento da complexidade e o

compromisso com a eqidade
O exerccio desse compromisso constitucional, para o gestor estadual, sempre
se dar em dois nveis. O primeiro est voltado qualificao de seu prprio pessoal,
relacionado s novas funes e complexidade de atividades que as Secretarias
Estaduais vm continuamente assumindo. Essa complexidade de gesto do sistema
exige, necessariamente, trs grandes competncias ou pelo menos capacidades a
serem desenvolvidas: negociao, gesto da informao e apoio tcnico.
Em cada nvel do sistema, o processo de negociao far-se- necessrio
na relao entre a Secretaria Estadual de Sade (SES) e a Secretaria Municipal
de Sade (SMS); no estabelecimento de critrios para distribuio de recursos
finitos entre entes autnomos; na negociao das normas e nos mecanismos e
instrumentos de regulao; na aplicao das sanes estabelecidas; na induo de
polticas consideradas estratgicas. Essa negociao tambm se faz necessria para
o enfrentamento adequado dos conflitos que o trabalho em sade inevitavelmente
produz nas relaes entre gestores e trabalhadores, principalmente em face
de tantas transformaes estruturais e tantos novos ordenamentos de trabalho
requeridos. Dentro da prpria SES, onde ainda persistem processos segmentados,
mas interdependentes, estabelecer acordos e parcerias internas fundamental para
o adequado desempenho da mquina.
Essa negociao no deve obedecer apenas a uma disputa poltica, mas
deve ser orientada pela busca da eqidade, da integralidade e da qualidade da
ateno; pela capacidade de discutir e tomar decises com base em informaes,
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de avaliar resultados de aes e de polticas; de realizar avaliaes de desempenho.

Estabelecer metas, identificar e escolher informaes estratgicas para a tomada de
decises em detrimento de afogar-se na infinidade de dados hoje disponveis, nos
diversos sistemas de informao existentes, outra capacidade desejvel para essa
nova funo gerencial.
No segundo nvel, deve atuar no sentido de transferir tecnologias, compreender
e identificar as dificuldades especficas municipais (nas relaes externas) ou subsetoriais (internamente) e apoiar o desenvolvimento das instncias descentralizadas,
ao contrrio de executar diretamente as aes. Um novo campo de aprendizado
essencial para essa capacidade gestora.
Alm dessas competncias transversais, algumas questes merecem olhares
especficos, considerando as novas funes das Secretarias Estaduais. So elas:
Gesto e regulao de sistemas regionais de sade Capacidade para identificao
de necessidades, planejamento, avaliao e controle em mbito regional;
identificao e disseminao de novas tecnologias e boas prticas gerenciais; alm
do j referido apoio tcnico aos municpios.
Vigilncia em sade Necessidade da articulao de dois campos. Por um lado, o
desenvolvimento contnuo de competncias para aes que gerem conhecimentos e
estratgias de identificao, investigao, monitoramento e preveno de alteraes
em fatores determinantes do processo de sade individual e coletivo, orientando as
medidas de preveno e controle de doenas e agravos; por outro, o desenvolvimento
de mecanismos e estratgias de qualificao das equipes municipais, transferncias
de tecnologias e superviso para a implantao efetiva dessas aes em mbito
municipal.
Gerncia de servios de sade de mdia e alta complexidade Muitas Secretarias
Estaduais contam hoje com uma rede de servios de mdia e alta complexidade, como
hospitais, ambulatrios, laboratrios especializados, hemocentros e tantos outros,
com caractersticas bastante distintas entre si e cumprindo papis diferenciados no
sistema local no qual esto inseridos. Se por um lado preciso qualificar a gesto
interna destes servios, tambm necessrio aprender a estabelecer, tanto com os
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servios prprios quanto com os servios contratados, os contratos de gesto que

definam metas, responsabilidades e compromissos sobre os prestadores, tomando
por referncia as demandas e necessidades loco-regionais.
Ao tradicionalmente abandonada pela gesto pblica a qualificao para os
setores administrativos da Secretaria: finanas, compras e suprimentos, logstica,
importao de insumos, gesto de contratos terceirizados. A enorme diversidade
de funes administrativas desenvolvidas atualmente demanda processos de
qualificao tcnica que no deveriam ser aprendidos apenas pelo contato do novo
servidor com o seu chefe imediato. Se por um lado o conhecimento informal da
burocracia importante para operar a mquina, desejvel tambm a aquisio
de conhecimentos especficos para a superao dos entraves burocrticos da
administrao pblica e para o desenvolvimento e a adoo de processos de trabalho
mais geis, eficazes e eficientes.
Gesto estratgica de recursos humanos Articulao do profundo conhecimento
legal das regras que regem as relaes de trabalho e a administrao de pessoal no
setor pblico, para que seja possvel construir os mecanismos de flexibilizao da
gesto dentro da prpria administrao, bem como o conhecimento especfico da rea
da Gesto de Pessoas, no sentido de adoo de processos de seleo mais refinados
e dirigidos s competncias requeridas nos diferentes servios, na construo de
parmetros para dimensionamento de pessoal e planejamento de longo prazo, no
desenvolvimento de mecanismos e instrumentos dirigidos ao comprometimento e
ao desempenho profissional, na avaliao de desempenho, no desenho de carreiras
e na implementao e avaliao de polticas de educao permanente para os
prprios servidores e para o conjunto de trabalhadores do sistema.
Outra questo estratgica se refere capacidade de desenvolvimento de tecnologias
de ponta para o sistema, particularmente na rea de Produo de Medicamentos
e Imunoderivados, bem como de avaliao de incorporao de tecnologias, em
face do imenso mercado constitudo pelas Secretarias Estaduais na atualidade e da
importncia de se adotar critrios de custo-benefcio e custo-efetividade, frente a
estes processos29.
SEIXAS, P.H.D. A Reestruturao da SES-SP e as novas demandas para qualificao da gesto. In: Planejamento de Sade: Conhecimento & Aes. So Paulo: Coordenadoria de Planejamento de Sade Secretaria de
Estado da Sade de So Paulo SES/SP, 2006.
29
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2/21/aaaa 10:14:02
Alm dessa qualificao interna, as Secretarias tambm tm uma grande

responsabilidade externa: devem ser responsveis pelo apoio qualificao dos
profissionais em atividades nos municpios. Esse apoio deve ser compreendido dentro
da sua funo de agente promotor de eqidade entre os municpios, da garantia do
acesso eqitativo aos diferentes bens e servios, ao conjunto da populao estadual
e no campo da preparao de pessoal, ao conjunto de servidores em atividade no
setor. Essa funo importante porque assim como a distribuio dos servios de
sade no se d de forma homognea entre os municpios, tambm a possibilidade
de acesso a processos educativos extremamente desigual. Se crescente a
interao entre centros formadores, universitrios ou no, entre os municpios de
maior porte, essa relao no ocorre da mesma forma entre os menores municpios.
As relaes de cooperao ensino-servio tendem a se concentrar apenas naquelas
estabelecidas entre grandes municpios e centros formadores a localizados. Cabe
ao gestor estadual possibilitar e mediar este acesso para os municpios de menor
porte, que no contam com instituies formadoras em seu territrio. Assim, a SES
no apenas o agente poltico com maior poder de convocatria regional, mas deve
realizar essa funo a partir de seu papel de gestor do sistema no estado. A partir
dessa perspectiva, o gestor estadual deve desenvolver a capacidade de identificao
de problemas que acometem o conjunto dos municpios ou de municpios especficos,
bem como os principais problemas de sade loco-regionais, gerando intervenes
educativas que contribuam para a sua soluo. Esse papel dever ser exercido
tanto nos Plos de Educao Permanente quanto na articulao e coordenao dos
agentes formadores para polticas mais transversais.
Diferentes estratgias educacionais precisam ser desenvolvidas para fazer
frente a essas necessidades. No pequeno o trabalho de qualificao da gesto
estadual para suas novas funes e dos municpios. Parte dessas aes de qualificao
demandar articulaes com novos parceiros para alm dos habituais, em campos
especficos, o que implicar um esforo adicional para adequ-los s questes
prprias da gesto pblica em sade. A grande maioria delas, entretanto, j vem
sendo abordada h tempos, por parceiros histricos da SES. Aprofundar a discusso
sobre as competncias requeridas e as estratgias educacionais adequadas para
essa nova realidade, em conjunto com esses parceiros, identificando tambm suas
capacidades de resposta a tais expectativas, representa uma ao fundamental para
a construo de uma poltica efetiva de preparao de pessoal nas SES.
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2.3 A educao permanente como estratgia

educacional prioritria
Um problema tradicional, freqentemente referido ao funcionamento das

organizaes, em particular naquelas em que trabalham os gestores o Ministrio
da Sade e as Secretarias de Sade Estaduais e Municipais , a fragmentao
das aes: rea administrativa separada da rea tcnica, planejamento separado da
assistncia, vigilncia atuando como um corpo isolado e todas as aes fragmentadas
internamente em suas diferentes reas tcnicas.
Cada uma dessas reas tcnicas, dotada da profundidade de seus conhecimentos
especficos e experincias, bem como dos compromissos polticos mais justos, avalia
e analisa os problemas referentes ao seu campo de atuao e define as polticas que
sero desenvolvidas, bem como seus respectivos programas de implantao. Ganhando
legitimidade e aprovao superior, estabelece um plano de ao em que freqentemente,
associam-se, por um lado, recursos financeiros e, por outro, normas e capacitaes.
Nesse sentido, as polticas so freqentemente constitudas por trs conjuntos
de subsdios bsicos: financiamento, regulamentaes/procedimentos e capacitaes.
Em linhas gerais, essa uma forma tradicional de conduzir as polticas. Em que pese o
financiamento ser um elemento indutor importante, essa forma de fazer poltica tem um
problema significativo, caso se acredite em alguns princpios fundamentais do sistema,
como a descentralizao, a autonomia entre os entes federativos, a construo da ateno
integral e, principalmente, a promoo de eqidade. A promoo da eqidade pressupe
a no-anulao das diferenas, mas, a partir do seu reconhecimento, o desenvolvimento
de estratgias diferenciadas para a satisfao de necessidades distintas na garantia de
um mesmo direito. Assim, no adianta apenas definir a norma e ensinar como fazer.
Os nveis centrais de governo, em suas respectivas reas tcnicas, devem ter, alm
de um conhecimento tcnico razovel da rea em que atuam, a capacidade de identificar
e priorizar problemas, por meio de informaes gerais, que demandem algum grau de
interveno. Entretanto, dificilmente tm a capacidade de explic-los plenamente. O
problema demandar necessariamente a explicao e o detalhamento do nvel local para
a definio das melhores estratgias de enfrentamento. Sob este ponto de vista, o papel
51
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das esferas de governo centrais o de definir princpios e diretrizes e de apoiar as outras

esferas de gesto no enfrentamento de seus problemas, de acordo com as caractersticas
locais.
Dessa forma, o dilogo e a cooperao entre a rea tcnica e a outra esfera de
gesto permite contextualizar melhor a poltica, compreender sua complexidade e
desenvolver as articulaes necessrias para sua resoluo30.
Tomando como exemplo: durante um surto de meningite meningoccica B, numa
grande capital do pas, a vigilncia epidemiolgica estadual percebeu um incremento
acima do esperado na mortalidade de casos de meningite bacteriana. Ao mesmo tempo,
uma grande parte desses casos no apresentava diagnstico etiolgico definido, o que era
preocupante, em decorrncia da possibilidade de entrada de sorotipos mais epidmicos
do meningococo, pois poderiam provocar situaes mais graves.
Preocupado com a situao, o secretrio estadual convocou uma oficina com
representantes das Secretarias municipal e estadual, da Vigilncia municipal e estadual,
do hospital de referncia de molstias infecciosas e de alguns hospitais importantes
da cidade, para avaliar o atendimento de emergncia nestes servios. Percebeu-se,
ento, que vrios problemas estavam ocorrendo: problemas na gesto do sistema e na
organizao da ateno, insuficincia de conhecimentos tcnicos, preconceitos e receios
dos profissionais frente a patologia, falta de dilogo com a populao.
Ainda que o surto no fosse explosivo, o fantasma da epidemia de meningite de
vinte anos atrs ainda pairava no ambiente. O fato de no haver vacina segura em relao
ao meningo B assustava ainda mais os profissionais e a populao. Assim, a reao mais
imediata percebida era transferir rapidamente a criana para o hospital de referncia,
muitas vezes sem o incio do tratamento adequado. Esse hospital apresentava inclusive
ndices menores de mortalidade, porm queixava-se da sobrecarga e da gravidade dos
casos que estava recebendo. Por outro lado, em hospitais das regies perifricas, centrais
e metropolitanas, a mortalidade era altssima.
A dificuldade de transferncia, as longas distncias a serem percorridas e,
principalmente, o receio e o desconhecimento dos profissionais para abordar os
casos pareciam estar causando esta situao. Entretanto, essa abordagem poderia
MINISTRIO DA SADE. Formao de facilitadores de formao permanente em sade uma oferta para
os plos e para o Ministrio da Sade. Braslia, 2005. Acesso em 15/11/2006. Disponvel em www.aids.gov.
br/main.asp?Team=%7BB8663429-4175-4CE4-8F8D-027F8CC3A991%7D.
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52
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ser bastante simples, com alguns cuidados bsicos, relativos a hidratao, coleta de
lqor e incio precoce de medicao, melhorava significativamente o prognstico,
entendeu-se que a alternativa seria de fato garantir a descentralizao da assistncia
para vrios hospitais. Em que pese alta mortalidade nestes servios, seria impossvel
acelerar os encaminhamentos para o servio especializado no centro da cidade. Como
o cuidado adequado nas primeiras horas era fundamental para evitar o agravamento
da doena, iniciou-se uma visita a todos os principais servios pblicos da regio,
estaduais ou municipais, para proceder-se o diagnstico das condies dos prontosocorros e de suas equipes, principalmente infantis, laboratrios, isolamento e UTI
infantis.
Desenvolveu-se um curto processo de capacitao, esclarecendo os cuidados
de enfermagem e mdicos a serem tomados, os procedimentos para isolamento e
os riscos e cuidados para evitar-se a contaminao, bem como os procedimentos a
serem tomados em situaes especiais, que foi implementado junto aos hospitais,
sempre em dois turnos e em forma de debate, adaptado realidade identificada,
alguns dias depois da visita diagnstica ao servio. Esse curso contava com, entre
outros profissionais, um infectologista, ex-diretor da UTI do hospital de referncia,
especialistas do laboratrio de sade pblica, o diretor da rea de meningite da
vigilncia e um alto assistente do departamento responsvel pelos hospitais. Essa
composio foi reproduzida nos hospitais municipais.
Tais movimentaes visavam esclarecer e capacitar o conjunto dos servios
para assumir com segurana e eficincia o primeiro atendimento e estabelecer vrias
outras referncias regionais que pudessem vir a receber pacientes mais graves.
O protocolo de cuidado definido foi distribudo em formato de folder a todos os
profissionais, pelo Conselho Regional de Medicina (CRM), e em cartazes fixados
em todos os pronto-socorros. Havia tambm uma orientao especial dirigida ao
pessoal do laboratrio e aos mdicos em relao aos cuidados com a coleta, o
armazenamento e a guarda do lqor. Foram tambm adquiridos kits diagnsticos
para hospitais de referncia, que depois eram encaminhados ao Laboratrio de
Sade Pblica, tendo sido revisado o fluxo de encaminhamento e coleta do lqor
nestes hospitais. Estabeleceu-se, ainda, um planto de orientao no servio de
molstias infecciosas.
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Em poucos meses, os encaminhamentos caram significativamente, assim

como a mortalidade atingiu nveis inferiores ao esperado. Apenas o hospital de
referncia teve, em alguns momentos, elevao de seus ndices de mortalidade,
provavelmente por estar recebendo apenas casos j muito complicados. Essa
estratgia foi reforada durante os meses de inverno, todos os anos em que durou
a epidemia. Os resultados dos lqors tiveram apenas uma ligeira melhora, mas
felizmente nenhum meningococo A ou C entrou em cena.
Cada um desses problemas exigiu estratgias especficas: de pactuao entre
gestores, de mudana da lgica de organizao de determinadas atividades etc.
Nesse caso especfico, a capacitao exerceu forte impacto, principalmente porque,
alm da simplicidade do cuidado necessrio, ajudava a desmistificar a gravidade
do caso. O simbolismo da equipe e o apoio do CRM demonstraram tambm o
compromisso institucional com o processo, e a descentralizao desafogou o
hospital central, permitindo que os pacientes recebessem o tratamento no tempo
adequado. O planto de esclarecimentos tambm deu segurana ao profissional
da ponta para assumir o caso. Isso representou uma reorganizao na maneira de
operar na rea tcnica estadual, subsidiando, na prtica, formas alternativas para a
articulao entre os servios, mediando prticas tcnicas com prticas pedaggicas,
com a utilizao de instrumentos valiosos de comunicao.
nessa direo, portanto, que aponta a educao permanente. Seu objeto de
transformao o processo de trabalho, orientado para a melhoria da qualidade,
para a eqidade no cuidado e no acesso aos servios. O processo de trabalho
revalorizado como centro privilegiado de aprendizagem. Dessa forma, no se
procura transformar todos os problemas em problemas educacionais, mas sim buscar
as lacunas de conhecimento e as atitudes que so parte da estrutura explicativa
dos problemas identificados na vida cotidiana dos servios, assumindo uma atitude
pedaggica no desdobramento de suas solues tcnicas.
Sempre existiro problemas em que a aplicao de conhecimentos tcnicocientficos ser resolutiva, assim como em outros casos de transformaes nas
relaes interpessoais e institucionais, bem como nos valores, nos modos de pensar
e atuar dos profissionais31. O resultado no to satisfatrio no laboratrio representa
RIBEIRO ECO, Motta, J.I. Educao Permanente como estratgia de reorganizao dos servios de sade.
Divulgao em Sade Para Debate. 1996; v. 12 (00): p. 24-30.
31
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provavelmente um espao onde os fluxos e processos institucionais no foram bem

resolvidos. Assim, no haver aprendizagem se os atores no se conscientizarem do
problema e no se reconhecerem nele.
A Educao Permanente permite revelar a complexidade e a articulao das
explicaes dos diferentes problemas e torna evidente a necessidade de estratgias
mltiplas, que, para serem propostas e implementadas, necessitam de articulao
com a gesto do sistema. Nesse sentido, apresenta-se tambm como uma estratgia
de gesto, para que os necessrios recursos de poder sejam mobilizados para
enfrentar problemas de natureza diversa32.
Um pressuposto importante da educao permanente o da aprendizagem
significativa, um componente da aprendizagem de adultos, que parte do desconforto
sentido pelo indivduo ou pela organizao ao perceber que sua forma de atuar ou
pensar insuficiente para a resoluo de determinado problema. Se esse problema
tem significado para o indivduo e capaz de dialogar com o passado acumulado
por ele, ento se pode desenvolver um aprendizado significativo. Entretanto,
esse desconforto no se produz a partir de um discurso externo, mas precisa ser
intensamente vivenciado, para gerar disposio, buscar alternativas novas nas
prticas e nos conceitos que conduzam a transformaes. No caso anterior, a
letalidade altssima da meningite era evidentemente um motivador forte para todos.
Nenhum membro da equipe de sade gosta de perder uma criana, principalmente
com uma evoluo que pode ser fulminante. E tambm no gosta de subir em uma
ambulncia para realizar uma transferncia para servios a mais de 20 quilmetros
dali. Nessa situao, no h por que no responder ao caso se o procedimento
simples, seguro e preserva a vida do paciente.
Por outro lado, os profissionais agem em funo de suas concepes, seus
valores, suas representaes acerca do sistema, e com elas vo trabalhar e se
integrar s equipes. Como as concepes so distintas, fundamental instituir e
estimular o dilogo entre os profissionais, principalmente por meio do trabalho
concreto em equipe, e reconstruir novos pactos coletivos que aproximem o SUS da
ateno integral e de qualidade.
MINISTRIO DA SADE. A educao permanente entra na roda: plos de educao permanente em sadeconceitos e caminhos a percorrer. Braslia: MS, 2005.
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2.4 A educao a distncia ampliando o acesso
Um componente importante do processo educacional a ser desenvolvido sob

os princpios da educao permanente so as aes possibilitadas pela Educao a
Distncia (EAD).
A complexidade da organizao do sistema de sade brasileiro demanda
estratgias de formao e capacitao que dem conta das dificuldades de acesso,
que, dentre outros fatores, impem-se tambm pelas barreiras geogrficas. Por outro
lado, vale ressaltar que os mecanismos tecnolgicos, utilizados pela EAD, so hoje
de amplo domnio de grande parte da populao jovem e est em ascenso, o que
amplia as possibilidades de sua utilizao em ampla escala no interior do sistema
de sade, nos prximos anos.
Nesse sentido, a EAD surge como uma proposta que, quando utilizada
corretamente, pode constituir-se num instrumento facilitador aos processos de
formao e capacitao de recursos humanos para o SUS. possvel que, num
primeiro momento, o termo Educao a Distncia nos remeta imediatamente
idia de um processo educacional em que a ausncia do professor e do aluno em sala
de aula sejam os principais elementos do sistema de aprendizagem. Entretanto, a
EAD pode ser compreendida como um processo educacional interativo que propicia
a produo de conhecimento individual e grupal, em processos colaborativos
favorecidos pelo uso de ambientes digitais e interativos de aprendizagem33, ou
seja, permite a interao e troca de experincias entre alunos e professores, e entre
alunos localizados em ambientes geograficamente distintos.
Nesse processo, a presena do professor (tutor) deve ser garantida, mediada
por tecnologias educacionais que permitam a utilizao articulada de diferentes
meios de comunicao e formas de representao, tais como vdeo, udio, fotografia,
animao. O conjunto desses meios serve a diferentes modelos pedaggicos e
propicia uma srie de interaes, principalmente por meio de correio eletrnico,
salas de conversa, listas de discusso, blogs, programas para ligaes telefnicas,
minicmeras, banco de imagens e bibliotecas virtuais.
ALMEIDA, M.E.B. Educao a distncia na Internet: abordagens e contribuies dos ambientes digitais de
aprendizagem. Educao e Pesquisa. jul./dez. 2003; 29 (2): 327-340.
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Os tutores de educao permanente so novos personagens das equipes de

docentes preparadas para a formao em sade. Sua utilizao na mediao dessa
formao deve ser acompanhada de uma criteriosa capacitao na mdia escolhida,
aps processo seletivo relacionado rea tcnica de interesse da capacitao/
formao a ser oferecida. No entanto, o simples uso de tecnologias da comunicao
no ensino no garante a transformao dos processos de ensino/aprendizagem. Os
recursos listados devem ser entendidos como ferramentas que podem e devem
ajudar na operacionalizao de um modelo pedaggico slido e qualificado.
Algumas das principais vantagens de um ambiente de aprendizado mediado
pela Internet esto relacionadas difuso mais homogeneizada da informao,
quer pela democratizao ao acesso do material didtico, quer pela possibilidade
no disparo de processos de capacitao e formao simultneos. Outro ponto que
chama ateno incide na flexibilidade quanto ao local destinado a estas atividades,
que, nesse modelo, constitui-se no prprio ambiente de trabalho, o que permite uma
interessante combinao entre estudo e trabalho, otimizando o tempo do prprio
aluno.
Porm, cabe ressaltar que, apesar da agilidade que esta modalidade de
aprendizagem nos apresenta, a realidade vivenciada pelos servios, no que se refere
disponibilidade de recursos na rea de informtica, bastante limitada, o que
pode se constituir num importante entrave proposta do modelo. Considerando
o volume de trabalhadores a serem permanentemente formados e capacitados,
os diferentes perfis de competncia dos profissionais da sade e a dinamicidade
da incorporao tecnolgica do setor, solues que viabilizem a diversificao e
ampliao da oferta de cursos, num timing correlato ao demandado pelas normas
regulamentadoras do SUS, de baixo custo operacional, podem ser de grande valia
para os gestores que lidam com esta rea.
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2.5 Com quem articular?
Uma outra questo importante relacionada aos princpios acima refere-se

s parcerias e estratgias para o desenvolvimento dos processos educacionais. Um
espao importante para a construo da Poltica de Desenvolvimento de Pessoal no
SUS estadual no mbito loco-regional, pode ser os Plos de Educao Permanente.
Os Plos so instncias colegiadas que servem para a articulao, o dilogo, a
negociao e a pactuao interinstitucional. So espaos onde atores de diversas
origens podero se encontrar e pensar juntos as questes da Educao Permanente
em Sade. Juntos, interagindo, podero identificar as necessidades e construir as
polticas e as estratgias no campo da Formao e do Desenvolvimento, sempre
buscando melhorar a qualidade da gesto, aperfeioando a ateno. Os participantes
dos Plos de Educao Permanente em Sade so os gestores estaduais e municipais
de sade, as instituies de ensino com cursos na rea da sade, os hospitais de
ensino, as organizaes estudantis da rea de sade, os trabalhadores de sade, os
Conselhos municipais e estaduais de sade, os movimentos sociais ligados Gesto
Social das Polticas Pblicas de Sade e todos aqueles que, de alguma maneira,
estejam envolvidos com essas questes no estado34. Um elemento fundamental em
relao aos Plos que eles devem ter abrangncia regional, incorporando todos os
municpios da regio definida. Por outro lado, todos os municpios do estado devem
estar incorporados em algum Plo.
A estratgia dos Plos de Educao Permanente tem possibilitado, at o
momento, alguns avanos importantes, a saber:
maior disponibilidade de recursos para capacitao no mbito loco-regional;
incorporao de novos atores/parceiros;
reposicionamento e resignificao das questes educacionais no nvel locoregional;
MINISTRIO DA SADE. A educao permanente entra na roda: plos de educao permanente em sadeconceitos e caminhos a percorrer. Braslia: MS, 2005.
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diversificao, ampliao dos problemas abordados pelas aes educativas e maior

qualificao das demandas;
induo de processos efetivos de articulao/integrao de aes gerenciais
Planos municipais/Plano Diretor de Regionalizao (PDR);
questionamento das metodologias educacionais tradicionais;
ampliao do financiamento estadual complementar e estratgico;
expanso dos processos de qualificao em educao para diferentes reas;
incio da incorporao dos princpios e da estratgia educacional, transformacional
proposta pela educao permanente.
Por outro lado, no foram poucos os problemas decorrentes de sua implantao.
Os Plos so um espao fundamental para o exerccio de agente promotor da eqidade
que cabe SES, quer pelo seu poder de convocao, quer por sua capacidade de
identificar e colocar na agenda de prioridades questes que tenham dimenso e
relevncia regionais ou mesmo estaduais, mas que eventualmente no aparecem
claramente nas demandas cotidianas dos servios. Nesse sentido, esse papel deve
ser desenvolvido muito mais como elemento de agregao e qualificao da gesto
da educao loco-regional do que de um comando auto-institudo.
Por vezes, entretanto, esse papel foi fortemente confrontado por outros agentes
envolvidos nos Plos e, eventualmente, at por atores no diretamente envolvidos na
gesto loco-regional, gerando disputas polticas interminveis que inviabilizaram o
seu funcionamento. possvel perceber que alguns problemas na gesto dos recursos
devem ser evitados, como, por exemplo, a morosidade no repasse de recursos pelo
Ministrio da Sade (MS), o que desgasta a administrao das demandas locais.
s vezes certo preciosismo na anlise das propostas e a reavaliao das instncias
centrais do Ministrio retardaram o incio de projetos, acabando por inviabiliz-los.
A variao contnua nas regras de repasse e a ampla utilizao por parte do MS,
de recursos extra-teto tambm dificultaram o andamento da proposta. A disperso
exagerada de cursos tambm pode levar a uma perda na capacidade de uma ao
educativa eficiente em mbito estadual.
Um outro aspecto negativo importante, relacionado aos Plos, refere-se ao seu
afastamento, com freqncia, das instncias de pactuao estabelecidas pelo SUS,
criando, s vezes, uma estrutura paralela ao sistema para a conduo da poltica
de formao e desenvolvimento. Nesse sentido, uma estratgia importante talvez
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seja vincul-lo aos espaos de negociao regional que eventualmente existam nos
estados, bem como, em nvel estadual, contar com espaos de articulao bipartite
SES/Conselho dos Secretrios Municipais de Sade (Cosems) que possam
estabelecer regras de funcionamento, mecanismos de financiamento complementar
e prioridades a serem trabalhadas.
Em relao ao Conselho Estadual de Sade, a existncia de Cmaras especficas,
destinadas a discutir integrao ensino-servio, por exemplo, poderia ser um espao
importante para construir mecanismos de acompanhamento e avaliao dos Plos,
aprovao de cursos e pactuao de prioridades, como forma de agilizar e qualificar
a funo da participao social, no acompanhamento da Poltica Educacional para
o SUS, no Estado.
2.6 Fortalecendo parcerias para as aes prprias e transversais
Como dissemos anteriormente, persistem algumas questes transversais ao

sistema, como, por exemplo, estratgias de capacitao voltadas qualificao da
gesto, que necessitam de polticas indutoras mais globais, e no so totalmente
identificadas em articulaes ensino-servio loco-regionais, ou demandam estratgias
mais amplas que aquelas definidas no limite geogrfico dos Plos. Portanto, cabe
s Secretarias Estaduais articular o conjunto do aparelho formador, no estado,
nesse processo de interlocuo entre as demandas loco-regionais e as demandas e
necessidades transversais, recriando o processo de educao permanente para alm
dos Plos.
Neste sentido, pelo menos cinco campos de articulaes/intervenes merecem
ateno especial: Gesto de Sistema e Servios de Sade; Ateno Bsica/Programa
Sade da Famlia (PSF); Graduao em Sade; Residncia Mdica; e Formao de
Nvel Mdio.
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2.6.1 Gesto de sistema e servios de sade

A eleio dessa rea de gesto como prioritria deve-se complexidade que o
sistema de sade vem adquirindo cotidianamente. A alta rotatividade de gestores,
as novas funes que vo surgindo, a infinidade de aes de desenvolvimento
relacionadas qualificao da gesto, que podem ser realizadas, tanto no mbito
interno SES quanto externo, devem fazer com que o gestor estadual articule
iniciativas de grande alcance para a qualificao dos servios, para a implementao
de aes de educao permanente, para coordenar o apoio dos agentes formadores
a estas demandas.
Em alguns estados, parte dessa funo desempenhada pelas Escolas de
Sade Pblica, ou eventualmente Escolas de Governo. Essas estruturas podem ser
interessantes no sentido de se contar com estruturas internas ao estado e mais
prximas s questes da gesto. Sua presena pode permitir o desenvolvimento de
uma inteligncia prpria, capaz de promover a qualificao adequada, formando um
corpo de servidores qualificado e profissionalizado e desenvolvendo continuamente
processos de aprimoramento e modernizao gerencial. Um elemento importante
nesse processo, entretanto, a necessidade de reviso da relao tradicional que
as escolas tendem a ter com a Secretaria, oferecendo cursos regulares estanques de
especializao desta ou daquela rea. Por se tratarem de escolas vinculadas ao sistema
estadual e sistemas locais de sade, os programas de trabalho e correspondentes
ofertas educativas e de investigaes necessrias aos servios poderiam se constituir
de forma articulada com o processo de profissionalizao desejvel para o estado,
numa programao que amparasse a estruturao de um quadro permanente
profissionalizado, engajado nos movimentos institucionais de mudanas freqentes,
que o dinamismo da rea de gesto impe, nos dias atuais.
Ainda no campo da ps-graduao, vm surgindo algumas experincias
muito exitosas, relacionadas aos mestrados profissionais, que tm possibilitado a
um grupo menor de dirigentes ou profissionais dos servios, frente s necessidades
institucionais, desenvolverem capacidade crtica, abordagem cientfica das questes
dos servios e propostas de interveno e inovao tecnolgica referentes ao seu
trabalho, de alta relevncia para as SES. Esses cursos aproximam os servios das
universidades e centros de pesquisa e, dada sua relevncia para o avano do sistema
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de sade, que j apresenta demandas complexas aos seus trabalhadores que ocupam
posies especializadas, tm recebido apoio da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes) e do Ministrio da Educao (MEC), no sentido
de encontrar solues que permitam a sua expanso, sem perda da qualidade e
sem pr em risco a qualidade dos mestrados acadmicos das instituies que os
abrigam, em convnios com as SES.
Por outro lado, para cursos de atualizao de menor carga horria necessrio
que essa relao seja mais diversificada e mais adequada aos princpios de
educao permanente, em que as aes desenvolvidas possam estar mais prximas
das necessidades dos servios e com abordagens mais voltadas para discutir, em
conjunto, os problemas da gesto, do que simplesmente transferir conhecimento.
Aqui ganha relevncia, mais uma vez, as aes baseadas em Educao a
Distncia, bem como a possibilidade de se constiturem redes de cooperao entre
diferentes agentes formadores, interna e externa aos estados, no sentido de se
garantir uma oferta contnua de aes ao conjunto dos estados.
2.6.2 A ateno bsica

Uma outra rea em que a interveno do gestor estadual muito importante,
tambm como agente articulador, a ateno bsica, particularmente na
qualificao das equipes do Programa Sade da Famlia (PSF). Matriz principal dos
plos de educao permanente, a qualificao em Sade da Famlia continua um
tema presente. Vrios estudos tm demonstrado que a reduo da rotatividade dos
profissionais de nvel superior, particularmente mdicos, est fortemente relacionada
com o acesso educao permanente. Nesse processo, ganha grande relevncia
tcnica e simblica a especializao em Sade da Famlia, como qualificao
especfica, valorizao e reconhecimento inter-pares.
Entretanto, passados quase quinze anos do incio da implantao do Programa,
ainda no esto suficientemente esclarecidas as competncias requeridas para
mdicos e enfermeiros do PSF. Quais as competncias em termos de diagnstico e
planejamento de sade da comunidade em que atua, quais as desejveis em termos
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de articulao com a comunidade, at onde deve ir a abordagem familiar destes

profissionais para dar conta da dimenso psico-afetiva que intermedia o cuidado,
no apenas para situaes mais crticas relacionadas a uso de drogas, violncia
domstica e abuso sexual, mas tambm e, principalmente, em abordagens de
longo prazo? Mesmo no aspecto mais tcnico do cuidado, at onde se espera que
v a interveno do mdico ou do enfermeiro, qual o seu limite e, alcanado este
limite, como se relacionar com o profissional a quem o caso foi referenciado e como
conduzir o processo da para frente?
certo que cada uma dessas questes deve ser contextualizada e
problematizada na realidade concreta, porm necessrio que o profissional conte
com bases tcnico-terico-afetivas para construir sua prpria ao. Entretanto, os
cursos de especializao to ansiados continuam seguindo os padres tradicionais, de
metodologias de ensino passivas, retirando os profissionais dos servios, tratando os
diferentes profissionais da mesma forma, incapazes de distinguir entre as diferentes
competncias j adquiridas pela histria pessoal de cada um e, principalmente, sem
qualquer compromisso de apoio e suporte aps o final dos cursos.
Diferentemente da qualificao dos agentes comunitrios, em que a educao
baseada em competncias e o referencial desenvolvido para profissionais de nvel
mdio possibilitaram o desenvolvimento de grandes estratgias de formao em
mbito nacional, para os profissionais de nvel superior as abordagens metodolgicas
ainda esto incipientes em termos de processos contnuos e de grande alcance.
Cabe, portanto, ao gestor estadual articular os agentes formadores e coordenar,
numa rede de plos, a infinidade de aes existentes no campo. Por outro lado,
parece indicado s SES assumir a responsabilidade de convocar e induzir discusses
e desenhos metodolgicos capazes de definir mais claramente as competncias
requeridas para os profissionais de sua regio e estimular o desenvolvimento de
estratgias educacionais ativas, permanentes e em servio, que, desenvolvidas de
forma articulada, possam realizar a especializao desses profissionais.
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2.6.3 O gestor estadual e a graduao em sade

O processo de implementao do SUS, ao longo do tempo, foi assinalando
a necessidade de novos modelos assistenciais que dessem conta de suas premissas
centrais eqidade, integralidade e universalidade , demandando premncia na
mudana do perfil do quadro de recursos humanos na rea da sade.
Formar profissionais em funo da organizao da estrutura dos servios de
sade, que, por sua vez, extremamente dinmica, por conta de fatores intervenientes,
tais como avano e incorporao de tecnologia, perfil epidemiolgico e momento
socioeconmico, requer uma poltica intersetorial fortalecida que, nesse caso, passa
pela articulao entre as reas da sade e educao. Nesse ensejo, as Diretrizes
Curriculares Nacionais, aprovadas pelo Conselho Nacional de Educao, em 2001,
surgem como um elemento fundamental no aporte construo de tais polticas.
As mudanas na formao dos profissionais de sade, baseadas nas novas
diretrizes curriculares, prevem perfis profissionais mais inseridos na dinmica do
sistema, sensibilizados para o trabalho em equipe e contextualizados com a realidade
social, na busca por uma prtica profissional calcada em relaes humanizadas e
estreitas com a populao35.
Uma vez ampliada a percepo de sua atuao no sistema de sade, esperase que o profissional sinta-se mais confortvel para apropriar-se de decises
que considerem a racionalidade do sistema e o contexto social, no que tange a
referncia e contra-referncia, indicao de exames e procedimentos, prescrio
de medicamentos, dentre outras atividades de sua prtica profissional. Para tanto,
novas habilidades e competncias se fazem necessrias: noes de organizao
e planejamento do trabalho, baseadas no uso correto de informaes de sade,
trabalho em equipe, liderana, envolvimento com a comunidade, dentre outros
aspectos36.
FEUERWERKER L. Educao dos profissionais de sade hoje problemas, desafios, perspectivas e as propostas do Ministrio da Sade. Rev. ABENO. 2003. Acesso em16/11/2006. Disponvel em www.abeno.org.br
36
Rede Unida. Agenda estratgica da Rede Unida para 2002-2003: Impulsionando movimentos de mudana
na formao e desenvolvimento de profissionais de sade para o SUS. Relatrio da Oficina de Trabalho. Acesso
em 11/11/2006. Disponvel em http://www.redeunida.org.br/rede/agenda.asp#topo
35
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H de se considerar que novas metodologias de aprendizagem devem ser

estimuladas neste processo de mudana. Tornam-se centrais metodologias ativas
de aprendizagem que permitam a construo de conhecimentos em processos,
no que podemos chamar de aprender aprendendo, e que devem levar em conta
experincias vivenciadas durante a prtica. De nada adianta a oferta de um grande
volume de informaes e a formao de profissionais altamente qualificados, do
ponto de vista tcnico, sem que se preparem estes quadros para a realidade que
enfrentaro nas rotinas dos servios.
Numa primeira iniciativa de implementao das ento aprovadas Diretrizes
Curriculares, dirigentes do MEC e do MS aprovaram, ao final de 2001, a criao
de um Programa de Estmulo a Mudanas Curriculares nos Cursos de Medicina
(Promed). O Programa apoiou e sustentou dezenove escolas mdicas no processo de
mudana curricular37. Em 2005, inspirado no modelo do Promed, surge o Programa
Nacional de Reorientao da Formao Profissional em Sade (Pr-Sade), que, em
seus eixos centrais, prev a consolidao de um modelo de aprendizagem mais ativo,
em que o ensino volta-se realidade da assistncia sade pelo SUS, fortalecendo
a relao entre ensino e prestao de servio38.
Entretanto, viabilizar tais transformaes nos processos de formao necessita
de muito esforo conjunto, tornando-se indispensvel a parceria entre agentes
formadores, financiadores, gestores e populao. Nesse contexto, a participao
dos gestores nuclear, dando o conhecimento sobre a organizao e lgica do SUS
no estado, demandando e discutindo competncias especficas aos profissionais,
identificando possveis servios para campo de estgio, articulando aes
cooperativas de diferentes faculdades, processos estes necessrios na orientao de
tais mudanas.
MINISTRIO DA SADE. Uma nova escola mdica para um novo sistema de sade: Sade e Educao lanam programa para mudar o currculo de medicina. Rev. Sade Pblica. 2002; 36(3): 375-378.
38
MINISTRIO DA SADE. Pr-Sade: Programa Nacional de Reorientao da Formao Profissional em Sade. Braslia: MS, 2005. (Srie C, Projetos, Programas e Relatrios).
37
65
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2.6.4 Residncia mdica

Esta uma rea em que as Secretarias Estaduais tm uma grande participao
em termos de financiamento, mas que nem sempre exercem plenamente a sua
capacidade de orientar polticas dirigidas s necessidades do SUS. Das 17 mil bolsas
existentes, cerca de 50% so financiadas pelas Secretarias Estaduais e Municipais
de Sade, 30% so financiadas pelo Ministrio da Educao e da Sade e 20%, pelo
setor privado, principalmente instituies filantrpicas.
Ao longo do tempo, a Residncia Mdica (RM) vem sendo considerada o
principal meio de formao de mdicos especialistas para o pas. Alm de proporcionar
uma formao qualificada ao especialista, a RM um componente importante para
a definio do perfil da fora de trabalho e do prprio mercado de trabalho mdico,
influindo significativamente na organizao e nos resultados esperados do sistema
de sade, tanto em termos de custo quanto de impactos populacionais.
Recentemente, os Estados Unidos redefiniram sua poltica de formao
de especialistas, dirigida para uma equiparao gradativa do contingente de
generalistas com o de especialistas. Entretanto, o que se v, em funo da atual
perspectiva de funcionamento do sistema norte-americano, aparentemente menos
permevel s propostas de managed care, a falta de determinados especialistas
em pouco tempo, bem como a necessidade de uma distribuio mais eqitativa de
profissionais pelos estados.
No Brasil, a profisso mdica a nica categoria profissional que subordina
o processo de especializao a um espao pblico de regulao. A RM conta com
legislao especfica que estabelece direitos e deveres dos residentes e prev rgo
regulador prprio, a Comisso Nacional de Residncia Mdica (CNRM). A CNRM
aloca-se no Ministrio da Educao e conta com uma composio determinada por
decreto governamental, com critrios e mecanismos de credenciamento de servios,
programa educacional determinado e garante ao residente, ao final do perodo de
formao, ttulo de especialista.
66
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A alocao desta estrutura de regulao no MEC representa, de certa forma,

o acordo possvel entre o reconhecimento do exerccio profissional e o processo
educativo39. Uma vez aprovada a Lei que regulamenta a RM no Brasil, reconhecendo
os direitos trabalhistas dos residentes, assim como horas trabalhadas, frias, licenamaternidade, contribuio como autnomo ao Instituto Nacional de Seguridade
Social (INSS), e constituda a Comisso, tambm foram estabelecidos critrios para o
credenciamento dos programas, tanto em termos de atividades didtico-assistenciais,
como de estrutura e equipamentos necessrios para o seu desenvolvimento. Essa
regulamentao tem orientado, ao longo dos ltimos 25 anos, a atividade central da
CNRM: credenciar e descredenciar programas, utilizando como base estes critrios,
alm de criar novas especialidades40.
Recentemente, essa ltima capacidade foi repactuada por meio de um
protocolo comum entre a CNRM, a Associao Mdica Brasileira (AMB) e o Conselho
Federal de Medicina (CFM), tomando como norte as especialidades j reconhecidas
pela prpria AMB. Essa unificao da lista de especialidades e de critrios para seu
reconhecimento, alm de ter proporcionado uma maior coeso entre a corporao
mdica e a CNRM, desencadeou um intenso e contnuo movimento de reviso de
critrios, que progressivamente tem ampliado os anos de formao do mdico
residente, ocasionado impactos importantes, tanto na oferta de especialistas no
mercado quanto no financiamento da prpria RM.
Num espao de regulao pblica importante como a CNRM, era de se esperar
uma maior orientao na formao de mdicos especialistas, baseada essencialmente
nas necessidades do sistema. Entretanto, pouco ou quase nada tem sido discutido
em relao ao estabelecimento de polticas claras para a especializao mdica
frente s demandas do SUS.
O significativo processo de reordenamento do sistema de sade no Brasil,
ocorrido nos ltimos 25 anos, com a expanso e redefinio dos papis dos
gestores estaduais e municipais, a expanso do setor privado, a transformao do
perfil epidemiolgico da populao, a incorporao contnua de novas tecnologias
ELIAS, P. Residncia Mdica no Brasil A institucionalizao da ambivalncia. Dissertao de mestrado. So
Paulo: Faculdade de Medicina da USP, 1987.
40
FEUERWERKER, L. A formao de mdicos especialistas no Brasil. Material preparado para o curso Poltica
de RH para gesto do SUS. Braslia: OPAS; 2000. Disponvel em http://www.opas.org.br/rh/admin/documentos/especialistas.pdf
39
67
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direcionadas ao incremento das prticas ambulatoriais e desospitalizao e os

novos modelos assistenciais desenvolvidos, particularmente a implantao do PSF,
certamente reorientaram a necessidade de especialistas no pas.
Apesar disto, percebe-se uma tendncia no credenciamento dos programas
orientados fundamentalmente pelos interesses internos das instituies, em termos
de incremento de poder e prestgio, financiamento e/ou disponibilidade de pessoal.
Durante todo esse tempo, a isolada interveno que o Ministrio da Sade realizou
foi a criao do Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa
Universitria (Fideps), que permitia um incremento entre 25% a 75% no valor das
internaes hospitalares, geradas por hospitais universitrios ou de ensino, que
dentre outros critrios, para credenciamento, deveriam contar com Programas de
Residncia Mdica (PRM). Tal mecanismo, criado para possibilitar um financiamento
complementar aos hospitais universitrios funcionou, certamente, como um indutor
de expanso desordenada de tais programas.
Este relativo laissez faire na abertura de PRM tem contribudo tambm
para uma centralizao de programas e bolsas em regies de maior concentrao
tecnolgica, acompanhando tambm a tendncia de crescimento das especialidades
que viabilizam a realizao de procedimentos que dependem de tais estruturas,
acentuando a iniqidade na distribuio dos mdicos no pas, prejudicando,
inclusive, os esforos (autodeterminados) de criao de escolas mdicas em regies
com maior carncia de profissionais.
Por outro lado, do ponto de vista educacional, foram incorporadas, pela
CNMR, poucas estratgias de avaliao de qualidade dos programas (incluindo
preceptoria e tutoria), tais como as que so utilizadas pela Capes para avaliao
de ensino de ps-graduao. possvel intervir nestes processos? O que o gestor
estadual tem a fazer em relao a essa realidade, alm de simplesmente reagir ou
apoiar as presses por financiamento deste ou daquele programa, desta ou daquela
instituio?
Uma primeira ao diz respeito prpria composio da CNRM. Esta no
amplia seu escopo de atuao porque no tem competncia para fazer isto. A pequena
participao dos agentes gestores e financiadores, limitada ao MS e MEC, faz com
que as discusses limitem-se apenas aos interesses legtimos, porm especficos da
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corporao mdica. Vale ressaltar que, ao longo do tempo, as Secretarias Estaduais

absorveram grande parte das despesas com a formao de residentes, substituindo
o antigo e expressivo financiamento do Inamps para essa atividade.
A instabilidade nas regras de credenciamento dos programas tambm tem
criado problemas para os gestores, no que tange a um planejamento em longo
prazo da RM. Uma possvel recomposio da CNRM, que possibilite uma discusso
das necessidades do sistema e financiamento de forma mais pactuada, parece ser
um passo importante para a reorientao da poltica de especializao mdica no
pas.
Por outro lado, ainda que no haja clculos exatos sobre quais programas
induzir e quais controlarem, possvel comear a utilizar alguns critrios para
o gestor estadual orientar sua poltica de especializao. Vrios servios de alta
complexidade tm regulamentao definida pelo Ministrio da Sade, exigindo a
presena de determinados especialistas para seu credenciamento. O caso das UTI,
da medicina intensiva e da neonatologia um exemplo tpico, e at pouco tempo
no existiam programas especficos para estas especialidades ou sub-especialidades.
A cancerologia outro caso com muito pouca formao induzida. As dificuldades
de agenda e acesso, identificadas por meio dos sistemas de regulao constitudos,
j permitem identificar reas que precisam ser estimuladas. reas estratgicas
do sistema tambm precisam ser induzidas como as residncias de Famlia e
Comunidade41.
evidente que o problema do mercado de trabalho mdico no se resolve
apenas com a oferta de determinados especialistas, e exigir polticas pblicas
articuladas na rea de Gesto de RH, bem como da prpria reorganizao e
financiamento da assistncia e dos modelos assistenciais desejados.
Um outro elemento importante para a orientao dessa poltica diz respeito
discusso dos processos de contratualizao com os hospitais, hoje em andamento.
Sucedneo e muito mais adequado que o Fideps, no tem, entretanto, abordado
questes importantes relativas formao em geral, e, principalmente, ao
financiamento dos PRM. A contratualizao j tem apontado para a necessidade
CARRO, A.R.L; ARAUJO, ANC; OLIVEIRA FILHO, N.O; SEIXAS P.H.D. Residncia Mdica: Prioridades do
Sistema nico de Sade que determinam a distribuio de vagas. In Observatrio de Recursos Humanos em
Sade no Brasil: estudos e anlise/ Andr Falco do Rego Barros (Org.) et al. Braslia: MS, 2004.
41
69
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de participao dos hospitais universitrios no sistema de sade, bem como a

necessidade de desenvolvimento de aes de formao e desenvolvimento de acordo
com as demandas do sistema. Entretanto, o detalhamento e a cobrana destas aes
tm sido muito genrico e, no caso especfico das bolsas de RM, talvez fosse um
momento importante para a induo de prioridades, bem como de polticas de
qualificao de preceptores e supervisores, associadas s discusses relativas ao
Pacto de Gesto.
2.6.5 A formao de profissionais de nvel tcnico para

o Sistema nico de Sade
O Inqurito de Assistncia Mdico-Sanitria (MAS), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), 2002, indica que 54% dos postos de trabalho do setor
sade so ocupados por trabalhadores de nvel mdio e elementar, representando
um total de 871 mil empregos. Pode-se afirmar que um nmero significativo
desses trabalhadores tem conhecimento insuficiente quanto aos vrios aspectos
que influenciam a sade. Muitos deles foram, e continuam sendo, inseridos nos
servios sem qualificao profissional, por vezes recebendo apenas um treinamento
improvisado em seu local de trabalho.
Por seu lado, do processo de consolidao do SUS emerge um enorme leque
de funes e de especialidades. Ao tempo em que a alta complexidade demanda
cada vez mais profissionais tcnicos detentores de qualificaes especficas, as
novas modalidades de tratamento e cuidados domiciliares abrem condies para
novas formas de empregabilidade, demandando outros perfis profissionais para os
diferentes setores envolvidos com a ateno sade e no apenas com a prestao
direta de assistncia. Ainda entre essas necessidades, h aquelas criadas por novos
programas e estratgias, como por exemplo, a reorganizao da ateno bsica
sade, o Programa de Sade da Famlia e nesse, um sujeito sui generis, o agente
comunitrio de sade, assim como outras necessidades que se identificam no
conjunto do mercado de trabalho42.
NOGUEIRA R.P. Poltica de Recursos Humanos em Sade e a insero de trabalhadores de nvel tcnico: uma
abordagem das necessidades. Revista Formao. 2002; (5).
42
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So novos saberes, novas habilidades e, principalmente, novas atitudes e

compromissos, e, por conseqncia, novas competncias, novos perfis profissionais
no trajeto para viabilizar a sade. Torna-se necessrio, portanto, ampliar a
qualificao dos trabalhadores em sade tanto na dimenso tcnica especializada
quanto na dimenso tcnico-poltica, comunicacional e de inter-relaes pessoais,
para que eles possam participar como sujeitos integrais no mundo do trabalho e
atender s necessidades e magnitude do compromisso assumido pelo SUS.
Se por um lado, os desafios so enormes e multifacetados, por outro,
o trabalho dos gestores estaduais, nesse campo especfico, ser facilitado por
alguns importantes fatores, entre os quais, a experincia adquirida, a tecnologia
desenvolvida e incorporada pelo setor sade, a partir de meados da dcada de 70:
o Projeto Larga Escala, o Centro Formador de Pessoal de Nvel Mdio para a Sade,
ou Escola Tcnica de Sade (ET/SUS) e o Profae43.
Naquele perodo, um dos grandes desafios dizia respeito s caractersticas dos
trabalhadores que necessitavam freqentar os processos de formao atuando no
interior do pas. Colocava-se a necessidade de conceber uma proposta metodolgica
que possibilitasse a esses alunos-trabalhadores que no tiveram acesso educao
geral conseguir percorrer um currculo formal, tendo em vista a formao e a
conseqente titulao. Ao mesmo tempo, havia a impossibilidade de afastar esse
enorme contingente de pessoas do trabalho para estudar, tendo em vista o prejuzo
para o atendimento populao.
O Larga Escala, como exemplo de alternativa poltica para resolver o problema
da qualificao profissional do pessoal de sade de nvel mdio44, concebeu e
viabilizou uma escola especfica para alunos-trabalhadores do setor sade, com uma
metodologia especfica para o processo de ensino-aprendizagem desses alunos/
adultos/trabalhadores, baseada na problematizao de situaes de vida e trabalho.
Alm destas contribuies, o projeto previa a preparao dos profissionais de nvel
superior dos servios, para serem instrutores/supervisores, e o desenvolvimento de
um material didtico de acordo com a metodologia, tanto para os alunos quanto
para os prprios instrutores.
43
44
MINISTRIO DA SADE. Poltica de Recursos Humanos para o SUS: balano e perspectivas. Braslia: MS, 2002.
SANTOS, I. Entrevista. Revista Formao. 2002; (5).
71
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Essa escola, instituio de formao tcnica, validada pelo Sistema Educacional,

Centro Formador de Pessoal de Nvel Mdio para a Sade, ou Escola Tcnica de
Sade, tinha, ainda, como principais caractersticas o ensino multiprofissional e a
descentralizao da execuo curricular. Ou seja, em vez de o aluno caminhar para
a escola, a escola-funo iria aonde o trabalhador se encontrava. O processo de
ensino-aprendizagem aconteceria dentro dos servios de sade.
Esses Centros Formadores seriam estruturados por Unidade Federada e
se constituiriam em espaos organizados para o desenvolvimento de materiais
instrucionais e para a busca de conhecimentos, permitindo que os alunos
avanassem no processo de qualificao. A expanso deste modelo foi incorporada
pela concepo do Profae, desenvolvido em todo o territrio nacional, no perodo
de 2000 a 2003, capacitando os trabalhadores que exerciam sua profisso sem
qualificao especfica, diminuindo os riscos populao atendida e melhorando a
qualidade da ateno hospitalar e ambulatorial do SUS.
Alm da formao de milhares de trabalhadores, o Profae permitiu criar as
bases de sustentao da educao profissional em sade, por meio de investimentos
na criao de metodologias at ento pouco desenvolvidas ou inexistentes no setor
sade, alm do investimento em modernizao e capacidade tcnica gerencial
das Escolas Tcnicas/ Centros Formadores de Pessoal de Nvel Mdio do SUS45,
hoje articuladas em Rede Nacional, apoiada pelo Ministrio da Sade e com sua
Secretaria Tcnica vinculada Escola Politcnica Joaquim Venncio, da Fundao
Oswaldo Cruz.
O desenvolvimento do Profae possibilitou a qualificao de trabalhadores
de enfermagem em ampla escala, produzindo um impacto positivo na qualidade
do atendimento oferecido populao pelas instituies pblicas, privadas e
filantrpicas.
Cabe referncia especial, ainda, ao desafio hoje colocado para os gestores,
para as Escolas, para os prprios agentes e suas equipes: a formao do Agente
Comunitrio de Sade (ACS), j em desenvolvimento em praticamente todos os
Estados do pas, pelas Escolas Tcnicas de Sade. A legislao que cria a profisso de
ACS, as demandas da Lei de Diretrizes e Bases (LDB) para a educao profissional,
SILVA, J.A. Estratgias de Qualificao e Insero de Trabalhadores de Nvel Mdio na rea de Sade. In:
Recursos Humanos em Sade: poltica, desenvolvimento e mercado de trabalho. Campinas: UNICAMP, 2002.
45
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as necessidades da populao, os compromissos do SUS com a reorganizao da

ateno bsica, as competncias esperadas para esses profissionais, nos vrios
espaos de trabalho, a amplitude de suas atribuies e o contingente de mais de
200 mil agentes, exige a unio de esforos, a descoberta de novos caminhos, de
novas estratgias.
Em muitos espaos, as ET/SUS, embora coordenem o processo de formao
desses agentes, tero que constru-lo e desenvolv-lo juntamente com outros
atores, discutindo, articulando uma formao descentralizada que possibilite a esse
profissional, sem afast-lo do seu local de trabalho, refletir e desenvolver o saber
do agente, o fazer do agente e, principalmente, o ser cidado Agente Comunitrio
de Sade.
2.7 As responsabilidades da educao na sade

no Pacto de Gesto
Como abordado em outros tpicos dessa publicao, em abril de 2006

foram pactuadas as Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida e de Gesto e,
em dezembro do mesmo ano, a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) pactuou
a nova forma de transferncia de recursos federais destinados ao custeio de aes
e servios de sade em blocos de financiamento. As diretrizes que estabelecem as
responsabilidades dos estados na educao na sade no Pacto de Gesto foram
assim enunciadas:
Formular, promover e apoiar a gesto da educao permanente em sade e os
processos relativos mesma no mbito estadual.
Promover a integrao de todos os processos de capacitao e o desenvolvimento
de recursos humanos poltica de educao permanente, no mbito da gesto
estadual do SUS.
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Apoiar e fortalecer a articulao com os municpios e entre os mesmos, para os

processos de educao e desenvolvimento de trabalhadores para o SUS.
Articular o processo de vinculao dos municpios s referncias para o seu
processo de formao e desenvolvimento.
Articular e participar das polticas regulatrias e de induo de mudanas no
campo da graduao e da especializao das profisses de sade.
Articular e pactuar com o Sistema Estadual de Educao, processos de formao
de acordo com as necessidades do SUS, cooperando com os demais gestores, para
processos na mesma direo.
Desenvolver aes e estruturas formais de educao tcnica em sade com
capacidade de execuo descentralizada, no mbito estadual46.
2.8 Como fazer o financiamento do sistema?
Qualquer poltica s pode ser desenvolvida atravs da destinao de recursos.

As aes de educao vm recebendo, h alguns anos, um suporte significativo de
recursos do governo federal. Esse aporte federal de fundamental importncia,
entretanto, dados os mecanismos de gesto j discutidos em relao aos Plos
transferncias a agncias internacionais e aprovao projeto a projeto , por vezes
esse repasse tem sofrido problemas de descontinuidade muito significativos e, com
freqncia, corre o risco de chegar a situaes em que aquela necessidade especfica
de qualificao j no se coloca mais porque o problema a qual estava direcionado
se agravou ou foi resolvido por meio de outra estratgia. Nesse sentido, parece
fundamental encontrar mecanismos de financiamento tripartites que prezem
pela continuidade dos repasses, mas que sejam efetivos no alcance dos objetivos
propostos, a exemplo do repasse fundo a fundo.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. Para entender o Pacto pela Sade Nota Tcnica n.
6. Braslia: CONASS, 2006.
46
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2.9 Consideraes finais
Toda a discusso acima tentou subsidiar e problematizar aspectos fundamentais

construo de caminhos alternativos poltica de formao e desenvolvimento
de pessoal na esfera estadual. Entretanto, imprescindvel que as Secretarias
desenvolvam competncias especficas nesta rea. As funes referidas no se
desenvolvem espontaneamente. A funo de agente coordenador s poder ser
assumida a contento se houver estrutura e capacidade operacional dentro do estado
para gerir este processo. A coordenao do sistema de educao permanente s se
realizar se o estado for capaz, no apenas do ponto de vista poltico, mas tambm
tcnico e financeiro, para desempenhar essas funes.
Isto significa desenvolver e qualificar pessoal com competncia para
executar estas funes nos diferentes setores da Secretaria, organizar estruturas
de coordenao internas capazes de articular estes diferentes setores, desenvolver
negociao para o estabelecimento de novas parcerias externas e propiciar o
investimento necessrio de recursos prprios. Tambm pouco provvel que, ao
desenvolver essa poltica, o gestor ter retornos espetaculares em curto prazo.
Os processos educativos tendem a ser cumulativos e a aquisio de habilidades e
atitudes um processo mais lento do que a simples incorporao de conhecimentos.
A compra do medicamento decorrente da ao judicial mais urgente, a construo
do hospital vai permitir atender mais gente necessitada. Mas nenhuma poltica trar
tanto impacto transformador e dar tanta sustentabilidade ao SUS quanto uma
poltica educacional bem conduzida junto aos profissionais de sade no estado.
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Gesto do Trabalho e Pacto de Gesto
3.1 Gesto do Trabalho no SUS:

campo, sociedade e estado
3.2 Estrutura e organizao
da rea de recursos humanos
nas Secretarias Estaduais de Sade
3.3 O financiamento da
Gesto do Trabalho
3.4 Uma nova forma de gerir
o trabalho no interior do SUS
3.5 O Pacto de Gesto
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Gesto do Trabalho e Pacto de Gesto
3.1 Gesto do trabalho no SUS: campo, sociedade e estado
Conforme abordado no Captulo 1, os anos 1980 e 1990 foram perodos

marcados por processos globais de transformaes nas configuraes dos estados
nacionais, com forte influncia sobre os pases em desenvolvimento, tendo os
discursos e as prticas se voltado de forma significativa para a configurao do dito
Estado mnimo. No campo da gesto do trabalho, polticas restritivas, no que se
refere ao quadro de pessoal no setor pblico, levaram flexibilizao dos vnculos,
desestruturao e desregulamentao do mercado de trabalho e ampliao da
informalidade dos empregos. A tendncia a terceirizaes e a cooperativizao
parece ter sido, em muitos locais, a alternativa disponvel para manter alguns
programas em funcionamento.
As limitaes impostas pela vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n.101, de 4 de maio de 2000), componente do processo do ajuste
fiscal por que passa o Estado brasileiro, e a disseminao das cooperativas de
profissionais no SUS, caracterizadas de uma forma geral em mediaes feitas por
empresas privadas e ONGs, so situaes que se colocaram para a gesto do trabalho
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no Sistema nico de Sade (SUS), atingindo mais fortemente os municpios que

haviam sido os maiores empregadores do sistema, em 2002, e que responderam por
mais de 65% dos empregos pblicos de sade47.
Feitas essas consideraes gerais, cabe dizer que o setor sade, do ponto
de vista do mercado de trabalho e dos empregos, ocupa papel importante na
configurao da Populao Economicamente Ativa (PEA) nacional, ao mesmo
tempo em que detm algumas caractersticas e especificidades, enquanto campo da
gesto do trabalho no SUS, ou seja:
O setor sade caracteriza-se por ser mo-de-obra intensiva. Lida, em sua
operacionalizao, com um contingente expressivo de trabalhadores, e a
incorporao de recursos tecnolgicos e equipamentos no implica reduo do
nmero dos mesmos.
As instituies de sade so organizaes profissionais, em que o saber e as
habilidades so formalizados pelo processo de formao, e as normas definidas
pelas associaes profissionais48.
Os servios produzidos pelo setor atendem a necessidades multidimensionais e
so difceis de avaliar.
A organizao dos servios de sade depende, em maior grau, do ambiente
sociopoltico. Seu quadro de funcionamento regulado externamente organizao
e est exposto contaminao burocrtica, fator importante no estabelecimento
de limites, por exemplo, ao desempenho gerencial, quando a norma a que ficam
submetidos os recursos humanos das Secretarias de Estado de Sade emanada do
poder pblico para o poder pblico em geral.
A prestao de cuidados de sade uma atividade de interesse pblico e atinge a
todos em algum momento da vida. Podemos dizer que a produo e o consumo de
servios de sade so aes de mltiplos interesses e mltiplos agentes. Isso implica
reconhecer no s a multiplicidade de agentes envolvidos, mas tambm que se
produzem e expressam processos de gesto alm dos espaos institudos. Segundo
MACHADO M.H et.al.(org.). Trabalhadores de Sade em nmeros, v. 2. Rio de Janeiro: Escola Nacional de
Sade Pblica Sergio Arouca/Fiocruz, 2006.
48
DUSSAULT G. A Gesto dos Servios Pblicos de Sade: caractersticas e exigncias. Revista de Administrao Pblica. 1992; 26 (2): 8-19.
47
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Merhy49, em sade, governa desde o porteiro de uma unidade de sade qualquer,

passando por todos os profissionais de sade mais especficos, at o dirigente mximo
de um estabelecimento. Restringindo-nos ao mbito do SUS, cabe destacar, no que
diz respeito aos recursos humanos, a existncia de uma relao entre usurios,
trabalhadores de sade e gestores no processo de produo e consumo de cuidados
de sade.
Metodologicamente, podem-se delimitar dois campos de atuao para as
aes do sistema que implicam a relao entre trabalhadores e sistema de sade: o
campo da gesto e o campo do desenvolvimento. Tradicionalmente, temos o hbito
de segment-los, tomando o primeiro como o que cuida de recrutamento e seleo,
cadastro e remunerao, lotao e movimentao e direitos e deveres, e o segundo,
como responsvel pelas aes de formao, estgios, qualificao, treinamentos,
capacitaes e outras modalidades de preparao de recursos humanos.
Essa racionalidade, encontrada no campo de RH em sade, na lgica da
administrao pblica burocrtica, e implantada a partir da segunda metade do
sculo XIX, ainda persiste nas estruturas organizacionais, estando colocada como
um dos inmeros desafios a serem enfrentados para a reestruturao do sistema.
Convm mencionar que muitos dos problemas de recursos humanos possuem
soluo a partir de mudanas no Estado brasileiro e na sociedade como um todo.
Entendendo o SUS como um movimento dinmico e em permanente processo de
construo, essas mudanas esto no campo das possibilidades. No possvel
reestruturar o sistema de sade mantendo os agentes vivos do processo em uma
lgica de gesto cuja rigidez se configura como obstculo mudana.
MERHY E. Em busca da qualidade dos servios de sade: os servios de porta aberta para a sade e o modelo
tecno-assistencial em defesa da vida, In: CECLIO L. C. de O (org.). Inventando a mudana na sade. Hucitec.
So Paulo; 1994. 117160.
49
80
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3.1.1 Gesto do trabalho no SUS: processo em andamento

A pesquisa Estruturao da rea de Recursos Humanos nas Secretarias de
Sade dos Estados e do Distrito Federal, citada nos captulos 1 e 2, realizada
pelo CONASS, em 2003, e cujo relatrio final comps o primeiro volume da srie
CONASS documenta50, foi uma iniciativa pioneira ao efetuar diagnstico desta rea
estratgica para o SUS. A pesquisa fez parte do Programa de Informao e Apoio
Tcnico s Novas Equipes Gestoras Estaduais do SUS de 2003 (Progestores), por
meio de acordo de cooperao tcnica entre o CONASS, a Opas-Brasil e o Ministrio
da Sade.
O documento tomou como base o quadro de recursos humanos em todas as
Secretarias Estaduais de Sade (SES), no ano de 2003. Os nmeros revelaram a
importncia da rea para o SUS e para os estados: 54% dos recursos financeiros
das Secretarias Estaduais de Sade, em 2003, foram gastos com recursos humanos,
totalizando aproximadamente R$ 5,5 bilhes/ano. No perodo estudado, havia 457
mil servidores nas Secretarias Estaduais, entre os quais 398 mil ativos. Esses dados,
provavelmente, sofreram incremento nos ltimos anos. Em suas reunies peridicas,
a Cmara Tcnica de Recursos Humanos do CONASS relatou a ocorrncia de novos
concursos estaduais, principalmente nos anos de 2005 e 2006 que, embora ainda
no contabilizados at o momento, apontam para o aumento do trabalho formal
nas Secretarias de Estado de Sade, no que se refere ao incremento da fora de
trabalho.
A estrutura da Secretaria Executiva do CONASS vem implantando, ao longo
dos anos, Cmaras Tcnicas nas diferentes reas de ao das SES, num total de nove:
Recursos Humanos; Informao e Informtica; Assistncia Farmacutica; Gesto
e Financiamento do SUS; Vigilncia Sanitria; Ateno Sade; Epidemiologia;
Ateno Bsica e Comunicao Social. Uma das mais antigas, a Cmara de Recursos
Humanos foi instalada, em 1996, e tem tido uma atuao estratgica na discusso,
no acompanhamento e na implantao de polticas estaduais e nacionais para a
rea no SUS. Composta por dirigentes estaduais de Recursos Humanos, essa cmara
50
Publicada em abril de 2004.
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se constitui como um frum dinmico, com reunies nacionais peridicas ricas

no estabelecimento de consensos estaduais para a rea, bem como na troca de
experincias de gesto.
Em abril de 2004, os Secretrios de Estado de Sade dos 26 estados e do
Distrito Federal reuniram-se em seminrio realizado no Rio de Janeiro, sob o ttulo
Recursos humanos: um desafio do tamanho do SUS. Esse evento, que se inseriu
no calendrio oficial de construo de consensos do CONASS, gerou o CONASS
documenta n. 4, disponvel no site da entidade (www.conass.org.br). O documento
representa a posio dos Secretrios de Estados frente aos principais temas de
poltica de recursos humanos a desafiar o processo de gesto e consolidao do
SUS.
Naquela ocasio, o ento presidente do CONASS, Dr. Gilson Cantarino ODwyer,
apontou em sua apresentao que o desenvolvimento de polticas e prioridades
para a rea de recursos humanos um dos maiores desafios a ser enfrentado para a
construo de um sistema de sade solidrio e justo. Construir uma poltica cidad
como o SUS implica que seus construtores/operadores, os trabalhadores de sade,
sejam incorporados como sujeitos e criadores de transformaes, e no como meros
agentes cumpridores de tarefas ou objeto de polticas desumanizadas.
Foram trs os principais eixos de trabalho priorizados para serem trabalhados
no Seminrio:
desprecarizao do trabalho em ambiente de incerteza;
processo de desenvolvimento e formao de recursos humanos na sade, com
nfase no debate dos Plos de Educao Permanente;
estrutura e organizao da rea de Recursos Humanos nas Secretarias Estaduais
de Sade.
82
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3.1.2 Desprecarizao do trabalho em ambiente de incerteza

Muitos autores, em diferentes estudos, tm assinalado a existncia de um
acelerado processo de precarizao do trabalho na sade, sobretudo na ltima
dcada do sculo passado, no Brasil e na Amrica Latina. Para eles, esse processo
contribui decisivamente para a existncia de alguns problemas enfrentados pelo
setor pblico de sade, tais como a falta ou o pouco compromisso dos trabalhadores
com a instituio e com os usurios do sistema, baixa qualidade dos servios, alta
rotatividade de trabalhadores e dificuldade de formao de vnculo entre os usurios
e as equipes de sade, alm de problemas de cunho trabalhista com previso de
sanes para o gestor.
A pesquisa de 2003 assinalou que na administrao direta das SES existiam
33.919 trabalhadores em situao de precariedade, dos quais 29.748 eram
trabalhadores com contratos temporrios (por tempo determinado) e 4.171 eram
vinculados s cooperativas. Na administrao indireta, foram identificados 4.285
contratos com empresas no precisados, e por isso supe-se que no eram vnculos
estveis.
As Secretarias Estaduais de Sade tm demonstrado que a poltica de
desprecarizao uma prioridade. Para exemplificar, nos ltimos trs anos, 10
estados elaboraram novos planos de cargos, carreiras e salrios e 12 realizaram
concursos pblicos para o ingresso de novos servidores.
Os Ministrios Pblicos do Trabalho Federal e Estaduais tm cobrado, atravs
de Termos de Ajuste de Conduta (TAC)51, a resoluo desse grande problema do SUS
ao solicitar, principalmente ao poder Executivo, a realizao imediata de concursos
pblicos que cobririam a necessidade de trabalhadores no SUS e promoveria a
legalizao dos postos de trabalho52.
Em 2003 foi criada, na estrutura do Ministrio da Sade, a Secretaria de
Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES), com dois departamentos:
um de Gesto da Educao (Deges) e outro de Gesto e da Regulao do Trabalho
Vide o caso dos Agentes Comunitrios de Sade,TAC 2002.
Para maior aprofundamento do tema, ver Ministrio da Sade, Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade. vol.3, n.1 (mar.2006). Braslia: Ministrio da Sade,2006; e ainda: Figueiredo Carlos M.C.,
Nbrega, M. Lei de Responsabilidade Fiscal: teoria, jurisprudncia e questes.Rio de Janeiro: CAMPUS, 2005.
51
52
83
2/21/aaaa 10:14:05
em Sade (Degerts)53. A SGTES tem trabalhado com participao colegiada de

gestores (CONASS, Conasems e MS) e trabalhadores (representantes das entidades
sindicais). Ainda em 2003, o Ministrio da Sade lanou o Programa Nacional de
Desprecarizao do Trabalho no SUS54, que tem como objetivo a elaborao de
polticas e formulao de diretrizes para a desprecarizao do trabalho no sistema,
gerido por um Comit Nacional Interinstitucional de Desprecarizao do Trabalho
no SUS, no qual tem assento o CONASS e o Conasems.
Entre as estratgias apontadas no sentido da desprecarizao do trabalho,
foram priorizados os seguintes pontos.
3.1.2.1 Concurso pblico

Os gestores estaduais reafirmaram, no Seminrio do CONASS para a Construo
de Consensos - Recursos Humanos, o apoio ao concurso pblico e propuseram que
as SES superassem as deficincias que de fato ocorrem nos diversos processos de
realizao de concursos pblicos que, no sendo realizados de forma rotineira,
exigem um longo tempo para sua concretizao (de 12 a 18 meses, do planejamento
at a nomeao dos trabalhadores) , adotando um novo enfoque para sua realizao:
melhor planejamento (quantidade x necessidade de profissionais e da clientela),
execuo mais adequada dos concursos em relao avaliao de competncias e
habilidades, aprimoramento da recepo ao novo servidor e realizao efetiva da
avaliao do estgio probatrio.
Muito embora a realizao dos concursos fique a cargo de instituio
contratada para aquele fim, de fundamental importncia que o gestor contratante
e sua equipe tenham o domnio dos seguintes pontos: da misso institucional; da
finalidade do concurso; das necessidades institucionais (imediatas e de mdio
prazo); do perfil das categorias que constaro do edital; do perfil da rede para onde
os profissionais sero selecionados; da lotao ideal por unidade administrativa
e/ou de sade de lotao dos concursados; do impacto financeiro sobre a folha
de pessoal em vigncia; das remuneraes praticadas no mercado local de sade;
Para maiores informaes http://www.saude.gov.br/sgtes.
Maiores informaes sobre o programa podero ser obtidas no endereo: http://portal.saude.gov.br/portal/
arquivos/pdf/desprec_cart.pdf
53
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das disponibilidades das categorias com o perfil desejado no mercado, inclusive

considerando as diversas regies contempladas pelos concursos; e, por fim, das
prioridades para incorporao de novos servidores ao quadro funcional.
Informaes desta ordem so indispensveis para dotar o gestor de maior
autonomia e capacidade de negociao e controle junto s instituies executoras do
concurso e para obteno de melhores resultados no processo seletivo.
A evaso presente em processos seletivos ps-convocao e a lotao dos
aprovados, em especial para algumas especialidades mdicas, muitas vezes se d de
forma acentuada e precoce, por no ter havido um efetivo processo de planejamento
contemplando alguns cuidados, como, por exemplo, o mercado de trabalho local e de
regies prximas.
Os Secretrios Estaduais manifestaram, nesse seminrio, o entendimento de
que o concurso pblico no uma soluo isolada e deve dar acesso a um plano de
carreiras que garanta a qualificao e a educao permanente, como estratgia de
fixao dos profissionais, principalmente nos municpios pequenos e distantes, e que
a remunerao deveria considerar, tambm, o desempenho. Foi consenso, tambm,
no Seminrio que as SES deveriam dar apoio para a regularizao da situao das
Equipes de Sade da Famlia pelas Secretarias Municipais de Sade.

3.1.2.2 Plano de cargos, carreiras e salrios

Em 2003, apenas 10 SES diziam ter Planos de Cargos, Carreiras e Salrios
(PCCS) prprios, como j foi mencionado anteriormente, no primeiro captulo. Em
2006, em reunio da Cmara Tcnica de Recursos Humanos do CONASS, registrouse que mais oito Secretarias de Estado haviam elaborado, aprovado ou implantado
seus novos planos.
A inexistncia ou a inadequao/desatualizao dos PCCS das SES foi
apontada pelos dirigentes de RH das Secretarias Estaduais, durante o estudo, como
o mais srio problema para a gesto de RH nos estados, alm de contribuir para o
surgimento de insatisfao entre os servidores pblicos estaduais.
Nas discusses realizadas por ocasio do Seminrio para construo de
consensos, todos os gestores concordavam com planos de carreiras que valorizassem
o servio pblico e os trabalhadores de sade. Foi consenso entre os secretrios a
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necessidade de um Plano de Carreiras, Cargos e Salrios que valorizasse a carreira

e no se limitasse a ser apenas um plano de cargos e/ou um plano de salrios,
e que tivesse as seguintes caractersticas: serem atualizados; terem garantia de
mobilidade; terem as remuneraes compostas de uma parte fixa e outra varivel, e
esta privilegiando o esforo de formao, qualificao e a avaliao de desempenho.
Deveriam, ainda, conter estmulos para tempo integral e dedicao exclusiva.
O PCCS deveria incorporar incentivos que variariam de estado para estado,
como, por exemplo, incentivo interiorizao, municipalizao e ao trabalho
na ponta do sistema. Esses incentivos no deveriam ser incorporados ao salrio.
Os Secretrios no concordaram com um PCCS nacional, mas sim com diretrizes
nacionais para a construo dos PCCS.
Os Secretrios destacaram, ainda no Seminrio, a necessidade de definir as
carreiras de sade como carreiras tpicas do estado e, dentro do setor sade, definir
quais seriam essas carreiras e quais poderiam ser consideradas como emprego
pblico.
Grande parte do que foi consenso entre os Secretrios de Estado com relao
proposta de PCCS figura hoje nas Diretrizes Nacionais para a Instituio de
Planos de Carreiras, Cargos e Salrios no mbito do Sistema nico de Sade,
elaboradas por comisso especial instituda pela Portaria GM/MS n. 626, de 8 de
abril de 2004.
A Mesa Nacional de Negociao Permanente do Sistema nico de Sade
(MNNP-SUS) aprovou, em reunio ordinria de 5 de outubro de 2006, o texto final
do documento que foi submetido Comisso Tripartite, no dia 09 de novembro de
2006, e entregue ao Conselho Nacional de Sade.
O documento de diretrizes tem por objetivo orientar a criao ou reforma de
planos de carreiras, cargos e salrios no mbito do SUS. No pode ser confundido,
portanto, com PCCS nico do SUS, pois se trata de um documento orientador de
propostas de elaborao de PCCS nas instituies do Sistema. O documento contempla todos os aspectos que em 2004 os Secretrios apontavam como necessrios 55.
CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE. CONASS documenta n. 4 Recursos humanos:

um desafio do tamanho do SUS / Conselho Nacional de Secretrios de Sade. Braslia: CONASS, 2004. 28 p.,
(CONASS Documenta; v. 4).
55
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3.1.2.3 Negociao do trabalho no SUS

O Documento de Consenso, de 2004, tambm expe a viso da entidade sobre
este tema, sendo favorvel ao incentivo criao de mesas estaduais como facilitadoras
para a superao dos conflitos, ressaltando que ainda h a necessidade de todo um
aprendizado das partes envolvidas no estabelecimento de papis e limites de atuao.
Alguns estados j instalaram suas Mesas Estaduais de Negociao Permanente.
No mbito do Ministrio da Sade, a Mesa Nacional de Negociao do SUS (MNNPSUS) foi instituda mediante Resoluo n. 52, em 6 de maio de 1993, homologada
pelo ento Ministro da Sade, Jamil Haddad, com o objetivo de estabelecer um frum
permanente de negociao entre gestores pblicos e privados e trabalhadores do SUS,
sobre todos os pontos pertinentes fora de trabalho em sade. A instituio da Mesa
representou a criao de um espao democrtico, a partir do qual se esperava concretizar o
atendimento de reivindicaes dos trabalhadores, manifestadas em inmeras conferncias
nacionais, estaduais e municipais, em que colocaram as relaes e as condies de
trabalho no centro das discusses. A esses temas esto naturalmente vinculadas outras
matrias de grande relevncia, que tm mobilizado tanto os trabalhadores quanto os
gestores do SUS, como planos de carreira, cargos e salrios, jornada de trabalho, sade
do trabalhador, formao e qualificao dos profissionais de sade, recrutamento e
seleo, entre outras.
Apesar de a Mesa Nacional ter sido criada em 1993, foram realizadas apenas
algumas reunies, em intervalos no regulares. Em 1997, a Mesa Nacional de Negociao
foi reinstalada a partir da Resoluo n. 229, do Conselho Nacional de Sade, e novamente
no teve continuidade.
As interrupes do funcionamento da Mesa Nacional de Negociao no mbito
do SUS podem ter dificultado a resoluo de conflitos de relaes de trabalho. Em
2003, a Mesa foi instalada pela terceira vez e vem se reunindo regularmente. Com a
denominao de Mesa Nacional de Negociao Permanente do SUS, recebe todo apoio
de infra-estrutura para seu funcionamento, por parte do Ministrio da Sade/Secretaria
de Gesto do Trabalho e da Educao, e traz um elenco de questes muito semelhantes
quelas existentes no passado.
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Todo processo de negociao para tratar dos conflitos e das demandas decorrentes
das relaes funcionais e de trabalho no mbito do SUS tem por base os princpios e as
garantias constitucionais da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da qualidade
dos servios e da participao, que fundamentam o Estado Democrtico de Direito e
asseguram a participao e o controle da sociedade sobre os atos de gesto do governo,
da publicidade pelo qual se asseguram a transparncia e o acesso s informaes
referentes administrao pblica e da liberdade sindical, que reconhece a legitimidade
de organizao dos diferentes segmentos para defesa de seus direitos. Atualmente, so
as seguintes as instituies os componentes da MNNP-SUS:
Ministrio da Sade (MS).
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Ministrio da Educao (MEC).
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Ministrio da Previdncia Social (MPS).
Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS).
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (Conasems).
Confederao Nacional de Sade (CNS).
Confederao das Santas Casas de Misericrdia (CMB).
Compem a MNNP-SUS, entre as entidades de trabalhadores:
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social.
Central nica dos Trabalhadores (CNTSS CUT).
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Sade (CNTS).
Confederao Nacional dos Trabalhadores no Servio Pblico Municipal (Confetam).
Confederao Nacional dos Trabalhadores no Servio Pblico Federal (Condsef).
Federao Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Sade, Trabalho e Previdncia
Social (Fenasps).
Federao Nacional dos Mdicos (Fenam).
Federao Nacional dos Enfermeiros (FNE).
Federao Interestadual dos Odontlogos (FIO).
Federao Nacional dos Psiclogos (Fenapsi).
Federao Nacional dos Farmacuticos (Fenafar).
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Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades Brasileiras (Fasubra

Sindical).
Federao Nacional dos Assistentes Sociais (Fenas).
No perodo de funcionamento desde sua reinstalao, a MNNP-SUS produziu
documentos como o seu Regimento Institucional, os Protocolos para a Instalao de
Mesas Estaduais e Municipais de Negociao Permanente do SUS, do Sistema Nacional
de Negociao Permanente do SUS e do Processo Educativo de Negociao do Trabalho
no SUS, entre outros. Mais recentemente, a Mesa firmou o protocolo de cedncia
de servidores no mbito do SUS e acaba de concluir a aprovao do documento de
Diretrizes Nacionais para a Instituio de Planos de Carreiras, Cargos e Salrios, tambm
no mbito do SUS56.
3.1.3 A Cmara de Regulao do Trabalho subsidiando

cumprimento do papel constitucional do SUS
A Cmara de Regulao do Trabalho em Sade (CRTS) foi criada pela Portaria
do Gabinete Ministerial do MS n. 827, de 5 de maio de 2004 (alterada pela Portaria
GM/MS n. 174, de 27 de janeiro de 2006) e uma instncia permanente de carter
consultivo e natureza colegiada, que permite ao poder pblico reassumir seu
papel na regulao do trabalho em sade, conforme mandamento constitucional
e em consonncia com a Lei Orgnica da Sade (Lei n. 8.080/90). Foi criada no
mbito da Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na Sade (SGTES) e
est vinculada ao Departamento de Gesto e da Regulao do Trabalho em Sade
(Degerts).
A Cmara constitui-se em um espao de discusso entre gestores do SUS e
representaes profissionais com vistas construo coletiva de respostas para
questes relacionadas regulao do trabalho em sade. Tem como desafio aliar a
defesa dos interesses dos profissionais de sade garantia de que o trabalho seja
efetivamente til para a sociedade.
56
Para maiores informaes, ver o site: http://www.sade.gov.br/sgtes
89
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3.1.3.1 Atribuies da CRTS

Apreciar aes de regulao profissional para as profisses e ocupaes da
rea de sade.
Sugerir mecanismos de regulao profissional da rea de sade.
Sugerir iniciativas legislativas visando ao exerccio de novas profisses e
ocupaes.
3.1.3.2 Agenda da CRTS

Discutir questes ligadas ao reconhecimento de profisses e ocupaes na
rea da sade, os limites e as competncias de cada categoria.
Subsidiar a atuao do Ministrio da Sade sobre questes ligadas
regulao do trabalho em sade.
Realizar audincias pblicas como meio de disseminar o debate com as
representaes profissionais, os tcnicos e especialistas sobre os temas de sua
pauta de trabalho.
Formular polticas de regulao do trabalho em articulao com as demais
instncias governamentais participantes que detm prerrogativas nesta rea.
Articular polticas de regulao profissional junto ao Frum Permanente
Mercosul para o Trabalho em Sade, subsidiando a Subcomisso de
Desenvolvimento e Exerccio Profissional (Sub-Grupo de Trabalho 11),
visando integrao profissional no mbito do Mercosul.
3.1.3.3 Instncias participantes

Ministrio da Sade.
Ministrio da Educao.
Ministrio do Trabalho e Emprego.
Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS).
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (Conasems).
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
Conselhos integrantes do Frum Nacional dos Conselhos Federais da rea
da Sade.
Entidades Cientficas das Profisses da rea de Sade.
Mesa Nacional de Negociao Permanente do SUS (MNNP-SUS).
90
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3.2 Estrutura e organizao da rea de recursos

humanos nas Secretarias Estaduais de Sade
A gesto dos recursos humanos nas SES uma rea com inmeros problemas:
insuficincia de recursos financeiros e humanos, pessoal pouco qualificado para
atuao na rea, inexistncia de programas permanentes de qualificao, estruturas
precrias e condies de trabalho deficientes, entre outros. No momento da
realizao do estudo do CONASS, em 2003, apenas 1.249 servidores das SES eram
responsveis pela gesto dos 450 mil servidores das Secretarias de Estado de Sade,
dos quais apenas 470 possuam curso superior.
Um dos problemas mais ressaltados foi a precariedade de instrumentos
e processos de trabalho, sobretudo a ausncia de um sistema de informao
adequado ou a insuficincia dos sistemas existentes. A falta de informaes
confiveis, atualizadas e acessadas com agilidade a conseqncia mais evidente
dessa situao, o que corrobora a discusso feita no captulo 1, sobre a importncia
estratgica de se criar e manter atualizados sistemas de informaes gerenciais para
a rea de recursos humanos.
Outra caracterstica destacada foi que, na maioria das SES, a rea de RH
estava situada no terceiro escalo da estrutura organizacional, subordinando-se
rea administrativa e financeira. Inexiste, na maioria das SES, um locus institucional
para a formulao das polticas de RH, assim como um processo de planejamento
e programao da rea. A gesto era separada da rea de desenvolvimento/
formao, assim como as duas eram pouco articuladas com as reas programticas
e finalsticas.
Os gestores estaduais, naquela oportunidade, relacionaram as seguintes
medidas a serem adotadas internamente para a reorganizao da rea de Recursos
Humanos das SES, por ordem de prioridade:
realizar reforma administrativa para colocar a rea de RH compondo a equipe de
conduo estratgica das SES;
integrar a rea de gesto de RH com a de desenvolvimento e formao;
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modernizar a administrao do setor de RH, incluindo a completa

informatizao;
formular plano anual de RH articulado ao Plano Estadual de Sade, incluindo o
diagnstico de necessidades;
aumentar o oramento prprio para a rea de gesto e desenvolvimento/formao
de RH;
aumentar o nmero de servidores da rea e implantar um processo de qualificao
permanente para os servidores do setor.
3.2.1 O advento do ProgeSUS

O Ministrio da Sade tomou o estudo do CONASS57 como referncia para o
diagnstico da situao nos estados e incorporou anlise e recomendaes da pesquisa
realizada posteriormente pelo Centro de Estudo e Pesquisa em Sade Coletiva do
Instituto de Medicina Social da Uerj (Cepesc-IMS/UERJ) para os municpios de mais
de 100 mil habitantes, e traou polticas para o fortalecimento e a modernizao das
estruturas de gesto de recursos humanos nos estados e municpios. Tais iniciativas
foram sistematizadas no Programa de Qualificao e Estruturao da Gesto do
Trabalho e da Educao no SUS (ProgeSUS), que est sendo implementado pelo MS,
em parceria com o CONASS e o Conasems, considerando o porte e as necessidades dos
estados e municpios. Entre as propostas de interveno, nesse campo, esto as aes
que objetivam sensibilizar e conscientizar os gestores sobre:
a necessidade de elaborao e implantao de uma nova poltica de recursos
humanos;
o desenvolvimento de um Sistema Nacional de Informaes que permita a comunicao
entre o Ministrio da Sade, os estados e os municpios, oferecendo suporte s aes
voltadas gesto do trabalho e da educao na sade;
CONASS documenta n.1. Estruturao da rea de Recursos Humanos nas Secretarias de Sade dos Estados
e no Distrito Federal, 2004.
57
92
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o desenvolvimento de um programa de capacitao dos profissionais do setor, para

maior qualificao tcnica, administrativa e institucional em planejamento, programao,
acompanhamento e avaliao;
investimentos junto s Secretarias Estaduais e Municipais de Sade na implantao
e/ou no fortalecimento das infra-estruturas de gesto do trabalho e da educao em
sade58.
importante saber que relativamente ao sistema de informao em recursos
humanos para a tomada de deciso, poucas SES relataram, no estudo, algum tipo de
sistema em utilizao, e somente a Secretaria de Estado de Sade do Rio de Janeiro
relatou dispor de sistema desenvolvido para aquela finalidade, desde o ano 2000, o
Sistema de Acompanhamento de Funcionrios (Sisaf).
O Ministrio da Sade, de imediato, j disponibiliza no site da SGTES algumas
ferramentas de informao em recursos humanos que podem ser acessadas pelos
gestores, via Internet, para dali extrair alguns dados que subsidiem a tomada de
deciso.
Sistema de Informaes dos Conselhos Profissionais (Conprof) O sistema rene
as principais informaes dos Conselhos Profissionais da rea da sade, federais
e regionais. As profisses so aquelas reconhecidas pelo Conselho Nacional de
Sade: Medicina, Enfermagem, Odontologia, Bioqumica, Farmcia, Fisioterapia,
Fonoaudiologia, Nutrio, Psicologia, Terapia Ocupacional, Servio Social, Biologia,
Biomedicina e Educao Fsica. O Conprof possibilita visualizar: localizao,
abrangncia, nmero de inscritos, estatuto, cdigo de tica, legislaes, resolues etc.
Sistema Gerencial para Gesto do Trabalho em Sade (Sig Trabalho) O sistema
disponibiliza informaes referentes aos estados e municpios, permitindo ao
gestor ter informaes locais e de todo o Brasil. O Sig Trabalho fornece informaes
integradas sobre: empregos, capacidade instalada, postos de trabalho em sade,
com base nos dados da Pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS/IBGE) e
resultados para a rea de outras pesquisas acadmicas. Possibilita, ainda, acesso a
dados brutos de pases da Amrica do Sul que fazem fronteira com o Brasil.
Ver Portaria/GM-MS n2.261 de 22 de setembro de 2006 e o edital n. 03/2006 SGTES/MS de
28/9/2006.
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Sistema de Informao e Gesto de Recursos Humanos (SIG-RHS) Trata-se de um

instrumento de coleta, armazenagem e anlise de informaes de gesto do trabalho
para planejamento e acompanhamento, formulao de polticas de gesto a ser
utilizado em servios e sistemas locais de sade. Tem como principal caracterstica
ser um software aberto, permitindo ser adequado necessidade do usurio. O SIGRHS foi desenvolvido pelo Instituto de Medicina Social da Universidade Estadual
do Rio de Janeiro. O Departamento de Gesto e da Regulao do Trabalho em
Sade (DEGERTS) est disponibilizando o SIG-RHS para as Secretarias que queiram
adot-lo59.
3.3 O financiamento da Gesto do Trabalho
Este talvez seja o tema mais polmico a ser enfrentado. A Emenda Constitucional
n. 29 (EC n.29) que tramita no Congresso Nacional carece de regulamentao
para melhor definir o que so gastos com sade, determinando de forma clara os
gastos federais, estaduais e municipais. O CONASS desenvolveu e desenvolve, em
relao ao tema, uma srie de levantamentos, permanentemente atualizados, que
comprovam o argumento e que podero ser consultados na pgina do CONASS,
assim como em volume do Progestores destinado ao tema.
Nos anos 1980, as Aes Integradas de Sade (AIS) destinavam, nos
convnios do Ministrio da Sade com os estados e municpios, recursos para o
desenvolvimento de RH. Hoje, no SUS, no temos o financiamento permanente
garantido para polticas de gesto do trabalho. O ProgeSUS aponta para o incio do
processo.
Para maiores informaes e acesso aos dados j disponveis, basta acessar a pgina do Ministrio da Sade/
SGTES/DEGERTS e entrar em sistemas de informao, ou entrar direto pelo endereo: http://portal.saude.gov.
br/portal/saude/Gestor/area.cfm?id_area=1078
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No ano dedicado aos trabalhadores de sade, que inaugura a dcada dos

recursos humanos, segundo a OMS, decorridos vinte anos da Primeira Conferncia
Nacional de Recursos Humanos para a Sade, treze anos da segunda e, aps a
realizao da Terceira Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao em
Sade, em maro de 2006, h um amadurecimento dos diferentes atores envolvidos
no processo e a busca da construo de agendas propositivas e estratgicas para o
enfrentamento das questes de gesto do trabalho no Sistema nico de Sade.
3.4 Uma nova forma de gerir o trabalho no interior do SUS
Para alm da agenda que compe os principais marcos da poltica de gesto do

trabalho, comentada anteriormente, a gesto dessa rea, no mbito estadual e municipal,
se depara com questes candentes e especializadas, que constituem a base qualificadora
dessas polticas e que precisam ser enfrentadas. Por seu carter especializado, tais questes
demandam a convergncia de esforos especiais das equipes dos setores responsveis e
dos gestores como um todo, na construo de alternativas que avancem em propostas e
atualizem as estruturas.
Esse processo compreenderia:
a profissionalizao das equipes que atuam na rea da gesto do trabalho;
a anlise e redesenho dos seus processos de trabalho;
os sistemas gerenciais de pessoal informatizados, favorecendo a gesto compartilhada;
a articulao, em rede, entre os rgos centrais e as diferentes unidades que compem
a estrutura de servios estaduais;
uma nova forma de acolhimento, interao e comunicao entre as reas responsveis
pela gesto do trabalho e seus trabalhadores.
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Refletir sobre esses temas parece necessrio para avanar nas recomendaes
efetuadas pelo CONASS em todos os seus documentos relativos gesto do trabalho,
antecipando pontos crticos que poderiam alimentar as pautas dos novos gestores
pblicos, que sero renovadas no prximo ciclo de governo. No contexto de implantao
do ProgeSUS, programa recm-lanado pelo Ministrio da Sade, por meio da Portaria
n. 1.404, de 20 de junho de 2006, e publicado no Dirio Oficial de 30 de junho de 2006,
parece fundamental lanar esse olhar pauta mais especfica, iluminando aspectos
que devem perder definitivamente a rubrica de burocrticos, para se tornarem
verdadeiras ferramentas estratgicas de profissionalizao do setor, merecendo apoio
sua problematizao rumo construo de uma nova gesto do trabalho no SUS. Com
essa perspectiva, cinco pontos parecem exemplares e fundamentais.
3.4.1 Os benefcios e seu papel na composio

da remunerao do trabalhador
Considerando o atual cenrio de restries nas despesas com remunerao, os
benefcios passam a ter significativa importncia para a composio da remunerao
do trabalhador. Nos dias atuais, os servidores pblicos contam com alguns benefcios,
como, por exemplo, auxlio alimentao e vale transporte. Mas esse tipo de poltica de
benefcios j vem sendo discutida no mundo do trabalho sob a forma de sistema de
benefcios e incentivos aos trabalhadores, resgatando temas como o auxlio formao
profissional/pessoal dos trabalhadores e seus dependentes, auxlio pr-escolar ou creche
etc. um tema a ser aprofundado pelos rgos que coordenam a gesto do trabalho
nas instituies, inclusive para subsidiar os gestores nos debates entre governo e
trabalhadores, com dados e matrias atualizadas.
96
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3.4.2 A Previdncia Social num contexto de reformas

Com as seguidas revises efetuadas nas regras trabalhistas no setor pblico,
notadamente aquelas relacionadas aposentadoria, importante realizar balanos e
estudos especficos referentes aos impactos e mesmo s aplicaes que essa reviso tem
trazido para os sistemas de previdncia dos trabalhadores de cada ente federado e dos
prprios rgos gestores do trabalho. importante, tambm, investir na formao dos
trabalhadores desses rgos para acompanhar as mudanas que tm sido aprovadas pelo
Legislativo, incorporando, com agilidade, procedimentos coerentes com as legislaes
reformadas e acompanhando os debates que tm sido candentes no mbito da sociedade
brasileira.
3.4.3 A sade do trabalhador: ateno integral e qualidade de vida

A sade dos trabalhadores do setor um tema sempre presente nas pautas de
negociao. Nesse campo, processa-se um amadurecimento das polticas voltadas
sade dos trabalhadores nas instituies de sade, tendo a rea, em 2006, realizado
uma conferncia especfica sobre o tema. Suas aes esto relacionadas ampliao
da qualidade de vida e ateno integral sade do trabalhador, com garantia de
realizao de exames peridicos anuais para todos, em cumprimento legislao. Entre
eles, destacam-se a vacinao de trabalhadores que exercem atividades que requeiram
proteo especfica e, numa outra dimenso, as aes de gesto ambiental por meio de
anlise das condies ambientais em que ocorrem os diferentes processos de trabalho
realizados no SUS.
Nesse campo esto, ainda, os seguros contra acidentes de trabalho para todos
os estudantes, bolsistas, residentes e trabalhadores terceirizados que exercem suas
atividades no interior das instituies de sade.
A rea de sade do trabalhador tem um vastssimo campo a ser explorado
no interior das polticas e prticas da rea de gesto do trabalho, sugerindo a
necessidade de aproximao efetiva entre todos os rgos que tratam do assunto
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nos planos federal, estadual e municipal, dada a sua importncia e transcendncia

para a qualidade de vida dos trabalhadores e, por conseqncia, para o bom
funcionamento do Sistema de Sade brasileiro.
3.4.4 Avaliao de desempenho

A implementao ou reviso dos processos de avaliao de desempenho
um potente instrumento de gesto do trabalho, relacionado qualidade dos
servios oferecidos pelo SUS. um tema considerado polmico e bastante atual.
Tais processos de avaliao podem abranger o desenvolvimento dos profissionais,
dos grupos de trabalho e dos produtos e servios gerados pelos diversos rgos
de prestao de servios onde o SUS se expressa. Efetuando estudos sobre a
contribuio individual e coletiva das equipes de trabalho, possvel redefinir
processos, pactuar metas e orientar processos de desenvolvimento individuais,
setoriais e institucionais, subsidiando os gestores para um debate que reflita o
melhor modelo a ser consensuado. Vale ressaltar que, nessa rea, h escassez de
indicadores institucionais de avaliao e de resultados nas unidades e equipes, alm
da existncia de uma cultura de avaliao mais disseminada na parcela da fora de
trabalho de servidores pblicos, desconsiderando que o resultado de um trabalho
coletivo envolve todos aqueles que esto envolvidos na prestao de servios de
sade. um tema a ser qualificado e aprofundado.
3.4.5 Informao e comunicao: aperfeioar servios

e promover cidadania
A introduo de mudanas na forma de interao entre gestores, trabalhadores
e sociedade encontra um campo de fertilidade e aperfeioamento na criao de
espaos de interlocuo, entre os quais esto as ouvidorias, espaos que tm sido
muito valorizados pelos rgos governamentais.
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A informao pblica, gratuita e acessvel desses sistemas considerada

um dos bens mais importantes oferecidos aos servidores e cidados, usurios dos
servios pblicos, como estmulo ao exerccio de renovao da atividade pblica
e da cidadania. A estruturao de prticas administrativas de todos os setores das
instituies que integram o SUS, articuladas aos sistemas de ouvidoria, um tema
fundamental que pode contribuir para o aperfeioamento das prticas cotidianas
da gesto do trabalho, merecendo ateno especial a formao de suas equipes e a
incorporao de instrumentos que favoream essa interao.
3.5 O Pacto de Gesto
A recente iniciativa, j comentada nos captulos anteriores, do Pacto pela

Sade, pactuado na reunio da Comisso Intergestores Tripartite do dia 26 de
janeiro de 2006 e aprovado na reunio do Conselho Nacional de Sade do dia 9 de
fevereiro de 2006, define diretrizes para a Gesto do Trabalho no SUS, fornecendo
subsdios fundamentais organizao de prticas de gesto. As diretrizes principais
so as seguintes.
A poltica de recursos humanos para o SUS um eixo estruturante e deve buscar
a valorizao do trabalho e dos trabalhadores da sade, o tratamento dos conflitos
e a humanizao das relaes de trabalho.
Os municpios, os estados e a Unio so entes autnomos para suprir suas
necessidades de manuteno e expanso dos prprios quadros de trabalhadores da
sade.
O Ministrio da Sade deve formular diretrizes de cooperao tcnica para a
Gesto do Trabalho no SUS.
Os estudos quanto s estratgias e ao financiamento tripartite da poltica de
reposio da fora de trabalho descentralizada devem ser desenvolvidas pelas trs
esferas de gesto.
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As diretrizes para Planos de Carreiras, Cargos e Salrios do SUS (PCCS/SUS) devem

ser um instrumento que visa regular as relaes de trabalho e o desenvolvimento
do trabalhador, bem como a consolidao da carreira como instrumento estratgico
para a poltica de recursos humanos no SUS.
Promover as relaes de trabalho que devem obedecer s exigncias do princpio
de legalidade da ao do estado e de proteo dos direitos associados ao trabalho.
As aes voltadas para a adoo de vnculos de trabalho que garantam os direitos
sociais e previdencirios dos trabalhadores da sade, promovendo aes de
adequao de vnculos, onde for necessrio, nas trs esferas de governo, com apoio
tcnico e financeiro aos municpios, pelos estados e Unio, devem ser desenvolvidos
conforme legislao vigente.
Os atores sociais envolvidos no desejo de consolidao do SUS atuaro,
solidariamente, na busca do cumprimento deste item, observadas as responsabilidades
legais de cada segmento.
Os processos de negociao entre gestores e trabalhadores por meio da instalao
de Mesas de Negociao junto s esferas de gesto municipais e estaduais do SUS
devem ser estimulados.
As Secretarias Municipais e Estaduais de Sade devem envidar esforos para
a criao ou o fortalecimento de estruturas de recursos humanos, objetivando o
campo da educao na sade.
O processo de discusso da operacionalizao do SUS, via Pactos pela Vida,
em Defesa do SUS e de Gesto, recente e est comeando a ocorrer entre os entes
federados, o que no permite, at o momento, um balano. Para a rea de Gesto
do Trabalho, parece caminhar para uma nova configurao, com incluso da rea
em todos os processos de pactuao.
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A Cmara Tcnica de Recursos Humanos do CONASS
4.1 Histria que pavimenta

o presente e o futuro da Gesto do
Trabalho e da Educao na
Sade no SUS
4.2 A agenda de prioridades
encontra no consenso um caminho de
realizao
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A Cmara Tcnica de Recursos Humanos do CONASS
4.1 Histria que pavimenta o presente e o futuro da Gesto

do Trabalho e da Educao na Sade no SUS
Formalmente instituda pela Resoluo n. 02, de 20 de dezembro de 1996, do

CONASS, a Cmara Tcnica de Recursos Humanos (CTRH/CONASS) foi instalada
no mesmo ano, durante a IV Oficina de Trabalho do CONASS, no Rio de Janeiro.
Sua composio inicial foi diferenciada em relao s demais Cmaras
Tcnicas do Conselho, tendo como participantes: dirigentes de Recursos Humanos
das 26 Secretarias Estaduais de Sade e do Distrito Federal; um representante da
Coordenao Geral de Recursos Humanos para o SUS, do Ministrio da Sade; um
representante do Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (Conasems);
cinco Cmaras Tcnicas regionais formadas pelos dirigentes de recursos humanos
das Secretarias Estaduais de Sade; e um representante do Conselho de Secretrios
Municipais de Sade (Cosems) das respectivas regies.
Essa composio refletiu uma necessidade, poca, da instituio de um
frum mais amplo de discusses, uma vez que a Comisso Intersetorial de Recursos
Humanos de Sade, do Conselho Nacional de Sade, tinha sido desativada. O setor
encontrava-se na efervescncia das discusses para a Reforma do Estado Brasileiro
e no havia um locus de discusso que contemplasse essa necessidade. Alm disso,
era necessrio articular as polticas de recursos humanos para dar suporte s aes
102
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a serem desenvolvidas pelas Secretarias Estaduais de Sade (SES) e para subsidiar

os gestores estaduais na articulao com o Ministrio da Sade e demais parceiros
intra e extra-governamentais e na tomada de decises na rea.
Como primeira proposta de trabalho, definiu-se, prioritariamente, pela
realizao de um diagnstico sobre vnculo, remunerao e incentivos nas Secretarias
Estaduais de Sade. A partir do incio de suas atividades e at o final de 1999,
houve um intenso trabalho da Cmara Tcnica de RH na identificao, discusso
e proposio de temas relevantes, entre eles: Gesto de Recursos Humanos e a
Qualidade dos Servios de Sade; A Reforma Administrativa; A Gesto Participativa
nas Relaes de Trabalho, com a Mesa de Negociao Coletiva; As Modalidades
de Contratao, Remunerao e Incentivos; A misso das Secretarias Estaduais de
Sade e Proposta de Ao Conjunta60.
A CTRH/CONASS foi considerada um marco para a construo do consenso
sobre a importncia estratgica dos recursos humanos para o SUS e, entre as suas
principais contribuies, destaca-se o diagnstico sobre vnculo, remunerao
e incentivos nas Secretarias Estaduais de Sade, que permitiu a identificao da
diversidade das situaes praticadas nos estados e demonstrou a distncia entre a
legislao vigente, as prticas adotadas pelas Secretarias e a falta de clareza entre
incentivos e complementos de remunerao.
Outras importantes contribuies:
O levantamento e a consolidao das formas de cesso de pessoal nos estados, a partir
das SES, que subsidiou a elaborao de uma Portaria Ministerial regulamentando
aspectos da cesso de pessoal.
O mapeamento das fontes de financiamento e identificao de suas linhas
prioritrias para os processos de formao e capacitao de RH no SUS, com
participao ativa junto aos Ministrios do Trabalho e da Educao.
A avaliao do Projeto Escola financiado pelo MS/Fiocruz e sua articulao da
Rede de Escolas Tcnicas Estaduais, resultando na sua ampliao.
A discusso dos diferentes programas de informao adotados pelas SES.
60
Relatrio Final Oficina de Trabalho realizada em Cuiab MT/11 a 13 de dezembro de 1996.
103
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No perodo de 1999 a 2002, a qualificao profissional foi o foco de atuao

da Cmara Tcnica, que props o estabelecimento de parcerias entre os sistemas de
sade e as instituies de ensino, no sentido de assegurar aos profissionais da sade
educao continuada, com oferta de cursos de capacitao e especializao para
equipes gestoras e programas de mestrado.
Outra proposta implementada foi o resgate das Escolas Tcnicas do SUS em
parceria com o Ministrio da Sade, por meio do Profae, garantindo a capacitao
para os profissionais da rea de enfermagem de nvel mdio. No perodo tambm
foi de fundamental importncia a participao da CTRH/CONASS na elaborao da
Norma de Operao Bsica (NOB)/RH-SUS, que se transformou, posteriormente,
em documento fundamental de subsdio s atuais polticas de gesto do trabalho
na sade, apreciadas na Conferncia de Gesto do Trabalho e da Educao na
Sade, realizada em 2006. Em 2003, a Cmara Tcnica foi reformulada, passando
a ser constituda unicamente pelos dirigentes de RH das SES e supervisionada pela
Secretaria Executiva/CONASS.
4.2 A agenda de prioridades encontra no consenso um

caminho de realizao
Em sua primeira reunio, a nova CTRH/CONASS definiu como pontos

prioritrios questes diversas relacionadas necessidade de regularizao de vnculos
empregatcios, principalmente aqueles referentes s equipes do programa de sade da
famlia: a necessidade de elaborao ou readequao dos planos de carreira do SUS; a
fragmentao dos diversos processos de capacitao, sobretudo aqueles vinculados s
aes programticas; a necessidade de mobilizao para a integrao com o aparelho
formador; a urgente necessidade de regulamentar o pagamento de horas-aula; a
inexistncia de uma poltica consistente e abrangente para a formao e qualificao
dos recursos humanos dos nveis mdio e tcnico, necessrios ao SUS; a necessidade
premente de qualificar o setor de RH nas SES, por meio do desenvolvimento de projetos
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de modernizao gerencial, de informatizao, de treinamento e capacitao especficos

para os tcnicos de RH; e a falta de propostas, mtodos e instrumentos que unifiquem
ou confiram mais organicidade aos processos de oramentao e financiamento da
capacitao de RH no mbito do SUS de cada estado.
Alm desses temas, a Cmara Tcnica atuou ativamente no estudo desenvolvido
pelo CONASS que teve, como objetivo, o diagnstico da situao de contratao de
pessoal e da organizao, estrutura e aes das reas de recursos humanos das Secretarias
de Sade dos Estados e do Distrito Federal, participando inicialmente na seleo e no
levantamento dos dados, cujos resultados esto comentados ao longo dessa publicao.
A partir do incio de 2003, o CONASS desenvolveu uma sistemtica processual
de construo de consensos entre os Secretrios Estaduais de Sade que nortearam as
discusses e o posicionamento tcnico-poltico nos diferentes cenrios em que o CONASS
se faz representar61. No primeiro Seminrio do CONASS para a Construo de Consensos,
realizado em julho de 2003, os Secretrios Estaduais estabeleceram as preocupaes e
prioridades dos gestores estaduais quanto organizao, gesto e ao financiamento do
Sistema nico de Sade.
Para superao das dificuldades identificadas, os gestores definiram as linhas de
trabalho, j mencionadas anteriormente, e discutiram, em conjunto com a SE/CONASS e
a CT RH, estratgias para implementao dessas deliberaes, que incluram a realizao
do Seminrio para Construo de Consensos: Recursos Humanos: Um Desafio do
tamanho do SUS, realizado nos dias 1 e 2 de abril de 2004, no Rio de Janeiro. O
seminrio contou com a participao dos gestores estaduais do SUS, dos dirigentes de
RH das SES e de convidados da Secretaria de Gesto do Trabalho e da Educao na
Sade, do Ministrio da Sade, da Opas e da Fiocruz.
A partir desse Seminrio, o CONASS e a sua CTRH buscaram estratgias para
operacionalizao das decises polticas consensuadas pelos gestores estaduais de sade,
por meio da construo de uma agenda de prioridades da CTRH e de cada uma das
SES.
Ainda, em 2004, foram includos na pauta das discusses da Cmara Tcnica os
sistemas de informao e informtica para os RH das SES (Oficina da CTRH de 05/08/04)
e foi realizada uma Oficina do CONASS, com os representantes das Secretarias Estaduais
CONASS documenta n. 8 Relatrio da Diretoria do CONASS atividades e resultados (abril de 2003 a abril
de 2005).
61
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de Sade nos Fruns e Plos de Educao Permanente (PEPs), para subsidiar o debate
e avaliar o processo de implantao da Poltica de Educao Permanente no mbito das
Secretarias Estaduais de Sade.
Alm dessas atividades, foi intensa a participao da rea tcnica de Recursos
Humanos do CONASS em todas as Comisses institudas:
Comisso Intersetorial de RH.
Comisso Geral de Conduo Poltico-administrativa da Rede de Escolas Tcnicas e
Centro Formadores.
Grupo de Coordenao do Programa de Formao de Agentes Locais de Vigilncia em
Sade (Proformar).
Comisso Especial para Elaborao das Diretrizes Nacionais do PCCS.
Comit Nacional de Desprecarizao do Trabalho no SUS e Cmara de Regulao do
Trabalho em Sade.
GT de RH da Comisso Intergestores Tripartite (que, entre outros assuntos, props a
instituio do repasse regular e automtico de recursos financeiros na modalidade fundo
a fundo, para a formao profissional dos Agentes Comunitrios de Sade).
Comisso Interministerial para discutir o processo de regulamentao da profisso do
Agente Comunitrio de Sade.
Em 2005, dando continuidade s atividades de fortalecimento da rea, foram
realizadas oficinas de trabalho da CTRH com as seguintes questes em pauta.
O fortalecimento da capacidade de gesto, por meio de proposta apresentada pelo
Ministrio da Sade e para qual as contribuies da CTRH foram de fundamental
importncia.
A regularizao da situao dos vnculos e de ingresso dos Agentes Comunitrios de
Sade, com participao ativa do CONASS na Comisso Tripartite de negociao de um
Termo de Ajuste de Condutas junto ao Ministrio Pblico do Trabalho que garantisse a
continuidade do Programa de Sade da Famlia e apresentao de experincias estaduais
de realizao de processos seletivos e/ou concursos para a regularizao do vnculo dos
Agentes Comunitrios de Sade.
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As Diretrizes Nacionais para a Instituio de Planos de Carreiras, Cargos e Salrios no

mbito do Sistema nico de Sade, procurando garantir que as mesmas pudessem ser
aplicadas para orientar a elaborao e as reformas dos planos existentes.
A organizao da participao das SES na Conferncia Nacional de Sade do Trabalhador
e na Conferncia Nacional de Gesto do Trabalho e da Educao em Sade.
Durante o VI Congresso Nacional da Rede Unida, em julho de 2005, foram realizadas
duas oficinas integrantes da programao do evento: uma oficina de Modernizao
da Gesto de RH da Sade na Gesto Estadual e outra oficina com os representantes
das Secretarias Estaduais de Sade nos Plos de Educao Permanente em Sade. Na
oficina, os coordenadores da CTRH fizeram uma avaliao das aes voltadas para o
fortalecimento do campo da gesto do trabalho no SUS, desenvolvidas pelo CONASS,
e dos desdobramentos dos consensos para a rea de RH pactuados pelos Secretrios
Estaduais de Sade, em 2004.
Essa avaliao evidenciou o amadurecimento da rea com o desenvolvimento
de projetos inovadores; a ampliao de estados com PCCS aprovados ou em processo
de pactuao; a maior integrao entre as diferentes reas responsveis por aes de
gesto do trabalho; a ampliao de processos de seleo por concurso pblico, alguns
casos exitosos de reestruturao administrativa e, outros casos, em andamento; a
instalao de mesas de negociao e a ampliao do escopo dos Programas de Educao
Permanente. Evidenciou, tambm, o papel estratgico e dinamizador de processos de
mudanas no campo da gesto do trabalho que o estabelecimento do consenso entre os
Secretrios de Estado de Sade, em 2004, possibilitou, propiciando a identificao das
questes que ainda resistem e demandam um apoio e assessoramento maior de outras
esferas do SUS, tais como: a estruturao dos sistemas de informao para a tomada de
deciso, a participao efetiva da rea nos oramentos gerais das SES e a necessidade de
desenvolvimento de planos estaduais de RH articulados ao plano estadual de sade62.
Na oficina com os representantes das Secretarias Estaduais de Sade nos Plos
de Educao Permanente em Sade, foi debatido o estado da arte da incluso, no
mbito dos sistemas estaduais do Sistema nico de Sade, do conceito e das prticas
Relatrio da OFICINA DA CMARA TCNICA DE RECURSOS HUMANOS DO CONASS no VI CONGRESSO

NACIONAL DA REDE UNIDA 02 e 03 de julho de 2005.
62
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da educao permanente e os principais problemas enfrentados para a definio de

prioridades e para a articulao com o conjunto de atores que participam do Plo,
em especial com as instituies formadoras de recursos humanos, com os gestores
municipais e com os representantes do controle social, alm das alternativas para o
enfrentamento dos problemas priorizados, as estratgias, os formatos organizacionais
e as atividades nos Plos de Educao Permanente.
Para superar a definio de prioridades baseadas na oferta de produtos e
servios previamente elaborados e identificadas como um dos maiores desafios para
a rea de formao e desenvolvimento, foram sugeridos:
a realizao um trabalho para mudana de cultura institucional da SES em
educao permanente, com discusso de base conceitual atravs da formao de
grupos de trabalho;
a realizao de oficinas regionais com os gestores municipais para levantamento
de problemas e encaminhamento de solues;
a criao de uma estrutura para subsidiar e estimular os municpios no atendimento
s suas demandas da rea de recursos humanos, incluindo-as no plano diretor;
o monitoramento e apoio tcnico aos municpios de pequeno porte;
o estabelecimento de relaes harmnicas com os plos: reas tcnicas estaduais
articuladas com reas tcnicas municipais, defendendo a mesma posio nos
plos;
a gerao de informaes epidemiolgicas para uso dos municpios, incluindo as
prioridades da poltica de sade estadual e regional;
a elaborao e divulgao do perfil epidemiolgico dos municpios e regies;
a garantia de participao dos facilitadores nas oficinas de planejamento e
elaborao dos planos municipais para conhecer a realidade local;
a priorizao de projetos com base em necessidades loco-regionais.
Foram tambm apresentadas sugestes para favorecer a maior integrao
entre as instituies formadoras e a rede de servios do SUS, entre elas:
a criao de uma Comisso de Acompanhamento da Poltica de Educao
Permanente com representantes das Instituies Formadoras e o CES;
108
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a criao de Ncleo de Avaliao dentro do prprio plo;

a estimulao da participao de instituies formadoras nos Ncleos de Educao
Permanente;
a criao de cursos modulares descentralizados com proposta de grade curricular e
financiamento pelo estado, mas executados por universidades/ escolas da regio;
a construo e/ou adaptao pelos Centros Formadores da SES das grades
curriculares para especializao em Sade da Famlia;
a ampliao do debate sobre a educao permanente nos eventos estaduais e
regionais;
a ampliao e organizao da rede de servios para corpo permanente de estgios
curriculares e extracurriculares.
O relatrio dessa oficina63 foi formalmente encaminhado Secretaria de
Gesto do Trabalho e da Educao da Sade/MS, contribuindo, assim, para as
avaliaes e reformulaes dos PEP.
Relatrio da Oficina de representantes das Secretarias Estaduais de Sade nos Plos de Educao Permanente
em Sade no VI Congresso Nacional da Rede Unida 02 e 03 de julho de 2005.
63
109
2/21/aaaa 10:14:07
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2/21/aaaa 10:14:07
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Livro 5 Gestao Do Trabalho em Saude

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