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Coleccin

MONOGRAFAS

Polticos y funcionarios
en la Comunidad de Madrid
La relacin entre los altos cargos y los altos
funcionarios en la Administracin madrilea
Juan Quereda Sabater

INAP
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
La relacin entre los altos cargos
y los altos funcionarios en la Administracin madrilea

POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
La relacin entre los altos cargos
y los altos funcionarios en la Administracin madrilea
Juan Quereda Sabater

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA


MADRID, 2012

Coleccin: MONOGRAFAS
FICHA CATALOGRFICA DEL CENTRO
DE PUBLICACIONES DEL INAP
QUEREDA SABATER, Juan
Polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid [Texto impreso] : la
relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios en la Administracin
madrilea / Juan Quereda Sabater. 1 ed. Madrid : Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 2012. 420 p. : grf. ; 24 cm. (Monografas)
Bibliografa: p. 289-296. Anexos: p. [297]-420
ISBN 978-84-7088-771-0. NIPO 635-12-019-9
1. Funcionarios-Madrid (Comunidad Autnoma). 2. Cargos pblicosMadrid (Comunidad Autnoma). I. Instituto Nacional de Administracin
Pblica (Espaa). II. Ttulo. III. Serie
353.9(460.27).084/.085

Primera edicin: septiembre, 2012


Catlogo general de publicaciones oficiales:
http://publicacionesoficiales.boe.es

Queda prohibida, salvo excepcin prevista en la ley, cualquier forma de reproduccin, distribucin, comunicacin pblica y transformacin de esta obra sin contar con autorizacin de los titulares de propiedad intelectual. La infraccin de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Cdigo Penal).

Edita:
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
www.inap.es
ISBN: 978-84-7088-771-0 (formato papel); 978-84-7088-799-4 (formato electrnico)
NIPO: 635-12-019-9 (formato papel); 635-12-020-1 (formato electrnico)
Depsito Legal:
Preimpresin: Composiciones RALI, S.A.
Impresin: Publidisa

En esta publicacin se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratacin pblica.

AGRADECIMIENTOS

Muchas personas en la Comunidad de Madrid han colaborado en este trabajo. Debo agradecer especialmente la participacin de los altos cargos y altos
funcionarios encuestados y entrevistados, cuyas opiniones suponen el ncleo
de este trabajo.
Netquest, empresa de servicios de campo online y tecnologa de encuestacin avanzada para el investigador de mercados, me proporcion la plataforma
tecnolgica para remitir la encuesta por correo electrnico y para recopilar las
contestaciones. Mi especial agradecimiento para Enric Cid y para Oriol Llaurad, quien consigui que toda la vertiente tcnica del proceso de encuesta se
desarrollara de forma impecable.
Rafael Plaza, Javier Vallejo y Clara Eugenia Nez tuvieron la amabilidad
de proporcionarme cartas de presentacin que resultaron indispensables para
incrementar la tasa de respuesta de la encuesta. Su apoyo incondicional a este
proyecto es una muestra, entre otros muchos motivos y cada uno en su estilo,
de que las Administraciones Pblicas espaolas disponen ya de un puado de
directivos pblicos capaces de, si les dejan, implantar en ellas la sociedad del
conocimiento.
La profesionalidad, rapidez y precisin de Irene Aranda ha sido indispensable para que finalmente todas las entrevistas realizadas hayan podido transcribirse.
El personal de la Biblioteca Regional de Madrid y del Servicio de Documentacin de la Asamblea de Madrid ha posibilitado el acceso a ejemplares, no
siempre fciles de encontrar, del Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid y
del Boletn y Diario de Sesiones de la Asamblea de Madrid.
La colaboracin de Blanca Fernndez de Bobadilla y de Fernanda Illana
Garca, de la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la Consejera de Economa y Hacienda de la Comunidad de Madrid, ha sido decisiva
para recopilar gran parte de la informacin oficial que aparece en este trabajo.
7

agradecimientos

Manuel Villoria, Eladio Hernndez y Margarita Muoz me ayudaron a precisar las notas biogrficas de algunos altos cargos de la Comunidad de Madrid.
Javier Zamora y Clara Eugenia Nez hicieron valiosas e incisivas observaciones a versiones preliminares de esta tesis.

La brillante trayectoria profesional e investigadora de Manuel Villoria hace


que pocas personas en Espaa conozcan tan bien como l la Administracin
Pblica y su dinmica de funcionamiento. Su inters, apoyo y gua constante
como director de esta tesis han resultado indispensables para su culminacin.
Compartir con l este proyecto acadmico ha supuesto un autntico honor.
Mis padres me han dado muchas cosas, pero pocas tan importantes como el
ejemplo de una vida de trabajo duro y entusiasta en la sanidad pblica, de honestidad, de decencia y de amor por los suyos.
En los aos de realizacin de este trabajo he podido redescubrir el mundo
cada da a travs de los ojos de mis hijos Carlos y Jaime. Su alegra y curiosidad
es contagiosa y vigorizante. Tambin he tenido el privilegio de compartir mi
vida con Reyes. Cada una de las lneas de este trabajo ha sido posible solo gracias a su generosidad, complicidad y apoyo incondicional.

NDICE

Captulo I. Introduccin: la pregunta de investigacin y estructura


de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. La pregunta de investigacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2. Estructura de la tesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Captulo II. Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1. Polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Empleados pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3. La relacin entre polticos y empleados pblicos . . . . . . . . . . . . 26
3.1. Las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman . . . . . . . . 27
3.2. Teoras de la complementariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.3. Elementos que configuran la relacin entre polticos y empleados pblicos en los trabajos de Peters . . . . . . . . . . . . . . . 29
4. Modelo conceptual elegido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Captulo III. La relacin entre polticos y empleados pblicos en la
literatura politolgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
1. La segunda ola de la burocratizacin: Woodrow Wilson . . . . . . . . 40

1.1. La tarda llegada a Estados Unidos de Amrica del fenmeno


burocrtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1.2.
The Study of the administration: el sistema burocrtico europeo como modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1.3. El sistema de funcin pblica profesionalizada como instrumento tcnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.4. Polticos y empleados pblicos, poltica y Administracin . . 44
1.5. Polticos y funcionarios en la teora constitucional de Wilson 45
1.6. Los empleados pblicos en un sistema democrtico . . . . . . . 47
9

ndice

1.7. Polticos y funcionarios en la presidencia de Woodrow Wilson 48


1.8. Woodrow Wilson y los modelos de relacin entre polticos y
funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

2. Polticos y funcionarios en la teora burocrtica de Max Weber . . 50


2.1. Complejidad, contradiccin y ambivalencia sobre la relacin
entre polticos y funcionarios en la teora burocrtica de Weber 50
2.2. Caractersticas de la burocracia segn Max Weber . . . . . . . . 52
2.3. La poltica como alternativa: medidas contra el dominio de la
burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
2.4. Max Weber y los modelos de relacin entre polticos y funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
3. Control de la burocracia, profesionalizacin de la funcin directiva pblica y la teora de la complemetariedad . . . . . . . . . . . . . . 66



3.1. Control de la burocracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66


3.2. Profesionalizacin de la Administracin . . . . . . . . . . . . . . . . 76
3.3. Alejandro Nieto y el estado partitocrtico . . . . . . . . . . . . . . . 79
3.4. Escuela de la complementariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

4. Grandes estudios empricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84


4.1. Aberbach, Putnam y Rockman, Bureaucrats and politicians


in western democracies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.2. Mouritzen y Svara: la relacin entre polticos y funcionarios
en la Administracin Local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
4.3. Estudios cualitativos: Hugh Heclo y Aaron Wildavsky: polticos y funcionarios en la Administracin britnica . . . . . . . . 95
5. Estudios empricos en Espaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104


5.1. Baena del Alczar y las elites burocrticas en Espaa . . . . . . 105


5.2. Jordi Matas y los altos cargos de la Administracin pujolista . 111
5.3. Jordi Matas y los modelos de relacin entre polticos y funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

6. La relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura


politolgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Captulo IV. Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
1. Paradadigma metodolgico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
2. Combinacin de medios cuantitativos y cualitativos: las fuentes de
la investigacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
3. Encuesta a altos cargos (directores generales y asimilados) y a altos funcionarios (subdirectores generales y jefes de rea) . . . . . . . 122

3.1. La eleccin de la muestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122


3.2. La eleccin del modo de administracin: encuesta por correo
electrnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
10

ndice

3.3. Diseo del cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124


3.4. ndice de respuesta y representatividad de los resultados obtenidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3.5. Variables de estratificacin independientes . . . . . . . . . . . . . . 128
4. Las entrevistas en profundidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
5. Estadsticas y publicaciones oficiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Captulo V. Resultados generales: la relacin en la Comunidad de
Madrid entre altos cargos con rango de director general y altos
funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
1. Tono . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

1.1. Tono integrador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135


1.2. Indicios de conflictos latentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

2. Ganadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

2.1. La formulacin de polticas: la elaboracin del presupuesto y


la elaboracin de normas y programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
2.2. La ejecucin de polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
2.3. La intermediacin con intereses sociales . . . . . . . . . . . . . . 152
2.4. La generacin y articulacin de ideales polticos . . . . . . . . 156
2.5. Decisin y responsabilidad en la toma de decisiones en la
Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
2.6. Politizacin de la estructura administrativa y burocratizacin
de la poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
3. Modo y estilo de interaccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162





3.1. Vida de aldea en la Comunidad de Madrid? . . . . . . . . . . . 162


3.2. Autoridad y conocimiento experto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
3.3. Autoridad burocratizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
3.4. Urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
3.5. Medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
3.6. Falta de planificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

4. Variable resolucin de conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193


5. Imgenes de una relacin: poltica y tcnica en altos cargos y
altos funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
5.1. Imagen I: se encargan los polticos de las tareas polticas y
los funcionarios de las tcnicas o se solapan en la realidad
estas actividades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
5.2. Imgenes II y IV: qu aportan altos cargos y altos funcionarios cuando trabajan en las mismas tareas? . . . . . . . . . . . . . . 210
6. Variablidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
7. El modelo de relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
11

ndice

Captulo VI. Resultados II: La influencia del puesto ocupado en la


percepcin de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios . 219
1. Subdirectores generales vs jefes de rea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

1.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219


1.2. El papel de subdirectores generales y jefes de rea en la relacin con los altos cargos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

2. Altos cargos funcionarios y no funcionarios. Altos cargos afiliados al PP y altos cargos no afiliados al PP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223

2.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223


2.2. El papel de los altos cargos funcionarios y no funcionarios en
la relacin con los altos funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
2.3. Los altos funcionarios y los altos cargos funcionarios . . . . . . 230

3. Secretarios generales tcnicos vs directores generales y gerentes


de organismos pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

3.1. Comparacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231


3.2. El papel de los secretarios generales tcnicos en la relacin
entre los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
Captulo VII. Influencia de las caractersticas personales en la percepcin de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios . . . . 235
1. Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad
de Madrid (TSAG) vs no miembros de este cuerpo (no TSAG) . . 235
2. Generalistas vs especialistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
3. Derecho vs No derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4. Hombre vs Mujer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
5. Experiencia en otras Administraciones Pblicas . . . . . . . . . . . . . . 249
6. Experiencia en el sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
7. Edad, antigedad en las Administraciones y antigedad en el puesto actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
7.1. Limitaciones estadsticas y precaucin en la interpretacin . . 252
7.2. Caractersticas comunes de las tres variables: caractersticas
personales de los encuestados en sus distintas categoras . . . 253
7.3. Diferencias de opinin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
7.4. El papel de los factores temporales en la relacin entre altos
cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid . . . . 258
8. La influencia de las caratersticas personales en la opinin sobre
las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios . . . . . . . . . . . 258
12

ndice

Captulo VIII. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263


1. La relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de
Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
2. Reflexiones para una reforma de la funcin directiva pblica . . . . 268

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
Anexos

I. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
II. Respuestas al cuestionario: preguntas 1 a 16 . . . . . . . . . . . . . . . . 325
III. Variables de estratificacin independientes . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
IV. Prueba de proporciones (clculos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
V. Cartas de presentacin adjuntas al cuestionario . . . . . . . . . . . . . . 413
VI. Guin de entrevistas en profundidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

13

Probablemente se sabe menos del comportamiento


de los funcionarios y sus jefes polticos que de los cultos
de fertilidad de las tribus prehistricas. Desde luego sabemos
menos de las costumbres y usos de los hombres del Tesoro
britnico que de brujas y sanadores, aunque es cierto
que comparten muchas funciones
Hugh Heclo y Aaron Wildavsky. The private goverment
of public money. Community and policy inside British
politics. London. Macmillan. 1981,
Prlogo a la segunda edicin, p.LXIX

15

CAPTULO I
INTRODUCCIN: LA PREGUNTA
DE INVESTIGACIN Y ESTRUCTURA DE LA TESIS

La relacin entre los polticos y los empleados pblicos constituye una de


las preguntas clsicas de la ciencia poltica y un eslabn esencial para certificar
la validez de alguno de los supuestos que sustentan las democracias representativas occidentales. En nuestros sistemas constitucionales, los ciudadanos eligen
a los gobernantes en base a un programa electoral que estos, una vez investidos,
han de convertir en polticas pblicas que deben ser ejecutadas por los funcionarios y otros empleados pblicos.
Pese a la clara relevancia poltica e incluso constitucional del sometimiento a este esquema de los polticos y los trabajadores de las Administraciones
Pblicas existe un claro dficit de estudios empricos que certifiquen si as
ocurre.
Uno de los objetivos de esta investigacin es colaborar a llenar esta laguna
y complementar algunos trabajos pioneros sobre las elites administrativas espaolas como los magnficos realizados por Baena del Alczar (1999, 2000), Parrado Daz (1996), Jimnez Asensio (1998) y Matas Dalmases (1996, 2001).
Tras la implantacin de la nueva estructura territorial puesta en marcha tras
la promulgacin de la Constitucin espaola de 1978, las Comunidades Autnomas se han convertido en las entidades pblicas que absorben mayor porcentaje del gasto y del empleo pblico. Al igual que el resto de Comunidades Autnomas, la Comunidad Autnoma de Madrid incluye entre sus numerosas
competencias la prestacin, en su mbito territorial, de muchos de los servicios
que afectan de forma ms directa a los ciudadanos: sanidad, educacin, servicios sociales, empleo (Aja Fernndez, 1985, 1999; Muoz Machado, 2007;
Ruiprez Alamillo, 2010).
Pretendemos introducirnos en el seno de la Administracin que los gestiona
y observar cmo intervienen en su funcionamiento aquellos que interceden en
ella a travs de la legitimidad que procede de un nombramiento poltico y aquellos otros seleccionados a travs de un procedimiento meritocrtico, principalmente a travs de sus propias observaciones y palabras.
17

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

1. LA PREGUNTA DE INVESTIGACIN
En esta investigacin, por lo tanto, estudiamos la relacin entre los polticos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid, y nos centramos para ello
en la relacin entre aquellos polticos y funcionarios a ambos lados de la lnea
que separa a dichos grupos en la escala jerrquica: los altos funcionarios
(subdirectores generales y jefes de rea) y los altos cargos con rango de director general (directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos). Por ello, la pregunta exacta a la que se pretende
responder en esta investigacin es: cul es la relacin entre los altos cargos
con rango de director general y los altos funcionarios en la Comunidad de
Madrid?
Desde un punto de vista temporal, el objetivo es describir la situacin en el
momento de la realizacin del trabajo de campo, ao 2008, pero a travs de
distintas fuentes se pretende explicar tambin, en la medida de lo posible, cmo
han evolucionado distintos factores desde el nacimiento en 1983 de la Comunidad de Madrid hasta llegar a la situacin en la que nos encontramos.
Dentro de la pregunta planteada, aunque ambiciosa de por s, se excluyen en
principio cuestiones causales de enorme importancia como son: por qu presenta esas caractersticas la relacin actual entre polticos y empleados pblicos
en la Comunidad de Madrid? y cules son las consecuencias de que las relaciones actuales entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid presenten las caractersticas actuales?
La orientacin de la investigacin es, pues, principalmente descriptiva.
Como dicen Crespo Martnez, Anduiza Perea y Menndez Lago (1999) en
muchos casos, los fenmenos o procesos sobre los que se centra una investigacin son tan complejos o han sido tan poco explorados que solo su descripcin
constituye un proceso ambicioso en s mismo (p.8).
Posiblemente, sabemos demasiado poco de la relacin entre polticos y empleados pblicos, en la Comunidad de Madrid o en cualquier otra Administracin, como para afrontar una investigacin causal. Como decan Heclo y
Wildavsky (1981) en su clsico estudio sobre el Gobierno britnico, probablemente se sabe menos del comportamiento de los funcionarios y sus jefes polticos que de los cultos de fertilidad de las tribus prehistricas (prlogo). Para
poder explicar la relacin entre polticos y funcionarios antes es necesario describirla y que salga de su oscuridad actual: ese es el objetivo esencial de esta
investigacin.
El carcter descriptivo de la investigacin no pone en duda su carcter
cientfico. Existe un amplio acuerdo en la literatura metodolgica en que
aunque explicar relacionar causas y efectos sea el objeto ltimo, describir
resulta determinante en toda explicacin y es una actividad esencial en s
misma. Lo que distingue los estudios cientficos de otros tipos de investiga18

introduccin: la pregunta de investigacin y estructura de la tesis

cin no es el enfrentamiento entre descripcin y explicacin, sino el hecho de


que se hagan inferencias sistemticas segn procedimientos vlidos1 (King
et al., 2000, p.45).
2. ESTRUCTURA DE LA TESIS
Esta tesis se divide en ocho captulos.
En el segundo (el primero es esta introduccin) se delimitan los lmites conceptuales que configuran el estudio. Comenzamos describiendo qu entendemos por polticos y qu entendemos por empleados pblicos y en qu
grupos de ellos centramos nuestro anlisis (los altos funcionarios y los altos
cargos con rango de director general). Tambin se describen los elementos que
se entiende comprende la relacin entre ambos. Para ello, describimos los
distintos modelos que proporcionan herramientas analticas para la diseccin
de esta relacin. Tras el estudio de sus fortalezas y debilidades, adoptamos
nuestro propio modelo, bsicamente integrador de los analizados.
En el captulo III se realiza una revisin bibliogrfica de aquellos trabajos
que se han centrado en el estudio de la relacin entre polticos y empleados pblicos. Utilizando las herramientas mencionadas en el captulo anterior, se intenta traducir estos estudios a una terminologa comn y extraer de ellos las enseanzas para afrontar el anlisis de esta realidad en la Comunidad de Madrid.
El captulo IV se centra en aspectos metodolgicos. Describe las fuentes de
la investigacin y cmo se han utilizado. Estas son principalmente la encuesta
a altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid realizada entre
abril y mayo de 2008 y las entrevistas en profundidad a veintiocho de ellos.
En los captulos V, VI y VII se muestran y discuten los resultados obtenidos.
El captulo V muestra una perspectiva general de la relacin entre altos cargos
y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid, basndonos precisamente en
la percepcin que ambos tienen de esta. El captulo VI incide en las (pequeas)
diferencias de visin que los encuestados tienen en funcin del puesto que ocupan: si son subdirectores generales o jefes de rea en el caso de los funcionarios
o si son secretarios generales tcnicos o titulares de un rgano de gestin (direccin general u organismo autnomo) en el caso de los altos cargos. Para estos ltimos tambin analizamos la posible incidencia de la condicin funcionarial o de la afiliacin al Partido Popular en su visin de la relacin con los altos
funcionarios. De un modo similar, en el captulo VII intentamos discernir hasta
qu punto se percibe de forma distinta la relacin entre altos cargos y altos
funcionarios de la Comunidad de Madrid en funcin de caractersticas personales de los encuestados. Las caractersticas personales utilizadas son el sexo, la
Ver tambin Crespo et al., M, 1999, p.8; Ruiz Olabunaga, 1997, p.14.

19

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

edad, la antigedad en las Administraciones Pblicas y en el puesto actual, la


experiencia en el sector privado y en otras Administraciones distintas a la Comunidad de Madrid, la condicin de licenciado en derecho y la pertenencia al
Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de
Madrid.
En el captulo VIII se presentan las conclusiones extradas de esta investigacin. Pese a su voluntad principalmente descriptiva, terminamos estas conclusiones apuntando cmo la complejidad de la relacin entre los altos cargos y los
altos funcionarios de la Comunidad de Madrid nos muestra distintas circunstancias que no deberan ignorarse a la hora de emprender una ineludible reforma
de la funcin directiva de las Administraciones Pblicas.

20

CAPTULO II
CONCEPTOS

Para poder contestar a la pregunta de investigacin es necesario realizar un


esfuerzo terico y definir los distintos conceptos que la integran2.
1.POLTICOS
Entendemos por polticos a aquellas personas que ocupan puestos y cargos en la Administracin de la Comunidad de Madrid que no estn reservados
para empleados pblicos y que son nombrados por rganos polticos. Ocupan
por lo general, aunque no siempre, posiciones de responsabilidad. Son los siguientes3:
a) Presidente de la Comunidad de Madrid: investido por la Asamblea de
Madrid.
b) Consejeros: ocupan el puesto ms alto de los departamentos de la Comunidad de Madrid, las consejeras. Son nombrados y cesados por el
presidente de la Comunidad de Madrid.
c) Viceconsejeros: son nombrados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid (del que forman parte el presidente y los consejeros).
d) Directores generales: las Consejeras en la Administracin de la Comunidad de Madrid estn divididas en Direcciones Generales, al frente de
los cuales est un director general.
e) Secretarios generales tcnicos: cada una de las Consejeras tiene adems
una secretara general tcnica, con rango jerrquico idntico al de las

2
Sobre el establecimiento y desarrollo de la organizacin administrativa de los sistemas de la
funcin pblica en la Comunidad de Madrid ver Bermejo Cabrero, F. y Villoria Mendieta, M. (2008);
Rodrguez Herrero, V. y Gutirrez Ruiz, M. (2008), Rodrguez Herrero, V. (2008), Gimeno Valledor,
L. (1999), Fernndez Torres, J.R. (1999), Salvador Serna, M. (2005, 2006).
3
Ver la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid
y la Ley 14/1995, de 21 de abril, de Incompatibilidades de Altos Cargos de la Comunidad de Madrid.

21

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Direcciones Generales, que aglutina los servicios centrales de cada una


de ellas (gestin de personal, presupuestaria, recursos).
Los directores generales, los secretarios generales tcnicos y los gerentes de
los Organismos Autnomos son nombrados por el Consejo de Gobierno,
del que forman parte el presidente y los consejeros. A diferencia de la Administracin General del Estado, donde este tipo de puestos ha de ser ocupado por funcionarios, esto no es obligatorio en la Comunidad de Madrid.
f) Gerentes de Entidades Pblicas4: adems de las Direcciones Generales,
de las Consejeras dependen distintos organismos pblicos con distinta
naturaleza jurdica.
Los Organismos Autnomos son los entes pblicos ms importantes en
trminos presupuestarios y de personal. Son rganos de carcter administrativo, sometidos en todo a derecho pblico y cuya nica principal diferencia con las Direcciones Generales es la existencia en su seno de un Consejo
de Administracin con participacin de altos cargos de distintas Consejeras y, en ocasiones, con la representacin (casi siempre minoritaria) de
personas provenientes de fuera de la Comunidad de Madrid (sindicatos,
organizaciones empresariales). Entre los ms relevantes estn el Servicio
Regional de Empleo, el Instituto de la Vivienda de Madrid, Instituto Madrileo de Bienestar Social, Instituto del Menor y la Familia, IMAP

Los directores generales, los secretarios generales tcnicos y los gerentes de


los Organismos Autnomos son nombrados por el Consejo de Gobierno, del que
forman parte el presidente y los consejeros. A diferencia de la Administracin
General del Estado, donde, salvo excepciones, este tipo de puestos ha de ser ocupado por funcionarios, esto no es obligatorio en la Comunidad de Madrid. Todos
ellos tienen idntico rango jerrquico y tienen, como los titulares de las Viceconsejeras, Consejeras y de la Presidencia de la Comunidad Autnoma, la condicin
de alto cargo. Dado que estos dos ltimos unen a su condicin de alto cargo de
la Administracin de la Comunidad de Madrid, la de miembro del Consejo
de Gobierno, la expresin alto cargo se utiliza a veces para referirse a aquellas
figuras cuyas funciones, al no formar parte de este rgano poltico, quedan todas
englobadas en esa condicin: los directores generales, los secretarios generales
tcnicos y los gerentes de los Organismos Autnomos y los viceconsejeros.
g) Otros altos cargos: excepcionalmente, dentro de algunos entes pblicos
existen figuras diferentes de altos cargo y que se encuentran subordinados al gerente de este organismo. Se trata, por ejemplo, de los directores
de rea del IVIMA (Instituto de la Vivienda de Madrid) o del Servicio
Regional de Empleo. Son nombrados por el Consejo de Gobierno y tienen rango de alto cargo, aunque sus retribuciones suelen ser un 20% inferiores a las del resto.

4
Sobre la tipologa completa de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid ver la
Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administracin Institucional de la Comunidad de Madrid.

22

conceptos

Tambin consideramos personal poltico (aunque no altos cargos) a:

h) El personal de alta direccin que dirige, bajo esta modalidad contractual, algunos organismos y empresas pblicas de la Comunidad de Madrid y que son contratados (y despedidos) por el Consejo de Gobierno de
la Comunidad de Madrid. Es, sin embargo, una figura poco utilizada.
i) Los funcionarios eventuales: pese a la denominacin de funcionarios (y a que ocupan puestos con estructura y salario anlogos a los de
los funcionarios) este tipo de personas son nombradas discrecionalmente
por los consejeros para desempear tareas de confianza y/o asesoramiento personal (frecuentemente en sus gabinetes) entre cualquier persona
que cumpla los requisitos de titulacin acadmica del puesto. No son
necesariamente, ni habitualmente, funcionarios. Cesan en su puesto automticamente cuando lo hacen, por cualquier motivo, aquellos que los
han nombrado.
2. EMPLEADOS PBLICOS5
Entendemos por empleados pblicos a todas aquellas personas que trabajan, por cuenta ajena y a cambio de un salario, en la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Estos pueden ser:

a) Funcionarios: estos empleados pblicos estn unidos a la Administracin


por una relacin administrativa, y por lo tanto no les son de aplicacin las normas
laborales. Cada funcionario ocupa un puesto de trabajo que tiene asignado un
nivel de complemento de destino que oscila entre 6 y 30 y que es uno de los
principales determinantes de su salario (el otro es el complemento especfico
que cada puesto de trabajo tiene asignado).
Cada funcionario pertenece a un cuerpo que, en virtud de la titulacin
necesaria para ingresar en l puede ser del grupo A1 (se requiere ttulo de licenciado o ingeniero, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de
destino entre 22 y 30), grupo A2 (se requiere ttulo de diplomado, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 18 y 26), grupo B
(se requiere ttulo de tcnico superior), grupo C1 (se requiere el ttulo de bachiller, ocupan puestos de trabajo con niveles de complemento de destino entre 12
y 22), grupo C2 (se requiere graduado en ESO, ocupan puestos de trabajo con
niveles de complemento de destino entre 12 y 18)6.
5
En lo relativo al rgimen jurdico de los funcionarios ver la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica; la Ley 1/1986, de 10 de abril, de la Funcin Pblica
de la Comunidad de Madrid; Palomar Olmeda (1996), Snchez Morn (1996).
6
En el sistema de clasificacin anterior al Estatuto del Empleado Pblico aprobado por la Ley
7/2007 de 12 de abril, los grupos existentes eran el A (ahora A1), el B (ahora A2), el C (ahora C1), el

23

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Consideramos altos funcionarios a aquellos que ostentan los puestos ms


altos del escalafn funcionarial: subdirectores generales y jefes de rea. Los
subdirectores generales suponen el punto ms alto del escalafn estrictamente
funcionarial. De ellos dependen unidades administrativas inferiores como
reas, Secciones y Negociados. Los jefes de rea dependen prcticamente
siempre jerrquicamente de una Subdireccin General (aunque pueden depender tambin directamente de un alto cargo).
En las relaciones de puestos de trabajo a los subdirectores generales se les
asigna sistemticamente el nivel ms alto (30) y a los jefes de rea el siguiente
(29). Existen tambin funcionarios con niveles 29 y 30 y distintas denominaciones (tcnico de apoyo, asesor) que aunque en algunos casos concretos
puedan tener tanta influencia o ms que los jefes de rea o subdirectores generales no incluimos en nuestro concepto de altos funcionarios por su carcter
inorgnico: de ellos no depende formalmente ninguna unidad administrativa o
funcionario. Su influencia se deriva nicamente del vnculo o cercana que puedan tener con los altos cargos de los que dependan.
A partir del nivel 26 prcticamente todos los puestos en la Comunidad de
Madrid se cubren por el procedimiento de libre designacin (Rodrguez Herrero, 2008): los altos cargos correspondientes eligen libremente al candidato que
prefieren dentro de aquellos candidatos que cumplen los requisitos mnimos
establecidos en la convocatoria (cuerpo, titulacin). Pueden ser cesados tambin libremente por estos altos cargos (lo que ocurre con poca frecuencia). Sin
embargo, el cese de un alto cargo no conlleva el cese de los funcionarios nombrados por el procedimiento de libre designacin, que pueden permanecer de
forma indefinida en su puesto.
b) Personal laboral: son trabajadores vinculados a la Comunidad de Madrid por un contrato laboral y sus condiciones de trabajo y salariales se rigen
por lo establecido en el Estatuto de los Trabajadores y el correspondiente Convenio Colectivo. Aunque an presenta diferencias, el rgimen legal del personal laboral y del funcionario viene convergiendo significativamente en los ltimos aos.
Las Direcciones Generales, las Secretaras Generales Tcnicas y los Organismos Autnomos se organizan en Subdirecciones Generales. Las Subdirecciones, a su vez, se dividen en reas y estas en Servicios, Secciones, Subsecciones y Negociados (Grfico 1)7.
Las relaciones de puestos de trabajo, aprobadas por los consejeros (con
informe favorable de la Consejera de Hacienda) son las que fijan qu puestos
D (ahora C2), y el grupo E (para el que se requera certificado de escolaridad. Tras esta ley pasan a
formar parte de agrupaciones profesionales sin requisito de titulacin).
7
Ver la Orden de 13 de marzo de 2006, de la Consejera de Hacienda, por la que se establecen las
denominaciones de las unidades administrativas inferiores a Subdireccin General.

24

conceptos

Grfico 1
Organigrama Administracin Comunidad de Madrid
Presidencia

Asamblea de Madrid

Consejo de
Gobierno
Presidenta de la
Comunidad
Autnoma
de Madrid

Consejeras

Comisin
preparatoria

Secretaras
Generales
Tcnicas

Asesoras
tcnicas (30)

Consejo
de Gobierno

Viceconsejeras

Gerencias
Organismos
Autnomos

Direcciones
Generales

Consejo de
Gobierno,
preferentemente
entre funcionarios
del grupo A1

Subdirecciones Generales (30)

Tcnicos apoyo
(25 a 29)

reas (29)
Servicios (26)

Libre designacin
entre funcionarios

Secciones (25)
Subsecciones (22)
Negociados (18)
Puestos base
Fuente: Elaboracin propia.

25

Concurso
de mritos
entre funcionarios

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

de trabajo pueden ser ocupados por personal laboral. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido que el rgimen ordinario en las Administraciones Pblicas es el de funcionario8. Las Subdirecciones Generales deben
ser ocupadas, por exigencia legal, por funcionarios, y la prctica totalidad de
Jefaturas de rea (o denominaciones anlogas), estn tambin reservadas en las
relaciones de puesto de trabajo para personal funcionario9.

En una organizacin fuertemente jerarquizada, el punto de encuentro entre


polticos y empleados pblicos se produce, por lo tanto, de forma ordinaria,
entre directores generales y secretarios generales tcnicos por un lado (polticos) y por otro subdirectores generales y jefes de rea (empleados pblicos).

c) El personal estatutario (personal sanitario del Sistema Madrileo de


Salud) tiene un rgimen jurdico intermedio entre el personal funcionario y
laboral.
Los departamentos de la Administracin de la Comunidad de Madrid se
denominan consejeras y estn formados por distintas Direcciones Generales. Todas las consejeras tienen adems una Secretara General Tcnica que
desempea funciones horizontales de control y coordinacin de las Direcciones
Generales en materia presupuestaria, de contratacin, personal, normativa y
logstica. La mayora tienen adscritos tambin Organismos Autnomos cuyo
funcionamiento y estructura, aunque estn fijados por sus respectivas leyes de
creacin, reproducen en casi todos los casos mimticamente lo establecido para
las Direcciones Generales.
3. LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS PBLICOS
Si bien el fenmeno burocrtico ha sido objeto de numerosos estudios de
todo tipo, la relacin entre polticos y empleados pblicos no ha sido estudiada en s misma y de forma emprica hasta hace relativamente poco. Por lo
tanto se careca de un marco conceptual que describiese los distintos elementos y factores analticos en los que se puede descomponer la relacin entre
estos agentes.
En realidad, tenemos que esperar a los aos sesenta, y sobre todo a los setenta, para encontrar estudios sistemticos y empricos que nos faciliten la tarea
de describir con cierta precisin en qu consiste, qu formas puede adoptar e
incluso qu vocabulario puede utilizarse para describir la relacin entre los dos
tipos de agentes. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977, 1981), Aberbach,
Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987), y Rouban (2003) van a acercarse
hasta los propios empleados pblicos y a los polticos para hallar en distintos
Ver la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, de 11 de junio.
Ver el artculo 39 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la
Comunidad de Madrid.
8
9

26

conceptos

pases y sistemas los elementos esenciales de su relacin mutua, y los efectos


de que esta se plasme de una forma o de otra.
Para paliar esa falta de un marco de referencia comn para definir qu elementos configuran la relacin entre polticos y empleados pblicos vamos a utilizar
especialmente los marcos creados por Peters (1987) y por Aberbach, Putnam y
Rockman (1981). Sirvindonos de ellas podremos describir cmo son las relaciones entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid.
3.1. Las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) elaboran cuatro modelos, que ellos
llaman imgenes, que describen las posibles formas en las que se puede plasmar esta relacin. Cada una de las imgenes muestra una expansin progresiva del papel de los funcionarios sobre la anterior, adoptando funciones que se
pensaba que corresponda exclusivamente a los polticos. Estos autores pretenden utilizar estas cuatro interpretaciones de la divisin del trabajo entre polticos y funcionarios para iluminar los rasgos empricos de nuestros datos (p.21).
Ellos diseccionan la relacin entre polticos y empleados pblicos en funcin de su participacin o no en distintas fases relativas a las polticas pblicas:
ejecucin de polticas, elaboracin de polticas, intermediacin con intereses
sociales, generacin y articulacin de ideales polticos.
Segn la Imagen I (poltica frente a Administracin), los polticos son los
que se hacen cargo de las funciones polticas mientras que los funcionarios
realizan las de mera administracin.
Segn la Imagen II (hechos frente a intereses), tanto los polticos como
los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de distinta manera. En las decisiones se pueden distinguir elementos de hecho y otros
valorativos. Los funcionarios se encargaran de los primeros y los funcionarios
de los segundos. En esta divisin del trabajo los funcionarios proporcionan
conocimiento experto y los polticos encuentran su justificacin en la validacin de los juicios de valor (p.7).
Segn la Imagen III (energa frente a equilibrio), tanto los burcratas
como los polticos participan en la elaboracin de polticas. La diferencia reside
en que mientras los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos
de individuos sin organizar, los burcratas median con los intereses organizados y utilizando la esfera institucional (p.9). Para que los burcratas intermedien con intereses sociales es necesario que estn organizados, no coordinan
sectores funcionales y no pueden alterar a quin dirigirse. Los polticos son
apasionados, partidistas, incluso ideologizados, promueven el cambio, la renovacin. Los funcionarios son prudentes, centristas, prcticos y pragmticos:
promueven el compromiso y la estabilidad.
27

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Segn la Imagen IV (el hbrido puro), desaparecen prcticamente los papeles del funcionario y el poltico, producindose en resumen la burocratizacin de la poltica y la politizacin de la burocracia (p.16).
La interrelacin entre las distintas imgenes y variables queda sintetizada en
la tabla 1.
Tabla 1
Imagen I

Imagen II

Imagen III

Imagen IV

Ejecutar
polticas

Burcratas

Burcratas

Burcratas

Burcratas

Formular
polticas

Polticos

Responsabilidad
compartida

Responsabilidad
compartida

Responsabilidad
compartida

Intermediar
con intereses
sociales

Polticos

Polticos

Responsabilidad
compartida

Responsabilidad
compartida

Generar y
articular
ideales
polticos

Polticos

Polticos

Polticos

Responsabilidad
compartida

Fuente: Aberbach, Putnam y Rockman, 1981, p.21.

3.2. Teoras de la complementariedad


Una conceptualizacin parecida (aunque menos formalizada) sobre el modo
de repartir el trabajo entre polticos y empleados pblicos la realizan los autores
de la llamada teora de la complementariedad (Svara, 2001; Demir, 2009).
Estos analizan cmo los polticos y los administradores profesionales interaccionan en distintos mbitos de la actuacin administrativa. As, en el mbito
poltico analizan cmo participan en el liderazgo en las polticas pblicas
(policy leadeship), en la resolucin de conflictos, en la fijacin de objetivos y
reparto de recursos, en el anlisis y en la evaluacin de polticas. En el mbito
administrativo estudian su participacin en la ejecucin de polticas, en la
fijacin de objetivos, en la evaluacin y en la mejora administrativa, en la coordinacin organizacional y en la gestin de personal.

Svara, en funcin del grado de control de los polticos y el grado de autonoma de los funcionarios o administradores en cada uno de estos mbitos, seala
la existencia de cuatro posibles combinaciones en las relaciones entre polticos
y administradores profesionales, en la que solo una es, en su opinin deseable:
la complementariedad de ambos en el conjunto de las tareas y que combina un
alto grado de autonoma por parte de los administradores profesionales con
un alto nivel de control de estos por parte de los cargos polticos electos.
28

conceptos

Tabla 2
Polticos electos (grado control de los Administradores)

Bajo
Administradores
profesionales
(nivel de
independencia)

Alto

Bajo

Dominio poltico

Laissez-faire

Complementariedad

Alto

Valores que refuerzan al otro grupo:


los polticos respetan el compromiso y competencias
de los administradores profesionales y estos estn
comprometidos con la rendicin de cuentas y la
receptividad (responsiveness) a la autoridad poltica.

Autonoma
burocrtica

Fuente: Svara 2001, p.179.

3.3.Elementos que configuran la relacin entre polticos y empleados


pblicos en los trabajos de Peters
Ms elaborados son los modelos de relacin descritos por Peters (1987).
Este entiende que el determinar dentro de qu modelo se desenvuelven las relaciones en una Administracin Pblica concreta es una cuestin emprica. Para
describir empricamente esta relacin la descompone en distintos elementos,
que combinados de distintos modos pueden dar lugar a diferentes modelos de
relacin.
Algunos de estos modos de relacin ya se haban formulado expresamente
y otros elaboran el mismo utilizando conclusiones que el propio Peters (1987)
entiende implcitas en algunos trabajos que l se ha visto obligado a hacer
explcitos y a sintetizar (p.257). Son tipos ideales que iluminan el mundo
real alejndose de l y proporcionando los elementos para compararlos con la
realidad. Pocos de los sistemas reales de Gobierno se ajustan exactamente a
alguno de estos modelos, si es que alguno lo hace. De hecho, todos los sistemas nacionales o subnacionales desarrollan normalmente algn aspecto de
todos los modelos [y] ningn sistema de Gobierno presenta completas todas
las caractersticas de uno de ellos (p.258), pero analizando qu elementos
existen en cada Gobierno, puede analizarse de cul o cules de ellos se encuentra ms cercano.
Como decamos, Peters (ver tabla 3) no solo proporciona la descripcin de
estos modelos, sino que lo estructura en distintas dimensiones que pueden hacerse operativas en un estudio emprico, y cuya presencia o ausencia denota si
nos encontramos frente a uno de ellos.
Las distintas dimensiones en las que se puede descomponer la relacin entre
polticos y empleados pblicos y los modelos a los que dan lugar las distintas
combinaciones de estos elementos quedan sintetizadas en esta tabla:
29

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Tabla 3
Tono

Ganadores

Resolucin
de conflictos

Estilo

Impacto

Formal-legal

Integrador

Polticos

Autoridad

Autoridad

Variable

Vida de aldea

Integrador

Ambos

Negociacin

Mutualidad

Management

Funcional

Integrador

Ambos

Negociacin

Experto

Dominio
del inters
sectorial

Adversario

Adversario

Variables

Poder

Conflicto

Variable

Estado
administrativo

Integrador

Funcionarios

Rendicin

Experto

Estabilidad

Fuente: Peters, 1987, p.256.

Dimensiones de la relacin
Segn Peters (1987), la relacin entre polticos y funcionarios puede descomponerse en las siguientes dimensiones:
a) Tono: el tono de la relacin entre polticos y empleados pblicos de la
Administracin puede ser, en primer lugar, integrador, es decir que
incluye una pauta de integracin en las relaciones de los participantes
(p.266). El tono puede ser, por el contrario, adversario, donde se espera de polticos y funcionarios que desplieguen sospechas mutuas y
encuentren por ello dificultades en su trabajo y tiendan a basarse en
demasiadas duplicaciones, controles y contracontroles (checks and
counterchecks, p.266).
b) Estilo y modo de interaccin: esta dimensin muestra, segn Peters
(1987), el estilo en el que se llevan a cabo las actuaciones polticas
(p.267). Lo decisivo en esta variable es determinar cules son los elementos cuya posesin otorga a los participantes un papel preeminente en
la organizacin: el conocimiento tcnico, las relaciones personales, un
puesto jerrquicamente elevado
Segn Peters (1987), el estilo y modo de interaccin entre polticos y
empleados pblicos puede basarse en:
La autoridad: lo que permite a un miembro de una organizacin obtener
preeminencia, dentro de ella es la posesin de poder formal-legal, el estar
en posiciones que otorgan formalmente distintas prerrogativas.
El conocimiento experto: lo decisivo apunta Peters (1987) sobre los
casos en los que estilo y modo de interaccin adopta esta forma es la
30

conceptos

posesin de conocimiento experto especializado en el rea de que se trate.


Los participantes del modelo funcional lo utilizan para impedir el acceso a terceros extraos a la toma de decisiones en su correspondiente rea
funcional, y en el estado administrativo los funcionarios pueden usarlo
para contrarrestar los poderes legales de sus jefes polticos (p.267).
Reciprocidad: lo que da poder en los sistemas administrativos en los que
predomina este estilo de interaccin es la aceptacin que tanto polticos
como funcionarios realizan de su mutuo estatus de elite y la habilidad de
utilizar ese estatus y los contactos personales y profesionales asociados a
l (p.267). Lo decisivo, por lo tanto, es la posesin de unos resortes objetivos de poder (contactos, relaciones), pero sobre todo de un hecho
subjetivo: el reconocimiento por parte de los miembros de la elite de formar parte de ella.
Dentro de los modelos descritos por Peters el predominio de la reciprocidad es propio del modelo de vida de aldea.
c) Resolucin de conflictos: Peters (1987) define esta dimensin como
el estilo utilizado en la resolucin de conflictos por los participantes en
las redes institucionales de la poltica (p.267). Es decir, se trata de saber qu procedimientos, comportamientos y mecanismos se utilizan
cuando polticos y empleados pblicos no estn de acuerdo entre ellos.
Siguiendo a Peters (1987, p.262), y Baena del Alczar (2000, pp.302 y ss.)
se pueden distinguir dos posibles tipos de conflictos: aquellos que surgen sobre
cules deben ser las decisiones a adoptar sobre las distintas polticas pblicas
competencia de la correspondiente Administracin Pblica, y aquellos que surgen por decisiones que afectan a las retribuciones, condiciones de promocin y
de trabajo de los propios empleados pblicos.
Segn Peters (1987, p.267) los conflictos pueden resolverse a travs de los
siguientes procedimientos:
Autoridad: En el que los conflictos se resuelven a travs de la ley y el
mando jerrquico.
Abdicacin: Los conflictos se resuelven por la aceptacin voluntaria, expresa o tcita, de la voluntad de los empleados pblicos por parte de los
polticos.
Negociacin: Los conflictos se resuelven a travs del dilogo, cediendo
ambas partes en parte de sus pretensiones para lograr un acuerdo. Propia
de los sistemas de aldea y funcional. La integracin de valores en estos
sistemas ayuda a la negociacin.
Poder: Propio de los sistemas adversarios, los conflictos en los que esta
dimensin adopta el valor poder, se resuelven tras el despliegue de polticos y empleados pblicos de los distintos elementos de presin que
disponen en un enfrentamiento expreso o tcito.
31

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

d) 
Ganadores: con esta dimensin, y continuamos siguiendo a Peters
(1987), se trata de determinar quines, polticos o funcionarios, configuran las decisiones quines verdaderamente disean e implementan
las polticas quin gana en el proceso poltico que se desarrolla en el
poder ejecutivo (p.266).
Los valores que puede adoptar la dimensin ganadores oscila entre el
predominio de los polticos o los de los empleados pblicos en cada uno
de ellos y, oscilando entre ambos, un dominio compartido.
e) Impacto: Peters (1987) analiza la capacidad de los sistemas administrativos de producir cambios en las polticas que producen. La realizacin de
estos cambios es un indicio de la capacidad de los polticos de controlar
y dirigir en la direccin que desean las estructuras administrativas ocupadas por personal con un grado de permanencia muy superior al suyo.
Modelos ideales de relacin entre polticos y funcionarios en Peters
En funcin de las principales combinaciones de estos factores, Peters (1987)
describe cinco grandes modelos ideales de relacin entre altos cargos y altos
funcionarios.
a) El modelo formal-legal
Segn este modelo, los funcionarios se limitan a ejecutar las rdenes del
poltico. Incorpora la concepcin Wilsoniana10 de la Administracin. Para Peters (1987) el modelo formal legal es obviamente una caricatura del papel de
los funcionarios y los polticos en el proceso poltico, y esto era ya as incluso
cuando Wilson y Weber lo describieron (p.258). Pero este modelo resulta
importante para Peters (1987) porque existe en las concepciones populares e
incluso de algunos agentes del poder ejecutivo especialmente polticos y es
una ficcin til, que sirve de gua a numerosas reformas administrativas que
pretenden mejorar el control de los polticos sobre los funcionarios (p.259).
b) El modelo de vida de aldea
Este concepto, tomado por Peters de la descripcin que Heclo y Wildavsky
(1981) realizan de la relacin entre los distintos funcionarios del Tesoro britnico pero que l extiende a los polticos. Por lo tanto, cuando la relacin entre
funcionarios y polticos se rige por el modelo de vida de aldea Peters (1987)
entiende que existe una Comunidad formada por polticos y altos funcionarios
que tienen objetivos y valores similares, siendo los ms importantes el mantenimiento del Gobierno y el funcionamiento adecuado de la Administracin.
Sobre Woodrow Wilson, ver el captulo V.1.

10

32

conceptos

Esto es as por la existencia de pautas comunes de socializacin y reclutamiento En este modelo la elite polticoburocrtica se une contra toda influencia exterior (p.259).
Sin embargo, Peters (1987) matiza esta identidad e insiste en destacar las
distintas perspectivas ocupacionales y carreras profesionales de polticos y funcionarios. Insiste sobre todo en las diferencias que implica la muy distinta estabilidad que tienen en sus puestos: El poltico tiene por lo general poco tiempo
en el que conseguir sus objetivos mientras que el funcionario puede que tenga
para ello toda la vida (p.260).

Esta conceptualizacin concluye Peters (1987, p.259), por supuesto, se


ajusta bien a distintas teoras de las elites y crticas marxistas de la sociedad
contempornea en la que una clase privilegiada domina la sociedad y el Estado
en la defensa de sus propios intereses frente al inters comn.
c) El modelo funcional

Este modelo presenta similitudes con el anterior. En la realidad opina


Peters (1987, p.267), ambos modelos se dan muy entrelazados. Pero a diferencia del modelo de vida de aldea las elites que comparten valores y objetivos
no se limitan a los funcionarios y polticos en las cpulas poltico-administrativas, sino que se extienden al conjunto de reas funcionales, e incluyen a los
grupos de presin y al mbito parlamentario (por ejemplo los comits legislativos del congreso americano).

Mientras que en el modelo de aldea el objetivo primordial de las elites polticas y funcionariales es el mantenimiento de la actividad y de la marcha del
sistema administrativo de forma no problemtica y adecuada, en el modelo
funcional los polticos y los funcionarios (y las elites adyacentes que se les
unen) lo hacen con un objetivo sustantivo. Todos ellos estn unidos para defender su sector frente a las elites de otros sectores pblicos. Es contra estos por lo
que se unen, para obtener recursos financieros, personal y un marco regulatorio
adecuado en las luchas presupuestarias y polticas que se plantean en la Administracin.
Este tercer modelo considera Peters (1987) se ajusta mucho a las descripciones del corporativismo o neo-corporativismo europeo y a la literatura de
tringulos de hierro o issue networks en Estados Unidos (p.261).
d) El modelo adversario

Frente a la armona del modelo de la aldea, en este modelo se asume que existe una lucha por el poder entre funcionarios y polticos. El modelo es descrito
con frecuencia como el intento de los polticos de recuperar la organizacin capturada por los altos funcionarios, aunque estos pueden argumentar que sus departamentos estn capturados por extraos que no entienden ni las polticas que se
administran ni el procedimiento en el que esto tiene lugar (Peters, 1987, p.262).
33

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

El conflicto entre polticos y funcionarios puede ser:

Pasivo e inintencionado: el simple hecho de un cambio de Gobierno, especialmente si el otro ha durado un tiempo significativo, puede provocar que
aunque una burocracia no se oponga a los programas del nuevo Gobierno,
la inercia o la persistencia de viejos hbitos, o la creencia de que existen
por parte de los polticos, genere conflictos. Puede que los funcionarios
califiquen estas polticas como inaplicables simplemente porque no se han
hecho antes.
Activo e intencionado. Los conflictos ms frecuentes suelen ser sobre:
a) Las polticas de los distintos departamentos de la organizacin: Peters
(1987) cree que los empleados pblicos tienen sus ideas sobre qu polticas y de qu forma deben ser implementadas. Si las polticas propuestas se alejan mucho de estas ideas puede haber un perodo en el
que los burcratas intentarn retrasar esa poltica en un intento de sobrevivir al poltico que la propone (p.262).
b) Cuestiones referentes a la organizacin: sueldo de los empleados pblicos, presupuestos y estructura de la organizacin, derechos sindicales,
cuestiones disciplinarias o una propuesta de disolucin de la organizacin o de fusin con otras. Segn Peters son estas materias las que con
ms frecuencia desencadenan el conflicto, al estar directamente implicado el inters de los empleados pblicos.
e) El modelo del Estado administrativo

En este modelo, apunta Peters (1987), la toma de decisiones est dominada


totalmente por la burocracia. Los polticos solo adoptan las decisiones formalmente, son meros registradores de polticas (p.265). Los empleados pblicos
dominan toda la maquinaria administrativa, lo que les permite retrasar o desfigurar cualquier poltica a la que se opongan. A veces, los polticos renuncian
voluntariamente y sin lucha a sus prerrogativas. En el modelo adversario, una
oposicin por parte de los polticos que intentan mantener o recuperar posiciones y se enfrentan a los funcionarios en un conflicto que pueden ganar o no,
pero en el Estado administrativo los escalones superiores de los empleados
pblicos han resultado ya vencedores de esta lucha.
Al anlisis de Peters se podra aadir un modelo ms, el Estado partitocrtico. En los distintos modelos que propone, aquel en el que el elemento poltico predomina en mayor medida es el Estado formal-legal, donde los funcionarios se limitan a ejecutar, asptica y fielmente, las rdenes de los polticos,
sin ninguna influencia en la creacin o plasmacin de las polticas pblicas.

Sin embargo, existe una situacin, que nosotros incluimos en nuestro modelo de anlisis (ver captulo II.4.), en la que la prevalencia de los polticos es an
mayor. Se trata de los casos en los que en estos domina la organizacin de tal
forma que toda la Administracin queda subordinada a la consecucin de sus
34

conceptos

objetivos personales o de partido, sin que el funcionariado pueda hacer ms que


sumarse a esta rapia o verse por completo marginado en su carrera profesional
y sus ingresos. Lo denominamos Estado partitocrtico y es anlogo al concepto de dominio poltico elaborado por Svara (2001). Es el estado partitocrtico descrito por Alejandro Nieto (1984, 1996, 2008. Ver captulo III.3.3),
que entronca directamente con el Spoils System de los Estados pre-burocrticos
e incluso de los Estados fallidos.
4. MODELO CONCEPTUAL ELEGIDO
El modelo en imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman (1981) constituy el primer esfuerzo importante para establecer un marco analtico para analizar las relaciones entre polticos y funcionarios en las Administraciones Pblicas. El modelo de Svara (2001) est, como el anterior, centrado principalmente
en las dimensiones de poder y control mutuo, pero su carcter ms abstracto
hace que est menos enfocado al proceso poltico. Es un modelo que necesita
un desarrollo posterior (Demir, 2009), mientras que el de Aberbach, Putnam y
Rockman construyen el suyo desde la diferenciacin clsica entre la formulacin, la ejecucin de polticas y la intermediacin con intereses sociales.
El modelo de Peters (1987) es menos reduccionista y no se limita a situar a
los polticos y a los empleados pblicos en el tablero de un juego de poder y
control. Incluye aspectos integrales de esa relacin como el tono en el que se
desarrolla, el modo y estilo de interaccin y los mecanismos de resolucin de
conflictos. El enfoque de poder, basado en el concepto un tanto tosco de ganadores es menos refinado que en Aberbach, Putnam y Rockman o en Svara,
pero puede complementarse con ellos sin mayores dificultades.
Por lo tanto, el modelo conceptual que utilizamos en esta investigacin para
describir la relacin entre polticos y empleados pblicos (tabla 4) recoge bsicamente el propuesto por Peters (1987) introduciendo las siguientes modificaciones y matices:
a) La dimensin impacto de Peters (1987) nosotros la denominamos variabilidad. Pretendemos subrayar as que el objeto de esta dimensin no
es tanto el estudiar si el tipo de relacin entre polticos y funcionarios
tiene un impacto positivo sobre las polticas que se generen sino ms
bien estudiar si, dada esta relacin, tienden a permanecer estables o a
variar (para bien o para mal).
b) Aadimos una nueva dimensin basada en el modelo de Aberbach, Putnam y Rockman y en el de Svara y otros miembros de la escuela de la
complementariedad: reparto del trabajo tcnico y poltico. Esta dimensin enriquece el modelo de Peters, ms centrado en aspectos personales y organizativos que en las actividades sustantivas que desempean
y en el modo de en que se enfrentan con cada una de ellas.
35

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Tabla 4
Dimensiones

Estilo

Variabilidad

Reparto
trabajo
tcnicopoltico

Tono

Ganadores

Resolucin
de
conflictos

Formal-legal

Integrador

Polticos

Autoridad

Autoridad

Variable

Imagen
I

Vida de aldea

Integrador

Ambos

Negociacin

Mutualidad

Management

Imagen
II

Funcional

Integrador

Ambos

Negociacin

Experto

Dominio
del inters
sectorial

Imagen
III

Adversario

Adversario

Variable

Poder

Conflicto

Variable

Variable

Estado
administrativo

Integrador

Funcionarios

Rendicin

Experto

Estabilidad

Imagen
IV

Estado
partitocrtico

Adversariointegrador

Polticos

Poder

Patronazgo

Variable

Imagen
IV

Modelos
de relacin

Fuente: Elaboracin propia sobre los modelos de Peters, Aberbach, Putnam y Rockman (1981).

c) El anlisis de la dimensin ganadores la realizamos, para enriquecer el


modelo de Peters que no contempla la posibilidad de que existan distintos ganadores en los distintos mbitos de actuacin de la Administracin, a travs de los 4 mbitos propuestos por Aberbach, Putnam y Rock
man (1981)11. De acuerdo con estos autores, el grado de influencia
relativo en el proceso de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas
puede descomponerse en cuatro fases: la formulacin de polticas (procedimiento de eleccin de la cuanta de los recursos, las tcnicas empleadas y los colectivos a los que se dirigen las distintas polticas pblicas),
ejecucin de polticas (decisiones referidas a la aplicacin a cada caso
concreto de las polticas y normas generales aprobadas), generacin y
articulacin de ideales polticos (determinacin de los grandes valores
filosfico-polticos que dominan el conjunto de las polticas de la Administracin), intermediacin con intereses sociales (negociaciones con
asociaciones empresariales, sindicales, vecinales, organizaciones sin
nimo de lucro y cualquier otro tipo de asociaciones que represente intereses que se vean afectados por la actuacin pblica y que entren por ello
en contacto con la Administracin).
11
Existe poca diferencia entre estos mbitos y los propuestos por la Escuela de la complementariedad. Ver Demir (2009).

36

conceptos

Se trata, en definitiva, de averiguar quin determina el contenido de las


decisiones en cada uno de estos mbitos.
d) Como ya apuntbamos anteriormente, junto a los modelos de relacin
propuestos por Peters, proponemos un nuevo modelo. Este est basado
en el Estado partitocrtico descrito por Alejandro Nieto y que est
estrechamente relacionado con el tipo de relacin existente entre cargos electos y empleados pblicos en el Spoil System e incluso con los
estados fallidos.

37

CAPTULO III
LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS
PBLICOS EN LA LITERATURA POLITOLGICA

Alejandro Nieto (1976) describe cmo el rey Federico I de Prusia otorgaba


a sus funcionarios de facto, un trato terrorista: el rigor castrense con que son
tratados los funcionarios corresponde a la altanera mentalidad del monarca,
para quien todos sus servidores son poco menos que intiles, y por descontado
vagos, ladrones, a quienes, aparte de sujetar a la jurisdiccin militar, arremete
con frecuencia de obra y de palabra. Y, al final de su vida, recomienda a su
sucesor que cuando comience a reinar, decrete una rebaja general de sueldos
para demostrar claramente a sus funcionaros la estrecha dependencia que con l
los liga (p.186).
Por su parte, Heclo y Wildavsky (1981), en su estudio sobre la Administracin britnica en los aos 70 describen cmo La observacin de los ministros
es muy intensa en el Gobierno britnicoTodas sus llamadas entrantes o salientes son escuchadas por un miembro de su oficina privada [entre dos o cinco
jvenes funcionarios asignados a su servicio personal] el ministro que desee
mantener una conversacin realmente privada debe utilizar las pocas horas disponibles fuera del trabajo, aunque, por lo visto, los cdigos del Civil Service les
permiten detectar ciertas conversaciones en las que deben colgar (p.132). En
este contexto, un ministro laborista de clase trabajadora se quejaba resignado de
que cada vez que les pregunto a mis funcionarios cmo hacer algo, estos me
entregan un informe que me dice cmo no hacerlo (p.167).
Estas dos citas ilustran hasta qu punto pueden ser diferentes, en distintos
contextos histricos e institucionales, las relaciones entre los Gobiernos soberanos y los empleados pblicos que han de servirlos. La importancia del modo
en que esta relacin tiene lugar es indiscutible en cualquiera de esos mbitos.
Sin embargo, esta relacin no ha sido objeto de una atencin proporcional a
la importancia que tiene e implica. Si bien el fenmeno burocrtico ha sido
objeto de numerosos estudios de todo tipo, la relacin entre polticos y empleados pblicos en las Administraciones Pblicas no ha sido estudiada en s misma
y de forma emprica hasta hace relativamente poco. Dentro de las consideracio39

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

nes generales sobre el problema burocrtico los distintos autores solan tener
una idea preconcebida sobre cmo era y cmo deba ser esa relacin, y en numerosas ocasiones ni siquiera la hacan explcita. Solo en algunos casos la cuestin se estudi con mayor profundidad.
En realidad tenemos que esperar a los aos setenta y ochenta, para encontrar
estudios sistemticos y empricos. Los trabajos de Heclo y Wildavsky (1977,
1981), Aberbach, Putnam y Rockman (1981), Maynz (1987) y Rouban (2003)
van a acercarse hasta los propios empleados pblicos y polticos para hallar en
distintos pases y sistemas los elementos esenciales de esta relacin, y los efectos de que se plasme de una forma o de otra.
Para paliar la falta de un marco de referencia compartido para analizar los
estudios realizados sobre la relacin entre empleados pblicos y polticos, incluso la falta de un vocabulario comn, utilizaremos el marco conceptual descrito ms arriba basado en los trabajos de Peters (1987) y Aberbach, Putnam y
Rockman (1981) para encuadrar las ideas de autores de distintas pocas que
utilizan marcos metodolgicos muy diferentes.
As, intentaremos traducir las opiniones y observaciones de los autores que
estudiaremos (por su influencia o por el alcance emprico de sus trabajos) a un
marco analtico comn que nos facilite su comprensin y comparacin. Intentaremos, en cada uno de ellos, distinguir si su visin sobre la relacin entre
funcionarios y polticos se ajusta o debera ajustarse a alguno de estos modelos
o imgenes.
1.LA SEGUNDA OLA DE LA BUROCRATIZACIN:
WOODROW WILSON
1.1.
La tarda llegada a Estados Unidos de Amrica del fenmeno
burocrtico
Cuando Estados Unidos termin su guerra civil en 1865, el fenmeno burocrtico se encontraba implantado, o en rpidas vas de estarlo, en los pases ms
avanzados de Europa. Se estaban dotando, cada uno con sus peculiaridades, de
sistemas de funcin pblica permanente y profesionalizada, que proporcionaba
una estabilidad a las Administraciones Pblicas ms all de los frecuentes cambios generados por los sistemas liberal-representativos que con mayor o menor
profundidad se iban introduciendo en ellos. Estados Unidos tena un sistema
administrativo muy diferente. La postguerra fue testigo de la continuacin, con
bros renovados, de una expansin demogrfica, territorial, tecnolgica y econmica de un vigor y rapidez con pocos precedentes en la historia. Desde el
punto de vista poltico, este proceso vino acompaado de una fuerte polarizacin partidista entre el partido demcrata, heredero de Andrew Jackson y que
poco a poco se recompone para continuar predominando en los estados del sur
40

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

y los ncleos rurales, y el Partido Republicano, heredero de Lincoln, predominante en los nuevos estados del Oeste y las grandes ciudades del este. Los
puestos, tanto de la Administracin Local como la de los Estados y la federal se
convirtieron en el botn con el que los partidos premiaban a sus bases clientelares cuando conseguan la victoria en unas elecciones. Es el conocido spoils
system (sistema de despojos), que implica una renovacin total de todos los
empleados pblicos con cada cambio de Gobierno12. Como afirmaba Max Weber (1984), estbamos ante la Administracin de tipo diletante por polticos de
presa, que segn el resultado de la eleccin presidencial dejaba fuera a centenares de miles de funcionarios, hasta los carteros, y no conoca al funcionario
profesional de por vida (p.1069).
Este sistema, en eso las fuentes son unnimes, se caracterizaba por la ms
descarnada presencia de la corrupcin y el nepotismo. El propio Max Weber
(1982) entenda que el Spoils System era posible en Amrica porque la juventud de la cultura americana permita soportar una economa de puros diletantes.
Evidentemente, una situacin en la que la Administracin estaba en manos de
300.000 400.000 hombres de partido, sin ms calificaciones para ello que el
haber sido tiles a su propio partido, tena que estar necesariamente plagada de
grandes lacras, y en efecto, la Administracin americana se caracterizaba por
una corrupcin y un despilfarro inigualables, que solo un pas con posibilidades
econmicas todava ilimitadas poda soportar (p.342).
Sin embargo, en la dcada de los setenta, surgi un movimiento de fuerza
creciente que exiga la purificacin de la vida administrativa y la profesionalizacin, al menos relativa del sistema de funcin pblica. Es el movimiento de
la civil service reform (Johnson, 1999, pp.550 y ss.) que encuentra, sin embargo, fuertes resistencias, especialmente entre las estructuras partidistas que controlaban el Congreso y en algunos Estados del Sur que teman el dominio de la
Administracin por una elite de funcionarios nordistas y republicanos.

El asesinato en 1881 del presidente James A. Garfield por el aspirante a un


puesto en la Administracin13 fue aprovechado por los partidarios de la civil
Sobre el origen del sistema espaol de cesantas ver Nieto (2001).
El 2 de julio de 1881, solo cuatro meses despus de su toma de posesin, cuando se diriga a
Elderon, Nueva Jersey, para visitar a su esposa enferma, en la estacin de ferrocarril de Washington
Distrito Ferderal, a Garfield le disparar por la espalda Charles J. Guiteau, un aspirante desengaado a
un puesto pblico con visiones mesinicas. Guiteau se entreg pacficamente a la polica diciendo, soy
un Stalwart (Chester A.), Arthur es ahora el Presidente (Garfield, James A. Encyclopdia Britannica. 2006. Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 <http://www.britannica.com/eb/
article-9036074>.)
Los Stalwarts eran una faccin del partido republicano que se opona a la civil service reform
promovida por el presidente Rutherford B. Hayes y que fracas en su intento de conseguir una tercera
nominacin presidencial para Ulysses S. Grant. Los Stalwarts se disputaron la primaca del partido
republicano en los aos 70 y 80 del siglo XIX con el ala ms liberal de este. Entre los lderes Stalwart
se encontraban Roscoe Conkling de New York y Chester A. Arthur, vicepresidente con James A.
Garfield. (Stalwart. Encyclopdia Britannica. (2006). Encyclopdia Britannica Premium Service.
10 July 2006 <http://www.britannica.com/eb/article-9069381>.)
12
13

41

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

service reform para crear en la opinin pblica un clima casi imparable a favor
de esta reforma (acusando al spoils system de ser el autor, material o intelectual, de
este crimen).
As obtuvieron, en un compromiso, el Pendeltton Act de 1883, que introduca por primera vez el criterio del mrito y de la profesionalizacin en la
Administracin americana. Sin embargo, esta introduccin era todava dbil
ya que afectaba solo a aproximadamente 14.000 de 130.000 empleados, habindose excluido expresamente a los empleados de menor nivel y las oficinas ms pequeas. Se exiga tambin, por exigencia de los Estados del Sur y
del Oeste, que se contratase a los funcionarios en proporcin a la poblacin
de cada Estado.
1.2.
The Study of the administration: el sistema burocrtico europeo
como modelo
En este contexto de incipiente reforma administrativa es en el que Wilson
escribe su famoso artculo The Study of the administration (1887), escrito en
1886, cuando tena 30 aos y ocupaba su primer puesto acadmico permanente. Sobre este artculo, que se ha convertido en uno de los textos clsicos
de la Ciencia de la Administracin, Dwight Waldo (1946) coment que ha
recibido mucha atencin en los ltimos aos porque mucho de lo que contiene parece tan moderno que podra estar escrito ayer. Durante muchos aos
parece que no ejerci mucha influencia, ni siquiera atrajo mucha atencin
(p.26).
Wilson dedic la mayor parte de su larga y prolfica carrera acadmica a
estudiar cules deban ser las relaciones entre el poder legislativo representado
por el Congreso y el Senado, y el poder ejecutivo del Presidente (Wann, A.J.,
1958). Solo en The Study of the administration podemos encontrar generalizaciones sobre el lado administrativo del Gobierno y por lo tanto es ah de donde
podemos extraer su opinin y observaciones sobre la relacin entre funcionarios y polticos
Wilson (1887) parte de un diagnstico compartido con la mayora de sus
contemporneos. La situacin de la Administracin de EE. UU. se haba caracterizado hasta las recientes reformas, y en cierta medida an lo haca, por el
predominio de la corrupcin y la ineficiencia. Opina que en EE. UU. acabamos de empezar a purgar un sistema de funcin pblica que estaba completamente podrido (p.16). El ambiente envenenado de la ciudad donde se enTras el asesinato del presidente James A. Garfield la civil service reform se convirti en uno de
los temas principales de las elecciones legislativas de 1882 (Pendleton Civil Service Act. Encyclopdia Britannica. 2006. Encyclopdia Britannica Premium Service. 10 July 2006 <http://www.
britannica.com/eb/article-9059058>.)

42

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

cuentra el Gobierno nos dice Wilson los secretos amaados (croked) de la


Administracin del Estado, la confusin, sinecurismo y la corrupcin que se
descubre una y otra vez en Washington nos impiden creer que est muy extendida en Estados Unidos ninguna concepcin clara sobre lo que constituye buen
Gobierno (p.10).
En este contexto de mxima politizacin y de prctica inexistencia de una
funcin pblica profesionalizada, no se haba planteado an la relacin entre
los polticos que dirigen una Administracin y los empleados permanentes de
estos rganos: en la Administracin del spoil system todos eran polticos de una
u otra forma. Las relaciones entre los distintos miembros de la Administracin
en cada momento era la propia de las relaciones clientelares y de patronazgo.
Wilson, que como muchos de sus contemporneos americanos sola volver
la vista hacia el Reino Unido cuando propona modificaciones constitucionales,
lo hace sin embargo hacia Francia y sobre todo hacia Alemania cuando trata de
mejorar la situacin de la Administracin estadounidense.
Estos pases, consideraba Wilson, estaban muy adelantados respecto a
EE. UU. en el estudio de la Ciencia de la Administracin, y en la implantacin de un sistema de funcin pblica profesionalizada y meritocrtica. Su
objetivo era, por tanto, imitar a estos pases de la vieja Europa en aquello que
considera ms avanzados: Es el caso de Prusia, donde la Administracin ha
sido objeto de mayor estudio y se ha perfeccionado en mayor grado (p.14).
El estudio de la Administracin no naci en EE. UU., sino en Francia y en
Alemania, y Wilson reconoca, expresamente, que tenemos que americanizarlo (p.13).
Wilson consideraba las Administraciones de estos pases, en realidad acaba
refirindose siempre a la prusiana, como aparatos permanentes, altamente cualificados y eficientes, que contribuan con su trabajo al bienestar general.
La necesidad de implantacin de una funcin pblica profesionalizada es
expresada continua y reiteradamente por Wilson (1887, pp.21-22), con tintes
de exhortacin urgente: debemos preparar mejores funcionarios para nuestro
aparato de Gobierno Una funcin pblica tcnica y sistemticamente educada se ha convertido en algo indispensable en nuestra poca En cualquier
caso, deberamos tener un cuerpo de empleados pblicos intensa y sistemticamente educados, esto se ha convertido en una necesidad operativa.
Era obvio para Wilson que este tipo de propuesta se iba a encontrar con algunas fuertes resistencias, como la ya larga historia de la implantacin de la
civil Service reform demostraba. The Study of the administration era el esfuerzo
que Woodrow Wilson para rebatir las resistencias de carcter terico a la implantacin de una funcin pblica profesionalizada. Para llevar a cabo este ejercicio de defensa terica Wilson va a otorgar una extraordinaria relevancia al
papel que desempean tanto los polticos como los empleados pblicos.
43

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

1.3.
El sistema de funcin pblica profesionalizada
como instrumento tcnico
El primer grupo de crticas que Wilson intenta rebatir son aquellas que insistan en que aquellos pases que toma como referencia (Francia y Alemania) tenan en sus sistemas de gobierno fuertes tendencias autoritarias y que la funcin
pblica profesionalizada iba acompaada necesariamente de esa tendencia, ajena a la tradicin democrtica y republicana de Estados Unidos. Efectivamente,
cuando Wilson escribe su ensayo, Bismarck se encuentra en el punto lgido de
su poder y prestigio, habiendo asegurado que durante dcadas Alemania no se
convirtiera en una monarqua constitucional. Francia era, sin duda, la cuna del
republicanismo, pero tambin lo era del imperialismo autoritario del Directorio, de Napolen y de su sobrino Napolen III.
Para acentuar el argumento de que la adopcin de una funcin pblica profesionalizada no conllevaba ningn riesgo de contagio autoritario, Wilson destaca el carcter instrumental, puramente tcnico de una Administracin Pblica
formada por profesionales especializados, seleccionados y organizados meritocrticamente. Lo caracterstico de esta organizacin, que es totalmente ajena al
sistema poltico en el que se inserta, es su eficiencia tcnica y su obediencia a
la autoridad establecida. Es una mquina imparcial que sirve a su seor, cualquiera que este sea. Es, segn Wilson, un instrumento tcnico que cualquier
sistema poltico con aspiraciones de eficacia debe utilizar, al igual que debe
utilizar la luz elctrica o el telgrafo.
Un sistema democrtico no debe renunciar a un instrumento tcnico del que
se han dotado sistemas autoritarios porque no existe nos dice Wilson (1887,
p.13) sino una regla de buena administracin que es igual para todos los Gobiernos. En lo que se refiere a sus funciones administrativas todos los Gobiernos tienen una igualdad estructural. Ms an: todas aquellas que sean tiles y
eficientes tendrn una estructura parecida Las monarquas y las democracias
difieren en muchos aspectos, pero deben ocuparse en realidad de los mismos
asuntos. Si veo un monrquico irredento gestionando una oficina pblica con
eficacia afirma Wilson (1887, p.25) puedo aprender cmo lo hace sin perder
mi querencia por la Repblica. l puede continuar sirviendo a su rey, que yo
servir al pueblo, pero me gustara servir a mi soberano tan bien como l sirve
al suyo.
1.4.
Polticos y empleados pblicos, poltica y Administracin
La clave del sistema elaborado por Wilson (1887) para favorecer la implantacin en Estados Unidos de un sistema de funcin pblica profesionalizada es
la diferenciacin que realiza sobre las tareas que desempean los polticos electos y los empleados pblicos que les sirven: la diferenciacin entre poltica y
Administracin. Los funcionarios se dedican a tareas no polticas, meramente
44

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

administrativas. El mbito de la Administracin se encuentra fuera del mbito


de la poltica. Los temas administrativos no son polticos. Aunque la poltica
fije las tareas de la Administracin, no debe permitirse que esta manipule las
oficinas de la segunda (p.18). Las primeras se caracterizan por ser la manifestacin de la voluntad del Estado, las segundas por ser su aplicacin.
Wilson (1887) afirma que la Administracin Pblica es la aplicacin sistemtica y detallada de la ley. Toda aplicacin de una ley es un acto de Administracin. La determinacin y subida de impuestos, la ejecucin de un criminal,
el transporte y la entrega del correo, el reclutamiento y equipamiento del ejrcito y la armada son claros actos de Administracin, pero las leyes generales
que determinan que esto se haga estn ms all, y por encima, de la Administracin. Los planes generales de accin gubernativa no son Administracin: la
ejecucin detallada de dichos planes s lo es (p.19).
Wilson (1887) crea que haba de tener presente esta distincin, es decir, el
estudio de la Administracin como el medio de poner nuestra poltica convenientemente en prctica, como medio para convertir lo que es polticamente
democrtico en administrativamente posible (p.22). De modo muy poco proftico, Wilson afirma que, esta distincin entre poltica y Administracin es,
hoy, felizmente demasiado obvia para necesitar discusin (p.14). Al tratarse de
un instrumento tcnico, administrativo, que no afecta a la esfera propiamente
constitucional su introduccin no tena por qu afectar al carcter fuertemente democrtico de Estados Unidos.
1.5.Polticos y funcionarios en la teora constitucional de Wilson
Esta descripcin se ha criticado con frecuencia por su ingenuidad y por servir de coartada tanto a polticos como a funcionarios en un sistema de reparto
de funciones que en realidad otorga a los segundos muchas ms funciones de
las que constitucionalmente le corresponden.
Sin embargo, esta diferenciacin de funciones no quiere decir que Wilson
minimizase el papel de la Administracin. Su intencin es justo la contraria:
realzar el papel de la tarea administrativa y dotar a Estados Unidos de un sistema eficaz de ejecutar las tareas que le son propias. Sus ideas sobre la Administracin y la relacin entre funcionarios y polticos deben enmarcarse en su teora general fijada en obras como Constitucional government o The State (Wann,
A.J., 1958). La idea central de esta teora constitucional se fundaba en la creencia en la necesidad del fortalecimiento del poder presidencial en Estados Unidos, impotente en su opinin ante unas cmaras legislativas todopoderosas, en
las que a travs de un complejo sistema de comits se haba convertido en una
fuente de poder irresistible e irresponsable. Dentro de esa rama ejecutiva prcticamente todas las tareas a realizar tenan, en opinin de Wilson, carcter administrativo, incluso las del propio presidente cuya capacidad de intervencin
45

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

en el proceso legislativo se limitaba a la capacidad de vetar, en determinadas


circunstancias, la accin legislativa de las cmaras.
El plan de Wilson consista en reforzar el poder presidencial y su capacidad
de liderazgo poltico (Longaker, R.P., 1958). Propugnaba realizar este reforzamiento, en primer lugar, mitigando la estricta separacin de poderes diseada
por los redactores de la constitucin americana e introduciendo rasgos del parlamentarismo britnico como la responsabilidad del gabinete ante el Congreso
y la eleccin de sus miembros entre los lderes partidistas en las cmaras. La
segunda va, que recab menos atencin a la hora de redactarse y sin embargo
ha pasado a la posteridad como la principal aportacin terica de Wilson, era
precisamente el reforzar el aparato tcnico a disposicin del presidente a travs
de la creacin de un sistema meritocrtico y jerarquizado, es decir, burocratizado, que llevase a cabo las tareas no polticas, de carcter meramente administrativo14.
La posicin de Wilson (1887), en realidad, no era tan ingenua ni simplista.
Aunque opinaba que la distincin entre poltica y Administracin era clara,
no lo era la distincin entre asuntos administrativos y constitucionales: uno no
puede intentar determinar, dentro de los departamentos de cada Gobierno concreto donde residen asuntos constitucionales y administrativos sin entrar en
consideraciones minuciosas y farragosas. No puede fijarse una lnea que delimite las cuestiones administrativas de las que no lo son sin verse envuelto en
una discusin legal alrededor de conceptos abstractos que adems no suelen
ofrecer respuestas categricas (p.19).
Saba que en realidad la diferenciacin concreta sobre si determinados asuntos tenan carcter poltico o administrativo poda ser enormemente compleja y
abstracta. Pero su preocupacin era ms bien conseguir que aquellas cuestiones
meramente administrativas que deban ser realizadas por empleados pblicos,
no fueran confundidas, como en su opinin ocurra con frecuencia, con otras
de distinta naturaleza: muchas cuestiones administrativas opinaba viajan de
incgnito para mucha gente y se confunden con la gestin poltica o con princi14
En su ltima etapa acadmica, entre 1908 y 1910, antes de convertirse en gobernador del Estado
de Nueva Jersey y solo tres aos antes de acceder a la Presidencia, Wilson modific sus posiciones
respecto al poder presidencial. El fuerte liderazgo ejercido por presidentes como Garfield y Theodore
Roosvelt y el aumento a raz de la guerra hispano cubana de 1898 de la importancia de la poltica internacional (en la que el Presidente tiene asignadas poderosas prerrogativas constitucionales que le
aseguran el liderazgo), parecen convencer a Wilson de que muchas de las reformas propuestas para
asegurar la preeminencia presidencial no son necesarias. Tambin se afirma que no fueron ajenas al
cambio de postura de Wilson sus propias ambiciones presidenciales (que ya eran consideradas como
realistas al alcanzar gran notoriedad su actuacin como rector en la Universidad de Columbia), ya que
no pareca conveniente para un aspirante a la Presidencia afirmar que dicho puesto no dispona de resortes constitucionales para ejercer un liderazgo efectivo. Mantuvo inalterada, sin embargo, su teora
sobre la relacin entre poltica y Administracin, polticos y funcionarios, sobre la que en realidad no
volvi a pronunciarse expresamente despus de redactar en 1886 The Study of the administration.
Ver Wann AJ (1958).

46

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

pios constitucionales (p.19). Lo que l hace es otorgar a esta diferenciacin


un carcter meramente tcnico.
1.6. Los empleados pblicos en un sistema democrtico
Otro de los argumentos de los enemigos de la introduccin de una funcin
pblica profesionalizada a los que Wilson haca frente, era que el nombramiento de funcionarios elegidos meritocrticamente, no por procedimientos electivos, y con carcter permanente, poda dar lugar al nacimiento de una elite cerrada, endogmica y ajena a las demandas reales del poder popular. Wilson no
desconoca que esta es una de las acusaciones que se haca comnmente a la
prestigiosa burocracia prusiana, de la que quera trasplantar a Estados Unidos
solo sus aspectos positivos.
Sin embargo, para l era imposible que este problema se reprodujera en
Estados Unidos dada la naturaleza de sus instituciones polticas y de la fuerza
de su opinin pblica. Las elecciones democrticas, la rigurosa obediencia a las
rdenes de los superiores jerrquicos, la fuerza del congreso y el Senado, de la
opinin pblica expresada a travs de la prensa y las distintas organizaciones
ciudadanas hacan imposible en Estados Unidos el encumbramiento aislacionista de una elite burocrtica.
Su preocupacin era ms bien la contraria: quera asegurarle a la Administracin, y a sus empleados, un margen de actuacin en la que pudiera ejercer
sus conocimientos tcnicos sin sucumbir a estas presiones. S afirma Wilson
(1887, p.14) que para mucha gente bien preparada la existencia de un grupo
de empleados pblicos que ingrese a travs de una educacin sistemtica y especfica y que se integre en una organizacin perfectamente jerrquica y disciplinada contiene elementos que podran llevar tanto a la creacin de una clase
de altos funcionarios, de una entidad semicorporativa con aspiraciones ms
mezquinas y menos ambiciosas que la del emprendedor espritu libre americano, como la adopcin de un oficialismo extremo. Medidas que produzcan dichos extremos deben ser evitadas.
La solucin que propone Wilson (1887) es el mantenimiento de un equilibrio entre el respeto a la opinin pblica y la preeminencia en las situaciones
necesarias del sentido comn las soluciones tcnicas adecuadas ya que, afirmaba, a veces ponemos en peligro nuestro xito por ese error de someterlo todo
a votacin (p.11). El ideal para nosotros es una funcin pblica suficientemente bien preparada y autosuficiente para actuar con vigor e inteligencia y al
mismo tiempo ntimamente ligada al pensamiento popular a travs de las elecciones y el asesoramiento (counsel) pblico suficiente para que encuentre imposible la arbitrariedad y el espritu corporativo (p.22).
Wilson (1887) no define con precisin el sistema de relacin entre polticos
y empleados pblicos que propugna, solo sus lmites. Por una parte, a travs de
47

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

un adecuado control propio del principio de jerarqua: la adhesin sincera y


completa con la poltica del Gobierno al que sirven ser su principal pauta de
conducta. Ello no supondr la creacin de un funcionariado permanente (permanent officials), sino de hombres de Estado cuya responsabilidad ser directa
e inevitable (p.22). Por otro lado, Wilson (1887) insiste en la conveniencia de
que la Administracin Pblica disponga de una amplia discrecionalidad, ya que
la posesin de amplios poderes y de un mbito significativo de responsabilidad son condiciones indispensables para el ejercicio responsable de sus funciones No existe peligro en el poder, sino en su ejercicio irresponsable (pp.2021). Aunque debe estar sometido a su control, la burocracia debe de
diferenciarse del mbito poltico, porque solo puede existir una burocracia
cuando se separa de la vida poltica a los que sirven al estado, a los jefes y a sus
subordinados. Sus pautas y objeto de actuacin, de motivacin y de comportamiento deben de ser estrictamente burocrticos (p.24).
1.7.
Polticos y funcionarios en la presidencia de Woodrow Wilson
En su obra acadmica, Woodrow Wilson se muestra como un decidido partidario de la introduccin de un sistema de funcin pblica profesionalizada. El
poco habitual hecho de que un destacado politlogo accediera l mismo a la
cspide del poder poltico plantea inevitablemente la siguiente pregunta: supuso su nombramiento como presidente de Estados Unidos una aceleracin de
la burocratizacin de la Administracin de Estados Unidos? (Macmahon, AW,
1958).
La Presidencia de Wilson, en el mbito interno, se caracteriz, dentro de la
gran corriente de la progressive America, en el aumento de la intervencin pblica en distintas esferas como la bancaria, la produccin de dinero (creacin de la
Reserva Federal), la normativa antimonopolio, o en la normativa laboral. Su presidencia no supuso, sin embargo, grandes modificaciones en el funcionamiento
administrativo. La Administracin Federal prosigui hasta la I Guerra Mundial,
su crecimiento y su profesionalizacin, sin que el acceso de Woodrow Wilson a
la presidencia supusiera grandes cambios. Mucho ms importante para la aceleracin del proceso de burocratizacin que su nombramiento fue la entrada de
Estados Unidos en la I Guerra Mundial y las amplias tareas asignadas a la Administracin para coordinar el esfuerzo blico (Johnson, 1999, pp.550 y ss.).
Woodrow Wilson mostr durante sus mandatos presidenciales una fuerte
querencia a la delegacin y al respeto a la carrera administrativa a la hora de
realizar sus nombramientos, que no le gustaba que estuvieran condicionados
por presiones polticas. Sin embargo, como poltico prctico, recurri a los
nombramientos polticos siempre que fue necesario, lo que ocurri con cierta
frecuencia en las negociaciones que hubo de emprender con el Congreso y el
Senado. En el modo en el que Wilson ejerci el poder se refleja mejor que en
sus escritos la dificultad de separar Administracin y poltica.
48

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

1.8.Woodrow Wilson y los modelos de relacin entre polticos


y funcionarios
La relacin entre polticos y funcionarios pblicos descrita por Wilson refleja, en principio, la imagen ms acabada de lo que Aberbach, Putnam y Rockman (1981) llamaban Imagen I: los polticos, a travs de las cmaras legislativas, definen las polticas y los empleados pblicos se limitan a ejecutar esos
mandatos15. Wilson es consciente de que la diferenciacin de un mbito puramente mecnico en el que predominen los aspectos tcnicos, en el que los empleados pblicos puedan abstraerse de la lucha poltica, es en realidad indispensable y el origen de toda relacin burocrtica.
Cul era la relacin entre los empleados pblicos y el Presidente, la figura
poltica que encabezaba la Administracin, es un tema que Wilson apenas trata.
Para l, el presidente lideraba el lado administrativo de la ecuacin y no consideraba posible que los empleados pblicos pudieran cuestionar su autoridad. El
carcter fuertemente democrtico de Estados Unidos, la fuerza de su opinin
pblica y el constante efecto purgante de las elecciones impedira la creacin de
una elite burocrtica autoritaria.
Esta diferenciacin del papel de polticos y funcionarios ha sido fuertemente criticada por algunos autores no solo por su ingenuidad, sino por servir de
coartada al dominio y a la irresponsabilidad de los burcratas. Esta pretendida
separacin entre poltica y Administracin afirman como muchos otros Aberbach, Putnam y Rockman (1981) permite a los funcionarios entrar en poltica
sin tener que rendir cuentas por el resultado de sus acciones y sin la interferencia de los polticos que podran exigirles de otro modo la modificacin de esas
polticas La separacin de poltica y Administracin tambin puede resultar
cmoda para los polticos, permitiendo que muchas de las decisiones que es
necesario adoptar en el Gobierno moderno, lo sean por personas que no tendrn
que rendir cuentas ante los ciudadanos de las siguientes elecciones (p.5).
Estas crticas quizs son demasiado severas si se toma en cuenta el contexto histrico y la intencionalidad de Woodrow Wilson a la hora de defender la
separacin entre poltica y Administracin (Lynn Jr., L.E., 2001; Svara, J.H.,
1998). La diferenciacin entre los aspectos administrativos y polticos, por la
que Wilson ha sido tan criticado, puede ser compleja en los mrgenes, pero su
existencia y diferenciacin es en realidad un requisito indispensable para
la existencia de un sistema de funcin pblica profesionalizada. La implantacin de este tipo de organizacin burocrtica era el objetivo de Wilson y a
este subordina sus argumentos, aunque no siempre lo hiciera de forma muy
elaborada. La diferenciacin de un cierto mbito de actuacin separable de
poltica (aunque contaminado y determinado por esta) es en realidad indispensable para la existencia de cualquier organizacin burocrtica. Si no
Ver el captulo I.3 de este trabajo.

15

49

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

existe este mbito no quedara justificada la existencia de profesionales, ni


que permanecieran en la Administracin una serie de personas debido a sus
conocimientos tcnicos y al margen de su adscripcin poltica. Los polticos
deberan monopolizar todos los puestos en las Administraciones Pblicas.
Este es el escenario que se haba dado en Estados Unidos durante muchos
aos, y que en cierta medida an se daba, y sus consecuencias de ineficacia,
corrupcin e inmoralidad son las que Woodrow Wilson intentaba hacer de
saparecer.
En lo que se refiere a los modelos de descripcin elaborados por Peters, se
puede decir que Wilson describe un Estado racional-legal, una Administracin en la que el poder decisorio es, en lo esencial, poltico, porque son las cmaras legislativas a las que fijan la voluntad del Estado y la Administracin se
limita a ejecutar esta voluntad16. Wilson realza la importancia tcnica del trabajo de unos empleados pblicos permanentes y eficientes, pero no les asigna un
poder decisorio propio, sino delegado. El tono de la relacin entre funcionarios y polticos que permanece implcito en su trabajo viene dominado por la
armona, la austeridad y un fuerte sentido de la jerarqua. Parece pensar en un
trasplante a Washington de un idealizado funcionario prusiano serio, eficiente
y austero que sirve con eficiencia a la monarqua.
El estilo que domina la relacin entre polticos y funcionarios es una combinacin de la autoridad poltica democrtica esculpida por un conocimiento
tcnico burocrtico eficaz y realista. El resultado es una combinacin perfecta
de vitalidad democrtica y orden burocrtico. La relacin que en realidad le
preocupaba a Woodrow Wilson no era la existente entre polticos y funcionarios, sino la que preside su obra acadmica: la invasin de las competencias
administrativas del presidente por parte del congreso. El nico conflicto que
realmente plantea es un conflicto entre actores polticos.
2.POLTICOS Y FUNCIONARIOS EN LA TEORA BUROCRTICA
DE MAX WEBER
2.1.
Complejidad, contradiccin y ambivalencia sobre la relacin
entre polticos y funcionarios en la teora burocrtica de Weber
Los trabajos de Weber suponen un punto de referencia en numerosas disciplinas, y desde luego lo son en lo relativo al estudio de la Administracin Pblica y en lo que se refiere a la relacin entre polticos y funcionarios. Son bien
conocidas sus ideas sobre cmo la burocracia moderna ha superado formas
anteriores de dominacin basadas en el carisma personal o en relaciones feudales de servidumbre (Abelln, 2004; Breitner, 1996; Beetham, 1979).
Ver captulo I.4 de este trabajo.

16

50

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

La burocracia moderna, basada en centralizacin, la racionalizacin y la


especializacin se ha convertido en un sistema de dominacin cuya eficacia
le ha llevado y le llevar a imponerse en los distintos mbitos pblicos y privados. En la Administracin Pblica es, desde luego, uno de los lugares donde, al darse ciertas condiciones (economa monetaria que permite el pago de
salarios a los funcionarios, sociedad de masas) la burocracia moderna,
de forma inevitable, se impone con las caractersticas que son inherentes (jerarqua, especializacin, organizacin en expedientes) y que aseguran su
superioridad tcnica.
Frente a otros autores, que como hemos visto obvian la cuestin, Weber
otorga un papel central en su teora burocrtica a la relacin entre funcionarios
y polticos. Algunos estudiosos de su obra interpretan que existen elementos
contradictorios entre Economa y Sociedad (1984) y sus escritos polticos
sobre temas de actualidad (Weber, 1982). As, por ejemplo, Beetham (1979)
opina que merece ser destacadoque los diferentes aspectos de la teora weberiana de la sociedad se modifican unos a otros. En particular, los escritos
polticos de este autor implican una modificacin de la concepcin de la burocracia expuesta en Economa y Sociedad. En esta, la elaboracin de un modelo
o tipo ideal de la burocracia ocupa un lugar importante, en el sentido de que
para que un sistema de Administracin pueda ser considerado burocrtico es
necesario que cumpla determinados criterios, incluido sus antecedentes y consecuencias tpicos. Los escritos polticos muestran que, en realidad, la burocracia no satisface tales criterios. Tiene tendencia a sobrepasar su funcin administrativa. El funcionario no acta completamente sine ira et estudio, sino que sus
puntos de vista son influenciados por los perjuicios de su clase social. Adems,
estas desviaciones respecto al tipo ideal no son accidentales sino sistemticas.
La burocracia no es meramente un instrumento tcnico; es tambin una fuerza
social con intereses y valores propios (p.102). En Economa y Sociedad insiste Beetham (1979) Weber trata de la superioridad de la burocracia como
instrumento de dominacin para llevar a cabo con xito las complejas tareas
administrativas; en sus escritos polticos, la burocracia es considerada, en cambio, con respecto a su tendencia a constituirse en una fuerza poltica y social
independiente (p.112).
Somos, con otros autores (ver, entre otros, Abelln, J., 1976; Nieto, A.,
1976) de la opinin de que no existe en realidad esa contradiccin. Lo que
realmente ocurre es que Weber tiene una opinin ambivalente y compleja
sobre el papel de la burocracia y los polticos en la vida poltica y social. En
Economa y Sociedad (1984) trata todos los aspectos de la relacin entre polticos y funcionarios, aunque parece hacer ms nfasis en el surgimiento e
inevitabilidad de la burocracia moderna como consecuencia de su superioridad tcnica. Parece insistir menos en los problemas generados por esta nueva
estructura, en los que se centran sus escritos polticos, y adems lo hace de
una manera un poco desordenada. No se debe olvidar que Economa y Sociedad es una obra inacabada.
51

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Esas aparentes contradicciones desaparecen, sin embargo, si se tiene en


cuenta qu tipo de Administracin es la que Weber propugna (y qu tipo de
relacin entre funcionarios y polticos), y qu dos tipos de teoras, muy distintas
entre s pero todas pujantes en el momento histrico en el que escribe, intenta
contradecir: el autoritarismo prusiano y la democracia directa propugnada por
socialistas y demcratas radicales de izquierdas. La relacin entre polticos y
funcionarios ocupa un lugar central en el modo de rebatirlas.
2.2. Caractersticas de la burocracia segn Max Weber
Para comprender cmo entiende Weber las relaciones entre polticos y funcionarios, y cmo rebate las posturas contrarias, es necesario en primer lugar
entender las caractersticas que en su opinin son consustanciales a la burocracia en la que se integran.

Weber otorga a la burocracia moderna una serie de caractersticas que entiende generalizables, cuando se dan algunas condiciones bsicas socio-econmicas,
a distintos contextos histricos y geogrficos. Sin embargo, es necesario tener en
cuenta que cuando Weber habla de la burocracia suele tener en mente a la burocracia prusiana, tanto cuando se refiere expresamente a ella (como ocurre en la
mayora de sus escritos polticos) como cuando no (como suele ocurrir en Economa y Sociedad). La burocracia prusiana adquira en los distintos mbitos una
significacin universal, ya que se haba convertido en el ejemplo ms evolucionado de un tipo general que exista en otros pases, y hacia el que estos se dirigan.
a) Conocimiento tcnico especializado y eficacia de la Administracin:
su inevitabilidad

La burocracia moderna se caracterizaba, en primer lugar, por integrar en su


seno a un nmero importante de empleados asalariados intensamente cualificados educativamente y crecientemente especializados en alguno de los mltiples
mbitos en los que ha de desenvolverse la Administracin. Afirma Weber (1984)
que el funcionario antiguo era un puro emprico, lo mismo que el artesano del
pasado. El moderno, en cambio, tiene cada da de forma cada vez ms inevitable mayor preparacin profesional y especializacin en concordancia con la
especial tcnica racional de la vida moderna. Todas las burocracias de la tierra
siguen el mismo camino (p.1073). Su trabajo coordinado a travs de un sistema fuertemente centralizado permite obtener el mximo rendimiento a su tarea
porque la burocratizacin ofrece el ptimo de posibilidad para la realizacin
del principio de divisin del trabajo en la Administracin segn puntos de vista
objetivos, distribuyendo los trabajos especiales entre funcionarios especializados y que se van adiestrando en la prctica constante (p.732).
Esta eficacia de la burocracia va a ser el principal elemento que determine,
segn Weber, su inevitabilidad histrica, lo que tendr una importancia decisiva para Weber a la hora de valorar cul debe de ser la relacin entre polticos y
52

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

funcionarios. La burocracia nos dice Weber (1984, p.1072) se caracteriza


frente a otros vehculos histricos del orden de vida racional moderno por su
inevitabilidad mucho mayor el futuro es de la burocratizacin.
b) Ethos moral
Los funcionarios que se integran en la burocracia tienen una fuerte tica
profesional. Esta tiene aspectos positivos: objetividad, disciplina y jerarqua.
As, Weber (1982) cree que el funcionariado moderno se va convirtiendo en
un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante
una larga preparacin y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor
supremo es la integridad. Sin este funcionario se cernira sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupcin y una incompetencia generalizada, e incluso se
veran amenazadas las realizaciones tcnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economa aumenta continuamente y aumentar gracias a la creciente socializacin (p.320).
Efectivamente, el impulso tico del funcionario moderno permite limitar la
corrupcin que va implcita en un sistema de partidos que se disputan el poder
en la escena electoral porque, en su opinin, estos desean cubrir el mximo de
puestos posibles a travs de sus redes clientelares: toda lucha entre partidos
persigue no solo un fin objetivo sino que tambin y ante todo el control sobre la
distribucin de cargos17. Los partidos sienten ms una reduccin de su participacin en los cargos que una accin dirigida contra sus propios fines objetivos (Weber, 1982, p.319). La tica del funcionario introduce objetividad,
profesionalidad y lealtad al Estado en el funcionamiento administrativo.
Pero esta tica profesional tiene tambin aspectos que Weber considera negativos, como son el secretismo, la creencia excesiva en su superioridad, casi
infalibilidad, y el desprecio general a los polticos profesionales a los que desdeaba como aficionados y oportunistas. Consideraban al Parlamento como
una reunin parlera de individuos fatuos. Con respecto a los cuales los empleados se sentan muy superiores, a causa del mando que ejercan en su negociado (citado en Beetham, 1979, p.114).
c) Obediencia jerrquica y carcter tcnico
Un elemento que se integra en ese ethos profesional funcionarial del que
habla Weber es el del respeto al principio jerrquico. Este elemento no es, sin
17
Weber considera como un caso tpico (y extremo) de clientelismo el rgimen espaol de la
restauracin. Hasta hace poco en Espaa se alternaban los dos grandes partidos, mediante elecciones fabricadas desde el poder y siguiendo un turno convencionalmente establecido para proveer con
cargos a sus respectivos seguidores. Cita tambin el transfondo clientelar que tiene la lucha entre
particularistas y centralistas en Alemania, el Spoils System americano, las elecciones y revoluciones
de las antiguas colonias espaolas, o el reparto pacfico de los cargos entre los partidos polticos en
funcin de los votos, o cuando se produce un cambio de prefectos en Francia (Weber, 1982, p.319).

53

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

embargo, un principio ms, sino la base sobre la que se sostiene todo el sistema.
El funcionario cree Weber (1982) se honra con su capacidad de ejecutar
precisa y concienzudamente, como si respondiera a sus propias convicciones,
una orden de la autoridad superior que a l le parece falsa pero en la cual, pese
a sus observaciones, insiste la autoridad, sobre la cual naturalmente el funcionario descarga toda la responsabilidad. Sin esta negacin de s mismo y esta
disciplina tica en el ms alto sentido de la palabra, se hundira toda la maquinaria de la Administracin (pp.327-328).
En los distintos escritos de Weber se parte de la superioridad tcnica de la
burocracia moderna y, por lo tanto, su inevitabilidad. Insiste en que el respeto a
la jerarqua es uno de los elementos principales, seguramente el principal, para
su existencia, ya que permite su permanencia y la conservacin de sus conocimientos y virtudes profesionales cuando se produce un cambio en los detentadores del poder poltico. Los expedientes, por un lado opina Weber (1984,
742) y la disciplina burocrtica, por otro, es decir, la sumisin de los funcionarios a la obediencia rigurosa dentro de su labor habitual, constituyen cada da
ms dentro de las esferas pblicas y privadas el fundamento de la organizacin Por otro lado, el carcter inevitablemente objetivo de aparato ya existente, en unin de su caracterstica impersonalidad, hace que en oposicin a las
organizaciones feudales basadas en la devocin personal se halle dispuesto a
trabajar para todo el que sepa apoderarse de l. El sistema burocrtico racionalmente ordenado sigue funcionando cuando el enemigo ocupa el territorio y se
apodera de los puestos superiores, pues los habitantes, y sobre todo el mismo
enemigo, tienen inters vital en que as ocurra.
Esa obediencia y ese respeto al principio jerrquico se obtienen del funcionario no solo por estar dentro de su sistema de valores. En la burocracia moderna se ha convertido en una exigencia de subsistencia para su grupo social, que
no tiene otro medio de vida. Por ello, Weber (1982) cree que: naturalmente, el
cuadro administrativo que representa externamente a la empresa de representacin poltica, como a cualquier otra empresa, no est vinculado con el detentador del poder por esas ideas de legitimidad que hablbamos antes, sino por dos
medios que afectan directamente al inters personal: el salario y el honor. El
feudo de los vasallos, las prebendas de los funcionarios patrimoniales y el sueldo de los actuales funcionarios, por una parte, y por otra los privilegios del caballero y el honor del funcionario, constituyen el premio del cuadro administrativo y el fundamento ltimo y decisivo de su solidaridad con el poder (p.312).
En la burocracia moderna profesionalizada Weber (1984) comprenda que
solo los funcionarios pertenecientes a las clases poseedoras pueden en determinadas circunstancias arriesgarse a perder el cargo (p.746).
Estrechamente relacionado con este nfasis de Weber en la importancia de
la jerarqua dentro de la organizacin burocrtica moderna se encuentra su insistencia en el carcter tcnico de esta. La burocracia moderna es un instrumen54

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

to tcnico que en virtud del principio jerrquico puede ser utilizado, en realidad, por quien se apodere de su cspide.

Con esto, y como veremos, Weber no pretenda decir que la burocracia fuera una maquinaria perfecta. Nadie mejor que l supo analizar sus defectos e
inconvenientes. Pero, como dice Beetham (1979), la mayor parte de los comentaristas de Weber mantienen firmemente que lo fundamental de esta concepcin era la superioridad tcnica, dejando de tener en cuenta lo que constitua
la diferencia entre el punto de vista conservador: la insistencia de este autor de
que la burocracia era solamente y nada ms que un instrumento tcnico
(p.97). Weber pretenda eliminar la idea, firmemente implantada en amplios
sectores alemanes (y que era uno de los puntos centrales del conservadurismo
anti-liberal), de que el funcionariado era un sector social adherido al Estado por
vnculos casi de derecho divino y dotado tambin de una capacidad innata de
detectar y aplicar el inters general. Quera insistir en que la burocracia se rega
por instrumentos tcnicos que podan, y de hecho lo eran en pases constitucionales, empleados por aquellos que propugnaban distintas tendencias polticas.
En la teora de Max Weber afirma Beetham (1979, p.98) aparece claramente la intencin de hacer desaparecer el halo sagrado de la burocracia.
d) La burocracia como grupo social y su bsqueda del poder

Aunque Weber consideraba que la burocracia moderna era un instrumento


eminentemente tcnico (y era su superioridad tcnica la que estableca su inevitabilidad) no consideraba que los funcionarios fueran una pieza neutra dentro
de ese engranaje. Weber perciba al funcionariado, y en esto reside parte de la
ambivalencia con la que observa el fenmeno burocrtico, como un grupo social diferenciado. Afirma Beetham (1979) que aunque en teora se trataba solamente de organizaciones impersonales formaban, en realidad, un grupo separado del Estado, con sus intereses, valores y fundamentos de poder propios y
especiales. Sus intereses particulares consistan en el mantenimiento y extensin de sus posiciones y del poder administrativo (p.113).

Weber rechaza con vigor la idea de que se trata de un grupo situado por encima de las luchas polticas y sociales de su tiempo y por ello especialmente dotado
para aprehender el inters general ms all de los faccionalismos particularistas.
Ms all de su extraccin social en Alemania (casi exclusivamente procedente de grupos socialmente conservadores, cuyos intereses apoyaban) Weber detecta una ley universal dentro de las organizaciones burocrticas, y que no cambia esencialmente con la emergencia de la burocracia moderna: los altos
funcionarios intentan ocupar crecientes esferas de poder. Esta es una ley que
Weber considera inalterada y que no cambia en s misma dentro de la burocracia
moderna. Lo que la burocracia moderna y los regmenes liberales van a proporcionar son mecanismos que posibiliten controlar esa tendencia, no eliminarla.
Los funcionarios, en las civilizaciones antiguas burocratizadas (como Roma
o Egipto), en Oriente (la dinasta Ming) y en cualquier otra forma de organiza55

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

cin burocrtica, incluida la burocracia moderna, intentan obtener cuotas de


poder y defender sus intereses profesionales y econmicos a travs de las mismas tcticas. Todas ellas estn centradas en su superior conocimiento tcnico
respecto a sus superiores polticos, meros diletantes frente a la complejidad de
los asuntos que los funcionarios dominaban como especialistas.
El secretismo en la utilizacin de esta informacin, para evitar perder el
monopolio de su uso, es uno de los principales instrumentos de esa estrategia
de poder. As, Weber (1984, 755) describe entre muchos otros ejemplos histricos como los funcionarios de la hacienda del Sha de Persia convirtieron su
ciencia financiera en doctrina esotrica y se sirvieron de la escritura secreta o
como la burocracia de la iglesia luterana prohiba a sus prrocos hacer pblicas
las instrucciones que les remitan. Toda burocracia opina Weber (1984,
p.744) intenta incrementar esa superioridad del saber profesional por medio
del secreto de sus conocimientos e intenciones. El Gobierno burocrtico es, por
su misma tendencia, un Gobierno que excluye la publicidad. La burocracia
oculta en la medida de lo posible su saber y actividad frente a la crtica.
La ocupacin directa por parte de funcionarios de puestos polticos es otra
de las tcnicas utilizadas en su estrategia de poder. As, Weber (1982) describe
que el corolario de la inmensa importancia que en Alemania tena el funcionario especializado era la aspiracin de dicho funcionariado a ocupar no solo los
cargos de funcionario sino tambin los de ministro. Ha sido precisamente en el
Landstag bvaro donde se ha dicho hace unos aos, al discutir sobre la introduccin del sistema parlamentario, que si los puestos de ministro haban de ser
ocupados por parlamentarios, ya no habra personas capaces que quisieran
ser funcionarios (p.345).
Por todo ello opina Weber (1984) que El podero alcanzado por una burocracia bien desarrollada es siempre muy grande, y en circunstancias normales
considerable (p.744).
Es importante remarcar que estas tendencias funcionariales a la adquisicin
de poder no atentan ni contra el carcter tcnico del aparato burocrtico ni el
respeto funcionarial al principio de jerarqua. Incluso cuando los funcionarios
consiguen su objetivo de dominio de la organizacin burocrtica no lo hacen
oponindose al principio de jerarqua sino valindose de l. Weber dice que la
burocracia es una maquinaria eficiente, pero no que sea una mquina perfecta.
En esa mquina los engranajes tienden a querer controlar ellos mismos el mando. Esta tendencia es fuerte, pero no irrefrenable, y como veremos gran parte de
la teora burocrtica de Weber se dedica a analizar cmo hacerlo.
e) Incompetencia para desempear tareas polticas: el Gobierno puro de la
burocracia
Para Weber, sin embargo, el principal problema de la maquinaria burocrtica
no era la querencia de los funcionarios a perseguir el poder poltico. Ni siquiera
56

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

que dispusieran de cualidades inherentes para conseguirlo. El principal problema era su absoluta incompetencia a la hora de ejercerlo cuando lo obtienen.
Los funcionarios, por su formacin y ethos profesional, tendan a comportarse en los puestos polticos de forma rgida y rutinaria, aplicando las normas
y los principios sin tener en cuenta la dimensin poltica de los problemas y sin
asumir la responsabilidad de sus decisiones. Segn Weber los funcionaros no
estaban preparados para desempear puestos polticos porque la burocracia estaba formada por hombres que necesitaban orden y solamente orden, que
estn adaptados a l tan completamente que la inquietud y la pusilanimidad les
domina si este orden desaparece y se encuentran completamente perdidos si se
les separa de l (citado en Beetham, 1979, p.130).
Weber consideraba tan extraordinariamente perjudicial que los funcionarios
ocupasen puestos polticos que distingua aquellos pases en los que exista un
Gobierno de la burocracia, en realidad todos en los que se ha implantado
un sistema burocrtico moderno, y en el que por lo tanto los funcionarios regulan actividades cotidianas, y el Gobierno de la Burocracia puro, que tiene
lugar cuando la burocracia ocupa puestos de mando en el estado, ya sea formalmente, o informalmente, por debilidad de los dirigentes polticos, los funcionarios asumen realmente los importantes cometidos polticos de aquellos. (Citado en Beetham, 1979, p.119).
Consideraba a Rusia y Prusia como casos de estos Gobiernos puros de la
burocracia. En el caso de Alemania, consideraba que tena un sistema poltico
inadecuado que promocionaba hombres que tenan mentalidad de funcionarios a puestos en los que era necesaria una responsabilidad poltica independiente. (Citado en Beetham, 1979, p.125).
Weber (1982) describe la diferencia de enfoque al problema de los obreros
en huelga durante la I Guerra Mundial en Inglaterra y en Alemania. En Alemania, como las normas establecan la prohibicin de las huelgas en las industrias
estratgicas los funcionarios que ocupaban puestos polticos actuaron como tales y aplicaron lo establecido de forma rgida y autoritaria. Esta es la reaccin
tpica de un Gobierno puro de la burocracia. Inglaterra, sin embargo, aunque
estaba dotada de un Gobierno burocrtico (es decir, estaba dotada de una
estructura centralizada y jerrquica de funcionarios especializados seleccionados meritocrticamente) no era un Gobierno puro de la democracia, ya que
los puestos de Ministros no estaban ocupados por funcionarios, sino por polticos que entraban en el gabinete por su peso en el partido gobernante y en su
grupo parlamentario. En Inglaterra estos polticos adoptaron un enfoque flexible y negociador ante los trabajadores en huelga, persiguiendo la obtencin del
objetivo poltico prioritario: la obtencin de la colaboracin de los trabajadores
en el esfuerzo productivo necesario para el esfuerzo blico.
Beetham (1979) apunta que lo que caracterizaba, segn Weber, el sistema
burocrtico alemn era precisamente esta incapacidad para considerar de forma
57

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

diferente los problemas o situaciones administrativos y los polticos, la tendencia de sus funcionarios a definir el problema en trminos burocrticos y reaccionar enunciando normas de forma autoritaria (p.122).
f) La ambivalencia de la burocracia
El carcter ambivalente de la burocracia segn Weber consista en que, por
un lado, su eficacia y el resto de sus caractersticas tcnicas la convertan en
imprescindible para ejecutar algunas de las tareas complejas que las sociedades
modernas exigan. Pero por otro, tenda a extralimitarse en sus funciones, no
confinndose al mbito administrativo e inmiscuyndose en el poltico, desempeando esas funciones adems con singular incompetencia.
Por ello, el problema poltico fundamental planteado por la burocracia era
el de conseguir que esta se limitase a sus funciones propias mantener la burocracia sujeta a control poltico (Beetham, 1979, p.126).
A esto se debe que gran parte de su teora de la burocracia (y de la democracia, como veremos) est dedicada a explicar cmo puede evitarse que el Gobierno de la burocracia se convierta en Gobierno puro de la burocracia. Es
decir, cmo conseguir que la burocracia est limitada al mbito que le es propio, y dirigida por polticos con las caractersticas necesarias para llevar a cabo
esta tarea.
2.3.
La poltica como alternativa: medidas contra el dominio
de la burocracia
Por todo ello, el problema fundamental que intenta resolver Weber es el de
cmo limitar la burocracia a la realizacin de tareas administrativas. Y esto no se
realizaba operando sobre la burocracia, que parece tratar como una potente mquina que no es posible cambiar, pero s controlar: un potente caballo que tiende
a desbocarse pero que un jinete hbil y decidido puede conducir a donde quiere.
El nfasis de Weber se encuentra, por lo tanto, en cules deben de ser las
caractersticas personales de los polticos para limitar a la Administracin al
mbito en el que es eficaz y cul debe ser el marco institucional que permita y
aliente que precisamente ese tipo de personas acceda a los puestos polticos. Se
trata, como dice Abelln, de establecer a la poltica como alternativa.
a) Los polticos: pasin, conocimiento y lucha
En diversos escritos Weber puso de manifiesto que crea que la nica forma
de asegurar la democracia en una sociedad de masas era elegir por medios democrticos a un jefe poltico que la dirigiera porque el sistema burocrtico poda
ser controlado desde arriba por un poltico elegido democrticamente, pero no
poda ser reemplazado por una eleccin desde abajo (Beetham, 1979, 110).
58

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

Weber describe cules son las caractersticas personales que deban atesorar
esos polticos para llevar a cabo adecuadamente las distintas tareas que le competen, siendo el control de la burocracia una de las ms importantes. En La
Poltica como Vocacin, conferencia pronunciada en la Universidad de Munich
a invitacin de la Asociacin Libre de Estudiantes de Munich, durante el invierno revolucionario de 1919, Weber realiza un estudio sistemtico de esta cuestin. Weber (1982, p.349) afirma que puede decirse que son tres las cuali
dades decisivamente importantes para el poltico: pasin, sentido de la
responsabilidad y mesura. Pasin al servicio de una causa, responsabilidad
para con esta causa y mesura, capacidad para dejar que la realidad acte sobre
uno sin perder el recogimiento y la tranquilidad, es decir para guardar la distancia con los hombres y con las cosas.
La ampliacin de las leyes sobre el sufragio y el nacimiento de las grandes
campaas y de la democracia de masas hacen que Weber (1982) aprecie tambin especialmente la capacidad del lder poltico de conectar con el elemento
popular. As, entiende que desde la aparicin del estado constitucional y ms
completamente desde la instauracin de la democracia, el demagogo es la
tpica figura del jefe poltico en occidente (p.328). Weber no utiliza aqu el
trmino demagogo en sentido peyorativo, sino que considera que son tales
aquellos grandes lderes polticos que como Pericles, Gladstone o Chamberlein
son capaces de entablar una situacin de comunicacin y confianza con los
elementos populares de los sistemas democrticos manteniendo su autoexigencia de responsabilidad.
Weber apunta distintos mecanismos que pueden ayudar a que este tipo de
personas pueda acceder a estas responsabilidades. El parlamentarismo, el sufragio universal pleno, el establecimiento de Gobiernos de gabinete responsables
ante el Parlamento. Weber, y en esto coincida con Wilson, crea que las democracias constitucionales estaban especialmente bien dotadas para mantener a la
burocracia dentro de los lmites deseables.
b) Parlamento y comisiones parlamentarias: reclutamiento y entrenamiento
de las elites polticas
La existencia de un sistema parlamentario del tipo britnico era indispensable para poder controlar a la burocracia por distintos motivos. En primer
lugar, porque estableca un marco institucional que atraa a personas con cualidades polticas a su seno y adems les permita, prcticamente exiga, un
entrenamiento en cuestiones administrativas de extraordinaria utilidad cuando pasasen a desempear tareas en el Gobierno, del que era el lugar natural de
reclutamiento.
Weber analiza las consecuencias de las limitaciones del Parlamento prusiano del Segundo Reich. El Parlamento tena competencias muy reducidas, y para
obtener un papel de cierto protagonismo solo dispona como herramientas el
rechazo a las propuestas legislativas o financieras del Gobierno, o ejercer fren59

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

te a este el derecho de peticin. Esto generaba, segn Weber, una tendencia


hacia una poltica negativa propia de los Parlamentos dbiles, frente a la
poltica positiva que ejercan los Parlamentos fuertes como el britnico y que
se caracterizaba por su responsabilidad poltica. Estos sistemas de Parlamentos
fuertes eran capaces de atraer aquellas personas con capacidad de liderazgo y
de direccin poltica, ya que era un paso intermedio e indispensable para ser
escogido para el ejercicio responsable de las tareas de Gobierno. Por el contrario, un parlamentarismo dbil, por medio de un proceso de seleccin negativa, fomentaba que desempeasen tareas de Gobierno un tipo de personas cuya
principal caracterstica era eludir el ejercicio de la responsabilidad: los polticos
demagogos que no tenan en cuenta las consecuencias de sus palabras, generalmente en el mbito parlamentario, y los funcionarios que asuman puestos de
alta responsabilidad sin asumir, de acuerdo a su tica profesional, la responsabilidad de sus actos (Beetham, 1979, p.154). Weber (1982) crea que la impotencia del Parlamento provocaba que ningn hombre con cualidades de jefe
se quedase en el Parlamento mucho tiempo (p.344).
Segn Weber, en las sociedades modernas la formacin y seleccin de los
lderes polticos a travs del Parlamento (tomando como referencia el sistema
britnico) constitua la nica forma posible de controlar la Administracin, y
por lo tanto la nica forma posible de democracia. El sistema del Parlamento
britnico de control y estudio por comisiones le pareca de una utilidad extraordinaria, ya que dotaba a los parlamentarios de un gran volumen de informacin
sobre el funcionamiento de la Administracin, y un entrenamiento insustituible
para ejercer en ella tareas de direccin. Segn Weber, este aprendizaje, de
trabajo intenso en las realidades administrativas, es lo nico que faculta a una
asamblea para ser un lugar de seleccin de polticos eficaces, con poder real, y
no de simples demagogos; el Parlamento britnico constituye un ejemplo supremo de ello. Este tipo de relaciones entre funcionarios y los polticos profesionales es lo nico que garantiza el control continuo de la Administracin y
con ello, la formacin poltica de dirigentes y dirigidos (citado en Beetham,
1979, p.157). El complicadsimo sistema de trabajo en comisin del Parlamento ingls afirma Weber (1982) hace posible que colabore todo poltico
que quiera participar en la direccin de la poltica, incluso le obliga a ello La
prctica de los informes y la crtica pblica que en las sesiones de estas comisiones se hace convierte en esta en una verdadera seleccin que excluye a los
simples demagogos.
c) Obtencin y proceso de la informacin: el Parlamento, consejos y
gabinetes
La gran ventaja de los funcionarios frente a los polticos, que les permite
intentar obtener posiciones de poder, es la posesin del conocimiento especializado y su capacidad de obtener y procesar informacin relevante. Weber era
muy consciente de que solamente es capaz de controlar la Administracin en
cada caso concreto quien puede procurase estas informaciones sobre la realidad
60

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

sin depender de la buena voluntad de los funcionarios. (Citado en Beetham,


1979, p.118, nota 55).
La otra gran razn por la que Weber postula la implantacin de un parlamentarismo pleno era constituir este rgano en aliado del Gobierno en su lucha
por la obtencin y proceso de informacin. La posicin del monarca constitucional que cuente con este apoyo ser siempre mucho ms fuerte que la del
monarca absoluto, por lo general impotente ante el poder de esta. As, Weber
(1984) afirma que un Parlamento mal informado y, por tanto, sin poder, es
naturalmente mejor acogido por la burocracia, siempre que tal ignorancia sea
conciliable con sus propios intereses. Inclusive el monarca absoluto, y en cierto
modo precisamente l, se halla casi siempre impotente frente al superior conocimiento especializado burocrtico. Todas las airadas medidas tomadas por Federico el Grande sobre la supresin de la servidumbre fracasaron al ponerse en
prctica, porque el mecanismo burocrtico las ignor simplemente, considerndolas como antojos ocasionales de un dilettante. Siempre que existe una coincidencia de opiniones con una parte socialmente importante de los dominados,
el rey constitucional ejerce con frecuencia un influjo sobre la actividad de
la Administracin que l puede controlar a causa de la relativa publicidad de la
crtica, ms importante que la que puede ejercer el monarca absoluto, que tiene
que depender exclusivamente de la informacin proporcionada por la burocracia. El zar ruso del antiguo rgimen estaba raramente en condiciones de imponer en lo ms mnimo su voluntad en aquello que disgustaba a su burocracia y
se opona a los intereses de aquella El monarca constitucional resulta impotente contra la burocracia si no tiene el apoyo del Parlamento (p.746).
Para Weber resulta claro, como expone Abelln (2004), que el sistema
burocrtico solo puede ser controlado por un Parlamento fuerte, con competencia para exigir responsabilidades. No niega Weber el hecho de que en un
sistema parlamentario suela haber luchas por el poder entre diputadosPero, a
diferencia de lo que pueda ocurra en el sistema de Gobierno parlamentario, lo
que ocurre en Alemania es que esas luchas tienen lugar como intrigas palaciegas y los cargos de la direccin poltica entran en la categora de prebendas para
funcionarios honestos y eficaces (pp.134-135).
Estudios posteriores, sobre todo en los aos 60 y 70 han puesto de manifiesto hasta que punto y frente a la confianza de Weber, el Parlamento est fuertemente limitado para controlar la extensa actividad burocrtica. Hay que tener
en cuenta, sin embargo, que el enorme incremento de la dimensin de esta tras
la II Guerra Mundial ha hecho esta tarea ms difcil de lo que ya era en tiempos
de Weber, y que ha podido provocar incluso un repliegue voluntario de los
Parlamentos ante la dificultad de la tarea.
Otros mecanismos que apunta Weber para contrarrestar el monopolio funcionarial de la informacin son la creacin de consejos colegiados especializados fiscalizadores, de los que el Gabinete o Gobierno sera en realidad la expresin ms evolucionada. Las magistraturas colegiales que se reunan de forma
61

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

intermitente dejaron de ser suficientes, y como figuras de transicin aparecen


explica Weber (1984, p.747) corporaciones que se renen peridicamente
para deliberar colegiadamente (Conseil detat, Privy Council, Generaldirektorium, Gabinete, Divn turco, Tsungli-Yamen, Weiupu, etc) Esta forma de
magistraturas colegiadas constituye, por tanto, la manera tpica en que el soberano, que cada vez es ms diletante, utiliza a los especialistas y procura lo que
con frecuencia se olvida oponerse al creciente poder del especialismo y afirmarse en su posicin dominante. Domina a un especialista por medio de otro e
intenta formarse por aquel procedimiento una imagen amplia y clara de la situacin con el fin de que no le sean atribuidas decisiones arbitrarias. Espera obtener un mximo de influencia propia menos con su presidencia personal que por
los dictmenes que le son presentados.
El Gabinete nace como un estado ms avanzado de esta evolucin como
rgano permanente en el que se reunan los colaboradores de confianza que
elega el monarca (y luego el primer ministro) para despachar con la burocracia.
El gabinete explica Weber (1984, p.747), contra el cual se diriga el odio de
la burocracia especialista, as como, en el caso de fracasos la desconfianza
de los dominados fue surgiendo as tanto en Rusia como en Prusia y otros
Estados como la fortaleza personal a la que se acoga el soberano frente al
especialismo y la objetivizacin del Gobierno.
d) El control de la carrera administrativa y los funcionarios polticos
Otra va que Weber detecta para limitar el poder funcionarial es la absoluta
dependencia econmica de sus puestos que tienen los funcionarios en las burocracias modernas. Su condicin de asalariados hace que solo aquellos que pertenezcan a las clases propietarias, en realidad una minora incluso en la elitista
funcin pblica alemana, puedan mantener de forma firme una postura contraria frente a sus superiores si ve amenazada su continuidad en el puesto e incluso
en la organizacin.
Una manifestacin extrema de ese poder de control sobre la carrera funcionarial es la creacin de la figura del funcionario poltico, especialmente adaptada a la lucha del poder y especialmente dependientes del favor de los superiores polticos. La transformacin de la poltica explica Weber (1982, p.323) en
una empresa que hizo necesarios una preparacin especial de los individuos
para la lucha por el poder y el estudio de sus mtodos como los que llevaron a
cabo los partidos modernos, determin la divisin de los funcionarios en dos
categoras bien distintas aunque no tajantes: los funcionarios profesionales y los
funcionarios polticos por la otra. A los funcionarios polticos en el verdadero sentido de la palabra cabe identificarlos exteriormente por el hecho de que
pueden ser trasladados o destituidos a placer, o colocados en situacin de disponibilidad, como ocurre con los prefectos franceses y los funcionarios similares de otros pases, y en diametral oposicin con la independencia de los funcionarios judiciales. En Inglaterra son funcionarios polticos todos aquellos que
62

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

segn una convencin largamente establecida, cesan en sus cargos cuando hay
un cambio en la mayora parlamentaria y, por tanto, del gabinete.
Weber era demcrata por razones principalmente instrumentales. Como
dice Beetham (1979) es verdad que Weber era partidario de la democratizacin poltica, pero lo que ello implicaba, segn este autor, era un sistema poltico en el que un lder poltico obligase a la burocracia a que no sobrepasase sus
lmites y no un sistema en el que los mismos funcionarios compartiesen los
valores de su propia sociedad (p.145).
La burocracia no poda eliminarse, y Weber pareca dejar implcito que
poco poda hacerse para cambiar sus elementos esenciales. Lo nico que poda
hacerse era colocar en su vrtice un fuerte elemento poltico, de origen democrtico, y capaz de ejercer con vigor y responsabilidad su tarea de liderazgo.
2.4.Max Weber y los modelos de relacin entre polticos y funcionarios
a) Max Weber y las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman
Segn la Imagen I de la relacin entre polticos y funcionarios descrita
por Aberbach, Putnam y Rockman los segundos se limitaran, desde un punto
de vista meramente tcnico, a ejecutar las polticas elaboradas por los primeros.
Weber como dice Beetham (1979, p.120) descartaba, por demasiado ingenua, la visin segn la cual el funcionario se ocupaba de la realizacin de tareas
de simple rutina, mientras que su superior poltico centraba sus intereses en
ocuparse de problemas que requiriesen cualidades de discernimiento.
La diferencia entre poltica y Administracin sigue siendo relevante para
Weber, pero esta no es la que realmente determina la relacin entre polticos y
funcionarios, al menos no lo hace de forma automtica. De hecho, gran parte de
la teora de la burocracia de Weber se dedica a describir, y a intentar evitar, la
tendencia casi natural de esta a colonizar la realizacin de tareas polticas, y
adems a hacerlo sin la eficiencia con la que realizan las tareas administrativas.
Cuando se dice afirma Weber (1982, 310) que una cuestin es poltica, o
que son polticos un ministro o un funcionario, o que una decisin est polticamente fundada, lo que quiere significarse siempre es que la respuesta a esta
cuestin, o la determinacin de la esfera de actividad de aquel funcionario, o las
condiciones de esa decisin, dependen directamente de los intereses en torno a
la distribucin, la conservacin o la transferencia del poder.
Weber es, por lo tanto, plenamente consciente de que los funcionarios pueden participar, y de hecho ejercen con cierta frecuencia, aunque esto genere
problemas por su incompetencia para efectuarlo, competencias polticas (relacionadas con la distribucin, la conservacin o la transferencia del poder). Donde reside esencialmente la diferencia entre funcionarios y polticos es en su
modo de pensar, razonar, de actuar y de asumir responsabilidades: el espritu
63

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

del dirigente opina Weber tanto en el hombre de negocios como en el poltico, es completamente diferente del funcionario (Citado en Beetham, 1979,
p.132). Este diferente espritu se manifiesta principalmente de dos maneras:
La responsabilidad: La primera gran diferencia entre polticos y burcratas, ya apuntada al citar el respeto al principio de jerarqua como uno de
los definitorios de la burocracia, es su distinta posicin respecto a la responsabilidad ltima de las decisiones a adoptar y sus consecuencias. Weber (1984) afirma que el funcionario aconseja, hace sugerencias, e incluso manifiesta discretamente sus discrepancias con las medidas adoptadas
por el poltico (que de todas formas ejecuta). Pero la responsabilidad es
siempre del poltico, sobre el que recae por lo tanto siempre el peso ltimo
de la decisin. el honor del jefe poltico, o sea del estadista dirigente,
est, en cambio, precisamente en asumir con carcter exclusivo suyo la
responsabilidad de todo lo que hace, responsabilidad que no puede declinar o descargar en otros (p.1071).

El modo de actuar: Weber cree, y seguimos en esto a Beetham (1979), que
el funcionario acta en el marco de una organizacin reglada y jerarquizada, por lo general de forma annima, casi secreta. Su labor consiste
principalmente en la interpretacin de normas y reglamentos, e intentar
conseguir su observancia general ayudados de mtodos con frecuencia
coactivos. Por el contrario, el poltico lleva a cabo su actividad en pblico,
el suyo es un mbito de lucha abierta en el que se enfrenta a otros grupos
e intereses de los que debe buscar su aceptacin voluntaria. El funcionario
juzga una situacin sirvindose de las normas y los conocimientos tcnicos. El poltico lo hace calculando el apoyo que puede proporcionarle para
sus fines polticos (p.122).
Aberbach, Putnam y Rockman (1981, p.7) opinan que la descripcin efectuada por Weber de la relacin entre polticos y funcionarios se ajusta a grandes
rasgos a la Imagen II. En virtud de esta, tanto los polticos como los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de distinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y
hechos. En las decisiones se pueden distinguir elementos de hecho y otros
valorativos. Los funcionarios se encargaran de los primeros y los funcionarios
de los segundos. En esta divisin del trabajo los funcionarios proporcionan
conocimiento experto y los polticos encuentran su justificacin en la validacin de los juicios de valor.
Esto es as en la situacin ideal propugnada por Weber en la que se consigue
que la burocracia no invada los campos de decisin que deben corresponder a
los polticos. Pero hay que recordar que, como en los casos, como los de Alemania o Rusia de antes de la I Guerra Mundial, en los que existe un Gobierno
puro de la burocracia, lo que en realidad existe, segn Weber, es una colonizacin burocrtica de los distintos mbitos de las estructuras poltico-administrativas.
64

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

b) La relacin entre funcionarios y polticos en Max Weber y los modelos


o imgenes de Peters
Weber describe la relacin de polticos y funcionarios en distintos contextos
histricos e institucionales. El modelo predominante, sin embargo, parece el
adversario. Los funcionarios tienden a utilizar su conocimiento tcnico especializado para colonizar reas de poder que los polticos, monrquicos o constitucionales, que lo ostentan formalmente, luchan por conservar. Del resultado de
este enfrentamiento puede depender que nos encontremos ante un Estado administrativo en los que como en Rusia o la Alemania antes de la I Guerra Mundial
los funcionarios dominan no solo las decisiones polticas sino incluso los propios
puestos polticos. Weber no parece creer, frente a lo mucho que se le asigna esta
postura, en la existencia de un Estado formal-legal en el que los polticos sean
los ganadores de la lucha latente entre ambos. El mejor escenario posible parece ser para la posibilidad de llegar al modelo de Vida de aldea, en el que los
polticos coexistan con el poder funcionarial. Weber describe en la Poltica
como vocacin (1982) cmo es esa relacin en el caso de que exista un liderazgo poltico claro y firme, poniendo como ejemplo tanto el caso britnico como el
del que fue durante muchos aos ministro prusiano de Instruccin Altoff (al que
conoca bien y del que respetaba sus cualidades polticas, aunque con frecuencia
tuvo graves discrepancias con l): es evidente que, por ejemplo, cuando Altoff
era ministro de Instruccin de Prusia, los funcionarios profesionales especializados como el consejero y el jefe de seccin estaban infinitamente mejor informados que su jefe sobre los verdaderos problemas tcnicos del ramo. Lo mismo
suceda en Inglaterra. En consecuencia, eran estos funcionarios tambin los que
tenan un poder real frente a las necesidades cotidianas, cosa que no es en s
misma ninguna insensatez. El ministro era simplemente el representante de la
constelacin de poderes polticos existente, y su funcin era defender las medidas polticas que estos poderes determinasen, resolver conforme a ellas las propuestas de los especialistas que les estaban subordinando e impartir las correspondientes directrices de orden poltico (p.324). Es decir, los polticos en una
burocracia moderna, a lo mximo a lo que pueden aspirar, es a introducir las
grandes lneas, las directrices polticas bsicas a las que deba ajustarse la burocracia, que continuara detentando el poder en la gestin ordinaria.
El estilo que va a determinar su relacin es, segn parece desprenderse de
los escritos de Weber, una combinacin del conflicto y el experto: el poltico solo puede ejercer su papel si es capaz de utilizar distintos mecanismos
(Parlamento, comisiones, consejos) que le permitan acceder y procesar la informacin sin depender exclusivamente de los funcionarios, ya que, como citbamos ms arriba, solamente es capaz de controlar la Administracin en cada
caso concreto quien puede procurarse estas informaciones sobre la realidad sin
depender de la buena voluntad de los funcionarios (citado en Beetham, 1979,
p.118). Los intentos de imponerse a estos solamente a travs de la autoridad,
estn destinados al fracaso, como segn l queda demostrado con el ejemplo de
las monarquas autoritarias desde Federico I.
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polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La resolucin de conflictos entre ambos es bsicamente una cuestin de


poder, que solo podr ser compartido por los polticos si su voluntad, responsabilidad y capacidad de lucha se ven acompaadas por un conocimiento tcnico que le permita no ser desbordado o ignorado por los funcionarios.
3.CONTROL DE LA BUROCRACIA, PROFESIONALIZACIN
DE LA FUNCIN DIRECTIVA PBLICA Y LA TEORA
DE LA COMPLEMETARIEDAD
Gran parte de la literatura politolgica que trata la relacin entre los empleados pblicos y los polticos tiene un carcter normativo y es reflejo de dos
preocupaciones distintas y que con cierta frecuencia se perciben como antagnicas. Por un lado, la necesidad de que los empleados pblicos rindan cuentas
y sean controlados por rganos democrticamente elegidos, y la otra que tengan
la preparacin y la autonoma para poder ejercer su trabajo de forma racional,
eficiente y a favor del inters pblico.
3.1. Control de la burocracia
La preocupacin por el poder de la burocracia y la dificultad de su control
es tan antigua como la propia burocracia. Como es bien sabido, esta es una de
las principales preocupaciones que se manifiesta permanentemente en los escritos de Weber (ver captulo III.2).
La distincin entre poltica y Administracin que Wilson realiza para reservar esta ltima a una burocracia profesionalizada que estuviera al margen de las
prcticas de patronazgo del congreso de Estados Unidos fue pronto criticada
como el posible subterfugio en el que poda refugiarse una casta burocrtica
irresponsable (ver captulo III.1).
En 1946, Waldo (1948) constataba, analizando la literatura ms reciente
sobre la Administracin Pblica, que el tono de los estudios ms recientes
sugiere que la separacin entre poltica y Administracin, al menos en sus versiones menos matizadas es un credo que se est rpidamente pasando de moda
(p.122). Tambin afirmaba que cualquier divisin simplista de ambas es inadecuada, por lo que conclua que era difcil encontrar argumentos slidos que
apoyen la idea de otorgar potestades econmicas y cuasi-judiciales a rganos
que estn hermticamente aislados de la poltica (p.110). Todas las actuaciones administrativas eran polticas en alguna manera, dado que con ellas alguien
ganaba y alguien perda, por lo que era necesario su control. En 1947, Herbert
Simon puso de manifiesto lo enormemente interrelacionados que estn los conceptos de poltica y Administracin por la imposibilidad prctica de separar los elementos de valor y los elementos de hecho en la toma de decisiones
(Simon, 1971, p.58). Prcticamente, todas las decisiones implican la adopcin
66

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

de un valor concreto entre otros alternativos, por lo que no puede dejarse ningn mbito administrativo de actuacin sin un firme control, ya que el administrativo puede ser muy distinto del individuo neutral y complaciente descrito
aqu. Podra tener (y habitualmente tendr) su propia y muy definida serie de
valores personales que le agradara ver logrados por su organizacin administrativa; y podra oponerse a los intentos del cuerpo legislativo de asumir por
completo la funcin de determinar las normas o sabotear sus decisiones por su
manera de ejecutarlas (Simon, 1971, p.57).
Con la crisis econmica de los aos 70, que sigue al impresionante crecimiento del sector pblico en los aos 50 y 60 en el mundo occidental, las llamadas al control de la burocracia se intensifican.
En opinin de Lowi (1969), el incremento del tamao y las funciones de la
Administracin Federal norteamericana haban sido de tal dimensin, especialmente tras el New Deal de Roosveelt, que en su opinin el sistema poltico vigente era ya, de hecho, distinto al liberal fundado por la constitucin de 1776.
Este haba sido sustituido por un liberalismo de los grupos de presin, en el
que estos campaban a sus anchas entre un Congreso impotente que delegaba
el grueso de sus competencias y una burocracia cada vez ms influyente y carente de lmites. Lowi (1969) propone, para revertir esta tendencia, un sistema
de democracia jurdica con normas precisas y bien definidas que limitase
la discrecionalidad administrativa de un sistema que se haba convertido en la
mejor de sus caras, en un infierno de tedio burocrtico, y en la peor, en un sistema firmemente tejido de privilegios permitidos por el sistema (p.146)18.
Es en esta tradicin intelectual neoliberal, que reacciona con fuerza a los
avances del estado del bienestar, donde encontramos algunas de las propuestas
de control burocrtico ms sistemticas y mejor fundadas y que se plasman en
el mbito burocrtico en la llamada Nueva Gestin Pblica19.
a) Caractersticas y origen de la Nueva Gestin Pblica
La Nueva Gestin Pblica, traduccin de la expresin inglesa New Public
Management, es un movimiento de reforma administrativa que irrumpe con
fuerza en la prctica poltico administrativa en los aos ochenta y noventa20.
La Nueva Gestin Pblica tiene su origen en las crticas de Hayek al
estado socialdemcrata europeo y en crticas del liberalismo norteamericano
18
En el mismo sentido, ver Wilson (1967, 1975) y la abundante bibliografa citada en Wood, B.
D. & Waterman, R.W. (1994), especialmente en las pp.13 a 26.
19
Existe tambin otro conjunto de autores que consideran que las distintas agencias del Gobierno
federal de EE. UU. responden, por lo general, de forma rpida y eficaz a las demandas polticas de la
Presidencia, pero no del poder legislativo, a quien constitucionalmente le corresponden las funciones
legislativas. Por ello, proponen un aumento del control de la Administracin Federal de EE. UU. por
parte del Congreso de este pas. Ver Wood, B. D. & Waterman, R.W. (1994).
20
Ver los artculos fundacionales de Hood, C.C. (1991) y Aucoin, P. (l990).

67

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

al intervencionismo econmico del New Deal de Roosvelt y la Great Society


de Johnson y su traduccin a la ciencia poltica y econmica realizada por
autores del Public Choice como Tullock (1965), Downs (1967) y Niskanen
(1971, 1973).
El fondo socio-econmico en el que cristaliza es la gran crisis econmica
mundial tras la crisis petrolera de 1973 donde los altos niveles simultneos de
desempleo e inflacin reforzaron la posicin de aquellos que culpaban de esta
situacin al excesivo tamao, intervencionismo e ineficacia del sector pblico.
El triunfo de Margaret Thatcher en las elecciones del Reino Unido de 1979 y de
Ronald Reagan en las elecciones presidenciales de EE. UU. en 1980 van a permitir a estas ideas convertirse en medidas polticas concretas primero en estos
pases y despus, a travs de su indudable resonancia mundial, influir en distinto grado en el resto de pases del mundo.
Hood (1991) describe como elementos definitorios de la Nueva Gestin
Pblica la introduccin de medidas y controles de resultado, la concesin de
ms poder a los managers, la tendencia a reducir el tamao del sector pblico y
a introducir en l mecanismos de competencia, el nfasis en estilos y tcnicas
de direccin privado, y la disciplina en el gasto y en la utilizacin de recursos.
Pollit y Bouckaert (2004) han estudiado estas reformas en 14 pases y describen de forma sistemtica sus lneas principales21:
1. Reduccin del tamao del sector pblico: recurso a la privatizacin donde sea posible.
2. Introducir tcnicas del sector privado.

2.1. Tcnicas organizativas: subcontratacin, competencia y mercados


internos. Organizaciones ms pequeas y finalistas.

2.2. Tcnicas presupuestarias y herramientas de gestin: presupuestos


por objetivos, contabilidad de costes, auditoras de gestin.

2.3. Descentralizacin territorial y desconcentracin organizativa.

21
Pollit y Bouckaert (2004) consideran que estas tcnicas se han aplicado de forma general e intensiva solo en los pases que se incluyen dentro del ncleo de la Nueva Gestin Pblica: Nueva
Zelanda, Australia, Estados Unidos, Canad y Reino Unido. En el resto de pases que estudian, aunque
estas ideas estn presentes en el debate pblico, su implantacin no se ha generalizado (al menos de
momento) el entusiasmo anti-pblico que caracteriza a los primeros. Se sigue considerando, por ello,
la necesidad de que el Estado mantenga un poder importante en la vida pblica y de que el Derecho
Administrativo garantice su actuacin conforme a los principios de igualdad y transparencia. No quieren acabar con el Estado weberiano, sino simplemente reformarlo, por lo que Pollit y Bouckert los
llama estados neoweberanos (NWS, neo weberian states). En algunos de ellos se incide sobre todo en
los conceptos de participacin y descentralizacin, especialmente en Holanda y en los pases
nrdicos, que Pollit y Bouckert denominan representantes del Estado participativo. En otros se incide sobre todo en la modernizacin, las tecnologas de la informacin y reformas estructuras formales, especialmente en Alemania, Francia, Blgica y las instituciones de la UE, que Pollit y Bouckert
consideran como ejemplos del Gobierno Flexible.

68

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

2.4. Tcnicas de gestin de recursos humanos: incrementar la remuneracin por objetivos, reducir la seguridad en el empleo y fomentar la
promocin por mritos (frente a la mera antigedad). Fomento de
la iniciativa y responsabilidad de los empleados.

b) La relacin entre poltica y Administracin y la reforma de la funcin


directiva propuesta por la Nueva Gestin Pblica. Contradiccin real
o aparente?
La Nueva Gestin Pblica defiende tanto la necesidad de conceder a los
empleados pblicos ms autonoma e iniciativa como de ejercer un control sobre los burcratas para que no aprovechen su privilegiada situacin en las organizaciones pblicas para incrementar innecesariamente sus presupuestos, en
beneficio propio y en contra del inters general.
Incluso entre los propios defensores de la Nueva Gestin Pblica se ha
venido reconociendo que uno de los elementos ms problemticos de este programa de reformas es compatibilizar dos ideas que la integran y que propugnan
de forma al menos aparentemente contradictoria cul debe ser la relacin entre
polticos y funcionarios, entre poltica y Administracin.
En esta lnea, Pollit y Bouckaert (2004) estiman que la Nueva Gestin Pblica en su modelo anglo-australiano contiene ideas contradictorias (o que al
menos se encuentran en tensin entre s). La doctrina de la Nueva Gestin
Pblica establece no solo que la descentralizacin es buena y que la gestin
libre por gestores independientes es buena, pero tambin que el control poltico
y la responsabilidad deben reforzarse, lo mismo que el poder de los consumidores (p.146).
Aberbach y Rockman (2000) sostienen una opinin parecida al estudiar las
reformas incluidas en EE. UU. en el Nacional Performance Review de 1992
(NPR), y que son en su opinin parte del movimiento mundial conocido como
New Public Management22 (p.135). Este plan propugnaba, en lo que se refiere a la funcin directiva, dos tendencias que estn en tensin. La primera vendra ilustrada por el objetivo Let the managers manage (dejar gestionar a los
gestores) mientras que la segunda por la frase Make de managers manage (hacer gestionar a los gestores). Segn Aberbach y Rockman (2000), ambas filosofas empujan en direccin contraria (p.140). La primera exige otorgar a los
gestores ms autonoma y libertad frente a interferencias polticas, mientras que
la segunda exige de los polticos una estrecha supervisin de estos a la hora de
fijar los objetivos, controlar su actuacin e impedir que se apropien de las
estructuras pblicas.
La NPR fue la reforma administrativa propuesta por el vicepresidente Albert Gore bajo el encargo del presidente Clinton de que el Gobierno funcione mejor y cueste menos). Tuvo algunas de
sus manifestaciones legislativas como el The govermentent Performance and Results Act de 1993
(GRPA). (Aberbach y Rockman, 2000, p.134).
22

69

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La Nueva Gestin Pblica propugna, en principio, por lo tanto, dos acciones diferentes, que tienen orgenes diferentes. Propugna por un lado un aumento de la autonoma e iniciativa de los funcionarios, trasponiendo al sector pblico algunas de las mejores prcticas del management privado, que es, como
apunta Hughes (1998), la primera de las grandes fuentes de las que bebe este
movimiento. Pero propugna tambin un incremento en el control de los burcratas para frenar su inevitable tendencia a proponer un crecimiento ilimitado e
ineficiente del gasto pblico. Esta necesidad de incrementar este control se deriva de forma inevitable de las teoras de la segunda gran fuente de inspiracin
de la Nueva Gestin Pblica: el public choice23.
Por lo general, se ha tendido a considerar como imposible la implantacin
simultnea de estos dos tipos de actuaciones. Sera necesario, segn esta visin,
alcanzar un compromiso entre ambos, y su carcter contradictorio es una de las
grandes debilidades de la Nueva Gestin Pblica.
Otros autores, sin embargo, han estudiado la implantacin en la prctica de
la Nueva Gestin Pblica y han llegado, por distintas vas y generalmente
con carcter crtico, a la conclusin de que estos dos elementos de autonoma y
control de la burocracia no solo no son contradictorios: son, de hecho, indispensables, para conseguir el objetivo que persigue la clase poltica que ha intentado
promover este tipo de reformas: aumentar su control sobre los recursos burocrticos al tiempo que reducen su responsabilidad sobre su actuacin en un
entorno fuertemente politizado o cambiante.
Un primer grupo de autores (Pollit y Bouckaert, 2004) explican esta actuacin centrndose principalmente en la accin unilateral de los polticos. Dunleavy (1995), utilizando de forma heterodoxa las herramientas del Public Choice, cree que son el producto de la accin conjunta de los polticos y los altos
funcionarios. Efectivamente, no consideran contradictorias las tendencias de
control y de autonoma de burocracia propugnadas al mismo tiempo por la
Nueva Gestin Pblica. Para ellos son dos rostros indispensables de una nueva estrategia de los polticos que ostentan cargos ejecutivos en los pases donde
se han implantado de forma efectiva las reformas de la Nueva Gestin
Pblica24.
Por un lado apuntan Pollit y Bouckaert (2004) vemos a los polticos
utilizar la reforma administrativa para tratar de desplazar el control sobre las
Ver el captulo III.2.3.
En la Europa continental el furor anti-Gobierno ha sido mucho menor que en los pases del
ncleo de la Nueva Gestin Pblica, y el nfasis ha estado mucho ms en la modernizacin y las
elites polticas han mantenido sin grandes problemas su control sobre un potente sector pblico y los
mandarines (administrativos) siguen manteniendo su status y competencias. En resumen, ni en
los Estados nrdicos ni en Holanda la frontera entre poltica y Administracin ha sufrido alteraciones
significativas en un sentido o en otro En Francia y Alemania la frontera poltica-Administracin
tampoco se ha alterado mucho (Pollit y Bouckaert, 2004, pp.148-149). Lo mismo apuntan estos autores para Blgica e Italia.
23
24

70

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

polticas pblicas; y por otro vemos a esos mismos polticos intentando aumentar su poder sobre la burocracia. Aunque en principio parecen dos desarrollos
incompatibles, ambos reflejan en realidad el deseo de los polticos de aumentar
su influencia sobre la burocracia, al mismo tiempo que eluden responsabilidades por su actuacin Los polticos continan han, efectivamente, modificado la distincin entre poltica y Administracin, aunque llamando a esto
ltimo gestin (management), haciendo a los gestores (managers) responsables
de alcanzar los objetivos, pero al mismo tiempo han retenido poderes de intervencin para que en el caso de que la opinin pblica perciba que algo va mal,
los polticos puedan acudir al rescate con investigaciones, equipos de inspeccin, reestructuraciones y toda la parafernalia habitual en las crisis de gestin
Junto con una aparente libertad de los gestores pblicos, los polticos se han
servido de las corrientes contrarias a la centralizacin, en parte utilizando sistemas cada vez ms sofisticados de tecnologas de la informacin y de fijacin de
objetivos, ayudados por un extraordinario crecimiento de las tecnologas de la
informacin. En el Reino Unido, un adelgazamiento general del sector pblico
ha venido acompaado de un crecimiento extraordinario de organismos centrales auditores, inspectores y de seguimiento Existe cierto grado de ambigedad en los discursos retricos sobre el aumento de la transparencia, la rendicin
de cuentas (accountability), ya que muchos polticos han usado la nueva divisin poltica-Administracin para redefinir las debilidades polticas como errores de los managers. Esto permite a los lderes polticos eludir responsabilidades cuando las cosas van mal, o al menos intentarlo (p.147).
Incluso autores favorables a la Nueva Gestin Pblica como Hughes
(1998, pp.75 y ss.) han reconocido el peligro de una reduccin en el control de
la actividad de los polticos al diluirse su responsabilidad con la maraa de actores que se introducen: entidades subcontratadas, privatizadas, organismos
independientes, managers, funcionarios, rganos supervisores, etc.
La teora elaborada por los fundadores del Public choice estableca que los
burcratas, al igual que el resto de los agentes econmicos, son maximizadores
egostas de utilidad. Los burcratas maximizan bsicamente su utilidad, consiguiendo que aumente el presupuesto y las funciones de las organizaciones a las
que pertenecen, o que pueden normalmente conseguir dada su privilegiada situacin en las organizaciones administrativas.
La Nueva Gestin Pblica propugnaba una masiva privatizacin de los
servicios pblicos, el recurso igualmente frecuente de la subcontratacin y a la
divisin de las organizaciones pblicas en agencias independientes dirigidas
por managers procedentes del sector privado cuya actuacin sera juzgada
conforme a objetivos medibles cuantitativamente. A partir de 1979, est programa empez a aplicarse con innegable intensidad en el Reino Unido, como
lo sera despus en otros pases. Dunleavy observa que, frente a lo que podra
deducirse de las presunciones metodolgicas del Public choice, los burcratas
no se opusieron a las reformas que parecan atacar de raz sus intereses. Modi71

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

ficando algunas de las presunciones de los fundadores del Public choice pero
utilizando todas las dems Dunleavy lleva a cabo una explicacin de la nueva
relacin entre poltica y Administracin generada por la Nueva Gestin Pblica que est muy lejos de los tintes neoliberales de los primeros autores del
Public choice.
c) Public choice de Downs y de Niskanen
Para Niskanen (1971, 1973), Dunleavy (1995), los altos funcionarios maximizan su funcin de utilidad incrementando al mximo el presupuesto de la
agencia a la que pertenecen, lo que les permite a su vez aumentar su salario, sus
retribuciones extrasalariales, su prestigio, poder, y su capacidad de patronazgo.
Por ello, persiguen en todo momento el aumento del tamao y funciones de la
agencia pblica a la que pertenecen y el resultado es una prestacin de servicios
muy superior a la que la sociedad realmente demanda.
Segn Niskanen, la capacidad de los sujetos que controlan y financian estas
agencias (en el caso norteamericano la presidencia y sobre todo los comits del
congreso) para limitar esa ansia infinita de presupuesto es muy limitada. En
primer lugar, tienen una desventaja comparativa de informacin muy grande
respecto a los burcratas de la propia agencia para saber cules son las necesidades y los costes reales de la poltica que lleva a cabo este organismo. Adems, los organismos de control estn formados normalmente por sujetos que
tienen tambin un inters superior a la media en el servicio prestado; por ejemplo, el comit de agricultura est normalmente formado por congresistas y senadores de estados agrcolas y est apoyado por sectores claramente interesados en el mantenimiento o aumento de ayudas a la agricultura.
Por ello, Niskanen opina que todas las oficinas administrativas son demasiado grandes. Para cada situacin de costes y demanda, el presupuesto y la
cantidad de servicios ofrecidos por la agencia puede ser de hasta el doble de lo
que sera en una empresa privada (Niskanen, 1973, p.33, citado en Dunleay,
1995, p.140).
Para Downs (1967), los burcratas son tambin maximizadores de utilidad.
Si para Niskanen lo son bsicamente a travs de la obtencin de aumentos innecesarios de los presupuestos de sus organismos, Downs elabora una funcin
de utilidad ms compleja en la que reconoce su capacidad de actuar no solo por
motivos egostas (poder, dinero, prestigio, seguridad personal) sino tambin
por motivos ms amplios como el orgullo del trabajo bien hecho, la identificacin con un programa e incluso la lealtad personal con los compaeros de
trabajo, la Administracin o la nacin.
El elemento egosta es en cualquier caso predominante y decisivo, por lo
que las organizaciones burocrticas tienen que ser permanentemente supervisadas por organismos representativos para que funcionen adecuadamente y no se
dediquen a perseguir los propios intereses de la organizacin y sus miembros
72

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

(Dunleavy, 1995, p.154). Esto es as porque las organizaciones administrativas, al igual que otras organizaciones, tienen tendencias inherentes al crecimiento, pero su capacidad de crecer tiene menos obstculos de lo normal
(Downs, 1967, p.17, citado en Dunleavy, 1995, p.149).
d) El Public choice heterodoxo y las estrategias de adaptacin al rgano
de Patrick Dunleavy: la colaboracin entre polticos y burcratas para
implantar la divisin entre poltica y Administracin propugnada por la
Nueva Gestin Pblica
Dunleavy (1995) observa que, en principio, y siguiendo los principios del
Public choice, la aplicacin de gran parte de las actuaciones propuestas por la
Nueva Gestin Pblica como la adopcin de medidas que suponen la reduccin de presupuestos, de personal, la fragmentacin de organismos pblicos e
incluso su desaparicin, hara prever una fiera resistencia por parte de unos altos
funcionarios que maximizan su utilidad bsicamente elevando el presupuesto
del rgano al que pertenecen. Los sindicatos que representan a los trabajadores
de base se han opuesto a las privatizaciones. Pero, sin embargo, los altos funcionarios la han aceptado y ejecutado estas iniciativas sin mostrar ningn signo de
resistencia (p.228). La mayora de los altos funcionarios en ministerios distintos al de Hacienda han apoyado la estrategia del Gobierno, muchos de forma
entusiasta (p.226). Existe una gran presin interna para facilitar cambios que
popularmente se cree que son impuestos desde el exterior (p.236).
Para explicar esta falta de resistencia, Dunleavy parte, como toda la teora
de la eleccin racional, de que los altos funcionarios, como cualquier otro
sujeto, son maximizadores de utilidad y todas sus decisiones y todas las actitudes que adoptan en su comportamiento y en su relacin con los polticos
estn dirigidas a maximizar esa funcin de utilidad. Pero mientras que para
Niskanen los altos funcionarios maximizan su funcin de utilidad incrementando al mximo el presupuesto de la agencia a la que pertenecen, Dunleavy
niega rotundamente que esa sea la principal fuente de utilidad de estos. Esto
es as, en primer lugar, porque en el sector pblico los salarios estn fuertemente regulados, e incluso limitados en relacin al trabajador de base: un
aumento en el presupuesto de su organizacin no supone un aumento de sus
retribuciones. El pago de beneficios extrasalariales y el rgimen de incompatibilidades estn de igual forma fuertemente limitados. Los altos funcionarios
deben encontrar incentivos en otra parte.
Lo que verdaderamente incrementa la utilidad de los altos funcionarios, segn Dunleavy (1995), es mejorar su entorno de trabajo, y transformar, progresiva y lentamente, el organismo del que forma parte a funciones de asesoramiento ms que gestin, en una atmsfera colegiada y en un lugar cercano a los
centros de poder25 (pp.202-203). Los funcionarios racionales quieren traba Para una aplicacin concreta de este modelo, ver Bhatti, et al. (2009).

25

73

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

jar en organismos pequeos, elitistas, colegiados y cerca de los centros de poder poltico. No quieren dirigir organismos con mucho personal, mucho presupuesto y tareas rutinarias, problemticas y poco prestigiosas (p.201)
prefieren concentrarse en tareas como asesorar a los ministros sobre las polticas de su competencia, gestionar las relaciones con el Parlamento, promover
la regulacin y normativa, manejar recursos econmicos que afectan a ciudadanos, empresas privadas y organizaciones pblicas subordinadas (p.226).
Los altos funcionarios llevarn a cabo una estrategia de adaptacin del rgano (Bureau-shaping strategies) a travs de transformaciones internas: por
ejemplo, la separacin geogrfica de las tares rutinarias, o asignar estas a rganos inferiores, transformar los mtodos de trabajo (subcontratacin, reduccin,
mecanizacin o computerizacin del trabajo rutinario; responsabilidad concentrada en gestores bien definidos y jerrquicamente subordinados para estas tareas, pero responsabilidad colegiada y poco definida entre los altos funcionarios), redefinir las relaciones con sujetos externos (reducir la dependencia de
organismos externos, aumentar las relaciones con organizaciones de inters y
subcontratistas para mejorar su conocimiento y capacidad de influencia), privatizar y subcontratar esas tareas.
El modelo de relacin descrito por Dunleavy entre funcionarios y polticos
presenta similitudes con el de Niksanen: describe a los altos funcionarios sirviendo a sus propios intereses ms que los intereses generales o a los polticos
que formalmente son sus superiores jerrquicos y a los cuales utilizan para
conseguir sus intereses.
Dunleavy no le dedica mucha atencin al modo en que los altos funcionarios
consiguen imponer estos intereses, pero parece asumir que son los mismos expuestos por Niskanen: los altos funcionarios pueden, individualmente, contribuir a las estrategias de adaptacin del rgano con la misma facilidad y la
misma frecuencia que para incrementar los presupuestos del organismo. Como
para la consecucin del mximo presupuesto posible, esta estrategia tambin
requiere la accin colectiva de estos altos funcionarios (Dunleavy, 1995,
p.205) utilizando, en principio, el ocultamiento y manipulacin de la informacin, conocimiento especializado, retrasos en la ejecucin de polticas. Pero
con las polticas de la nueva derecha el enfrentamiento se hace innecesario.
Los polticos le sirven en bandeja las medidas que necesitan para adaptar el
organismo. Aunque existen los elementos para un enfrentamiento, en esta situacin parece darse verdaderamente, segn Dunleavy, una comunidad de intereses. Los altos funcionarios no se enfrentan con los polticos privatizadores:
les ayudan a conseguir sus fines polticos porque ello les permite adaptar su
entorno de trabajo a su gusto.
Los perjudicados no son por lo tanto estos, sino los empleados de base de los
servicios pblicos privatizados o subcontratados, y el bienestar general, que se
resiente por algunas medidas perjudiciales, como subcontrataciones excesivas
y privatizaciones innecesarias.
74

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

Los altos funcionarios promueven medidas como la fragmentacin del sector pblico en agencias ejecutantes de servicios pblicos, la subcontratacin y
la privatizacin de base porque favorecen sus deseos deshacerse de la gestin
de asuntos rutinarios y complejos para centrarse en el trabajo de asesoramiento
sobre polticas pblicas y relacionarse con los agentes pblicos y privados relacionados con estas.
Promueven estas polticas incluso cuando no son necesarias o son perjudiciales e intentan siempre que se configuren en un modo que genere para ellos
un entorno de trabajo como el explicado. As, Dunleavy (1995) apunta que las
preferencias de los altos funcionarios, por lo tanto, distorsionan la poltica de
privatizacin, promoviendo la subcontratacin cuando los rganos pblicos dependen de unos pocos proveedores oligopolsticos [proveedores poco efectivos
pero con jefaturas bien estructuradas, de fcil seguimiento y tienen estatus y
prestigio], pero resistindose a ella cuando existen mercados competitivos
[ms eficientes como proveedores pero ms inestables, de difcil seguimiento,
con rendimientos inciertos y muy sensibles a cambios personales] (p.240). La
razn de que promuevan esta poltica es que los altos funcionarios tienen menos que ganar en la privatizacin en mercados altamente competitivos porque
tendran que retener muchas de las funciones de gestin y control rutinario y
generador de problemas (p.240).
Segn Dunleavy (1995), la subcontratacin y la privatizacin suele generar
importantes costes de transaccin, pero estos se cargan de forma casi exclusiva
sobre los trabajadores de base que ven cmo sus salarios, acceso a la proteccin
sindical y el tiempo y condiciones de trabajo se deterioran cuando las empresas
privadas se hacen cargo del servicio cuando mayor sea la diferencia jerrquica y social de los trabajadores de base con los altos funcionarios menos probable ser que estos se opongan a las privatizaciones (p.241). Estos son generalmente hombres blancos contratados a tiempo completo, mientras que en los
servicios privatizados o subcontratados predominan las mujeres a tiempo parcial, as como personas pertenecientes a minoras tnicas.
Por lo tanto, para Patrick Dunleavy, al igual que para Pollit y Bouckaert, la
Nueva Gestin Pblica no propone acciones contradictorias al propugnar al
mismo tiempo un mayor control de la burocracia y una mayor autonoma de sus
gestores.
Para ambos suponen las dos caras de una estrategia de algunos de los actores
de la vida burocrtica. Pollit y Bouckaert apuntan que el escenario introducido
por la Nueva Gestin Pblica permite a los polticos no hacerse responsables
de las actividades de las agencias descentralizadas pero manteniendo la posibilidad de intervenir de forma oportunista cuando lo crean polticamente conveniente. Dunleavy seala que este mismo escenario ha permitido a los altos funcionarios adaptar los rganos de trabajo a tareas de planificacin y alto
asesoramiento poltico, desprendindose de enojosas tareas rutinarias de gestin y de control, aunque haya sido con el coste de privatizaciones y subcontra75

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

taciones innecesarias e ineficientes cuyo coste ha sido pagado por consumidores y sobre todo por los niveles ms bajos y sindicalmente dbiles de la funcin
pblica, formado generalmente por mujeres y miembros de minoras tnicas.
No son explicaciones contradictorias, incluso se aprecian en ellas interesantes elementos de complementariedad, pero en cualquier caso nos alertan contra
cualquier interpretacin simplista de los postulados de la Nueva Gestin Pblica: sobre sus supuestas contradicciones internas y sobre sus posibles consecuencias en el caso de ser implantadas sin el adecuado sentido crtico.
3.2. Profesionalizacin de la Administracin
Otra lnea en la literatura politolgica, iniciada por Wodroow Wilson, es
aquella que describe las disfunciones de una Administracin dominada por sujetos regidos por la lgica de la lucha poltica. Propugnan el establecimiento, o
reforzamiento, de una burocracia profesionalizada y el incremento de su autonoma frente a los polticos electos.
En esta lnea, Goodnow afirmaba en 1900 que existe una parte muy amplia
de la Administracin que no est relacionada con la poltica, y debera, por
consiguiente, ser relevada en gran parte, si no totalmente, del control de los
rganos polticos. Est desligada de la poltica porque abarca campos de actividad cientfica, cuasi judicial y cuasi lucrativa o comercial, trabajo que tiene
poca o ninguna influencia en la expresin de la verdadera voluntad del Estado
(Goodnow, 1971, p.53).
La politizacin, al menos relativa, de las distintas Administraciones Pblicas tras los aos setenta hace emerger una abundante literatura que pone de
manifiesto este fenmeno y sus peligros (Peters & Pierre, 2004; Eichbaum, C.,
& Shaw, R., 2009; Moe, T.M., 1985; Emrich-Bekenova, S., 2009)26.
En su estudio sobre la aplicacin de la reforma de la Nueva Gestin Pblica en catorce pases, Pollit y Bouckaert (2004) afirman que el excesivo predominio poltico en las Administraciones Pblicas es precisamente una de las razones, si no la principal, que dificultan la implantacin de las medidas de
reforma administrativa.
As, opinan que de acuerdo con el modelo de la Nueva Gestin Pblica, el
nuevo papel de los ministros es el de estrategas y lderes de opinin. Deben
comunicar y clarificar valores y visiones, elegir las estrategias adecuadas, e
identificar, asignar y distribuir recursos a nivel macro. La gestin de las operaciones la llevan a cabo gestores profesionales (managers) cuya actuacin ser
26
Sobre los efectos de la agenzificacin en el control, politizacin y autonoma de los rganos
pblicos ver Egeberg, M. & Trondal, J., 2009; Schillemans, T., 2008; pp.175-194; Yesilkagit, K. &
Van Thiel, S. (2008).

76

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

por tanto controlada en virtud de objetivos y fines claros. Existen pocas pruebas
de que esa sea una visin mnimamente probable de la realidad La mayora de
los polticos importantes, en la mayora de los pases no han sido entrenados
para ese papel y las presiones que reciben no es probable que les ayuden a adoptarlo. Pueden aprender la retrica, especialmente si les permite eludir su responsabilidad en casos de polticas fracasadas, pero no mucho ms. Polticamente, los incentivos son todos a corto plazo: anunciar nuevas iniciativas que sean
populares, intervenir con dramatismo cuando parezca que las cosas van mal,
seguir a la opinin pblica ms que educarla, tratar asuntos aislados (en virtud
de lo reflejado en los medios de comunicacin) ms que desarrollar estrategias
integrales. Y hay indicios de que eso es exactamente lo que pasa (p.150).
En sistemas consensuales continan Pollit y Bouckaert (2004, pp.150151) la visin de los ministros como estrategas parece incluso menos atractiva
que los mayoritarios como el australiano, canadiense, neo-zelands o norteamericano. En Blgica, Holanda y los pases nrdicos los ministros no son estrategas visionarios: su xito y supervivencia poltica dependen de su habilidad y
capacidad creativa para construir y mantener coaliciones que les permitan llevar a cabo programas concretos. Esto es incluso ms cierto para las instituciones de la UE. En estos contextos hacer pblicos sus objetivos puede ser incluso
contraproducente: la habilidad de apuntarse todos los tantos es mucho ms til.
Nada en la Nueva Gestin Pblica puede cambiar esa dinmica poltica
Tales reformas tienen poco inters para la mayora de los ministros, ya que no
son electoralmente rentables y porque, si acaso, solo muestran resultados tras
un largo periodo de tiempo. Como expuso la OCDE en 1992, anunciar iniciativas de reforma genera beneficios polticas, pero el llevarlas a cabo solo desventajas. Esto es incluso ms verdad para el segundo grupo de polticos: los
parlamentarios. Sus carreras apenas dependen de las reformas administrativas,
sus electores apenas conocen o se interesan por estos temas, y tienen muy pocos
incentivos para involucrarse en ellos, salvo que sea de forma superficial.
Aberbach y Rockman (2000) en su estudio de la implantacin en EE. UU.
de las reformas incluidas en el Nacional Performance Review de 1992 (NPR)
tambin coinciden con este diagnstico y consideran que los incentivos de los
polticos y su forma de comportarse suponen obstculos de primer orden para
cumplir los objetivos que se marca la reforma administrativa.
En primer lugar, impiden el primero de los objetivos de la NPR: reducir los
trmites administrativos (cutting red tape). En su opinin, es imposible que
los polticos, especialmente los altos cargos de la Administracin, puedan
contenerse, una vez simplificados los trmites de un procedimiento, a la tentacin de solicitar la implantacin de nuevos trmites administrativos cuando
surjan los inevitables errores administrativos y queden polticamente en evidencia (p.114).
Tambin dificulta otro de los grandes objetivos como es la concesin de ms
autonoma a los empleados pblicos (employee empowerment): en el mundo
77

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

altamente politizado de Washington el mayor riesgo no es que un programa


funcione mal, sino que surja un escndalo este no es un entorno favorable
para la concesin de ms autonoma a los trabajadores pblicos (pp.114-116).
La causa de esos problemas est, por lo tanto, clara para Aberbach y Rockman (2000): lo que el NPR no menciona es uno de los ms claros impedimentos para una verdadera reforma administrativa: el enorme nmero de nombramientos polticos que estn a disposicin del presidente y que es una tendencia
que tiende a aumentar (p.177). Por ello, adems, los conocimientos y habilidades de los altos funcionarios no se aprovechan suficientemente. (p.148).
Los estudios citados coinciden en apreciar que los incentivos a los que se
encuentran sometidos los polticos les hacen incapaces de gestionar de forma
efectiva y real cualquier tipo de reforma administrativa. Pollit y Boukaert
(2004) sugieren, por lo tanto, que cualquier reforma administrativa debe comenzar por la reforma de esos incentivos. Estiman que podra sugerirse que
cualquier replanteamiento debera centrarse al menos tanto en la formacin
y entrenamiento de los polticos y en la estructura de incentivos y sanciones que
los rodean, como en reformar el sistema de funcin pblica o realizar otra reestructuracin administrativa. Por qu se asume siempre que son los empleados
pblicos y no los ministros o los polticos que desean serlo los que necesitan
una reforma? Si de hecho es sobre los propios polticos sobre los que existe una
desconfianza ms extendida y profunda, no existen entonces quizs slidos
argumentos democrticos para pase a la primera lnea del debate cul es su
disposicin para llevar a cabo las tareas que tienen asignadas. Hay una necesidad de un modelo ms realista sobre el papel que los polticos pueden y deben
realizar al frente del aparato estatal (pp.157-158).
La solucin propuesta por Aberbach y Rockman (2000) para la Administracin Federal norteamericana es mucho ms concreta: un sistema en el que los
funcionarios tuvieran ms oportunidades de llegar a puestos ms altos (p.178).
Esta despolitizacin de la Administracin y el incremento del papel de los
altos funcionarios tendra distintas ventajas. Sobre todo habra ms continuidad e incentivos para pensar a largo plazo, ya que cuando abundan polticos de
paso siempre es otro el que se hace cargo de las consecuencias de las acciones
o inacciones (p.178). Adems, las perspectivas de ascenso son buenas para
incentivar la moral de los funcionarios (p.178), se reducira el tiempo y el
costo de los nombramientos, aunque estos nombramientos seguiran teniendo
un componente poltico, y los funcionarios tendran ms influencia y poder
decisorio en las reformas administrativas, lo que incrementara sus posibilidades de xito, porque conocen mejor que nadie la realidad administrativa y son
los actores que, a largo plazo, tienen ms inters en una buena Administracin (p.178).
Como ltima ventaja, Aberbach y Rockman (2000) opinan que cuando la
importancia de los altos funcionarios en la funcin directiva pblica se viera
78

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

incrementada se presentaran menos problemas ticos porque, a diferencia de


los polticos, toda su carrera est sometida a reglas muy estrictas.
Esta despolitizacin de la Administracin y el incremento del papel de los
altos funcionarios tendra, tambin es cierto, algunas desventajas. En primer
lugar dificultara, en opinin de Aberbach y Rockman (2000), el acceso de mujeres y minora tnicas a los puestos directivos pblicos. Y sobre todo, sera
visto como una amenaza a la influencia de algunos actores polticos, as como
del presidente y del Congreso (p.179). Por ltimo, los intereses organizados
tendran menos incentivos para movilizarse para los nombramientos y la presin sobre los que ejercen los cargos disminuira. Por un lado, es bueno porque
crea un ambiente que favorece la reforma, pero por otro si los activistas polticos perciben que se dificulta su acceso a los mbitos de poder pueden agitar aun
ms el ambiente poltico de Washington, ya de por s muy turbulento (p.180).
El acceso de los altos funcionarios a puestos de mayor responsabilidad debera ir acompaado, en cualquier caso, de una mayor formacin en varios aspectos que seran especialmente relevantes en sus nuevas tareas: anlisis social,
redaccin y seguimiento de contratos de subcontratacin, entrenamiento tico.
Los altos funcionarios deberan recibir incluso cierta formacin poltica, ya que
una funcin pblica ms autnoma necesitar ser ms autoconsciente polticamente. Por supuesto, no queremos decir que debe ser partidista, sino que debe
intermediar entre distintos intereses externos y la Administracin y entre distintos intereses dentro del Gobierno debern ser conscientes de las implicaciones polticas de los distintos asuntos (p.181).
En Espaa, Jimnez Asensio, Palomar Olmedo y Villoria Mendieta (2009),
proponen instaurar en las Administraciones espaolas un sistema de funcin
directiva profesionalizada. Su propuesta parte de la observacin de que la
Administracin espaola no puede afrontar con xito los procesos de modernizacin a los que se enfrenta con el nivel actual de eficacia, autonoma y
conocimiento tcnico de su nivel directivo. En su opinin, y en consonancia
con las experiencias en otros pases, los altos cargos no seran nombrados y
cesados libremente por los responsables polticos, sino que seran elegidos
por sus mritos profesionales entre un cuerpo de funcionarios directivos que
acrediten excepcionales cualidades gerenciales, conocimientos y experiencia,
y que no podran ser cesados por los responsables polticos sino por circunstancias tasadas.
3.3. Alejandro Nieto y el estado partitocrtico
En Espaa, un lugar central en la literatura debate sobre la relacin poltica
y Administracin, lo ocupan los trabajos de Alejandro Nieto. En ensayos con
una amplia repercusin como La organizacin del desgobierno (1984), Nueva
organizacin del desgobierno (1996) y El desgobierno de lo pblico (2008) el
79

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

administrativista hace una dura crtica de la Administracin espaola y el sistema poltico en el que se inserta.
Dentro de esa crtica realiza una ilustrativa descripcin de cul es, en su
opinin, la relacin entre polticos y funcionarios en la Administracin espaola. En opinin de Nieto (2008), los problemas profundos de la Administracin
espaola van ms all de la propia Administracin y se insertan dentro del sistema: no son problemas estrictos de personal afirma, sino de estructura administrativa y, ms todava, de cultura poltica (p.192). En su opinin, la clave
de la situacin administrativa actual est en el sistema partitocrtico que se ha
implantado en Espaa en el que las oligarquas dominantes de los partidos mayoritarios han colonizado todos los espacios de poder, incluida de forma destacada la Administracin y la funcin pblica, y han erosionado hasta inutilizarlos
todos los mecanismos de control y contrapeso a ese poder, incluido el elemento
burocrtico de las Administraciones Pblicas. El proceso poltico expone
Nieto (2008, p.255) se desarrolla a travs de las siguientes fases: 1: Una oligarqua se apodera del aparato del partido. 2: El partido que triunfa en la lucha
electoral margina a sus adversarios (con los que no se haya coaligado). 3: El
aparato del partido triunfante se apodera del aparato del Estado, que ocupa sin
contemplaciones. 4: Los hombres que han ocupado el aparato imponen desde
l su poltica. 5: Pero no se contentan con esto sino que, adems, desvan el
poder constitucional del Estado en beneficio institucional del partido y personal
de sus ocupantes y allegados.
Esta oligarqua del partido en el Gobierno tiende siempre a desmontar de
manera descarada e implacable (p.355) los contrapesos tradicionales al ejercicio del poder gubernamental como la oposicin poltica, los medios de comunicacin, la presin social, los tribunales de justicia y, lo que nos resulta especialmente relevante aqu, la burocracia profesional. Los partidos cooptan a
funcionarios que se pliegan a sus intereses personales y partidistas y los promueven a los cargos: el motor de los ascensos, ms que los mritos funcionales del agraciado, es su color poltico (p.194). El empleo pblico estatal se
ha exacerbado polticamente. En otras palabras, la orientacin poltica que caracteriza el desGobierno actual se ha cebado en la esfera del empleo pblico,
por ser la parte ms accesible del botn (p.196). El objetivo principal de la
Administracin, as patrimonializada, es la obtencin de rentas para el partido
y para los titulares de los cargos pblicos (p.251). Decir Administracin
Pblica es decir corrupcin y todo lo que toca termina apestando (p.243).
La relacin entre polticos y funcionarios se caracteriza por un dominio y
una transformacin del papel de los funcionarios que, completamente politizados, se convierten en marionetas y correas de transmisin acrticas de los caprichos de los polticos dominantes en el momento. En opinin de Nieto (2008),
se han ido difuminando progresivamente las fronteras de lo poltico y lo administrativo Los cargos administrativos no son ciertamente polticos pero se
encuentran politizados en la medida en que se exige de ellos una actitud polti80

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

camente positiva (p.198). El funcionario que no demuestre una actitud polticamente positiva conservar ciertamente el cargo, pero su carrera se ver perjudicada por discriminaciones en las retribuciones y postergacin en los
ascensos (p.198).
La politizacin de los funcionarios condiciona tanto su carrera profesional
como el funcionamiento de la Administracin: Las funciones pblicas se han
escindido en dos grupos (o, ms precisamente, en tres): los militantes y simpatizantes del partido que gobierna y que son beneficiados mientras dure el Gobierno, y los que estn en contra y son en consecuencia discriminados. Y a cada
cambio electoral cambian las tornas burocrticas. (El tercer grupo, el de los
indiferentes, ni participa en los beneficios ni es vctima de marginaciones: pura
y simplemente se le aplica la ley) (p.199).
La capacidad tcnica o jurdica de los funcionarios, segn Nieto, ha dejado
de influir o limitar a los polticos: los polticos se han liberado de la influencia
de los altos funcionarios, cuyo asesoramiento han rechazado y, por otra parte,
para asegurarse de la exactitud de la ejecucin han amarrado polticamente a
los encargados de realizarla () hoy se entiende que los polticos han de tomar
las decisiones libremente y por su cuenta, y luego los funcionarios han de facilitar la cobertura legal que sea necesaria (p.201) Los altos funcionarios
sin dejar de serlo por su formacin, capacidad y experiencia han de adoptar
actitudes polticas inequvocas y desde la confianza poltica dirigen la Administracin (p.200) Lo que de ellos se espera es confianza poltica y no competencia tcnica El resultado salta a la vista: la Administracin pierde una
de sus caractersticas ms esenciales, la competencia tcnica, y el Gobierno
pierde su apoyo desembocando en una improvisacin o en la dependencia de
asesores externos (p.200).
El resultado inevitable de este orden de cosas es un funcionamiento terrible
de los servicios pblicos. Nieto cree que el ciudadano padece cada da las
molestias y vejaciones de unas oficinas pblicas en las que se forman colas gigantescas ante empleados impuntuales y arrogantes que atienden o informan
segn su humor y talante personal, cuyos jefes son inaccesibles, donde los expedientes se demoran cuando no se pierden y al final se producen resoluciones
escandalosamente desiguales, influidas con frecuencia por intermediarios nepticos o venales sin que jams valgan de algo las reclamaciones y, lo que es
peor, sin que nadie se haga responsable de nada27 (p.221).
27
Algunas de las ideas ms interesantes de Nieto son aquellas que matizan el catastrofismo de las
lneas generales de su descripcin. Quin tira se pregunta Nieto, por as decirlo, de la Administracin? Porque es el caso, que los servicios pblicos, mal que bien, funcionan. Por general, este mrito,
que raya el milagro, se debe a los subdirectores generales (y a algunos directores generales ms burcratas que polticos) y a un tanto por ciento de funcionarios de a pie que tienen lo que se llama vocacin de
servicio, personas con sentido de la responsabilidad que por conciencia del deber, lo cumplen generosamente aun sabiendo que no van a ser pagados por ello, y ni siquiera agradecidos, pues tales mritos no
cuentan y lo que vale es el servilismo poltico y la adulacin personal, conste que estos comportamientos

81

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Aunque Nieto (2008) centra su anlisis en la Administracin General del


Estado, opina que las Comunidades Autnomas, sin excepcin se han limitado a reproducir mimticamente el modelo estatal originario con todos sus
defectos [y que] en lo que ms se han esmerado las Comunidades Autnomas es en el rasgo de la patrimonializacin Consecuencia inevitable de lo
anterior ha sido la politizacin, sin que aqu se haya intentado siquiera montarse un ncleo mnimo de contrapeso administrativo (p.286); segn Nieto, la
partitocracia condiciona y domina la relacin entre polticos y funcionarios en
todas las Administraciones Pblicas.

Utilizando las dimensiones propuestas por Peters (1987), podemos decir


que el modo y estilo de interaccin entre funcionarios y polticos que Nieto
describe en la Administracin espaola est dominado por el patronazgo que
ejercen sobre los funcionarios afines, favorecindoles con ascensos y mejoras
de retribuciones a cambio de que estos toleren en su comportamiento profesional las decisiones que estn dirigidas principalmente a beneficiar personal y
polticamente a la oligarqua que controla el partido poltico en el Gobierno y la
Administracin. El tono de la relacin con estos funcionarios es integrador, pero es francamente adversario con los funcionarios afines al partido
en la oposicin, para los que se reserva el ostracismo profesional y que a su vez
utilizan los resortes burocrticos de los que an disponen para boicotear proyectos con los que no estn de acuerdo polticamente. Los polticos son manifiestamente los ganadores en el proceso de elaboracin de polticas y utilizan
su poder para la resolucin de conflictos que pudieran surgir con los funcionarios.
El impacto de esta relacin entre polticos y funcionarios en las polticas
pblicas suele ser de estabilidad, porque este tipo de organizacin administrativa suele acometer polticas cosmticas y cortoplacistas que no afectan al fondo
de las polticas ni los problemas que las justifican.
De acuerdo con las imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman (1981) la
relacin que describe Nieto se ajusta a la Imagen IV en la que no es fcil

de excelencia no son raros, antes al contrario, y sera injusto no reconocerlo as (Nieto, 2008, p.212).
En mi opinin, el profesor Nieto no explica bien cmo es posible que tras tantos aos de partitocracia
cleptcrata en la que el criterio para efectuar nombramientos ha sido exclusivamente poltico haya existido y siga existiendo un ncleo de altos funcionarios con la preparacin y el poder para conseguir que
los servicios pblicos sigan funcionando. Nieto insiste de forma constante en que los altos funcionarios
han dejado de ser un contrapeso al poder de los altos cargos polticos pero tambin afirma, en mi opinin
de forma un tanto contradictoria, que A los empleados pblicos siempre les queda inevitablemente un
margen de resistencia del que con frecuencia abusan para paralizar con intenciones polticas las rdenes
superiores, incluso las ms lcitas y justificadas. El partido gobernante tiene enemigos en las filas administrativas que, en ocasiones, desbordando con mucho su funcin de contrapeso, no vacilan en ejercer
desde dentro una inslita oposicin poltica, que les est rigurosamente vedada y, olvidndose de los
deberes ms elementales de fidelidad, espan, filtran informaciones, denuncian y retrasan expedientes o
aceleran expedientes en lo que est en su mano en espera de que vuelvan tiempos mejores cuando regrese al poder su partido y les toque a ellos disfrutar los privilegios (Nieto, 2008, p.100). Si esto fuera as,
la politizacin de la funcin pblica estara ms que justificada.

82

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

distinguir las tareas de polticos y funcionarios, ya que con frecuencia interactan en planos similares en los clanes de patronazgo en beneficio de los intereses de la oligarqua del partido poltico que controla la Administracin.
3.4. Escuela de la complementariedad
Desde especialmente mediados de los aos 90, una corriente de autores ha
intentado escapar de los discursos maximalistas que llaman a limitar el papel de
los polticos o de los funcionarios en la Administracin Pblica. Estos autodenominados partidarios de la complementariedad insisten no solo en la importancia del papel de ambos, sino tambin en el enriquecimiento que supone para
el bien comn que supone una colaboracin fructfera entre ambos (Demir,
2009; Nalbaldian 1994; Mouritzen & Svara 2001; Svara, 1999).
Es una corriente que pretende establecer un paradigma intermedio entre el de
la dicotoma y separacin entre poltica y Administracin (que provoca la encapsulacin de los funcionarios y su falta de responsabilidad y control) y el del
monopolio de los polticos (que puede conducir a la corrupcin y a la falta de
conocimiento tcnico y reflexin). Establece que polticos electos y empleados
pblicos son complementarios y, aunque respetando campos exclusivos de actuacin, deben colaborar en un amplio mbito de actividades que con frecuencia se
pretende reservar a uno de los dos28. La escuela de la complementariedad propugna el establecimiento de una interaccin intensa, una influencia recproca y un
fuerte respeto mutuo entre los cargos electos y los administradores profesionales.
Los administradores ayudan a configurar las polticas y las dotan de sentido y
contenido en el proceso de ejecucin. Los polticos electos supervisan el proceso
de ejecucin, recogen y formulan crticas sobre los puntos en los que falla e intentan afinar el funcionamiento general de la organizacin La escuela de la complementariedad opina que los polticos electos y los administradores profesionales, en estrecho contacto y comunicacin con los ciudadanos, se necesitan y
ayudan en una alianza por un Gobierno mejor (Svara, 2001, p.182). Dentro de
este marco general elaboran una detallada descripcin de qu debe aportar cada
uno de ellos en las distintas fases del proceso poltico y administrativo y qu lneas rojas no deben cruzar. Por ejemplo, los administradores profesionales deben
participar en el proceso de formulacin de polticas (policy formation process)
mediante propuestas de polticas y propuestas innovadoras para resolver los problemas de las sociedades en que la Administracin se desenvuelva (Demir, 2009,
878), pero deben evitar introducirse en discusiones que puedan derivar en el establecimiento de privilegios o exenciones a grupos u organizaciones concretas. Los
polticos electos deben abstenerse de participar en la gestin de personal y la
coordinacin de la propia organizacin, pero deben participar en la ejecucin de
28
En dos dimensiones formadas por un lado por la poltica (politics) y la gestin (managementent) y por otra Administracin (administration) y gestin (management).

83

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

polticas y proporcionar a los administradores profesionales un marco que les


sirva de gua (Demir, 2009, 884).
Este enfoque acaba convirtindose en una reformulacin ms elaborada de la
dicotoma entre poltica y Administracin, estableciendo cul es el mbito propio
de cada uno, estableciendo un marco terico que justifica la intervencin administrativa en el mbito pblico. Este enfoque pretende no solo ser una propuesta
normativa, sino que cree que este reparto de funciones es el habitual en las Administraciones Pblicas (ver Demir, 2009; Mauritzen y Svara, 2001, 2002).
La teora de la complementariedad, aunque presta atencin a los elementos de conflicto potencial entre polticos y funcionarios establece un marco terico muy interesante para justificar la cooperacin entre ambos en la mayora
de los mbitos de actuacin administrativa.
4. GRANDES ESTUDIOS EMPRICOS
Lee y Raaschelders (2008) apuntan que pese al inters que haba suscitado
siempre el tema, de forma sorprendente no fue hasta los aos 70 cuando comenz la recogida sistemtica de datos y el anlisis del desarrollo y situacin
de las relaciones poltico administrativas (p.419). Afirman que en realidad el
estudio de Aberbach, Putnam y Rockman Bureaucrats and Politicians in Western democracies, publicado en 1981, fue el primer gran esfuerzo de esta ndole. El otro gran estudio transnacional realizado hasta el momento es el de Mauritzen y Svara (2001) sobre la relacin entre alcaldes y administradores
profesionales en los ayuntamientos de 14 pases entre 1995 y 1997. Incluimos
tambin, como ejemplo de investigacin bsicamente cualitativa, el estudio de
Heclo y Wildavky (1981) sobre la elaboracin del presupuesto en la Administracin britnica a finales de los aos 70.
4.1.
Aberbach, Putnam y Rockman, Bureaucrats and politicians
in western democracies
a) Imgenes, despliegue metodolgico y posible sesgo
En este trabajo, Aberbach, Putnam y Rockman (1981) realizan una impresionante demostracin de recursos y estrategias metodolgicas en su estudio
comparativo sobre las actitudes de funcionarios y polticos en siete pases occidentales (Gran Bretaa, Francia, Italia, Alemania, Holanda, Suecia y EE. UU.).
Realizaron en la primera parte de la dcada de los setenta cerca de 800 entrevistas a altos funcionarios (alrededor de 100 altos funcionarios por pas y ms de
300 en Suecia) y ms de quinientos polticos. El mtodo habitual que utilizaron
fue el de entrevistas abiertas pero bastante estructuradas, complementado en
muchos pases con una encuesta-cuestionario (p.34).
84

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

El objetivo era determinar las actitudes de funcionarios y polticos ante distintas cuestiones polticas, administrativas y sobre su propio papel en el proceso
de polticas pblicas y determinar a cul de las cuatro imgenes descritas por
ellos se ajusta la relacin entre ambos grupos29:
Imagen I, poltica frente a Administracin: los polticos son los que se
hacen cargo de las funciones polticas mientras que los funcionarios realizan las de mera administracin.
Imagen II, hechos frente a intereses: tanto los polticos como los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de distinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y hechos (p.7).
Imagen III, energa frente a equilibrio: tanto los burcratas como los
polticos participan en la elaboracin de polticas los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos de individuos sin organizar,
los burcratas median en los intereses organizados y con presencia en la
esfera institucional (p.9).
Imagen IV, hbrido puro: desaparecen prcticamente los papeles del
funcionario y el poltico, producindose en resumen la burocratizacin
de la poltica y la politizacin de la burocracia (p.16).

Se trata de un estudio extenso y muy bien estructurado, pero su eleccin


muestral presenta algunas caractersticas que es necesario tener en cuenta a la
hora de analizar sus conclusiones:

Los polticos que estudian Aberbach, Putnam y Rockman (1981) son parlamentarios, no polticos en puestos ejecutivos del Gobierno (ministros,
directores generales, etc.). Con un cierto sesgo estadounidense, eligieron
al Parlamento como medio para estudiar a los polticos porque este recoge a los polticos de los partidos, porque invariablemente son la cantera de
reclutamiento de los polticos y porque, aunque de forma variable, el Parlamento contina influyendo en las polticas pblicas (p.26). Solo en las
muestras suecas y estadounidenses, ms amplias, se incluyen polticos en
puestos ejecutivos, que paradjicamente suelen estudiarse conjuntamente,
aunque en los distintos apartados del estudio suelen tambin desagregar
sus resultados, con los empleados pblicos.
Esta eleccin metodolgica es necesario tenerla muy presente porque los
polticos con los que se relacionan ordinariamente los altos funcionarios
no son los parlamentarios, sino polticos que ocupan altos cargos en la
propia estructura administrativa nombrados normalmente por el Gobierno
y/o el presidente o primer ministro. Es con estos polticos con quienes los
altos funcionarios colaboran, a los que ayudan, a los que estn sometidos
jerrquicamente y con los que comparten un mbito de decisin comn.
Ver el captulo II.3 de este trabajo.

29

85

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Estudiar comparativamente las actitudes de los altos funcionarios de la Administracin y de los polticos parlamentarios puede dar una falsa impresin
de disparidad (o de acuerdo) porque omite uno de los principales actores del
proceso poltico, quizs los decisivos: los polticos del Gobierno y sus colaboradores polticos. Puede manifestarse un conflicto o disparidad entre funcionarios y polticos que en realidad no refleje sino una disparidad o caracterstica de dos poderes del estado: el legislativo y el ejecutivo, que se estudia
de forma insuficiente al no tener en cuenta a su elemento directivo principal.
A la hora de seleccionar los altos funcionarios a los que entrevistar, Aberbach, Putnam y Rockman (1981) realizan algunas limitaciones comprensibles, como entrevistar a funcionarios solo de la capital y excluir los ministerios de defensa y asuntos exteriores, pero tambin hacen otras exclusiones
que generan el riesgo de sesgar el estudio. As, excluyen expresamente entrevistar a altos funcionarios con funciones obviamente administrativas (staff
functions, p.27) lo que puede, en consecuencia, tener como resultado que el
perfil meramente poltico de los funcionarios quede sobrerrepresentado.
Estas limitaciones no quitan valor al estudio, por lo dems muy completo y de
una gran trascendencia, pero es necesario tenerlas en cuenta para determinar el
alcance de sus conclusiones, que como la de cualquier otro tiene sus limitaciones.
b) Origen socioeconmico y poltico
Aberbach, Putman y Rockman (1981) encuentran una gran homogeneidad
en las caractersticas socio-polticas de los polticos parlamentarios y funcionarios en los distintos pases estudiados y de estos entre s (1981, pp.64 y ss.; Lee
y Raschelders, 2008, pp.422-424).
En todos los pases sin excepcin polticos y altos funcionarios eran hombres (menos de 1% de mujeres), titulados universitarios y nacidos de familias
de clase media-alta o alta (los parlamentarios de grupos de izquierda tambin
aunque presentan los pocos casos de presencia de clases trabajadoras) y provenan de zonas urbanas. En Italia y Francia, el origen social era especialmente
privilegiado. El nfasis educativo de los altos funcionarios en Francia y Alemania se centraba especialmente en el Derecho, en el Reino Unido en las Humanidades y en Estados Unidos en Ciencias Puras.
Polticamente, dentro del eje izquierda-derecha, se sitan ms a la derecha
que la media de la poblacin de sus respectivos pases, pero ms a la izquierda que el grupo de personas de su mismo origen social. Los polticos tienden a
ser en mayor medida partidarios de posturas pluralistas, igualitaristas y populistas, aunque destacaba el populismo de los alemanes, el igualitarismo de los
suecos y el pluralismo de los britnicos.
En el aspecto de la socializacin poltica, es destacable el alto porcentaje de
pertenencia en todos los pases, y tanto polticos como funcionarios, a familias
en las que en su infancia y adolescencia se discuta mucho de poltica.
86

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

c) Funciones de los polticos y de los funcionarios


La investigacin de Aberbach, Putnam y Rockman plantea, a travs de una
completa batera de preguntas y conceptos, tanto a polticos como a funcionarios en qu creen que consiste bsicamente su labor (1981, pp.88 y ss.; Lee y
Raschelders, 2008, pp.422-424).
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) encuentran que los polticos introducen energa en el sistema, y que los burcratas tratan de equilibrarlo, evitar el
conflicto, los extremos En resumen, los burcratas se centran en los aspectos
tcnicos de las polticas, e intentan llegar a acuerdo con un nmero limitado de
actores con intereses especiales y permanentes en determinadas reas funcionales. Si se les dejara solos, en las memorables palabras de Richard Rose, predominara un consenso sin direccin, aceptando aquello a lo que los directamente afectados opusieran menos resistencia los polticos, por su parte,
promueven polticas basadas en su programa, en su ideologa, en las exigencias
de sus bases (pp.91-93).
En relacin con sus modelos, entienden que la Imagen II parece parcialmente correcta, ya que los burcratas se centran ms en los hechos, y los
polticos en los ideales. La imagen III nos permite obtener una imagen completa. Ambos participan en el proceso poltico, pero responden a distintas audiencias Los burcratas son integradores, prefieren la tangibilidad, la predictibilidad y el acuerdo. Los polticos son partidistas e introducen tanto intereses
particulares como intereses en el proceso (p.93).
EE. UU. supone una excepcin a esta generalizacin, ya que el papel de los
funcionarios y polticos es mucho ms homogneo. Los funcionarios participan
en mayor medida en la introduccin de ideales e intereses, mientras que los
parlamentarios tienen una funcin mucho ms tcnica. Todo ello tiene lugar en
el sistema de comisiones parlamentarias y los sistemas informales de relacin
con grupos de inters (iron triangles).
Cabe preguntarse si la tendencia a la bsqueda del consenso y evitacin del
conflicto que Aberbach, Putnam y Rockman encuentran en los funcionarios no
es en realidad propia de la funcin ejecutiva del Gobierno y pudiera encontrarse tambin en los polticos que dirigen la Administracin Pblica y que estos
autores no estudian.
d) Ideologa y visin del papel del sector pblico en la sociedad de los
polticos y de los funcionarios
Aberbach, Putnam y Rockman presentan a los polticos y a los burcratas una
completa batera de conceptos y cuestiones para determinar cul es su posicin
ideolgica general y, especficamente, sobre cul es y debe ser el papel del estado
en la sociedad (1981, pp.121 y ss.; Lee y Raschelders, 2008, pp.422-424).
87

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Dentro de la dicotoma derecha-izquierda, los funcionarios se sitan sistemticamente ms al centro que los polticos. La distribucin de los burcratas
es adems mucho ms uniforme, y ellos estn mucho menos polarizados que
los polticos cuando son de derechas o de izquierdas lo son menos que los polticos. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) afirman que este centrismo no es
neutral: uno podra tener la tentacin de concluir que los burcratas son no
ideolgicos, inmunes al hecho ideolgico. Pero nuestros datos demuestran lo
contrario. La coherencia y consistencia del centrismo de las burocracias sugiere
que este centrismo es una ideologa (p.166).
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) denominan a esta ideologa centrismo consistente y consideran que implica ideas muy precisas sobre el funcionamiento del Estado y su papel en la sociedad: El burcrata tpico est ms
interesado en hacer ajustes en el margen de las polticas observa una cierta
inevitabilidad en el estado actual de las cosas los centristas burocrticos
pueden generar estabilidad y coherencia, pero no pueden generar una direccin
o un cambio. Un cambio sustancial solo puede ser generado por los polticos.
Sin su intervencin el barco del Estado permanece varado (p.167).
A travs de distintos indicadores, Aberbach, Putnam y Rockman (1981,
pp.145 y ss.) describen cmo los altos funcionarios tienen una visin del mundo que se ajusta al modelo de gobernanza. Esta visin est inspirada por la
lnea filosfica que va de Platn a Hegel pasando por Rousseau y enfatiza
la existencia de un inters general comn, que rechaza el conflicto como una
manifestacin de particularismos egostas y pone nfasis en la resolucin de
problemas a travs del conocimiento objetivo y tcnico. Los polticos, sin embargo, tienen una visin del mundo que se ajusta ms al modelo de la poltica
y que encuentra su inspiracin en la lnea filosfica que va de Aristteles a
Madison. Esta visin reconoce la existencia de intereses diversos e incluso contradictorios en la sociedad y se marca el objetivo ms modesto de reconciliarlos
o encauzarlos. Acepta como inevitable la existencia del conflicto y a veces
considera incluso que es bueno, ya que para la solucin de problemas enfatiza
el debate, la negociacin, el compromiso y el establecimiento de mecanismos
procedimentales.
El caso de EE. UU. es, nuevamente, una excepcin. Los burcratas no tienden aqu al centrismo, sino que su nivel de polarizacin es parecido al de los
polticos, detectndose incluso un leve izquierdismo.
e) Pautas de contactos intra y extradepartamentales mantenidos por
polticos y por funcionarios30
Aberbach, Putnam y Rockman 1981, pp.213 y ss.) detectan en los polticos
un nmero de contactos externos (al departamento del funcionario o al partido
Ver Aberbach, Putnam y Rockman, 1981, Captulo VII, Interactions at the top, pp.213 y ss.

30

88

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

del poltico) ms numerosos que en los funcionarios, para los que, sin embargo,
son tambin numerosos: el 72% de los polticos tienen estos contactos de forma
regular, por el 59% de los funcionarios.
Los contactos extradepartamentales de los funcionarios tienden a ser con
grupos de intereses organizados y cuya participacin est inserta en estructuras
y procedimientos administrativos. Es menor en pases con sistemas parlamentarios con partidos polticos fuertes y cohesionados (Gran Bretaa, Holanda,
Suecia), que en pases con menor disciplina de partidos como EE. UU. en los
que existe un verdadero sistema de mediacin directa por parte de los funcionarios (y en menor medida en Alemania, donde los funcionarios son requeridos
con frecuencia al Parlamento).
Los contactos de los polticos tienen lugar en mayor proporcin con grupos
no organizados o intereses ms difusos y tambin con mayor frecuencia con
actores locales.
La Imagen III se adapta bien a estos hallazgos, o como dicen Aberbach,
Putnam y Rockman (1981), estos resultados son totalmente coherentes con la
idea de que lo que diferencia a burcratas y a polticos es la naturaleza de las
circunscripciones (constituencies) con la que cada uno trata cada uno recibe
indicaciones de fuentes muy diferentes (p.214).
f) Modelos de relacin en Aberbach, Putnam y Rockman
Imgenes I, II, III y IV
Aberbach, Putnam y Rockman (1981) encuentran similitudes en las relaciones entre polticos y funcionarios en los distintos pases objeto de su estudio
(con por supuesto matices dentro de cada pas). Creen que en resumen los retratos paralelos de de burcratas y polticos se ajustan por lo general de forma constante con la contraposicin energa/equilibrio de la Imagen III, aunque
algunas caractersticas encajan bastante bien en la Imagen II [hechos/intereses].
Sin embargo el caso de Estados Unidos es bastante excepcional: los mundos
de las dos elites se superponen mucho ms que en Europa (p.243). Es decir,
la divisin que estos autores detectan, excepto en Estados Unidos, tal y como
citbamos ms arriba, consiste en que los polticos introducen energa en el
sistema, y que los burcratas tratan de equilibrarlo, evitar el conflicto, los extremos en resumen, los burcratas se centran en los aspectos tcnicos de las
polticas, e intentan llegar a acuerdo con un nmero limitado de actores con
intereses especiales y permanentes en determinadas reas funcionales (p.92).
Lee y Raschelders (2009) presentan una completa revisin de las investigaciones empricas posteriores al estudio de Aberbach, Putnam y Rockman
(1981). Concluyen que se han producido pocos cambios sobre la situacin descrita por estos, salvo quizs la cada vez mayor importancia de las ciencias sociales como la base educativa de los altos funcionarios (y menor del derecho) y
una menor convergencia entre los papeles de los polticos y los empleados p89

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

blicos que la que ellos esperaban (debido sobre todo a un creciente control de
la burocracia por los polticos)31.
Aberbach, Putnam y Rockman y los modelos de Peters

El tono descrito por estos autores en la relacin entre polticos y funcionarios parece bsicamente, en principio, de enfrentamiento (adversario).
Ambos tienen distintas ideas sobre qu y cmo debe actuar la Administracin
y ambos utilizan estratgicamente sus recursos para que la organizacin se
comporte conforme a sus ideas. Los funcionarios quieren estabilidad, coherencia, consenso y negociacin. Los polticos quieren cambio e ideologa. Aberbach, Putnam y Rockman parecen describir que el impacto final de este enfrentamiento es una especie de equilibrio en el que esas tendencias se
contrarrestan. En su lucha alcanzan un equilibrio entre estas dos tendencias,
que consideran ms complementarias que contrarias. Cualquiera que sea el resultado final de este, describen la existencia de un enfrentamiento operativo
entre polticos y funcionarios, aunque apenas se haga referencia ni al estilo
de esta relacin ni al modo de resolucin de conflictos, ya que el estudio se
centra en las actitudes de ambos colectivos y no en sus pautas de comportamiento. No obstante, se introducen algunas descripciones en las que puede detectarse que la resolucin de conflictos se realiza a travs de comportamientos estratgicos en virtud del poder relativo de cada uno de los contendientes.

Aberbach, Putnam y Rockman (1981) no parecen encontrar ganadores claros


en esa lucha. Por un lado, detectan un fuerte papel burocrtico: nuestra revisin
de los papeles relativos de polticos y funcionarios ha resaltado hasta ahora la
influencia de los funcionarios, que dominan la iniciacin y la implementacin de
las polticas pblicas y que han adquirido una influencia creciente en la resolucin de conflictos e incluso en la asignacin de recursos (p.249). Sin embargo,
no existe un Estado Administrativo de dominio funcionarial porque es necesario tener en cuenta los importantes condicionantes polticos que constrien a
los funcionarios[que] necesitan el apoyo (endorsement) para sus acciones
de los polticos constitucionalmente elegidos y que tienen en todas partes el poder de rechazar el consejo de los burcratas, aunque raramente lo hagan. La
elaboracin de implementacin de polticas pblicas es por lo tanto una especie
de dialctica en la que la ley de reacciones anticipadas rige el comportamiento de los funcionarios. Por ello, en trminos generales polticos e ideolgicos, la
mayora de las polticas importantes reflejan las preferencias de las mayoras
parlamentarias de Gobierno (p.251). Tanto funcionarios como polticos parecen resultar finalmente ganadores de su confrontacin de estilos32.
31
Sobre la configuracin actual de los distintos sistemas de funcin directiva pblica ver tambin
Matheson, A. et al., 2007; Maeso Seco, L. F. (2006); Eichbaum y Shaw, 2009; OECD, 2008; Snchez
Morn, M., 2007.
32
Es necesario tener en cuenta adems que la autonoma de los funcionarios es probablemente
mayor en asuntos especficos que no generan polmica. Cuando ms se politiza una decisin se reduce
la posibilidad de que los funcionarios influyan en ella, Aberbach, Putnam y Rockman, 1981, p.249.

90

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

El Estado que describen Aberbach, Putnam y Rockman es por lo tanto un


Estado adversario con un impacto de estabilidad, que se alcanza por el
equilibrio que introducen al sistema el enfrentamiento de modos de pensar y
actuar distintos pero complementarios.
4.2.Mouritzen y Svara: la relacin entre polticos y funcionarios
en la Administracin Local
En su libro publicado en el ao 2002 Leadership at the apex: politicians and
administrators in Western local government, Mouritzen y Svara (2002) presentan los resultados de un ambicioso proyecto de investigacin dirigido a conocer
las caractersticas del poder directivo en las Administraciones Locales occidentales33. El estudio est basado principalmente en el cuestionario completado
entre 1995 y 1997 por el funcionario de carrera de rango ms alto de 4.300
municipios de 14 pases: Estados Unidos, Australia, Noruega, Finlandia, Noruega, Suecia, Francia, Espaa, Portugal, Italia, Blgica, Holanda, Reino Unido
e Irlanda34. Se realizaron adems entrevistas en profundidad en ocho pases y en
Estados Unidos, Pases Bajos y Dinamarca se realiz un cuestionario especial
sobre asesoramiento poltico.
El principal objetivo de Mouritzen y Svara (2002) es analizar cmo afecta la
organizacin institucional de los municipios y el bagaje cultural de los encuestados a distintas dimensiones de la relacin entre sus dirigentes polticos y los
mximos responsables administrativos de estos, que denominan genricamente
CEO: Chief Executive Officer.
Para ello, elaboran cuatro modelos ideales de relacin entre polticos y funcionarios en funcin de dos dimensiones: la jerarqua o grado de subordinacin de los funcionarios a los polticos y la separacin o grado de diferenciacin de sus esferas de actuacin (Mouritzen y Svara, 2002, pp.31 a 64).
As, distinguen entre un modelo de papeles separados (separate roles)
en el que los funcionarios estn claramente subordinados a los polticos y su
labor se distingue claramente de la de estos y consiste principalmente en ejecutar los objetivos y procedimientos establecidos por estos. En segundo lugar, distingue el modelo del funcionario seguidista (responsive administrator) en el que los polticos pueden querer funcionarios que no solo hagan lo
que se les pida, sino que crean en los objetivos polticos de los altos cargos
y acten tenindolos en cuenta (p.37). El tercer modelo es el del adminis33
Mouritzen y Svara (2002). Los datos estn obtenidos como parte del estudio U.D.I.T.E. sobre
liderazgo.
34
En Espaa, en octubre de 1997, se enviaron 5.000 cuestionarios de los que solo se contestaron
366, una tasa de respuesta de apenas un 7%, la ms baja de todos los participantes en el estudio. En el
resto de pases, la tasa de respuesta oscil entre el 80% de Suecia y el 35% de Francia. Sobre un estudio
anlogo pero sobre alcaldes ver Navarro, Carmen (2006).

91

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

trador autnomo (autonomous administrator) en el que el funcionario tiene


igual o ms influencia que los polticos y aunque l participa en la formulacin de polticas mantiene el monopolio de su ejecucin. En el cuarto y ltimo modelo, el de papeles superpuestos (overlapping roles) es difcil distinguir quin es jerrquicamente superior, ambos se influyen recprocamente, y
cules son las tareas de cada uno, ya que trabajan y se relacionan en los mismos mbitos.
Distinguen, en funcin de su organizacin institucional, entre Gobiernos
de alcalde fuerte (strong mayor form, Espaa, Francia, Italia, Portugal), que
otorgan al alcalde muchos poderes y menos, aunque distintos grados, al Pleno
o Consejo Municipal y al CEO, Gobierno asambleario (collective form, Blgica, Pases Bajos), en el que el principal rgano decisor es un rgano colegiado, un Consejo o normalmente un Consejo Ejecutivo, Gobierno mixto de
asamblea-alcalde, en el que las funciones ejecutivas se reparten entre un rgano colegiado (Consejo, pleno, comits) y el alcalde o presidente del comit
(Reino Unido, Dinamarca, Suecia) y Gobierno gerencial (council manager
form, Australia, Irlanda, Noruega, Finlandia), donde el grueso del poder no reside en un rgano poltico sino en su mximo responsable administrativo (Mouritzen y Svara, 2002, pp.55 y ss.).
Basndose en las categoras culturales elaboradas por Hofstede (1980),
esta investigacin mide la distancia respecto al poder35 y la evitacin de
la incertidumbre36 de los mximos responsables administrativos de cada
ayuntamiento y observa que estas apreciaciones estn fuertemente correlacionadas con la configuracin institucional del ayuntamiento en el que trabajan. En los municipios con alcalde fuerte tienden a puntuar alto en ambos
indicadores (Espaa es un buen ejemplo: es el pas donde la puntuacin es
ms alta en evitacin de la incertidumbre y el tercero en distancia respecto al poder), mientras que los municipios gerenciales y especialmente los
de Gobierno mixto de asamblea-alcalde tienden a puntuar bajo en ambos.
En pases con un Gobierno asambleario muy similar como Pases Bajos y
Blgica los resultados muestran una disparidad significativa, lo que demuestra que los factores institucionales no son los nicos que influyen en las actuaciones y concepciones de los actores pblicos (Mouritzen y Svara, 2002,
pp.80 y ss.).
Estos elementos institucionales y culturales suelen condicionar de forma
importante, y en sentido similar (lo que es normal dada la correlacin existente
entre ellos) el resto de las variables del estudio.
35
Power distance en el original: una distancia al poder grande respecto al poder en un pas significa que los subordinados esperan y aceptan que sus superiores les dirigan y controlen. Mouritzen y
Svara, 2002, p.74.
36
Uncertity avoidance en el original: el grado hasta el cual los miembros de una cultura se sienten amenazados por situaciones inciertas, desconocidas, ambiguas y desestructuradas. Mouritzen y
Svara, 2002, p.74.

92

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

1. Mouritzen y Svara encuentran un impacto solo moderado de la organizacin municipal en el modo en el que los alcaldes ejercen el liderazgo (Mouritzen y Svara, 2002, pp.67 y ss.).
As, por un lado y siempre en opinin de los funcionarios de rango ms alto
de los ayuntamientos (CEO), en los sistemas de alcalde-fuerte y los de Gobierno mixto asamblea-alcalde los alcaldes tienen una ligeramente mayor dimensin partidista37 y participan ms en la elaboracin y ejecucin de las polticas que en los de Gobierno asambleario y Gobierno gerencial. No
existen, sin embargo, diferencias significativas en el modo en el que los alcaldes ejercen otras dimensiones del liderazgo como su carcter reactivo o proactivo, el modo de relacionarse con la poblacin, o la coherencia de su visin
sobre las polticas a adoptar en su localidad.
2. En todos los sistemas municipales hay un fuerte apoyo a la concepcin
de que los funcionarios de rango ms alto son generalmente agentes no partidistas cuya principal funcin es el asesoramiento experto. La suposicin de que
los mximos responsables administrativos de un ayuntamiento con un Gobierno polticamente fuerte podran tener un nivel inferior de no partidismo, es decir que estuvieran ms comprometidos con el principio de lealtad a sus superiores que con el neutralidad no viene apoyado por los datos (Mouritzen y Svara,
2002, p.84).
Por el contrario, existe una enorme diversidad a la hora de considerar si estos empleados pblicos deben responder de su actuacin principalmente ante
los responsables polticos o ante la ciudadana, y las diferentes opiniones no
parecen estar vinculadas a la organizacin institucional de los Gobiernos locales (Mouritzen y Svara, 2002, pp.86 y ss.).
3. Los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos con alcalde
fuerte tienden a considerar en mayor medida como obstculo para su trabajo
la falta de objetivos polticos claros y la divisin poco clara de su trabajo respecto al de los polticos electos. Aunque la diferencia respecto a los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos con otras formas de Gobierno no
es tan grande como en el factor anterior, tienden tambin a considerar en mayor
medida el conflicto entre partidos polticos como un obstculo para su trabajo
y en menor las presiones externas e intergubernamentales (Mouritzen y Svara,
2002, pp.91 y ss.).
4. Las redes de contactos establecidas por los funcionarios de rango ms
alto de los ayuntamientos se ajustan, a grandes rasgos, a modelos homogneos
en funcin de la forma de Gobierno local, aunque en algunos pases se desvan
bastante de estas pautas generales. En los ayuntamientos con alcalde-fuerte
en su agenda suelen predominar los contactos con otras Administraciones P37
Es decir, que enfatizan en la promocin del programa de su partido y los intereses de los miembros de su partido, Mouritzen y Svara, 2002, p.67.

93

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

blicas, en aquellos de Gobierno mixto asamblea-alcalde, por la gran importancia que suele tener el trabajo en comisiones, predominan los contactos con
agentes internos. La agenda de los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos gerenciales tiende a ser inclusiva, la frecuencia de sus contactos en todos los mbitos suele ser mayor que la media, y en aquellos con un
Gobierno asambleario suele ser aislada, la frecuencia de sus contactos en
todos los mbitos suele ser menor que la media (Mouritzen y Svara, 2002,
pp.95 y ss.).
5. Los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos de todos los
tipos indican que la dedicacin a las polticas pblicas (proporcionar ideas,
planificarlas, obtener recursos, intercambiar opiniones con otros actores) tiene
un papel destacado en su trabajo. En los Gobiernos de alcalde-fuerte destacan
por la gran importancia que tienen en su trabajo adems las tareas administrativas (gestin de rutinas administrativas) clsicas y en los Gobiernos mixtos de
alcalde-asamblea destaca la importancia que en su trabajo tiene el asesoramiento al alcalde en cuestiones tcnicas e incluso polticas.

6. La opinin de los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos


sobre cules son los rganos municipales ms influyentes en los distintos mbitos de la poltica local viene lgicamente muy condicionada por la forma de
Gobierno de este. En los Gobiernos de alcalde-fuerte este es el rgano ms
influyente, en los gerenciales, el funcionario de rango ms alto, en los Gobiernos mixtos de alcalde-asamblea, destacan los presidentes de los Comits,
en los asamblearios los miembros de esta asamblea.

Dejando al margen estos factores institucionales, los elementos que ms


parecen aumentar en el grado de influencia del alcalde son su mayor antigedad
en el cargo, su implicacin tanto en los aspectos generales de las polticas como
en los detalles administrativos y el fuerte componente pblico de su liderazgo
(Mouritzen y Svara, 2002, pp.213 y ss.).
La influencia de los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos
tiende a ser mayor cuando sus contactos externos son ms frecuentes y si su
actividad se centra en la planificacin de polticas pblicas ms que en las actividades administrativas clsicas.
Adicionalmente, es significativo que la influencia de los actores polticos no
resulta estar contrapuesta a la de los funcionariales. Antes al contrario, Mouritzen y Svara (2002) apuntan que est claro que los alcaldes y los funcionarios
de rango ms alto de los ayuntamientos no estn inmersos en un juego de suma
cero. Existe una relacin positiva, aunque modesta entre la influencia del alcalde y la influencia del funcionario de rango ms alto en las decisiones presupuestarias y una relacin positiva muy fuerte en la influencia de ambos en decisiones de desarrollo econmico (p.222)38.
Economic development en el original. Mouritzen y Svara, 2002, p.222.

38

94

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

7. En el reparto de funciones entre polticos electos y funcionarios de alto


rango se ajusta la teora de la complementariedad. Ni los primeros estn excluidos de la implementacin de polticas ni los segundos de la formulacin de
polticas, sino que ambos participan en estos mbitos en un marco de colaboracin que tiene en cuenta sus distintas fuentes de legitimidad39.
Adems del interesante y ambicioso diseo de investigacin, el estudio de
Mouritzen y Svara (2002) nos ilustra sobre algunos aspectos relativos a la relacin entre polticos electos y funcionarios, que pese a referirse en principio solo
a entidades locales, tienen una relevancia que seguramente se extiende a otras
Administraciones Pblicas:
Las relaciones entre polticos y funcionarios se desarrollan en un entorno
institucional que condiciona enormemente el modo en que tienen lugar.
Esta estructura institucional, sin embargo, no puede aislarse de factores
culturales con los que est estrechamente relacionada y que a la vez la
configuran y refuerzan.

Incluso teniendo en cuenta la importante influencia de los factores institucionales y culturales existe un margen indudable en virtud del cual las
caractersticas, cualidades y comportamientos de cada agente individual le
permiten incrementar o disminuir su influencia y el modo en el que se relaciona con otros agentes.

La relacin entre los distintos sujetos polticos y funcionariales en lo ms


alto de una organizacin presenta normalmente una complejidad y unos
matices que no permiten incluirla en modelos reduccionistas y que muchas veces pretenden simplificarla a un enfrentamiento entre ambos. Sus
funciones y modo de actuar son complementarios. No solo no se oponen
sino que la suma constructiva de ambos multiplica los beneficios al inters
general. Los funcionarios de rango ms alto de los ayuntamientos apuntan Mouritzen y Svara (2002, p.223), ejercen su influencia dentro del
proceso democrtico y no en contradiccin con este.
4.3.Estudios cualitativos: Hugh Heclo y Aaron Wildavsky:
polticos y funcionarios en la Administracin britnica
Heclo y Wildavsky (1981) realizaron en The private government of public
money. Community and policy inside British government un estudio cuyo objetivo primordial es describir cmo funciona actualmente el procedimiento de
gasto del Gobierno central britnico Nuestro segundo objetivo es utilizar el
procedimiento de gasto como una linterna para iluminar el funcionamiento y
prcticas habituales del Gobierno britnico (p.1).
Svara, 2001, p.180, ver captulo III.3.4 sobre la teora de la complementariedad.

39

95

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La relacin entre ministros y altos funcionarios es uno de los puntos de atencin de este magnfico estudio, quizs, entre los que son objeto de revisin en
este trabajo, el que ms acerca al funcionamiento real de la Administracin y
los mecanismos que lo condicionan e influyen.
Su enfoque metodolgico es muy distinto a las investigaciones basadas en
cuestionarios o entrevistas muy estructuradas y dirigidos a gran parte de la
poblacin estudiada. El principal instrumento metodolgico de Heclo y Wildavsky (1981) es la realizacin de doscientas entrevistas abiertas y poco estructuradas a funcionarios retirados y en activo, ministros y exministros, parlamentarios y exparlamentarios40.
a) La Administracin britnica como una pequea comunidad
de reputaciones
Heclo y Wildavsky (1981) describen la Administracin britnica como una
gran organizacin cuyo ncleo de decisin es, sin embargo, bastante reducido.
Poca gente est directamente incluida en este ncleo. Cuando hablamos de
administradores polticos, nos referimos al conjunto de ministros y altos funcionarios que controlan el funcionamiento de consejos, comits y departamentos. Situados a los mrgenes de este trabajo gubernamental se encuentran algunos importantes parlamentarios del partido en el Gobierno, periodistas y lderes
de grupos de inters. En total solo unos pocos cientos (p.2) y aunque cambian, lo hacen de una forma lenta (p.14).
Estn concentrados en Londres, y dentro del mismo Londres el espacio
poltico vital es bastante reducido, y los principales cargos polticos y funcionarios es probable que estn concentrados fsicamente en unos pocos miles de
yardas alrededor de Whitehall (p.8). Que el ncleo del Gobierno britnico est
compuesto por un nmero de personas tan pequeo y tan concentrado espacialmente provoca que todos se conocen o han odo hablar de los dems, y todos
se dedican a juzgar a los dems las altas esferas britnicas son un sistema de
reputaciones y esta reputacin puede utilizarse para obtener un ascenso
ms rpido, un mejor puesto, o para la obtencin de mayores facilidades para
desarrollar las polticas deseadas o para hacerlo con mayor rapidez es difcil
obtener una buena valoracin y tambin es difcil perderla (pp.14-15).
Heclo y Wildavsky (1981) consideran por lo tanto el ncleo de la Administracin britnica como un grupo pequeo de personas que han de cooperar entre ellas
en un sistema bastante cerrado en el que las expectativas de obtener ms poder o
de influir en las decisiones depende de la opinin que de uno tengan sus colegas,
la reputacin de cada uno tender en general a ser ms importante que ningn tema
Heclo y Wildavsky, 1981, p.21. En su lista de agradecimientos se incluye a cuatro personas que
transcribieron innumerables grabaciones y mecanografiaron ms versiones de cada captulo de lo que
ninguno supimos, a cinco ayudantes de investigacin que aportaron datos muy tiles y nos ayudaron a
corregir muchos errores.
40

96

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

en particular la confianza es considerada esencial entre personas que tendrn


que continuar trabajando juntas en numerosos temas ao tras ao (p.15).
b) Aspiraciones de ministros y funcionarios: expectativas mutuas
Heclo y Wildavsky (1981) describen el Gobierno britnico como una comunidad bastante cerrada en la que tanto los polticos como los funcionarios tratan
de incrementar su reputacin. La finalidad de aumentar esta reputacin parece
ser (no se exponen sus motivaciones de forma sistemtica, sino de forma dispersa en sus distintos apartados), en el caso de los polticos, el mantenerse en el
Gobierno o ser nombrados en un puesto de mayor relevancia dentro de este.
Tambin persiguen colaborar a conseguir la reeleccin de su partido de forma
que estos objetivos sean posibles tras las siguientes elecciones. Como un ministro les explic en una entrevista a los dos aos nos dejamos de tonteras y comenzamos a pensar en que nos reeligieran (p.338).
Las formas que los ministros tienen, segn Heclo y Wildavsky (1981), de
mantener e incrementar su reputacin son principalmente dos: evitar ser puesto
en evidencia en pblico y conseguir una mayor cantidad de dinero para su departamento.
Existen explican Heclo y Wildavsky (1981) pocas formas de medir el
xito de un ministro, pero su capacidad de obtener los mismos fondos que sus
compaeros, y quizs ms, es uno de los principales criterios que se utilizan en
el Gobierno, la Administracin (Whitehall) y la opinin pblica (p.136). Los
ministros pronto se dan cuenta, si no lo saban ya, de que su reputacin depende de su capacidad para obtener fondos, y en menor medida, de gastarlo de
forma efectiva (p.125) La responsabilidad ministerial quiere decir que los
xitos y fracasos del departamento son tambin los suyos. La mejor forma de
hacerse respetar y de progresar es conseguir esos grandes objetivos. Y esos
grandes objetivos cuestan dinero (p.135). Como ejemplo, narran el caso de un
ministro que se mostr poco firme en la defensa de las partidas presupuestarias
de su departamento, lo que provoc que de acuerdo con sus compaeros de
gabinete, las probabilidades de que volviera a tener un ministerio importante se
redujeron considerablemente (p.137).
La segunda gran va de ganancia o prdida de reputacin ministerial son sus
intervenciones pblicas y el grado de preparacin, coherencia y agilidad que
muestre en ellas. Evitar que los ministros sean puestos en evidencia en pblico
nos describen Heclo y Wildavsky (1981) especialmente en la Cmara de los
Comunes, es una de las fuerzas motoras del Gobierno britnico. Muchos fracasos de los ministros pueden ignorarse, pero los errores polticos o de juicio le
resultan mucho menos dainos que el aparecer inseguro o sorprendido en referencia a acontecimientos importantes. El mismo mecanismo opera, incluso con
ms fuerza, dentro del propio ejecutivo El evitar que se reduzca su reputacin entre sus iguales es decisiva para aquellos que desean ascender y hacer
ms de lo que ya hacen (p.18).
97

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Para los altos funcionarios un incremento de su reputacin sirve para obtener mejores puestos, con ms influencia y mejor remunerados. Heclo y Wil
davsky (1981) parecen tambin aadir un elemento altruista a su sistema de
valores, ya que describen cmo los altos funcionarios se sienten identificados
personalmente con el xito de la poltica de su departamento, a los que han
dedicado numerosas horas de trabajo y esfuerzo: ver cmo se consiguen fondos suficientes para mantener o poner en marcha los programas que propugnan
parece para ellos un motivo de satisfaccin en s mismo (p.135).
Para los funcionarios esta reputacin se mide en trminos intelectuales (es
brillante?), influencia (puede convencer a sus colegas y superiores?), y sobre
todo de confianza (puede uno fiarse de l?). Alrededor de estos tres factores se
construyen las relaciones de mutua confianza (p.14).
c) Intereses comunes y maximizacin del tiempo: las funciones de los altos
funcionarios
Por ello, Heclo y Wildavsky (1981) apuntan que los ministros y los altos
funcionarios tienen intereses comunes. La confianza es bsica entre los ministros y funcionarios, ya que cada uno depende del otro para obtener xito sus
respectivos objetivos, los primeros en el Consejo de Ministros y en la esfera
pblica y los segundos en la maraa de expertos y comits y rganos administrativos (p.18).
Conseguir dinero para el departamento es el principal inters comn. Evitar
que el ministro sea puesto en evidencia en pblico y evitar que se reduzca su
reputacin y su capacidad de obtener fondos en las consultas del gabinete es el
segundo. Por eso, los funcionarios prefieren ministros fuertes, aunque el trato
personal y profesional sea con ellos ms difcil. Los funcionarios odian a los
ministros dbiles. Producen malas consecuencias en los departamentos. Si fracasa en un debate o es maltratado por sus colegas afecta al departamento, cuando su Permanent Secretary [Subsecretario] vaya al Reform Club, otros Permanent Secretaries se burlarn de l y le compadecern (p.133).
De igual modo opinan Heclo y Wildavsky (1981) el ministro sabe que su
suerte depende del prestigio de sus funcionarios frente a los dems (p.21).
Segn estos autores, los ministros son gente muy ocupada y con necesidades
polticas muy especiales. La funcin de los altos funcionarios es seleccionar
qu tipo de asesoramiento, dado necesariamente en pequeas dosis, puede ayudarle a fortalecer su prestigio poltico y a evitar que quede en evidencia (p.51).
Por lo tanto, la tarea de los funcionarios es llevar a cabo trabajos que permitan al ministro maximizar el tiempo del que dispone para dedicar a cuestiones
del departamento. Esta disponibilidad siempre es insuficiente porque los
aproximadamente treinta ministros estn ocupados por su trabajo en el Consejo
de Ministros y sus comits, la Cmara de los Comunes, sus circunscripciones y
en mantener contactos con los intereses sociales afectados por sus decisiones.
98

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

Los asuntos de su departamento ocupan en realidad seguramente menos de la


mitad de su jornada semanal (p.22). Por lo general, solo tendr tiempo para
cuestiones extraordinariamente importantes y para sus programas-mascota
(pet-issues) en los que se haya implicado personalmente.
Estas tareas de los altos funcionarios consisten bsicamente en:
Proporcionar informacin al ministro: Para Heclo y Wildavsky (1981) los
altos funcionarios deben trasladar a los ministros la informacin relevante.
Todas sus cualidades, especifican, han de reflejarse en el momento de
redactar informes (memoranda). Los superiores esperan que sus subordinados expongan las materias de forma clara, simple y concisa41 (p.10),
lo que puede suponer un ahorro enorme de tiempo para este. Los funcionarios, consideran estos autores, son enormemente conscientes de que
darle al ministro algo estpido que decir en pblico puede dificultar la
poltica del departamento durante aos (p.59).
La importancia de estas cualidades es tal que aquellos que combinan mejor
un tono sencillo y modesto con una poderosa capacidad de anlisis dan muestras de un talento que se aprecia en los ascensos. Si consiguen este delicado
equilibrio en su propio nivel, es posible que pronto se les ascienda (p.60).
Tomar decisiones: Heclo y Wildavsky (1981) apuntan que los ministros
no pueden, materialmente, decidir sobre la infinidad de asuntos que afectan a un departamento. Por lo tanto, los altos funcionarios deciden la
mayor parte de las cosas por s mismos excepto cuando se trata de asuntos
que sus superiores estn interesados en conocer. Se supone dice uno
que debo conocer qu puede interesar a mis superiores y qu puede poner
a un ministro en dificultades (p.51).
Heclo y Wildavsky (1981) describen en base a qu criterios se elevan los asuntos para que los decidan los superiores: la cantidad de dinero cuenta, pero sobre
todo lo que cuenta es el carcter poltico y la posibilidad de que por esa cuestin
el departamento, el ministro, sea puesto en evidencia. Cuanto ms alto es el nivel
jerrquico, ms importantes se vuelven los criterios polticos (pp.54-55).
Reducir conflicto mediante negociaciones interdepartamentales: dentro de
esta descarga de las tareas decisorias de los ministros, Heclo y Wildasvky
(1981) destacan que se espera de los altos funcionarios que reduzcan el
nmero de asuntos a decidir por este, negociando y llegando a acuerdos
con otros departamentos (presupuestos, funcin pblica). Si no se da
satisfaccin a lo que pide el funcionario de un departamento en estas negociaciones este puede insistir y exigir que el asunto se resuelva a un
nivel ms alto (p.56). Si lo que el Departamento propona era razonable, e incluso poco importante, el nivel inferior queda en evidencia por
Heclo y Wildavsky, 1981, p.10.

41

99

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

haber cargado a su superior con un asunto que deba haber resuelto l


mismo. Por ello, concluye un alto funcionario que es necesario llegar a
compromisos: no puedes decir que no a todo, o todo el trabajo acabar en
la mesa del ministro (p.57).
Heclo y Wildavsky (1981) describen cmo estos procesos de negociacin se
ven facilitados por el hecho de que, pese a la existencia de lealtades departamentales, todos los funcionarios forman parte de la sociedad del Civil Service.
Los vnculos entre los funcionarios en los puestos ms altos es probable que
sean especialmente estrechos, y que a lo largo de su carrera sus caminos se
hayan cruzado en numerosas ocasiones (p.80).
Los propios ministros son conscientes de este mecanismo. Heclo y Wildavsky (1981) describen como, por ejemplo, en el proceso de gasto y en prevencin
de esa posible colusin entre los funcionarios a las espaldas de los polticos,
sospechan un poco de los funcionarios que tienen relaciones demasiado buenas con el Tesoro (pp.125-126).
Un ministro, consciente de que los altos funcionarios no tenan ningn entusiasmo en enfrentarse a sus colegas de otros departamentos por propuestas
novedosas y audaces de los ministros se quejaba de que El Civil Service es el
Club ms cerrado que existe. Tu funcionario ha estado en seis departamentos
antes de hablar contigo. La existencia de esa red promocional asegura que no
quiere hacer enemigos all (p.377). En estos procesos de negociacin la demanda ms importante de los funcionarios es que su ministro los apoye. La
confianza entre los propios funcionarios no sirve de gran cosa si esta no existe
tambin entre los funcionarios y sus ministros (p.21).
d) Sensibilidad poltica y anticipacin del deseo ministerial
Para desempear todas estas tareas, los altos funcionarios han de tener una
fina sensibilidad poltica. Para ello saben qu partido est en el Gobierno y
cules son las directrices de poltica general del Gobierno vigente. Leen la
prensa y reciben dossieres e informacin sobre qu es lo que le importa a su
ministro y a los dems (p.52).
Los altos funcionarios tienen, sobre todo, que conocer muy bien a su ministro. Heclo y Wildavsky (1981) relatan como uno de sus entrevistados insista en
que tienes que darte cuenta que cuando se est luchando por algo, no tiene
sentido hacerlo hasta la ltima trinchera si el ministro no te va a apoyar. Tienes
que conocer su personalidad y su fuerza para saber hasta qu punto te va a ayudar. Los altos funcionarios aprenden que algunos ministros son dbiles y que se
darn por vencidos cuando estn bajo presin (p.152).
La tarea de observacin de los ministros adquiere una importancia fundamental, prcticamente hasta el punto de constituir la clave de un sistema en el
que los altos funcionarios asumen tantas funciones. Solo por esta capacidad
emptica de los altos funcionarios se evita que estos caigan en la usurpacin:
100

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

esta creativa tarea de los funcionarios dista mucho de ser una estrategia para
privar a los ministros de sus poderes. Los funcionarios tienen sus propias limitaciones, Para ellos, cuyo objetivo principal es mantener la mutua confianza
con otros de su nivel y evitar ser puesto en evidencia por estos, no hay nada
peor que el haber apoyado un acuerdo que el ministro no vaya a apoyar. Los
funcionarios, cuando llegan a acuerdos entre ellos, deben tener muy en cuenta
la sensibilidad ministerial. Para hacerlo deben dedicarse a lo que es una tarea
casi inherente en los altos funcionarios: observar al ministro de forma intensa,
continua e incasable. Conocer la mente del ministro permite al funcionario
trazar las fronteras que no se atrever a cruzar a la hora de negociar un acuerdo
sobre el gasto. Si el ministro tiene asuntos que le importan especialmente (pet
issues), y casi todos las tienen, le reservarn las decisiones sobre gasto que le
afecten por lo tanto la influencia de los ministros se ve incrementada por las
anticipaciones que realizan los funcionarios sobre sus reacciones. Por lo tanto,
muchas veces deciden sin darse cuenta de ello, a travs de las anticipaciones
que han creado en sus funcionarios (p.132).
e) El poder de la burocracia
Heclo y Wildavsky (1981) describieron cmo los altos funcionarios realizaban una gran parte del trabajo directivo en la Administracin britnica de los
primeros aos 70. Al ejercer estas funciones, Heclo y Wildavsky detectan distintos mecanismos por medio de los cuales introducen sus propias posturas sobre las polticas a aplicar:
Cooptacin en las negociaciones: en primer lugar, muestran cmo en la
gran mayora de las negociaciones, los ministros las dirigen solo formalmente. Decir esto no es lo mismo que exponer una teora general de una
conspiracin funcionarial. La limitada implicacin del ministro en el procedimiento de gasto es una consecuencia inevitable de sus limitaciones de
tiempo, estancia en el puesto e inters (p.130).
Sin embargo, en estas negociaciones los funcionarios siempre prefieren el
consenso al conflicto. Harn todo lo posible por conseguir un acuerdo que presentar al ministro Esto es as en primer lugar porque los funcionarios saben
que debern volver a encontrarse con sus colegas en ms ocasiones para futuras
negociaciones, y no quieren que se deterioren sus relaciones. Por otro lado,
llegando a un acuerdo, los altos funcionarios, que suelen ser enemigos de experimentos demasiado novedosos y poco probados, se evitan que en el nivel poltico se adopten decisiones de este tipo (p.130).
Por ello, Heclo y Wildavsky (1981) apuntan que fuera de sus departamentos se puede observar a los funcionarios intentando acabar con las diferencias que de forma natural surgen en sus departamentos. Pueden coordinar el asesoramiento que dan a sus respectivos ministros. Se puede encontrar
a los funcionarios en comits oficiales, en grupos de trabajo, comiendo en el
restaurante del Consejo de Gobierno (Cabinet office mess), buscando una
101

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

propuesta comn que ofrecer a sus ministros no quieren que los ministros
den bandazos (p.131).
Funcin asesora sesgada: en el ejercicio de la funcin asesora directa se
encuentran mecanismos parecidos. As, Heclo y Wildavsky (1981) describen cmo los informes al ministro estn diseados, en primer lugar, para
convencerle (p.139). Tambin describen cmo aunque los ministros y
otros participantes rechazan como una soberana estupidez la idea de que
existe una conspiracin entre los funcionarios para impedirles ejecutar sus
polticas, nadie duda que los funcionarios intentarn ejecutar lo mejor posible las polticas que estos formulan el temor que existe es que los funcionarios expongan la necesidad de las polticas que proponen de forma tan
convincente que los ministros no puedan si no aceptarlas (pp.374-375).
De sus entrevistas con los ministros Heclo y Wildavsky (1981) deducen
que, aunque estos no sospechan que exista un sabotaje por parte de los funcionarios, e incluso tienen los motivos para creer que los funcionarios hacen todo
lo posible para ayudarles, en ellos persiste la duda si no hubieran podido hacerlo mejor teniendo un asesoramiento ms personal. No es que los funcionarios
rechacen obedecer las rdenes en una poltica determinada, sino ms bien de
excluir del debate aquellas ideas y actuaciones que los ministros hubieran apoyado de haberlas conocido (p.377).
La soledad del ministro ante el desacuerdo: Heclo y Wildavsky (1981) detectaron en sus entrevistas que un ministro nunca era desobedecido, incluso
aunque propusiese polticas que suscitasen rechazo entre otros sectores de la
Administracin e incluso sus propios funcionarios. Los operadores polticos afirman Heclo y Wildavsky (1981) saben cunto desea una cosa un
ministro en funcin de lo duramente que lucha por ello el ministro que
tenga una idea clara de lo que quiere y lo persiga con insistencia de ao en
ao tiene bastantes posibilidades de conseguirlo (pp.145-146).
No obstante, cuando los altos funcionarios estn en desacuerdo con algo que
el ministro propone, Heclo y Wildavsky (1981) opinan que esto ocurre con cierta
frecuencia porque no solo no existe riesgo de una conspiracin de los funcionarios contra los ministros, sino que parece claro que, inicialmente, admiten una
sorprendente cantidad de tonteras (p.378), tendern a adoptar una postura pasiva: no ayudarn mucho al desarrollo de esa propuesta pero tampoco las sabotearn. Dejarn al ministro que se haga cargo. Se limitarn a esperar a que, una
vez que la propuesta se enfrente a los problemas del mundo real, el tema vuelva
a ellos para arreglarlo de acuerdo a sus dogmas (p.379). Existe entre el alto
funcionariado, como lo expresaba uno de estos cargos, la idea de que si el ministro quiere algo estpido, que lo defienda por s mismo (p.155).
Este tipo de actitud en programas que no encuentran el consenso generalizado tiene como consecuencia, para Heclo y Wildavsky (1981), que para que
haya cambios importantes en programas departamentales es necesaria la pre102

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

sencia de un ministro extraordinariamente duro, con las ideas muy claras, muy
decididos y dispuestos a plantearse las cuestiones fundamentales subyacentes a
los programas del departamento, o como lo planteaba un alto cargo, era necesario prcticamente un hroe para llevar a cabo cambios importantes en su
departamento (p.302).
f) Conclusin: Heclo, Wildavsky y los modelos de relacin entre polticos
y funcionarios

El anlisis de Heclo y Wildavsky (1981) efecta una descripcin muy matizada de la relacin entre ministros y altos funcionarios en la Administracin
britnica de comienzo de los aos 70, por lo que no es fcil encajar esta en los
modelos trazados, necesariamente a grandes rasgos, por Peters (1987).

Por un lado, insisten en la ausencia riesgo de una conspiracin de los funcionarios contra los ministros (p.379), y en que nadie duda que los funcionarios intentarn ejecutar lo mejor posible las polticas que los polticos formulan (pp.374-375) y que incluso tienen los motivos para creer que los
funcionarios hacen todo lo posible para ayudarles (p.377). Insisten en que
los ministros muchas veces deciden sin darse cuenta de ello, a travs de las
anticipaciones que han creado en sus funcionarios (p.132).

Pero, por otro lado, describen cmo de forma ordinaria los altos funcionarios elaboran sus informes de tal forma que el primer objetivo es convencer al
ministro de que adopte la postura que ellos apoyan, cmo alcanzan acuerdos
con otros altos funcionarios consensuando lo que han de aconsejar cada uno a
su ministro para que finalmente la decisin que se adopte sea la que ellos favorecen. Tambin muestran cmo los altos funcionarios les dejan gestionar en
solitario aquellas propuestas que creen absurdas, y cmo, en definitiva, es necesario prcticamente un hroe para llevar a cabo cambios importantes en su
departamento (p.302).
Heclo y Wildasvky (1981) entienden que los ministros no se implican ms
porque los funcionarios lo quieren as. Y lo hacen con la mejor de las intenciones. Los altos funcionarios consideran con frecuencia a los ministros como
dignos de poca confianza, demasiado tendentes a tomar decisiones caprichosas
a corto plazo y poco proclives a tener en cuenta las necesidades continuas del
departamento no quieren que los ministros den bandazos. Creen que dirigen
el Gobierno de su majestad (p.131).

Aunque muestran reticencias a reconocerlo expresamente y utilizan algunos


argumentos evasivos42, lo que Heclo y Wildavsky describen en realidad, y utili42
La respuesta apuntan Heclo y Wildavsky a la gran pregunta sobre los ministros y los funcionarios es tan prosaica que nadie est ya interesado en escucharla. A veces los ministros tienen ms
poder que los funcionarios en una serie de asuntos. Otras veces son los funcionarios. Otras veces nadie
est realmente a cargo, por mucho que ambos pretendan lo contrario muchas decisiones sencillamente no son tomadas por nadie, ministros o funcionarios, sino ms bien por una compleja red de in-

103

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

zamos la terminologa de Peters (1987), es un Estado administrativo43 en el que


los altos funcionarios dominan la mayor parte de las decisiones: son manifiestamente los ganadores, si utilizamos el concepto introducido por este. Los polticos, abrumados por su agenda y con frecuencia fuertemente despreocupados de
los asuntos de la gestin diaria, se limitan a resolver aquellos asuntos que los altos
funcionarios no han podido consensuar antes, sus programas-mascota (pet-issues) y aquellos que pueden afectar a su prestigio en una inmediata intervencin
pblica: El problema se lamentaba un alto funcionario, no es ya lograr que los
ministros se interesen en el largo plazo, sino lograr que presten atencin a asuntos
que no le afectarn personalmente ese ao o el siguiente (p.338).
El problema para Heclo y Wildavsky (1981) parece no ser tanto de los funcionarios o de la estructura del sistema (aunque creen que los ministros necesitan ms asesores externos en el Gobierno (p.377)). El problema es ms bien
que los polticos son demasiado dbiles y no son suficientemente creativos
(p.378).
Entienden, un poco al modo que lo haca Max Weber sobre el sistema alemn previo a la I Guerra Mundial, que el dominio burocrtico se debe a la falta
de un elemento poltico vigoroso, ante cuya dejacin de funciones los altos
funcionarios intervienen asumiendo sus funciones. Este vaco de poder se debe
a que los ministros solo estn interesados en tratar asuntos atractivos, no necesariamente aquellos problemas cuyas consecuencias se planteen despus
(p.338) y a la lamentable preparacin de los polticos que no estn en el Gobierno (p.379).
Heclo y Wildavsky (1981) exponen grficamente que la burocracia solo
podra frustrar al partido del Gobierno si hubiera algo que frustrar (p.378).
Estos autores muestran una relacin entre polticos y funcionarios que se
ajusta a la Imagen IV descrita por Aberbach, Putnam y Rockman (1981), en la
que la divisin de las funciones entre polticos y funcionarios se mezcla, ya que
estos ltimos no solo participan en la formulacin y ejecucin de polticas, sino
que tambin intermedian con intereses sociales y generan y articulan ideales
polticos.
5. ESTUDIOS EMPRICOS EN ESPAA
No son frecuentes los estudios que estudian empricamente la relacin entre los polticos y los funcionarios en las distintas Administraciones espaoteracciones mutuas: el funcionario se anticipa a lo que piensa el ministro, que a su vez responde a una
seal previa del funcionario, que a su vez responda al ministro, que a su vez todo un juego de espejos que hace perder la perspectiva. Heclo y Wildavsky, 1981, p.376.
43
Peters, curiosamente, se sirvi de las relaciones entre funcionarios descritas en este libro para
elaborar el modelo de vida de aldea.

104

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

las, pero s existen distintas investigaciones, por lo general centradas en los


altos cargos, que nos permiten extraer conclusiones interesantes sobre cmo
tienen lugar (Parrado, S., 1996; Romn, L., 1997; Uriarte, E., 2000; Navarro,
C., 2006).
5.1. Baena del Alczar y las elites burocrticas en Espaa
Baena del Alczar ha estudiado el papel de la alta funcin pblica en la Administracin, tanto con carcter general, como en la Administracin espaola.
Sus reflexiones y observaciones ms especficas las podemos encontrar en su
clsico Curso de Ciencia de la Administracin (2000) y en el libro Elites y
conjuntos de poder en Espaa, 1939-1992: un estudio cuantitativo sobre Parlamento, Gobierno y Administracin y gran empresa (1999). Este trabajo, obra
magnfica y monumental, va en su diseo y objetivo mucho ms all del anlisis de la relacin entre polticos y funcionarios: su principal objetivo es analizar
la estabilidad y cambio en la composicin de las elites espaolas en la gran
empresa, en el Parlamento y en la Administracin en la segunda mitad del sigloxx. Sin embargo, de su estudio se pueden extraer valiosas enseanzas para
este tema, sobre todo cuando se refiere a la presencia de las elites burocrticas
en la Administracin y, en menor medida, en otros mbitos.
a) Los actores del universo burocrtico: funcionarios, burcratas, polticos
e hbridos
Baena del Alczar define la burocracia como el tipo inherente a las pautas
de organizacin administrativa formal y entiende que los distintos grupos que
la integran forman una realidad compleja y no uniforme. Dentro de esta podemos encontrar tanto a polticos como a funcionarios, as como una zona comn
e intermedia entre ambos colectivos.
El funcionariado, entiende Baena del Alczar, constituye ya en s mismo
una realidad compleja44, pudindose distinguir, en primer lugar, los burcratas
de los meros funcionarios. En Elites y conjuntos de poder en Espaa, 19391992 (1999) define, desde un punto de vista formal, a los burcratas como
principalmente las personas pertenecientes a cuerpos en los que se exige actualmente ttulo universitario para el ingreso (p.163). Sin embargo, en su
Curso de Ciencia de la Administracin (2000) incluye otros factores para determinar el carcter o no de burcrata de un funcionario, como son la obtencin
44
Junto a esa divisin funcional que distingue a los funcionarios que son burcratas de los que no
lo son, Baena del Alczar realiza otra divisin que podra denominarse vertical, que separa a los burcratas y poderosos de la sociedad, de los pequeos funcionarios y del resto de la poblacin mientras hay muchas probabilidades de que socialmente los grandes burcratas provengan del grupo de los
poderosos, los dems funcionarios provienen de clases medias y modestas (Baena del Alcazar, 2000,
p.239).

105

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

de mayores remuneraciones y/o el ejercicio del poder de forma habitual en las


organizaciones administrativas (p.241).

Los burcratas son por lo tanto para Baena del Alczar (2000), sobre todo,
los funcionarios de mayor poder. Dentro de esta elite funcionarial que constituyen los burcratas distingue un grupo an ms selecto, el de los altos funcionarios, aquellos que despus de largos aos de carrera y tras haber ejercido
puestos directivos en jefaturas intermedias llegarn a situarse en el entorno
de los polticos, y estarn en condiciones de influir en las polticas pblicas
(p.241).
Estos son, segn Baena del Alczar, en Inglaterra, los Permanent Secretaries, en Francia los cuerpos salidos de la ENA y la Escuela Politcnica. Respecto al caso espaol es tentador identificar con este grupo a los doce grandes
cuerpos con mayor poder poltico y econmico45.
El colectivo de los altos funcionarios se caracteriza, segn Baena del Alczar (2000, principalmente por su reclutamiento en funcin de los conocimientos profesionales, y como caracteres secundarios por su neutralidad (obligacin de cumplir con la obligacin poltica sin dejarse influir por criterios
ideolgicos o partidistas (p.298) y por la permanencia en su puesto.

Por su parte, el colectivo de los polticos tiene como caracterstica definitoria en primer lugar el nombramiento formal por un cuerpo poltico. Desde un
punto de vista material, tiene como caracterstica principal la de su legitimidad (p.292). Esta legitimidad puede ser directa (la de los miembros del Parlamento y la del Gobierno que tiene la confianza parlamentaria o indirecta de
segundo o ms grados cuando la designacin la hace a su vez alguien que ha
sido designado (p.293). Los caracteres secundarios del colectivo de los polticos son la no especializacin y la temporalidad (p.293).

Pese a reconocer la complejidad tanto del colectivo poltico como del de los
funcionarios entiende adems que la diferencia entre ambos grupos no es ni
mucho menos tan ntida (p.243). Esto es as, por un lado, porque numerosos
burcratas se lanzan a la poltica, y por otro porque existen burcratas de prestigio, adscritos o no a un partido, que son nombrados para ejercer como altos
cargos o como asesores. Hay, por lo tanto, un continnum o zona comn en la
que unos y otros trabajan sin distincin clara.
Este continuum o zona comn est ocupado por el tipo denominado hbrido puro, es decir, el que participa de ambas condiciones de poltico y de profesional de la Administracin as, por ejemplo, en Alemania se encuentra
institucionalizado el engarce de unin entre polticos y profesionales, de modo
que un nivel determinado de la escala jerrquica est ocupada por los funciona-

45
Cuerpos Docentes Universitarios, Tcnicos de Administracin Civil, Diplomticos, Abogados
del Estado, Administradores Civiles del Estado, Economistas, los Tcnicos Comerciales, Inspectores
de Finanzas Ver Baena del Alczar, 1999, pp.180 y 196, y Baena del Alczar, 2000, p.305, nota 29.

106

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

rios polticos. Se les designa discrecionalmente siguiendo criterios de confianza, pero entre funcionarios pblicos del mismo o mayor inters es la situacin que se da cuando se nombra para puestos de designacin poltica a personas
que de hecho son profesionalmente altos funcionarios pblicos, como sucede
en Francia y suceda en Espaa hasta la aprobacin de la legislacin reciente.
Puede aventurarse dice Baena del Alczar (2000) que, una vez nombrados
[los hbridos puros], las ms de las veces adquieren la mentalidad propia del
poltico (p.308).
Baena del Alczar realiza, por lo tanto, una divisin clara de los colectivos
de la Administracin, en primer lugar entre polticos y funcionarios, distinguiendo dentro de este colectivo a simples funcionarios y burcratas, y dentro
de los burcratas a los altos funcionarios. Explica tambin la existencia de una
zona continua entre polticos y funcionarios, ocupada por hbridos puros. Es
justo decir, sin embargo, que pese a esta claridad conceptual Baena del Alczar
utiliza algunos de estos trminos como sinnimos.
b) El dominio burocrtico de la Administracin
Baena del Alczar (2000) mantiene, en principio, que la relacin entre polticos y funcionarios est condicionada por las caractersticas de los colectivos
de cada pas no solo por lo que se refiere a los altos funcionarios, sino tambin a los polticos (p.307). Sin embargo, realiza distintas generalizaciones
sobre cul es realmente esta relacin en distintos contextos, que parece tener en
cuenta sobre todo los casos francs, alemn y, especialmente, espaol.
Como otros autores (Alba Tercedor, C., 1997, 1998, 2001), Baena del Alczar (2000) es de la opinin de que los burcratas dominan las organizaciones
pblicas: los grupos burocrticos influyen sobre el diseo de la organizacin
y no a la inversa. Los polticos pueden tomar decisiones que afecten fuertemente a la organizacin, pero la ejecucin de estas decisiones se llevar a cabo
adaptndola a los intereses de unos grupos burocrticos u otros el poder del
grupo es mucho ms importante que la organizacin misma y la desborda ampliamente (p.243).
Esta influencia burocrtica se realiza principalmente a travs de dos vas: la
colonizacin burocrtica de los puestos polticos y mediante la intervencin
directa desde los puestos burocrticos en asuntos polticos:
La colonizacin de los puestos polticos: la primera va, y la ms importante, por medio de la cual los burcratas llegan a dominar la Administracin es accediendo a nombramientos de carcter poltico, convirtindose
en hbridos puros. Los hbridos puros favorecen al dominio burocrtico de dos formas. En primer lugar, porque su manera de analizar los
problemas y las posibilidades de actuacin (aunque las ms de las veces
adquieren la mentalidad propia del poltico (Baena del Alczar, 2000,
p.307), se ve inevitablemente determinada por su formacin y experiencia
107

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

burocrtica. Su papel e influencia ms relevante, sin embargo, se manifiesta en el ejercicio del papel de intermediarios entre polticos y altos
funcionarios. Segn Baena del Alczar (2000), su situacin es privilegiada para esta tarea porque dice conocen la mentalidad de los funcionarios lo que facilita el dilogo y posiblemente hace que se produzca en
mejores condiciones de transparencia y sinceridad (p.304). A travs de
relaciones informales, crean una corriente de comunicacin, por decirlo
as, entre polticos puros y sus compaeros de profesin (p.244).

Efectivamente, Baena del Alczar (2000) cree que se establece una comunicacin estable entre polticos y funcionarios, pero que en estos casos el
dilogo no se produce entre dos colectivos. Son tres los que intervienen, los
polticos, los hbridos y los profesionales (p.304). Esta relacin de comunicacin se da siempre, en los distintos contextos, pero se trata de una
relacin de colaboracin y convivencia en la que no se puede prejuzgar si hay
enfrentamiento, ni quin lleva la razn ni cul ser el resultado en la prctica,
es decir, si prevalecer el criterio de uno u otro grupo. El dilogo mismo y la
intervencin de los funcionarios est condicionado por las pautas de cultura poltica (pp.289-290).
En Elites y conjuntos de poder en Espaa, 1939-1992 (1999), Baena del
Alczar contabiliza el grado de esta penetracin de los burcratas en los puestos polticos de la Administracin General del Estado, que l define como aquellos puestos en los que el nombramiento se realiza por decreto del Consejo de
Ministros. Esta penetracin es importante, aunque decreciente: entre 1939 y
1975 el 53,79% de estos puestos son ocupados por burcratas (de los que el
11,94% son militares); entre 1975 y 1982 la penetracin burocrtica en estos
puestos es del 50,17% (del que un 1,74% son militares); y entre 1982 y 1992 el
33% de estos puestos son ocupados por burcratas46.
Esta penetracin se extiende a otros mbitos como el Parlamento47 o la gran
empresa48 y Baena del Alczar entiende que los burcratas van aumentando progresivamente su presencia a medida que se examina un grupo de mayor poder49.
Baena del Alczar, 1999, p.216. Ver tambin Parrado Daz, S. (1996).
Entre 1939 y 1975 el 24,94% de los puestos parlamentarios son ocupados por burcratas (de los
que el 9,86% son militares); entre 1975-82 la penetracin burocrtica en estos puestos es del 27,91%
(del que un 3,09% son militares); y entre 1982 y 1992 el 15,46% de estos puestos son ocupados por
burcratas. Ver Baena del Alczar, 1999, p.192.
48
Entre 1939 y 1975 el 14,91% de los puestos en los Consejos de Administracin de la gran empresa son ocupados por burcratas; entre 1975-82 la penetracin burocrtica en estos puestos es del
9,69% y entre 1982 y 1992 el 8,9% de estos puestos son ocupados por burcratas. Ver Baena del Alczar, 1999, p.224.
49
La presencia de los burcratas es ms frecuente en el ncleo de la elite (aquellos que han
pertenecido a dos grupos de la elite: por ejemplo, Administracin y gran empresa), encontrndose
siempre por encima del 50%. En la periferia fuerte (aquellos que han desempeado ms de un puesto en un grupo de poder, por ejemplo dos nombramientos diferentes por decreto) y en la periferia
absoluta (aquellos que han ocupado un solo puesto en un grupo de poder la presencia es tambin notable pero menor. Ver Baena del Alczar, 1999, pp.230 y 238.
46
47

108

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

Baena del Alczar (2000) entiende, por lo tanto, que hay un proceso de administrativizacin de la clase poltica del que el resultado es que puede encontrarse a un buen nmero de altos profesionales, de altos funcionarios, tanto en
el Parlamento como en puestos polticos siendo esta una situacin comn
en Francia, Alemania y Espaa. Aunque no debe sobrevalorarse la importancia del fenmeno, pues nunca afecta a la totalidad de la clase poltica esta
colonizacin de la clase poltica por la Administracin contribuye a aumentar
el poder de los altos funcionarios en la sociedad, pues aunque acten en cuanto
polticos puede sospecharse con fundamento que mantienen siempre vnculos
con sus compaeros, los cuales ven aumentar su facilidad de comunicacin con
quien ocupa los puestos de poder (p.244).
Tan importante como estos factores y quiz ms es la consideracin, por
otra parte obvia, de que los burcratas intervienen activamente en la decisiones
de los polticos (Baena del Alczar, 2000, pp.310-311). Baena del Alczar
describe los distintos mecanismos a travs de los cuales tiene lugar esta intervencin burocrtica:
El veto decisorio de la burocracia: Frecuentemente, varias alternativas
son posibles para lograr los fines perseguidos. Rara vez estudia el poltico
estas posibilidades, agobiado como est por sus tareas representativas.
Como consecuencia, es perfectamente posible que el burcrata se abstenga de presentar al poltico alguna de ellas, por preferencias personales o
porque son contrarias para los intereses de su grupo burocrtico (Baena
del Alczar, 2000).

El veto paralizante de la burocracia: En cuanto a la ejecucin, no se


trata de las gestiones de tipo material, sino de las medidas de organizacin
y ordenacin necesarias para que se lleve a cabo la prctica de la decisin
poltica. Estas medidas, que forman parte del trabajo de direccin, corren
a cargo de los burcratas, que pueden no tomarlas o retrasar su aplicacin,
con objeto de demorar indefinidamente las consecuencias de la decisin
poltica (Baena del Alczar, 2000).
El poder administrativo: Con todo, no se trata solo de participar en un
poder que no les corresponde formalmente. La cuestin bsica es que por
derecho propio corresponde a los burcratas el poder administrativo como
esfera propia. As, el subgrupo apoya y fortalece su poder manejando
recursos materiales, financieros y personales de la organizacin estatal,
oficialmente destinados al ejercicio de las competencias y ostentan la
potestad jerrquica sobre pequeos ejrcitos de funcionarios medios y
modestos (Baena del Alczar, 2000, p.246).

Poder normativo: Son los burcratas los que preparan los textos de
los anteproyectos de ley pero sobre todo ellos preparan ntegramente los
reglamentos, que luego formalmente sern aprobados por el Gobierno o
por los polticos titulares de los cargos. En uno y otro caso, adems de
introducir en los textos nociones tcnicas ciertamente indispensables pero
109

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

que solo ellos conocen y manejan bien, ejercen la influencia correspondiente sobre las decisiones polticas que los textos consagran. Igualmente dictan los actos administrativos con gran margen de maniobra, adoptndolos solo formalmente los polticos; puede tratarse de actuaciones
en las cuales los polticos no estn interesados de modo directo y entonces
los burcratas interpretan a su entender leyes y reglamentos.
d) Modelos de relacin entre polticos y funcionarios en Baena del Alczar
Utilizando los modelos y conceptos de Peters, podemos decir que Baena del
Alczar describe, a primera vista, algunos elementos de un verdadero Estado
administrativo dominado por distintas vas por los burcratas. Estos resultan los
claros ganadores en el sentido descrito con Peters ya que, utilizando sus poderes administrativos, se abstienen de presentar opciones a los polticos y paralizan
la aplicacin de medidas contrarias a sus intereses personales o corporativos y
redactan y aplican las normas con gran discrecionalidad, al tiempo que manejan
ingentes recursos financieros y personales y configuran a su gusto las estructuras
administrativas. Su mayor influencia tiene lugar, sin embargo, a travs de su acceso directo a puestos polticos, y este es el supuesto ms significativo y el que
se da en la prctica y no la existencia de supuestas conspiraciones tenebrosas de
los burcratas para desplazar a los polticos (Baena del Alczar, 2000). Afirmar
que no existen conspiraciones tenebrosas de los burcratas quizs entre en
contradiccin con la detallada enumeracin que hace Baena del Alczar de sus
numerosas y refinadas estrategias para favorecer sus intereses corporativos.
Sin embargo, el modelo de relacin entre polticos y funcionarios que describe Baena del Alczar se ajusta an mejor al modelo de vida de aldea, ya
que se aprecian elementos con los que Peters (1987) defina este modelo, como
la existencia de una comunidad formada por polticos y altos funcionarios que
tienen objetivos y valores similares, siendo los ms importantes el mantenimiento del Gobierno y el funcionamiento adecuado de la Administracin y
se unen contra toda influencia exterior (p.259). Esto se ve facilitado por la
existencia de pautas comunes de socializacin y reclutamiento (p.259).
Como prevea Peters (1987), esta conceptualizacin, por supuesto, se ajusta bien a distintas teoras de las elites y crticas marxistas de la sociedad contempornea en la que una clase privilegiada domina la sociedad y el Estado en
la defensa de sus propios intereses frente al inters comn (p.259).
El tono de la relacin entre funcionarios y polticos que describe Baena
del Alczar es integrador, basado en una comunicacin y un dilogo continuo en el que los hbridos puros, polticos y funcionarios a un tiempo, juegan
un destacado papel de intermediarios.
Por otro lado, Baena del Alczar describe una relacin que se ajusta bien a
la Imagen IV de Aberbach, Putnam y Rockman, en la que las funciones de los
burcratas se amplan hasta tal punto que comparten con los polticos la totali110

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

dad de sus tareas, incluyendo las de formular polticas, intermediar con intereses sociales, generar y articular ideales polticos.
5.2.Jordi Matas y los altos cargos de la Administracin pujolista
a) El planteamiento metodolgico de Jordi Matas

En Las elites polticas de la Administracin (1996), Jordi Matas realiza un


magnfico estudio sobre los altos cargos de la Administracin de la Generalitat
de Catalua en el periodo de Gobierno de Convergncia i Uni.
El estudio se basa principalmente en las entrevistas a 81 altos cargos de la
Generalitat de Catalua (directores generales y secretarios senerales), que son
el 95% del total de los que ocupaban estos cargos en el momento del estudio
(todos menos cuatro). A cada uno de ellos les realiz una entrevista personal
basada en un cuestionario cerrado (Matas Dalmases, 1996, p.52) de 86 preguntas divididas en cuatro bloques (formacin profesional-actitudes administrativas, percepcin del funcionamiento de la Administracin, datos socio-demogrficos y opinin-formacin-filiacin polticas).

Desde un punto de vista temporal, Matas Dalmases (1996) describe que lo


que se ha realizado es una fotografa de los altos cargos en el momento que se
realiz el estudio al final de la tercera legislatura y al comienzo de la cuarta
(primer trimestre de 1992) y no un estudio retrospectivo, aunque el personal
que finalmente ha sido objeto de estudio suponga casi el 50% del total de personas que han sido altos cargos desde 1980 (p.47).
En este trabajo, Matas (1996) pretende estudiar las elites polticas, su procedencia social, reclutamiento, formacin poltica y formacin profesional, sus
actitudes, etc. (p.51). No es por lo tanto, ni lo pretende ser, un estudio sobre
la relacin entre polticos y funcionarios en la Administracin Autonmica catalana. De hecho, se centra solo en uno de los dos lados de la relacin: los polticos elegidos por decreto del Gobierno de la Generalitat para ocupar los cargos
de secretario o director general.
Sin embargo, este interesantsimo estudio nos puede mostrar cierta luz sobre
algunos aspectos de esta relacin a travs de tres vas diferentes:

Matas estudia el grado de politizacin de la Administracin catalana:


los rganos y los mbitos de decisin dominados por la lgica poltica y
los polticos frente a la lgica tcnica o administrativa representada por los
funcionarios. Este aspecto del estudio, aunque no nos puede ilustrar de
cmo se relacionan polticos y funcionarios, s puede hacerlo sobre cul es
el mbito reservado a cada uno de ellos en la Administracin catalana.
Algunas de las preguntas de las entrevistas realizadas por Matas nos permiten averiguar cul es la actitud y la opinin de los altos cargos catalanes
sobre los funcionarios y otras (pocas) sobre el modo de relacionarse.
111

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

En algunas preguntas, aunque no en muchas, Jordi Matas desagrega las


diferentes respuestas que proporcionan aquellos altos cargos que son funcionarios o que proceden del sector pblico. Esto nos permite especular
sobre cules son las actitudes que adoptaran los altos cargos si como algunos propugnan existiese la obligacin legal de que fuesen funcionarios.
Matas complet su estudio con las entrevistas a todos los consejeros del
Gobierno cataln entre 1980 y 1999, plantendoles un cuestionario similar al de
los altos cargos50.
b) La politizacin de la Administracin catalana
Matas (1996) encuentra que la Administracin catalana tiene un alto grado
de politizacin, tanto formal [los puestos directivos, los secretarios generales y
los directores generales, no estn reservados a funcionarios y son nombrados
por un rgano poltico como es el Gobierno de la Generalitat (p.74)] como
material (los cargos de designacin poltica se cubren atendiendo a criterios
prominentemente polticos51).
Matas deduce esta politizacin de los siguientes rasgos de la Administracin
catalana:
Alto nmero de altos cargos en comparacin con otras Comunidades Autnomas, una vez tenido en cuenta el nmero de empleados y el nivel de
competencias52.

Alto porcentaje de afiliados a los partidos polticos del Gobierno entre


directores generales y secretarios generales: un 64,8% (un 46,8% a CDC
y un 18% a UDC). Solo un 33.8% no estaban afiliados. Por ello, Matas
(1996) afirma que la catalana adems de ser una Administracin formalmente politizada est materialmente politizada (o como diran otros autores poco profesionalizada), ya que puede hablarse de una elevada vinculacin y fidelidad poltica de sus altos cargos, e incluso tendencia al Spoils
System (p.162).
Matas (1996) apunta que un elevado porcentaje de los altos cargos (48%)
proviene del sector privado, porcentaje mucho ms alto que el que suele
encontrarse en otras Administraciones donde difcilmente se observa el
paso del sector privado al pblico (p.233). Matas (1996) opina que este

50
Matas Dalmases, J. El control poltico de la Administracin de Catalua, en Jordi Matas (Ed.)
El Control Poltico de la Administracin. Institut de Ciences Politiques i Socials. Barcelona 2001,
pp.35-75.
51
Matas Dalmases, J., 1996, p.163. Matas apunta que: En Francia existe, en cambio, una Administracin formalmente politizada pero no materialmente, ya que quienes controlan en gran medida el
nombramiento de los cargos de decisin poltica son los Grands Corps de la Administracin francesa,
p.163.
52
Catalua 94 altos cargos, Andaluca 82, Valencia 56, Galicia 65, Navarra 23, Pas Vasco, la
C.A. ms politizada segn Matas, 160. Ver en Matas Dalmases, J., 1996, p.94.

112

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

comparativamente elevado porcentaje de altos cargos provenientes del


sector privado puede considerarse como una prueba ms de la politizacin
material de la Administracin catalana (p.233). Tal interpretacin puede
confirmarse por el hecho de que el porcentaje de altos cargos no afiliados
(58%) es ligeramente superior al de los vinculados a un partido, los cuales
provienen mayoritariamente del sector privado (52%).
Hay un porcentaje relativamente bajo de funcionarios entre los altos cargos (un 40% lo son, frente al alrededor del 80% detectado en la Administracin central espaola, en la alemana o en la japonesa). Por ello, opina
Matas (1996), que desde esta perspectiva la Administracin catalana
tambin puede considerarse materialmente politizada aunque no es insignificante el porcentaje de los que son, ya que no es requisito para ocupar el cargo (a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en la Administracin britnica (p.235).
Por todo esto, Matas (1996) concluye que la Administracin catalana tiene
entre algunas de sus caractersticas un exceso de cargos de designacin poltica una proliferacin de rganos asesores, una politizacin de los niveles funcionariales, una escasa profesionalizacin de los rganos directivos y una sobredimensin de algunos rganos de la Administracin y es, en conclusin, una
Administracin estructuralmente politizada y sobredimensionada (p.43).
Esta alta politizacin se explica, segn Matas (1996), por tres motivos: la
ausencia de cuerpos funcionariales potentes, la reducida influencia poltica del
Parlamento y la existencia de gobiernos de coalicin que provocan casi siempre un crecimiento artificial de la estructura administrativa (p.164). Esta politizacin implica el dominio de la presencia de personal poltico y de la lgica
poltica en el mbito de decisiones de la Administracin catalana. Segn Matas,
ello provoca una reduccin de las expectativas de carrera dentro de la funcin
pblica, que pueden desanimar a aquellos que ya la han iniciado, en especial si,
como ha ocurrido en el caso de Catalua, son jvenes (p.233).
c) Opinin de los altos cargos catalanes sobre los funcionarios. Pautas de
relacin
Distintas preguntas incluidas en los cuestionarios (pocas, comparadas con la
profundidad del cuestionario en otros aspectos) nos permiten conocer cul es
la opinin de los altos cargos sobre los funcionarios de la Generalitat catalana.
Algunas de ellas nos muestran cmo los directores generales y los secretarios generales se interrelacionan con los subdirectores generales, mximo puesto jerrquico de provisin puramente funcionarial (y por lo tanto cspide de la
carrera administrativa) y qu opinin tienen de ellos:
Matas (1996), al estudiar la agenda interdepartamental de los altos cargos
y la frecuencia con la que se renen con distintos agentes, llega a la conclusin de que en cuanto a las relaciones entre altos cargos y subdirecto113

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

res generales puede observarse que el promedio de frecuencia es muy


bajo: en ningn departamento superan la frecuencia semanal (p.314).
Los secretarios generales y los directores generales se renen entre s y
con el consejero y los jefes de gabinete con mucha mayor frecuencia. Esto
debe ponerse en conexin con su apreciacin de que aquellos con quienes los altos cargos se renen ms a menudo, tienden a ser ms importantes en la marcha del departamento (y viceversa) (p.310).
Los altos cargos definen el perfil profesional de los subdirectores generales de la Administracin catalana como primordialmente tcnico. As lo
creen el 85,8%, solo el 7,1% creen que tienen un carcter tan poltico
como tcnico. El 93,6% piensa que deberan tener un perfil predominantemente tcnico, y solo el 4,8% que debera de ser tan poltico como tcnico (Matas Dalmases, 1996, p.233).
La respuesta a otras cuestiones nos muestra la opinin que los altos cargos
tienen sobre los funcionarios en general (no solo de los subdirectores generales):
El 57,1% de los altos cargos creen que los funcionarios tienen poca o ninguna influencia poltica, frente al 42,9% que opina que tienen mucha o
bastante. Solo el 23,4% piensa que deberan tener menos influencia, frente a un 76,6% que piensa que deberan tener la misma influencia o ms
(Matas Dalmases, 1996, p.222).
La existencia dice Matas (1996) de una carrera funcionarial relativamente corta, unida al hecho de que en Catalua los cuerpos de funcionarios no cuentan con mucha tradicin, determina que la influencia de los
funcionarios no sea muy elevada y que la decisin se concentre en el nivel
poltico el cual domina claramente al nivel funcionarial (p.221).
Un 19,5% de los altos cargos, al preguntarles qu cambios introduciran en
el funcionamiento de la Administracin, hicieron propuestas relacionadas
con el concepto funcionarios (suprimirlos, reducir su peso, potenciarlos, contratos laborales y un 6,5% relacionadas con el concepto motivacin (motivar ms a los funcionarios, mejorar sus retribuciones,
alargar la carrera administrativa, etc.53).
Aunque un 75,3% de los altos cargos se muestra en desacuerdo con la
frase los polticos se inmiscuyen demasiado en asuntos que son competencia de los funcionarios Matas (1996) es de la opinin de que uno de
cada cuatro [23,4%] altos cargos considere que los polticos se exceden de
sus atribuciones y pisan el terreno de los funcionarios indica un cierto
descontento con la actividad de aquellos (p.324).
Matas Dalmases, J., 1996, p.286. Otras propuestas: el 29,9% realiz propuestas que tenan que
ver con la estructura departamental, el 24,7%, en relacin al concepto burocracia (modificar la cultura administrativa), el 7,8% realiz propuestas relacionadas con el concepto empresa privada. Matas
Dalmases, J., 1996, p.286.
53

114

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

Igualmente, cree que el 22.1% est de acuerdo con la frase los altos funcionarios deben limitarse a aplicar las normas al pie de la letra indica, aunque el
75,3% est en desacuerdo, que un sector de los altos cargos que posee una
visin racional-weberiana del papel de los funcionarios en el seno de la Administracin (p.324).
Por lo tanto, se puede concluir que, con carcter general, los altos cargos se
renen poco con los funcionarios de mayor rango jerrquico a sus rdenes (los
subdirectores generales) y piensan que estos tienen y deben tener un carcter
bsicamente tcnico. La mayora piensa que los funcionarios tienen poca influencia poltica y que los altos cargos no se inmiscuyen en su labor (aunque un
nmero no desdeable piensa lo contrario). En cualquier caso, uno de los cambios que los altos cargos de la Generalitat catalana proponen con mayor frecuencia para reformar la Administracin est relacionado con el funcionariado.
d) La opinin de los altos cargos funcionarios y de los provenientes del
sector pblico
En algunas preguntas, aunque no en la mayora, Matas (1996) desagrega las
respuestas dadas por los altos cargos que son funcionarios y sus diferencias con
las que no lo son. Con mayor frecuencia distingue las respuestas dadas por aquellos altos cargos que provienen del sector privado de aquellas que provienen del
pblico. Estas pueden ser de inters para averiguar si estos dos grupos de altos
cargos tienen opiniones y actitudes significativamente distintas, y qu podra
ocurrir si como algunos propugnan (y se exige ya legalmente en algunos escalones de la Administracin General del Estado o de la Administracin britnica),
los puestos directivos estuvieran ocupados exclusivamente por funcionarios.
Las diferencias entre ambos sectores son las siguientes:
Un porcentaje ms alto de los altos cargos que no son funcionarios consideran a la burocracia54 como uno de los aspectos menos satisfactorios de la
actividad diaria55. Los altos cargos provenientes del sector privado son tambin ms propensos a considerar la burocracia como uno de los aspectos
menos satisfactorios de su actividad que los provenientes del sector pblico56.
El porcentaje de altos cargos funcionarios que apuntan la profesionalidad (trabajar con eficacia, eficiencia, con diligencia57) como meta
54
El modo de obrar, el ritualismo, de unos funcionarios inmersos en una estructura jerarquizada
y acostumbrados a un trabajo rutinario y repetitivo, la lentitud de de los procesos o circuitos administrativos, la rigidez de la gestin diaria, los excesivos controles, el anquilosamiento de las normas reguladoras del funcionamiento de la Administracin. Matas Dalmases, J., 1996, p.266.
55
Ms del 75%, cuando entre el total de altos cargos solo el 59,7% piensa as. Matas no especifica
el porcentaje exacto de altos cargos funcionarios que contesta de esta manera. Ver Matas Dalmases, J.,
1996, p.267.
56
Un 75% frente al 50% de los altos cargos provenientes del sector pblico que opinan as. Ver
Matas, Jordi, 1996, p.267.
57
52% no funcionarios, 39% funcionarios. Matas Dalmases, J., 1996, p.275.

115

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

que deberan fijarse quienes trabajan en la Administracin es mayor que


el de los altos cargos funcionarios. Estos sealan con ms frecuencia metas de servicio (para servir a Catalua, a la Generalitat, al inters
general58).
Los altos cargos funcionarios apuntan con mucha mayor frecuencia que
los no funcionarios como el motivo para acceder al alto cargo que ocupan
el cambio de vida (alguna cuestin relacionada con la mejora de su
calidad material de vida o su promocin profesional)59. Aunque la diferencia no es tan grande, tambin apuntan con mayor frecuencia que los
altos cargos no funcionarios a las relaciones personales60 (algn tipo
de relacin con alguna persona: a peticin de un amigo, por sus amistades
o relaciones por fidelidad y admiracin a alguien) como el motivo de
esta decisin.
Esto refleja tanto el hecho de que para los funcionarios el acceso al alto cargo supone un escaln decisivo dentro de su carrera administrativa, como la gran
importancia que tiene para el acceso a la funcin directiva para este tipo de
profesionales el patronazgo de alguien que ya la ocupa.
Los altos cargos que provienen del sector privado estn ms insatisfechos
con el funcionamiento de la Administracin61 y proponen ms cambios
relativos a los funcionarios que los que provienen del sector pblico62.
Vemos, pues, que por lo general los altos cargos funcionarios o provenientes del sector pblico tienen una actitud menos negativa respecto a la estructura, funcionamiento y personal de la Administracin catalana que los
altos cargos no funcionarios o que provienen del sector privado. Tanto si
esta diferencia se debe a su mayor experiencia y conocimiento, que les
empuja a la prudencia y contra los maximalismos, como si se debe a intereses corporativos expresos o subconscientes, lo cierto es que la existencia
de esta diferencia de visin nos puede llevar a conjeturar que una funcin
directiva monopolizada por ellos sera menos proclive al cambio, a la reforma y al conflicto que si estuviera ocupada por personas provenientes
del sector privado.
5.3. Jordi Matas y los modelos de relacin entre polticos y funcionarios
Si utilizamos los conceptos y los modelos introducidos por Peters (1987)
podemos decir que el tono que se refleja del trabajo de Matas (1996) en la
52% funcionarios, 39% no funcionarios. Matas Dalmases, J., 1996, p.275.
Un 25% frente a un 7%. Matas Dalmases, J., 1996, p.259.
60
Un 30% frente a un 25%. Matas Dalmases, J., 1996, p.259.
61
Un 10% de altos cargos no funcionarios considera malo el funcionamiento de la Generalitat
catalana. Solo un alto cargo funcionario lo hace. Matas Dalmases, J., 1996, p.264.
62
Un 15% ms. Matas, Jordi, 1996, p.286.
58
59

116

la relacin entre polticos y empleados pblicos en la literatura politolgica

relacin entre polticos y funcionarios de Administracin de la Generalitat catalana, ms que integrador muestra los restos de un pasado tono adversario
en el que los funcionarios, excluidos incluso fsicamente del mbito de decisin
se ven enfrentados a una reduccin de las expectativas de carrera dentro de la
funcin pblica, que pueden desanimar a aquellos que ya la han iniciado
(p.233). Matas (1996) describe cmo el ingreso, a principio de los aos 80, en
la Administracin catalana de funcionarios jvenes que en pocos aos alcanzaron la cspide de la carrera funcionarial ha provocado, como han sealado distintos altos cargos, una frustracin generalizada que a menudo ha motivado
comportamientos difciles de conjugar con una supuesta eficacia y eficiencia de
la Administracin (p.233). La autoridad, derivada de la posicin jerrquica
y de la legitimidad democrtica de los altos cargos (aunque sea en tercer grado),
es la nota dominante en el estilo y la resolucin de conflictos con los funcionarios.
Jordi Matas describe en la Generalitat catalana, por lo menos, un Estado
formal-legal en el que los polticos son los claros ganadores. Matas (1996)
nos muestra una Administracin fuertemente politizada con una estructura directiva muy voluminosa y con un reclutamiento importante proveniente del
sector privado que limita las posibilidades de promocin y de influencia funcionarial, unos subdirectores generales de perfil manifiestamente tcnico y cuya
interaccin con los altos cargos es poco frecuente. Todo ello hace que la influencia de los funcionarios no sea muy elevada y que la decisin se concentre
en el nivel poltico el cual domina claramente al nivel funcionarial (p.221).
Cabe incluso plantearse si ese monopolio poltico de ejercicio del poder no
se adentra en el Estado partitocrtico descrito por Nieto (2008).
De acuerdo con las Imgenes de Aberbach, Putnam y Rockman (1981), la
relacin que describe Matas se ajusta a la Imagen I, en la que los funcionarios
se limitan a ejecutar las polticas diseadas por los polticos. En la imagen que
proporciona, obligatoriamente limitada ya que como hemos dicho este magnfico trabajo se centra solo de forma indirecta en la relacin polticos-funcionarios, estos ltimos se encuentran casi totalmente excluidos de los mbitos de
decisin y no colaboran ni a la formacin de las polticas, ni a la intermediar
con intereses sociales, ni menos an a articular ideales polticos.
6.LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y EMPLEADOS PBLICOS
EN LA LITERATURA POLITOLGICA
La revisin de la bibliografa sobre la relacin entre polticos y empleados
pblicos, una vez analizada desde el mismo prisma terminolgico, nos ilustra
sobre la necesidad de huir de la simplificacin a la hora de afrontar su estudio.
Y lo hace en un doble sentido.
117

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

En primer lugar, parece claro que la relacin entre altos cargos y altos funcionarios est condicionada por mltiples factores. Los sistemas constitucionales y administrativos (Aberbach, Putnam y Rockman, 1981; Mouritzen y Svara,
2002) son desde luego importantes, pero estn lejos de explicar todas las variaciones. Las tradiciones (Heclo y Wildavsky, 1981), las expectativas (Niskanen
1971, 1973; Dunleavvy 1995) o incluso circunstancias tcnico-econmicas
(Weber, 1982) condicionan tambin la relacin entre los polticos y los empleados pblicos. La fuerte y compleja interrelacin entre ellos hace que su anlisis
aislado se muestre poco productivo.

Por otro lado, parece claro que cuando los sistemas poltico-administrativos
alcanzan cierto nivel de diferenciacin los polticos y los empleados pblicos
tienden a mantener un equilibrio complejo. Ambos desempean funciones importantes que cuando son ejecutadas con eficacia facilitan el desempeo de las
del otro. La bibliografa nos muestra, en distintos contextos histricos y desde
distintos enfoques metodolgicos, que tanto la falta o desarrollo ineficiente tanto del elemento poltico (Weber, 1982) como tecnocrtico (Wilson, 1887; Nieto, 2008) puede tener efectos devastadores sobre el conjunto del sistema poltico. Las funciones de polticos y empleados pblicos a veces se superponen, y al
utilizar lgicas distintas de trabajo, pueden entrar en conflicto. Pero debemos
tender a ver su relacin no tanto como una lucha de poder, lo que ocurre en un
nmero muy limitado de ocasiones, sino como la bsqueda de un equilibrio
difcil pero indispensable entre dos polos que se necesitan y complementan.

118

CAPTULO IV
METODOLOGA

1. PARADADIGMA METODOLGICO
En opinin de Sarabia y Zarco (1997), nunca antes haba habido tantos
paradigmas, estrategias de investigacin o mtodos de anlisis para perfilar o
utilizar (p.103).

Dentro de estos paradigmas, siguiendo la propuesta de Norman Denin e Yvona Lincon, Sarabia y Zarco distinguen las posiciones paradigmticas, y dentro
de ellas por aquellas que definen como positivistas y pospositivistas. La postura
paradigmtica positivista se distinguira por no tomar como problemticos los
criterios de cientificidad clsicos en su aplicacin a lo cualitativo. Negara en
alguna medida la crisis de legitimidad (), utilizando los criterios clsicos al
uso en la perspectiva cuantitativa y tratara de cumplirlos dentro de su propio
enfoque. Una postura que coexistira con la anterior sera aquella que argumentando criterios realistas y naturalistas, en el sentido de adecuacin al objeto de
estudio, tratara de desarrollar criterios especficos a este criterio cualitativo.
Estaramos en presencia del intento de hacer legtimos criterios como el de credibilidad, veracidad, capacidad de generalizacin o reflexividad interna.
En esta investigacin hemos adoptado un enfoque paradigmtico positivista
y flexible como el propuesto por King, Keohane y Verba (2000), que opinan
que las diferencias entre la tradicin cuantitativa y cualitativa son de tipo estilstico y que su importancia en trminos metodolgicos y de contenido es mnima. Puede considerarse, con razn, que toda investigacin cientfica procede de
la misma lgica inferencial subyacente. Tanto los estudios cuantitativos como
cualitativos pueden ser sistemticos y cientficos (p.15).
2.COMBINACIN DE MEDIOS CUANTITATIVOS
Y CUALITATIVOS: LAS FUENTES DE LA INVESTIGACIN
En esta lnea, y de manera cada vez ms frecuente, distintos autores abogan
por la superacin de la dicotoma entre los mtodos cualitativos y cuantitativos
119

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

y por la combinacin de ambos modos de investigacin para reforzar sus virtudes y reducir sus debilidades: es lo que se conoce como triangulacin o estrategia multimtodo (Valls, M., 2003, p.41; Cea DAncona, M. A., 1996,
pp.30 y ss.; Olabunaga, 1997, p.16).
Por ello hemos utilizado tres fuentes de informacin de distinta naturaleza:

1.Encuesta autoadministrada por correo electrnico a altos cargos con rango de director general (secretarios generales tcnicos, directores generales y asimilados) y a los funcionarios de rango ms alto: los subdirectores
generales y los jefes de rea.
2.Entrevistas en profundidad a altos cargos, ex altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid.
3.Fuentes documentales: estadsticas pblicas, registros, revisin bibliogrfica.

En la tabla 5 se adelanta la principal utilizacin de estas fuentes en el anlisis de las distintas dimensiones de la relacin entre polticos y funcionarios en
la Comunidad de Madrid.

Aunque se trata de una descripcin necesariamente simplificada y esquemtica (la mayora de las preguntas del cuestionario y de las fuentes documentales
aportan informacin sobre varias dimensiones de la relacin entre polticos y
funcionarios) s resulta ilustrativa del modo en el que se pretenden utilizar simultneamente las distintas fuentes de investigacin.
Tabla 5

Tono

Ganadores

Cuestionario

Entrevistas

Fuentes documentales

Pregunta 13. Calidad y cercana de la


relacin entre altos cargos y altos funcionarios.
Pregunta 14. Cualidades profesionales
de altos cargos y altos funcionarios.
Preguntas 4 y 5 b) y d). Grado de
acuerdo sobre tpicos sobre polticos
y funcionarios.

Pregunta 6. Influencia de los distintos


cargos en la elaboracin del presupuesto, en la elaboracin de normas y programas y en las decisiones de gestin.
Pregunta 12. Agenda.

Legislacin competencias en la Comunidad de Madrid.


Datos personal Direccin General Recursos
Humanos de la Comunidad de Madrid.
Plantillas Presupuestarias 1983-2008.
Presupuestos captuloI 1983-2008.

120

metodologa

Cuestionario

Entrevistas

Fuentes documentales

Resolucin
de
conflictos

Pregunta 8. Modo de resolver diferencias entre altos cargos y altos funcionarios.


Pregunta 5. c) Los funcionarios, por
lo general, obedecen las rdenes de
sus superiores con la mxima diligencia y eficacia de la que son capaces,
con independencia de que estn de
acuerdo con ellas o no.

Datos Direccin General Recursos Humanos de la Comunidad de Madrid.


Plantillas Presupuestarias 1983-2008.

Estilo y
modo de
interaccin

Preguntas 17 a 25: caractersticas personales.


Pregunta 9. Factores que influyen en
el nombramiento de los distintos
cargos.
Pregunta 15. Opinin sobre el grado
de influencia de los funcionarios en la
Comunidad de Madrid.
Pregunta 16. Opinin sobre el grado
de utilizacin de la subcontratacin en
la Comunidad de Madrid.
Pregunta 5. a). Los directores generales y los secretarios generales
tcnicos suelen valorar en su justa
medida las dificultades legales de
implementar algunas iniciativas polticas?. d). En las Administraciones Pblicas es imposible llevar a
cabo actuaciones de inters general
sin sortear alguno de los numerosos
obstculos que fija el derecho administrativo?.

% alumnos escuela
pblica-concertada.
% poblacin en hospitales de gestin directa.
Programas electorales
Comunidad de Madrid 2007.

Variabilidad

Reparto
trabajo
tcnicopoltico

Preguntas 1 y 2. Contenido poltico de


los distintos puestos.
Pregunta 11. Importancia de la realizacin de distintas tareas en el trabajo
de altos cargos y altos funcionarios.

Fuente: Elaboracin propia.

121

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

3.ENCUESTA A ALTOS CARGOS (DIRECTORES GENERALES


Y ASIMILADOS) Y A ALTOS FUNCIONARIOS
(SUBDIRECTORES GENERALES Y JEFES DE REA).
3.1. La eleccin de la muestra
Para poder analizar la relacin entre polticos y empleados pblicos en la
Administracin de la Comunidad de Madrid, el tamao total del universo relevante sera, en principio, de 162.107 empleados en el ao 200863. De ellos solo
419 podan considerarse polticos en alguno de los sentidos del trmino: la
presidenta de la Comunidad Autnoma, 15 consejeros, 16 viceconsejeros, 135
altos cargos (directores generales, secretario general tcnico y asimilados) y
253 funcionarios eventuales, de confianza directa de los cargos anteriores y
que cesan automticamente con ellos64.
Pese a la gran dimensin de este universo de investigacin, es necesario tener en cuenta un aspecto decisivo que puede facilitar su estudio: la Administracin es una organizacin fuertemente jerrquica. Por lo tanto, en realidad, solo
el ncleo ms alto de los empleados pblicos mantiene relacin directa con los
altos cargos polticos.
Por ello, nos centramos en nuestra pregunta de investigacin (cul es la
relacin entre los altos cargos con rango de director general y los altos funcionarios en la Comunidad de Madrid?) y dirigimos la encuesta a los 135 altos
cargos de designacin poltica por el Gobierno de la Comunidad de Madrid
(directores generales, secretarios generales tcnicos y gerentes de Organismos
Autnomos), a los 194 subdirectores generales o asimilados y a los 275 jefes de
rea (mximos escalones de la carrera funcionarial). Hemos obtenido as informacin de los dos grupos de la Administracin de la Comunidad de Madrid que
protagonizan en primera lnea, sin intermediarios, la relacin polticosempleados pblicos.
La encuesta se dirige a los altos cargos y altos funcionarios de la Administracin general de la Comunidad de Madrid y sus organismos pblicos adscritos. Ni las sociedades mercantiles, ni los consorcios estn incluidos. Esta exclusin se debe, en primer lugar, a la imposibilidad de acceder a los datos del
personal directivo de estos organismos con el mismo grado de desagregacin
63
Fuente: Direccin General de Gestin de Recursos Humanos. De estos, 48.666 son docentes no
universitarios (6.734 trabajan en estos centros sin serlo), 56.890 son personal sanitario (15.508 son
personal no sanitario en estos centros) y 6.991 son personal de la Administracin de Justicia.
64
Fuente: Elaboracin propia sobre los datos proporcionados por la Direccin General de Gestin
de Recursos Humanos y los extrados de las plantillas presupuestarias adjuntas al Proyecto de Ley de
Presupuestos presentado ante la Asamblea de la Comunidad de Madrid y de los Decretos 7/2007, de 20
de junio y 40/2007, de 28 de junio. Tras el decreto de 3 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que
se establece el nmero y denominacin de las Consejeras de la Comunidad, comienza una lenta reduccin del nmero de Consejeras y Viceconsejeras en la Comunidad de Madrid.

122

metodologa

que en la Administracin central, pero tambin porque no cabe duda de que el


volumen e importancia de las decisiones que se adoptan en el ncleo central de
la Comunidad de Madrid constituye en s mismo un mbito de importancia
crucial.
Tampoco se remiti el cuestionario a los funcionarios eventuales. Sus identidades y correos electrnicos no son pblicos y, adicionalmente, su papel en la
Comunidad de Madrid no parece ser, por lo menos por el momento, de mucha
relevancia65.
No se trata en realidad de un muestreo estratgico o de juicio (frente a
otras formas de muestreo probabilstico, aleatorio o circunstancial), sino que la
encuesta se dirige a la prctica totalidad de los que son los principales protagonistas de la relacin entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de
Madrid y que ostentan por lo tanto una situacin privilegiada y nica para informar sobre ella (Cea DAncona, 1996, p.171).
3.2.La eleccin del modo de administracin: encuesta por correo
electrnico
El modo de administracin previsto para la encuesta es la encuesta por correo electrnico. A travs de los distintos directorios de la Comunidad de Madrid publicados en papel y en la pgina <www.madrid.org> conseguimos el
nombre completo de los ocupantes, tanto de los puestos de altos cargo (secretarios generales tcnicos, directores generales y asimilados) como de los puestos
de subdirector general y jefe de rea de las distintas consejeras. Tambin fue
posible acceder a sus correos electrnicos institucionales (@madrid.org). En el
correo que los posibles encuestados reciban se inclua un enlace (link) que
conduca a la pgina de un servidor donde podan contestar y enviar el formulario.
Frente a otras formas de administracin de la encuesta (telefnica, cara a
cara, correo postal), la encuesta por correo electrnico presenta algunos problemas e indudables ventajas (Berrens, R. et al., 2003; Kaplowitz, M. D. et al.,
2004; Fricker, S. et al., 2005; Thompson, L. F., 2007). A nosotros nos garantiz el poder trasladar el cuestionario a la prctica totalidad de la muestra, asegurndonos que decidan en la prctica totalidad de los casos personalmente si
responderla o no. Nos permiti tambin la emisin sistemtica de recordatorios
sin coste adicional. La poblacin destinataria est, por un lado, altamente alfabetizada y tiene un alto nivel acadmico, alejndose del perfil de encuestado
que presenta un mayor ndice de no respuesta. Por otro lado, nos permita disponer de un marco muestral de fcil acceso y actualizacin (Cea DAncona,
65
Solo el jefe de prensa parece tener cierta relevancia. Varios altos cargos los citaron en las entrevistas, describiendo su sobre todo su participacin en el comit de direccin de la Consejera.

123

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

1996, pp.84-85). Los destinatarios del cuestionario mantienen por lo general


una utilizacin intensiva de medios de comunicacin electrnicos (el correo
electrnico es un mtodo ordinario de comunicacin interna) lo que haca de
este modo de recopilar las respuestas factible tcnicamente.
Los inconvenientes podan venir principalmente por el bajo nivel de respuesta que con frecuencia presenta este mtodo de administracin de encuestas
(Abraham, K. G. et al., 2006); Groves, R. M. et al., 2004; Olson, K., 2006;
Rogelberg, S.G. & Stanton, J.M., 2007). Este peligro se deriva principalmente
del creciente bombardeo (especialmente publicitario) de este tipo de cuestionarios al que se est sometiendo a los internautas y a la mayor dificultad para
conseguir que las personas a las que se propone colaborar confen en las promesas que se realizan (como en nuestro caso) de garantizar la absoluta confidencialidad y anonimato con la que sern tratados sus datos (Cea DAncona, 1996,
p.91). Este problema poda ser importante especialmente en una encuesta, que
como en la que le propusimos, contena preguntas que algunos podan considerar delicadas, sobre los superiores e inferiores jerrquicos de los encuestados.
Se corra el riesgo tambin de que muchos de los encuestados, que ocupaban
posiciones muy altas en el escalafn administrativo (se trata verdaderamente de
la elite administrativa de la Comunidad de Madrid) consideraran poco exclusivo este modo de recabar sus opiniones.
3.3.
Diseo del cuestionario
Para evitar una baja tasa de respuesta de la encuesta66 y para que las obtenidas fueran relevantes para el objeto del estudio se llevaron a cabo distintas acciones durante todo el proceso:
Una indagacin cualitativa previa que nos permiti proporcionar informacin de gran ayuda para el diseo del cuestionario: qu preguntas incluir y
qu lenguaje emplear, y as evitar que la encuesta se convierta en la opinin de quien redacta el cuestionario (Cea DAncona, 1996, p.79).

Se consigui la colaboracin de distintos altos cargos de la Comunidad


para elaborar cartas de presentacin (Cea DAncona, 1996, p.88) que se
acompaaron junto con el cuestionario, en el primer envo y en los dos
posteriores recordatorios, y que incidan en la seriedad del estudio en las
garantas de confidencialidad. Se adjuntan estas cartas en el anexo V.
Se intent, aunque siempre teniendo en cuenta tambin el amplio espectro
de temas sobre los que era interesante preguntar a los encuestados que se

Porcentajes de respuesta en el rango del 70 al 85% se ven como muy buenos, y en el rango del
60 al 70% aceptables. Porcentajes por debajo del 50% no son cientficamente aceptablestambin
es trascendental el perfil sociodemogrfico diferencial de quienes no contestan el cuestionario en relacin con quienes s lo devuelven debidamente cumplimentado (Cea DAncona, 1996, pp.83 y 84).
66

124

metodologa

mostraban dispuestos a colaborar, conseguir que completar el cuestionario


no implicara una duracin excesiva67, para no intimidar al encuestado por
su extensin. En cualquier caso, se introdujo en el software la posibilidad
(que fue ampliamente utilizada) de que los encuestados guardaran las contestaciones que ya haban realizado y continuar ms adelante con su realizacin y envo.
Los cuestionarios se disearon teniendo en cuenta el Mtodo TDM (Total
Design Method) elaborado por Dillon para disminuir la tasa de no respuesta. Se incluyeron preguntas cerradas, sencillas, unvocas y con un diseo
atractivo, espaciando las preguntas, recurriendo a ayudas visuales: sangras, casillas de autollenado (Cea DAncona, 1996, p.87).
Los cuestionarios enviados a los altos cargos y el de subdirectores generales y jefes de rea, son prcticamente idnticos (ver anexo I). Solo se ha modificado la redaccin y modulacin gramatical de algunas preguntas teniendo
en cuenta el destinatario de las preguntas, pero el contenido de las preguntas
y posibles respuestas es el mismo68: recoge 16 preguntas sobre distintos aspectos del funcionamiento de la Comunidad de Madrid (influencia de los distintos actores, contenido poltico de los distintos puestos, agenda, nombramientos, importancia de distintas tareas en el trabajo, cualidades y defectos
de otros miembros de la organizacin). La plasmacin de estas preguntas
se traduce en el anlisis de 171 variables, por ejemplo en la pregunta 3 se
peda a los encuestados que calificasen de 0 a 100 el contenido poltico de
consejeros, viceconsejeros, directores generales, secretarios generales tcnicos, subdirectores generales y jefes de rea: es decir, en esta pregunta hay
6 variables.
3.4.ndice de respuesta y representatividad de los resultados obtenidos
Se realizaron tres envos del cuestionario, el 21 de abril de 200869, el 5 de
mayo de 200870 y el 19 de mayo de 200871. El nmero y porcentaje de cuestionarios completados fue el siguiente:
67
La media de realizacin del cuestionario fue de 31 minutos. Por lo general, se aconseja que no
sobrepase los tres cuartos de hora. Mejor si no dura ms de treinta minutos: Cea DAncona, 1996,
p.88.
68
Por ejemplo, en la letra f) de la pregunta 2 del cuestionario de los altos cargos se pregunta sobre
el carcter tcnico o poltico de los subdirectores generales. En el cuestionario de los subdirectores
generales se pregunta por el carcter tcnico o poltico de otros subdirectores generales: las preguntas se pueden considerar idnticas y sus respuestas perfectamente comparables.
69
Con la carta de presentacin de Rafael Plaza, entonces gerente del Instituto Madrileo de Administracin Pblica (IMAP).Ver anexo V.
70
Con la carta de presentacin de Javier Vallejo, entonces director general de Trabajo. Ver anexoV.
71
Con la carta de presentacin de Clara Eugenia Nez, entonces directora general de Universidades e Investigacin. Ver anexo V.

125

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Tabla 6
Correos
enviados

Respuestas

Total

604

250

41,39

Altos funcionarios

469

212

45,20

Altos cargos

135

38

28,15

Hombres

314

132

42,04

Mujeres

290

117

40,34

Subdirectores generales

194

95

48,97

Jefes de rea

275

117

42,55

Directores generales-gerentes OO. AA.

109

28

25,69

SGT

14

42,86

Otros

12

50,00

Tabla 7

Correos
enviados

Respuestas

Altos cargos funcionarios

70

26

37,14

Altos cargos no funcionarios

38

12

31,58

108

27

135

38

28,15

Total disponible
No disponible
Total
Fuente: Elaboracin propia.

El valor del nmero y del porcentaje de respuestas obtenido debe de ser


valorado en funcin de las siguientes consideraciones:

a) El nmero de respuestas totales que se ha obtenido es muy importante.


Hemos obtenido la opinin de la mitad de los altos funcionarios y de casi
uno de cada tres de los altos cargos de la Comunidad de Madrid. Se trata
de un segmento sustancial del sector directivo de la Comunidad de Madrid
y el conocimiento de su opinin tiene un indudable valor en s mismo.
126

metodologa

b) El porcentaje de personas a los que se envi el cuestionario que no lo han


contestado es importante, aunque difiere poco de otros estudios similares72: un 50% en los altos funcionarios y un 70% en los altos cargos. Por
ello, es necesario considerar la posibilidad de un sesgo de no respuesta:
es decir, que hayan contestado al cuestionario en mayor proporcin
aquellas personas con unas caractersticas o con una opinin diferenciada, lo que hara imposible la traslacin de la opinin de los encuestados
al conjunto de la poblacin estudiada, de la que no sera representativa.

c) El porcentaje de respuestas es muy parecido en todos los grupos de los


que se disponen datos de control, lo que disminuye el ndice de no
respuesta y el riesgo de un sesgo en las respuestas obtenidas. Para
confirmarlo, llevamos a cabo la prueba de proporciones para una
muestra nica (Ritchey, 2008, pp.341 y ss.). Esta prueba consiste en
calcular la proporcin de una determinada categora de encuestados
(en nuestro caso altos cargos y altos funcionarios, hombres y mujeres,
subdirectores generales y jefes de rea y altos cargos funcionarios y
altos cargos no funcionarios) en relacin con su presencia en la poblacin total, de la que se conocen algunos parmetros objetivos. Si la
diferencia entre ambos es suficientemente pequea se puede determinar que la muestra no est sesgada y concluirse que esa diferencia se
debe al error muestral.
Los parmetros poblacionales relativos al puesto ocupado y al sexo se obtuvieron del directorio incluido en la pgina web de la Comunidad de Madrid
(<www.madrid.org>). Al no existir datos oficiales sobre el porcentaje de altos
cargos que tienen la condicin de funcionarios, buscamos informacin sobre
cada uno de ellos en distintas bases de datos73.
Segn los resultados obtenidos (los clculos realizados se muestran en el
anexo IV), no existe sesgo en la mayora de las categoras en las que se dispone
de parmetros poblacionales objetivos de comparacin. Los encuestados suponen una muestra representativa de la poblacin encuestada en cuanto a la proporcin de hombres, mujeres, subdirectores generales, jefes de rea. La no existencia de sesgo en ninguna de estas categoras es un indicio del carcter
representativo de la muestra en el resto de categoras.
72
Demir, T. (2009) obtuvo una tasa de respuesta del 34.7% de los 1.000 City managers a los que
les envi su cuestionario. Mouritzen y Svara (2002) obtuvieron la respuesta de un 7% de su muestra
espaola. Eichbaum y Shaw (2009) obtuvieron una tasa de respuesta del 34,4% de los 546 altos funcionarios a los que se los enviaron.
73
El grueso de la informacin se obtuvo de las bases de datos del Boletn Oficial del Estado, del
Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid, de los numerosos perfiles biogrficos que se encuentran
en la red (los publicados por el Consejo de Ministros tras los nombramientos de la Administracin
General del Estado resultaron especialmente tiles). Estos datos no solo se calcularon sobre los altos
cargos que ocupaban un puesto en la Comunidad de Madrid en 2008, sino sobre todos los nombrados
desde la creacin de la Comunidad de Madrid en 1983. Las series histricas se presentan en los grficos 6 y 18.

127

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La presencia de los altos cargos est ligeramente infrarrepresentada en la


muestra, por lo que mostramos los resultados de la encuesta, en todos los casos,
diferenciando las respuestas de los altos funcionarios y los altos cargos. No
hacerlo supondra minusvalorar el peso de estos ltimos.

d) Para reducir el impacto de la no respuesta en cuestionarios autoadministrados, tambin constatamos que aquellos que contestaron a las encuestas en el primer envo no presentan diferencias significativas en sus respuestas respecto a los que lo hicieron tras uno o dos recordatorios. Esta
forma de medir el impacto de no respuesta se basa en la idea de que
siempre sera posible acercarse al 100% de respuestas de una muestra si
se dispusieran de recursos ilimitados para continuar haciendo recordatorios a los que no hayan respondido al cuestionario (Groves, 2006; Olson,
2006). Por ello, si se aprecia que aquellos que respondieron ms tarde, y
tras recibir un recordatorio, no mantienen una opinin significativamente diferente a los que lo hicieron en primer lugar se puede deducir que no
existe un sesgo en las opiniones de aquellos que contestaron y los que
no (y cuya opinin se hubiera podido obtener en su mayora si se hubiera
realizado un trabajo de campo ms intenso).

Este es nuestro caso, ya que de las 171 variables solo existen diferencias
estadsticamente significativas en la respuesta de los encuestados en 11 de ellas
en virtud de la fecha de la contestacin (un 6,43% del total, prcticamente en el
nivel del margen de error)74.
Por todo ello, y aunque desde un punto de vista absoluto, el nmero de respuestas que se han obtenido es importante, en la interpretacin de los resultados
hemos tenido siempre presente que el porcentaje de cuestionarios no contestados tambin lo es. Aunque el anlisis de los datos de los que disponemos nos
permite pensar que no existe un sesgo relevante entre los encuestados, es preciso ser muy cauto en la traslacin a la poblacin total de altos cargos y funcionarios de los resultados obtenidos, por lo que nunca proporcionamos resultados
medios de todos los encuestados, sino diferenciados por categoras, especialmente aquella objeto principal dentro del estudio y que resulta ser aquella dentro de la cual existen ms diferencias en las respuestas: la condicin de alto
cargo o la condicin de alto funcionario.
3.5. Variables de estratificacin independientes
Para poder presentar los resultados de la encuesta de forma desagregada, el
cuestionario recoga ocho preguntas sobre los datos personales de los encuesta Establecimos una variable que recoga las medias y los porcentajes de las respuestas que contestaron antes del primer recordatorio, despus del primer recordatorio y despus del tercer recordatorio. Realizamos la prueba de chi cuadrado en las preguntas de carcter nominal (Preguntas 3, 8, 16 y
17) y la de Kruskal-Wallis en el resto de carcter ordinal.
74

128

metodologa

dos (sexo, edad, condicin o no de funcionario, cuerpos a los que pertenece,


puesto actual y antigedad en l, antigedad y trayectoria en la Administracin,
pertenencia a organizaciones).
De estas preguntas personales se ha extrado la informacin para construir
catorce variables con las que estratificar las respuestas en las 16 primeras preguntas (y 171 variables). Respecto a cada una de ellas se ha calculado la media
y desviacin tpica (o porcentaje de las respuestas en las nominales o categricas), as como si la diferencia entre los distintos valores es estadsticamente
significativa (prueba de U. Mann Withmann en las variables ordinales con dos
grupos, prueba K. de Kruskall Wallis en las variables ordinales con ms de dos
grupos75 y de chi cuadrado en las nominales o categricas).
Se trata de un anlisis no paramtrico que no mide la magnitud de las diferencias y en base al cual no pueden considerarse probadas relaciones causales.
Pero s es un buen indicativo para mostrarnos cundo la pertenencia a un grupo
es un elemento relevante a la hora de condicionar las respuestas.
La mayora de las variables independientes de estratificacin, 13, tienen carcter dicotmico: alto cargo-alto funcionario, subdirector general-jefe de rea,
secretario general tcnico-director general-gerente Organismo Autnomo76,
Hombre-mujer, licenciado en derecho-no licenciado en derecho, pertenencia al
cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de
Madrid (s o no), generalistas-especialistas, experiencia en otra Administracin? (s o no), con experiencia en el sector privado? (s o no).
Dos de ellas tienen tres niveles: edad (menos de 38 aos, entre 38 y 52 aos,
ms de 52 aos), antigedad en la Administracin (menos de 7 aos, entre 7 y
20 aos, ms de 20 aos).
Una de las variables de estratificacin independiente tiene cuatro niveles:
antigedad en el puesto: menos de 1 ao, 2-4 aos, de 5 a 7 y ms de 7 aos.
4. LAS ENTREVISTAS EN PROFUNDIDAD
Dentro del enfoque metodolgico triangular propuesto, se realizaron distintas entrevistas en profundidad. Se trata de un mtodo de investigacin que se
considera un instrumento especialmente bien configurado para el estudio de las
elites en distintos mbitos, incluido el administrativo, y que como dice Valls
75
Edad (tres grupos), antigedad en la Administracin (tres grupos) y antigedad en el puesto
(cuatro grupos).
76
No mostramos los resultados estratificados de otros altos cargos porque su pequeo nmero
distorsionaba todos los anlisis estadsticos. Comparado con ese perjuicio, y al tratarse de unas figuras
poco frecuentes y que tan solo se encuentra en unos pocos Organismos Autnomos, su omisin resulta
una prdida menor de informacin. Sobre otros altos cargos en la Comunidad de Madrid ver el captulo II.1.g).

129

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

(2003), proporciona al investigador la oportunidad de clarificacin y seguimiento de preguntas y respuestas (incluso por derroteros no previstos), en un
marco de interaccin ms directo, personalizado, flexible y espontneo que la
entrevista estructurada o encuesta (p.196).
Por ello, el estudio cualitativo se ha centrado en informantes especiales,
que ocupan una posicin nica en la comunidad, grupo o estudio (Valls, M.,
2003, p.213) y que, desde distintos puntos de vista, pueden mejorar la calidad
de la informacin obtenida a travs de la encuesta. Por ello, los entrevistados se
buscaron no solo entre altos cargos y altos funcionarios dentro de la muestra de
la encuesta antes mencionada: se buscaron personas que fueron altos cargos y
altos funcionarios en otros periodos de la Comunidad de Madrid y/o que lo han
sido tambin de otras Administraciones Pblicas (por ejemplo la Administracin General del Estado o el Ayuntamiento de Madrid), as como algunos polticos no incluidos en la muestra de la encuesta, especialmente viceconsejeros. Solo tres de los entrevistados haban realizado antes la encuesta.
Especialmente, hemos intentado entrevistar a personas que se enmarcan en
varias de estas categoras, por ejemplo altos cargos con gran experiencia que
hayan trabajado muchos aos como altos funcionarios o subdirectores generales con experiencia en varias legislaturas y Administraciones77.
El principal objetivo de estas entrevistas era ayudar a la clarificacin, interpretacin y validacin de los resultados de la encuesta, y obtener adems una
informacin ms contextualizada sobre cmo es la relacin actual entre polticos y empleados pblicos en la Comunidad de Madrid en relacin a cmo es en
otras Administraciones Pblicas o cmo ha evolucionado en el tiempo, as
cmo proporcionar una validacin externa a lo obtenido de las observaciones
de agentes internos, que pueden elaborar una autojustificacin conjunta de su
situacin (tanto polticos como empleados pblicos pueden tener inters en
exagerar el dominio que los polticos tienen en la Administracin para mostrar
que su situacin se ajusta al canon administrativo-constitucional esperado por
la sociedad).
Finalmente, y sin tener encuentros y dilogos con menor grado de formalismo, se realizaron 28 entrevistas que estn transcritas y codificadas en su integridad78. Salvo en determinados temas en los que existe un importante consenso
77
Para mantener el anonimato que se les garantizaba no se citan sus nombres ni posiciones actuales. La transcripcin de las entrevistas est plenamente disponible a los investigadores que garanticen
el respeto a esa confidencialidad.
78
Seguramente, con este nmero de entrevistas, no se alcance an la saturacin terica de la
categora definida por Glaser y Strauss (1967) en muchos casos, pero s lo alcanza en otras categoras.
Las citas literales de las entrevistas en el texto de la tesis se refiere a este tipo de categoras. En cualquier caso, el nmero de entrevistas ha sido ms que suficiente para cumplir su labor de contraste y
anlisis de los datos de la encuesta (Valls, 2003, p.214) especialmente si las comparamos con las
investigaciones ms ambiciosas realizadas sobre el tema y que no se acompaaban, como en nuestro
caso, de una encuesta: Aberbach, Putnam y Rockman hicieron una media de 100 entrevistas por pas

130

metodologa

(y que son los nicos a los que se refieren las transcripciones literales incluidas
en el resto del trabajo), su valor ms importante ha sido el ayudar a redactar y
posteriormente a interpretar, el cuestionario enviado. A todos los entrevistados
se les indic la intencin de utilizar durante la conversacin una grabadora de
sonido para facilitar la posterior transcripcin, codificacin y comparacin de
las conversaciones, as como la posibilidad de no hacerlo si as se sentan ms
cmodos. Se les aseguraba la completa confidencialidad tanto del contenido de
la conversacin como de su propia realizacin. Tan solo uno de los encuestados
solicit que la conversacin no fuera grabada79. Las entrevistas se realizaron
entre los aos 2007 y 2009 y solo tres entrevistados haban realizado previamente el cuestionario.
El procedimiento elegido para la investigacin cualitativa es el de entrevistas abiertas, semidirectivas y en profundidad, por ser lo ms adecuado para el
estudio de elites (Valls, M., 2003, p.199; Aberbach y Rockman, 2002); en
el Anexo VI de este trabajo hemos incluido un guin de los puntos principales
que se intentaban tratar en cada entrevista.
5. ESTADSTICAS Y PUBLICACIONES OFICIALES
La utilizacin de estadsticas pblicas y de distintas publicaciones oficiales
de la Comunidad de Madrid es tambin una fuente importante de informacin
para esta investigacin. Los datos extrados de los boletines oficiales (de la
Comunidad de Madrid, del Estado y de la Asamblea de Madrid), as como los
datos proporcionados por la Direccin de Gestin de Recursos Humanos de la
Comunidad de Madrid, los datos provenientes de los informes anuales del Consejo Econmico y Social de la Comunidad de Madrid constituyen las principales de estas fuentes.

en su estudio en Alemania, Francia, Italia, Suecia y Estados Unidos (Aberbach, Putnam y Rockman,
p.34); Heclo y Wildavsky alrededor de 200 entrevistas en su clsico estudio sobre la Administracin
britnica (Heclo, Hugh y Wildavsky, Aaron, 1981, p.21), Jordi Matas 81 entrevistas en su estudio
sobre los altos cargos de la Generalitat de Catalua durante los diecisis aos de Gobierno de Jordi
Pujol (Matas, Jordi, 1996, p.52).
79
En este caso la transcripcin, obviamente menos fiable en su literalidad, se realiz sobre las
notas tomadas durante e inmediatamente despus de la entrevista. Todas las transcripciones utilizadas
en este trabajo son descripciones literales de las palabras de los entrevistados tal y como quedaron registradas en la grabacin. Las nicas modificaciones que se han introducido han sido para adaptar las
expresiones de los encuestados al lenguaje escrito y, en determinados casos, eliminando o modificando
ciertas referencias para evitar que la identidad del entrevistado pudiera verse comprometida.

131

CAPTULO V
RESULTADOS GENERALES: LA RELACIN
EN LA COMUNIDAD DE MADRID ENTRE ALTOS
CARGOS CON RANGO DE DIRECTOR GENERAL
Y ALTOS FUNCIONARIOS

Las respuestas al cuestionario de los distintos grupos suelen ser bastante


homogneas. En la mayora de las variables las diferencias en las contestaciones son pequeas y no son estadsticamente significativas. Cuando estas diferencias existen son con frecuencia de grado: describen la realidad de forma similar pero con una intensidad distinta. Por ejemplo, los altos funcionarios
describen un nivel descendiente entre el contenido poltico de los cargos de
consejero, viceconsejero, secretario general tcnico, subdirector general y jefes
de rea. Los altos cargos describen exactamente igual esa curva descendente,
casi incluso con la misma pendiente, pero observan en todos esos cargos y de
forma bastante uniforme, un mayor contenido poltico80. En otras ocasiones,
menos frecuentes, los dos grupos de encuestados exponen una versin distinta
de la misma realidad. Por ejemplo, los altos cargos y los altos funcionarios
tienen una visin distinta sobre los elementos que influyen en el nombramiento
de los directores generales de la Comunidad de Madrid. Mientras que los altos
funcionarios opinan que la afinidad y afiliacin al partido gobernante son, con
mucha diferencia, los factores ms relevantes, los altos cargos opinan que factores como los conocimientos y la experiencia profesional tienen una influencia
parecida81.
Cuando distintos grupos de personas describen la realidad de la Comunidad
de Madrid de forma diferente resulta interesante para analizar las relaciones
entre altos cargos y altos funcionarios en cualquiera de sus dos posibles vertientes. Tanto si esto se debe a que perciben la realidad de forma distinta, como si
se debe a que la realidad de una organizacin de este tamao no es homognea
y cada uno observa tan solo una parcela. En esta investigacin mostraremos
Ver grfico 39, anexo II, pregunta 2.
Ver grfico 41, anexo II, pregunta 9.

80
81

133

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

tanto las coincidencias como las diferencias sobre lo que ocurre en la Comunidad de Madrid considerando que esta es la mejor forma de describir una realidad tan compleja como la que analizamos.
Contrastar las diferencias de opinin entre los altos cargos con rango de director general y los altos funcionarios era particularmente importante para nosotros para analizar la relacin entre ellos.
Adicionalmente, y a falta de un anlisis multivariable que pudiera confirmarlo, existen indicios de que este elemento (ocupar actualmente un puesto de
alto cargo o alto funcionario) es la caracterstica que en mayor medida condiciona las respuestas de los encuestados.
Efectivamente, las variables independientes de estratificacin en que la diferencia en las respuestas son estadsticamente significativas en ms ocasiones
son las relativas al puesto que ocupan los encuestados. La diferencia en las
respuestas entre altos cargos y altos funcionarios son estadsticamente significativas en 73 variables (un 42,7% de estas). Aun siendo consciente de todas las
limitaciones estadsticas que tiene este tipo de conteo, esta es, con mucha diferencia, la circunstancia que ms parece condicionar la respuesta de los encuestados. Las diferencias en las respuestas entre los subdirectores generales y los
jefes de rea son estadsticamente significativas en 53 variables (31%). Dentro
de los altos cargos, las respuestas de directores generales (y gerentes de OO.
AA.) y secretarios generales tcnicos tienen diferencias estadsticamente significativas en 24 variables (14%) y los altos cargos funcionarios de los que no lo
son solo en 17 (un 9.9% de las variables).
En las caractersticas personales, solo la pertenencia (o no) al Cuerpo de
Tcnicos Superiores de Administracin General se acerca al nmero de respuestas en los que la diferencia es significativa de la variable que distingue
entre altos cargos y altos funcionarios (en 51 variables, 29,8%) y la pertenencia
(o no) a un cuerpo de funcionarios generalistas en 29 variables (14%). Las respuestas de hombres y mujeres difieren de manera estadsticamente significativa
en 38 variables (19,9%), la antigedad en el puesto determina respuestas con
diferencias estadsticamente significativas en 40 variables (23,4%), el ao de
nacimiento en 27 (15,8%), la antigedad en la Administracin en 17 (9,9%), la
experiencia (o no) en las otras Administraciones Pblicas en 24 (14%), la experiencia (o no) en el sector privado en 13 (7,6%).
Contando las variables en los que aparecen diferencias estadsticamente
significativas solo pretendemos formular hiptesis que parecera interesante
comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote counting son bien conocidas (Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V.
& Olkin, I., 1980).
Analizaremos principalmente las distintas variables observando cmo responden a ellas los altos cargos y los altos funcionarios.
134

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Grfico 1

% de las variables

Diferencias estadsticamente significativas entre las respuestas al cuestionario


de los altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Fuente: elaboracin propia. Ver anexo II.

Posteriormente, sobre todo para poner de manifiesto cmo un cambio en la


composicin de los altos cargos o de los altos funcionarios puede afectar a su
relacin, analizamos la visin diferenciada de esta relacin de miembros o no
del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General (TSAG), de
hombres y mujeres, y otros factores de anlisis similares.
1.TONO
Tanto del cuestionario como de las entrevistas en profundidad se deduce que
el tono de la relacin entre los altos cargos con rango de director general y los
altos funcionarios de la Comunidad de Madrid es integrador, aunque existen
algunos indicios de un conflicto latente.
1.1. Tono integrador
Tanto los altos funcionarios como los altos cargos encuestados coinciden en
que las relaciones entre ambos merecen al menos un notable. Considerando
el 0 como muy mala y el 10 como muy buena, la media de los altos funcionarios califica su relacin con un 6,10 y los altos cargos consideran que estas
rondan el notable alto, con un 7,45 de media entre ellos.
El grado de cercana de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios es,
para todas las categoras de encuestados, menor que su calidad, pero este grado
de cercana tampoco es desdeable. Considerando el 0 como muy distante y
135

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

el 10 como gran familiaridad los altos funcionarios, como media, califican


esta relacin con un 5,48. Los altos cargos perciben un tipo de relacin con una
familiaridad ms intensa: 6,87 como media.

Grfico 2

Calidad y grado de cercana en las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios
en la Comunidad de Madrid

Muy buenas
Gran familiaridad
10
8

Altos funcionarios
7,45

Altos cargos
6,87

6
4

6,10

5,48

2
0
Muy malas
Muy distantes

Calidad relacin (*)

Grado de cercana

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 13. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Adems de valorar positivamente la relacin entre ellos, tanto los altos cargos como los altos funcionarios otorgan puntuaciones elevadas al otro grupo
(aunque la puntuacin que se otorgan a s mismos es mayor en casi todos los
aspectos a la que le otorgan los dems). En la pregunta 14 se les peda evaluar
de 0 a 10 la preparacin tcnica, la capacidad de trabajo, la iniciativa y creatividad, la capacidad de planificacin y el trato personal de jefes de rea, subdirectores generales, directores generales (y gerentes de Organismos Autnomos)
y secretarios generales tcnicos.
Los altos funcionarios otorgan a los altos cargos una alta puntuacin en distintos apartados (ver grfico 3 y tabla 7), especialmente en aquellos con un
componente personal. As, le otorgaban 7,2 a los directores generales, 7,56 a
los secretarios generales tcnicos en dedicacin y capacidad de trabajo; en
trato personal, 6,48 a los directores generales, 6,38 a los secretarios generales
tcnicos. En el resto de apartados (preparacin tcnica, iniciativa y creatividad,
capacidad de planificacin) la puntuacin que otorgan es ms baja, pero siempre por encima del 5.
Los altos cargos otorgan puntuaciones incluso ms altas a los altos funcionarios, especialmente a los subdirectores generales. En los apartados trato personal y dedicacin y capacidad de trabajo, con un alto elemento de valoracin personal, superan el 8. En los apartados preparacin tcnica, iniciativa
y creatividad y capacidad de planificacin la puntuacin de los altos cargos
a los subdirectores generales es inferior, pero siempre alrededor del 7.
136

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Grfico 3

Evaluacin cualidades Directores Generales CC. AA. Madrid


Alto funcionarios

10
8

7,31

6
4

8,47

Alto cargos

7,28

7,17

5,78

5,36

7,2
5,54

7,49

6,48

2
0
Preparacin
tcnica (*)

Dedicacin y
capacidad de trabajo
(*)

Iniciativa y
creatividad (*)

Capacidad de
planificacin (*)

Trato
personal (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 14. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Grfico 4

Evaluacin cualidades Subdirectores Generales CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Altos cargos

10
8,22

8,08

6,8
7,69

7,17

7,78
6,67

7,61
6,63

4
2
0
Preparacin
tcnica (*)

Dedicacin y
capacidad de trabajo

Iniciativa y
creatividad

Capacidad de
planificacin (*)

Trato
personal (*)

Fuente: encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 14. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

De las entrevistas en profundidad tambin se deduce la existencia en la Comunidad de Madrid de un tono integrador entre altos cargos y altos funcionarios. Este veterano subdirector general describa su relacin con los distintos
altos cargos con los que haba trabajado e inclua en su relato los elementos
comunes a lo expresado por la prctica totalidad de los entrevistados: las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios son, salvo episodios poco frecuentes y generados por diferencias personales, buenas y los altos funcionarios
suelen introducir en su relacin un elemento de lealtad personal que es muy
valorado por los altos cargos:
Con todos los directores generales he tenido una estupenda, estupendsima relacin y un enorme cario hacia ellos y el trato con enorme respeto y
valoracin que yo creo que se ha hecho merecedora de la mxima lealtad que
le entrego a todos () Cada uno tiene su personalidad, cada uno de ellos, y

137

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

los conflictos van unidos a las manera de ser de cada uno, pero yo no he tenido ni siquiera una bronca con ninguno de ellos, no he tenido ni una sola
bronca, ni una vez me he ido en estos doce aos, lo cual pues ser suerte,
del despacho del director general sintindome maltratado, no, nunca, nunca
en todos estos aos.

Este otro subdirector general deca bsicamente lo mismo, aunque con algo
menos de entusiasmo por haber experimentado haca poco tiempo uno de esos
poco frecuentes episodios de falta de qumica:
Hasta hace poco nunca haba tenido problemas con nadie. Con mi anterior jefe s, pero era un problema personal, no tenamos diferencias tcnicas.
Tena un carcter muy difcil. Todo eran gritos, portazos, no podan decrsele las cosas. Ahora otra vez estoy bien, vamos, como siempre, porque mis
relaciones con mi director haban sido como mnimo siempre correctas.
Siempre me he esforzado para que fuera as.

Otro subdirector general, que llevaba muchos aos colaborando estrechamente con el mismo alto cargo, remarcaba la importancia del elemento personal
y del conocimiento mutuo en el establecimiento de ese tono integrador:
Yo tengo suerte, porque le conozco como si le hubiera parido y s lo
que le gusta poner, y lo que le gusta decir.

Un entrevistado describa como, despus de todo, es la propia dinmica del


trabajo en comn la que genera una corriente de comprensin entre ambos:
Entre los funcionarios, y los altos cargos, al final acaba habiendo familiaridad. Formas una unin para sacar los temas adelante, y dentro de esta
unin, el poltico te acaba cogiendo afecto. vas y vienes con l, comis
juntos y al final te cae bien. No est mal, piensas, espero que ya no me lo
cambien. Y al poco tiempo, vaya, ahora viene otro.

1.2. Indicios de conflictos latentes


Aunque el tono que se deduce de las respuestas de los encuestados es marcadamente integrador no es conveniente desatender algunos signos de que
este estado no es absoluto ni irreversible.
En primer lugar, aunque es cierto que tanto los altos cargos como los altos
funcionarios valoran positivamente la relacin que existe entre ambos y sus
cualidades respectivas, lo cierto es que los altos cargos estn especialmente
satisfechos. Puntan la calidad global y el grado de familiaridad de su relacin
con los altos funcionarios casi un punto por encima de media de lo que hacen
estos (ver grfico 2). Por otro lado, la puntuacin que otorgan a los altos funcionarios es bastante ms alta de la que reciben de estos (ver grficos 3 y 4 y tabla
8). Su evaluacin de los subdirectores generales raya el entusiasmo en la mayo138

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

ra de los apartados: les otorgan una puntuacin superior incluso a la que estos
se otorgan a s mismos82.

Los altos funcionarios tambin opinan que sus relaciones con los altos cargos son buenas. Pero su opinin se aleja del entusiasmo de estos. Tanto la calidad como el grado de familiaridad que perciben en su relacin con los altos
cargos es significativamente inferior a la que estos perciben. Adems, la puntuacin que les asignan en otros apartados, superando el aprobado, son bastante
discretas: 5,54, 5,78 y 5,36 respectivamente en preparacin tcnica, capacidad
de trabajo e iniciativa y creatividad de los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos83.
Tabla 8
Evaluacin de altos cargos y altos funcionarios
Evaluador

Preparacin
tcnica

Dedicacin
capacidad
de trabajo

Iniciativa
y creatividad

Capacidad
de planificacin

Trato

Altos funcionarios

7,92

7,67

6,58

6,69

8,02

Altos cargos

7,94

7,4

6,09

6,51

8,17

Subdirectores
generales

Altos funcionarios

7,69

7,78

6,67

6,63

7,61

Altos cargos

8,22

6,8

7,17

8,08

Secretarios
generales
tcnicos

Altos funcionarios

6,61

7,56

5,79

5,97

6,38

Altos cargos

7,78

8,25

6,36

7,08

7,69

Altos funcionarios

5,54

7,2

5,78

5,36

6,48

Altos cargos

7,31

8,47

7,28

7,17

7,49

Cargo
evaluado

Jefes
de rea

Directores
generales

Fuente: Encuesta elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 14.

Adicionalmente, un no desdeable 37,7% de los altos funcionarios considera que la incompetencia de los altos cargos es uno de los cuatro principales
obstculos en su trabajo diario. Este dato muestra una indudable desconfianza
de un grupo importante de altos funcionarios hacia sus superiores jerrquicos;
solo tres obstculos de los propuestos en la pregunta 3 son elegidos por un mayor porcentaje de altos funcionarios: el burocratismo, la falta de concrecin de
los objetivos a conseguir y la falta de medios (ver anexo II, pregunta 3).
En todos los dems casos la puntuacin que, como media, se otorgan los ocupantes de un cargo
es superior a la que les otorgan como media los ocupantes de los dems cargos. Ver tabla 7 y anexo II,
pregunta 14.
83
A los secretarios generales tcnicos les otorgan una puntuacin ligeramente mayor.
82

139

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Este desequilibrio, en virtud del cual los altos funcionarios estn menos satisfechos que los altos cargos de la relacin entre ambos, unido al hecho de que
les otorgan puntuaciones poco brillantes (aunque dignas) en algunos apartados
seala el hecho de que es por esta vertiente por la que se podra iniciar un deterioro de esta relacin.
Otro indicio de que existen conflictos latentes es la creencia de los empleados pblicos de que los altos cargos son menos eficientes si no son funcionarios
(grfico 5). En la pregunta 5.a) del cuestionario se peda a los encuestados que
se manifestaran sobre el grado de acuerdo con la afirmacin de que los altos
cargos que adems son funcionarios son ms eficaces84:

Grfico 5

"Los altos cargos que adems son funcionarios son ms eficaces?"


Jefe de rea

0,59

Subdireccin G.

0,59

Alto cargo funcionario (*)

0,69

Alto cargo no funcionario (*)

-0,33

-1
Totalmente
en desacuerdo

-0,5

En desacuerdo

Ni de acuerdo
ni en descuerdo

0,5
De acuerdo

1
Totalmente
de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)

Los encuestados que tienen la condicin de funcionarios, especialmente los


que son altos cargos, se muestran de media ms que de acuerdo con esta
afirmacin, sin llegar a estar totalmente de acuerdo. En una Administracin
como la de la Comunidad de Madrid en la que el porcentaje de altos cargos
funcionarios se ha reducido significativamente en los ltimos aos (grfico 6)
esta afirmacin no deja de tener un componente crtico: los altos cargos estn
siendo cada vez ms ocupados por personas menos eficientes.
Los altos cargos no funcionarios, directamente afectados por esta afirmacin, no se muestran de acuerdo con ella, pero su grado de desacuerdo es
sorprendentemente bajo, una media de -0,3 que no llega a estar en des84
Para calcular las medias grupales se asign 1 punto a los que estaban totalmente en desacuerdo, 0,5 puntos a los que estaban en desacuerdo, 0 puntos a los que no estaban ni de acuerdo ni en
desacuerdo, 0,5 puntos si estaban de acuerdo y 1 punto si estaban totalmente de acuerdo.

140

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

acuerdo. Esto se debe a que ms de un 50% no est ni de acuerdo ni en


desacuerdo (ver anexo II, preguntas 4 y 5), lo que no deja de transmitir que,
tambin en su opinin, hay algo de cierto en la afirmacin sobre la que se
pronuncian85.
En la Comunidad de Madrid siguen siendo mayora los altos cargos que son,
adems, funcionarios. Sin embargo, este porcentaje viene descendiendo de forma constante86.

Grfico 6

100%

% nombramientos de altos cargos funcionarios en la CC. AA. de Madrid 1983-2008


84,52%

78,79%

80%

66,67%

60%
40%
20%
0%
1983-1995
(Leguina)

1995-2003
(Gallardn)

2003-2008
(Aguirre)

Fuente: elaboracin propia a travs de distintas fuentes: ver captulo IV.3.4.c).

En las entrevistas, los altos funcionarios no esconden, en casi todos los casos, que, de poder elegir y por supuesto teniendo en cuenta que lo ms importante es la disposicin y caractersticas de cada persona, prefieren tener jefes
funcionarios. As lo expresaba un subdirector general:
85
Ver captulo VI.2. Para un estudio que, para la Administracin Federal de EE. UU., muestra que
los directivos pblicos de carrera son ms eficientes que los nombrados directamente por sus mritos
polticos, ver Lewis, D. (2007).
86
Como se explica en el captulo IV.3.4.c), al no existir datos oficiales sobre el porcentaje de altos
cargos que tienen la condicin de funcionario buscamos informacin sobre cada uno de los altos cargos
cuyo nombramiento apareca, desde 1983, en el Boletn Oficial de la Comunidad de Madrid. El grueso
de la informacin se obtuvo de las bases de datos del Boletn Oficial del Estado, del Boletn Oficial de
la Comunidad de Madrid, de los numerosos perfiles biogrficos que se encuentran en la red (los publicados por el Consejo de Ministros tras los nombramientos de la Administracin General del Estado
resultaron especialmente tiles), e incluso con consultas personales a funcionarios que trabajaron con
ellos. Cuando ms nos alejamos en el tiempo, aumenta el porcentaje de altos cargos sobre los que no
pudimos encontrar informacin fiable sobre su posible condicin funcionarial (un 20% en el periodo
2003-2008, un 22,2% en el periodo 1995-2003 y un 48,1% en el periodo 1983-1995). Para otra presentacin de los mismos datos, ver el grfico 18.

141

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Si tengo un director con un cierto conocimiento administrativo no le tienes que explicar que lo puedes hacer as, as o as y no surge un problema
de entendimiento, un problema de entendimiento que redunda en retraso.

En el mismo sentido se manifestaba esta otra:


T puedes perfectamente estar hablando con el alto cargo y haber una
comunicacin totalmente fluida, pero si ese alto cargo no es funcionario te
puedes encontrar ante la limitacin de tenerle que explicar pues, por ejemplo, que a un funcionario no se le puede cesar en un puesto que se accede
por concurso de mritos. Por ello, la conflictividad depende mucho de la
formacin del alto cargo, de cul ser su origen profesional, si es de la
empresa privada o funcionario pblico Luego, como todo en esta vida,
depende tambin de la disposicin de la persona y de cmo quieras tratar a
la gente que tienes a tu alrededor.

En un contexto de creciente sustitucin de altos cargos funcionarios por altos cargos no funcionarios, la afirmacin de que los primeros son ms eficientes
no deja de tener un elemento crtico. Si esta tendencia contina acentundose
en el futuro y los altos cargos son ocupados por no funcionarios es posible que
el tono integrador actual se deteriore.
El dficit de comunicacin con sus superiores que reporta un sector no desdeable de los altos funcionarios supone tambin es un indicio de conflicto latente. Uno de los obstculos ms importantes en el trabajo ordinario del 18,9%
de subdirectores generales es la comunicacin insuficiente con sus superiores
jerrquicos. Esto muestra una insatisfaccin importante de un grupo no desdeable de este tipo de cargos (casi uno de cada cinco) con los canales de comunicacin con sus superiores jerrquicos: los altos cargos87.
Las respuestas al cuestionario de los altos cargos nos muestran tambin signos de un conflicto latente con los funcionarios.
En la pregunta 5.c) se peda a los encuestados que se manifestaran sobre el
grado de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios son reacios a una
interpretacin flexible de las normas. Como muestra el grfico 7, la mayora
de altos cargos estn de acuerdo o no desechan esta afirmacin. El hecho de que
achaquen a los funcionarios una cierta rigidez en la aplicacin de las normas
denota una cierta insatisfaccin latente con su actuacin. El hecho de que los
altos funcionarios coincidan en gran medida con ese diagnstico hace que ese
conflicto sea, por un lado, ms suave, ya que podran intentar mitigar esa caracterstica, y por otro lado ms probable, ya que incrementa la probabilidad de
que esta sea real y difcil de resolver.
El porcentaje de jefes de rea que sita este obstculo entre los cuatro principales que afronta es
incluso superior (un 26,3%), pero no puede considerarse como un indicio de un tono adversario con los
altos cargos. Obviamente, tambin pueden referirse, en todo o en parte, a su relacin con los propios
subdirectores generales. Ver anexo II, pregunta 3.
87

142

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Grfico 7

% de altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid que NO estn "en
desacuerdo" o "totalmente en desacuerdo" con que "Los funcionarios son reacios
a una interpretacin flexible de las normas"
100%
80%

70,2%

66,2%

60%
40%
20%
0%
Altos funcionarios

Altos cargos

Fuente: encuesta elabocin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5.Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney.

De igual modo, tal y como muestra el grfico 8, ms del 40% de los altos
cargos no se mostraban ni completamente de acuerdo ni de acuerdo con la
afirmacin de que los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque no estn de acuerdo con ellas88.

Grfico 8

% de altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. de Madrid


que NO estn "totalmente de acuerdo" o "de acuerdo"
con que "los funcionarios obedecen siempre las rdenes
con la mxima diligencia aunque no estn de acuerdo con ellas"
100%
80%
60%
40%

42,2%

33,9%

20%
0%
Altos funcionarios

Altos cargos

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney.

88
Es decir, que estn completamente en desacuerdo o en desacuerdo (21,1%) o ni de acuerdo
ni en desacuerdo (21,1%). Por el contrario, el 57,9% de los altos cargos que estn totalmente de
acuerdo o de acuerdo con esta afirmacin. Ver anexo II, preguntas 4 y 5.

143

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Un gerente de un organismo autnomo se mostraba contento con los altos


funcionarios que trabajaban para l, pero no dejaba de observar que resistencia
al cambio siempre hay. Por qu tenemos este contrato?, porque siempre se ha
hecho as, es lo que me dicen. En las entrevistas realizadas es frecuente
encontrar expresiones similares en las que los altos cargos encuentran cierta
rigidez, aunque no grave, en los funcionarios.
2.GANADORES
Uno de los principales criterios para determinar el tipo de relacin existente
entre los polticos y los funcionarios en las Administraciones Pblicas es la
valoracin de su influencia relativa en las distintas fases y mbitos de las polticas pblicas: la formulacin y ejecucin de polticas, la generacin y articulacin de ideales polticos y la intermediacin con intereses sociales.
Los valores que puede adoptar la variable ganadores, y cada una de las
sub-variables, oscila entre el predominio de los polticos o los de los empleados pblicos en cada uno de ellas y, oscilando entre ambos, un dominio
compartido.
Por su parte, Jordi Matas (1996) propone una serie de indicadores para detectar
el grado de influencia de los polticos en la estructura administrativa (o grado de
politizacin de esta) y de los funcionarios en la estructura poltica (o grado
de burocratizacin de esta). Un alto grado de politizacin de las estructuras administrativas supondra, en la terminologa de Peters (1987), un indicio de que la
variable ganadores adoptara el valor polticos, mientras que un alto grado de
burocratizacin lo sera de que adoptase el valor empleados pblicos.
2.1.
La formulacin de polticas: la elaboracin del presupuesto
y la elaboracin de normas y programas
Analizaremos la participacin de los altos cargos y los altos funcionarios
de la Comunidad de Madrid en la formulacin de polticas tanto en su fase de
plasmacin financiera (elaboracin del presupuesto), como en la fijacin
de principios permanentes de actuacin (elaboracin de normas y programas).
Para hacerlo, compararemos las competencias que les atribuyen las normas vigentes en estos procedimientos con la opinin de los encuestados y entrevistados sobre cul es su influencia real en este.
a) La elaboracin del presupuesto de la Comunidad de Madrid
La elaboracin del presupuesto de la Comunidad de Madrid es un proceso
largo, complejo y con la participacin de mltiples rganos y agentes a travs
de diferentes mecanismos con distintos grados de formalizacin jurdica.
144

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Atribuciones formales
Existe, en primer lugar, una densa red de normas con rango constitucional,
legal y reglamentario que describen el papel a desempear en este procedimiento por los distintos rganos administrativos. De forma similar a como ocurre
con las Cortes Generales respecto a la Administracin General del Estado,
la aprobacin del presupuesto en la Comunidad de Madrid le corresponde a la
Asamblea de Madrid. El Gobierno de la Comunidad de Madrid presenta el proyecto de presupuestos, la Asamblea puede modificar ese proyecto y a ella le
compete en exclusiva su aprobacin.
El recorrido administrativo de los presupuestos antes de llegar a la Asamblea es el siguiente89:
1. Una orden del consejero de Hacienda dicta la estructura y las directrices
generales que deben seguir los distintos centros gestores a la hora de
elaborar las propuestas relativas a sus programas presupuestarios y la
documentacin necesaria para justificarla.
2. Las oficinas presupuestarias de cada Consejera, dependientes de los secretarios generales tcnicos, coordinan y reciben las propuestas de las
distintas direcciones generales y Organismos Autnomos.
3. Cada Consejera remite a la Direccin General de Presupuestos, una propuesta de anteproyecto de presupuestos de los programas dependientes
de ella, mediante oficio del secretario general tcnico de la consejera
correspondiente y con la conformidad del consejero.
4. La Direccin General de Presupuestos, y la de Gestin de Recursos Humanos en lo relativo a gastos de personal, ambas pertenecientes a la Consejera de Economa y Hacienda, analizan las propuestas formuladas y
elaboran un anteproyecto de Ley de Presupuestos que es remitido por el
consejero de Economa y Hacienda al Gobierno para su aprobacin por
el Consejo de Gobierno y su posterior remisin a la Asamblea.
Por lo tanto, aparece un proceso escalonado en el que se otorga un papel de
propuesta, en niveles cada vez ms altos, a los titulares de los rganos administrativos: primero, directores generales y gerentes de Organismos Autnomos,
luego a los consejeros, posteriormente al consejero de Hacienda y finalmente al
Consejo de Gobierno de la Comunidad. Se otorgan funciones de coordinacin
a los secretarios generales tcnicos a travs de las oficinas presupuestarias y a
las direcciones generales de Presupuestos y de Gestin de Recursos Humanos.
No se otorga expresamente ninguna funcin a ningn grupo o rango de altos
funcionarios.
89
Ver la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de Hacienda de la Comunidad de Madrid y su normativa
de desarrollo.

145

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Influencia de los distintos cargos en la elaboracin del presupuesto


Ms all de las atribuciones otorgadas por las distintas normas, el cuestionario y las entrevistas en profundidad nos ayudan a indagar sobre la influencia
real de los titulares de los distintos cargos en la elaboracin del presupuesto.
En la pregunta 6.1 del cuestionario los encuestados respondieron sobre la
influencia en su propio departamento en la elaboracin del presupuesto,
la elaboracin de normas y programas y en la toma de decisiones de gestin
de los titulares de los siguientes cargos: la Presidencia de la Comunidad de
Madrid, Consejeras, Viceconsejeras, otras Consejeras, Secretaras Generales Tcnicas, Direcciones Generales u Organismos Autnomos, Subdirecciones Generales, Jefaturas de rea y diputados y partido. Deban determinar
si cada uno de ellos tena mxima influencia, mucha influencia, alguna
influencia, poca influencia o ninguna influencia. Para el clculo de las
medias a estas respuestas se les asign, respectivamente, un valor de 4, 3, 2,
1 y 0 puntos.

Grfico 8

Influencia en la elaboracin del presupuesto de la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Mxima

3,05

3,19

3,22

Mucha

2,86

3,03

Alguna

3,11

2,94

Altos cargos
2,72

2,17
2,88

2,00
2,65

2,15

1,40

1,51

1,98

1,29

Poca

1,03

Ninguna

Presidenta
Comunidad

Consejero
propio

Otras
Viceconsejero Titular Dto:
consejeras:
.
DG,SGT,
Hacienda
Gerente...

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales

Jefes
de
rea

Diputados y
partido(*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

En lo que se refiere a la elaboracin del presupuesto (grfico 8), tanto los


altos cargos como los altos funcionarios otorgan un papel destacado, rondando
los 3 puntos de mucha influencia o superndolos, al titular del departamento
(director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general tcnico), al consejero, a la presidenta de la Comunidad de Madrid y otras Consejeras (Presidencia, Hacienda), que aparece como el rgano ms influyente, lo
que sin lugar a dudas refleja el determinante papel de la Consejera de Hacienda. Los subdirectores generales ejercen alguna influencia, algo menos que
los viceconsejeros, y menos an que secretarios generales tcnicos, cuya influencia queda ms cerca de mucha influencia. Los jefes de rea y los diputados y partido ejercen poca influencia.
146

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

La percepcin de altos cargos y altos funcionarios es bastante coincidente,


con la nica salvedad de que estos tienden a considerar un par de dcimas menos influyentes, aunque tambin considerando que tienen mucha influencia,
a la presidenta, y al consejero, Tambin consideran ms influyentes aunque sin
llegar a considerar que tienen alguna influencia, a los diputados y partido
(en este caso la diferencia es, aunque pequea, estadsticamente significativa).
En la visin de todos ellos, la elaboracin del presupuesto queda definida
como un proceso en el que intervienen distintos sujetos pero en el que los ganadores del proceso son todos de carcter poltico: el titular del departamento
(director general, gerente del organismo autnomo o secretario general tcnico), el consejero, la presidenta de la Comunidad de Madrid y otras Consejeras, que aparece como el rgano ms influyente, lo que sin lugar a dudas refleja el determinante papel de la Consejera de Hacienda. Todos ellos ejercen
mucha influencia, a la que se acercan aunque no llegan otros dos actores
polticos: los viceconsejeros y los secretarios generales tcnicos. Llama poderosamente la atencin la casi total unanimidad sobre la poca influencia en la
elaboracin de los presupuestos del rgano al que el Estatuto de Autonoma
asigna su aprobacin: la Asamblea de Madrid a travs de sus diputados.
Los altos funcionarios participan tambin en el proceso presupuestario, pero
su capacidad decisoria es obviamente muy limitada: los subdirectores generales
ejercen alguna influencia y los jefes de rea poca influencia.
En las entrevistas en profundidad se describi el mismo escenario para la
elaboracin de los presupuestos, en el que destaca la prevalencia de la Consejera de Hacienda. Un secretario general tcnico de una importante Consejera lo
describa as:
Bueno, al final quien decide en todos los presupuestos, en todas las Consejeras es Hacienda, que en funcin del escenario presupuestario, pues recorta lo que las Consejeras hemos presentado en el anteproyecto. Finalmente es Hacienda, a la vista de cmo tienen los escenarios de ingresos, quien
sabe cul puede ser el escenario de gastos; y recortan; recortan lgicamente
con los criterios marcados por la presidenta, actuaciones que vienen en el
programa electoral o por otras cuestiones que la Presidenta quiera incluir.

Tambin describen el proceso negociador que se desarrolla entre los centros


gestores y la Consejera de Hacienda, principalmente a travs de la Direccin
General de Presupuestos, y el escaso margen de maniobra de los primeros, especialmente en escenarios de restricciones presupuestarias. Una subdirectora
en un rea con un componente importante de gestin econmica en una Secretara General Tcnica lo resuma as:
Que dnde est realmente la decisin de si el incremento se produce o
no?: pues el porcentaje de incremento est en la Consejera de Hacienda,
para nada intervienen las Consejeras. La intervencin de las Consejeras se
limita exclusivamente a la peticin de crecimiento o de ajustes tcnicos, y lo
que es en la elaboracin del anteproyecto siempre tienes la impresin de que

147

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

est inflado () lo planteas porque de entrada sabes que va a ver un recorte,


con lo cual como le van a recortar pues lo dejas ah y de alguna forma pues
no es real, simplemente pedir para que se quede en algo.

Un alto cargo con amplia experiencia en el proceso presupuestario era an


ms conciso:
Siempre he dicho que los presupuestos se asumen no se negocian.

Los entrevistados, especialmente los altos cargos, remarcaban tambin el


pequeo margen de innovacin real del que se dispone a la hora de elaborar los
presupuestos por el fuerte peso de los gastos comprometidos de antemano. Una
directora general lo explicaba as:

Para hacer el presupuesto hay poco margen. Hay muchsimo gasto corriente y de personal sobre el que tienes muy poca influencia. Esto es as
sobre todo despus de las transferencias de Sanidad y Educacin, antes haba
ms margen. Luego estn las transferencias finalistas del estado y de Europa al final el margen es pequesimo. Con lo que queda se decide si haces
o no un nuevo programa, o alguna otra idea, pero no como te digo no hay
mucho margen.

b) La elaboracin de normas y programas


Atribuciones formales

En la Comunidad de Madrid, como ocurre tambin en la Administracin


General del Estado y en la prctica totalidad de Administraciones Territoriales,
la capacidad de dictar normas est concentrada en muy pocas manos90. De hecho, se otorga un monopolio en el ejercicio de la actividad normativa a los
consejeros. Pueden ejercer esta competencia en solitario y en el mbito de sus
propias Consejeras, con la forma de orden, o colegiadamente con la presidenta de la Comunidad y el resto de consejeros del Gobierno, con forma de
decreto. La presidenta puede dictar decretos al comienzo de la legislatura
estableciendo el nmero de consejeras, pero ningn otro cargo con un rango
jerrquico inferior a consejero tienen esa capacidad de dictar normas. Ni los
viceconsejeros, ni los directores generales, ni los gerentes de organismos pblicos, ni los secretarios generales tcnicos, ni menos aun los altos funcionarios,
tienen la capacidad de elaborar normas que vinculen a terceros. Tienen la potestad de elaborar directrices generales por escrito a sus subordinados en el
ejercicio de su situacin jerrquica, pero en ningn caso estas pueden tener
carcter normativo.
Algo parecido ocurre, aunque con menor formalizacin jurdica, con la
competencia para firmar planes, programas o convenios generales91.

Ley 50/1997, del Gobierno, artculo 23. Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid,
Ley 1/1983, de junio, del Gobierno de la Comunidad de Madrid.
91
Ver el Acuerdo de 16 de octubre de 2003, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban
criterios de coordinacin de la actividad convencional de la Comunidad de Madrid.
90

148

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Percepcin de la influencia de los distintos cargos en la elaboracin de


normas y programas

Existe tambin un amplio consenso sobre la influencia de los distintos cargos en la elaboracin de normas y programas en la Comunidad de Madrid.

La influencia en la elaboracin de normas y programas, segn la percepcin


de los encuestados y como ocurre tambin con los presupuestos, se reparte entre distintos agentes (grfico 9). Los altos cargos y los altos funcionarios coinciden en describir un escenario parecido al de la elaboracin del presupuesto
pero con algunas modificaciones: el papel de la presidenta, el titular del Departamento y el consejero, que es en opinin de todos el ms influyente, es an ms
relevante, superando la mucha influencia.

Grfico 9

Influencia en el diseo de normas y programas de la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Mxima

3,38

3,38

2,82

2,99

2,92

Mucha

Altos cargos

Alguna

2,27
2,24

2,22

2,92

2,36
2,03

2,17

1,79
1,29
1,84

1,48
1,43

1,28

Poca

Ninguna

Presidenta
Comunidad (*)

Consejero
propio (*)

Otras
consejeras:
Hacienda

Viceconsejero Titular Dto:


.
DG,SGT,
Gerente...

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales

Jefes
de
rea

Diputados y
partido

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

El papel de otras Consejeras disminuye al nivel de los viceconsejeros de


los que se percibe que tienen alguna influencia, evidenciando que no existe
ninguna consejera que tenga en el proceso normativo una importancia horizontal anloga a la de Hacienda en el presupuestario. El secretario general tcnico
tambin ve reducida ligeramente su influencia, que se acerca como media ms
a alguna influencia que a mucha influencia.
La influencia de los altos funcionarios es tambin, segn la opinin de los
encuestados, algo inferior a la que tienen en el proceso presupuestario. Los jefes de rea tienen poca influencia y, aunque se quedan cerca, los subdirectores generales no alcanzan a tener alguna influencia.

La percepcin de los altos cargos y los altos funcionarios es, al igual que
respecto a la elaboracin del presupuesto, muy similar. La nica diferencia significativa es que los altos cargos acentan la influencia de la presidenta y los
consejeros.
149

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Las entrevistas en profundidad nos muestran un escenario muy parecido,


dominado por cargos de nombramiento poltico y con una participacin muy
limitada de los altos funcionarios. Un subdirector general describa as el
alcance y limitaciones de su participacin en el proceso de elaboracin de
normas:
En mi subdireccin formalmente no tenemos ninguna participacin en
esos procedimientos normativos. Materialmente me alegro de participar, lo
poco que puedo participar, pero intento meter la cabeza todo lo que puedo.
A todo gestor, creo, le gustara disear o participar por lo menos en la elaboracin de sus propios programas y normas, y uno siempre tiende a pensar
yo que estoy en ventanilla, s cul es el problema de la gente.

Aunque los altos funcionarios participan desde sus puestos en el proceso


normativo y la elaboracin de programas, su limitada influencia solo permite
afirmar que los ganadores de este procedimiento son la presidenta, los consejeros y el titular del departamento.
2.2. La ejecucin de polticas
Atribuciones formales
Diariamente se llevan a cabo cientos, si no miles, de actos concretos de
ejecucin de polticas pblicas en la Comunidad de Madrid. Contrariamente a
lo que se poda pensar por su diversidad y cantidad, la competencia para aprobar estos actos est asignada legalmente a muy pocos actores92. Los consejeros
son los competentes (salvo en los casos en que lo es el Consejo de Gobierno
por razn de la cuanta o carcter plurianual de la propuesta) para toda concesin de subvenciones, imposicin de sanciones, licitacin y adjudicacin de
contratos administrativos, firma de convenios, resolucin de recursos y reclamaciones administrativas y aprobacin de gastos. El resto de los altos cargos
tienen asignadas en realidad muy pocas competencias sustantivas. Tan solo
tienen la competencia de proponer al consejero la adopcin de estos actos en
sus respectivos mbitos, con la excepcin de distintas decisiones en materia de
personal que corresponden a los secretarios generales tcnicos y otros casos
poco frecuentes93.
Los consejeros pueden delegar estas competencias en los altos cargos subordinados a ellos, pero en 2008 el uso de esta posibilidad estaba poco extendido.
Los altos funcionarios, subdirectores generales y jefes de rea, no tienen
asignado ningn papel expreso en estas decisiones de gestin.
Ver Ley 1/1983, de junio, del Gobierno de la Comunidad de Madrid.
Por ejemplo, el director general de Trabajo de la Comunidad de Madrid como autoridad laboral.

92
93

150

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Percepcin de la influencia de los distintos cargos en las decisiones de


gestin
La influencia de los distintos rganos en las decisiones de gestin se percibe
por los encuestados de forma distinta a lo que ocurre en la elaboracin del presupuesto o de normas y programas. Tanto los altos cargos como los altos funcionarios perciben que en la Comunidad de Madrid el titular de cada departamento (director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general
tcnico) es quien ejerce ms influencia en las decisiones de gestin. No se percibe que ningn otro, como media, ejerza mucha influencia.

Grfico 10

Influencia en las decisiones de gestin de la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Mxima

3,31

Mucha

2,62
2,00

1,80

3,00

1,78

2,24

Alguna

Altos cargos

1,73

1,81

2,46

2,54

2,36

2,36

1,92
1,86

1,71

0,66

Poca

0,54

Ninguna

Presidenta
Comunidad

Consejero
propio

Otras
consejeras:
Hacienda

Viceconsejero
.

Titular Dto
DG,SGT,
Gerente(*)

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales

Jefes
de
rea

Diputados y
partido

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Los consejeros ejercen alguna influencia, aunque los altos cargos los sitan ms cerca de la mucha influencia que los altos funcionarios, en un grado
muy similar a los secretarios generales tcnicos del Departamento de que se
trate y a los subdirectores generales.
Algo menos de influencia ejercen la presidenta de la Comunidad de Madrid
y los jefes de rea. La influencia de los diputados y partido no llega, segn
los encuestados, ni siquiera a ser poca.
En las entrevistas en profundidad los altos cargos y los altos funcionarios
nos muestran con ms matices el equilibrio que se mantiene entre altos cargos
y altos funcionarios en las decisiones de gestin. Los subdirectores generales y
los jefes de rea llevan el peso diario de la tarea de ejecucin, pero lo hacen bajo
las directrices del alto cargo del que dependen y consultando con este los casos
de una complejidad o una relevancia especial o en los que no sea suficiente para
resolverlos una simple aplicacin de la norma y o de las directrices recibidas.
En decisiones no rutinarias, la consulta al superior poltico es habitual.
151

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Un director general describa la importancia de la confianza mutua en este


proceso de toma de decisiones:
Yo no puedo leerme, ver los de 3.500 expedientes que gestionamos al
ao. Ah es muy importante, yo creo, la confianza en tu equipo, en los profesionales que gestionan los temas; y la confianza no significa lealtad ciega. La
confianza es que s que cuando se me pasa la firma tal tema, s que no hay
problema con l. Confianza tambin es que cuando se da un caso extrao,
raro, complicado, bueno, que podamos verlo con el equipo, con las otras
personas que llevan el tema, tomar decisiones adecuadas. () y conlleva el
saber decir tengo que contarle al jefe el marrn de turno, me ha pasado
esto y es muy importante y esa confianza de los dos, da lugar efectivamente, que un momento determinado con un problema o lo que sea, pues
puedas tomar decisiones adecuadas.

El papel central del titular del rgano administrativo hace que deba de ser
considerado el ganador en lo relativo a la toma de decisiones de gestin. Por
debajo, se sitan distintos cargos que ejercen una influencia complementaria
pero siempre inferior. Dentro de esos cargos se pueden encontrar a los altos
funcionarios junto a rganos de indiscutible marchamo poltico. Solo en este
sentido auxiliar puede entenderse que esta influencia, superior en cualquier
caso a la que tienen en cualquier otro mbito, puede hablarse de un dominio
compartido con los polticos.
2.3. La intermediacin con intereses sociales
Atribuciones formales: no existe una normativa que regule de forma general el modo en el que la Comunidad de Madrid debe relacionarse con los
diferentes grupos e intereses sociales ni quin debe representarla. Sin embargo, cuando distintas normas crean y regulan foros permanentes de contacto entre la Comunidad de Madrid y organizaciones representativas de
intereses sociales el monopolio de representacin que se otorga a los altos
cargos es prcticamente absoluto94.
Percepcin: en la pregunta 11 del cuestionario se preguntaba a los distintos encuestados la importancia relativa de distintas tareas, en el departamento en el que trabajaban, en el trabajo ordinario del titular del departamento (director general, gerente organismo autnomo o secretario
general tcnico), as como de los subdirectores generales y de los jefes
de rea. Se les peda que determinaran si cada una de esas tareas tena
94
Ver, entre muchas otras normas que crean y regulan este tipo de organismos, la Ley 3/1993, de
2 de abril, de creacin del Consejo de la Mujer en la Comunidad de Madrid, el Decreto 59/1996, de 26
abril, de creacin del Consejo de Madrid para el desarrollo, el empleo y la formacin, el Decreto
103/1996, de 4 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se crea el Consejo de Medio Ambiente de
la Comunidad de Madrid y el Decreto 42/1996, de 28 de marzo, por el que se establece la adscripcin
y composicin del Consejo del Fuego de la Comunidad de Madrid y se regula su funcionamiento.

152

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

ninguna importancia, poca importancia, importancia moderada,


mucha importancia o importancia fundamental. Para el clculo de
las medias asignamos 0, 1, 2, 3 y 4 puntos respectivamente a cada una
de las respuestas.

Al observar la importancia que los encuestados otorgan a las distintas tareas


que suponen un contacto de los ocupantes de los distintos cargos pblicos con
representantes de intereses sociales, o a la participacin en mecanismos de comunicacin con ellos, se observa un acuerdo generalizado en estimar que estas
tareas tienen gran importancia en el trabajo de los altos cargos (grfico 11). La
importancia es muy inferior en el caso de los altos funcionarios. Representar
a la Comunidad de Madrid en actos, reuniones y negociaciones, tarea que
implica un fuerte componente de relacin con agentes externos a la Comunidad
de Madrid, muchos de ellos necesariamente representantes de intereses sociales, constituye la tercera tarea en importancia para los altos cargos, solo superada por la resolucin de problemas urgentes y el diseo de nuevos programas. En el mismo nivel, y en cuarto lugar relativo, se encuentran las reuniones
con ciudadanos y entidades. A la tarea de tratar con la prensa los altos cargos le otorgan una importancia algo menor, pero una importancia que se sita
entre alguna y mucha.

Grfico 11

Importancia relativa de las tareas relativas a la "intermediacin con intereses


sociales" para altos cargos y subdirectores generales de la CC. AA. Madrid
Alto Cargos

Mxima

Mucha

Moderada

Subdirectores Generales
3,13

2,34

1,94

Poca

Ninguna

3,26

2,11

0,97

Tratar con la prensa

Reuniones con ciudadanos y


entidades

Representar CCAA Madrid en


actos, reuniones y negociaciones

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11.

En cualquier caso, la importancia que los altos funcionarios asignan a estas


tareas en su trabajo es claramente inferior en los tres apartados. Esta prevalencia de los altos cargos en la intermediacin con los intereses sociales queda
tambin ilustrada con la frecuencia de las reuniones con Sindicatos, Asociaciones Empresariales, ONG y Asociaciones sin nimo de lucro y personas o en153

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

tidades afectados por su trabajo. En todos ellos, la frecuencia con la que los
altos cargos se renen con estas organizaciones es superior, diferencia que es
estadsticamente significativa en todos los casos excepto en el de personas o
entidades afectados por su trabajo.

Grfico 12 N reuniones al ao con intermediarios de intereses sociales en la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Altos cargos

70

65,34
62,56

60
50
40

27,3

30
20
10
0

9,56

11,78
7,86

4,8

2,18

Sindicatos (*)

Asociaciones
empresariales (*)

ONG, asociaciones (*)

Personas o entidades
afectados por su trabajo

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)

Este predominio se aprecia tambin en el hecho de que en todos estos casos,


la media en los que los altos cargos describen que suele acudir a estas reuniones
solo o con subordinados jerrquicos es superior.

Grfico 13

% de reuniones con "intermediarios sociales" a las que se acude solo o con


subordinados
Altos funcionarios

100
80
60

92,6

Altos cargos

78,6

96,2

73,1

78,2

Asociaciones empresariales

ONGs, asociaciones (*)

73,6

100
88,2

40
20
0
Sindicatos (*)

Personas o entidades
afectados por su trabajo

Fuente: elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 12 b). (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney

Las entrevistas en profundidad nos ilustran de la enorme importancia que


los contactos con interlocutores sociales tienen para los cargos polticos de la
154

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Comunidad de Madrid. Esta es probablemente una de las principales funciones


de los consejeros: un alto cargo de un importante rgano gestor apuntaba en
este sentido que
Los consejeros estn muy orientados a la comunicacin. Tienen muchsimos actos. No hay da que no tengan uno, y de la maana a la noche. Con
prensa, televisin pero tambin con organizaciones, sindicatos

Para los directores generales y los gerentes de los Organismos Autnomos


es tambin un elemento decisivo a la hora de configurar su agenda. As lo describa uno de ellos:
Las principales tareas en mi puesto podran ser: una muy importante, la
proyeccin externa. Es decir, ests en la calle, ests en eventos pblicos, en
conferencias, unas veces las recibes, normalmente tambin las das y esa
parte pues lleva tambin acarreado un 30% a lo mejor del tiempo, dedicado
a las tareas, luego hay otra parte que es, vamos a llamarlo, ms burocrtica:
firmas de expedientes, relacin de empleo, etc., y luego otra parte importante tambin, eso puede ser un 20% a lo mejor, () y luego tambin hay
una parte importante de relacin otros organismos de la propia Comunidad, e incluso externos.

En el mismo sentido, un subdirector se quejaba de cmo la gran importancia


de esta dimensin externa del alto cargo del que dependa dificultaba incluso su
acceso a l:
Se rene con muchsima gentecon todo el que se lo pide, tenemos unas
4 6 reuniones a la semana con gente por las tardes () y bueno; entonces
curiosamente se puede decir que tiene ms acceso el de la Asociacin X para
exponer () sus temas que, a lo mejor, yo.

A la vista de todo esto se puede concluir que los ganadores en la intermediacin con los intereses sociales son manifiestamente los altos cargos. La frecuencia, las reuniones con este tipo de interlocutores, as como la importancia
relativa de las tareas que implican esos contactos en su trabajo ordinario es muy
superior que para los altos funcionarios.
No puede obviarse, sin embargo, que estos tienen un papel algo ms relevante cuando se trata de intermediar con interlocutores particulares relacionados con los asuntos que tramitan. La frecuencia de las reuniones con estos interlocutores es muy similar entre altos cargos y altos funcionarios. Y aunque la
importancia de estas reuniones es superior en el trabajo ordinario de los altos
cargos es mayor, la diferencia no es (frente a lo que ocurre en el resto de tareas
mencionadas) estadsticamente significativa.
Por ello, puede decirse que a este respecto la Imagen III propuesta Aberbach, Putnam y Rockman se corresponde, parcialmente, con la realidad de la
Comunidad de Madrid. Aunque los altos cargos prcticamente monopolizan la
intermediacin con los intereses generales, comparten con los altos funcionarios la intermediacin con intereses particulares.
155

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Esta coincidencia con la Imagen III es solo parcial. Mientras esta describe una
situacin en que la intermediacin con intereses generales la llevan a cargo los
polticos y con intereses particulares y definidos los funcionarios, pues esta se
refiere en realidad a un escenario en el que los funcionarios asumen el grueso de
la intermediacin con los intereses particulares, no lo comparten con los polticos.
2.4.
La generacin y articulacin de ideales polticos
La generacin de ideales polticos y su articulacin prctica en programa de
actuacin poltico-administrativo es una cuestin compleja y con frecuencia
altamente abstracta que requiere un estudio detallado de cada sector de las polticas pblicas y los programas que lo integran. Ni las encuestas ni las entrevistas realizadas con un enfoque general sobre el funcionamiento de la Comunidad
de Madrid nos permiten establecer conclusiones sobre este importante aspecto.
S podemos, sin embargo, realizar algunas consideraciones sobre la participacin de altos cargos y altos funcionarios en ese proceso:
1. Los altos cargos parecen bien colocados para participar en la generacin
y articulacin de ideales polticos ya que por un lado son muy influyentes en todas las fases del proceso poltico (diseo de normas y programas, elaboracin del presupuesto) y por otro los contactos con agentes
externos a la Comunidad de Madrid (administrativos y sociales) son los
ms intensos entre los encuestados.
2. Los altos funcionarios no parecen bien colocados para influir en la generacin y articulacin de ideales polticos. Su influencia en la mayora de fases del proceso poltico es poco relevante en todas las fases del proceso
poltico excepto en la ejecucin, donde en cualquier caso lo es menos que
su superior jerrquico. Su agenda es bsicamente interna y tiene un fuerte
componente jerrquico. El hecho de que solo un 21,1% de los altos cargos
y un 2,4% de los altos funcionarios opinen que los funcionarios tienen
demasiada influencia (anexo II, pregunta 15) no es precisamente un indicio de que los altos funcionarios participen de forma importante en la
generacin y articulacin de los ideales polticos en la Comunidad de Madrid. En cualquier caso, reiteramos la necesidad de realizar estudios sectoriales para poder avanzar conclusiones ms firmes al respecto.
2.5.
Decisin y responsabilidad en la toma de decisiones
en la Comunidad de Madrid
En las entrevistas en profundidad altos cargos y altos funcionarios identifican una circunstancia que les diferencia a la hora de tomar decisiones y que
identifica a los primeros como ganadores en los distintos mbitos de la Administracin Autonmica madrilea: la responsabilidad.
156

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Los altos funcionarios tienen en determinados mbitos y ocasiones, aunque


no en muchos, capacidad para influenciar el curso de las decisiones. Pero la
responsabilidad de su resultado no va a recaer sobre estos, sino que todos en la
organizacin tienen muy claro que, con independencia de cul haya sido su
participacin sustantiva, esta corresponde al alto cargo titular del rgano administrativo. En este sentido, un subdirector general describa lo que ocurre cuando existan discrepancias con su superior jerrquico sobre un asunto concreto:
Pues las veces que he tenido ese problema en principio he intentado hablarlo, decirlo, demostrarlo jurdicamente, argumentarlo jurdicamente. Pero
en ltima estancia, pues si la decisin es esa, no dejo de ser un funcionario
que me limito hacer un modelo, un papel, que firma el alto cargo.

Los altos cargos tambin tienen superiores jerrquicos, los consejeros y viceconsejeros, pero su capacidad de descargar en estos la responsabilidad de las
decisiones es mucho ms limitada. Un alto cargo funcionario describa as la
distinta forma en que afronta el proceso decisorio en los dos tipos de puestos:

Yo he sido nivel 28, nivel 29 e incluso nivel 30. La posibilidad de elevar la


toma de decisiones es la diferencia clave. Yo estoy tomando decisiones aqu
que explico luego en el sentido hemos tomado esta decisin, que si yo tuviera que estar pendiente de todo lo que hay que hacer contrselo a mi jefe
Hombre, ah pondero, esto me interesa que lo sepa ex ante y no ex post, pero
yo creo que la clave es tomar las decisiones con responsabilidad plena y que si
sale bien es un xito del organismo y si sale mal es responsabilidad tuya.

Esa responsabilidad sobre las decisiones adoptadas, como describa Max


Weber95, es la que diferencia al poltico del funcionario y es la que a la postre
determina su fuerte implicacin en todas las fases de las polticas pblicas en la
Comunidad de Madrid.
2.6.Politizacin de la estructura administrativa y burocratizacin
de la poltica
Jordi Matas (1996) propone detectar el grado de influencia de los polticos
observando su ascendiente sobre las decisiones adoptadas en la estructura administrativa de la organizacin (o grado de politizacin de esta) y de los
funcionarios en la estructura poltica (o grado de burocratizacin de esta). Esto
consiste principalmente en contabilizar el nmero total de altos cargos, as
como de asesores de confianza y analizar tambin su origen, por ejemplo, si
provienen o no del sector pblico (Mesa, 2000).
La presencia de un elevado nmero de altos cargos y de un elevado nmero
de personal eventual en relacin al nmero de empleados pblicos supondra un
indicio de que la variable adopta el valor polticos. La presencia de un eleva Ver captulo III.2.

95

157

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

do nmero de funcionarios o personas provenientes del sector pblico entre los


altos cargos supondra un indicio de que la variable adopta el valor empleados
pblicos.

El nmero de altos cargos en la Comunidad, es un indicador un tanto tosco


utilizado para medir el grado de politizacin de una Administracin Pblica
y nos dice poco respecto a la Administracin de la Comunidad de Madrid. El
nmero de altos cargos de esta es elevado a nivel absoluto (solo en Andaluca,
Catalua y Pas Vasco tenan en 2006 mayor nmero de altos cargos) pero bajo
en niveles relativos (solo Andaluca y Catalua tenan en 2006 un menor nmero de ciudadanos por cada alto cargo).
Tabla 9
Altos cargos Administracin Autonmica y poblacin
CC. AA.

Total poblacin

N altos cargos

Ciudadanos por alto cargo

Andaluca

7.975.672

165

48.337,41

Aragn

1.277.471

92

13.885,55

Asturias

1.076.896

84

12.820,19

Baleares

1.001.062

99

10.111,74

Canarias

1.995.833

93

21.460,57

568.091

78

7.283,22

Castilla y Len

2.523.020

80

31.537,75

Castilla-La Mancha

1.932.261

95

20.339,59

Catalua

7.134.697

162

44.041,34

Extremadura

1.086.373

95

11.435,51

Galicia

2.767.524

80

34.594,05

Madrid

6.008.183

142

42.311,15

Murcia

1.370.306

79

17.345,65

601.874

70

8.598,20

Pas Vasco

2.133.684

182

11.723,54

Rioja (La)

306.377

47

6.518,66

Valencia

4.806.908

137

35.086,92

XCC. AA.

2.366.618,27

101,53

20.870,01

Cantabria

Navarra

Fuente: Elaboracin propia a partir del padrn municipal de 2006 y Vzquez Feijoo (2006).

158

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Esta moderacin de la presencia poltica en la Administracin de la Comunidad de Madrid parece confirmarse con otros datos, aunque parece existir un
sistemtico aunque lento incremento de esa proporcin (politizacin segn
Matas).
Si nos limitamos a observar el nmero de altos cargos en la Comunidad
de Madrid, constatamos que efectivamente este ha aumentado de forma
constante, pero que lo ha hecho de forma paralela al incremento presupuestario (grfico 14) y al nmero de empleados pblicos (grfico 15). Es decir,
el nmero de altos cargos no habra supuesto un aumento de su influencia en
la organizacin, sino una adaptacin a su importante crecimiento orgnico y
econmico. Puede decirse incluso que el nmero de altos cargos ha crecido
menos que el presupuesto y el nmero de empleados pblicos de la Comunidad de Madrid.

Grfico 14

Evolucin de la relacin entre el presupuesto total de la CC. AA. Madrid


(millones de ) y el n de altos cargos y personal de nombramiento poltico.
Presupuesto/Altos cargos

Presupuesto/Puestos polticos

58,69
31,16
1995

55,56
24,90
1999

52,82

49,04

46,53
2003

145,45

122,79

100,14

2006

2008

Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid y de los Presupuestos Generales

Grfico 15

Evolucin en CC. AA. Madrid del n de empleados pblicos y el de altos


cargos y puestos de nombramiento poltico
Empleados pblicos/Altos cargos

Empleados pblicos/Puestos polticos

1.128,16
978,17
589,33

1995

524,24

438,31

312,85

1999

2003

2006

Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid

159

1.105,19

1.110,32

441,42

403,25

2008

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Este hecho viene muy matizado por el espectacular incremento del nmero de funcionarios eventuales de la Comunidad de Madrid, personas nombradas por los consejeros, que pese a su nombre, no tienen por qu ser y no
suelen ser funcionarios y que cesan inmediatamente si lo hace quien lo nombr (grfico 16).

Grfico 16

N puestos polticos CC. AA. de Madrid (evolucin)

450
400
350
300
250

ALTOS CARGOS

200

EVENTUALES

150

ALTA DIRECCIN

100

TOTAL PUESTOS POLTICOS

50
0
1995

1999

2003

2006

2008

Fuente: elaboracin propia con los datos de la DG de RRHH de la CC. AA. de Madrid

Si tenemos en cuenta todos los puestos de carcter poltico observamos que


a partir de aproximadamente el ao 2003 se observa un aumento de su nmero
respecto al total de la Comunidad de Madrid y por lo tanto de su politizacin en
el sentido utilizado por Matas aunque es cierto que se mantiene estable en relacin con el incremento presupuestario (grfico 14).

Grfico 17

Evolucin en la CC. AA. Madrid de la proporcin entre el n de funcionarios


del grupo A y los altos cargos y los puestos polticos.
Funcionarios Grupo A/Altos cargos

Funcionarios Grupo A/ Puestos polticos

36,35
19,30

1995

1999

23,61

19,89

9,15

7,37
2003

2006

Fuente: elaboracin propia con datos de la DG de Gestin de RRHH de la CC. AA. de Madrid

160

15,99
5,00

15,64
5,24
2008

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Especialmente importante es el incremento del nmero de puestos de designacin poltica respecto al de nmero de funcionarios del grupo A (licenciados
e ingenieros) de los que se surten los puestos de alto funcionario, lo cual denota que la lenta politizacin de la Comunidad de Madrid se estara haciendo a
costa precisamente del grupo que ms podra amenazar la supremaca de aquellos con nombramientos polticos (grfico 17).
Se aprecia tambin una creciente politizacin en el progresivo, aunque lento, incremento del porcentaje de altos cargos que no son funcionarios (ver grfico 6 y 18). Aunque son necesarios ms estudios trasversales que ayuden a
realizar estas comparaciones, actualmente la Comunidad de Madrid, con
aproximadamente un 65% de altos cargos funcionarios96, se sita en un nivel
intermedio entre la Administracin General de Estado, donde los funcionarios
siguen teniendo un monopolio casi absoluto de los altos cargos97 y otras Comunidades Autnomas como la catalana y la vasca en la que se han dado porcentajes de presencia de funcionarios inferiores al 40%98.

Grfico 18

% nombramientos de altos cargos no funcionarios en la CC. AA. de Madrid 1983-2008

40%
33,33%
20%

21,21%
15,48%

0%
1983-1995
(Leguina)

1995-2003
(Gallardn)

2003-2008
(Aguirre)

Fuente: elaboracin propia a traves de distintas fuentes: ver captulo IV.3.4.c)

Aunque la participacin funcionarial en los puestos de altos cargos no es en


absoluto desdeable (alrededor del 65%) es importante resear, en primer lu96
Un 64,8% de los altos cargos encuestados de los que conocamos este dato (todos excepto el
20%) era funcionario. El 68,4% de los altos cargos que contestaron a la encuesta eran altos cargos. Ver
el captulo IV.3.4.c) y los comentarios al grfico 6.
97
El 24 de marzo de 2009 la Secretaria de Estado de Administraciones Pblicas informaba que
existan en la Administracin Pblica solo 43 puestos de director general abiertos a no funcionarios, de
los cuales 21 estaban ocupados por no funcionarios, 21 por funcionarios y una estaba vacante. (Diario
de sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, nm. 240, de 24/03/2009, Comisin de Administraciones Pblicas, p.15).
98
Matas (1996) fija en un 40,5% de altos cargos funcionarios en los aos de la presidencia de
Pujol (ver captulo III.5.2). Pas Mesa (2001), respecto a la Comunidad Autnoma Vasca apunta la
poca presencia de burcratas profesionales entre los altos cargos de esta Administracin, proviniendo
la mayora del sector privado o de la enseanza universitaria (pblica o privada). Ver tambin Bouzas
(2000) respecto a Galicia.

161

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

gar, su paulatino descenso. Tambin es reseable que el porcentaje de altos


cargos que son funcionarios de cuerpos de la propia Comunidad de Madrid es
pequeo y tambin decreciente: el control de los funcionarios de la Comunidad
de Madrid es obviamente reducido.
Observamos, por lo tanto, utilizando la terminologa de Matas y en comparacin con otras Administraciones Pblicas espaolas, que la Comunidad de
Madrid presenta un cierto equilibrio entre su politizacin y burocratizacin, sin que este criterio permita calificar de ganadores ni a polticos ni a
funcionarios. Sin embargo, se observa una creciente politizacin de la estructura administrativa y el nmero cargos polticos (altos cargos y funcionarios
eventuales), crece de forma constante en relacin al nmero de empleados pblicos a la vez que la proporcin de funcionarios entre estos, especialmente de
funcionarios de la Comunidad de Madrid, desciende de forma constante.
3. MODO Y ESTILO DE INTERACCIN
Peters define el estilo y modo de interaccin entre polticos y funcionarios
como aquellas circunstancias que determinan el grado de influencia relativa
que tiene cada uno. As, el estilo y modo de interaccin puede venir determinado por el conocimiento experto si los conocimientos tcnicos son los elementos decisivos en la toma de decisiones y en los nombramientos o por la autoridad si es la posicin jerrquica en la organizacin la que influye en mayor
medida en estos aspectos. El estilo y modo de interaccin es de vida en aldea cuando polticos y funcionarios forman parte de una elite comn y es el
reconocimiento de pertenencia a esa mutualidad comn (y no directamente
la posesin de conocimientos o de un rango jerrquico) el origen del estatus e
influencia de los miembros de la organizacin. El conflicto caracteriza el
modo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios cuando el enfrentamiento entre estos es el elemento decisivo en estas decisiones. El entorno social, personal y meditico en el que se relacionan es decisivo para determinar
cul es ese modo y estilo de interaccin.
3.1. Vida de aldea en la Comunidad de Madrid?
Hasta qu punto los altos cargos y los altos funcionarios forman grupos diferenciados?, tienen caractersticas personales y profesionales similares?, comparten las mismas opiniones sobre el funcionamiento de la Administracin?, se
reconocen mutuamente como elite en la vida de aldea descrita por Heclo?
a) Sexo, edad y antigedad
Uno de los elementos que ms puede incidir en las relaciones entre los altos
cargos y los altos funcionarios son indudablemente sus similitudes y diferen162

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

cias personales y profesionales. Cuando los dos grupos comparten la misma


formacin, el mismo origen profesional, la misma edad, militancia poltica o
antigedad en la Administracin es mucho ms probable una relacin ms cercana y un acuerdo en la mayora de asuntos. Cuando se produce esta cuasiidentidad Peters predice que el modelo ms probable de relacin es el de vida
de aldea.
En la Comunidad de Madrid los altos cargos y los altos funcionarios forman
grupos con caractersticas diferenciadas, aunque tambin comparten ciertos
elementos.
Una de las principales diferencias entre los altos cargos y los altos funcionarios es la feminizacin mucho ms profunda de estos ltimos (grfico 19):
aproximadamente un 50% de los altos funcionarios son mujeres mientras que
solo un 31,58% de los altos cargos lo son. Sin embargo, la baja presencia de
mujeres en los altos cargos no puede achacarse a la presencia de no funcionarios en estos puestos: entre los altos cargos no funcionarios la presencia de
mujeres tambin se sita al 50%.

Grfico 19

% mujeres entre altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid

100%
80%
60%
40%

49,80%

52,60%

50,00%

50,00%

47,40%

32,10%

31,60%

23,10%

28,00%

38,50%

20%
0%

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 6.

Por lo tanto, es en los puestos de alto cargo ocupados por funcionarios donde
la masculinizacin es ms acusada: solo un 23,08% de los altos cargos funcionarios son mujeres. Desde un punto de funcional, las Secretaras Generales Tcnicas estn ocupadas en un 50% por mujeres, por lo que es en las Direcciones Generales y en las Gerencias de los Organismos Autnomos donde ms se pone de
manifiesto la baja feminizacin de los altos cargos: solo un 32,14% son mujeres.
La edad de los altos cargos es ms homognea que la de los altos funcionarios (grfico 20). Ms del 60% de los primeros se concentran en la franja inter163

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

media de edad entre 39 y 52 aos, frente al 50% de los altos funcionarios.


Tanto el porcentaje de los mayores de 53 aos como el de los que son ms jvenes de 38 aos es menor entre los altos cargos que entre los altos funcionarios, que se concentran menos en la franja central de edad.

Grfico 20

Edad de los altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. de Madrid


53 aos o ms aos

39-52 aos

38 aos o menos
100,0%

100%
80%
60%
40%

67,7%
39,1%
36,5%
24,3%

20%

76,9%
55,6%
45,5%
36,4%

17,2%

15,1%

19,2%

0,0%

0%
Jefes de rea

Subdirectores G.

22,2%

18,2%
3,8%

Altos cargos
funcionarios

Altos Cargos no
funcionarios

22,2%

0,0%

Secretarios G.
Tcnicos

Director G.Gerente
Organismo pblico

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 12.

Por ello, parece que los funcionarios tienden a ocupar los puestos ms altos
del organigrama, subdirector general e incluso de alto cargo, mayoritariamente
en la franja central de edad entre 38 y 52 aos. Antes y despus es ms probable
encontrarles de jefes de rea. As, solo un 32,6% de los subdirectores generales
tiene ms de 53 aos o menos de 38, solo un 23,08% de los altos cargos que son
funcionarios tienen ms de 53 o menos de 38 aos (en realidad solo un 3,85%
tiene menos de esta edad). Por el contrario, esta prevalencia de la franja central
de edad no se da en los jefes de rea: el 60,87% de ellos tienen ms de 53 aos
o menos de 38 aos y las franjas intermedia y superior son ms bajas que en
cualquier otra categora. Los altos cargos que no son funcionarios tienen unas
pautas de edad distintas, caracterizndose por la juventud de sus miembros: el
45,45% tienen menos de 38 aos.
En trminos generales, puede decirse que la antigedad en las Administraciones Pblicas tiende a ser mayor cuando ms alto es el rango del cargo que se
ocupa (ver grfico 21). Pero esta afirmacin debe ser objeto de dos importantes
matices. El primero se refiere a los altos cargos no funcionarios, en los que la
presencia de personas con ms de 20 aos de experiencia en las Administraciones Pblicas es muy reducida. En segundo lugar, dentro de los encuestados que
son funcionarios lo que ocurre realmente es que la presencia de funcionarios
con menos experiencia administrativa, aquellos con menos de 7 aos en las
Administraciones Pblicas se reduce cuando ms aumenta el rango jerrquico;
164

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

en realidad, el porcentaje de personas con ms de 20 aos de experiencia administrativa es muy similar entre los jefes de rea, como en los subdirectores generales y los altos cargos funcionarios.

Grfico 21

Antigedad en las Administraciones Pblicas de altos cargos y altos


funcionarios de la CC. AA. de Madrid
<7 aos en AAPP

7-20 aos en AAPP

>20 aos en AAPP

100%
80%

63,6%

60%

39,8%

40%
20%

48,1%

46,7% 45,6%

50,0% 50,0%
27,3%

12,0%

7,8%

Jefes de rea

9,1%

0,0%

0%
Subdirectores Generales

Altos cargos funcionarios Altos cargos no funcionarios

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 13.

La antigedad, en el puesto actual, es significativamente mayor entre los


altos funcionarios (grfico 22). El 39% de los jefes de rea y el 41% de los
subdirectores generales tienen una antigedad en su puesto actual superior a 5
aos y solo, respectivamente, un 17,5% y el 23,6% de estos llevan menos de un
ao en su puesto actual.

Grfico 22

Antigedad en el puesto actual de altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA.


Madrid
Jefes de rea

Subdirectores Generales

Altos cargos funcionarios

Altos Cargos no funcionarios

100%
80%
60%
40%
20%

50,0%
40,0%
23,7%
17,5%

43,0%
34,4%

41,7%

32,0%
21,1% 25,8%

20,0%

8,3%

0%
< 1 ao en puesto actual

2-4 aos en puesto actual

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 14.

165

5-7 aos en puesto actual

18,4% 16,1%
8,0%

0,0%

>7 aos en puesto actual

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La pauta ms diversa a la de los altos funcionarios la encontramos en los


altos cargos no funcionarios, entre los cuales solo el 8,33% llevaba ms de
5 aos en su puesto actual y el 50% llevaba menos de un ao.
Los altos cargos funcionarios mantenan una situacin intermedia, combinando un nmero significativo de ellos (40%) con una antigedad de ms de
5 aos en su puesto actual, con un nmero tambin importante (tambin 40%)
de aquellos que llevaban menos de un ao en su puesto.
b) Origen y trayectoria profesional
Por las propias exigencias legales del puesto todos los subdirectores generales y jefes de rea de la Comunidad de Madrid son funcionarios. Un 68,4% de
los altos cargos son tambin funcionarios de carrera. El porcentaje de un 31,6%
de altos cargos no funcionarios es ms alto que en la mayora de las Administraciones Pblicas espaolas y muestra en la Comunidad de Madrid una tendencia a su crecimiento desde 2004. Existe, pues, una importante, aunque limitada,
coincidencia en la condicin funcionarial de los altos funcionarios y de la mayora de los altos cargos
El origen de estos funcionarios, sin embargo, es distinto (grfico 23):

Grfico 23

Cuerpos de origen de los altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid
(*)
Altos cargos

100%

Altos funcionarios

84,8%

80%
52,6%

60%
40%

26,3%

31,6%
23,2%

20%
0,0%

0%
CC. AA. Madrid

Administracin
General del Estado

3,8%

Otra CC. AA.

8,7%

1,9%

Administraciones
locales

0,0% 0,9%
Universidades
Pblicas

0,0%
No funcionarios

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 1.


(*) La suma de los porcentajes supera el 100% porque algunos funcionarios peretenencen a ms de un cuerpo

Ms del 80% de los altos funcionarios pertenecen a cuerpos de la Comunidad de Madrid, mientras que solo un 22,5% de los altos cargos lo son. Esto es
importante porque significa que el acceso de los altos funcionarios a los altos
166

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

cargos est limitado a uno de cada cinco puestos, por lo que no puede considerarse que para los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid este sea un
paso ordinario dentro de la carrera profesional.
El 60% de los altos funcionarios pertenecen al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (en adelante,
TSAG), frente a solo un 13% de los altos cargos funcionarios pertenecen a este
cuerpo (grfico 24). Ms de un 80% de los altos funcionarios pertenecen a
este u otro cuerpo generalista, frente a un 60% de los altos cargos funcionarios
y un 38,9% del total de los altos cargos. Los altos cargos funcionarios pertenecen, por lo tanto, a cuerpos de especialistas en mucha mayor proporcin que los
altos funcionarios (40% vs 17%).

Grfico 24

Origen profesional de funcionarios y altos cargos de la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

100%

81,6%

80%
60%

45,3%
42,1%

57,9%
54,7%

40%

59,9%

84,2%

38,9%
18,4%

71,1%

62,3%

61,1%

40,1%

20%

Altos cargos

83,3%

16,7%

28,9%

37,7%

67,0%

33,0%
15,8%

0%
No licenciado S licenciado
en derecho en derecho

No TSAG

S TSAG

Generalistas Especialistas

Sin
Con
Sin
Con
experiencia experiencia experiencia experiencia
en otras
en otras
en el sector en el sector
AAPP
AAPP
privado
privado

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 3 .

Un porcentaje mucho mayor de altos cargos, un 70% frente a un 38%, tiene


experiencia en otras Administraciones Pblicas, lo que es un reflejo lgico de
la alta presencia de funcionarios de la Administracin General del Estado y en
menor medida de las entidades locales.
Un porcentaje pequeo de altos funcionarios y altos cargos contest haber tenido experiencia laboral en el sector privado. Curiosamente, este es
ligeramente mayor entre los altos funcionarios, 30%, que entre los altos cargos, 18%.
La titulacin en derecho es, con mucha diferencia, la ms frecuente tanto
para altos funcionarios, un 45,28% lo son, como para altos cargos, un 42,11%
lo son.
A la vista de estos datos, se puede afirmar que los altos cargos y los altos
funcionarios no forman grupos homogneos, sino que presentan caractersticas
que los diferencian con claridad. Sin embargo, tambin presentan caractersticas comunes que facilitan la comunicacin entre ambos.
167

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Aunque este es un porcentaje decreciente en la Comunidad de Madrid, es


indudable que el hecho de que ms del 65% de los altos cargos sean tambin
funcionarios sin lugar a dudas facilita la comunicacin entre ellos.
El perfil como funcionario de ambos grupos est, sin embargo, claramente
diferenciado. Mientras que los jefes de rea y los subdirectores generales son en
su gran mayora funcionarios de cuerpos del grupo A de la Comunidad de Madrid, especialmente de cuerpos generalistas y en concreto del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General (TSAG), los altos cargos funcionarios pertenecen mayoritariamente a cuerpos de la Administracin General del
Estado y en menor medida de entidades locales. El hecho de que existan pequeos colectivos de contacto directo (altos funcionarios de cuerpos de la Administracin General del Estado, altos cargos de cuerpos de la Comunidad de
Madrid) no desvirtan el hecho de que casi la totalidad de los altos cargos,
funcionarios o no, saben que cuando dejen de ocupar puestos de este carcter
no tendrn que trabajar con (o al mando de) los altos funcionarios a los que
dirigen. De igual modo, los funcionarios de los cuerpos de la Comunidad de
Madrid observan que el nmero de plazas de altos cargos que ocupan miembros
de estos cuerpos es pequeo, por lo que no pueden considerar el acceso a ellas
como un paso ordinario dentro de la carrera administrativa dentro de la Comunidad de Madrid.
Los altos cargos funcionarios suelen, adems, con ms frecuencia, pertenecer a cuerpos de especialistas, frente al enfoque mayoritariamente generalista
de los cuerpos del grupo A en la Comunidad de Madrid.
Las pautas formativas son similares, predominando los licenciados en derecho, tanto en altos funcionarios, como en altos cargos (funcionarios o no). El
porcentaje de altos cargos no funcionarios con titulacin de Mster o Doctor es
mayor a la de altos cargos funcionarios y altos funcionarios. La experiencia en
otras Administraciones Pblicas es mayor entre los altos cargos (en correspondencia con la abundante presencia de funcionarios de la Administracin General del Estado y de las Administraciones Locales) pero su experiencia en el
sector privado es menor, incluso si tenemos en cuenta a los altos cargos no
funcionarios.
Los puestos de los altos funcionarios estn mucho ms feminizados (uno de
cada dos son mujeres) que los puestos de alto cargo: especialmente los de director general y los ocupados por funcionarios (uno de cada dos secretarios generales tcnicos y uno de cada dos altos cargos no funcionarios son mujeres, pero
solo el 23,08% de los altos cargos funcionarios y el 32% de los directores generales).
En cuanto a la edad, se percibe cmo la franja intermedia de edad (de 39 a
53 aos) es, en principio, ms importante cuanto los puestos son jerrquicamente ms altos. La posibilidad de encontrar a una persona mayor de 53 aos o
menor de 38 es superior entre jefes de rea que entre subdirectores generales y
168

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

entre estos que entre altos cargos no funcionarios. La excepcin a esta pauta
general la ponen los altos cargos no funcionarios, por la general ms jvenes
que cualquier otra categora.
c) Altos cargos y altos funcionarios: distinta forma de percibir la realidad
de la Comunidad de Madrid
Al analizar las respuestas de los encuestados a las preguntas que se les proponan en el cuestionario, se comprueba que ningn otro factor condiciona con
mayor frecuencia la direccin de las respuestas como el estar ocupando un
puesto de alto cargo o un puesto de funcionario. Ni el sexo, ni la edad, ni la
antigedad en la Administraciones Pblicas, ni en el puesto actual, ni la titulacin acadmica, ni la condicin de funcionario (en el caso de los altos cargos
funcionarios), ni la pertenencia a determinados cuerpos, ni la condicin de especialista o generalista, ni la afiliacin al partido en el Gobierno, parecen determinar, salvo en algunos aspectos concretos que comentaremos, con tanta intensidad la direccin de las respuestas como el poseer o no la posicin de alto
cargo.
Las 16 preguntas del cuestionario recogen 271 distintas variables, y de ellas
en 73 hay diferencias estadsticamente significativas entre altos cargos y altos
funcionarios99.
Las diferencias de opinin no suelen ser absolutas, sino de grado. Por ejemplo, a la hora de responder a la pregunta 6 los altos cargos y los altos funcionarios coinciden bastante100 a la hora de describir la influencia relativa de los
distintos cargos en los distintos mbitos de decisin (presupuestos, normas y
programas, decisiones de gestin): lo que diferencia en este caso a altos cargos y altos funcionarios es que los primeros otorgan ms influencia a todos los
cargos.
Los altos cargos tienen, por otra parte y como media, una postura marcadamente menos pro-burocrtica sobre cul debera ser el funcionamiento de la
Administracin.
Por ejemplo, al ser preguntados sobre si crean que la influencia de los
funcionarios en la Comunidad de Madrid es demasiado grande, adecuada
o demasiado pequea, los altos funcionarios, como media, contestaron que
era demasiado pequea, mientras que los altos cargos, aunque cerca de considerarla adecuada, se escoraban levemente a pensar que era demasiado grande
(grfico 25).
Para una recopilacin, por categoras, de las diferencias estadsticamente significativas ver el
grfico 1 en el captulo IV. Sobre las limitaciones estadsticas del vote-counting ver el prrafo inicial
del captulo V; Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
100
Ver captulo V.2, grficos 8, 9 y 10.
99

169

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 25

"La influencia de los funcionarios en la Comunidad de Madrid es..."

Altos cargos (*)

0,11

-0,5

-1
Demasiado
pequea

Altos funcionarios (*)

-0,5

0,5

Adecuada

1
Demasiado
grande

Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, pregunta 15. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney

Igualmente, al ser preguntados sobre si la subcontratacin en la Comunidad


de Madrid deba aumentarse, reducirse, o mantenerse como hasta ahora, los
altos cargos se inclinaban ligeramente por su incremento, mientras que los altos
funcionarios justo en direccin contraria, y con la misma leve intensidad, por su
disminucin (grfico 26).

Grfico 26

"La subcontratacin en el mbito de las Administraciones Pblicas debera aplicarse ..."

Altos cargos (*)

-0,14

-1,0
Menos que en
la actualidad

-0,5

0,18

Altos funcionarios (*)

0,0
Igual que en
la actualidad

0,5

1,0
Ms que en la
actualidad

Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, pregunta 16. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)

Por ello, vemos que aunque la ocupacin de un determinado puesto (subdirector general o jefe de rea), o el origen profesional (alto cargo funcionario o
no funcionario) tambin es importante a la hora de condicionar algunas respuestas, el factor que ms afecta al sentido de sus respuestas es la naturaleza
poltica o tcnica del puesto ocupado. Por ello, no se puede hablar de una co170

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

munidad plena entre ambos grupos, sino de la existencia de dos grupos claramente diferenciados, aunque por supuesto tambin con coincidencias y similitudes de opinin relevantes.
d) Reconocimiento como elite y mutualidad

No existe reciprocidad en el reconocimiento del grado directivo entre polticos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid. Los altos cargos, hasta
el rango de director general y asimilados, son los que conforman esa elite y los
altos funcionarios no forman parte de ese grupo de poder. La diferencia de influencia es demasiado grande para ponerlos al mismo nivel (ver captulo V.2).

S existe, sin embargo, el reconocimiento de que los altos funcionarios constituyen una elite dentro del grupo de los funcionarios. Aunque un 23,7% de los
altos cargos considera la incompetencia de los funcionarios como uno de
los cuatro principales obstculos en su trabajo (ver anexo II, pregunta 3), su
opinin sobre subdirectores y jefes de rea, que obviamente consideran un grupo aparte, es excelente (ver captulo V.1.1). La formacin de equipos estables
de altos funcionarios que trabajan con altos cargos concretos incluso cuando
este cambia de destino es relativamente frecuente. De hecho, el haber trabajado juntos antes se cita por la mayora de los encuestados como uno de los
factores ms relevantes para la seleccin tanto de los jefes de rea como de
los subdirectores generales (grfico 27).
Grfico 27
Influencia

Factores que influyen en el nombramiento de los altos funcionarios de la CC. AA.


Madrid
Altos funcionarios

Altos cargos

Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca

Subdirectores G.

Jefes de rea

Ninguna 0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

En las entrevistas en profundidad los altos cargos describen reiteradamente


a los altos funcionarios como sus aliados directos. Incluso, podemos decir que
especialmente, en la gestin no siempre fcil de su relacin con funcionarios de
171

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

rango inferior. As, por ejemplo, este director general describe cmo las dificultades en la gestin de personal suele encontrarlas en un escaln inferior al de
los altos funcionarios:
Yo creo que, por lo menos con el equipo actual en el que ya la gente lleva
bastante tiempo, no hay excesivos los entre jefes de rea y el subdirector.
Hay algo ms de conflictos en los niveles ms bajos, auxiliares, administrativos, ah hay ms lo incluso personales; tambin por ejemplos de diferencias por ejemplo de edad, yo tengo una plantilla bastante mayor en algunos casos y joven en otra

Este hecho era an ms claro para esta gerente de un organismo autnomo:

Los laborales, han pedido mi cese manifestaciones cada tres das


Los funcionarios que trabajan conmigo, ah estoy muy contenta, yo quiero
ms funcionarios de libre designacin.

3.2. Autoridad y conocimiento experto


Para determinar el estilo y modo de interaccin entre altos cargos y funcionarios debemos determinar tambin, siguiendo a Peters, el papel que juega
en la asignacin de los distintos agentes el conocimiento experto, la autoridad
forma-legal y el reconocimiento mutuo del estatus de elite entre los distintos
escalones.

En la Comunidad de Madrid el elemento decisivo a la hora de determinar el


modo y el estilo de interaccin entre polticos y funcionarios parece ser, segn
los encuestados, la autoridad formal legal de los encuestados. Los conocimientos profesionales, el conocimiento experto de Peters, por supuesto juega un
papel relevante en una organizacin que desempea tareas altamente complejas, pero su posesin no es determinante para ocupar plazas jerrquicamente
destacadas o para, an sin ocuparlas, ejercer niveles destacables de influencia.
a) La influencia de la posicin formal legal y el conocimiento experto en la
toma de decisiones

Como ya vimos al analizar los ganadores del proceso de toma de decisiones


en la Comunidad de Madrid (captulo V.2) la influencia de los distintos cargos a
la hora de tomar decisiones coincide, a grandes rasgos y con algunas matizaciones, con las atribuciones legales establecidas en las normas que la regulan.
As, la presidenta de la Comunidad y los consejeros aparecen como muy
influyentes en la elaboracin del presupuesto y en el diseo de normas y programas. Los directores generales (y en menor medida los secretarios generales
tcnicos), que sin embargo tienen asignadas formalmente pocas atribuciones,
aparecen como muy influyentes, adems de en estos apartados, en la toma de
decisiones de gestin y en la intermediacin con todo tipo de interlocutores
sociales.
172

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Los altos funcionarios tienen poca influencia en la elaboracin del presupuesto y en el diseo de nuevos programas y polticas. Solo tienen una influencia relevante, sobre todo los subdirectores generales, en la toma de decisiones
de gestin y en la intermediacin con intereses particulares. Incluso esta influencia es muy inferior a la de los directores generales, a la que aparece subordinada, y aparece al mismo nivel que la de otros cargos tambin indudablemente polticos como la presidenta, los consejeros o los secretarios generales
tcnicos.
Por lo tanto, la autoridad derivada de la jerarqua parece ser la principal
fuente de influencia en la Comunidad de Madrid con las siguientes precisiones:
Los directores generales, que tienen asignadas unas atribuciones bastante
limitadas en la normativa vigente en la Comunidad de Madrid, parecen
configurarse como figuras centrales en la toma de decisiones de los departamentos que dirigen.
Existen cargos con una relevante posicin jerrquica cuya influencia es,
sin embargo, inferior a lo que sus prerrogativas legales podran hacer
creer. Los viceconsejeros son el caso ms ilustrativo. Pese a las reformas
que han intentado incrementar su relevancia, su influencia es an muy limitada (ver captulo V. 2) y sus funciones poco definidas.
En las entrevistas en profundidad, los altos cargos y los altos funcionarios
insistieron reiteradamente en que su papel coordinador est bastante desdibujado:
No se encargan directamente de las Direcciones Generales, estos despachan directamente con el consejero, sino de asuntos y temas que le encarga el consejero.

Este gerente de un importante organismo autnomo, al igual que otros altos


cargos y altos funcionarios, sugera que quizs la causa de este desajuste es el
hecho de que no son directamente los consejeros quienes los nombran sino la
propia presidenta de la Comunidad de Madrid. As lo describa una alto cargo:
Es un puesto muy fastidiado. No lo envidio. Lo hablo con otros compaeros y me dicen lo mismo. No gestionan nada directamente, no tienen personal. Dos secretarias y si acaso un asesor, si acaso un conductor y eso si no
lo tiene que compartir con los otros directores generales. Y los directores
generales despachan directamente con el consejero. Esa es la lnea que ves.
Si tienes un problema, recurres al jefe de gabinete Realmente depende de
que le quieras tener informado, de la relacin que quieras tener con l. No
descargan de trabajo al consejero ni realizan esa tarea de coordinacin. Depende de lo que el consejero quiera descargar en l. Quizs alguien ms de
su confianza

Un caso similar es el de los diputados de la Asamblea, que aunque no forman parte de la Administracin de la Comunidad de Madrid ostentan importantes facultades legislativas y de control para condicionar su funcionamiento. Sin
173

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

embargo, todos los indicadores muestran que su influencia es mnima. Este


subdirector general ilustraba casi nulo impacto en su trabajo de la labor de control de la Asamblea:

La oposicin prcticamente no realiza la ms mnima merma en el aspecto de gestin, en lo que yo veo, hay preguntas parlamentarias de pascuas a
ramos, muy peregrinas que no tienen la ms mnima difusin. Desde luego
se le dan relevancia, se prepara todo con mucha delicadeza, se trata de no
meter la pata, si alguna vez se mete la pata me preocupa. Pero preocupa espectacularmente ms y de forma ms continua y ms elevada, el aspecto
meditico y de comunicacin de la gestin.

Los altos funcionarios, a los que legalmente no se les atribuye ninguna


competencia decisoria, s tienen cierta influencia en las decisiones de sus
departamentos. En la elaboracin del presupuesto y en el diseo de programas y polticas esta influencia es poca, pero en las decisiones de gestin adquiere cierta relevancia, aunque siempre por debajo del director del
correspondiente departamento (grfico 28).

Grfico 28

Influencia de directores g. y subdirectores g. en la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Altos cargos

Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca

Directores Generales
Subdirectores Generales

Ninguna 0
Elaboracin Diseo
Decisiones
presupuesto programas de gestin
y polticas
(*)

Elaboracin Diseo
Decisiones
presupuesto programas de gestin
y polticas

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Por ello, es evidente que las fuentes principales de influencia en la toma de


decisiones son las atribuciones legalmente establecidas en las normas que atribuyen competencias y la posicin jerrquica en la organizacin. El conocimiento experto de los altos funcionarios es tambin una fuente de influencia,
aunque mucho menos relevante.
Estos datos muestran tambin que no existe un mutuo reconocimiento del
carcter de elite entre altos cargos y altos funcionarios. Aunque la toma de decisiones no se concentra en un solo cargo o en un solo escaln jerrquico tanto
altos cargos como funcionarios coinciden en excluir a estos ltimos de la pertenencia al crculo en el que habitualmente se adoptan, aunque s se siten en un
escaln superior al resto de funcionarios.
174

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

b) Influencia de la posicin formal en la organizacin para configurar la


agenda de los altos cargos y funcionarios
En la pregunta 12 del cuestionario se les pide a los encuestados que describieran la frecuencia de sus contactos de trabajo, presenciales o telefnicos, con
distintos cargos y sujetos de su Departamento, Consejera y fuera de esta. La
descripcin de su agenda que hacen los encuestados nos muestra una organizacin fuertemente jerarquizada (grfico 29).
Las reuniones de los altos funcionarios con la presidenta, los consejeros y
altos cargos son, por lo general, muy poco frecuentes. El nico alto cargo con
el que se relacionan con una frecuencia relevante, y resulta ser una frecuencia
bastante grande, es con su superior jerrquico directo.

Grfico 29

N de reuniones al ao con altos cargos de Subdirectores G. y Jefes de rea de la


CC. AA. Madrid
Jefes de rea

Subdirectores Generales

200
160
120
80
40
0
Presidenta

Consejero (*)

Gabinete
Consejero (*)

Viceconsejero
(*)

Alto cargo del Otros altos cargos Altos cargos de


que depende (*) de su Consejera otras Consejeras
(*)
(*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)

Las relaciones entre los altos funcionarios tambin presentan rasgos jerrquicos, pero menos pronunciados. Aunque los subdirectores generales se
renen con sus altos cargos con bastante mayor frecuencia que los jefes de rea,
existe un nmero no desdeable de ocasiones en el que el contacto alto cargojefe de rea tiene lugar sin la presencia del subdirector general. Al estar la
agenda de altos cargos tan limitada al contacto con sus superiores jerrquicos,
es obvio que su posible influencia queda muy restringida.
c) La influencia del conocimiento experto en los nombramientos
Los conocimientos profesionales, y en menor medida la experiencia en
puestos similares, son los elementos que ms se tienen en cuenta en el nombramiento de los altos funcionarios (grfico 30). Es, sin embargo, el factor que
menos se tiene en cuenta en el caso de los altos cargos. Aunque los propios altos cargos creen que los conocimientos profesionales influyen en sus nombramientos en mayor medida que lo que opinan los funcionarios, ellos mismos
175

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

consideran que es el factor menos relevante. El factor ms importante a la hora


de seleccionar altos cargos es la afinidad poltica. La afiliacin al partido en el
Gobierno tambin lo es, especialmente en opinin de los altos cargos no funcionarios101.

Grfico 30
Influencia

Factores que influyen en el nombramiento de los Directores G. y Subdirectores G.


de la CC. AA. Madrid
Altos funcionarios

Altos cargos

Mxima 4
Mucha 3
Alguna

Poca

Subdirectores G.
Directores G.

Ninguna 0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

La influencia de factores relacionales (haber trabajado juntos antes, recomendacin de conocidos comunes), tiene una influencia intermedia tanto en
el caso de los altos cargos como de los altos funcionarios. Por lo general, se
puede decir los conocimientos profesionales son tanto menos decisivos a la
hora de nombrar a una persona para ocupar un cargo a la Comunidad de Madrid
cuando ms aumenta su rango e influencia. Ello es otra muestra de que el conocimiento experto es un factor secundario a la hora de determinar el modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios.
3.3. Autoridad burocratizada
En la relacin entre altos cargos y altos funcionarios el modo y estilo de
interaccin que predomina es la autoridad de los primeros. Sin embargo, esta
autoridad de los altos cargos no es absoluta, y se encuentra limitada no tanto por
el poder antagonista de los funcionarios que dependen de ellos como por la
101
Todos los altos cargos no funcionarios que completaron la encuesta, excepto uno, estaban afiliados al PP y solo uno de los altos cargos funcionarios lo estaba. Ver captulo VI.2.

176

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

estructura burocrtica del sistema y la amalgama de procedimientos y trmites


a travs de los cuales deben tomar sus decisiones.
En la pregunta 3 del cuestionario se le pide a los encuestados que sealaran,
entre una lista de catorce, cules eran las cuatro que constituan los principales
obstculos con que tropieza en su actividad diaria dentro de la Comunidad de
Madrid.

% encuestados que
cita el obstculo

Grfico 31

4 principales obstculos en el trabajo de altos cargos y altos funcionarios de la


CC. AA. Madrid
Altos funcionarios

Altos cargos

100%
80%
60%
40%
20%
0%

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver Anexo II, pregunta 3. (*) Diferencias estadsticamente significativas Chi-cuadrado (=0,05)

Tanto para altos cargos como para los altos funcionarios la rigidez de la
organizacin, burocratismo es, con mucha diferencia, el obstculo ms citado:
un 81,6% de los altos cargos y un 63,3% de los altos funcionarios lo mencionan
dentro de uno de los cuatro obstculos que ms dificultan su trabajo.
Tambin es un reflejo de la existencia de cierta burocratizacin en la Administracin de la Comunidad de Madrid la importante influencia que tanto altos
cargos como altos funcionarios otorgan a rganos de control interno como la
Intervencin General de la Comunidad de Madrid y en menor medida a los
Servicios Jurdicos.
Como muestra el grfico 32, al responder a la pregunta 7 los encuestados
consideran a la Intervencin General y a los Servicios Jurdicos de la Comunidad de Madrid ms influyentes en sus departamentos que cualquier entidad u
organismo pblico o privado como la Administracin General del Estado, los
ayuntamientos, los medios de comunicacin, los sindicatos, las asociaciones
empresariales o de funcionarios, la Iglesia catlica o las consultoras y empresas
de servicios. Adicionalmente (ver grfico 31), en la respuesta a la pregunta 3
alrededor de un 20% de los altos cargos y altos funcionarios consideraban a la
intervencin uno de los cuatro principales obstculos para su trabajo.
177

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 32

Influencia de organismos y organizaciones en las decisiones de la CC. AA. Madrid


Altos funcionarios

Altos cargos

Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
1
Poca
Ninguna 0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 7. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Las entrevistas en profundidad muestran idntica preocupacin por los largos y complejos procedimientos que preceden a las actuaciones de la Administracin de Comunidad de Madrid. Este funcionario expresaba una percepcin
casi unnime:

El problema es la burocracia, y una burocracia que adems cada vez se


complica ms. Por ejemplo, la ley de contratos. Si t vas por el procedimiento
de urgencia, incluso con todos los mecanismos que te da la ley, entre el informe, el informe complementario, y el otro y el otro, al final todo se te retrasa.

a) Control, coordinacin y burocratismo

El burocratismo se extiende a toda la organizacin de la Comunidad de Madrid pero en las entrevistas se citaron recurrentemente cinco aspectos concretos
como ejemplos de este defecto: la Intervencin General, la tarea de las secretaras
generales tcnicas, el funcionamiento actual de la Comisin Preparatoria, la falta
de autonoma de los centros gestores para la gestin de personal y las limitaciones
informticas. Se trata de quejas sobre organismos o procedimientos que realizan
tareas de coordinacin y control, y que tienen que desempear estas funciones
teniendo en cuenta distintos valores y principios a veces difciles de conciliar.
Intervencin general de la Comunidad de Madrid

La Intervencin general de la Comunidad de Madrid es un rgano que condiciona de forma importante la gestin en la Comunidad de Madrid, principalmente a travs de la labor de fiscalizacin previa plena102. Salvo excepciones,
102
Tambin son importantes sus funciones de control financiero y de contabilidad, aunque su
impacto en el trabajo diario de la mayora de los altos cargos y altos funcionarios es mucho menor.

178

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

todas las actuaciones de la Comunidad de Madrid con impacto econmico (ingresos y gastos) deben de recibir el visto bueno de un interventor dependiente
de la Consejera de Hacienda antes de ser aprobadas. Si este considera que algn aspecto de ese acto administrativo no se ajusta a su interpretacin de la legalidad vigente, su tramitacin y aprobacin queda paralizada. Si el gestor
quiere volver a activar el procedimiento solo puede plegarse a los criterios del
interventor o acudir a unos procesos complejos, largos y de incierto resultado
de discrepancia ante el interventor general, el consejero de hacienda y el propio
Consejo de Gobierno.
El dilema al que se enfrentan los interventores lo explicaba el interventor
delegado en una Consejera con un elevado grado de gasto:
una de dos, o eres muy timorato y te quedas muy corto y paralizas la gestin
de la consejera, o eres muy lanzado y, bueno, que estalle algo. Ese es el
problema. Y los problemas normalmente suelen salir por eso, me tienen
paralizado el expediente.

Las ventajas y desventajas del sistema actual de fiscalizacin es uno de los


temas ms controvertidos tanto entre los altos cargos como entre los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid. Se encuentran en la Comunidad de Madrid dos grandes corrientes de opinin sobre el papel de la Intervencin General, incluso con frecuencia en las mismas personas. Junto con una irritacin
manifiesta sobre las dificultades que su labor impone a los gestores se une un
reconocimiento generalizado de lo importante de su labor para asegurar la prevalencia del principio de legalidad en la Comunidad de Madrid.
En las entrevistas en profundidad los reproches que se hacan a la Intervencin General eran recurrentemente los mismos:
1. Lentitud del procedimiento de fiscalizacin:
Tenemos que mandar el expediente a la Consejera y entre que llega, lo
firma la consejera, la intervencin nos lo manda aqu pues perdemos entre
dos o tres semanas en el mejor de los casos103.

2. Falta de criterios uniformes en la Administracin de la Comunidad de


Madrid, pudiendo ser muy distinta la respuesta en funcin del interventor que
conozca el expediente:
Lo que s me parece malo para la institucin en general es que dependiendo de donde ests y de quin est, haya tales vaivenes, yo creo que debera haber ms formacin o ms parmetros claros de fiscalizacin)104.
Sobre su organizacin y su funcionamiento ver Ley 9/1990, de la Hacienda de la Comunidad de Madrid y el Decreto 45/1997, de 20 de marzo, por el que se desarrolla el rgimen de control interno y
contable llevado a cabo por la Intervencin General de la Comunidad de Madrid.
103
Alto cargo de un Organismo Autnomo.
104
Interventor delegado.

179

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

3. Poca estabilidad de los criterios fijados por ella misma:

El valor de los antecedentes () para la intervencin, es nulo; es decir no


existe, t has podido decir hace un ao antes una cosa, no hace diez aos!,
y al ao siguiente decir la contraria sin explicacin, ni cambio legislativo ni
ningn otro cambio aparente () te acabas desesperando un poco105.

Paralelamente a estos reproches, el valor de la tarea de control de la Intervencin de la Comunidad de Madrid es casi tambin universalmente reconocido y a la mayora de los gestores, al igual que este director general, les resulta
una garanta de estar actuando correctamente:
Es necesario para embridar algunos gestores que quieren ir demasiado de
prisa106

Tener una intervencin previa pues da tranquilidad, seguro. Te dicen:


esto es una barbaridad, no se puede hacer. Siempre lo he visto como una
tranquilidad a la hora de saber que ests ejecutando el presupuesto con arreglo a la legalidad107.

Por encima de las diferencias de nfasis, generadas bsicamente por encontrarse en un organismo de gasto o un organismo de control, existe un consenso
bastante generalizado entre altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad
de Madrid sobre la necesidad de establecer mecanismos ms giles y uniformes
de fiscalizacin sin que eso suponga la prdida de su valiosa labor de control.
Esta secretaria general tcnica sintetizaba bastante bien esa postura:
Yo quiero que me digan lo que est mal hecho para hacerlo bien, lo que
pasa es que quiz esa tarea hay que hacerla comprendiendo un poco ms la
gestin y entendiendo al gestor, entendiendo que nos ayudan en la tramitacin; que no es el profesor te va a examinar y simplemente suspender. No,
no, necesitamos una tutora de la intervencin, porque eso va a ayudar a
gestionar mejor, y eso es inters para todos108.

Secretaras Generales Tcnicas

Las Secretaras Generales Tcnicas, a travs de sus servicios de normativa y


recursos, de personal y de gestin econmica y contratacin llevan a cabo una
labor de coordinacin y control de las direcciones generales y los organismos
dependientes de cada Consejera. Las relaciones, como explica este secretario
general tcnico, no son siempre fciles:
Tenemos una postura complicada, porque tenemos que ayudar a las unidades en la tramitacin, sin entorpecer, sin que nos vea ah como que vamos
a poner obstculos, cortapisas a su tramitacin. Pero a veces hay que decir
oye, mira esto no, esto te lo devuelvo porque est fatal. Entonces tenemos
ah ms que tensin, pues es una labor un poco de cuando el padre regaa al

Subdirector general.
Alto cargo de Organismo Autnomo.
107
Director general.
108
Secretaria General Tcnica.
105
106

180

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

hijo y dice mira yo te tengo que regaar, por mucho que te quiera, te tengo
que regaar. En estas relaciones, depende a quien tengas de compaero,
porque hay gente que lo ve con naturalidad y no hay problema; y hay gente
pues que lo considera como una intromisin en sus competencias, porque al
final somos personas, esto son relaciones personales.

Efectivamente, en las entrevistas en profundidad un nmero no desdeable


de altos cargos y altos funcionarios a cargo de rganos gestores, vean en la
secretaria general tcnica un obstculo burocrtico a su gestin aunque, desde
luego, de menor calibre que la Intervencin. Las quejas se producen, en primer
lugar, porque los gestores entienden que la Secretara General Tcnica limita y
retrasa su acceso al titular de la Consejera o al Consejo de Gobierno, muchas
veces sin aportar nada sustancial al expediente tramitado:
Nuestra relacin con la Secretara General Tcnica es un poco de mucho
de frenazo y de freno con lo que pueda saltar a la Consejera y sobre todo al
Consejo de Gobierno; tenemos muchas dificultades para relacionarlos con
cualquier cosa que debamos llevar al Consejo de Gobierno y es un freno
muy, muy importante a la hora de la gestin109.

Otro motivo de queja es que las secretaras generales tcnicas demandan con
demasiada frecuencia un cambio en las decisiones adoptadas que no siempre se
entiende justificado:

Yo pedira un mayor respeto () a la capacidad tcnica, no solo ma, sino


de mi equipo. () Lo que no tiene ningn sentido es que las cosas te estallen en
va de revisin. Si no hay una actuacin conjunta, pues esto es un desastre110.

Al igual que ocurre con la Intervencin General, las diferentes perspectivas


desde las que se aprecia el trabajo actual de las Secretaras Generales Tcnicas
no impide un importante consenso de fondo y que destaca la importancia de la
labor de coordinacin y control de las Secretaras Generales Tcnicas y la necesidad de que se efecte sin entorpecer la difcil labor de los rganos gestores.
Comisin preparatoria al Consejo de Gobierno

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, formado por los titulares


de la Presidencia y de las distintas Consejeras, es competente para aprobar un gran
nmero de asuntos, especialmente los de mayor cuanta y los que implican compromisos a largo plazo111. La Comisin de viceconsejeros y secretarios generales
tcnicos, como ocurre en la Administracin General del Estado con la Comisin
de subsecretarios y secretarios de Estado respecto al Consejo de Ministros, tiene
una importancia fundamental a la hora de regular y permitir el funcionamiento de
esta. Los viceconsejeros y secretarios generales tcnicos de todas las Consejeras
se renen semanalmente, en la que se conoce informalmente como la comisin
Subdirector general en Organismo Autnomo.
Subdirector general en Direccin General.
111
Para ver las competencias del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ver el ttulo II
de la ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid.
109
110

181

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

preparatoria, para analizar los asuntos competencia del Consejo de Gobierno. La


gran mayora de asuntos que son aprobados por la Comisin preparatoria son luego aprobados automticamente por el Consejo de Gobierno sin debate112.

Bastantes entrevistados mencionan cmo se ha complicado su trabajo como


consecuencia de las dificultades que existen para incluir los asuntos en el orden
del da y el grado de detalle y dureza de las preguntas que formulan el presidente y el secretario de la Comisin preparatoria113 a los representantes de las Consejeras que los proponen.
Un secretario general tcnico explicaba el cambio de funcionamiento que,
desde el ao 2004, se ha producido en el funcionamiento de esta Comisin:

Antes las preparatorias duraban tres minutos. Cuando te digo tres minutos, eran tres minutos; llegaba el consejero de presidencia siempre puntual,
se empezaba a las cinco y era a las cinco, y a las cinco y tres minutos habamos terminado () En cambio ahora las preparatorias duran mucho tiempo,
se debaten los temas, si no estn completos no se incluyen en el ndice de la
preparatoria, () y luego, bueno, se debaten y en funcin del contenido del
asunto siempre el secretario y el presidente de la Comisin preparatoria, son
los que dirigen las preguntas sobre los asuntos.

Un director general, que por lo tanto no participa en esta comisin, comentaba entre divertido y preocupado la incidencia en su organismo del funcionamiento de esta Comisin:
Ahora mismo los viceconsejeros y los secretarios generales tcnicos en
las Comisiones preparatorias se someten a una especie de oposicin cuando
se renen y se les nota tensos los lunes por la maana (risas), es una realidad.
No digo que est ni bien ni mal pero claro, eso afecta a nuestra diireccin
porque los trmites burocrticos o administrativos son muchos ms largos.

La comisin preparatoria, que durante muchos aos constituy un trmite


poco relevante, se ha constituido en los ltimos aos en la Comunidad de Madrid en una nueva instancia de coordinacin y control. Indudablemente, gran
parte de esas funciones son tiles y necesarias, pero se aade a la de otros organismos y supone un nuevo trmite a completar para los rganos administrativos
que generan directamente polticas pblicas.
Falta capacidad gestin personal

Otra queja sobre la organizacin burocrtica de la Comunidad de Madrid


que emerge con frecuencia en las entrevistas en profundidad es la relativa a la
falta de instrumentos de los altos cargos para gestionar su personal. Las decisiones que consideran necesarias para gestionar y motivar a su personal, como la
Sobre el funcionamiento de esta comisin, ver el Decreto 210/2003, de 16 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento de Funcionamiento Interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones.
113
El consejero de Presidencia y el viceconsejero de la Vicepresidencia y Secretara General de
Consejo de Gobierno.
112

182

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

creacin y mejora de puestos, dependen principalmente de rganos horizontales, bsicamente la Direccin General de Gestin de Recursos Humanos de la
Consejera de Economa y Hacienda, que no consideran totalmente receptiva a
las verdaderas necesidades de las unidades.
As describa un alto cargo el impacto en las unidades administrativas de la
imposibilidad de los rganos gestores de tener ms autonoma en esta materia:

Es muy difcil gestionar personal, hay una serie de decisiones que son
horizontales y dependen de Recursos Humanos tengo pocas posibilidades;
el gran problema que tiene la Administracin Pblica desde mi punto de
vista es que no puedes premiar, ni castigar. Es decir, se entiende la igualacin en todos los sentidos, da lo mismo que trabaje mejor o peor el empleado
pblico; y ni puedes premiar, en el sentido a personas o profesionales que
han hecho un esfuerzo especial, por encima de sus obligaciones, ni tampoco
puedes castigar si alguien no cumple, porque es muy complicado. () En
materia de personal, bueno, pues hacemos las peticiones del oyente, pues
yo necesitara pero no hay manera.

Este otro alto cargo de un Organismo Autnomo incida en los mismos puntos, remarcando que las restricciones presupuestarias los han acentuado:

La gestin de personal es muy difcil porque ah quien controla es Chamber114. Y en esta poca de crisis el captulo I est prcticamente congelado y
entonces salvo que te autofinancies, y ni siquiera siempre, pedir altas, por lo
que me cuentan ya es una misin casi imposible. Y eso qu provoca?: que
siempre tenemos agravios y que siempre estamos en situacin de desequilibrio
orgnico o funcional, ah creo que tenemos terreno para mejorar. Pero creo que
las instrucciones del captulo I son coste cero: coste cero, coste cero, coste cero,
y no hay cscaras. Y luego que la capacidad para hacer no reside aqu: est
fuera y las experiencias que hemos tenido estos meses es que hemos topado
con un muro. Un muro en el que no te dicen el porqu, solo te dicen que no115.

Estas quejas sobre la falta de capacidad de gestionar personal van unidas


con frecuencia a la afirmacin de que el reparto de los medios personales entre
las unidades administrativas de la Comunidad de Madrid se hace de forma poco
equitativa, en funcin sobre todo del peso poltico de cada Consejera:

Tenemos mucho trabajo y poca gente. 9 personas, de las que solo 3, incluido yo, somos tcnicos. En la Comunidad de Madrid hay mucha desproporcin
en el reparto del personal. En sitios como Presidencia o sobre todo Hacienda
van sobrados. Aqu muchas cosas tenemos que verlas de aquella manera116.

Un nmero importante de entrevistados consideraba que la asignacin de


los recursos de personal (y tambin los dems) est condicionado en gran medida por el impacto meditico de cada organismo:
La Direccin General de Gestin de Recursos Humanos tiene su sede en la madrilea plaza de
Chamber, n 8.
115
(VIII, e18, p.9).
116
Subdirector general en una Secretara General Tcnica de una Consejera pequea.
114

183

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Hay veces que te dan ganas de hacer una filtracin, sin que se sepa de dnde
viene, para ver si los medios de comunicacin se centran un poco en los problemas que hay aqu y as conseguimos ms recursos. Porque es que no hay nada
peor que no dar problemas (risas); estos funcionan de puta madre, vamos a
darles cada vez menos (risas); y s, algunas veces se siente uno un poco as117.

Limitaciones informticas

Los altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid piensan


con frecuencia que los sistemas informticos de los que disponen no estn bien
adaptados a los complejos procedimientos en los que deben desenvolverse y
dificultan la rapidez de sus respuestas. Esta subdirectora general se haca eco de
este sentimiento general:
En materia informtica estamos muy limitados y no tenemos una agilidad en un momento determinado para poder resolver (). Yo creo que ahora mismo la informtica nos facilita el trabajo, por supuesto, pero sus insuficiencias nos estn impidiendo ser ms giles.

En el mismo sentido, la gerente de un importante organismo autnomo casi


imploraba:
Que me mejoren las aplicaciones informticas, por favor s que ICM118
hace un gran esfuerzo, que tiene mucho trabajo, pero por favor

Resulta indudable que los altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad


de Madrid son conscientes de la importancia de los sistemas de informacin
para prestar servicios de calidad y cada vez son ms exigentes con los proveedores internos y externos de estos.

Un reflejo de estas quejas sobre la insuficiencia de los sistemas de informacin o de la dotacin de personal de su departamento lo encontramos tambin
en porcentaje importante de altos cargos, y altos funcionarios consideran la
falta de medios uno de los principales problemas de su trabajo: un 44,7% de
los altos cargos (el tercer obstculo ms mencionado), y un 39,7% de los altos
funcionarios (para los que es el tercer obstculo ms mencionado)119.
b) Es la autoridad burocratizada una imposicin funcionarial
o un obstculo sistmico?

Este burocratismo no puede entenderse como una imposicin de los funcionarios a los altos cargos. Tanto altos funcionarios como altos cargos detectan su
presencia como un problema en la Comunidad de Madrid y la mayora de ellos
lo consideran como un obstculo a su trabajo. La percepcin del burocratismo
Subdirector general en Direccin General.
Informtica y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM), Organismo Autnomo de
carcter administrativo, adscrito a la Consejera de Hacienda y encargado de los servicios informticos
de la Administracin Autonmica.
119
Ver anexo II pregunta 3 y grfico 31.
117
118

184

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

como problema, aunque tambin es muy alto entre los altos funcionarios, lo es
mucho ms entre los altos cargos.
Estos parecen verse afectados ms por esta caracterstica de la Administracin Autonmica precisamente por su mayor responsabilidad en la configuracin y adopcin de las decisiones de la organizacin. Consideran este burocratismo, en general, como algo sistmico. Aunque no dejan de apreciar cierta
propensin de los funcionarios hacia la repeticin acrtica de las rutinas establecidas, no achacan el burocratismo principalmente a una resistencia de unos
funcionarios hostiles que se resisten con formalismos y tcticas dilatorias a sus
propuestas.
En primer lugar, las altas puntuaciones que en todos los apartados otorgan
los altos cargos a los altos funcionarios en la pregunta 14, especialmente a los
subdirectores generales, tambin pone de manifiesto que no se considera el
burocratismo como una imposicin funcionarial, sino un defecto del sistema.
Por otro lado, un alto porcentaje tanto de altos cargos como de altos funcionarios consideran que el derecho administrativo crea un marco jurdico con
numerosos obstculos que es necesario sortear si quieren llevarse a cabo actuaciones de inters general en su respuesta a la pregunta 5.d (grfico 33).

Grfico 33

"Es imposible en las AA. PP. llevar a cabo actuaciones de inters general sin
sortear alguno de los numerosos obstculos que fija el derecho administrativo"
Altos funcionarios

Altos cargos

100%
80%
60%
40%

36,1%

43,3%

39,5%
20,7%

20%

42,1%

18,4%

0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

De acuerdo o totalmente de acuerdo

Fuente: encuesta elabocin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).

As de crudamente expona un alto cargo esta actitud, muy generalizada en


la Comunidad de Madrid tanto entre polticos como funcionarios, respecto a las
dificultades que genera la actual configuracin de nuestro sistema legal:
La eficacia y la legalidad, qu mal se llevan. Si eres legal no eres eficaz
ni de coa, y si quieres ser eficaz tienes que pasar por un hilo muy delgado

185

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Ello no es bice para que, dentro de ese problema sistmico que genera rigideces y problemas para actuar con la agilidad que algunos problemas exigen, se
detecte cierta falta de flexibilidad en la actuacin de los altos funcionarios,
falta de flexibilidad que con frecuencia se extiende tambin, y aunque en menor
grado, a los propios altos cargos: al evaluar a los ocupantes de los distintos
cargos en la pregunta 14, el apartado iniciativa y creatividad es casi siempre
en el que tanto los altos cargos y los altos funcionarios obtienen menor puntuacin (ver grficos 3 y 4 y tabla 7).
Los altos cargos no asumen como propios algunos de los tpicos que achacan a actitudes funcionariales la rigidez y lentitud de su funcionamiento, pero
tampoco los rechazan completamente. Los mismos altos funcionarios parecen
compartir esta indefinicin.
En su respuesta a la pregunta 5.c los altos cargos tienden a estar de acuerdo,
solo ligeramente menos que los altos funcionarios, con la afirmacin de que
los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de sus superiores con la
mxima diligencia y eficacia de las que son capaces, con independencia de que
estn de acuerdo con ellas o no (grfico 34). Sin embargo, este grado de acuerdo es bastante tibio, lo que se explica porque un 21,1% no est en desacuerdo
o completamente en desacuerdo con esta afirmacin y otro 21,1% no est ni
de acuerdo ni en desacuerdo120.

Grfico 34

"Los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque
no estn de acuerdo con ellas"
Altos cargos

Altos funcionarios

-1
Totalmente
en desacuerdo

-0,5
En desacuerdo

0
Ni de acuerdo
ni en descuerdo

0,16

0,27

0,5
De acuerdo

1
Totalmente
de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).

En el mismo sentido, al responder a la pregunta 5.b, alrededor de un 40%


tanto de los altos funcionarios como los altos cargos se muestran de acuerdo
o totalmente de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios no son,
120
Ver anexo II, preguntas 4 y 5. Para otra ilustracin grfica, de los mismos resultados ver tambin los grficos 8 y 38.

186

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

con cierta frecuencia, conscientes de la importancia real de las medidas a implementar y se muestran reacios a una interpretacin flexible de las normas
para conseguir esos objetivos (grfico 35). Alrededor del 70% de todos los
encuestados no est ni en desacuerdo ni totalmente en desacuerdo con esta
afirmacin.

Grfico 35

"Los funcionarios son reacios a una interpretacin flexible de las normas"


Altos funcionarios

Altos cargos

100%
80%
60%
40%

33,8%

29,7%

27,1%

29,7%

39,1%

40,5%

20%
0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

De acuerdo o totalmente de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).

Globalmente, los altos cargos de la Comunidad de Madrid tienen cierto escepticismo sobre el dinamismo de sus funcionarios (del que estos mismos participan) y observan como su ethos profesional est completamente integrado en
el burocratismo ambiental, pero no les responsabilizan de este. Incluso reconocen que ellos mismos, aunque en menor medida, tambin estn impregnados de
ese burocratismo. As resuma un subdirector general la actitud de los altos
cargos hacia el burocratismo:
La queja de los altos cargos no es tanto al funcionario sino la propia burocracia, y eso es verdad tambin: por qu hace falta tanta burocracia para
hacer algo tan sencillo?, que si ests en la empresa privada se hace directamente; y esa burocracia es solo para asegurar que el dinero pblico se va a
emplear en lo que se debe, que se va a emplear, pero el problema es que se
han puesto tantos controles que al final provocan mucho retraso. No veo
tanta queja hacia el funcioneta vago, porque eso ya est bastante superado,
y salvo determinadas personas, y desde luego al menos en la Comunidad de
Madrid eso ya no es as.

3.4. Urgencia
Otro rasgo que parece caracterizar el modo y estilo de interaccin entre altos
cargos y funcionarios es que tiene lugar en un marco caracterizado por la urgencia, la relevancia de los medios de comunicacin y la falta de planificacin.
187

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Frente al tpico que percibe las Administraciones Pblicas como un mbito


de plcida inercia e inactividad, el ritmo de trabajo de altos cargos y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid se desarrolla a un ritmo trepidante, dominado por urgencias aparentemente inaplazables.

Al responder a la pregunta 11, todos los cargos consideran que, por lo
general, solventar los problemas ms urgentes es la tarea ms importante tanto para los altos cargos como para los altos funcionarios, por encima
de cualquier otra121.
La falta de tiempo es el segundo obstculo citado con ms frecuencia en
la pregunta 3 por los altos cargos: un 55,3% lo consideran uno de los cuatro obstculos ms importantes para su trabajo, solo por detrs de la rigidez y burocratismo de la organizacin. Un 27,5% de los altos funcionarios lo incluan dentro de estos cuatro obstculos. Es para ellos el cuarto
obstculo ms mencionado, despus de burocratismo, la falta de medios y
la poca eficacia de los altos cargos122.
En las entrevistas en profundidad, tanto los altos cargos como los altos
funcionarios, destacaban dos distintos aspectos de este ambiente de trabajo dominado por la prisa: la configuracin de la agenda de trabajo se determina en funcin de circunstancias coyunturales y la comunicacin con
y entre los cargos polticos de la Comunidad, dada su sobrecargada agenda, se desarrolla con frecuencia por medios y en entornos poco adaptados
para una transmisin precisa de la informacin.

El trabajo diario en la Comunidad de Madrid est dominado por la necesidad de resolver los temas que en cada momento se consideran urgentes, siendo
muy difcil realizar una planificacin racional del trabajo.
Un alto cargo lo ilustraba con un ejemplo concreto:

Por ejemplo, ahora con esto de las inundaciones, esto se convierte en una
prioridad que te viene dada, que t no has planificado pero que se tiene que
ocupar de ellas, entonces pues a lo mejor los temas de propios de la Consejera han pasado a un segundo plano porque la emergencia es esa123.

Muchas veces se conoce qu es lo que provoca que un tema se considere urgente o deje de serlo (un plazo a punto de finalizar, una noticia en prensa, un acontecimiento natural, un informe negativo e inesperado), pero otras el motivo resulta desconocido para los altos funcionarios e incluso a veces tambin para los altos
cargos. En este sentido, un subdirector describa un suceso recurrente para l:
La consejera nos ha pedido varias veces, casi a latigazos, que esto hay
que presentarlo ya, y luego se queda muerto tres meses sin saber por qu124.
Ver anexo II, pregunta 11 y grficos 41 y 42.
Ver anexo II, pregunta 3 y grfico 31.
123
Secretario general tcnico.
124
Subdirector general.
121
122

188

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Aunque los niveles de stress difieren mucho entre los organismos administrativos, no es infrecuente el semibloqueo de alguno de ellos como el descrito
por este alto cargo:
Los niveles 29 y 30, que estn ah entre medias, llega un momento en que
te dicen qu es lo que hago antes?: t me dirs; y es que la modulacin
de la urgencia no est bien hecha: todo es urgente. Pero hasta chorradas de
calibre supino. Y dices: pero cmo va a ser urgente esto?125.

Todos los altos cargos tienen agendas muy apretadas, con multitud de compromisos internos y externos. La de los consejeros es an peor. El tiempo para
comunicarse con ellos es uno de los recursos ms escasos en la Comunidad de
Madrid. Ello implica que las comunicaciones con ellos se desarrollan con frecuencia en encuentros breves, fragmentados y poco calmados: una conversacin robada en el pasillo, una llamada rpida al mvil, mensajes en la BlackBerry, un traslado conjunto en el coche oficial.
Estas cuatro transcripciones muestran algunos ejemplos de esta forma de
comunicarse:

Al gerente le veo mucho pero me cuesta mucho tener despachos, digamos bilaterales; pero me cuesta mucho, mucho, mucho el tener reuniones
con l y que duren ms de dos minutos. La consejera tira muchsimo de l,
tira a nivel de mvil, etc., el Gabinete de la Consejera, Gabinete de Presidencia, Gabinete no s cuntos est muy en el cabo de la actualidad o de la
urgencia y se rene mucho con los otros directores generales pero la otra
parte que se rene mucho y ah es donde le veo de refiln y aprovecho entre
pasillo y pasillo para sacar temas126.
Es imposible encontrar las tres horas para despachar con la consejera
todos los asuntos que quieres a veces dices, qu hago? Pero hay medios:
le mando mensajes al mvil, la jefa de gabinete, un mensaje con un folio
bien estructurado127.
Hemos ido a una reunin de presupuestos y le he tenido que contar en el
coche las lneas maestras128.
Esta consejera, lo que tiene y lo que le agradezco muchsimo, porque en
las Secretaras Generales Tcnicas que la gestin que tenemos es del da a
da, que no puedes parar temas mucho tiempo, porque ests afectando a las
Direcciones Generales, lo que tiene de bueno es lo accesible que es. EntoncesOye por favor que me firmes esto y es que no es una consejera que
acumula la firma y firma un da a la semana o cada dos das. Es que ella firma todos los das. Si hay algo urgente, se lo digo y en cuanto puede lo firma
y si hay una cosa necesaria, te lo tengo que comentar, siempre tiene un
momento para que le comentes129.

Alto cargo en Organismo Autnomo.


Subdirector general.
127
Gerente de Organismo Autnomo.
128
Director general.
129
Secretaria general tcnica. Para una reflexin sobre el papel de los medios de comunicacin en
la esfera poltica y administrativa, ver Castedo Moya, J. (2005).
125
126

189

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

La urgencia domina en gran medida el trabajo de altos cargos y altos funcionarios y casi todos echan en falta el disponer de un tiempo para reflexionar en
profundidad sobre los temas a los que se enfrentan y para poder pensar con
detenimiento sobre cada asunto sobre el que se debe decidir. Este alto cargo
sintetizaba las sensaciones y reflexiones que le generaban este ritmo de trabajo:
Creo que hay mucho capital humano que se puede aprovechar, lo que pasa
es que el da a da que hay es demoledor. Esa confusin entre lo urgente y lo
importante lleva aparcando continuamente lo importante de cara a ese da a da
que no deja huella. Mi suegra a los problemas que no tienen importancia les
llama flores de un da. Pues estamos todo el da rodeados de flores de un da
donde te desgastas hasta las nueve de la noche y al da siguiente todo tu esfuerzo, llegas por la maana, y no te vale para nada. Pues eso hay que hacerlo,
porque adems es voluntario, pero no te genera valor (). Y el caso es que
hasta que lo importante no se convierte urgente, no se acomete. Y claro, cuando las cosas importantes las acometes desde la urgencia se resuelven peor130.

3.5. Medios de comunicacin


En la Comunidad de Madrid se presta mucha atencin a lo que los medios
de comunicacin dicen sobre ella. Una de las principales tareas de los gabinetes
de prensa es recopilar esta informacin para los consejeros, pero tanto altos
cargos como altos funcionarios saben bien de la conveniencia de estar al tanto
de lo que se dice sobre sus respectivos departamentos. Un subdirector general
nos comentaba:
Naturalmente, sigo teniendo y conservo la buena costumbre de leerme
los peridicos nada ms llegar por la maana, las pginas de Madrid especialmente () tienes que tratar de conocer bien los temas y de anticiparlos
porque te van a preguntar sobre ellos.

Efectivamente, hay un importante consenso sobre el hecho de que la primera consecuencia de la publicacin de un tema propio del organismo en un peridico o la inclusin en un reportaje televisivo es el correspondiente expediente
pasa a suscitar la ms intensa de las atenciones de consejeros, viceconsejeros y
altos cargos. Estos dos fragmentos de transcripcin, el primero de un alto cargo
y el segundo de un subdirector general de un organismo diferente, ilustra sobre
cmo la publicacin de una noticia afecta a niveles cada vez ms bajos de un
rgano administrativo.
Alto cargo:
Te despertabas el fin de semana, te llamaba el consejero y te deca has
visto la prensa?, () o a partir de las 7 de la tarde te llaman del El Pas, de
La Razn, y te dicen qu est pasando en este centro?
Alto cargo Organismo Autnomo.

130

190

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Subdirector general:
Te pueden llamar un fin de semana o un da a las 8 de la noche o las 9 y
hay que hacer lo que haga falta para confirmar si es cierto. Y no es cierto,
afortunadamente, la mayora de las veces, y es necesario explicar no es as
o no es exacto, corregir, rectificar, etc.

La segunda y correlativa consecuencia de la atencin meditica sobre un


tema es que este pasa, instantneamente, a convertirse en una de las principales
prioridades de la consejera, con independencia de su entidad e importancia
real. Este alto cargo lo describa as:
Qu poder dice que es la prensa? El 4? Pues no s, yo creo que est
por delante, tienen mucha capacidad de presin. Al final un tema que es
mnimo, lo magnifica la prensa y se convierte en la prioridad de la Consejera, cuando hay otros asuntos que son ms importantes, pero es el entorno en
el que vivimos.

Este otro lo ejemplificaba con una noticia concreta, que no citaremos aqu:
Hoy por ejemplo ha habido un artculo en El Pas, que me lo han pasado
(lo ensea) yo me imagino que hoy, la Consejera X debe de estar en pie de
guerra () Esto no es importante (ensea otra vez la noticia) pero hoy se ha
convertido en la mayor urgencia en la Consejera y seguro que han dejado de
trabajar treinta o cuarenta personas para hacer informes, notas, resmenes.

Paradjicamente, esta fuerte influencia de la prensa en el trabajo diario de


altos cargos y altos funcionarios no se traduce en la mayora de las ocasiones en
una influencia en las decisiones que se adoptan en la Comunidad de Madrid.
Al responder a la pregunta 7 del cuestionario, la media de los encuestados consideraba que la Prensa, Radio y Televisin tiene entre poca y alguna influencia sobre las decisiones que se adoptaban en su departamento (grfico 36).

Grfico 36

Influencia de la "prensa, radio y TV" en las decisiones que se toman en su


departamento

Altos cargos

1,70

Altos funcionarios

1,73

0
Ninguna

Poca

Alguna

3
Mucha

4
Mxima

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 7. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

191

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Esto se debe, en primer lugar, a que la atencin que los medios de comunicacin prestan a la mayora de unidades y departamentos es muy escasa. Los
casos concretos en los que se fijan son episdicos y con frecuencia poco representativos del trabajo habitual de los distintos organismos. En muchos de estos
casos, adems, se aplican procedimientos fuertemente reglados que dejan poco
margen de maniobra a los decisores. As lo explicaba un subdirector general:

La atencin de los medios de comunicacin te condiciona lo que sera la


marcha normal del expediente, en el sentido de que eres mucho ms preguntado por l. A veces, aunque t tengas claro el tema, tienes que tener muchas
reuniones, y en lo que se refiere a la resolucin del expediente, () bueno te
obliga un poco, te enmaraa el cliente, pero tampoco hasta el punto de condicionar tu decisin.

La atencin de los medios de comunicacin afecta profundamente el trabajo


de la Comunidad de Madrid pero no necesariamente, al menos con carcter
general, el sentido de las decisiones que se adoptan.
3.6. Falta de planificacin
La obsesin por el control, la urgencia en la toma de decisiones, la inexistencia de unos sistemas racionales de comunicacin entre directivos, el impacto
desestabilizador de la atencin meditica todos son sntomas de un problema
mayor que los engloba a todos ellos: la falta de planificacin de la actividad de
la Comunidad de Madrid. La falta de una fijacin transparente de objetivos,
de cursos de accin con los que alcanzarlos, y de medios de evaluacin con los
que comprobar su xito real y, en su caso, permita corregirlos.

Este defecto, sin duda achacable tambin a la mayora de las Administraciones Pblicas espaolas, puede observarse en la Comunidad de Madrid, en primer lugar, en que al responder al cuestionario la capacidad de planificacin
es el segundo apartado en el que jefes de rea, subdirectores generales y secretarios generales tcnicos obtienen peor calificacin, solo ligeramente mejor que
en iniciativa y creatividad. La capacidad de planificacin de los directores
generales es en el apartado en el que peor puntuacin reciben131.
Este problema afecta tanto a altos cargos como a altos funcionarios, cada
uno a su nivel. Un entrevistado explicaba su reciente experiencia como director
general:

Sobre todo el problema principal en mi opinin es la soledad del cargo. S,


la soledad porque no tienes direccin porque el consejero tiene muchas cosas, entonces es muy difcil que te oriente. Te tienes t que imaginar que es lo
que hay que hacer y decidirlo t todo, ese es el principal problema. () Tienes
que hacerte una composicin de lugar, de lo que se habla en las reuniones, de

Ver pregunta anexo II, pregunta 14 y grficos 3 y 4.

131

192

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

lo que oyes, y entonces actuar a tu libre albedro. () el problema es ese; t


tienes que hacer lo que l quiere pero no te dice, no te dirigen. Entonces como
no te dirigen pues tienes que estar dndole vueltas a ver lo que tienes que hacer, pero no solo lo que te dice el consejero, tambin pues tienes que valorar
las relaciones con los dems directores lo que ms ech de menos ya te digo
quiz pues fuera un poco ms de claridad en los objetivos, quiz eso, pero hay
que reconocer que eso es muy difcil en la gestin pblica o sea en la gestin
directiva, pues los objetivos son totalmente cambiantes continuamente.

Un subdirector de un importante centro gestor se quejaba tambin de esa


falta de fijacin de objetivos:
Entonces te dicen, quiero un nuevo decreto, y preguntas, cmo?.
Completamente distinto, te dicen. Esa frase nos la han dicho muchas veces literalmente. T llevas, t gestionas esto, verdad? pues haz una propuesta, y tambin nos dicen: para maana. Les respondes esto es muy
complejo, son unas cifras importantes, millones de euros. Quiero un
pliego completamente distinto, para maana. Bueno, para maana, pero
dime las lneas generales por lo menos, completamente distinto, en qu
sentido?, de un aspecto ms social quizs?. Completamente distinto.
Ese es todo el mandato, te quedas completamente descolocado.

4. VARIABLE RESOLUCIN DE CONFLICTOS


Estrechamente relacionado con el modo y estilo de interaccin entre polticos y funcionarios est el cuarto criterio que propone Peters para diseccionar
su relacin: la forma de resolver los conflictos que se plantean entre ellos. Se
resuelven por medio de la autoridad, de la negociacin o del enfrentamiento? El
modo en el que las organizaciones gestionan la resolucin de los conflictos resulta un elemento decisivo en el que estructuran su sistema de liderazgo132.
En la pregunta 8, a los encuestados se les plante la pregunta de qu es lo
que suele ocurrirles a ellos cuando el alto cargo titular del departamento (directores generales, gerentes Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos) y los funcionarios bajo su cargo no estn de acuerdo en algn tema relacionado con su trabajo.
Las opciones que se le presentaban eran cuatro:
a) El funcionario y el alto cargo suelen discutir sobre sus respectivos puntos de vista, y la opinin del funcionario suele tenerse en cuenta de una
u otra manera
b) El funcionario se limita a exponer su opinin, que es solo uno de los
muchos factores que se utilizan para adoptar la decisin.
132
Sobre las peculiaridades del ejercicio del liderazgo en las Administraciones Pblicas, ver Villoria, M. (2005).

193

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

c) El funcionario intenta de poner de manifiesto con delicadeza los problemas que encuentra en esa decisin, pero sin manifestar expresamente
que est en desacuerdo con ella.
d) Un funcionario no suele discutir las decisiones de sus superiores.
En la opcin a), que denominamos discusin, se describe un modo de
resolucin del conflicto que muestra un cierto nivel de igualdad y en el que
la opinin del funcionario es uno de los elementos decisivos de la decisin.
En la opcin b), que denominamos exposicin, el modo de resolver las
diferencias no incluye directamente al funcionario en la toma de la decisin:
este le expone sus diferencias y el alto cargo las valora, ya en solitario, conjuntamente con otros muchos factores para tomar su decisin. No tiene
lugar ni una discusin, ni un esfuerzo de convencimiento mutuo ni de incorporar las observaciones del funcionario a la decisin final al asumir que, por
su experiencia y preparacin han de tener algo de razonable. En la opcin c)
la incidencia del funcionario, que denominamos mtodo indirecto, en las
decisiones en las que no est de acuerdo es todava menor: ni siquiera manifiesta expresamente el hecho de que no est de acuerdo, sino que delicadamente expone algunos de sus problemas. En la opcin d), que denominamos
irrelevancia de la discrepancia del funcionario, el funcionario ni siquiera
comunica al alto cargo ninguna reserva sobre el asunto en el que est en
desacuerdo.
En realidad, solo en la opcin a) hay presencia de una negociacin en
la resolucin de conflictos profesionales. En las respuestas encontramos,
adems de algunas pautas comunes, ciertas divergencias sobre cmo perciben los altos cargos y los altos funcionarios que se resuelven los conflictos
entre ellos.
Por un lado, ni uno solo de los encuestados, de ninguna categora, considera
que se resuelvan los conflictos conforme a lo descrito en la opcin d), en la que
se considera que los altos funcionarios no trasmiten ninguna informacin de
disconformidad a los altos cargos cuando no est de acuerdo con las decisiones
que tiene previsto adoptar.
Por otro lado, mientras que ms del 50% de los altos cargos perciben que
cuando existen diferencias con los funcionarios no estn de acuerdo con una
decisin que tienen previsto adoptar estas se resuelven a travs del procedimiento a), discutiendo sus distintas opiniones y normalmente teniendo en cuenta de una u otra forma), solo un 31,9% de los altos funcionarios perciben que
esta es la forma en la que se resuelven estas diferencias.
Para la mayora de los altos funcionarios, estas diferencias se resuelven sin
un verdadero debate: este expone de forma directa (opcin b) o indirecta (opcin c) sus objeciones a la decisin a tomar y, el alto cargo adopta la decisin,
sin un ulterior esfuerzo de discusin, explicacin o incorporacin del punto de
vista del funcionario a la decisin final.
194

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Grfico 37

Qu ocurre en la CC. AA. cuando los altos funcionarios no estn de acuerdo con
alguna decisin que tiene previsto adoptar el alto cargo del que depende?

100%

80%

31,0%

23,7%

23,7%

60%

Exposicion: el funcionario se limita a


exponer su opinin, que es solo uno
de los muchos factores que se utilizan
para adoptar la decisin.

37,1%
40%

20%

Mtodo indirecto: el funcionario


expone los problemas con delicadeza,
sin mostrarse expresamente en
desacuerdo.

52,6%
31,9%

0%
Altos funcionarios (*)

Altos cargos (*)

Discusin: el alto cargo y alto


funcionario discuten y la opinin de
ste suele tenerse en cuenta de una u
otra manera.

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 8. (*) Diferencias estadsticamente significativas Chi-cuadrado (=0,05)

Se puede concluir que en la Comunidad de Madrid conviven simultneamente distintos mtodos de solventar diferencias de opinin entre altos cargos
y altos funcionarios que dependen de ellos.
Las frmulas de autoridad son las ms relevantes: ms de un 68% de los
altos funcionarios y cerca de la mitad de los altos cargos estiman que cuando
los altos funcionarios no estn de acuerdo con una decisin del alto cargo del
que dependen, este adopta la decisin final sin un proceso de discusin: escuchando la exposicin directa (opcin b) o indirecta (opcin c) de sus diferencias
sin un ulterior esfuerzo de discusin, explicacin o incorporacin del punto de
vista del funcionario a la decisin final.
Las frmulas de negociacin tambin tienen cierta presencia: el 31,9% de
los altos funcionarios y el 52,6% de los altos cargos estiman que cuando los
altos funcionarios no estn de acuerdo con una decisin del alto cargo del que
dependen, estos discuten sobre sus respectivos puntos de vista y la opinin del
alto funcionario suele tenerse en cuenta de una u otra manera.
A la vista de las contestaciones a la pregunta (ver apartado ganadores) en
ningn caso parece producirse una abdicacin de los altos cargos en los altos
funcionarios. Incluso en los aspectos en los que su influencia es ms relevante,
como en las decisiones de gestin, la influencia de los titulares del rgano administrativo (director general, secretario general tcnico o gerente de organismo autnomo) es significativamente superior.
195

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Una de las tcnicas que se mencionan con ms frecuencia en la bibliografa


como uno de los instrumentos principales a travs de los cuales los funcionarios
ejercen influencia en la Administracin Pblica es a travs de su capacidad de
demora, de detener o deformar la aplicacin de decisiones adoptadas oficialmente pero con las que no estn de acuerdo. Segn la opinin de los encuestados esto no ocurre en la Administracin de la Comunidad de Madrid, al menos
no de forma importante
Como se ha expuesto ms arriba, en la pregunta 5.d) del cuestionario se
peda a los encuestados que se manifestaran sobre el grado de acuerdo con
la afirmacin de que los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de
sus superiores con la mxima diligencia y eficacia de la que son capaces, con
independencia de que estn de acuerdo con ellas o no.

Grfico 38

"Los funcionarios obedecen siempre las rdenes con la mxima diligencia aunque
no estn de acuerdo con ellas"
Altos funcionarios

Altos cargos

100%
80%

66,0%

60%
40%
20%

16,7%

21,1%

17,2%

57,9%

21,1%

0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

De acuerdo o totalmente de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias no estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05).

La mayora de los altos cargos y de los altos funcionarios estn de acuerdo o completamente de acuerdo en que los funcionarios de la Comunidad
de Madrid intentan ejecutar las rdenes que reciben con toda la eficacia de la
que son capaces, sin retrasarla, paralizarla o transfigurarla. Este es otro indicio
de la fuerte implantacin de los mtodos de autoridad en la resolucin de
conflictos entre altos cargos y altos funcionarios en la Administracin de la
Comunidad de Madrid.
Esta obediencia de los funcionarios, sin embargo, tampoco debe exagerarse.
Hay un 42,2% de altos cargos y un 33,9% de altos funcionarios que no estn de
acuerdo (bien porque estn en desacuerdo o porque no estn ni de acuerdo ni
en desacuerdo) con la afirmacin de que la diligencia y entusiasmo de los
funcionarios ejecutan las instrucciones de sus superiores es la misma que cuando estn disconformes con su contenido. Se trata de otro indicio, como comentbamos en el captulo V.1, de que debajo del tono generalmente integrador que
196

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

rige a grandes rasgos la relacin entre altos cargos y altos funcionarios existe
un conflicto latente y sordo cuya importancia poda incrementarse si se dan las
circunstancias adecuadas.

Las entrevistas en profundidad nos proporcionan una informacin muy similar a la de la encuesta. Destaca, en primer lugar, las pocas ocasiones en que
los entrevistados, especialmente altos cargos, recuerdan haber vivido episodios
de diferencias de opinin con sus altos funcionarios. Este alto cargo, con experiencia en varias consejeras, intentaba recordar alguno de estos conflictos:

Cuando estuve en mi anterior Consejera, estuve cinco aos, y en algn


momento pues tienes que decir, vale no ests de acuerdo pero quien manda soy yo (risas) y, claro que vamos a hacer esto. Pero no, la verdad, fjate
que pienso que seguramente no me ha sucedido. A lo largo de estos cinco
aosno, no recuerdo el momento, o sea que no, no, y en el periodo que
llevo aqu tampoco en esta fase que llevo aqu, bueno tampoco llevo mucho
tiempo, todava no me ha pasado. No, no porque bueno pues cuando hay una
cuestin ms delicada que digamos si tenemos que discutir, pues la discutimos y al final llegamos a un punto que nos parece bien. Entonces no, eso yo
no lo considero desacuerdo; yo desacuerdo entiendo, me preguntas si un
subdirector me dice mira, esto es as, y yo dijera no, no, vamos a hacer
esto otro; no de momento no en esta fase que llevo aqu, bueno tampoco
llevo mucho tiempo, todava no me ha pasado.

Esta falta de sensacin de conflicto en los altos cargos porque los altos funcionarios, por su parte, manifiestan repetidamente que consideran la evitacin
de ese conflicto como una de sus principales reglas de conducta profesional.
Son muy conscientes de que la toma de decisiones no les corresponde a ellos, y
nunca insisten mucho en una opinin contraria a la que de forma clara y continuada muestra el alto cargo del que dependen jerrquicamente. No consideran
un conflicto el tener que aplicar medidas con las que no estn de acuerdo,
sino un simple reflejo de su posicin en la organizacin. As lo explicaba un
subdirector general:

Diferencia de criterios? Pues es que yo soy muy acomodaticio, tengo muy


claro que el que fija los criterios es el director y que a m me pagan por tener
criterio donde me dice que tengo que tener criterio y no cabe en mi mentalidad,
no cabe en el trabajo la deseabilidad de criterio, tengo interiorizado que es una
relacin jerrquica, donde hay una persona que me manda! Entonces es l
el que asume la responsabilidad y quien decide, yo le puedo decir cul es mi
opinin. Si mi opinin no le convence, no vivo como el que tenga que estar
cumpliendo, ejecutando una orden, que no es lo que yo hara, no me genera
ninguna ansiedad, lo veo lo ms natural del mundo. Entonces no tengo problemas de enfrentamiento de criterio. Y si hay discrepancias, lo digo y lo digo una
vez, eso s. Que no se acepta mi opinin?, que las instrucciones son estas?, a
tomar si nos tienen que dar la bofetada nos la darn.

Este otro subdirector insiste en los mismos puntos, incidiendo an ms en el


hecho de que el alto cargo asume por completo la responsabilidad de las decisiones que adopta:
197

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Yo creo que la Administracin y sobre todo los funcionarios tenemos tan


asumido que, de alguna forma, somos manejables por el cargo poltico que
tenemos que ante esa perspectiva, (), que la verdad es que no supone una
discrepancia. Porque tengo asumido que la decisin a tomar es suya. Ahora
bien, si me est pidiendo algo que no tiene ninguna base jurdica, pues efectivamente me intento negar a ello con la reflexin. Pero en ltima estancia si el
superior jerrquico como yo no tengo esa competencia, dice que lo prepare,
preparo la documentacin, nunca firmara una documentacin as, pero en ltima estancia tengo asumido que como funcionarios, como dira aquel, somos
sus mimbres, afianzados al suelo en el que nos mecen segn viene el viento.

5.IMGENES DE UNA RELACIN: POLTICA Y TCNICA


EN ALTOS CARGOS Y ALTOS FUNCIONARIOS
El modo en el que se reparten las tareas polticas y tcnicas que son inherentes a las Administraciones Pblicas supone el ncleo de la diferenciacin en
imgenes que hacen Aberbach, Putnam y Rockman (1981). Estas, en realidad,
miden dos aspectos distintos aunque estrechamente relacionados: el modo en
que se reparten la realizacin de tareas tcnicas y polticas y qu aporta cada
uno en las que trabajan juntos.
La divisin entre tareas polticas y tcnicas en la Comunidad de Madrid se
caracteriza por una asimetra en el grado de participacin en estos respectivos
campos, as como por una percepcin diferente entre altos cargos y altos funcionarios de la intensidad de esta. Las tareas polticas estn prcticamente monopolizadas por la presidenta, los consejeros y los altos cargos titulares de las
direcciones generales y los Organismos Autnomos (y en menor medida los
secretarios generales tcnicos). Por otro, en las tareas tcnicas, mbito al que
estn limitados los altos funcionarios, los polticos, especialmente altos cargos
titulares de rganos administrativos, tienen un papel fundamental.

Puede decirse que aunque ninguna de las imgenes de Aberbach, Rockman


y Putnam (1981) describen ntegramente el tipo de relacin existente entre altos
cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid todas describen elementos relevantes de la relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad
de Madrid.
5.1.
Imagen I: se encargan los polticos de las tareas polticas
y los funcionarios de las tcnicas o se solapan en la realidad
estas actividades?
Cuando la Imagen I (poltica frente Administracin) es la que describe la
relacin entre altos cargos y altos funcionarios, los polticos son los que se hacen cargo de las funciones polticas mientras que los funcionarios realizan las
de mera administracin.
198

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Pese a que tiende a veces a considerarse este modelo como un residuo del
pasado, lo cierto es que en la Comunidad de Madrid describe partes importantes
de esta relacin: la divisin entre las tareas polticas y tcnicas tiene relevancia
a la hora de repartir el trabajo entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid, sobre todo limitando fuertemente el acceso y la influencia
de estos ltimos en mbitos polticos.
a) Carcter poltico y tcnico de los distintos cargos

En la pregunta 1 del cuestionario se les preguntaba a los encuestados: Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica, cmo considera que es usted?, y se le ofreca situarse en una escala entre el 100% poltico y el 100% tcnico. En la pregunta 2 se les peda calificar dentro de la
misma escala a los consejeros, a los viceconsejeros, a los directores generales,
a los secretarios generales tcnicos, a los subdirectores generales y a los jefes
de rea. En el grfico 39 se muestra cmo tanto los altos cargos como los altos
funcionarios valoran el contenido poltico de los distintos cargos. Tambin se
muestra, en la lnea puntacin propia, cmo valoran los encuestados el contenido de su propio puesto de trabajo.

La visin que ofrecen los distintos encuestados, aunque los altos cargos
suelen percibir todos los cargos con un contenido poltico ligeramente ms
alto que los altos funcionarios, es bastante homognea (grfico 39). Aunque
reconocen que todos los puestos comparten, aunque sea mnimamente, ambos
elementos, se describe a los consejeros y a los viceconsejeros con un perfil
casi exclusivamente poltico. Los subdirectores generales y los jefes de rea,
por su parte, tienen un perfil predominantemente tcnico. El porcentaje tcnico de los consejeros y viceconsejeros se sita alrededor del 10% (en opinin

Grfico 39

Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid


Altos cargos

Todo
10
8

9,7

Altos funcionarios

Puntuacin propia

9,25
7,76

8,66

8,03

6,3

5,59

4,16

5,04

3,83

2
0
Nada

2,56
1,53
1,45

Consejero (*)

Viceconsejero (*)

Director
General (*)

Secretario General
Tcnico (*)

Subdirector
General

0,95
0,9
0,45

Jefe de
rea (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver Anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05)

199

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

de los altos cargos ligeramente por encima, en opinin de los altos funcionarios, ligeramente por debajo) y el carcter poltico de los segundos se sita
alrededor o por debajo del 20% de media. Los secretarios generales tcnicos
se perciben como una figura bastante equilibrada en sus componentes tcnicos y polticos. Aunque los altos funcionarios consideran que predomina ligeramente su carcter poltico, los altos cargos funcionarios consideran que
predomina ligeramente su carcter tcnico y los altos cargos no funcionarios
perciben en ellos, como media, una presencia casi exacta al 50% de los elementos tcnicos y polticos.
Los altos funcionarios y los altos cargos, sin embargo, perciben de forma
distinta cul es el contenido del puesto de director general. Los altos cargos
perciben estos puestos con un equilibrio entre el elemento tcnico y el poltico,
con apenas un ligero predominio del elemento poltico. Los altos funcionarios
perciben, por el contrario, un destacado predominio del carcter poltico de los
directores generales: el contenido tcnico que les otorgan es menor que el carcter poltico que observan en los subdirectores generales133.
En todas las categoras se percibe que el puesto que cada encuestado ocupa
tiene un nivel poltico inferior al que perciben los ocupantes del resto de categoras: muy inferior en el caso de los altos funcionarios y solo ligeramente inferior en el caso de los altos cargos. Ese nivel autopercibido del carcter tcnico-poltico coincide en general con la visin que tienen los altos cargos (en el
grfico 39 las dos lneas inferiores se solapan casi perfectamente).
As pues, los altos cargos perciben que en la Administracin de la Comunidad de Madrid el elemento poltico de los puestos aumenta lenta y progresivamente segn se asciende en el escalafn, y en la misma proporcin desciende el
carcter tcnico. No hay ningn choque brusco entre puestos jerrquicamente
conectados y que tengan el elemento poltico o tcnico desproporcionadamente
desarrollado respecto al que le sigue en el escalafn.
Los altos funcionarios, sin embrago, perciben la existencia de dos grandes
bloques: uno predominantemente poltico, formado por consejeros, viceconsejeros y directores generales, y otro predominantemente tcnico formado por
subdirectores generales y jefes de rea. No hay una figura dentro del escalafn
de cada direccin general u Organismo Autnomo que mitigue el salto entre el
elemento poltico y el tcnico, de modo que s coinciden que lo hacen los secretarios generales tcnicos en los servicios centrales de cada Consejera.
b) Nombramiento de los altos funcionarios
Como ya hemos visto a la hora de tratar la importancia del conocimiento
experto en la Administracin de la Comunidad de Madrid134, existe un amplio
Ver anexo II, pregunta 2.
Ver captulo V.3.4 y grfico 27.

133
134

200

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

consenso sobre el hecho de que los factores tcnicos son los que, con mucha
diferencia, ms influyen en el nombramiento de los altos funcionarios.
Las entrevistas en profundidad nos muestran la existencia de distintos mecanismos informales que se utilizan paralela, o incluso simultneamente, para
cubrir los puestos vacantes de altos funcionarios que han de cubrirse por libre
designacin, es decir todos en la Comunidad de Madrid a partir del nivel 26. En
el primero de ellos, el elemento decisivo para recabar informacin de los candidatos son las redes informales existentes en la organizacin, que trasmiten la
reputacin profesional de los distintos sujetos que forman parte de esta. Las
Secretaras Generales Tcnicas, cuyo trabajo horizontal les permite tratar profesionalmente con un mayor nmero de funcionarios en todos los rganos de la
Consejera, juegan con frecuencia un papel relevante en esta distribucin de
informacin. En el segundo mecanismo, mucho ms formalizado, el curriculum vitae y la entrevista personal son las principales vas de conocimiento de
los posibles candidatos:
Yo creo que sigue habiendo mucha influencia de boca a boca, oye te
llaman desde la Secretara General Tcnica que lo mismo tengo una persona
que te vale. O les llamas, oye tenis a alguien?. Pero vamos ya te digo que
hay muchos ms puestos ahora en los que realmente el sistema es lo que debera ser. Es decir, la poca informacin que se da, el curriculum y la entrevista y
poco ms es lo que al final vale. Digamos que todos los que estamos en un
puesto de libre designacin estamos en un perodo de prueba continuada135
Nosotros desde la Secretara General Tcnica s que solemos asesorar
sobre esta persona por la experiencia que tenemos de trabajar con ella. Si es
buen gestor y tiene experiencia y dems. Y en otros casos no hay nada y
simplemente el curriculum y te dejas guiar por lo que se pone en su curriculum y las entrevistas personales136.

La decisin, en base a la informacin recabada sobre las caractersticas profesionales y personales de los candidatos, la suele adoptar el alto cargo correspondiente, con frecuencia con sus subdirectores generales si se trata de puestos
de jefe de rea o jerrquicamente inferiores. La intervencin de consejeros, viceconsejeros o de criterios polticos en la eleccin de los altos cargos a nombrar
es poco frecuente.
As lo creen, tanto los altos funcionarios:
Yo no tengo especial conocimiento de que hayan intervenido el consejero o viceconsejeros. Yo creo que a partir de subdirectores, es ms bien el alto
cargo directo, como estbamos diciendo, directores generales y con la participacin de la Secretara General Tcnica o bien dando su opinin sobre la
persona que propone o proponiendo la propia Secretara General Tcnica
sobre personas que den el perfil de esos puestos de trabajo. Pero no he visto
Subdirector general.
Subdirector general.

135
136

201

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

yo intervenciones excesivas; hombre no te voy a decir que no haya algn


caso!, pero no es el criterio general
Conozco casos, que estn a la orden del da, en los que la orden viene de
muy arriba. (). El consejero conoce a alguien, que tiene una amiga, o es
un director general el que se lo pide y le dice aquello de tienes algn puesto vacante?. Fuera de estos casos, lo frecuente es promocionar al que est
inmediatamente debajo del puesto que queda vacante, o presentando curriculum, casi como un concurso de mritos, pero el que decide normalmente
es el alto cargo, sin muchas interferencias.
Por lo que yo s los subdirectores los nombran los directores generales.
El puesto de subdirector es esencialmente un nombramiento tcnico. El sistema de seleccin puede ser distinto pero la decisin es del director. Conozco
casos de excedencias, de subdirectores con buena capacidad tcnica pero
vinculados a opciones polticas. Pero creo que aqu eso es todava pequeo,
todava nos falta un par de revolcones electorales para hacer mala leche y
aqu todava nos dejan ser inocentes, y bueno es una suerte que tenemos.
Pero que yo creo que va unido fundamentalmente a la juventud de nuestra
Administracin y de los que formamos parte de ella.

Como los altos cargos:


El equipo lo he tenido que formar yo y a m nadie me ha dicho, he nombrado a quien he querido. Yo nombr a los subdirectores, y a los subdirectores yo les he dejado libertad para que hicieran lo que quisieran137.
En el caso del subdirector, es un cargo claramente tcnico. () Hay
cosas en las que no hay que dar mayores explicaciones. Aunque hay gente
que te invita ms a eso porque tiene ms sintona poltica contigo, en ese
caso yo no me cierro, pero yo no voy mirando, t tienes el carn, a m eso
no me preocupa. Si la gente tiene mayor sintona con el Partido Popular
pues estupendo, les puedes hacer ms partcipes de alguna cosas ms y si
no, pues mantienes una relacin profesional. No me parece que sea un puesto en el que sea relevante este fue del PSOE o del PP, parece que te queda una especie de estigma, es un puesto ms tcnico, as como director ()
t ests involucrado en una determinada postura poltica (), mi subdirector no. Alguno puede haber que sea ms afn, que alguna vez por iniciativa
propia te cuente alguna cosa lo del panorama poltico pues se le ve ms
afinidad, en otros pues no! Porque no lo comentamos y no entro a saber de
qu pie cojeas138.

La libre designacin no ha llevado a la politizacin, hasta ahora, de la funcin pblica, porque, como deca este alto funcionario:
Lo que un alto cargo busca en el subdirector general es sobre todo confianza. Confianza tcnica y personal. Saber que va a sacarle el trabajo y que
cuando le pasa a firmar un documento se puede fiar de que est bien, de que
no va a salir en los peridicos.
Secretaria general tcnica.
Director general.

137
138

202

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

La afinidad poltica de sus subordinados no le aporta garantas de que estos


vayan a hacer su trabajo de forma que le sea til.
Por ello, hasta ahora, la libre designacin es un medio de provisin de puestos de trabajo que tiene bastantes adeptos no solo entre los altos cargos, sino
tambin entre altos funcionarios. No es extrao, incluso, que se manifiesten a
favor de la extensin de este sistema.

La libre designacin de funcionarios yo creo que est muy bien. Yo pondra funcionarios por libre designacin incluso de una manera generalizada,
no a partir de los niveles 28 29139.
Yo ahora respondo de mi gestin, porque soy de libre designacin, pero
no puedo elegir al 98% de las personas que trabajan para m. No solamente
no puedo elegirlas, si no que no puedo motivarlas Entonces efectivamente
cuando tienes un puesto de libre designacin y t a su vez eres de libre designacin te vas a rodear en un principio con gente que te funcione y si no,
pues para eso est tu responsabilidad () En todos los trabajos, no s por
qu se hace necesariamente esa distincin de nivel 26, o nivel para arriba, se
pueden hacer muy bien o muy mal; y todos los trabajos, digamos entre comillas el mercado tiende a elegir, y todos en un mbito laboral saben de
quin se pueden fiar y de quin no. Poniendo un ejemplo extremo, alguien
me deca: pues en Atenas en el Siglo V antes de Cristo, todo el mundo saba
que Platn era un buen filsofo y quines eran unos charlatanes140.

c) Nombramiento de los altos cargos

Saber qu hay detrs de los nombramientos de los altos cargos es algo ms


difcil de discernir, pero hay algunos hechos que estn claros.

Los motivos polticos son los ms importantes en los nombramientos de los


altos cargos (grfico 40). Los altos cargos y los altos funcionarios difieren en la
importancia de los elementos tcnicos, ya que los altos funcionarios creen que
son poco relevantes y los altos cargos creen que son importantes, aunque no
tanto como los factores polticos.

Subdirectora general.
Subdirector general.

139
140

203

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 40

Factores que influyen en el nombramiento de los Directores Generales


de la CC. AA. de Madrid

Influencia

Altos funcionarios

Altos cargos

Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2
Poca

Ninguna 0
Conocimientos
Experiencia en
Afinidad poltica
profesionales (*) puestos similares (*)

Afiliacin al partido Haber trabajado


gobernante (*)
juntos antes

Recomendacin
conocidos comunes
(*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Withman (=0'05)

En cualquier caso, existe consenso en que la afinidad poltica es el factor


ms relevante a la hora de nombrar a los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos.
En las entrevistas en profundidad se recoge el importante papel de la presidenta y del Consejo de Gobierno y de los factores polticos en el nombramiento
de los altos cargos. Existe prcticamente unanimidad sobre el hecho de que el
procedimiento de nombramientos de altos cargos cambi en la Comunidad de
Madrid a partir del ao 2004:
Yo creo que ha habido dos escuelas antagnicas en la Administracin regional. La escuela de Ruiz Gallardn en la que solo intervena el presidente en el
nivel de consejero, y excepcionalmente en el de viceconsejero, pero solo excepcionalmente, y la organizacin de Esperanza Aguirre donde la intervencin de la
presidenta llega a los puestos de director general de manera relevante, no en todos pero s de manera relevante. Entonces creo que son dos modelos distintos141.

Todos los altos cargos entrevistados confirman la prctica actual y la anterior:


A m un consejero me cont que se le ocurri ir a despachar con Alberto
Ruiz Gallardn a quien iba a nombrar y este le dijo: oye, t nombra a quien
quieras, porque esa es tu responsabilidad, porque si t te equivocas, te podra
cesar a ti, pero yo no te voy a nombrar a nadie en tu equipo142.
Los directores generales los propone el consejero de turno o le proponen
al consejero, pues tal o tales nombres. S que luego en Consejo de Gobierno
que es donde estn todos los consejeros, la presidenta y el vicepresidente se
da el visto bueno. Es un tema que s que se controla desde el Gobierno143.
Subdirector general.
Director general.
143
Gerente Organismo Autnomo.
141
142

204

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

Para eso habra que estar en el Consejo de Gobierno, entiendes? Pero yo s


conozco un montn de casos, de que haba propuestas del consejero que no han
salido adelante, pero que eso yo ya llega un momento que claro, pues te puedes hacer una idea, pero en realidad no puedes saber nunca qu es lo que ha
pasado, o sea si yo estuviera militando en el partido y tuviera ms conocimiento de estos temas A veces no se tiene en cuenta. En mi caso no me preguntaron si era militante, ni de qu partido era pero en la mayora de los casos s144.

d) Reparto de tareas

La respuesta de los encuestados a la pregunta 11 nos permite investigar alguno de los elementos que otorgan carcter poltico o tcnico al trabajo de los
altos cargos y los altos funcionarios. En esta pregunta se les peda que sealaran
la importancia que tiene la realizacin de las siguientes tareas, tanto en su
trabajo como en el de los subdirectores generales y jefes de rea a su cargo145:
gestin de personal, asesoramiento jurdico y tcnico, asesoramiento poltico,
tratar con la prensa, reuniones ciudadanos y entidades, gestin de procedimientos, representar a la Comunidad de Madrid en actos y negociaciones, diseo
nuevos programas y la resolucin de los problemas ms urgentes. Se les peda
que describieran si cada una de estas tareas tena ninguna importancia, poca
importancia, importancia moderada, mucha importancia o una importancia fundamental. A los efectos del clculo de las medias, se asignaron,
respectivamente, 0, 1, 2, 3 y 4 puntos a cada una de estas respuestas.

Los encuestados describen un desequilibrio significativo entre la importancia


relativa de las distintas tareas de los altos funcionarios. La importancia que para
su trabajo se concede a las tareas tratar con la prensa, asesoramiento poltico
es siempre muy pequea, tanto para los subdirectores generales como para los
jefes de rea. Representar a la Comunidad de Madrid en reuniones con ciudadanos y entidades tiene poca importancia en la tarea de los jefes de rea y alguna
en el de los subdirectores generales. Para los subdirectores, el diseo de nuevos
programas supera ampliamente la alguna importancia y se acerca a mucha
importancia. La relevancia, relativa pero no desdeable, de estas tres tareas con
ms importante contenido poltico puede ayudar a explicar el 15-25% de carcter
poltico que los encuestados asignan al puesto de subdirector general.
En cualquier caso, las tareas ms relevantes, tanto para subdirectores generales como para los jefes de rea, adems de solventar los asuntos ms urgentes son eminentemente tcnicas: gestin de procedimientos, asesoramiento jurdico y tcnico y gestin de personal.
La importancia relativa de las tareas de los altos cargos es mucho ms homognea. Para ellos no hay tareas que tengan poca importancia. Tanto las tareas con alto contenido poltico, relacionales e incluso tcnicas tienen mucha o
Ex director general.
A los subdirectores generales y a los jefes de rea la pregunta se les formulaba de forma inversa. Ver anexo II, pregunta 11.
144
145

205

Gestin
personal
(*)

Asesoramiento
jdco y tcnico
(*)

Asesoramiento
poltico

Tratar con
prensa

Reuniones
ciudadanos y
entidades
(*)

Altos cargos

Gestin
procedimientos
(*)

Altos funcionarios

206

Mucha

Moderada

Poca

Ninguna

Gestin de
personal
(*)

Diseo
programas
(*)

Asesoramiento
jurdico y
tcnico.

Asesoramiento
poltico.

Tratar con la
prensa

Reuniones
ciudadanos y
entidades

Altos cargos

Gestin
procedimientos
(*)

Altos funcionarios

Actos,
reuniones,
negociaciones.

Diseo nuevos
programas
(*)

Importancia de distintas tareas en el trabajo de los subdirectores G. de la CC. AA. de Madrid

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Mxima

Grfico 42

Actos,
reuniones,
negociaciones

Importancia de distintas tareas en el trabajo de los altos cargos de la CC. AA. Madrid

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Ninguna

Moderada

Poca

Mucha

Mxima

Grfico 41

Solventar
problemas
ms urgentes

Problemas ms
urgentes
(*)

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

cierta importancia en su trabajo. Altos funcionarios y altos cargos coinciden


bastante a la hora de valorar como mucha la importancia relativa de tareas de
carcter marcadamente poltico de tratar con la prensa, asesoramiento poltico y representar a la Comunidad de Madrid. En el resto de tareas, mayoritariamente tcnicas (gestin de personal, asesoramiento jurdico y tcnico, gestin de procedimientos) aunque manteniendo el mismo orden que los altos
cargos, los altos funcionarios suelen considerar que en el trabajo de aquellos
tiene menos importancia de lo que estos mismos responden.

En cualquier caso, la importancia de las labores tcnicas en el papel de los


altos cargos no es desdeable y muestran una dedicacin de estos a todos
los aspectos de los departamentos que dirigen, sin abdicar en los altos funcionarios los aspectos tcnicos.

La percepcin de que las tareas de los altos cargos incluyen importantes funciones tcnicas, es mucho ms intensa en los propios altos cargos. En la tabla 10 se
recoge la importancia de las distintas tareas en el trabajo de altos cargos y subdirectores generales, en la percepcin tanto de altos cargos como altos funcionarios.
Tabla 10
Importancia de las distintas tareas en el trabajo de los altos cargos
y los altos funcionarios de la CC. AA. Madrid: solapamientos146
Opinin altos
funcionarios

Opinin altos cargos

Altos
cargos

Subdirectores
G.

Altos
cargos

Subdirectores
G.

Asesoramiento poltico

mucha

poca

mucha

poca

Tratar con la prensa

alguna

poca

alguna

poca

Representar CC. AA. Madrid en actos,


reuniones y negociaciones

mucha

alguna

mucha

alguna

Diseo de nuevos programas

mucha

alguna

mucha

mucha

Reuniones con ciudadanos y entidades

mucha

alguna

mucha

alguna

Gestin de procedimientos

alguna

mucha

mucha

mucha

poca

mucha

Poca

mucha

alguna

mucha

mucha

mucha

Gestin de personal
Asesoramiento jurdico y tcnico

Fuente: Encuesta elaboracin propia, ver anexo II, pregunta 11.

Se considera muy poca relevancia menos de 0,5 puntos, poca relevancia entre 0,5 y 1,5
puntos; alguna relevancia entre 1,5 y 2,5 puntos; mucha relevancia entre 2,5 y 3,5 puntos; mxima, ms de 3,5. Se destacan tipogrficamente en gris cundo, de media, una categora de encuestados
consideran que la misma tarea tiene la misma relevancia para altos cargos y altos funcionarios.
146

207

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Se observa que los altos funcionarios perciben que existe un reparto horizontal del trabajo: las tareas ms importantes para los subdirectores son predominantemente tcnicas (asesoramiento jurdico y tcnico, gestin de personal,
gestin de procedimientos) y para los altos cargos bsicamente polticas (asesoramiento poltico, representacin, tratar con la prensa, diseo de programas).
No perciben ninguna tarea que sea muy importante tanto para altos cargos
como para los altos funcionarios.
Sin embargo, para los altos cargos el grado de solapamiento es mucho mayor. En su opinin, hasta tres tareas tienen mucha importancia para altos cargos
y altos funcionarios: son tareas de carcter tcnico (asesoramiento tcnico o
gestin de procedimientos) o mixto (diseo de programas).
e) Tcnica y poltica en el trabajo de los subdirectores generales
Tal y como est ahora configurado en la Comunidad de Madrid, los subdirectores generales ocupan la cumbre del sistema funcionarial. Su carcter, los
criterios de seleccin y las tareas que realizan son principalmente de carcter
tcnico. Pero hay una parte de su trabajo, que ellos mismos sitan alrededor del
20% que tiene carcter poltico (grfico 39). Este carcter, aunque limitado, es
superior al de cualquier otro cargo estrictamente funcionarial: en qu consiste
este elemento poltico de los subdirectores generales?
Las entrevistas en profundidad nos dan la oportunidad de realizar la primera
aproximacin a esta pregunta, muy difcil de simplificar en una pregunta del
cuestionario.
Los subdirectores generales no son polticos en el sentido partidista del trmino. Pero su cercana con el alto cargo, con el mbito poltico, le obligan a
tener en cuenta esta perspectiva en una doble vertiente.
La primera de ellas viene impuesta por el hecho de que en un nmero de
ocasiones el subdirector general, ausente el alto cargo del que depende o acompandolo, va a representar tambin al rgano administrativo correspondiente.
En estas situaciones el subdirector general no puede comportarse como un poltico, ya que no lo es, pero tampoco puede ignorar las consecuencias polticas
que sus actos podran tener. As lo explicaba un subdirector general:
Hay que ser muy consciente de cmo pensara el director en las ocasiones
en las que tienes que estar en su lugar y, sobre todo, es evidente, no hay que
tomar decisiones que no debes tomar. Debes tener prudencia, pensar tambin
en la repercusin que eso puede tener sobre el director general, el mbito de la
Consejera, incluso ms arriba. (). Y yo creo que hoy en da el director espera () que respondan tcnicamente, que sepan liderar grupos y tenga el respeto
de sus subordinados y que tambin tengan tambin el empaque para poderse
relacionar al nivel que lo hacen los directores. Esa doble cara consiste en que,
sin que sea dirigismo, debes sentirte cmodo en el mbito que no es puramente
tcnico.

208

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

La otra vertiente en la que los subdirectores han de tener en cuenta criterios


polticos es la relativa al asesoramiento. Con frecuencia, los subdirectores tienen una experiencia amplia en el sector en el que integra el rgano administrativo y conocen bien la idiosincrasia de las personas y organizaciones que forman parte de este. Aunque su labor es principalmente tcnica, indudablemente
son conscientes del impacto que muchas medidas propuestas por el alto cargo
pueden tener en el ecosistema poltico y social en el que se desenvuelve. El
asegurarse de que el alto cargo tiene en cuenta las posibles consecuencias no
estrictamente tcnicas de sus decisiones es el otro elemento marcadamente poltico de su trabajo. Un subdirector general lo expresaba as:

El elemento poltico del trabajo [de un subdirector] es el enfoque de los


temas. A qu me refiero con esto? Que no lo enfocas solo desde una perspectiva de legalidad sino desde una perspectiva de la oportunidad. Tienes en
cuenta un tipo de criterios que no tendra en cuenta, por ejemplo, un jefe de
seccin. Por ejemplo, la oportunidad de adoptar una determinada actuacin
en un determinado momento. Lo acabamos de vivir ahora por ejemplo con
las elecciones. Hay cosas que t le planteas a tu jefe hacer de una manera u
otra dependiendo de esa situacin. () y cuando digo poltico no me refiero
tanto estrictamente a algn tipo de vinculacin con el partido poltico concreto sino al tipo de cuestiones que tienes en cuenta a la hora de tomar decisiones o de formular propuestas. Hay cosas que yo le dira a mi jefe con independencia de que gobierne uno u otro partido: les aconsejara igual si gobernara el PSOE o el PP, por ejemplo, el adoptar o no determinadas medidas
antes de las elecciones que entendiera que pueden ser sensibles en un momento as. Y los resultados de hacerlo realmente les afectara a ellos polticamente, no es algo que yo tendra en cuenta desde un punto de vista tcnico.
() Pero hay un elemento de tu trabajo en el que tienes que tener en cuenta
un elemento de oportunidad que a fin de cuentas es poltico pero en sentido
no partidista. No ya en mi caso, sino en el de la gran mayora de los subdirectores generales, no lo plantean en trminos partidistas lo hacen con independencia de la ideologa que cada uno tenga () Conozco muchos subdirectores que no tienen que ver nada polticamente con el Gobierno actual,
ms bien todo lo contrario, y que tienen en cuenta se enfoque a la hora de
actuar; por as decir hay un elemento de lealtad personal, hay una lealtad al
cargo y a la persona que lo ocupa.

f) Valor descriptivo de la Imagen I

La Imagen I propuesta por Aberbach, Putnam y Rockman (1981) establece


que la clave de la relacin entre polticos y funcionarios reside en que los primeros adoptan decisiones polticas y los segundos se limitan a ejecutarlas. Sus
mbitos de actuacin son distintos: la poltica y la Administracin.

La descripcin que hacen los altos funcionarios del reparto de las tareas tcnicas y polticas en la Comunidad de Madrid tiene un parecido innegable con esta
Imagen I. Al igual que los altos cargos, reconocen que ni polticos ni funcionarios
monopolizan la actividad poltica o tcnica y ambos tienen, aunque sea en un
porcentaje pequeo, parte del otro elemento y participan de alguna forma en la
209

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

realizacin de todo tipo de actividades. Sin embargo, los altos funcionarios perciben que tanto las tareas polticas que realizan los funcionarios como las tcnicas
que realizan los polticos tienen un carcter meramente residual, excepto quizs
en el caso de los secretarios generales tcnicos. Detectan que la dedicacin principal a las tareas polticas o tcnicas define a polticos y funcionarios. Establecen
en realidad dos grandes grupos de materias (que dada esta separacin sustancial
podra denominarse poltica y Administracin) en las que la actuacin de los
polticos y los funcionarios es casi monopolstica y la del otro grupo residual.
Sin embargo, la descripcin del reparto de las tareas tcnicas y polticas que
realizan los altos cargos no coincide en absoluto con la Imagen I. Aunque el papel
poltico de los funcionarios es poco relevante, no lo es as el papel tcnico de los
altos cargos: directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios
generales tcnicos. En su visin, para estos cargos las tareas con un fuerte componente tcnico tienen un papel central. A diferencia de lo que describe la Imagen I,
no existen para ellos dos grupos de materias cuya naturaleza determine las funciones de los altos cargos o los funcionarios. Para ellos, los distintos cargos participan
en todas ellas con distinta intensidad, pero existen amplios sectores en los que
funcionarios y polticos coinciden realizando actividades de la misma naturaleza.
En cualquier caso, no debe despreciarse por completo el valor descriptivo de
la Imagen I en la Comunidad de Madrid porque est claro que hay mbitos
de actuacin en los que la participacin de los polticos o los funcionarios es
inexistente o de muy poca importancia.
5.2.
Imgenes II y IV: qu aportan altos cargos y altos funcionarios
cuando trabajan en las mismas tareas?
Los altos cargos y los altos funcionarios coinciden, por lo tanto, en que ambos participan en prcticamente todas las tareas, sin que ninguno quede completamente excluido por el carcter predominantemente poltico o tcnico de
estas. Aunque los altos cargos tienden a creer que el grado de solapamiento o
complementariedad147 es mayor, sobre todo en el mbito tcnico, ambos colaboran en mayor o menor grado en un amplio espectro de campos.

Qu papel juegan los actores polticos y funcionariales en esos mbitos de


solapamiento? Las Imgenes II, III y IV describen distintos modos en el qu
puede producirse el reparto de las distintas tareas cuando hay un solapamiento
en su realizacin.
a) Los altos funcionarios y el valor descriptivo de la Imagen II

Segn la Imagen II (valores frente a conocimiento) tanto los polticos como


los funcionarios participan en la elaboracin de polticas, pero lo hacen de dis Ver captulo III.3.4.

147

210

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

tinta manera. Los polticos aportan intereses y valores, los funcionarios conocimiento y hechos); segn la Imagen III (energa frente a equilibrio) tanto los
burcratas como los polticos participan en la elaboracin de polticas. La diferencia reside en que mientras los primeros [polticos] articulan intereses amplios y abstractos de individuos sin organizar, los burcratas median en los intereses organizados y con presencia en la esfera institucional. Finalmente, en la
Imagen IV (el hbrido puro) desaparecen prcticamente los papeles del funcionario y el poltico, producindose, en resumen, la burocratizacin de la poltica
y la politizacin de la burocracia.
En la Comunidad de Madrid tanto la Imagen II (para actividad de los altos
funcionarios), como la Imagen IV (para la actividad los altos cargos) tienen un
indudable valor descriptivo.
La Imagen II es relevante porque los altos funcionarios aportan bsicamente
conocimiento tcnico en todas las tareas en las que participan, tanto en las puramente tcnicas como en las que tienen un mayor contenido poltico. Esto se
deduce de los siguientes indicios:
Las tareas ms relevantes en el trabajo de los altos funcionarios son las de
mayor contenido tcnico148 (asesoramiento jurdico y tcnico, gestin
de personal, de procedimientos) o mixto (diseo de programas). Las
tareas con contenido predominantemente poltico forman parte de su trabajo pero son poco relevantes.
La influencia de los altos funcionarios solo es relevante en mbitos que,
como en las decisiones de gestin, tienen un alto componente tcnico. Con
un componente poltico superior, su influencia es muy reducida en mbitos como la elaboracin del presupuesto o de normas y programas. La
mera existencia de esta pequea influencia puede explicarse por su aportacin tcnica al proceso de decisin poltica.
El criterio ms relevante para el nombramiento de los altos funcionarios
son sus conocimientos tcnicos y la experiencia en cargos similares. La
afinidad o afiliacin poltica es un criterio poco relevante. En puestos que
son nombrados por libre designacin de los altos cargos es razonable suponer un vnculo entre los criterios utilizados en su seleccin y las tareas
que realmente desempean.
Los altos cargos y los altos funcionarios coinciden al sealar que los subdirectores generales y jefes de rea tienen una alta capacidad tcnica. El
conocimiento tcnico y la aplicacin de normas no estn obviamente
exentos de la aplicacin de valores. Pero introducir los propios valores
morales, sociales y polticos a travs de procedimientos fuertemente reglados es obviamente difcil, especialmente cuando la capacidad decisoria es
muy limitada y siempre subordinada a un superior jerrquico.
Ver grfico 41 y tabla 9.

148

211

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

As, el trabajo de los altos funcionarios parece venir bien reflejado por la
Imagen II, ya que su trabajo consiste en proporcionar, en los distintos contextos
en los que trabaja el conocimiento tcnico, jurdico y procedimental necesario
para apoyar las decisiones de los altos cargos. Esta es la fuente de su influencia
y por ello solo es relevante en materias de alto contenido tcnico, aunque siempre es inferior a la del alto cargo que decide.
b) Los altos cargos como hbridos: el valor descriptivo de la Imagen IV
Al observar la poca intervencin y la poca influencia de los altos funcionarios en aquellos mbitos menos reglados, resulta claro que los polticos tienen
prcticamente el monopolio de la aportacin de juicios y valores en la Comunidad de Madrid. Pero su aportacin no se limita a esto. En el ejercicio de sus
competencias e influencia, la aplicacin de procedimientos y razonamientos
tcnicos parece ser relevante y no se limitan a ser meros receptores del conocimiento tcnico de los funcionarios.
Este relevante papel de los altos cargos en mbito tcnico puede deducirse de:
La influencia de los directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos no disminuye en mbitos donde la
importancia de los elementos tcnicos crece. En las decisiones de gestin
ellos son, con mucha diferencia, los cargos ms influyentes y ello pese a
que los altos funcionarios son ms influyentes en este mbito que en ningn otro. Por otro lado, aunque existe discrepancia sobre si es una relevancia media (altos funcionarios) o grande (altos cargos), resulta indudable
que las tareas con mayor contenido tcnico, como el asesoramiento jurdico
o la gestin de procedimientos, tienen una relevancia incontestable en su
trabajo. En cuestiones altamente complejas que requieren valorar distintas
opciones tcnicas o jurdicas es imposible ejercer una influencia sustantiva
como las que los altos cargos ejercen sin formarse un juicio tcnico propio.
Los altos funcionarios creen con firmeza que los altos cargos son ms
eficientes si tienen adems la condicin de funcionarios. Los receptores de
este elogio, los altos cargos funcionarios, sostienen con entusiasmo la misma afirmacin mientras que los perjudicados, los altos cargos no funcionarios, se muestran sorprendentemente tibios en su rechazo. Estas posturas pueden explicarse por el hecho de que los altos cargos se enfrentan en
sus puestos a problemas tcnicos, jurdicos y procedimentales que pueden
afrontar mejor con el bagaje de conocimientos y experiencia administrativa que implica la condicin funcionarial.
Los altos cargos creen que sus capacidades tcnicas son, por lo general,
bastante buenas, y que su posesin es uno de los factores relevantes a la
hora de determinar su nombramiento, no tan importante como la afinidad
poltica pero significativo. Es difcil creer que aquellos que tienen la influencia decisiva en mbitos tcnica o jurdicamente complejos no hagan
212

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

uso de las cualidades tcnicas que creen poseer y por las que, en parte,
creen haber sido elegidos.
Los altos funcionarios tienen una opinin bastante discreta de las cualidades
tcnicas de los altos cargos, lo que es coherente con su creencia de que no es
por estas por la que son elegidos, sino principalmente por su afinidad o afiliacin poltica. Cuando parece claro que los altos cargos adoptan numerosas decisiones con base a una capacidad tcnica de la que los altos funcionarios recelan, la presencia de un conflicto parecera inevitable. Este conflicto
es menor de lo que sera previsible porque, tal y como comentbamos al
describir las divergentes percepciones de altos cargos y altos funcionarios
sobre el reparto de las tareas polticas y tcnicas en la Comunidad de Madrid, estos ltimos creen que el rea de solapamiento es menor que lo que
creen los primeros. Ambos creen que los altos cargos aportan criterios tcnicos cuando intervienen en cuestiones tcnicas: los altos funcionarios creen
que no son buenos en ello pero creen que ocurre en pocos mbitos. Los altos
cargos, por su parte, creen que ocurre con frecuencia, pero que sus cualidades tcnicas les permiten aportar capacidades valiosas para la resolucin de
problemas o la toma de decisiones. Paradjicamente, una visin diferente
sobre cmo ocurren las cosas en la Comunidad de Madrid no supone un
problema, sino ms bien lo contrario: una va para minimizar el conflicto.
En cualquier caso, el hecho de que coincidan la discreta puntuacin que
otorgan los altos funcionarios a los altos cargos en el aspecto tcnico con la
participacin frecuente y la influencia decisiva que tienen en mbitos manifiestamente tcnicos, es indudablemente, como mencionbamos en el captulo V.1,
un indicio de conflicto latente, especialmente cuando se est produciendo una
lenta pero constante sustitucin de altos cargos funcionarios por altos cargos no
funcionarios.
El trabajo de los altos cargos con rango de director general parece, por lo
tanto, venir bien definido por la Imagen IV, ya que tienen un papel decisivo en
todos los mbitos. En los estrictamente polticos lo comparte con la Presidenta
y los Consejeros, y en el tcnico con los altos funcionarios, aunque con una
influencia muy superior a la de estos. Son unos verdaderos hbridos de los que
hablan Aberbch Rockman y Putnam, tcnicos y polticos al mismo tiempo.
En su caso, hay desde luego cierta politizacin de la burocracia aunque no
ocurre, sin embargo, el proceso contrario, la burocratizacin de la poltica.
Los altos funcionarios comparten con los altos cargos la opinin de que los
secretarios generales tcnicos son hbridos, pero no amplan este carcter a
los directores generales, de los que relativizan la importancia de su papel tcnico y cuyo papel quedara mejor descrito con la Imagen II: se dedicaran bsicamente a ejercer sus competencias aportando juicios y valores.
Se trata de versiones divergentes que reflejan quizs distintas percepciones
de la realidad o la atencin sobre partes diferentes de esta. Ninguna de ellas
213

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

merece mayor crdito que la otra y su existencia tan solo llama a la realizacin
de un estudio ms especfico sobre el tema. Sin embargo, s puede interpretarse
la coherencia interna y con el resto de datos de estas dos visiones.
En este sentido, la visin de los altos funcionarios, que rebaja el papel tcnico de los directores generales adolece de las siguientes inconsistencias:
Los altos funcionarios consideran que los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos tienen muy poco contenido tcnico y relativizan la
importancia en su trabajo en tareas como la gestin de procedimientos o el
asesoramiento tcnico. Esto es difcil de compatibilizar con la influencia
central que considera que tiene en la decisin de los procedimientos de gestin. Ser considerado como el sujeto ms influyente, y no solo el decisor
formal, en una cuestin con complejidad tcnica implica el haber ejercido
un juicio tcnico con anterioridad (que quien realiza este juicio tenga o no la
suficiente preparacin para hacerlo adecuadamente es cuestin distinta).
Existe una importante diferencia en la calificacin con la que los altos
funcionarios califican la capacidad tcnica de los directores generales y
los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid (un 5,54 a los directores
generales y un 7,64 a los subdirectores generales; ver anexo II, pregunta
14). Sin embargo, el 65% de los directores generales son funcionarios. La
baja calificacin otorgada en este mbito podra deberse no solo a la opinin personal sobre su capacidad, sino un reflejo de lo que consideran una
intromisin en un campo que juzgan debera ser exclusivo suyo.
El limitado poder descriptivo de la Imagen III en la Comunidad de Madrid
ya qued expuesto en el captulo V.2.6 al hablar del papel de los altos cargos y
los altos funcionarios en la intermediacin con intereses sociales.
6.VARIABLIDAD
La relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid ha
permitido la variabilidad de polticas pblicas. Esto coincide con la prediccin
de Peters (1987) de que en los casos en los que los ganadores fueran los polticos, las polticas pblicas tendern a cambiar, frente a la continuidad que se
observa si existe dominio burocrtico.
En la Comunidad de Madrid, al menos desde el acceso a la Presidencia en el
ao 2003 de Esperanza Aguirre, se han producido unas polticas pblicas que
presentan caractersticas distintivas a las de periodos anteriores. Apuntamos
someramente en las tablas 11 y 12 algunas caractersticas de los cambios producidos en los dos mbitos competenciales financieramente ms relevantes de
la Comunidad de Madrid: el educativo y el sanitario.
En el mbito sanitario, la Comunidad de Madrid ha pasado de una situacin
en la que la prctica totalidad de hospitales estaba gestionada directamente por
214

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

la Administracin Autonmica a otra en la que aparecen con fuerza otras formas de gestin, como la concesin de la construccin de los hospitales y la
prestacin de los servicios auxiliares (Hospitales Infanta Leonor, Hospital de
Sureste, Hospital del Henares, Hospital Reina Sofa, Hospital Infanta Cristina,
Hospital del Tajo, Hospital Puerta de Hierro-Majadahonda) y la concesin a
una empresa de la prestacin integral de servicios pblicos (Hospital Infanta
Elena de Valdemoro, Fundacin Jimnez Daz).
Tabla 11
% ciudadanos Comunidad de Madrid por gestin del hospital de referencia
% gestin
pblica

% gestin
fundaciones
pblicas

% concesin
obra/FPI

% concesin obra
+ servicios
sanitarios

2003

96,29

3,71

0,00

0,00

2008

60,68

3,30

28,44

7,57

Variacin %

-35,61

-0,41

28,44

7,57

Fuente: Elaboracin propia149.

En el mbito educativo se aprecia un incremento en la importancia del sistema educativo privado en la escolarizacin de alumnos en la enseanza obligatoria. La escolarizacin en centros pblicos desciende paralelamente al incremento en la matriculacin en la escuela concertada y privada.
Tabla 12
% alumnos de la Comunidad de Madrid en enseanza obligatoria
por gestin de los Centros Educativos en los que estudian
% pblicos

% concertados

% privados
puros

% total privados

Curso 2003-4

55,92

27,55

16,53

44,08

Curso 2007-8

53,62

28,29

18,09

46,38

% Variacin

-2,30

0,74

1,56

2,30

Fuente: Elaboracin propia150.


149
A partir del Informe situacin econmica y social Comunidad de Madrid 2003, Informe situacin econmica y social Comunidad de Madrid 2008 y el Dictamen de la Comisin de estudio de la
Asamblea de Madrid del funcionamiento de los diferentes sistemas de gestin de los servicios pblicos
sanitarios (Boletn Oficial de la Asamblea de Madrid 19 de junio de 2009). Los datos de Hospitales con
rea sanitaria compartida se ha calculado en proporcin al nmero de camas instaladas.
150
A partir de las estadsticas de enseanzas no universitarias de los cursos 2003-2004 y 20072008. Ministerio de Educacin y Ciencia.

215

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

No entramos a valorar la oportunidad y acierto de estos cambios en funcin


de los retos que la Comunidad de Madrid tiene planteados151, ni a compararlas
con las adoptadas en otras Administraciones espaolas o extranjeras. Lo relevante a los efectos de este estudio es constatar que la relacin entre polticos y
funcionarios est estructurada en la Comunidad de Madrid de tal modo que ha
permitido a los primeros convertir unos ideales polticos en medidas administrativas concretas que han tenido un impacto social indudable. Se ha concretado
en unas polticas pblicas que han incrementado la importancia de la colaboracin pblico-privada en la prestacin de servicios pblicos, sin que se haya
manifestado ninguna resistencia funcionarial al respecto.
7.EL MODELO DE RELACIN ENTRE POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Aunque como prevea Peters (1987), ninguno de los modelos que propona
poda describir ntegramente la complejidad de las relaciones sociales y de poder en una Administracin concreta, la relacin entre polticos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid parece ajustarse bien, con las naturales matizaciones, al modelo formal-legal.
As, se caracteriza por un tono integrador, en el que tanto los altos funcionarios como los altos cargos consideran que su relacin es buena y se valoran positivamente en casi todos los parmetros, especialmente los altos cargos a los altos funcionarios. Esto no es bice para que existan distintos
indicios de que este tono integrador no tiene que ser indefinido al existir distintos conflictos latentes que podran desembocar en un tono adversario en
el futuro.
Los ganadores en los distintos mbitos de las polticas pblicas son siempre polticos: en la elaboracin del presupuesto y en la elaboracin de normas y
programas la influencia de los altos funcionarios es muy pequea. En las decisiones de gestin esta es ms elevada, pero siempre inferior a la de los altos
cargos de los que dependen, que se configuran como los claros ganadores en
este mbito.
151
En el programa electoral del Partido Popular de Madrid para las elecciones autonmicas de
2007 (p.6) se defenda, respecto a los Gobiernos de Esperanza Aguirre que: Los Gobiernos del Partido Popular eligen bajar los impuestos y apuestan por un uso responsable y riguroso de los fondos
pblicos. Gracias a este estilo de Gobierno, los madrileos obtienen los mejores servicios con los impuestos ms bajos. Con esta poltica estimulamos la creacin de empleo, favorecemos el ahorro familiar y apostamos por la iniciativa de la sociedad. En el de IU Madrid (2007) se consideraba que, en los
Gobiernos de Esperanza Aguirre, Las decisiones ms activas han sido para alentar cada da un mayor
protagonismo de la gestin privada de las polticas sociales, disminuyendo la presencia y la responsabilidad pblica en la gestin. Privatizacin gestora que ya est teniendo consecuencias negativas en la
calidad de la atencin. Nos ha sido imposible encontrar el programa del PSOE para las elecciones
autonmicas de 2007.

216

resultados generales: la relacin en la comunidad de madrid


entre altos cargos con rango de director general y altos funcionarios

La agenda de los altos funcionarios y altos cargos tambin muestra a estos


ltimos como ganadores, al monopolizar prcticamente los contactos con los
consejeros y con otros altos cargos de otros organismos administrativos de dentro y fuera de la Comunidad de Madrid. Igualmente dominan ampliamente el
contacto con entidades y organizaciones sociales relevantes.
En la resolucin de conflictos entre altos funcionarios y altos cargos predomina la autoridad de estos ltimos. La opinin de los funcionarios es un
elemento fundamental en las decisiones de los altos cargos solo en un nmero
limitado de ocasiones.

En el estilo y modo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios


predomina el concepto de autoridad y jerarqua. La relevancia del conocimiento experto a la hora de efectuar nombramientos disminuye conforme se
asciende en la pirmide jerrquica de la Comunidad de Madrid y su posesin es
menos influyente para influir en la toma de decisiones cuando ms estratgica
es la decisin en cuestin.
Esta autoridad que determina el estilo y modo de interaccin entre altos
cargos y altos funcionarios no es ilimitada, siendo su condicionante ms importante el fuerte burocratismo que afecta a todos los niveles de la Administracin. Este burocratismo no parece ser principalmente una resistencia funcionarial al poder de los polticos, sino que es un defecto sistmico del que todos los
actores se hacen en parte responsables.

El modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios


tambin viene determinado en cierto modo por la urgencia en los tiempos y la
falta de planificacin en la toma de decisiones.
El reparto de tareas polticas y tcnicas se caracteriza por la combinacin de
la Imagen II, los altos funcionarios se limitan al desempeo de tareas tcnicas,
y la Imagen IV, los altos cargos con rango de director general son hbridos
que desempean tareas tcnicas y polticas, y en menor medida la Imagen III,
ya que aunque los altos cargos asumen el grueso de la responsabilidad de intermediacin con los intereses sociales, la comparten parcialmente cuando se trata
de estar en contacto con intereses particulares.

Peters (1987) prevea que esta relacin formal-legal de la relacin entre


altos cargos y altos funcionarios vendr acompaada normalmente con una variabilidad de las distintas polticas pblicas en caso de cambio de Gobierno. En
el caso de Madrid, efectivamente, parece que el tipo de relacin existente ha
permitido la introduccin de significativos cambios en polticas educativas, sanitarias y tambin en otros mbitos.

217

CAPTULO VI
RESULTADOS II: LA INFLUENCIA DEL PUESTO
OCUPADO EN LA PERCEPCIN DE LA RELACIN
ENTRE ALTOS CARGOS Y ALTOS FUNCIONARIOS

Aunque la condicin de alto cargo o alto funcionario es la que ms parece determinar la opinin de los encuestados sobre el funcionamiento de la Comunidad
de Madrid y la relacin existente entre ellos, el puesto que ocupan dentro estas
categoras introduce matices reseables dentro de la perspectiva de cada uno.
1. SUBDIRECTORES GENERALES VS JEFES DE REA
1.1. Comparacin
Existen pocas diferencias en las caractersticas personales de los subdirectores generales y los jefes de rea y ninguna de ellas es estadsticamente significativa152. Los subdirectores generales tienden ligeramente a ser ms de sexo
femenino, del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la
Comunidad de Madrid (TSAG), licenciados en derecho, con menos experiencia
en otras Administraciones o en el sector privado, y con una edad ms concentrada entre los 39 y 52 aos. Paralela y lgicamente los jefes de rea son ligeramente ms de sexo masculino, no del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid, no licenciados en derecho, con
ms experiencia en otras Administraciones o en el sector privado, y con una
edad menos homognea.
Pese a que no existen diferencias personales estadsticamente significativas,
el ocupar un puesto de subdirector general o de jefe de rea resulta ser el segundo factor en el que existen ms diferencias estadsticamente significativas en
las respuestas (en 53 variables, un 31% del total). Esto nos lleva a pensar que
ocupar un puesto u otro puede condicionar de algn modo de forma relevante
Ver anexo III, 2.

152

219

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

la visin de los altos funcionarios. Esta influencia, que en cualquier caso es


inferior a la que supone la perteneca comn a la alta funcin pblica, debera
ser estudiada de forma detallada con un anlisis multivariable especfico153.
El tono de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios es significativamente mejor en opinin de los subdirectores generales que en la de los jefes
de rea. En la pregunta 13, la puntuacin que estos otorgan a la calidad y cercana de este relacin (6,49 y 5,93 sobre 10) difiere de forma estadsticamente
significativa a la de los jefes de rea (5,79 y 5,11), que a duras penas la califican
con un aprobado.
Los subdirectores generales tambin puntan ms alto a los altos cargos en
todos los aspectos propuestos en la pregunta 14. En lo relativo a la iniciativa y
creatividad, la capacidad de planificacin y el trato personal tanto de directores
generales como de secretarios generales tcnicos la diferencia es estadsticamente significativa. No existen diferencias estadsticamente significativas en lo
relativo a la preparacin tcnica y dedicacin, aunque la puntuacin media que
les otorgan los subdirectores generales es tambin superior.

Grfico 43

Evaluacin de las cualidades de los Directores Generales y Secretarios Generales


Tcnicos de la CC. AA. de Madrid
Jefes de rea

Subdirectores Generales

10
8
6
4

Directores Generales

Secretarios Generales Tcnicos

2
0
Preparacin Dedicacin y Iniciativa y Capacidad
tcnica capacidad de creatividad planificacin
trabajo
(*)

Trato
personal
(*)

Preparacin Dedicacin y Iniciativa y Capacidad


tcnica capacidad de creatividad planificacin
trabajo
(*)
(*)

Trato
personal
(*)

Fuente: encuesta elaboracin propia. Pregunta 14. Ver anexo II . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Los subdirectores generales y jefes de rea coinciden, sin embargo, a grandes rasgos, sobre quines son los ganadores, es decir, los actores ms influyentes en los distintos mbitos. La presidenta, consejeros y titulares de los departamentos lo son en todos los mbitos, aunque los subdirectores aprecian que
Contando las variables en los que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
153

220

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

estos tienen an una mayor influencia, con una diferencia estadsticamente significativa, en la elaboracin del presupuesto y de normas y programas. Los dos
aprecian tambin que la nica influencia relevante en la toma de decisiones de
los altos funcionarios es la que tienen los subdirectores generales en las decisiones de gestin, aunque siempre muy por debajo del titular del rgano y a la altura de otros actores polticos como la presidenta, los consejeros o secretarios
generales tcnicos.
Los subdirectores generales y los jefes de rea tienden a diferir poco en la
mayora de las preguntas relativas al modo y estilo de interaccin con los
altos cargos. Apenas existen diferencias reseables cuando valoran tanto en lo
referente al grado de burocratismo existente y deseable, como en su percepcin
sobre la falta de planificacin, la urgencia en la que se han de adoptar muchas
decisiones y, en menor medida, la falta de medios154.
Tambin coinciden a la hora de sealar que los factores polticos, afinidad y
afiliacin al partido en el Gobierno, son los factores decisivos para acceder a
los puestos jerrquicamente superiores y ms influyentes: los directores generales y los gerentes de Organismos Autnomos. Al no ser el conocimiento tcnico el origen de su nombramiento es su autoridad y no sus conocimientos
los que determinan sus relaciones con los funcionarios. Como veremos, sin
embargo, no coinciden del todo al analizar los factores que influyen en el nombramiento de los funcionarios.
Los jefes de rea consideran que tienen un perfil ms poltico, y creen que
en su trabajo las tareas de perfil poltico como representar a la Comunidad
de Madrid y tratar con la prensa tienen ms importancia. Paralelamente,
los jefes de rea consideran que otras de perfil tcnico como la gestin de
personal, el asesoramiento jurdico y tcnico o la gestin de procedimientos tienen menos importancia que lo que consideran los subdirectores
generales.
En el mismo sentido, tienen distinta apreciacin sobre cules son los elementos ms influyentes en el nombramiento de los altos funcionarios (aunque
ya hemos visto que coinciden en lo relativo a los altos cargos). En la pregunta
9 los subdirectores generales observan una mayor relevancia de factores tcni154
En las preguntas 4, 5, 16 y 17 las respuestas son muy similares. En la nica en la que existen
diferencias estadsticamente significativas, aunque de forma absoluta las diferencias tambin son pequeas, es en la 4.1: los jefes de rea estn ms de acuerdo que los subdirectores con la afirmacin de
que los altos cargos funcionarios favorecen a sus cuerpos de origen en la toma de decisiones. Aunque
la diferencia no es estadsticamente significativa, estn menos de acuerdo con la de que los funcionarios obedecen las rdenes con igual diligencia aunque estn en desacuerdo con ellas (0,32 subdirectores, 0,23 jefes de rea). Tambin coinciden en apreciar que la actividad de la Comunidad de Madrid
est sometida a fuertes condicionamientos burocrticos (los subdirectores generales ligeramente en
mayor medida, pero las diferencias no son, por lo general, estadsticamente significativas), como tambin en apreciar bsicamente que se trata de un obstculo sistmico no achacable principalmente a los
funcionarios.

221

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

cos (conocimientos profesionales, experiencia en el puesto) en el nombramiento de subdirectores generales y secretarios generales tcnicos, mientras que los
jefes de rea aprecian ms la importancia de factores polticos (afinidad y afiliacin) en el nombramiento de los subdirectores generales y los propios jefes
de rea.

Grfico 44

Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid


Jefes de rea

Todo
10
8

9,70
9,72

Subdirectores Generales

9,34
9,25

7,77
6,43
7,71

6,04

3,14

2
0
Nada

1,60

Consejeros

Viceconsejeros

Directores
Generales

Secretarios
Generales Tcnicos

Subdirectores
Generales (*)

1,16
0,49

Jefes de rea (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

En relacin a lo que comentbamos ms arriba (ver el captulo V.4.1) la


Imagen I de Aberbach, Putnam y Rockman (1981) es de especial utilidad para
entender la visin que tienen los subdirectores generales sobre el reparto del
trabajo tcnico y poltico en la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Aprecian, en mayor medida an que los Jefes de rea, que la dedicacin principal a las tareas polticas o tcnicas define a polticos y funcionarios. Establecen dos grandes grupos de materias, que podramos denominar como hace
Wilson (1887) poltica y Administracin. La actuacin de los polticos y
los funcionarios sera casi exclusiva y la del otro grupo auxiliar y poco relevante.
1.2.
El papel de subdirectores generales y jefes de rea en la relacin
con los altos cargos
Los subdirectores generales, que ocupan el escaln jerrquico funcionarial
ms alto, llevan a cabo indudablemente una labor de intermediacin entre el
mbito poltico y el funcionarial. Mejoran el tono de la relacin entre ambos
espectros al otorgar a los altos cargos puntuaciones significativamente superiores que los jefes de rea en la mayora de los criterios. Son ellos los que realizan
el grueso del contacto personal con los altos cargos: se renen, con ellos de
media, entre dos y tres veces ms que los Jefes de rea.
222

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

Grfico 45

N de reuniones al ao de los Subdirectores G. y jefes de rea de la CC. AA. Madrid


Jefe de rea

Subdirector General

200
160
120
80
40
0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)

El nfasis de los subdirectores generales en la prctica ausencia de elementos polticos en su trabajo, con el que estn de acuerdo los altos cargos funcionarios y que matizan en cierto grado los jefes de rea y los altos cargos no
funcionarios, muestran un fuerte deseo de separar con claridad su mbito de
influencia del de los altos cargos y legitimar su posible influencia, que es real
aunque actualmente no muy grande, en aspectos tcnicos no sometidos al vaivn del juego poltico.
2.ALTOS CARGOS FUNCIONARIOS Y NO FUNCIONARIOS.
ALTOS CARGOS AFILIADOS AL PP Y ALTOS CARGOS NO
AFILIADOS AL PP.
2.1. Comparacin
Los altos cargos funcionarios y los altos cargos no afiliados al PP que respondieron a nuestra encuesta son dos grupos humanos prcticamente idnticos.
Lgicamente, y de forma paralela, los altos cargos no funcionarios y los altos
cargos afiliados al PP son, con las salvedades que comentaremos, las mismas
personas. De los doce altos cargos no funcionarios encuestados, once son afilados al PP, es decir, solo uno de ellos no est afiliado. De los trece altos cargos
afiliados al PP once no son funcionarios, es decir solo dos de los afiliados son
funcionarios. En total, por lo tanto, solo dos altos cargos funcionarios estn
afiliados al PP y solo uno de los altos cargos que no es funcionario no est afiliado al PP. Hablar de altos cargos no funcionarios en la Comunidad de Madrid
parece ser, en gran medida, sinnimo de alto cargo afiliado al Partido Popular.
223

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

De igual modo, hablar de altos cargos no funcionarios parece ser, en gran medida, lo mismo que de no afiliados al Partido Popular.

Esto en s mismo, por supuesto, parece relevante. En la Comunidad de Madrid parece que existen principalmente solo esas dos vas de acceso a los altos
cargos. Para los funcionarios sera suficiente una afinidad poltica, pero entre
los que no lo son la afiliacin parece un requisito decisivo.

En cualquier caso, las diferencias personales que existen entre los altos cargos funcionarios y los que no lo son (y entre los que estn afiliados al PP y los
que no) no suelen ser estadsticamente significativas. Los altos cargos afiliados
al PP, por lo tanto los altos cargos no funcionarios, son en mayor proporcin
que los que no lo estn, directores generales (ninguno de ellos es scretario general tcnico), con ms experiencia en el sector privado y menos en otras Administraciones Pblicas, ms jvenes y con un menor nmero de afiliados en
derecho. Ninguno de ellos es Tcnico Superior de Administracin General de
la Comunidad de Madrid.
No existen entre ambos grupos muchas diferencias. Sus opiniones y apreciaciones suelen, por lo general, ser similares. De 171 variables sus opiniones difieren de forma estadsticamente significativa solamente en 17 entre altos cargos funcionarios y no funcionarios, un 9,9% del total, y 31 entre altos cargos
afiliados y no afiliados al PP, un 18,1% del total de las variables. Existen indicios, por lo tanto, de que la distincin entre altos cargos afiliados y aquellos que
pudiera provocar ms diferencias en las respuestas que la existente entre los
altos cargos funcionarios y no funcionarios155. Esto implicara que, para los altos cargos, la condicin de afiliado resulta ms influyente que la de funcionario.
Pero este indicio es necesario tratarlo con mucha cautela porque las diferencias
existentes entre las dos variables se derivan de las respuestas de solo tres encuestados: los dos altos cargos funcionarios afiliados al Partido Popular y el
alto cargo no funcionario que no est afiliado.
En cualquier caso, las diferencias son menores, por ejemplo, que las que existen entre subdirectores generales y jefes de rea. No existe una clase diferente de
alto cargo, que en lo sustancial son bastante similares. El propio puesto parece
condicionar en gran parte la visin de sus ocupantes. No se puede decir que los
altos cargos funcionarios sean simplemente funcionarios ejerciendo un puesto de
especial relevancia jerrquica. Los funcionarios que ocupan estos puestos tienen
la visin, las opiniones y la perspectiva propia de los altos cargos156.
Esto no quiere decir que dentro de ambos grupos, entre altos cargos funcionarios y no funcionarios y entre altos cargos afiliados y no afilados al PP,
155
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
156
En este sentido, Baena del Alczar (2000), ver captulo V.4.1.

224

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

no existan algunas diferencias. En algunos temas, especialmente a la hora de


percibir el reparto de tareas tcnicas y polticas, las diferencias son estadsticamente significativas. En el resto de temas las diferencias son habitualmente
pequeas.
As, los altos cargos funcionarios y los que no lo son (y los altos cargos
afiliados o no al PP) perciben un tono parecido en la relacin entre altos
cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid, aunque ligeramente,
y sin diferencias estadsticamente significativas, los altos cargos funcionarios
perciben un tono an ms integrador que lo que hacen los altos cargos no
funcionarios.
En la pregunta 13 punta ms alto la calidad de esta relacin (la cercana la
perciben de forma prcticamente idntica). En la pregunta 14 los altos cargos
funcionarios y los no afiliados al PP califican ligera pero sistemticamente mejor que los altos cargos no funcionarios y que los afiliados al PP a los subdirectores generales y jefes de rea. De igual forma, las diferencias tampoco son
estadsticamente significativas, puntan sistemtica y ligeramente ms bajo a
los directores generales y los secretarios generales tcnicos.
La opinin menos favorable sobre los funcionarios de los altos cargos no
funcionarios y de los altos cargos no afiliados al PP tambin se deduce de las
diferencias, estadsticamente significativas en las respuestas a las preguntas 4
y 5: estn ms de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios son reacios a una interpretacin ms flexible de las normas y menos con la de que
obedecen las rdenes que reciben con igual diligencia aunque no est de
acuerdo con ellas.
No existe diferencia entre ellos al percibir quines son los ganadores en
los distintos mbitos, con el claro de predominio de la presidenta, consejeros y
titulares de los rganos (directores generales y gerentes Organismos Autnomos) y un papel relevante, aunque secundario, de los subdirectores generales
en las decisiones de gestin. Esta apreciacin es ligeramente ms acentuada en
altos cargos no funcionarios y afiliados al PP, sin que existan diferencias estadsticamente significativas respecto a los que s son funcionarios o no estn
afiliados al PP.
Las diferencias de opinin sobre la influencia deseable de funcionarios y
de la implantacin de la subcontratacin no son estadsticamente significativas, aunque los altos cargos no funcionarios y los afiliados al PP mantienen
posturas ligeramente ms anti-burocrticas. Tambin otorgan mayor importancia a la afinidad poltica, y en menor medida la afiliacin, como factores
en los nombramientos de los directores generales, gerentes de Organismos
Autnomos y secretarios generales tcnicos, mientras que los factores tcnicos y los personales los valoran de forma muy similar. Igualmente otorgan
ms importancia a estos factores en el nombramiento de los subdirectores
generales y jefes de rea.
225

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 46 Factores que influyen en el nombramiento de Directores Generales CC. AA. Madrid
Alto cargo funcionario

Influencia

Alto cargo no funcionario

Mxima

3
Mucha

Alguna

Poca

0
Ninguna

Conocimientos
profesionales

Experiencia en
puestos similares

Afinidad poltica (*) Afiliacin al partido


gobernante

Haber trabajado
juntos antes

Recomendacin de
conocidos comunes

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Withman (=0'05)

Ambos coinciden en las limitaciones burocrticas en las que se ejerce la


autoridad en la Comunidad de Madrid, aunque los altos cargos no funcionarios
consideran ligeramente, con una diferencia no estadsticamente significativa,
ms grave este problema. Aunque todos consideran que este problema tiene
carcter estructural, los altos cargos no funcionarios lo consideran ms achacable a los funcionarios con diferencias estadsticamente significativas y estn
ms de acuerdo con la afirmacin de que los funcionarios son reacios a una
interpretacin flexible de las normas y menos con que obedecen las rdenes
con las que no estn de acuerdo con la mxima diligencia157.
Ambos tambin aprecian, sin que existan diferencias estadsticamente significativas entre ellos, la urgencia y la falta de planificacin como uno de los aspectos del modo y estilo de interaccin. Ambos incluyen la resolucin de
los problemas ms urgentes como la tarea que ms tiempo les ocupa158 y la
calificacin ms baja que otorgan a los altos cargos es en el apartado de capacidad de planificacin159.
Ambos consideran tambin que, cuando los altos funcionarios no estn de
acuerdo con una decisin del alto cargo del que dependen, el modo ms habitual de resolver el conflicto es un dilogo entre ambos tras el que la opinin
del funcionario suele tenerse en cuenta de una u otra manera pero el alto cargo
funcionario lo cree en mayor medida, aunque las diferencias no son estadsticamente significativas160. Como sabemos, la mayora de los funcionarios creen
Ver anexo II, pregunta 5.
Los altos cargos funcionarios en mayor medida, pero sin diferencias estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 11.
159
Los altos cargos funcionarios en mayor medida, pero sin diferencias estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 14.
160
56% vs 46,2%. Ver anexo II, pregunta 8.
157
158

226

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

que estos conflictos se resuelven sin que su opinin sea un elemento decisivo
en la decisin161.
A la hora de valorar el reparto del trabajo poltico y tcnico, de forma sistemtica los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP consideran que los
altos cargos son menos polticos que lo que consideran los altos cargos no funcionarios y afiliados al PP:
Los altos cargos funcionarios se califican, en una escala donde 10 implica
una condicin del 100% poltico, con un 4, frente a los altos cargos no
funcionarios que lo hacen con un 6,27. (Los altos cargos afiliados al PP se
califican con un 6,08 y los no afiliados con un 4).
De hecho, los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP consideran
que todos los cargos, incluidos los de subdirector general y jefe de rea,
son menos polticos, pero la diferencia es especialmente grande en lo que
se refiere a los directores generales y gerentes de Organismos Autnomos:
por ello, los altos cargos funcionarios son los que perciben menor diferencia entre el carcter poltico de estos y los subdirectores generales162.

Grfico 47

Todo
10
8

Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid


Altos cargos funcionarios
9,25
8,38

Altos cargos no funcionarios

8,64
6,67
7,77

4,64
5,08

3,96

2
0
Nada

2,08
1,27

Consejeros

Viceconsejeros

Directores
Generales (*)

Secretarios
Generales Tcnicos

Subdirectores
Generales

0,75
0,31

Jefes de rea

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP otorgan menos importancia en su trabajo ordinario que los que no son funcionarios y los
afiliados al PP, con diferencias estadsticamente significativas, a tareas de
marcado carcter poltico como el tratar con la prensa o el asesoramiento
poltico. Paralelamente, los altos cargos funcionarios otorgan ms impor Ver anexo II, pregunta 8.
Ver anexo II, pregunta 2.

161
162

227

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

tancia, aunque con diferencias no estadsticamente significativas, a las tareas de carcter tcnico: asesoramiento jurdico, gestin de procedimientos, gestin de personal

De igual modo, consideran menos relevante la afinidad poltica o la afiliacin al partido en el Gobierno a la hora de seleccionar a los altos cargos.
2.2.
El papel de los altos cargos funcionarios y no funcionarios en la
relacin con los altos funcionarios
Pese a compartir ms caractersticas personales con los altos funcionarios,
especialmente con los subdirectores generales, los altos cargos funcionarios y
los no afiliados al PP comparten sus opiniones en mucha mayor medida con los
dems altos cargos.
En muchas de las cuestiones, aunque los distintos tipos de altos cargos tienen una posicin bastante homognea, los altos cargos que son adems funcionarios y los no afiliados al PP manifiestan opiniones ligeramente ms parecidas
a la de los altos funcionarios, especialmente los subdirectores generales, lo que
indudablemente otorga a estos un papel de bisagra en la relacin con el escaln
funcionarial ms alto.
As, mejoran el tono de la relacin al puntuar ms alto a los altos funcionarios y ms bajo a los altos cargos de forma ms parecida a los altos funcionarios, que sin embargo puntan mucho ms alto a los primeros y mucho ms bajo
a los segundos. Tambin mejoran el tono al estar ms de acuerdo con la
obediencia incondicional de los funcionarios, incluso cuando no estn de acuerdo con las rdenes recibidas y menos con su tendencia a hacer una interpretacin poco flexible de las normas, aunque an lejos de lo que opinan subdirectores y jefes de rea163. Aunque tambin estn lejos de los altos funcionarios en su
apreciacin de la necesidad de aumentar la influencia de los funcionarios y
disminuir la subcontratacin en la Comunidad de Madrid, se encuentran menos
lejos de ellos que los altos cargos no funcionarios y de los afiliados al PP, totalmente contrarios a estas opciones164.
Este carcter de bisagra queda confirmado con la mayor frecuencia con la
que se renen los altos cargos funcionarios con los funcionarios de mayor rango que dependen de ellos, especialmente con los subdirectores generales, aunque se renen con mayor frecuencia tambin con los jefes de rea las diferencias no son estadsticamente significativas165.
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
165
La agenda que describen los altos cargos funcionarios y los que no lo son es bastante parecida.
No existen diferencias estadsticamente significativas entre ellas salvo en la frecuencia de las reuniones
con los subdirectores generales que dependen de ellos (los altos cargos funcionarios reportan una ma163
164

228

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

Paradjicamente, cuando existen ms diferencias entre los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP y los no funcionarios y los afiliados al PP,
suelen ser estos ltimos los que se encuentran ms cerca de los altos funcionarios, especialmente de los jefes de rea.
As, por un lado, los altos cargos no funcionarios y los afiliados al PP tienen
una opinin ms similar a la de los altos funcionarios al calificar la calidad y la
cercana en la relacin con estos y al otorgar una menor relevancia de la opinin
de los altos funcionarios en el modo de resolver conflictos cuando existen diferencias de opinin (ver pregunta 8) con los altos cargos de los que dependen.
Por lo general, tambin se parecen ms a los altos funcionarios y, especialmente, a los jefes de rea, al apreciar una mayor presencia del elemento poltico
en el carcter de los distintos cargos (ver anexo II, pregunta 2), en los factores
que condicionan sus nombramientos, sobre todo de los altos cargos (ver anexo
II, pregunta 9) y en la importancia en su trabajo ordinario de las tareas que tienen carcter poltico (ver anexo II, pregunta 11).

Grfico 48

Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid


Jefes de rea

Subdirectores Generales

Altos cargos funcionarios

Altos cargos no funcionarios

Todo
10
8
6
4
2
0
Nada

Consejeros

Viceconsejeros

Directores
Generales (#)

Secretarios
Generales Tcnicos

Subdirectores
Generales (*)

Jefes de rea (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II , pregunta 2. Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)
entre (*) Subdirectores-J.rea (#) Altos cargos funcionarios- no funcionarios

Los altos cargos funcionarios y los no afiliados al PP perciben una realidad


en la Comunidad de Madrid en la que su papel es predominantemente tcnico.
yor frecuencia de reuniones) y las reuniones con ONG y Asociaciones (los altos cargos funcionarios
reportan una mayor frecuencia en estas reuniones). Ver anexo II, pregunta 12.

229

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Esta apreciacin les distancia de los altos funcionarios, especialmente de los


subdirectores generales, que creen que son precisamente ellos el primer escaln
en el que ese carcter tcnico adquiere relevancia.
2.3. Los altos funcionarios y los altos cargos funcionarios
Las entrevistas en profundidad nos revelan que los altos funcionarios mantienen una relacin ambivalente respecto a los altos cargos que, como ellos, son
funcionarios. Por un lado consideran, de forma casi unnime, que la comunicacin con ellos es ms fcil, pero suelen considerar tambin que una vez en el
cargo tienden a olvidar su origen y a comportarse cada vez ms como un poltico puro.
Los altos funcionarios prefieren, en general y reconociendo que lo ms importante es la actitud personal de cada individuo, tener jefes que tengan la condicin de funcionarios. Dominan un mismo lenguaje y comparten una experiencia organizacional similar. Puede ahorrarse muchos malentendidos y
muchas explicaciones con alguien as:
No es lo mismo un poltico te diga solo quiero hacer esto, o que conozca la regulacin y tenga conocimiento administrativo y ya sepa gestionar una
decisin poltica cualquiera. Dentro del espectro poltico eliges quiero hacer A, pero si tengo un director con un cierto conocimiento administrativo
no le tienes que explicar que lo puedes hacer as, as o as y no surge un
problema de entendimiento, un problema de entendimiento que redunda en
retraso y tendra que limitarse a nivel de consejero o viceconsejero166.

La verdad, si el alto cargo tiene la condicin de funcionario, comunicarse


es tan fcil como el hablar. Es decir, es que t puedes perfectamente estar hablando con el alto cargo y haber una comunicacin totalmente fluida. Pero si
el alto cargo no es funcionario te puedes encontrar ante la limitacin de tenerle que explicar, pues por ejemplo, que a un funcionario no se le puede cesar en
un puesto que se accede por concurso de mritos () Luego, como todo en
esta vida, depende de la disposicin y de cmo quieras tratar a la gente que
tiene a tu alrededor, pero la condicin de funcionario, yo creo que pesa mucho;
(), ahora mismo yo s perfectamente, por la forma de relacionarse que tiene,
cuando un alto cargo es funcionario y cuando no lo es. En primer lugar porque
el que viene del sector privado, alucina cuando llega (risas), porque dice esto
no es posible, ha estado en la gestin empresarial o de cualquier tipo, y les
cuesta acoplarse a los procedimientos de todo tipo de la Administracin167.

Si los altos funcionarios prefieren, en trminos generales, que sus jefes sean
tambin funcionarios, es frecuente el reproche de que una vez que ocupan los
cargos polticos, y especialmente cuando lo hacen durante mucho tiempo, tien Subdirector general.
Subdirectora general.

166
167

230

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

den a dejarse influir en demasa por la lgica poltica. Como reflejan las transcripciones de estas dos entrevistas, sienten que, con frecuencia, estn traicionando su propia naturaleza funcionarial:
Yo he conocido casos muy concretos de funcionarios nivel 30, subdirectores, amigos, que me cuentan: joder, desde que le han nombrado est desconocido. Un tipo riguroso, administrador civil del Estado, por ejemplo, y de repente
est a la voz de su amo, entendiendo la voz de su amo como que hay miedo al
cese. El coche oficial, la pompa, el manto de armio, se contagia a veces y para
que no te cesen pues entras en una dinmica y luego te das cuenta que no
pasa nada, tienes tu experiencia y el da que se acaba pero lo que no tienes
que hacer es claudicar determinadas convicciones. Otra cosa es que la lealtad
que t le tienes a la persona que te ha nombrado, pero eso no quiere decir que la
lealtad implique que no le puedes decir eso no es as, eso no se hace as168.
Depende tambin, sobre todo, del tiempo que lleve de alto cargo, y por lo
menos en lo que yo he visto y de las ambiciones polticas que tenga. Hay algunos que tienen la intencin de ser un alto cargo y nada ms que alto cargo, y
prefieren hacer carrera poltica por encima de cualquier otra cosa; el que sean
funcionarios es un dato anecdtico Cuanto ms tiempo lleven de alto cargo
y ms ambicin poltica tengan es ms anecdtico que sean funcionarios169.

3.SECRETARIOS GENERALES TCNICOS VS DIRECTORES


GENERALES Y GERENTES DE ORGANISMOS PBLICOS170
3.1. Comparacin
No se encuentran muchas diferencias entre las respuestas al cuestionario
de los secretarios generales tcnicos y los directores generales y gerentes de
Organismos Autnomos. De las 171 variables solo se encuentran diferencias
estadsticamente significativas en 18, un 14% del total171. Si a nivel general el
puesto ocupado suele ser uno de los determinantes ms importantes de las
contestaciones de los encuestados (ocupar puesto de alto funcionario o alto
cargo, de subdirector general o jefe de rea) no parece serlo el que el puesto
de alto cargo ocupado sea de secretario general tcnico o de titular de un rgano gestor.
Alto cargo de un Organismo Autnomo.
Subdirector general.
170
No mostramos los resultados estratificados de otros altos cargos porque su pequeo nmero
distorsionaba todos los anlisis estadsticos. Comparado con ese perjuicio, y al tratarse de unas figuras
poco frecuentes y que tan solo se encuentra en unos pocos Organismos Autnomos, su omisin resulta
una prdida menor de informacin. Sobre otros altos cargos en la Comunidad de Madrid ver el captulo II.1.g).
171
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
168
169

231

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

No existen diferencias estadsticamente significativas entre los secretarios


generales tcnicos y los directores generales y gerentes de Organismos Autnomos en lo relativo a ninguna de las variables de estratificacin independientes.
Sin embargo, existe entre los secretarios generales tcnicos un porcentaje mayor de tcnicos superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid, de licenciados en derecho y un menor porcentaje de afiliados al PP.
Los secretarios generales tcnicos y directores generales tienen una visin
bastante similar en lo relativo al tono global de las relaciones entre altos cargos
y altos funcionarios, sobre el modo y estilo de interaccin, y el modo de resolver las diferencias entre ellos y sobre el reparto de las tareas tcnicas y polticas.
Las diferencias de opinin entre ambos se reducen principalmente a tres
mbitos:
Los secretarios generales tcnicos observan, en mayor medida que los directores generales y con diferencias estadsticamente significativas, una
mayor influencia en todos los mbitos (elaboracin de los presupuestos,
de normas y programas y decisiones de gestin) de los altos cargos centrales de las Consejeras (consejeros, viceconsejeros y secretarios generales
tcnicos) y menos de los titulares de los rganos dependientes de la Consejera (directores generales y gerentes de Organismos Pblicos, ver anexo II, pregunta 6). Se trata, pues, no tanto de una diferencia sobre el reparto de influencia entre altos funcionarios y altos cargos sino de cmo se
divide entre estos (grfico 49).

Grfico 49

Influencia en la elaboracin del presupuesto de la CC. AA. Madrid


Secretario General Tcnico

Director General- Gerente Organismo Autnomo

Mxima

Mucha

Alguna

Poca

Ninguna

Presidenta
Comunidad de
Madrid

Consejero
propio (*)

Otras
consejeras:
Hacienda

Viceconsejero Titular Dto:


(*)
DG,SGT,
Gerente

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales

Jefes
de rea

Diputados y
partido

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Los secretarios generales tcnicos, todos ellos funcionarios de carrera,


tienen unas opiniones marcadamente proburocrticas en comparacin a
los directores generales. Apoyan la afirmacin de que los funcionarios
232

resultados ii: la influencia del puesto ocupado en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

obedecen con toda la diligencia de la que son capaces las rdenes con
las que no estn de acuerdo incluso ms que los propios altos funcionarios. Tambin rechazan ms que estos la afirmacin de que los funcionarios no son lo suficientemente flexibles a la hora de interpretar las
normas172.
Tambin estn ms cerca de los altos funcionarios que de otros altos cargos
en su apreciacin de que los funcionarios deberan tener ms influencia y debera acudirse menos a la subcontratacin173 (grfico 50).

Grfico 50

"Los funcionarios obedecen siempre las rdenes aunque no estn de


acuerdo con ellas"
Directores Generales (*)

0,07

Secretarios Generales Tcnicos (*)

0,50

Subdirectores G.

0,32

Jefes de rea

-1

Totalmente
en desacuerdo

0,23

-0,5

En desacuerdo

Ni de acuerdo
ni en descuerdo

0,5
De acuerdo

1
Totalmente
de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia: ver anexo II, preguntas 4 y 5. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann Whitney (=0,05)

Agenda: La agenda de estos dos tipos de cargos estn claramente diferenciadas e ilustran las distintas funciones que desempean (grfico 51). El
papel coordinador de los secretarios generales tcnicos entre los distintos
altos cargos de la Consejera y de esta con el resto de Consejeras queda de
manifiesto con mayor frecuencia con la que se renen con el resto de altos
cargos de su Consejera, incluidos consejeros y viceconsejeros, y de otras
Consejeras. Su carcter tcnico queda patente por la mayor frecuencia de
sus contactos con los servicios jurdicos o con la Intervencin de la Comunidad de Madrid. El papel de los directores generales y gerentes de organismos pblicos en el contacto con un determinado sector social queda
patente con la mayor frecuencia de reuniones con ONG, asociaciones, sindicatos, asociaciones empresariales, personas o entidades afectadas por
las decisiones que deben tomar.
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
No existen grandes diferencias absolutas, ni se encuentran diferencias estadsticamente significativas respecto a los Directores generales seguramente porque entre ellos son tambin mayora los
funcionarios, con un fuerte elemento tambin proburocrtico. Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
172
173

233

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Los secretarios generales tcnicos se renen con mayor frecuencia que los
directores generales, y ello no tendra que ser necesariamente as por la naturaleza de su cargo, con los altos funcionarios que dependen de ellos.

Grfico 51
N de reuniones al ao de Directores Generales y Secretarios G. Tcnicos de la CC. AA. Madrid
Secretarios Generales Tcnicos

Directores Generales

200
160
120
80
40
0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=o,o5)

3.2.
El papel de los secretarios generales tcnicos en la relacin entre los
altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
La condicin de funcionario de la mayora de los secretarios generales tcnicos, el carcter proburocrtico de sus opiniones, su competencia tcnica generalmente admitida y la mayor frecuencia de sus contactos con subdirectores
generales y jefes de rea hacen que los secretarios generales tcnicos sean uno
de los ejes facilitadores, autnticas bisagras, de las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios. La importancia de esta funcin tampoco debe sobrevalorarse, por la limitada implantacin funcional de los secretarios generales
tcnicos, solo existan 17 en 2008, y por la importante similitud de las opiniones entre los secretarios generales tcnicos y directores generales en la mayora
de los aspectos (tono, ganadores, resolucin de conflictos, reparto del
trabajo tcnico y poltico).

234

CAPTULO VII
INFLUENCIA DE LAS CARACTERSTICAS
PERSONALES EN LA PERCEPCIN DE LA RELACIN
ENTRE ALTOS CARGOS Y ALTOS FUNCIONARIOS

Aunque la condicin de alto cargo o alto funcionario parece ser la que ms


determina la opinin de los encuestados sobre el funcionamiento de la Comunidad de Madrid y la relacin existente entre ellos, las caractersticas personales
de los encuestados revelan detalles interesantes.
1.TCNICOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIN GENERAL
DE LA COMUNIDAD DE MADRID (TSAG) VS NO MIEMBROS
DE ESTE CUERPO (NO TSAG)
Los funcionarios del Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General (TSAG) suponen parte importante de los altos funcionarios en la Comunidad de Madrid. Un 61,2% de los subdirectores generales y un 51,2% de los
jefes de rea encuestados forman parte de este cuerpo. Sin embargo, la presencia de los miembros de este cuerpo entre los altos cargos de la Comunidad de
Madrid es actualmente muy baja. Solo un 5,2% lo son pese a que, como ya
hemos mencionado, alrededor de un 65% de ellos son funcionarios. Se trata de
la tercera variable de estratificacin independiente en la que existen ms diferencias estadsticamente significativas. En 51 variables, el 29,8% del total, la
respuesta de los encuestados que forman parte de este cuerpo difiere de forma
estadsticamente significativa de los que no174.
En parte, esto puede explicarse porque se trata de los dos grupos comparados que presentan las caractersticas personales ms diferenciadas. De los trece
factores personales que se han utilizado como variables de estratificacin inde Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas, Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
174

235

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

pendientes, ambos grupos difieren significativamente en once con la prueba


de chi cuadrado. Los altos funcionarios del Cuerpo de Tcnicos Superiores de
Administracin General (TSAG) son, de media, mujeres en mayor porcentaje,
ms jvenes, ms licenciados en derecho, ms generalistas, con menos antigedad en las Administraciones Pblicas y con menos experiencia en otras que los
altos funcionarios que no forman parte de este cuerpo. Tambin de forma estadsticamente significativa, los que forman parte de este cuerpo son altos cargos
con menor frecuencia y cuando lo son estn afiliados en una proporcin menor
al Partido Popular. Aunque existe una mayor proporcin de miembros de este
cuerpo entre los subdirectores generales (61,2%) que entre los jefes de rea
(51,2%) esta diferencia no resulta significativa estadsticamente con la prueba
de chi cuadrado.
Los TSAG aprecian la existencia de un tono de esta relacin peor de lo
que hacen los que no pertenecen a este cuerpo: evalan ms bajo la calidad y su
cercana175, y califican ms bajo a los directores generales y a los secretarios
generales tcnicos en todos los apartados176.

Grfico 52

Evaluacin cualidades Directores Generales y Secretarios Generales Tcnicos de la CC. AA. de Madrid
No TSAG

S TSAG

10
7,92

8
6
4
2

6,52

6,44

6,31

6,99
7,52

6,95
5,27

7,85

7,09

5,57

6,61

6,37
5,06

5,88
5,88

6,39

5,94

6,75
6,45

Secretarios Generales Tcnicos

Directores Generales

0
Preparacin Dedicacin Iniciativa
tcnica
capacidad creatividad
(*)
trabajo
(*)
(*)

Cap.
Planific
(*).

Trato
personal
(*)

Preparacin Dedicacin, Iniciativa


Cap.
tcnica
capacidad creatividad Planific.
trabajo

Trato
personal

Fuente: encuesta elaboracin propia. Pregunta 14. Ver anexo II . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

A la hora de describir los ganadores de la relacin entre altos funcionarios


y altos cargos hay pocas diferencias entre los miembros del cuerpo de TSAG y
175
Solo en la evaluacin de la cercana la diferencia es estadsticamente significativa. Ver anexo
II, pregunta 13.
176
Aunque desde un punto de vista absoluto estas no son muy elevadas, existen diferencias estadsticamente significativas en todos los aspectos evaluados de los directores generales (preparacin
tcnica, capacidad de trabajo, iniciativa y creatividad, capacidad de planificacin y trato personal). Los
TSAG tambin puntan ms bajo a los secretarios generales tcnicos (excepto en iniciativa y creatividad) pero las diferencias no son estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 14

236

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

los que no lo son177, pero s tienen distintas percepciones sobre su modo y estilo de interaccin. As, los TSAG aprecian en mayor medida que los elementos decisivos para acceder a los puestos ms influyentes, los de alto cargo, son
la afinidad y afiliacin al partido en el Gobierno178. Los TSAG aprecian en
mayor medida tambin que los que no lo son, y generalmente con diferencias
estadsticamente significativas, que los factores tcnicos son ms relevantes en
la eleccin de subdirectores y jefes de rea. Como la influencia de los ocupantes de estos puestos de altos funcionarios es bastante limitada, parece claro que
el elemento que determina el modo de interaccin en la organizacin es la afinidad poltica.
Dentro de ese estilo de interaccin puede afirmarse que los TSAG tienen,
como media, unas opiniones ms proburocrticas. As, con una diferencia estadsticamente significativa, los TSAG aprecian en mayor medida que los funcionarios tienen poca influencia en la Comunidad de Madrid. Tambin tienden a
pensar en mayor medida, aunque en este caso las diferencias no son estadsticamente significativas, que la subcontratacin debera utilizarse menos en la Comunidad de Madrid179. Este enfoque ms proburocrtico de los TSAG tambin
se manifiesta en el hecho de que se muestran ms de acuerdo, aunque las diferencias no son estadsticamente significativas, con que los funcionarios obedecen las rdenes que reciben con la misma diligencia aunque no estn de acuerdo
con ellas, y con que los altos cargos funcionarios son ms eficientes que los que
no lo son, y menos de acuerdo con que los funcionarios son poco flexibles a la
hora de interpretar las normas180.
Los TSAG aprecian un modelo de reparto del trabajo tcnico y poltico en
la Administracin de la Comunidad de Madrid ms cercano al modelo clsico
(ms cercano a la Imagen I) en el que los altos cargos se centran en tareas
exclusivamente polticas y los altos funcionarios en tareas exclusivamente
tcnicas.
As, en la pregunta 2 otorgan un carcter ms poltico que los no forman
parte de este cuerpo a consejeros, directores generales y secretarios generales
tcnicos (grfico 53). El porcentaje poltico que perciben en los subdirectores y
jefes de rea es bastante similar por lo que obviamente los miembros del cuerpo
de TSAG observan una mayor diferencia entre el carcter poltico y tcnico de
altos cargos y altos funcionarios mientras que los que no lo son observan una
realidad algo ms uniforme.
177
Las respuestas a la pregunta 6 son similares, y existen diferencias significativas solamente en
lo referente a dos variables: los TSAG consideran que los jefes de rea y los subdirectores son ms
influyentes a la hora de disear normas y programas y completar lo que creen los que no forman parte
de este cuerpo. Ver anexo II, pregunta 6.
178
Esto es as, aunque las diferencias solo son estadsticamente significativas en lo relativo a la
afiliacin de los directores generales. Ver anexo II, pregunta 9.
179
Ver anexo II, preguntas 16 y 17.
180
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.

237

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 53

Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid


No TSAG

Todo
10

S TSAG

8
6
4
2
0
Nada

Consejeros (*)

Viceconsejeros

Directores
Generales (*)

Secretarios
Generales Tcnicos
(*)

Subdirectores
Generales

Jefes de rea

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2 . (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

En la pregunta 9, los miembros del cuerpo de TSAG encuentran ms relevante, y con una diferencia estadsticamente significativa, la afiliacin poltica
en los nombramientos de los directores generales181 (grfico 54). En los nombramientos de los subdirectores se aprecia una diferencia significativa estadsticamente y aprecian una menor importancia a la afinidad poltica y a la afiliacin con el partido en el Gobierno y una mayor importancia a factores tcnicos
como los conocimientos profesionales o la experiencia en puestos similares.

Grfico 54

Influencia en el nombramiento de los Subdirectores Generales CC. AA. Madrid


No TSAG

S TSAG

Mxima
Mxima

Mucha

Alguna

Poca

1
0

Ninguna

Conocimientos
profesionales (*)

Experiencia en
puestos similares
(*)

Afinidad poltica
Afiliacin al
Haber trabajados
(*)
partido gobernante juntos antes
(*)

Recomendacin
conocidos
comunes (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 9. (*) Diferencias estadsticamentesignificativas U Mann-Whitney (=0'05)

Tambin aprecian ms la influencia de la afinidad poltica, pero en este caso las diferencias no son
estadsticamente significativas, como tampoco lo son las diferencias respecto a los factores que influyen
en los nombramientos de los secretarios generales tcnicos: los TSAG aprecian una mayor importancia
de los factores polticos y personales y menor de los factores tcnicos. Ver anexo II, pregunta 9.
181

238

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

La agenda descrita por los TSAG y los que no lo son presenta diferencias
importantes. Los TSAG tienen una agenda interna ms intensa que los que
no lo son: se renen con ms frecuencia con subdirectores generales de su y
de otras Consejeras, con la Intervencin de la Comunidad de Madrid y los
Servicios Jurdicos y el alto cargo del que dependen o los jefes de rea y
subdirectores que dependen de los altos cargos. Sin embargo, los que no
pertenecen a este cuerpo reportan una mayor frecuencia en sus reuniones con
el resto de altos cargos y con entidades y agentes exteriores a la Comunidad
de Madrid182.
2.GENERALISTAS VS ESPECIALISTAS
Los resultados de la encuesta se han analizado tambin diferenciando las
respuestas de aquellos funcionarios de cuerpos que hemos considerado generalistas183, al estar configuradas sus funciones de modo muy amplio y para ser
ejercidas de forma trasversal en los distintos departamentos de la Administracin, y los pertenecientes a cuerpos de especialistas184, cuerpos cuyas tareas
estn concentradas en alguna funcin o mbito especfico.
Entre los especialistas encontramos, con una diferencia estadsticamente
significativa, una mayor proporcin de altos cargos (un 20% frente a un 7,3%
en los generalistas), de altos cargos afiliados al PP (28,6% frente al 0%), de
personas con experiencia en otras Administraciones (54,3% frente al 25,2%) y
de mayor edad (un 42,9% tienen ms de 53 aos frente al 19% de los generalistas); as como una menor proporcin de mujeres (28,6% frente 54,7%) y de licenciados en derecho (14,3% frente a 72,8%).
Un porcentaje importante de los generalistas, el 85,4%, pertenecen al Cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG), mientras que por la propia definicin de los grupos, ninguno es
especialista185.
Ver anexo II, pregunta 12.
Comunidad de Madrid: Cuerpos de Tcnicos Superiores de la Comunidad de Madrid, Cuerpo
Superior de Gestin de la Comunidad de Madrid, Tcnicos Especialistas de la Comunidad de Madrid,
Cuerpo de Administradores Civiles del Estado, Cuerpo Superior de Tcnicos de Organismos Autnomos del Estado, Cuerpo Superior de Tcnicos Comerciales y Economistas del Estado.
184
Cuerpo de Letrados de la Comunidad de Madrid, Cuerpo de Inspectores de Hacienda de la
Comunidad de Madrid, Cuerpo de Ingenieros y Arquitectos de la Comunidad de Madrid, Tcnicos
Superiores Facultativos de Archivos, Bibliotecas y Museos, Tcnicos Especialistas de la Comunidad
de Madrid, Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, Cuerpo de Arquitectos e Ingenieros del Estado, Carrera Diplomtica, Cuerpo Superior de Estadsticos del Estado, Inspectores, Letrados y Tcnicos de la Administracin de la Seguridad Social, Cuerpo Facultativo de
Archiveros, Bibliotecarios y Arquelogos.
185
Excepto un TSAG que era tambin Abogado del Estado y al que se ha considerado Especialista.
182
183

239

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

No es de extraar, por lo tanto, que las diferencias en las respuestas de especialistas y generalistas presenten rasgos comunes con las que se encuentran
entre los TSAG y los que no lo son. As, los generalistas se muestran menos
entusiastas con el tono de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios,
ms de acuerdo con que la afinidad y la afiliacin al partido en el Gobierno
determinan el acceso a los puestos ms importantes e influyentes (los de alto
cargo), tienen posturas ms proburocrticas y ms cercanas a una visin clsica
del reparto del trabajo entre polticos y funcionarios.
Sin embargo, aunque las tendencias son similares a la de los funcionarios
pertenecientes al cuerpo de TSAG, estas diferencias son mucho menos acusadas en el caso de generalistas y especialistas. El nmero de variables en las que
existen diferencias estadsticamente significativas es menor: 29 frente a 51, un
17% frente al 29,8% del total de las variables186.
Esto podra mostrar, aunque seran necesarios anlisis complementarios,
que es precisamente el peso de la presencia y ausencia de funcionarios del cuerpo de TSAG en los grupos de especialistas y generalistas el que determina la
diferencia entre estos grupos. Los generalistas que no forman parte del cuerpo
de TSAG no alcanzaran, por lo general, el mismo nivel de pureza en sus
respuestas.
As, aunque los generalistas otorgan (al igual que los TSAG), puntuaciones
ms bajas a directores generales y secretarios generales tcnicos, no se aprecia
una diferencia estadsticamente significativa con los especialistas en la valoracin del tono y cercana de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios187
En lo referente al modo y estilo de interaccin los generalistas sostienen
posturas ms proburocrticas que los especialistas, con parecidas caractersticas e intensidad que los TSAG. Los especialistas estn menos de acuerdo que
los generalistas, y con una diferencia estadsticamente significativa, en que los
funcionarios obedecen las rdenes con la misma diligencia aunque no estn de
acuerdo con ellas188 y ms de acuerdo con la afirmacin de que el derecho
administrativo es un obstculo que es necesario sortear189, y en la pregunta 16
los especialistas se muestran, con una diferencia estadsticamente significativa,
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
187
No solo no existen diferencias estadsticamente significativas, sino que los generalistas aprecian que estas son mejores que los especialistas, pese a que el 85,4% de los generalistas son miembros
del cuerpo de TSAG. Esto parecera mostrar que los generalistas que no pertenecen al cuerpo de TSAG
tienen una opinin especialmente buena de esta relacin, aunque sera necesario un anlisis desagregado para confirmarlo. Ver anexo II, preguntas 14 y 15.
188
0,04 frente a 0,33. Ver anexo II, pregunta 5.
189
0,24 frente a -0,03, en este caso las diferencias no son estadsticamente significativas. Ver
anexo II, pregunta 5.
186

240

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

menos contrarios a la subcontratacin en las Administraciones Pblicas que los


generalistas (0,11 especialistas frente a -0,16 de los generalistas).
Los generalistas tambin estn ms de acuerdo que los especialistas con que
la afinidad y la afiliacin al partido en el Gobierno determinan el acceso a los
puestos ms importantes e influyentes y a una visin clsica del reparto del
trabajo entre polticos y funcionarios, pero no con la misma claridad e intensidad que lo hacen los TSAG190.
Aunque con menos intensidad que los TSAG, los generalistas tambin perciben un reparto ms clsico de las tareas tcnicas y polticas. En la pregunta 11
los especialistas, con una diferencia estadsticamente significativa191, consideran que el asesoramiento jurdico y tcnico es menos relevante para el trabajo
de subdirectores generales y jefes de rea, mientras que tratar con la prensa,
representar a la Comunidad de Madrid, reunirse con ciudadanos y entidades y
el asesoramiento poltico (en este caso solo los subdirectores generales) tienen
ms importancia.

Grfico 55

Importancia de distintas tareas en el trabajo de los Subdirectores G. de la CC. AA. Madrid


Generalistas

Especialistas

Mxima 4
Mucha

Alguna

Poca

Ninguna 0
Gestin de
personal

Asesoramiento Asesoramiento
jurdico y
poltico
tcnico

Tratar con
la prensa
(*)

Gestin
procedimientos

Reuniones
ciudadanos,
entidades.

Actos,
reuniones,
negociaciones
(*)

Diseo
nuevos
programas

Solventar
problemas
ms urgentes

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

La agenda de los generalistas tambin muestra pautas comunes (aunque menos intensidad y tambin con algunas diferencias) con la de los TSAG, con un
perfil ms interno que los especialistas. En la pregunta 12, y con una diferencia
estadsticamente significativa, los generalistas se renen con ms frecuencia
con los subdirectores de su Consejera, con subdirectores de otras Consejeras,
con la Intervencin General de la Comunidad de Madrid y con los Servicios
Jurdicos, aunque en este ltimo caso no existe una diferencia estadsticamente
significativa). Se renen tambin con ms frecuencia que los especialistas con
Frente a 10 variables de la pregunta 9 en la que existen diferencias significativas entre TSAG y
no TSAG existen 4 entre generalistas y especialistas. Ver anexo II, pregunta 9.
191
Aunque solo en 7 variables hay una diferencia estadsticamente significativa, frente a 9 en el
caso de TSAG y aquellos que no lo son.
190

241

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

los altos cargos y en este sentido su respuesta es opuesta a la de los TSAG192.


Sin embargo, los especialistas tienen una agenda externa ms intensa y una
mayor frecuencia en las reuniones con asociaciones empresariales, ONG y asociaciones no lucrativas, otras AAPP y personas entidades relacionadas con su
trabajo.
3.DERECHO VS NO DERECHO
Los licenciados en derecho y los que no lo son difieren de forma estadsticamente significativa en seis de las catorce variables de estratificacin independientes utilizadas. Tienden, segn estos parmetros, a ser en mayor medida
mujeres, ms jvenes, con menos antigedad ms TSAG, generalistas, con menos experiencia en otras Administraciones Pblicas.
Aunque las diferencias no resulten estadsticamente significativas, tambin
resulta interesante destacar que el nmero de licenciados en derecho es superior
entre jefes de rea que entre subdirectores generales y entre altos cargos afiliados al PP que entre aquellos que no lo son.
La condicin de licenciado en derecho de los encuestados no es un indicio
especialmente potente para conocer su opinin. Existen 30 respuestas con diferencias estadsticamente significativas entre licenciados en derecho y aquellos
que no lo son, un 19,9% de las 171 variables193.
Respecto al tono, y aunque las diferencias no suelen ser estadsticamente
significativas en las variables relacionadas, los licenciados en derecho puntan
ms bajo tanto a altos cargos como altos funcionarios, y perciben que la calidad
y la cercana de la relacin es peor que lo que hacen los no licenciados en derecho194.
Los licenciados en derecho coinciden con mayor intensidad que los que no
lo son en que los ganadores del proceso de decisin son los altos cargos, ya
que otorgan menor influencia a los jefes de rea y subdirectores y ms influencia a los consejeros en mbitos como la elaboracin de normas y programas, y
sobre todo del presupuesto195 (grfico 56).
192
Esto puede ser consecuencia de los pocos altos cargos que pertenecen al cuerpo de TSAG. Ver
anexo II, pregunta 12.
193
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-countin son bien conocidas. Ver los primeros prrafos
del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
194
Al igual que hacen los pertenecientes al cuerpo de TSAG, pero con menos intensidad. Ver
anexo II, preguntas 2, 14 y 15.
195
En las decisiones de gestin las diferencias son muy pequeas y no son estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 6.

242

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

Grfico 56 Inluencia de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid en la elaboracin de sus presupuestos
No licenciado en derecho

S licenciado en derecho

Mxima 4
Mucha

Alguna

Poca

Ninguna

0
Presidenta
CC. AA. de
Madrid (*)

Consejero
propio

Otras
Viceconsejero Titular Dto:
consejeras:
DG,SGT,
Hacienda (*)
Gerente

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales (*)

Jefes de
rea (*)

Diputados
y partido

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

En lo referente al modo y estilo de interaccin, los licenciados en derecho


aprecian en mayor medida (como los TSAG y los generalistas) que el elemento
decisivo para acceder a los puestos ms influyentes, los de alto cargo, es la
afinidad y afiliacin al partido en el Gobierno
As, en la pregunta 9 los licenciados en derecho, con una diferencia estadsticamente significativa, observan que la afinidad o afiliacin poltica influye
menos en el nombramiento de los subdirectores generales que lo que opinan
los que no lo son y ms los conocimientos profesionales. Los licenciados en
derecho, tambin con una diferencia estadsticamente significativa, encuentran
que la afiliacin al partido del Gobierno es ms relevante para la seleccin de
los jefes de rea que lo que opinan los que no lo son. En el nombramiento de los
altos cargos se aprecia la tendencia inversa: los factores tcnicos tienen menos
importancia para los licenciados en derecho y los polticos ms, pero en este
caso las diferencias no son estadsticamente significativas196.
Las diferencias de opinin entre licenciados en derecho y los que no lo son
se concentran en dos mbitos. En primer lugar, los primeros tienden a tener
opiniones ms proburocrticas. Estn ms de acuerdo, por ejemplo, y la diferencia es estadsticamente significativa, con la afirmacin de que los funcionarios obedecen las rdenes que reciben con la misma diligencia cuando no estn
de acuerdo con ellas197. En segundo lugar, tienen distinta forma de apreciar y
valorar el papel del derecho y las normas en la Administracin de la Comuni Ver anexo II, pregunta 9.
Tambin estn ms de acuerdo con que en la Comunidad de Madrid los funcionarios deberan
tener ms influencia y debera utilizarse menos la subcontratacin y que los altos cargos son ms eficientes si son adems funcionarios (pregunta 5, anexo II), pero en estos casos las diferencias con los no
licenciados en derecho no son estadsticamente significativas. Ver anexo II, preguntas 5, 16 y 17.
196
197

243

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

dad de Madrid. De forma poco sorprendente, los licenciados en derecho adoptan un enfoque ms clsico y formalista en este aspecto.

Observamos que existe una diferencia estadsticamente significativa entre


los licenciados en derecho y los que no lo son a la hora de responder a la pregunta 5.4: los primeros se muestran en menor grado de acuerdo con la afirmacin de que el derecho administrativo es un obstculo a sortear para en las Administraciones Pblicas. En cualquier caso, el bajo grado de desacuerdo incluso
entre los licenciados en derecho ilustra el desprestigio generalizado de esta normativa (grfico 57).

Grfico 57

"En las Administraciones Pblicas es imposible llevar a cabo actuaciones de inters


general sin sortear alguno de los numerosos obstculos que fija el derecho
administrativo"
No licenciado en derecho

S licenciado en derecho

100%
80%
60%
40%

51,4%

43,1%
28,4%

20%

36,5%
20,2%

20,4%

0%
En desacuerdo o totalmente en
desacuerdo.

Ni de acuerdo ni en desacuerdo

De acuerdo o totalmente de acuerdo

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo II, preguntas 4 y 5. Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0,05)

En la pregunta 7 los licenciados en derecho opinan, y la diferencia es estadsticamente significativa, que la influencia de los Servicios Jurdicos de la
Comunidad de Madrid es superior a lo que piensan los no licenciados en derecho198.
Igualmente, al describir su agenda, de forma significativa describen una mayor frecuencia de reuniones con los Servicios Jurdicos y con la Intervencin
General (tambin con los sindicatos). Esto puede explicarse por una mayor
tendencia a los licenciados a mantener estos contactos cualquiera que sea su
puesto y tambin, por supuesto, a la mayor probabilidad de que los puestos que
exigen mayor contacto con los servicios jurdicos y con la Intervencin General
est ocupada por licenciados en derecho.

Los licenciados en derecho parecen tambin tener una visin ms clsica de


la Administracin de la Comunidad de Madrid que aquellos que no son y descri198
En ninguna otra variable de estratificacin independiente existen diferencias estadsticamente
significativas a la hora de apreciar la influencia de los servicios jurdicos. Ver anexo II, pregunta 7.

244

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

ben una divisin del trabajo ms cercana a una en la que los funcionarios estaran exclusivamente dedicados al trabajo tcnico y los altos cargos al poltico.
As, en la pregunta 11, los licenciados en derecho aprecian que para los jefes
de rea las tareas como el asesoramiento jurdico y tcnico y la gestin de procedimientos tienen una importancia superior y tareas de representacin una importancia menor. En igual sentido, tambin existen diferencias significativas
estadsticamente al apreciar la importancia para los subdirectores generales del
asesoramiento jurdico y tcnico (los licenciados en derecho creen que es mayor) y de tratar con la prensa (los licenciados en derecho creen que es menor).
Tambin existen diferencias significativas estadsticamente al apreciar la importancia para los altos cargos del asesoramiento poltico (los licenciados en
derecho creen que es mayor) y sobre el asesoramiento jurdico y tcnico (los
licenciados en derecho creen que es mayor, lo que supone una excepcin a la
tendencia general).
Pero el contraste entre estas visiones no es tan marcado que, por ejemplo,
entre TSAG y los que no lo son, y adems se ve matizada por el hecho de que
los licenciados en derecho parecen observar una politizacin en la Administracin Autonmica superior a lo que este modelo clsico describe. As, en la
pregunta 2 los licenciados en derecho y los que no lo son aprecian de forma
parecida el contenido poltico de los distintos cargos de la Comunidad de Madrid. A diferencia de las mujeres respecto a los hombres o los TSAG respecto a
los que no lo son, los licenciados en derecho no otorgan ms importancia a los
elementos tcnicos de los altos funcionarios y a los polticos de los altos cargos
que los que no son licenciados en derecho.
Existen pocas diferencias en la agenda que describen los licenciados en derecho y los que lo son: los primeros manifiestan un mayor perfil interno al
describir una mayor frecuencia, con diferencias estadsticamente significativas,
en reuniones con rganos tan marcadamente interadministrativos como los Servicios Jurdicos y la Intervencin General y menor frecuencia en las reuniones
con Asociaciones y ONG199.
4.HOMBRE VS MUJER
Entre los hombres y mujeres que contestaron al cuestionario existen diferencias estadsticamente significativas en cinco de las catorce variables de estratificacin independientes: las mujeres tienden a ser, segn estos parmetros, ms
jvenes, ms licenciadas en derecho, ms funcionarias, ms Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) y ms ge199
Con el resto de cargos u rganos, sin que la diferencia sea estadsticamente significativa, los
licenciados en derecho describen una mayor frecuencia de reuniones en todos los casos. Ver anexo II,
pregunta 12.

245

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

neralistas. Aunque las diferencias no resultan estadsticamente significativas s


resulta interesante sealar que el porcentaje de mujeres es superior entre altos
cargos afiliados al Partido Popular que entre los no afiliados y entre subdirectores generales que entre los jefes de rea.
El sexo de los encuestados no es un indicio especialmente potente para conocer la opinin de los encuestados. Existen respuestas con diferencias estadsticamente significativas entre hombres y mujeres en 34 variables, un 19,9% del
total200. Las diferencias entre las respuestas de hombres y mujeres se producen
sobre todo en dos grandes mbitos: el reparto del trabajo poltico y tcnico en
la Comunidad de Madrid, as como diversas variables relativas al uso y percepcin del tiempo en la Comunidad y otros factores personales.
Aunque coinciden en las grandes lneas, hombres y mujeres tienen visiones
que presentan diferencias estadsticamente significativas en lo que se refiere al
reparto del trabajo tcnico y poltico en la Administracin de la Comunidad de
Madrid.
Las mujeres parecen tener una visin ms clsica de la Administracin de la
Comunidad de Madrid (ms cercana a la Imagen I) que los hombres y describen
una divisin del trabajo ms cercana a una en la que los funcionarios estaran
exclusivamente dedicados al trabajo tcnico y los altos cargos al poltico
As, en la pregunta 9 las mujeres observan que la afinidad o afiliacin poltica influye menos en el nombramiento de los subdirectores generales de lo que
opinan los hombres (con una diferencia estadsticamente significativa). La misma tendencia se observa en el papel de estos factores tanto en el nombramiento
de los jefes de rea y el inverso en el de los altos cargos, pero en este caso cmo
en la apreciacin por las mujeres de una mayor importancia de los factores
tcnicos en el nombramiento de los altos funcionarios201
Igualmente, en la pregunta 11 las mujeres aprecian que tareas como el asesoramiento jurdico y tcnico y la gestin de procedimientos tienen una importancia superior en el nombramiento de los jefes de rea, y con una diferencia
estadsticamente significativa, a lo que consideran los hombres. La misma tendencia se aprecia, aunque no de forma estadsticamente significativa, en la
apreciacin por parte de las mujeres de que estas tareas y otras como la gestin
de personal tienen ms importancia para los subdirectores generales de los que
consideran los hombres.
200
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
201
Las mujeres parecen otorgar tambin una mayor importancia que los hombres a los aspectos
personales de los nombramientos: as, en la pregunta 9 otorgan ms importancia, y con una diferencia
estadsticamente significativa, a la recomendacin de conocidos comunes como factor en los nombramientos de subdirectores generales y jefes de rea. Ver anexo II, pregunta 9.

246

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

De igual modo, al responder a la pregunta 6, las mujeres aprecian, en mayor


medida que los hombres y con una diferencia estadsticamente significativa,
una mayor influencia de los altos cargos en todas las fases del proceso poltico
administrativo. As, aprecian una mayor influencia de la presidenta y los consejeros en la elaboracin del presupuesto que los hombres, una mayor influencia
de la presidenta, los consejeros, otras consejeras y de los secretarios generales
tcnicos en la elaboracin y diseo de polticas y normas y una menor influencia de los jefes de rea en esta materia. Igualmente, observan una mayor influencia del consejero propio, otras consejeras y de los secretarios generales
tcnicos en las decisiones de gestin.
Pero el contraste entre estas visiones no es tan marcado como, por ejemplo,
la que se manifiesta entre los funcionarios del cuerpo de Tcnicos Superiores
de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) y los que no
lo son. Adems, estas diferencias de opinin se ven matizadas por el hecho de
que las mujeres parecen observar una politizacin en la Administracin Autonmica superior a lo que este modelo clsico describe.
As, en la pregunta 2, las mujeres aprecian un contenido poltico superior
en todos los cargos. Esta diferencia es mayor en los altos cargos, y estadsticamente significativa en el caso de viceconsejeros, directores generales y secretarios generales tcnicos, pero tambin se extiende a los altos funcionarios. As, mientras que los TSAG consideran que la diferencia entre el
carcter poltico de los altos cargos y los altos funcionarios es mayor que lo
que consideran los que no lo son, las mujeres consideran simplemente que
existe un contenido poltico en la Administracin Autonmica madrilea superior a lo que consideran los hombres.
Los hombres y mujeres encuestados difieren tambin en algunas variables
relativas al uso del tiempo y a la urgencia que caracteriza el modo y estilo de
interaccin entre altos cargos y altos funcionarios202.
As, encontramos diferencias estadsticamente significativas en las relativas a
la frecuencia de sus reuniones con los altos cargos. Los hombres dicen reunirse con
mayor frecuencia que las mujeres con los consejeros y su gabinete, con los viceconsejeros y con altos cargos de su y de otras Consejeras, as como tambin con
la presidenta, pero en este caso la diferencia no es estadsticamente significativa.
En la pregunta 11 las mujeres sealan, con una diferencia estadsticamente
significativa, que la tarea resolver los problemas ms urgentes es ms relevante que lo que apuntan los hombres. Esto ocurre tanto para las mujeres que ocupan
altos cargos, como para las que ocupan subdirecciones generales y jefaturas de
En la pregunta 4.1 las mujeres se muestran, de forma estadsticamente significativa, ms de
acuerdo que los hombres con la afirmacin de que los altos cargos que adems son funcionarios son
ms eficientes en sus puestos que los que no lo son (y ello aunque el porcentaje de mujeres altos cargos
funcionarios es especialmente bajo).
202

247

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

rea. En ninguna otra variable de estratificacin independiente se encuentra esa


misma tendencia con una diferencia estadsticamente significativa (grfico 58).

Grfico 58

Relevancia de "resolver los problemas ms urgentes" en el trabajo de los distintos


cargos de la CC. AA. de Madrid
Hombres

Mxima

Mucha

Alguna

Poca

Ninguna

Mujeres

3,09

3,21

2,99

3,03

Altos cargos

Subdirectores Generales(*)

3,09
2,85

Jefes de rea (*)

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas U Mann-Whitney (=0'05)

Tambin se puede sealar, por coincidir en cierto modo con la tendencia


sealada en estas dos variables, que las mujeres sealan en la pregunta 3 la
falta de tiempo como uno de los principales obstculos en su trabajo en estos
obstculos en un 37,5% de los casos mientras que los hombres lo hacen en un
26,4%, y eso teniendo en cuenta la mayor presencia de hombres entre los altos
cargos funcionarios que sealan este obstculo con especial frecuencia203.
En esta misma pregunta 3, las mujeres sealan en un porcentaje superior a
los hombres (13,4% frente al 4,7%, diferencia estadsticamente significativa) la
falta de formacin directiva como uno de los cuatro principales obstculos de
su trabajo. En ninguna otra variable de estratificacin independiente existen
diferencias significativas a la hora de valorar este obstculo.
Los puestos de alto funcionario en la Comunidad de Madrid estn ocupados
en porcentajes muy similares por hombres y mujeres. Lo mismo ocurre con los
puestos de alto cargo ocupados por no funcionarios. Solo entre los altos cargos
funcionarios, que siguen siendo la mayora en la Comunidad de Madrid, se
observa una menor presencia femenina204.
El sexo de los encuestados no parece condicionar, en suma y por lo general,
la visin que tienen de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios. Las
Las diferencias entre hombres y mujeres al responder esta pregunta no son, aunque por poco,
estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 3.
204
Aunque dada la mayoritaria presencia femenina en la funcin pblica cabe preguntarse si una
presencia paritaria de los hombres no puede constituir en realidad una infrarrepresentacin de la mujer.
203

248

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

mujeres tienden a percibir una Administracin ms clsica que los hombres.


Las mujeres perciben que los elementos polticos son menos relevantes en la
eleccin, tareas y decisiones de los altos funcionarios y los tcnicos en la de los
altos cargos. Esta diferencia, sin embargo y a falta de un anlisis multivariable,
parece menos acusada que la que generan otras caractersticas personales, por
ejemplo la pertenencia al cuerpo Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid.
Las mujeres consideran en mayor proporcin que los hombres que la resolucin de problemas urgentes es la principal tarea de altos cargos y altos funcionarios, consideran en mayor proporcin que entre los cuatro principales problemas a los que se enfrentan en su trabajo, se encuentran la falta de formacin
directiva y tambin la falta de tiempo. Este mayor nfasis de las mujeres en la
urgencia que caracteriza el modo y estilo de interaccin merece no solo un
tratamiento estadstico ms refinado, sino tambin un anlisis desde el punto de
vista del anlisis de gnero.
5. EXPERIENCIA EN OTRAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
El tener o no experiencia en otras Administraciones Pblicas no parece determinar de forma importante las respuestas de los encuestados: solo en 24 de
las 171 variables aparecen diferencias estadsticamente significativas, solo en
un 14% del total205.
Existe un porcentaje superior de encuestados que tienen experiencia en otras
Administraciones Pblicas distintas a la Comunidad de Madrid, y con una diferencia estadsticamente significativa, entre altos cargos que entre altos funcionarios (71,1% frente a 37,7%), entre altos cargos afiliados al PP que entre los que
no lo estn (76,9% frente a 68%), entre licenciados en derecho que entre los
que no lo son, entre aquellos que son TSAG que entre aquellos que no, entre
funcionarios generalistas que entre especialistas, entre los ms jvenes y en
tre aquellos con menos experiencia en la Administracin Pblica que entre los
mayores y con ms antigedad en la Administracin. Aunque no es estadsticamente significativo el porcentaje de aquellos con experiencia en otras Administraciones es mayor entre jefes de rea, altos cargos no funcionarios y encuestados sin experiencia en el sector privado que entre subdirectores generales, altos
cargos funcionarios y encuestados con experiencia en el sector privado.
En lo que se refiere al tono de la relacin, los encuestados que no tienen
experiencia en otras Administraciones Pblicas puntan sistemticamente ms
Contando las variables en los que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
205

249

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

bajo a los altos cargos es menor en todos los apartados, aunque solo en lo relativo a su preparacin y capacidad de trabajo de los directores generales la diferencia con aquellos que s tienen experiencia en otras Administraciones Pblicas es estadsticamente significativa206. La apreciacin sobre la calidad y la
cercana de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios es muy similar
entre quienes tienen o no este tipo de experiencia. Tampoco existen diferencias
importantes en la apreciacin de quien resulta ganador de esta.
En lo que se refiere al estilo y modo de interaccin, los encuestados sin
experiencia en otras Administraciones Pblicas tienen adems una actitud ms
proburocrtica: en la pregunta 15 opinan en mayor grado que los que s la tienen que la influencia de los funcionarios en la Administracin de la Comunidad
de Madrid es demasiado pequea207, as como estn ms de acuerdo con la
afirmacin de la pregunta 4.a) que los altos cargos funcionarios son ms eficientes que aquellos que no lo son208.

Los encuestados sin experiencia en otras Administraciones tienden adems a


apreciar en mayor medida que los elementos decisivos para acceder a los puestos
ms influyentes (los de alto cargo) son la afinidad y afiliacin al partido en el Gobierno209. Tambin aprecian en mayor medida que los que no tienen esta experiencia (y generalmente con diferencias estadsticamente significativas) que los factores tcnicos son ms relevantes en la eleccin de subdirectores y jefes de rea.
Como vimos en el captulo V.2 la influencia de los ocupantes de estos puestos es
bastante limitada, por lo que el elemento que determina el modo de interaccin en
la organizacin es la afinidad poltica. Esto permite deducir tambin que aquellos
sin experiencia en otras Administraciones Pblicas parecen percibir un sistema de
nombramientos ms cercano al modelo clsico de divisin del trabajo tcnico y
poltico. Esto puede apreciarse tambin en diferencias estadsticamente significativas en las respuestas en dos variables de la pregunta 11: aquellos con experiencia
en otras Administraciones consideran que tratar con la prensa tiene mayor importancia en el trabajo ordinario de los subdirectores generales y la gestin de
procedimientos en el trabajo de los altos cargos que aquellos que no la tienen210.
Aquellos que tienen experiencia en otras Administraciones Pblicas describen en la pregunta 12 una agenda con una mayor frecuencia de las reuniones
con altos cargos211 y menor frecuencia en las reuniones con todos los dems,
especialmente las reuniones con altos funcionarios y organismos internos.212
Ver anexo II, pregunta 14.
-0,49 frente a -0,30, ver anexo II, pregunta 15.
208
Ver anexo II, preguntas 4 y 5.
209
Ver anexo II, pregunta 9.
210
Ver anexo II, pregunta 11.
211
Esa diferencia es estadsticamente significativa en las reuniones con la presidenta, con los consejeros y los viceconsejeros.
212
La diferencia es significativa estadsticamente en las reuniones con subdirectores generales de
su Direccin General, subdirectores generales de otra Direccin General, Intervencin General y Asociaciones Empresariales).
206
207

250

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

6. EXPERIENCIA EN EL SECTOR PRIVADO


El tener o no experiencia en el sector privado no parece determinar de forma
importante las respuestas de los encuestados. Solo en 13 de las 171 variables,
un 7,6% del total, aparecen diferencias entre ambas estadsticamente significativas. De hecho, es la variable personal de estratificacin independiente en la
que aparecen menos de estas diferencias213.
Existe un porcentaje superior de encuestados que tienen experiencia en el
sector privado, y con una diferencia estadsticamente significativa, entre altos
funcionarios (33%) que entre altos cargos (15,8%) y entre altos cargos no funcionarios (50 0%) que entre altos cargos funcionarios (0%). Aunque las diferencias no son estadsticamente significativas los encuestados con experiencia
en el sector privado son ms frecuentes entre los jefes de rea que entre los
subdirectores, entre los altos cargos afiliados al Partido Popular que entre altos
cargos no afiliados, entre no licenciados en derecho que entre licenciados en
derecho, y su porcentaje disminuye con la edad y la antigedad en las Administraciones Pblicas.
La experiencia previa en el sector privado no parece condicionar de forma
relevante la opinin sobre el tono de la relacin entre altos cargos y altos
funcionarios ni su percepcin sobre quines son los ganadores de esta relacin, ni el reparto del trabajo poltico y tcnico, ni su agenda214.

En lo que se refiere al estilo y modo de interaccin, se aprecia una tendencia de aquellos con experiencia en el sector privado a considerar ligeramente
ms relevante que aquellos sin esa experiencia en la afiliacin al partido en el
Gobierno o la afinidad con este para el acceso a todos los cargos, aunque en el
caso de los altos cargos no existen diferencias estadsticamente significativas215.

Se aprecian tambin algunas diferencias a la hora de valorar el burocratismo como una de las caractersticas de este modo y estilo de interaccin. As,
en la pregunta 3, y con una diferencia estadsticamente significativa, un porcentaje menor de encuestados con experiencia en el sector privado considera que el
burocratismo es uno de los 4 principales problemas en su trabajo ordinario (un
53,4% frente al 74,6% de aquellos que no tienen experiencia en el sector privado). Paradjicamente, aquellos con una experiencia laboral en el sector privado
otorgan, con una diferencia estadsticamente significativa, menos importancia al
burocratismo como problema216. Sin embargo, otorgan ms importancia como
213
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J;1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
214
Ver anexo II, preguntas 2, 12 y 14 y 15.
215
Ver anexo II, pregunta 9.
216
Aquellos con experiencia en el sector privado son los que en menor porcentaje citan este problema, aunque siguen considerndolo el ms grave. Ver anexo II, pregunta 3.

251

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

problema a la Intervencin General de la Comunidad de Madrid, uno de los rganos a los que con ms frecuencia se le achaca este burocratismo y con el que
es difcil encontrar figuras anlogas en la empresa privada.
7.EDAD, ANTIGEDAD EN LAS ADMINISTRACIONES
Y ANTIGEDAD EN EL PUESTO ACTUAL
Entre las variables personales de estratificacin independiente utilizadas en
el anlisis de la encuesta, existen tres que miden elementos temporales: la edad
del encuestado, su antigedad en las Administraciones Pblicas y su antigedad en el puesto actual.
7.1. Limitaciones estadsticas y precaucin en la interpretacin
Las dos primeras variables no resultan ser particularmente potentes a la hora
de discernir diferencias estadsticamente significativas en las respuestas del
cuestionario. La edad proporciona respuestas significativas en 27 variables, un
15,8% del total, y la antigedad en las Administraciones Pblicas en 17 variables, un 9,9% del total. Diferenciando las respuestas por la antigedad en el
puesto obtenemos diferencias estadsticamente significativas en 40 variables,
un 23,4% del total. Dentro de las variables personales de solo la pertenencia o
no al cuerpo de TSAG parece determinar ms las respuestas de los encuestados
que la antigedad en su puesto217.
En cualquier caso, es necesario tener en cuenta las limitaciones de los procesos estadsticos utilizados en estas variables218. Un anlisis estadstico adicional, bivariable y multivariable, es particularmente necesario en estas variables,
as como una segmentacin de los resultados actuales, es decir, estudiar su impacto dentro de los altos cargos, altos funcionarios, subdirectores generales y
jefes de rea219.
217
Contando las variables en las que aparecen diferencias estadsticamente significativas solo
pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994; Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.
218
Al ejecutar la prueba de Kruskall-Wallis solo obtenemos que existen diferencias entre alguno
de los grupos (o todos) pero no en cules. Si no se dan los requisitos para la prueba de chi cuadrado no
pueden realizarse ajustes.
219
El hecho de que, por ejemplo, exista un mayor porcentaje de altos cargos entre los que tienen
menos de un ao de experiencia en su puesto (27,6%) que entre la media de encuestados (17,9%) nos
lleva a pensar que este anlisis ms refinado podra hacernos creer que la capacidad predictiva es menor de lo que los datos en su forma actual nos muestran.

252

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

7.2.Caractersticas comunes de las tres variables: caractersticas


personales de los encuestados en sus distintas categoras
Teniendo siempre en cuenta estas limitaciones, se aprecia que, al aplicar el
test de chi cuadrado, se muestran algunas caractersticas comunes en estas tres
variables.
En primer lugar, las tres se encuentran tambin estadsticamente relacionadas entre ellas: las personas ms jvenes tienden a tener menos antigedad en
las Administraciones Pblicas y a llevar menos tiempo en sus puestos actuales.
Lo primero es muy lgico pero lo segundo no lo es necesariamente. De igual
modo, los encuestados que llevan menos tiempo en sus puestos tienden a ser
ms jvenes y a tener menos antigedad en la Administracin. Tambin en las
tres variables aparece que existen diferencias significativas respecto al sexo de
los encuestados: las mujeres tienden a ser ms jvenes, a tener menos antigedad en las Administraciones Pblicas y en sus puestos actuales (y paralelamente, los hombres a ser mayores y con mayor antigedad en las Administraciones Pblicas y en su puesto actual).
Tanto entre los ms jvenes como aquellos con menos antigedad en la
Administracin muestran, en una diferencia estadsticamente significativa, un
mayor porcentaje de licenciados en derecho, TSAG, personas sin experiencia
en otra Administracin Pblica y de altos cargos no funcionarios220. No existen
diferencias estadsticamente significativas en estos porcentajes entre los distintos grados de antigedad en el puesto.
El hecho de que exista una diferencia estadsticamente significativa en la
antigedad en el puesto entre altos cargos y altos funcionarios, precisamente
una de las variables de estratificacin independiente dentro de la cual que existen ms diferencias en las respuestas utilizando los procesos estadsticos descritos, podra explicar que utilizando esta variable existan un mayor nmero de
ocasiones en las que se encuentran respuestas con diferencias estadsticamente
significativas que en la edad o en la antigedad en la Administracin.
7.3. Diferencias de opinin
Pese a las limitaciones apuntadas, es posible encontrar pautas comunes en
estas tres variables y por lo tanto una pauta temporal a las respuestas de los
encuestados. Es necesario tener en cuenta que con frecuencia estas tendencias
no son perfectamente lineales. Por ejemplo, en bastantes variables aquellos con
menos de un ao en su puesto actual alcanzan la media de puntuacin ms alta
220
Entre los ms jvenes existe adems un porcentaje superior y estadsticamente significativo de
generalistas y entre los menos antiguos un porcentaje superior entre de altos cargos no afiliados al PP.
Ver anexo III, preguntas 12, 13 y 14.

253

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

y aquellos con ms de siete la ms baja, pero aquellos con una antigedad en su


puesto entre 5 y 7 aos aparecen por encima de los que tienen entre 2 y 4.
As, aunque las diferencias no son por lo general estadsticamente significativas, los encuestados con ms edad, con ms antigedad en las Administraciones Pblicas o en el puesto tienden a percibir un peor tono en la relacin
entre altos cargos y altos funcionarios: califican peor la calidad y la cercana de
esta relacin221 y otorgan peor puntuacin a los altos cargos222.

Grfico 59

Influencia en la elaboracin de normas y programas de la CC. AA. de Madrid


1 ao o menos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual

Mxima

Mucha

Alguna

Poca

Ninguna

0
Presidenta
Comunidad
de Madrid (*)

Consejero
propio

2-4 aos en puesto actual


>7 aos en puesto actual

Otras
Viceconsejero Titular Dpto:
consejeras:
DG,SGT,
Hacienda...(*)
Gerente

Secretario
General
Tcnico

Subdirectores
Generales

Jefes
de rea

Diputados y
partido

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 6. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskal-Wallis (=0'05)

Respecto a los ganadores se aprecia, como se ilustra en el grfico 59, ms


que una diferencia de opinin un mayor escepticismo por parte de los encuestados con ms edad, con ms antigedad en las Administraciones Pblicas o en
el puesto actual, ya que consideran que todos los cargos sobre los que se les
pregunta tienen menos influencia que los de menor edad o antigedad223.
Esta tendencia es clara en lo que se refiere a la antigedad en el puesto y en las Administraciones Pblicas, pero no en lo que se refiere a la edad. En todo caso, las diferencias no son estadsticamente significativas. Ver anexo II, pregunta 13.
222
La antigedad en las Administraciones Pblicas determina las calificaciones a los distintos
cargos en tres variables: la preparacin tcnica y la capacidad de planificacin de los secretarios generales tcnicos (donde la mayor antigedad determina una menor puntuacin) y la capacidad de planificacin de los subdirectores generales (donde la mayor antigedad genera una mayor puntuacin). Las
calificaciones no resultan estadsticamente significativas en funcin de la edad ni de la antigedad en
el puesto, aunque se aprecia la misma tendencia. Ver anexo II, pregunta 14.
223
En el caso de la antigedad en el puesto se aprecian diferencias estadsticamente significativas en varias variables, y en las que no lo son, la tendencia es similar: los encuestados que tienen
ms de siete aos de antigedad son siempre o los que le otorgan menos influencia (en cuatro varia221

254

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

Grfico 60

N de reuniones al ao, en funcin de la edad, de altos cargos y altos funcionarios


de la CC. AA. de Madrid
53 aos

39-52 aos

38 aos

200
160
120
80
40
0

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 12. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskal-Wallis (=o,o5)

Como se refleja en el grfico 60, los encuestados con ms edad, con ms


antigedad en las Administraciones Pblicas o en el puesto actual reportan
tambin sistemticamente una agenda menos intensa, en la que se incluye un
menor nmero de reuniones que las que dicen tener los encuestados de menor edad224.
En lo que se refiere al modo y estilo de interaccin entre altos cargos y
altos funcionarios, los encuestados coinciden, con independencia de su edad y
antigedad, en apreciar que el elemento ms relevante para determinar quin
ocupa los puestos ms relevantes de la organizacin, los altos cargos, es la afinidad y la afiliacin poltica, y que los conocimientos profesionales son solo
determinantes para el nombramiento de altos funcionarios.
bles) o son penltimos (en una ocasin). Existe pues una tendencia lineal, aunque esta no es perfecta ya que el grupo de 5-7 aos de antigedad suele puntuar por encima la influencia que el grupo de
2 a 4 aos. No se encuentran diferencias estadsticamente significativas entre grupos de edad o en
funcin de la antigedad en el puesto. S se aprecia, aunque no de forma clara, esa tendencia lineal
inversa: a ms edad y antigedad se tiende a considerar que todos tienen menos influencia. Ver
anexo II, pregunta 6.
224
La tendencia es la misma, aunque menos acentuada, para aquellos con menor antigedad en la
Administracin o en el puesto. Ver anexo II, pregunta 12.

255

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 61 Influencia en el nombramiento de los Directores Generales de la CC. AA. de Madrid


1 ao o menos en puesto actual

2-4 aos en puesto actual

5-7 aos en puesto actual

>7 aos en puesto actual

Mxima
Mxima

Mucha

Alguna

Poca

1
0

Ninguna

Conocimientos
profesionales (*)

Experiencia
puestos
similares (*)

Afinidad poltica

Afiliacin partido
gobernante

Haber trabajado
juntos antes (*)

Recomendacin
conocidos
comunes

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, preguta 9. (*) Diferencias estadsticamentesignificativas K Kruskal-Wallis (=0'05)

Sin embargo, los ms jvenes y aquellos con menos antigedad tienden a


relativizar esa afirmacin y otorgan ms importancia que los ms veteranos a
los elementos tcnicos y personales y menos a los polticos en los nombramientos tanto de altos cargos como de altos funcionarios225.
Los ms jvenes y aquellos con menos antigedad en la Administracin y
en su puesto tienden a mantener tambin posturas menos proburocrticas respecto a la influencia de los funcionarios y la subcontratacin, aunque las diferencias no suelen ser estadsticamente significativas226.
La visin sobre el reparto del trabajo poltico y tcnico tambin parece afectada por las variables temporales (grfico 62).

Aunque las diferencias no son estadsticamente significativas aquellos con


ms edad y antigedad aprecian en todos los cargos menos carcter poltico, y
como hemos visto ms arriba consideran ms relevante la afinidad y la afiliacin al partido en el Gobierno en los nombramientos de altos cargos y altos
funcionarios (ver anexo II, pregunta 9).

225
Una parecida tendencia lineal (con menos antigedad en el puesto se concede ms importancia
a factores tcnicos y personales y menos a polticos) e imperfecta tambin se encuentra con las variables de edad y antigedad en las Administraciones Pblicas: los ms jvenes y los menos antiguos en
la Administracin tienden a valorar ms los aspectos tcnicos y personales y menos los polticos. Sin
embargo, con la excepcin de los factores personales, las diferencias no son normalmente (y a diferencia de la antigedad en el puesto) estadsticamente significativas y las excepciones al modelo lineal son
ms numerosas. Ver anexo II, pregunta 9.
226
Ver anexo II, preguntas 4 y 5, 16 y 17.

256

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

Grfico 62

Contenido poltico de los distintos cargos CC. AA. Madrid


53 aos o ms aos

39-52 aos

38 aos o menos

Todo
10
8
6
4
2
0
Nada

Consejeros

Viceconsejeros

Directores
Generales

Secretarios
Generales Tcnicos

Subdirectores
Generales

Jefes de rea

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 2. Diferencias no estadsticamente significativas K Kruskall Wallis (=0,05)

No se puede afirmar, sin embargo, que la apreciacin de la importancia de


las tareas tcnicas y polticas de los altos cargos y altos funcionarios se vea
afectada por la edad o antigedad de los encuestados. Lo que ms bien se observa conforme crece la edad o la antigedad de los encuestados, es una disminucin de la apreciacin de la importancia de todas las tareas en todos los cargos227. Este escepticismo que crece con la edad es similar al que citbamos
respecto a la valoracin de la influencia de los distintos cargos o la descripcin
de la propia agenda (ver grficos 59 y 60).

Grfico 63

Importancia de distintas tareas en el trabajo de los altos cargos de la CC. AA. Madrid
1 ao o menos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual

2-4 aos en puesto actual


>7 aos en puesto actual

Mxima 4
Mucha 3
Alguna 2

Poca 1
Ninguna 0
Gestin de
personal

Asesoramiento Asesoramiento
jurdico
poltico (*)
y tcnico

Tratar
con la
prensa (*)

Gestin
Reuniones con
Actos,
procedimientos ciudadanos y
reuniones,
entidades (*) negociaciones

Diseo
Solventar
nuevos
problemas ms
programas (*)
urgentes

Fuente: Encuesta elaboracin propia. Ver anexo II, pregunta 11. (*) Diferencias estadsticamente significativas K Kruskall-Wallis (=0'05)

Ver anexo II, pregunta 11.

227

257

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

7.4.
El papel de los factores temporales en la relacin entre altos cargos
y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid
Con las precauciones mencionadas, por lo tanto, pueden establecerse las
siguientes conclusiones sobre el papel de los factores temporales en la relacin
entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad de Madrid:
El incremento de la edad, antigedad en la Administracin o en su puesto
no parece producir un gran impacto en la apreciacin de los encuestados
sobre la relacin entre altos cargos y altos funcionarios en la Comunidad
de Madrid.
S parece apreciarse, sin embargo, un ligero aumento del escepticismo de
los encuestados conforme aumenta su edad o antigedad en tres dimensiones: aprecian menos las cualidades de los altos funcionarios y especialmente de los altos cargos, los consideran menos influyentes en los distintos mbitos, as como menos relevantes el conjunto de sus tareas. La
agenda que reportan los ms veteranos es menos intensa que la de los ms
jvenes. Parecen ms escpticos tambin sobre la importancia de los elementos tcnicos en la toma de decisiones y en los nombramientos.

Parece aconsejable un anlisis ms profundo de este factor, especialmente


la utilizacin de estadsticos ms sofisticados, as como el estudio diferenciado de su efecto entre altos cargos y altos funcionarios. Podra as confirmarse si efectivamente conforme van los altos funcionarios y altos
cargos van envejeciendo y ganando experiencia en su puesto y en la Administracin, hay elementos en su relacin mutua que se deterioran.
8.LA INFLUENCIA DE LAS CARATERSTICAS PERSONALES EN LA
OPININ SOBRE LAS RELACIONES ENTRE ALTOS CARGOS Y
ALTOS FUNCIONARIOS
Las diferencias personales no parece que condicionen de forma importante
la opinin de los encuestados. El nmero de variables en las que se aprecian
diferencias estadsticamente significativas es inferior a las que se producen en
virtud del puesto ocupado. No obstante, analizndolas con precaucin, se pueden apreciar algunas tendencias relevantes.
Aunque con diferencias de matiz e intensidad, existen rasgos comunes
entre los encuestados que son Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG), generalistas, del sexo femenino, licenciados en derecho, sin experiencia en otras Administraciones y
con experiencia en el sector privado. Todos ellos tienden a apreciar un
peor tono en la relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad
de Madrid, un modo y estilo en el que los elementos polticos son ms
relevantes para acceder a los altos cargos, tienen opiniones ms proburo258

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

crticas y aprecian un modo del reparto de las tareas polticas y tcnicas


ms cercanas al modelo clsico: los altos cargos centrados en las primeras
y los funcionarios en las segundas.

Paralela y lgicamente se aprecia la tendencia contraria entre los encuestados no pertenecientes al cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG), especialistas, hombres,
no licenciados en derecho, sin experiencia en otras Administraciones y
con experiencia en el sector privado. Estos tienden a apreciar un mejor
tono en la relacin entre polticos y funcionarios en la Comunidad de
Madrid, un modo y estilo en el que los elementos polticos son menos
relevantes para acceder a los altos cargos, tienen opiniones menos proburocrticas y aprecian un modo del reparto de las tareas polticas y tcnicas
ms cercanas al modelo clsico: los altos cargos centrados en las primeras
y los funcionarios en las segundas.

Pese a que las tendencias son similares, la intensidad de las diferencias es


mucho ms marcada entre los Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) y los que no lo son, y algo
menos en funcin de la antigedad en el puesto. Salvo en los temas especficos mencionados arriba, las diferencias en funcin de la edad, entre
hombres y mujeres, generalistas y especialistas, licenciados y no licenciados en derecho tienden a ser menos acentuadas. La antigedad en la Administracin y la experiencia previa en otras Administraciones o en el
sector privado parecen aun menos relevantes.

Aunque es necesario un anlisis multivariable para confirmarlo, parece


verosmil que estos factores se refuercen entre s, ya que, con distintos
grados de intensidad, se presentan relacionados en la mayora de las variables. As, los miembros del cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) tienden a ser, en mayor
proporcin que los que no lo son, generalistas, licenciados en derecho, con
menos experiencia en otras Administraciones y ms en el sector privado.
Igualmente las mujeres, y ocurre igual con el resto de variables, tienden a
ser, en mayor proporcin TSAG, generalistas, licenciadas en derecho, ms
jvenes
Aunque tambin es necesario un anlisis multivariable para confirmarlo,
asimismo resulta plausible que la existencia de mayores o menores diferencias de opinin dentro de las distintas variables pueda explicarse en
parte con la mayor presencia en ellas de un mayor porcentaje de encuestados de uno de los dos grupos que ms condiciona las respuestas: los altos
cargos o los altos funcionarios.
As por ejemplo, y como se ilustra en el grfico 64, no resulta sorprendente
que las diferencias de opinin dentro de ciertas categoras tengan cierta relevancia, como tampoco el signo de estas diferencias: el porcentaje de altos cargos entre los encuestados que son Tcnicos Superiores de Administracin Ge259

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Grfico 64

% de altos cargos y altos funcionarios en los distintos grupos de


encuestados
% Total de encuestados: 84,8 % altos funcionarios y 15,2 % altos cargos

Altos cargos (%)

Altos funcionarios (%)


27,6%

1 ao o menos en puesto

26,7%

No TSAG

25,2%

Con experiencia en otras AAPP


Especialistas

20,0%

Hombre

19,7%

7-20 aos en AAPP

18,3%

39-52 aos

18,2%

S licenciado en derecho

15,9%

5-7 aos en puesto actual

15,8%

<7 aos en AAPP

13,0%

38 aos o menos

12,5%

>20 aos en AAPP

12,3%

2-4 aos en puesto actual

11,0%

53 aos o ms aos

10,8%

Mujer

10,3%

Con experiencia en el sector

81,6%
81,7%
81,8%
84,1%
84,2%
85,7%
87,0%
87,5%
87,7%
89,0%
89,2%
89,7%

7,9%

Sin experiencia en otras AAPP

7,7%

Generalistas

7,3%

>7 aos en puesto actual

5,3%

S TSAG

5,2%

74,8%

80,3%

14,3%

No licenciado en derecho

73,3%

80,0%

18,4%

Sin experiencia en el sector

72,4%

92,1%
92,3%
92,7%
94,7%
94,8%

Fuente: encuesta elaboracin propia, ver anexo III, 3.

neral de la Comunidad de Madrid (TSAG) y entre aquellos con ms antigedad


en su puesto son los menores de entre todas las categoras. Solo un 5,2% de los
TSAG y un 5,3% de aquellos con ms de siete aos en su puesto son altos cargos, muy por debajo del 15,3% de la media entre todos los encuestados. Paralelamente el porcentaje de altos cargos entre los encuestados que no son Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (26,7%)
y entre los que tienen menos de un ao de antigedad en su puesto (27,6%) son
los ms altos de todas las variables personales de estratificacin independientes
y muy superiores a la media.
No es extrao, por lo tanto, que la opinin de los Tcnicos Superiores de
Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) y la de aquellos
260

influencia de las caractersticas personales en la percepcin


de la relacin entre altos cargos y altos funcionarios

con ms antigedad en su puesto tienda a diferir en mayor medida de la de los


altos cargos que la de los menos antiguos en su puesto y de los que no son Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid
(TSAG). Y esto es exactamente lo que ocurre: opinan que la relacin entre altos
cargos y funcionarios tiene peor tono; que la afinidad poltica tiene ms relevancia y que los elementos tcnicos a la hora de determinar el modo y estilo
de esta interaccin, tienen una opinin ms proburocrtica y una percepcin de
que el reparto del trabajo tcnico y poltico se ajusta ms al modelo clsico que
la de los altos cargos.
Las limitaciones de este tipo de observacin son, en cualquier caso, obvias. En
primer lugar, es evidente la necesidad de un anlisis multivariable para analizar
hasta qu punto se influyen entre s estos factores228. La opinin de los Tcnicos
Superiores de Administracin General de la Comunidad de Madrid (TSAG) puede verse afectada por la poca presencia de altos cargos en sus filas, pero lo contrario tambin podra ser cierto. En qu grado y de qu modo se interrelacionan
entre s este y otros factores? El hecho de que existan aparentemente ms diferencias en la opinin entre altos cargos y altos funcionarios (ya que al responder al
cuestionario aparecen ms diferencias estadsticamente que dentro de cualquier
otra variable) nos hace pensar que su influencia sobre otras debe ser mayor que a
la inversa. Se trata de una hiptesis verosmil pero que sera necesario, por un
lado confirmar y por otro matizar, ya que es obvio que distintos factores influyen
en la diferencia de opinin entre altos cargos y altos funcionarios.
En segundo lugar, el relacionar el porcentaje de altos cargos dentro de las
distintas categoras con la intensidad y direccin de las opiniones de los encuestados deja muchos hechos sin explicar. Teniendo en cuenta la baja presencia de
altos cargos en categoras de encuestados como las de aquellos sin experiencia
en otras Administraciones Pblicas (solo hay un 7,6% de altos cargos dentro de
los que la tienen) o aquellos con experiencia en el sector privado (solo hay un
7,7% de altos cargos dentro de los que la tienen) podra esperarse significativas
diferencias de opinin respecto a aquellos en las categoras contrarias y donde
existe una presencia alta de altos cargos (existe un 25% de altos cargos entre
aquellos con experiencia en otra Administracin Pblica y un 18,4% dentro de
aquellos sin experiencia en el sector privado). Sin embargo, estas diferencias
son poco relevantes y de hecho se trata de las categoras que menos determinan
la opinin de los encuestados. La mayor o menor presencia de altos cargos en
una categora de encuestados parece un elemento relevante a la hora de condicionar la opinin media de los que pertenecen a esta, pero no lo hace de una
manera absoluta ni unidireccional.
228
Como hemos reiterado a lo largo de este trabajo, contando las variables en las que aparecen
diferencias estadsticamente significativas solo pretendemos formular hiptesis que parecera interesante comprobar con mtodos estadsticos multivariables. Las limitaciones estadsticas del vote-counting son bien conocidas. Ver los primeros prrafos del captulo V de esta tesis y Bushman, B. J., 1994;
Hedges, L. V. & Olkin, I., 1980.

261

CAPTULO VIII
CONCLUSIONES

Cmo son las relaciones entre los polticos y los funcionarios en la Comunidad de Madrid? Esa es la pregunta a la que hemos intentado dar respuesta en
esta investigacin. Para saberlo nos hemos centrado en quines se encuentran
en la primera lnea de esta relacin y que tienen como uno de los elementos
bsicos de su trabajo relacionarse entre ellos: los altos funcionarios, jefes de
rea nivel 29 y subdirectores nivel 30, que ocupan lo ms alto del escalafn
estrictamente funcionarial y los altos cargos al frente de los rganos administrativos de la Comunidad de Madrid: directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos.
La va principal escogida para responderla ha sido escuchar lo que los protagonistas de esta relacin tenan que decir sobre cmo est configurada actualmente. Tanto a travs de un cuestionario muy estructurado enviado a su correo
electrnico institucional como en entrevistas en profundidad, hemos intentado
que los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid nos
hablaran, en primer lugar, de su trabajo. De cules son las tareas ms importantes en este y los principales obstculos que se encuentran, sobre su agenda, la
forma de resolver conflictos, as como de su opinin sobre alguno de los temas
ms candentes en la Administracin Pblica actual (por ejemplo, la subcontratacin) o sobre algunos de los tpicos que condicionan la opinin pblica sobre
la Administracin (por ejemplo, que los funcionarios trabajan poco o que son
poco flexibles a la hora de aplicar las normas).
Pero tanto como la opinin sobre su trabajo nos interesaba su perspectiva
sobre quines se encuentran al otro lado de la frontera poltico-administrativa.
Para nosotros era interesante, por ejemplo, saber si los altos funcionarios pensaban que las decisiones de gestin eran importantes en su trabajo ordinario y
tenan una influencia importante para condicionarlas, pero ms interesante an
era saber si los altos funcionarios pensaban lo mismo o no.
No hemos tomado sus palabras como un dogma de fe. Altos cargos y altos
funcionarios, al igual que el resto de sujetos inmersos en un marco social com263

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

plejo, tiene una serie de intereses y aspiraciones que lgicamente pueden condicionar su forma de percibir y describir la realidad de la Administracin. Por
ello, es necesario comprobar su coherencia con datos oficiales y estadsticas,
con estudios anteriores y desagregar las opiniones expresadas en subgrupos lo
ms homogneos posibles. Pero ello no cambia el hecho de que para conocer la
relacin entre los polticos y los funcionarios no hay fuente ms valiosa que
la percepcin de quienes la protagonizan da a da.
1.LA RELACIN ENTRE POLTICOS Y FUNCIONARIOS
EN LA COMUNIDAD DE MADRID
As es como nos la han descrito los 212 altos funcionarios y 38 altos cargos
y de la Comunidad de Madrid que completaron el cuestionario y las 28 personas con las que realizamos entrevistas en profundidad.

La relacin entre altos cargos y altos funcionarios tiene, segn ambos, un


tono integrador. Ambos opinan que la relacin es buena (incluso notable) y
cercana, aunque sin familiaridades excesivas. Se otorgan respectivamente puntuaciones altas a la hora de evaluar factores personales como la capacidad de
trabajo y el trato personal.

Pero existen tambin elementos que nos permiten deducir la existencia de algunas semillas de conflicto entre ambos, aunque solo sea de forma latente, como
el desequilibrio en la valoracin de la calidad de su relacin y de las cualidades
respectivas. As, los altos funcionarios consideran que la relacin es significativamente menos buena y menos cercana de lo que opinan los altos cargos. Los altos
cargos valoran las cualidades tcnicas de los altos funcionarios muy positivamente y sin embargo estos valoran las de aquellos de forma muy discreta (aunque
aprobndolos). Incluso unos porcentajes no desdeables consideran que la incompetencia de los altos cargos es uno de los principales obstculos de su trabajo
y otro, algo inferior, destaca la comunicacin insuficiente con los altos cargos.
Por su parte, los altos cargos tambin muestran cierto grado de insatisfaccin con los funcionarios al mostrarse significativamente de acuerdo (o al menos no en desacuerdo) con la afirmacin de que estos son poco flexibles a la
hora de aplicar las normas.

La posibilidad de un deterioro del tono integrador actual tambin se muestra


en el hecho de que en un contexto de lenta sustitucin de altos cargos funcionarios por otros que no lo son, los altos funcionarios opinan que los primeros son
ms eficientes.
La elaboracin del presupuesto es un proceso en el que intervienen distintos
sujetos pero en el que los ganadores229 son todos de carcter poltico: el titu-

229
Utilizamos este concepto en el sentido que le da Peters (1987) y que tiene en cuenta bsicamente cules son los agentes ms influyentes en cada fase de la actuacin administrativa. Ver captulo V.2.

264

conclusiones

lar del departamento (director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general tcnico), el consejero, la presidenta de la Comunidad de Madrid y otras Consejeras, que aparece como el rgano ms influyente, lo que
sin lugar a dudas refleja el determinante papel de la Consejera de Hacienda.
Todos ellos ejercen mucha influencia, a la que se acercan aunque no llegan
otros dos actores polticos: los viceconsejeros y los secretarios generales tcnicos. Llama poderosamente la atencin la unanimidad sobre la poca influencia
en la elaboracin de los Presupuestos del rgano al que el Estatuto de Autonoma asigna su aprobacin: la Asamblea de Madrid a travs de sus diputados.
Los altos funcionarios participan tambin en el proceso presupuestario, pero su
capacidad decisoria es muy limitada: los subdirectores generales ejercen alguna influencia y los jefes de rea poca influencia. En cualquier caso, tanto los
altos cargos como los altos funcionarios perciben que el margen para introducir
novedades en los presupuestos es muy pequeo, dada la importancia de los
gastos fijos y de los anteriormente comprometidos.
La percepcin de los altos cargos y los altos funcionarios sobre la influencia
de los distintos cargos en elaboracin de normas y programas es muy similar a
la que tienen de la elaboracin del presupuesto. La nica diferencia significativa es que los altos cargos acentan en este mbito la influencia de la presidenta
y los consejeros. Aunque los altos funcionarios participan desde sus puestos en
el proceso normativo y la elaboracin de programas, su limitada influencia solo
permite afirmar que los ganadores de este procedimiento son la presidenta,
los consejeros y el titular del departamento.
La influencia de los distintos rganos en las decisiones de gestin se percibe
por los encuestados de forma distinta a lo que ocurre en la elaboracin del presupuesto o de normas y programas. Tanto los altos cargos como los altos funcionarios perciben que en la Comunidad de Madrid el titular de cada departamento (director general, gerente del Organismo Autnomo o secretario general
tcnico) es quien ejerce ms influencia en las decisiones de gestin. No se percibe que ningn otro, como media, que ejerza mucha influencia. Los consejeros ejercen alguna influencia, aunque los altos cargos los sitan ms cerca
de la mucha influencia que los altos funcionarios, en un grado muy similar a
los secretarios generales tcnicos del departamento de que se trate y a los subdirectores generales. Algo menos de influencia ejercen la presidenta de la Comunidad de Madrid y los jefes de rea. La influencia de los diputados y partido no llega, segn los encuestados, ni siquiera a ser poca.
El papel central del titular del rgano administrativo (director general, gerente Organismo Autnomo, secretario general tcnico) hace que deba de ser
considerado el ganador en lo relativo a la toma de decisiones de gestin, es
decir, el cargo ms influyente en esta materia. Por debajo, se sitan distintos
cargos que ejercen una influencia complementaria pero siempre inferior. Dentro de esos cargos se pueden encontrar a los altos funcionarios junto a rganos
de indiscutible marchamo poltico. Solo en este sentido auxiliar puede enten265

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

derse que esta influencia, superior en cualquier caso a la que tienen en cualquier
otro mbito, puede hablarse de un dominio compartido con los polticos.
Los ganadores en la intermediacin con los intereses sociales son manifiestamente los altos cargos. La frecuencia de las reuniones con este tipo de
interlocutores, as como la importancia relativa de las tareas que implican esos
contactos en su trabajo ordinario es muy superior que en los altos funcionarios.
No pueden obviarse, sin embargo, que estos tienen un papel algo ms relevante cuando se trata de intermediar con interlocutores particulares relacionados con los asuntos que tramitan. Por ello puede decirse que, a este respecto, la
Imagen III propuesta por Aberbach, Putnam y Rockman (1981) se corresponde,
parcialmente, con la realidad de la Comunidad de Madrid. Aunque los altos
cargos prcticamente monopolizan la intermediacin con los intereses generales, comparten con los altos funcionarios la intermediacin con intereses particulares. Por lo tanto, la coincidencia con la Imagen III es solo parcial, pues esta
se refiere en realidad a un escenario en el que los funcionarios asumen el grueso de la intermediacin con los intereses particulares y no lo comparten con los
polticos.
Los altos cargos parecen bien colocados para participar en la generacin y
articulacin de ideales polticos ya que por un lado son muy influyentes en todas las fases del proceso poltico (diseo de normas y programas, elaboracin
del presupuesto) y por otro los contactos con agentes externos a la Comunidad
de Madrid (administrativos y sociales) son los ms intensos entre los encuestados. Mucho peor colocados parecen los altos funcionarios, ya que su influencia
en la mayora de fases del proceso poltico es poco relevante en todas ellas excepto en la ejecucin, donde en cualquier caso lo es menos que su superior jerrquico. Su agenda es bsicamente interna y tiene un fuerte componente vertical, por lo que los nicos altos cargos con los que se relacionan con frecuencia
son sus superiores jerrquicos.
El modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios
viene determinado por el hecho de que no forman grupos homogneos, sino que
presentan caractersticas que los diferencian con claridad, por lo que no pueden
relacionarse conforme al modelo de vida de aldea. Tambin presentan caractersticas comunes que facilitan la comunicacin entre ambos grupos.
Los altos cargos con rango de director general tienden a tener un menor
porcentaje de mujeres en sus filas, excepto los altos cargos no funcionarios,
cuyo grado de feminizacin es mayor. Tienden tambin a tener ms experiencia
en otras Administraciones Pblicas y menos en el sector privado. Cuando ms
alto es el puesto en el escalafn ms tienden los encuestados a concentrarse en
la franja central de edad, a tener ms experiencia en la Administracin y ms
antigedad en su puesto actual (excepto los altos cargos no funcionarios que
tienden a ser ms jvenes y a tener menos antigedad en la Administracin en
su puesto actual).
266

conclusiones

En todo caso, el hecho de que alrededor del 65%230 de los altos cargos sean
tambin funcionarios facilita sin lugar a dudas la comunicacin entre ellos. El
perfil como funcionario de ambos grupos est, sin embargo, claramente diferenciado. Mientras que los jefes de rea y los subdirectores generales son en su
gran mayora funcionarios de cuerpos del grupo A de la Comunidad de Madrid,
especialmente de cuerpos generalistas y en concreto del cuerpo de Tcnicos
Superiores de Administracin General, los altos cargos funcionarios pertenecen mayoritariamente a cuerpos de la Administracin General del Estado y en
menor medida de entidades locales. El hecho de que existan pequeos colectivos de contacto directo (altos funcionarios de cuerpos de la Administracin
General del Estado, altos cargos de cuerpos de la Comunidad de Madrid) no
desvirta el hecho de que casi la totalidad de los altos cargos, funcionarios o no,
saben que cuando dejen de ocupar puestos de este carcter no tendrn que trabajar con (o al mando de) los altos funcionarios a los que dirigen. De igual
modo, los funcionarios de los cuerpos de la Comunidad de Madrid observan
que el nmero de plazas de altos cargos que ocupan miembros de estos cuerpos
es pequeo, por lo que no pueden considerar el acceso a ellas como un paso
ordinario dentro de la carrera administrativa en la Comunidad de Madrid.
En consonancia con estas diferencias, los altos cargos con rango de director
general y los altos funcionarios tienen opiniones no coincidentes sobre la situacin y el funcionamiento de la Administracin de la Comunidad de Madrid. Por
lo general, los altos funcionarios tienden a tener opiniones ms proburocrticas.
Tienden, por ejemplo, a opinar en mayor medida que la influencia de los funcionarios es demasiado pequea y que la subcontratacin debera emplearse
menos.
En el estilo y modo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios
predomina el concepto de autoridad y jerarqua. La relevancia del conocimiento experto a la hora de efectuar nombramientos disminuye conforme se
asciende en la pirmide jerrquica de la Comunidad de Madrid y su posesin es
menos influyente para influir en la toma de decisiones cuando ms estratgica
es la decisin en cuestin.
Esta autoridad que determina el estilo y modo de interaccin entre altos
cargos y altos funcionarios no es ilimitada, siendo su condicionante ms importante el fuerte burocratismo que afecta a todos los niveles de la Administracin. Este burocratismo no parece ser principalmente una resistencia funcionarial al poder de los polticos, sino que es un defecto sistmico del que todos los
actores se hacen en parte responsables.
El modo y estilo de interaccin entre altos cargos y altos funcionarios tambin viene determinado por el burocratismo, la urgencia en los tiempos y la falta
de planificacin en la toma de decisiones. El burocratismo implica la necesidad de
Ver comentarios a los grficos 6 y 18.

230

267

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

someterse a largos y complejos procedimientos, generalmente de larga duracin,


para poder llevar a cabo la mayora de las actuaciones. Los altos funcionarios y los
altos cargos citan con frecuencia a la existencia de mltiples rganos de control y
coordinacin (Intervencin General, secretaras generales tcnicas, Direccin General de Gestin de Recursos Humanos, comisin preparatoria de Consejo de
Gobierno) como una de las principales causas de este burocratismo. Consideran
que, en este mbito, el reto al que se enfrenta la Administracin de la Comunidad
de Madrid es hacer compatible su labor de control y coordinacin, cuya importancia reconocen y valoran, con un funcionamiento ms gil y dinmico.
El predominio de la urgencia y de la falta de planificacin en la toma de
decisiones en la Comunidad de Madrid implica que un gran nmero de ellas se
adopten de acuerdo a factores coyunturales. Las emergencias, intuiciones personales, o la cobertura meditica de un hecho acaban condicionando con frecuencia la toma de decisiones en mayor medida que la fijacin racional de objetivos y el anlisis de los mecanismos para alcanzarlos.
En la resolucin de conflictos entre altos funcionarios y altos cargos predomina la autoridad de estos ltimos. La opinin de los funcionarios solo es un
elemento fundamental en las decisiones de los altos cargos en un nmero limitado de ocasiones.
En la Comunidad de Madrid la relacin entre polticos y funcionarios ha
permitido introducir cambios significativos en polticas educativas, sanitarias y
en otros mbitos relevantes y no se ha producido ningn veto burocrtico
para impedirlas o ralentizarlas.
El reparto de tareas polticas y tcnicas se caracteriza por la combinacin de la
Imagen II (los altos funcionarios se limitan en gran medida a aportar conocimientos tcnicos y a procesar hechos de forma reglada) y la Imagen IV (los altos cargos
con rango de director general son hbridos que desempean tareas tcnicas y
polticas), y en menor medida la Imagen III (aunque los altos cargos asumen el
grueso de la responsabilidad de intermediacin con los intereses sociales, la comparten parcialmente cuando se trata de estar en contacto con intereses particulares).
Aunque ninguno de los modelos tericos existentes puede describir ntegramente la complejidad de las relaciones sociales y de poder en una Administracin concreta, la relacin entre polticos y altos funcionarios en la Comunidad
de Madrid parece ajustarse bien, con las naturales matizaciones, al modelo
formal legal propuesto por Peters (1987).
2.REFLEXIONES PARA UNA REFORMA DE LA FUNCIN
DIRECTIVA PBLICA
El principal objetivo de esta investigacin es descriptivo. Pretendemos describir con objetividad las distintas dimensiones de un aspecto complejo y deci268

conclusiones

sivo en las Administraciones Pblicas: las relaciones entre los sujetos que encarnan las dos caras de su naturaleza, la poltica y la tcnico-jurdica. Pensamos
que con demasiada frecuencia se hacen propuestas o juicios sobre la Administracin Pblica sin hacer demasiados esfuerzos por conocer el estado actual de
lo que se pretende reformar o dejar inalterado. Ms que en ningn otro campo
las visiones preconcebidas y los prejuicios constituyen el nico punto de partida en gran parte de los debates que afectan a la Administracin Pblica.
La inclusin en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico231 de un captulo referido a la funcin directiva pblica y que
otorga a las distintas Administraciones Pblicas una gran libertad para configurarla, ha vuelto a traer este tema a primera lnea de la actualidad poltico-administrativa. Pensamos que la mejor aportacin que podemos hacer al debate existente sobre cmo debe configurarse la funcin directiva pblica en Espaa es
mostrar algunos de sus principales rasgos de funcionamiento, con toda su complejidad y sus claro-oscuros, en el decisivo punto de encuentro entre la lgica
poltica y la lgica burocrtica.
No es por tanto este el lugar para elaborar una propuesta sobre cmo configurar una posible reforma de la funcin directiva pblica, pero s creemos que
la complejidad de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios
de la Comunidad de Madrid nos ilustra sobre distintos elementos que no deberan ser pasados por alto a la hora de decidir qu funcin directiva queremos
para nuestras Administraciones Pblicas y que se pueden reducir en cinco grandes advertencias:
a) Cuidado con las generalizaciones.
b) Huyamos del catastrofismo.

c) Huyamos de la autoglorificacin y del conformismo.

d) No existen soluciones mgicas, pero s propuestas interesantes.

e) Luchemos contra el fatalismo con una reforma integral que implique a


toda la sociedad.
a) Cuidado con las generalizaciones
El funcionamiento de la funcin directiva pblica de cada Administracin
Pblica depende de muchos factores: el diseo institucional, el peso de tradiciones no escritas, la implantacin y prestigio de los cuerpos de funcionarios, la
permanencia o no en el tiempo de un fuerte liderazgo poltico, la preparacin y
la capacidad crtica de la oposicin, la prensa y la ciudadana en general. Muchos de estos factores pueden permanecer estables durante largos periodos de
tiempo, pero todos estn sometidos a distintas presiones que los modulan y que,
inevitablemente, conducen a algunos a cambiar.
BOE de 14 de abril de 2007.

231

269

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Cuanto ms sepamos sobre quin dirige nuestras Administraciones Pblicas y


sobre cmo lo hacen menos nos equivocaremos a la hora de regular su funcin. Y
actualmente sabemos poco. La relevancia de este tema desde un punto de vista de
la teora democrtica y de la eficacia administrativa exige que se investigue mejor
y de forma regular. No debe depender del voluntarismo de algunos investigadores ni de la benevolencia de los altos cargos y altos funcionarios. Debera establecerse algn marco institucional para que este tipo de estudios se realizaran de
forma peridica y sus resultados fueran hechos pblicos.
En Espaa, aunque los datos son escasos y fragmentarios, hay fuertes indicios de que la situacin no es tan homognea como algunos autores apuntan. La
mayor tradicin y prestigio de los cuerpos de funcionarios en la Administracin
General del Estado y el monopolio, legal y de hecho, en virtud del cual ocupan
la prctica totalidad de los altos cargos en esta Administracin parece que influye en que la influencia del elemento administrativo sea superior que en otras
Administraciones, como por ejemplo la Comunidad de Madrid. A su vez, en
otras Administraciones Autonmicas, como la catalana y la vasca, la influencia
de este elemento es inferior que en la Comunidad de Madrid, donde el influjo
de la tradicin burocrtica estatal es probablemente mayor. Por lo que sabemos,
tambin la politizacin y las luchas ideolgicas y de poder dentro de los cuerpos de funcionarios de la Administracin General del Estado son mayores que
en los de la Administracin Autonmica madrilea. Adems, mientras que en
la Administracin General del Estado ya existen pautas bien establecidas de
relacin entre polticos y funcionarios, en las Administraciones Autonmicas
estas reglas se encuentran en plena etapa de generacin y maduracin.
En cualquier caso, antes de trazar una reforma de la funcin directiva pblica hemos de tener en cuenta que las situaciones de partida son distintas en los
diferentes mbitos en los que puede aplicarse. Un reformador prudente hara
bien en ampliar los escasos conocimientos que tenemos sobre cules son si
quiere evitar que la reforma emplee sus energas en resolver problemas que no
existen y los que la propia reforma puede generar, en lugar de centrarse en los
que realmente lastran el funcionamiento de cada una de ellas.
b) Huyamos del catastrofismo
Existe una secular tradicin catastrofista en la literatura sobre la Administracin espaola. Alejandro Nieto232 es un brillante exponente de esta tradicin,
pero la dificultad de reconocer alguna virtud, logro o avance en el ms sombro
de los escenarios est bastante generalizada.
Sin embargo, Espaa ha conocido un indiscutible desarrollo econmico y
social en los ltimos 30 aos233 que hubiera sido imposible con una administra Ver captulo III.3.3.
Solo entre 1991 y 2007 el PIB per cpita aument desde 8.798,1 a 23.412,34 euros. <www.ine.es>

232
233

270

conclusiones

cin pblica ms parecida, como a veces se la describe, a la de Nigeria que a


la de los pases de nuestro entorno europeo. Con amplios e indudables mrgenes de mejora, los colegios dan clase, los hospitales operan, las becas y las
subvenciones se entregan. Los distintos estudios y encuestas muestran que la
percepcin pblica sobre los servicios pblicos que prestan de nuestras Administraciones pblicas es bastante ms positiva que la visin acadmica234. Algo
debe de funcionar en el sistema para que as ocurra.
Afrontar cualquier reforma con esa actitud de rechazo o desprecio a todo lo
que existe es la mejor forma de conducirla hacia el fracaso. Si somos incapaces
de distinguir y valorar los aspectos parcialmente positivos de la funcin directiva Pblica no solo seremos incapaces de reforzarlos y extenderlos al conjunto
de la organizacin, sino que corremos el riesgo de perderlos.
Villoria sintetiza en la tabla 13 las ventajas y desventajas de los modelos
politizados y profesionalizados de funcin directiva pblica. La eleccin de
cualquiera de ellos supone asumir una serie de peligros y ventajas, por lo general, inversos al del otro modelo.
Tabla 13
Peligros, ventajas y desventajas de los modelos
directivos politizados y profesionales
Modelo politizado

Modelo profesional

Peligros

Jacobinismo.
Abuso de las mayoras en los
regmenes democrticos.
Desprecio a los derechos de
las minoras.
Tendencia al abuso de poder
para mantener el control del
sistema.
Desprecio a los procedimientos en la toma de decisiones.
Rotacin excesiva de directivos.

Peligros

Abuso de la permanencia y
control de informacin.
Veto paralizante.
Veto decisorio.
Insensibilidad a las mayoras
obtenidas en las urnas.
Despreocupacin por las preferencias de los electores.
Olvido de los fines ltimos de
la accin de Gobierno.
Excesivo peso de los procedimientos.
Fuerte inmovilismo.

Patologa

En la fase de implantacin de las


polticas, al desconocer la importancia de dicha fase y los juegos y reglas existentes en ese
momento.

Patologa

En la fase de formulacin de las


polticas, pues tiende a ignorar la
multiplicidad de intereses en
juego y a optar por respuestas
tecnocrticas.

234
Ver el informe de la AEVAL sobre La percepcin social de los servicios pblicos en Espaa
(1985-2008) <http://www.aeval.es/es/calidad_de_los_servicios_publicos/programas_de_calidad/programa_observatorio_calidad/;> Pino Matute, E. del (2004).

271

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Modelo politizado
Ventajas

Modelo profesional

Tiende a reflejar mejor los intereses de la mayora.


Incorpora un cierto espritu comunitario frente al liberalismo.
Favorece la renovacin y el
cambio poltico y social.
Exige una mayor receptividad
a la Administracin.
El puesto de sus directivos depende del voto popular.

Ventajas

Permite un mayor control de


las mayoras y, por ello, limita
sus excesos.
Las polticas y programas extremistas en lo social y econmico tienen un ms difcil anclaje.
Defiende mejor, a travs del
garantismo, los derechos individuales frente a los abusos
del poder.
Tiende a asegurar la imparcialidad y la neutralidad de la Administracin al garantizar mejor el respeto de los procedimientos.

Fuente: Villoria, en Jimnez Asensio, Palomar Olmeda y Villoria (2009), p.117.

En la Comunidad de Madrid est implantado un modelo formalmente politizado de funcin directiva, en el que los altos cargos son elegidos por los titulares de la presidencia y de las consejeras sin ninguna exigencia de cualificaciones acadmicas o profesionales.
Esta investigacin sobre la relacin entre altos cargos y altos funcionarios
en la Comunidad de Madrid nos muestra que, efectivamente, su funcin directiva presenta algunos rasgos positivos de los mencionados en este cuadro y
elude alguno de sus peligros.
1.La Administracin est controlada por aquellos que tienen la obligacin
constitucional de hacerlo.
La Administracin de la Comunidad de Madrid se encuentra bajo el firme
mando de los polticos seleccionados por el partido con mayora en el Parlamento autonmico. Esto presenta ventajas indiscutibles. Se respeta, y esto es
indudablemente positivo, el marco de relacin establecido constitucional y estatutariamente entre polticos electos y empleados pblicos. Los polticos pueden introducir cambios en las polticas pblicas previamente establecidas. Estn bastante limitados los riesgos que Villoria menciona como propios de un
sistema profesionalizado de funcin pblica (abuso de la permanencia y control
de informacin, veto paralizante, veto decisorio, despreocupacin por las preferencias de los electores, ver la tabla 13) e incorpora las ventajas de un sistema
ms politizado (tiende a reflejar mejor los intereses de la mayora, el puesto de
sus directivos depende del voto popular, exige una mayor receptividad a la
Administracin, ver la tabla 13).
272

conclusiones

La Administracin de la Comunidad de Madrid est politizada, pero no


utilizamos esta expresin en el sentido peyorativo que esta se utiliza con frecuencia. Decir que la Administracin est politizada debera ser como decir
que el agua es hmeda: es el instrumento para transformar los programas electorales respaldados por el sufragio mayoritario en programas concretos tcnica
y presupuestariamente factibles. Max Weber lamenta en sus escritos sobre la
burocracia prusiana de comienzos del siglo xx la falta de ese impulso poltico
capaz de convertir esa mquina eficaz, rgida e inexorable en un instrumento al
servicio de las necesidades de los ciudadanos (ver captulo III.2).
Ese predominio de los polticos supone indudablemente una limitacin al
status profesional que el funcionariado tendra si su influencia en las decisiones
pblicas fuera mayor. Ello puede explicar en parte que los altos funcionarios de
la Comunidad de Madrid, aunque las consideren correctas e incluso buenas, no
compartan el entusiasmo de los altos cargos sobre las relaciones actuales entre
ambos. Pese a todos los inconvenientes que tiene trabajar a las rdenes de personas que se guan por la lgica de la lucha poltica, los funcionarios entienden
tambin (deseando con frecuencia que esa lgica fuera ms comprensible y
menos voluble) que es para ellos para los que deben trabajar con lealtad.
2.El nivel acadmico, profesional y tcnico de los altos cargos no es desdeable.
Uno de los peligros de un sistema de funcin directivo que, como el de la
Comunidad de Madrid, no exige a los ocupantes de sus altos cargos ningn requisito mnimo, es que estos acaben ocupados por personas sin capacidad profesional para hacer frente a las responsabilidades que ese puesto implica.
No parece que esto ocurra actualmente en la Comunidad de Madrid. La
prctica totalidad de los altos cargos son licenciados universitarios, alrededor
del 65% son funcionarios de carrera, un 91,4% tiene ms de siete aos de experiencia en las Administraciones Pblicas.
Los propios funcionarios les califican bastante bien en los aspectos con una
dimensin personal o de actitud (trabajo y dedicacin, trato personal). La opinin sobre sus conocimientos profesionales y su capacidad de planificacin es
ms discreta, pero tambin superan el aprobado sin demasiados apuros en estos
apartados (ver captulo V.1).
3. La funcin pblica est, al menos por ahora, saludablemente despolitizada.
Si el conjunto de la estructura administrativa debe estar slidamente controlada por los polticos, lo que no debe estar regido por principios polticos es la
funcin pblica: la estructura de personal cualificado que debe proporcionar a
los polticos electos asesoramiento jurdico y tcnico actualizado y trasmitirles
la experiencia de la organizacin en cada tema para que adopten sus decisiones
con la informacin ms completa posible. Esta estructura debe mantenerse al
margen de la lucha poltica. El asesoramiento que los funcionarios deben pro273

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

porcionar, aunque para ser ms til debe de ser consciente del posible impacto
poltico de los distintos cursos de accin, tampoco debe obviar las dificultades
tcnicas o jurdicas de ninguna de ellas, aunque sean las favorecidas por el elemento poltico. El papel de la alta funcin pblica es importante pero limitado.
Los altos funcionarios no pueden ni deben evitar la puesta en marcha de una
accin pblica que consideran equivocada. Tan solo deben poner a disposicin
de los altos cargos todos los elementos jurdicos, tcnicos y fcticos para evaluarla y luego ejecutarlas con lealtad.
Alejandro Nieto (ver captulo III.3.3) considera a la burocracia como uno de
los contrapesos del poder de los polticos, pero este contrapeso no puede ser en
ningn caso poltico. Aunque su labor de asesoramiento debe contribuir a evitar
excesos y transgresiones, los altos funcionarios deben ser colaboradores de los
altos cargos, no sus controladores. La colaboracin debe de ser incondicional
en todo lo que no traspase los lmites de la ley. Deben mostrar a los polticos
dnde est ese lmite pero tambin mostrarle cursos alternativos de accin dentro de la legalidad que le permitan conseguir los mismos objetivos. El mbito
de la legalidad es muy amplio y flexible y casi todos los objetivos pueden alcanzarse dentro de l (ver captulo VII.3.3).
En la Comunidad de Madrid, aunque existen algunas tendencias sobre las
que conviene estar alerta, los altos funcionarios se adaptan a este papel limitado
e importante. Su nombramiento se debe sobre todo a criterios tcnicos, sin que,
frente a lo que denuncia Nieto, la afinidad o afiliacin poltica tenga un papel
relevante (ver captulo V.5.1). Las tareas de asesoramiento tcnico y gestin de
procedimientos o de personal son las ms importantes en su trabajo ordinario
(ver captulo V.5.2). Su nico contacto con la cpula poltica se produce a travs del alto cargo del que dependen jerrquicamente y con el que mantienen,
especialmente los subdirectores generales, un constante y permanente contacto.
Cuando no estn de acuerdo en alguna de las decisiones que tiene previsto
adoptar se lo exponen con delicadeza y esa opinin es normalmente solo uno de
los factores tenidos en cuenta por el alto cargo en su decisin final. Sea cual sea
la direccin de esta decisin los altos funcionarios suelen trabajar en su ejecucin con igual diligencia (ver captulo V.1.2 y V.4).
El papel de los altos funcionarios consiste principalmente en mantener en
marcha la maquinaria administrativa y en proporcionar a los altos cargos informacin sobre cmo introducir en esta los cambios que desean. Es un papel
importante pero por lo general limitado. Depende de la ambicin programtica
de los altos cargos el extraer o no todo el potencial presente en la experiencia y
conocimientos de los altos cargos que dependen de ellos. Sin este impulso, que
por definicin solo est presente en determinados mbitos y momentos, este
potencial queda latente.
La funcin de los altos funcionarios en la Comunidad de Madrid es actualmente, por lo general, poco espectacular. Pero la ejecucin adecuada de su
trabajo resulta crucial para los altos cargos, por lo que por lo general estos no
274

conclusiones

utilizan criterios polticos en su seleccin. Necesitan de alguien que les seale


las lneas rojas que no pueden atravesar y cmo desenvolverse en la maraa de
procedimientos administrativos para conseguir implementar sus propuestas. Lo
que le interesa de los altos funcionarios es que les resuelvan estos problemas
con eficacia y discrecin, no su afinidad poltica.
El sistema de libre designacin existente en la Comunidad de Madrid presenta, en definitiva, virtudes que no se pueden desconocer: hasta ahora, aunque el
peligro est siempre presente, no ha producido la politizacin de la funcin pblica y ha permitido acceder a las subdirecciones generales y jefaturas de rea
por criterios, salvo excepciones, bsicamente profesionales. Estos altos funcionarios son evaluados por los altos cargos de forma muy alta en todos los apartados, tanto tcnicos como actitudinales. No se da el abuso de poder que es posible en este mbito en los sistemas de funcin pblica politizada (ver tabla 13).
4.La complementariedad del trabajo de polticos y empleados pblicos tiene aspectos positivos.
Los propulsores de la teora de la complementariedad (Demir, 2009; Svara, 2001) propugnan, y en esto coincidimos plenamente con ellos, la conveniencia de que polticos y empleados pblicos colaboren en todos los mbitos de la
accin administrativa. La colaboracin de ambos, respetando siempre las atribuciones constitucionales de cada uno, enriquece el conjunto de la accin pblica (ver captulos II.3 y III.4.2).
Los altos cargos de la Comunidad de Madrid participan de forma activa y
decisiva en la implementacin de las polticas pblicas, un campo que algunas
teoras pretenden reservar para los funcionarios. As, las decisiones de gestin
ocupan un lugar relevante en su agenda y los titulares de los rganos administrativos (directores generales, gerentes de Organismos Autnomos y secretarios generales tcnicos en su mbito de gestin interna) son con mucha diferencia los agentes que ejercen ms influencia a la hora de decidir su contenido final
(ver captulo V.2.3). Es excesiva la participacin de los altos cargos de la
Comunidad de Madrid en la implementacin de las polticas? No hay que olvidar, en primer lugar, que tienen asignada estatutaria y legalmente esa potestad.
El modo en el que comparten esta tarea en la Comunidad de Madrid es precisamente el que propugnan la escuela de la complementariedad, que encuentra
que esta participacin es demasiado pequea en Estados Unidos. La implicacin de los altos cargos en los asuntos de gestin diaria disminuye el riesgo, que
Villoria califica de patolgico en las Administraciones Pblicas politizadas, de
que desconozcan la importancia de la fase implantacin de polticas y los juegos y reglas existentes en ese momento (ver tabla 13). Siempre que respete las
orientaciones legales y tcnicas de los funcionarios dependientes de l, su participacin activa en esta fase orienta y hace ms fcil la accin de los empleados pblicos que, inevitable y lgicamente, llevan a cabo el grueso de la implementacin de las polticas.
275

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid, por su parte, participan de


forma activa en la elaboracin de los presupuestos y de normas y programas.
Aunque su influencia es marcadamente inferior en estos mbitos que en las decisiones de gestin, la importancia en su trabajo de estas tareas no es desdeable
(ver captulo V.2), aunque quizs debera incrementarse. Esta activa participacin complementaria de polticos y funcionarios en el conjunto de la accin administrativa debe valorarse en su justa medida y fomentar su perfeccionamiento.
5. La relacin entre polticos y funcionarios es buena.
El tono de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios es, por
lo general, cordial e integrador. Aunque no se trata de un valor absoluto, hay
reformas que implican desposeer a un grupo de un privilegio o derecho adquirido y que pueden generar un conflicto que debe ser asumido en aras del inters
general, resulta indudable que un clima de entendimiento y respeto mutuo es un
valor que conviene conservar.
Debemos ser muy conscientes de todos los aspectos positivos de nuestra
funcin directiva actual a la hora de reformarla. Es reincidiendo en las virtudes
existentes y extendindolas como se construyen, con constancia y tiempo, las
tradiciones de excelencia.
c) Huyamos de la autoglorificacin y del conformismo
Observando la relacin existente entre los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid, se observa que la funcin directiva en esta
organizacin tiene virtudes, pero tambin problemas. Problemas serios cuya
entidad e impacto sobre el inters general exige que acometa su resolucin.
1. Tendencias preocupantes.
Existen, en primer lugar, algunos indicios de que existen tendencias que
empujan al incremento de la influencia de elementos polticos en el trabajo de
los funcionarios. Una minora de altos cargos, los no funcionarios y afiliados al
partido en el Gobierno, perciben mayor contenido poltico en el trabajo de los
subdirectores generales y jefes de rea, y tambin en los criterios para seleccionarlos. Tambin ocurre, aunque en menor medida, con algunas categoras de
altos funcionarios, especialmente aquellas con menor trayectoria en estos puestos (aquellos con menor antigedad en el puesto o edad, los no pertenecientes
al cuerpo de Tcnicos Superiores de Administracin General de la Comunidad
de Madrid, ver captulo V.3.5 y V.5). Tanto si esta diferencia se debe a diferencias en su experiencia personal en la Comunidad de Madrid, como a una menor
rigidez en los esquemas que, en su opinin, deben regir la relacin entre polticos y funcionarios es necesario tener en cuenta que se trata de dos grupos cuyo
nmero est creciendo en la Comunidad de Madrid y cuya importancia en los
puestos de alto cargo y alto funcionario tambin, correspondientemente, ha de
crecer en la Comunidad de Madrid.
276

conclusiones

Si esta opinin se generaliza y acenta (hasta ahora la gran mayora de los


encuestados siguen coincidiendo en la poca relevancia del elemento poltico en
el trabajo y en la seleccin de los altos funcionarios) se corre el riesgo de que
los altos cargos empiecen a seleccionar a los altos funcionarios por criterios
polticos, pervirtiendo la libertad que les otorgan la libre designacin de estos.
Las cualidades tcnicas de los altos funcionarios que ahora tanto valoran los
altos cargos (captulo V.1) comenzaran a desvanecerse.
Es un peligro que no conviene exagerar, actualmente el reclutamiento y el
desempeo de los altos funcionarios es slidamente tcnico, pero tampoco conviene desconocerlo. No se trata nicamente de que la existencia de un sistema
de funcin pblica solo pueda justificarse por su capacidad de proporcionar un
asesoramiento tcnico certero y actualizado a los polticos que legtimamente
se encuentran al frente de la Administracin Pblica. Es que esta capacidad es
absolutamente indispensable en una poca en la que se le plantean unos retos
que solo podrn afrontar con xito aquellas sociedades que consigan frmulas
imaginativas y eficaces de afrontarlas desde el sector pblico y privado.
Esta tendencia es paralela al progresivo y lento descenso del porcentaje de
funcionarios entre los altos cargos, pero mientras que no observamos, de momento, una necesidad acuciante de despolitizar los altos cargos en la Comunidad de Madrid, s creemos que debe evitarse a toda costa que los criterios
profesionales dejen de ser los que determinan el nombramiento y el trabajo de
los altos funcionarios.
2. Capacidad profesional de los altos cargos.

Ya hemos dicho que los altos funcionarios valoran de forma bastante positiva la disposicin personal, el trato y la actitud de los altos cargos. Su opinin
respecto a su capacidad tcnica, aunque supera el aprobado, es bastante ms
discreta. Aunque la capacidad tcnica no es la nica virtud que debe atesorar un
alto cargo, no cabe duda, es una cualidad fuertemente aconsejable. El establecimiento de mecanismos que mejoren la cualificacin tcnica de su elemento
directivo solo podr ser beneficioso para el conjunto de la organizacin.
3. Burocratismo y falta de planificacin.

En la Comunidad de Madrid el principal problema que nos muestra el anlisis de la relacin entre los altos cargos y los altos funcionarios no es su tono
(que es bueno), ni los ganadores (que son los que deben serlo), ni la resolucin de conflictos (basada normalmente en la autoridad del alto cargo, una vez
escuchado el funcionario), ni en el modo de repartir el trabajo tcnico y poltico
(cercano a la Imagen II descrita por Aberbach, Putnam y Rockman), ni a su
impacto (que permite el cambio de polticas pblicas en su seno).
El problema est en que el modo e interaccin de esta relacin est fuertemente condicionada por el burocratismo, la falta de planificacin y la precipitacin en la toma de decisiones.
277

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Con frecuencia, en la Comunidad de Madrid las distintas polticas se desarrollan a travs de complejos procesos administrativos que se repiten ao tras
ao en una lenta sucesin de trmites de autorizacin y control que se van
completando con enorme esfuerzo. La existencia de mltiples rganos de
control y coordinacin absorbe gran parte de las energas de los rganos que
prestan realmente los servicios pblicos. Se trata de un mal compartido con la
mayora de las Administraciones Territoriales espaolas y que se da plenamente en la Comunidad de Madrid, con un sistema de funcin directiva formalmente politizada, pese a que Villoria (ver tabla 13) seala que este es un
peligro que se cierne sobre todo sobre el modelo profesional. El problema se
extiende a todos los mbitos de la Administracin Autonmica madrilea,
pero algunos mecanismos se citan con ms frecuencia por los altos cargos y
altos funcionarios. El papel de la Intervencin General de la Comunidad de
Madrid y la intervencin previa plena, de la que es protagonista, se pone por
muchos de ellos como ejemplo de un trmite que dificulta y ralentiza su gestin, aunque tambin reconocen su importante papel a la hora de asegurar la
prevalencia del principio de legalidad. Otros cargos consideran redundante y
poco productivo el control que ejercen las secretaras generales tcnicas sobre
los centros gestores, o llaman la atencin sobre las dificultades de tramitacin
que genera el nuevo funcionamiento de la comisin preparatoria de Consejo
de Gobierno. Otros reclaman de la Direccin General de Gestin de Recursos
Humanos de la Consejera de Hacienda algo ms de autonoma para llevar a
cabo la gestin de su personal.
Un mecanismo que tiene lugar en la Comunidad de Madrid simultneamente al del burocratismo, y es en cierto modo su hermano siams, es el de la falta
de planificacin. Cuando finalmente se producen cambios procedimentales o
sustantivos en las polticas pblicas, se hace con frecuencia de forma abrupta y
precipitada. Son producto de una decisin personal, de una intuicin o de un
gesto poltico que reacciona a un hecho coyuntural o a una noticia con resonancia en los medios de comunicacin. La planificacin, la fijacin reflexiva de
objetivos, el establecimiento cuidadoso y progresivo de programas para alcanzarlos y de sistemas de evaluacin que estudien sus efectos son poco frecuentes. La planificacin y la evaluacin tienen lugar, en el mejor de los casos, de
forma muy incompleta y por procedimientos totalmente informales.
Ni los polticos ni los funcionarios son exclusivamente responsables de esta
situacin que produce en la Comunidad de Madrid un entorno altamente burocratizado y con un bajo nivel de planificacin. Aunque es inevitable otorgar ms
responsabilidad a los primeros, dado su indudable control de las decisiones en la
Comunidad de Madrid y la docilidad de los segundos, tampoco sera razonable
achacar en exclusiva esta situacin a los titulares actuales de la presidencia de la
Comunidad de Madrid, de las consejeras y de los altos cargos. El problema es
claramente sistmico. Los altos cargos tienen toda clase de incentivos para actuar con la vista puesta en el corto plazo, la lucha partidista y la bsqueda (o
huida) del titular de prensa. El alto cargo que actualmente estableciese un marco
278

conclusiones

crtico con su propia actuacin, evalundola de forma transparente y pblica,


incluso reconociendo los errores que son inevitables en toda actuacin humana
compleja se convertira en una presa fcil de los rivales polticos y mediticos
(de todos los partidos, empezando por supuesto por el suyo).
d) No existen soluciones mgicas, pero s buenas propuestas
No existen soluciones mgicas para resolver los problemas que presentan
las Administraciones Pblicas y su funcin directiva. La modificacin de una
realidad tan enormemente compleja y en la que estn en juego intereses tan
diversos y poderosos est llena de obstculos. Existen ya en Espaa, sin embargo, algunas propuestas de reforma de la funcin directiva que nos ofrecen interesantes puntos de partida.
1. Burocratizacin de la funcin directiva: solucin LOFAGE.
Con frecuencia se analiza el problema de la funcin directiva espaola como
uno de falta de cualificacin de quienes que la ocupan. Este problema podra
solucionarse, se argumenta, reservando este tipo de puestos a funcionarios altamente cualificados que cumplan determinadas caractersticas profesionales.
Nada nos lleva a pensar que, en la Comunidad de Madrid, el impedir el acceso a los altos cargos a personas procedentes del sector privado fuera a provocar una toma de decisiones ms racional, reflexiva y transparente. No parece
que en la Administracin General del Estado, donde a raz de la LOFAGE235 el
acceso a los altos cargos con nivel de subsecretario, secretario general y director general est limitado, salvo excepciones, a funcionarios del grupo A, se vea
libre de esta cultura de la improvisacin y del Gobierno a golpe de titular (obviamente, un estudio comparativo tendra el mximo inters).
En la propia Comunidad de Madrid ms del 65% de los altos cargos son tambin funcionarios y se trata de un mnimo histrico, ya que tradicionalmente este
porcentaje ha sido mayor an (ver captulo V.3.2). Es cierto que los funcionarios,
y especialmente los que son tambin altos cargos, consideran que aquellos que
renen este requisito son ms eficientes que los que quines no lo son, pero parece descabellado achacar los problemas de la Comunidad a una categora de altos
cargos que ha constituido y an constituye una minora dentro del total.
Adems, en la Comunidad de Madrid, pese a que su origen y trayectorias
profesionales son radicalmente diferentes, los altos cargos funcionarios y los
que no lo son difieren en sus opiniones sorprendentemente poco (ver captulo
VI.2): la visin de la Administracin de los altos cargos funcionarios se parece
mucho ms a la de los altos cargos no funcionarios que a la de los subdirectores,
235
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado (BOE de 15 de 15 de abril de 1997).

279

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

por lo que no podran esperarse grandes cambios si se eliminasen a los primeros


de la Administracin de la Comunidad de Madrid.
Por lo dems, parece claro que no permitir el acceso a los altos cargos de la
Comunidad de Madrid a nadie que no tuviera la condicin de funcionario empobrecera la diversidad, visin y perspectiva de la funcin directiva en su conjunto. Tambin es cierto que la riqueza aportada a la funcin directiva por los
no funcionarios sera an mayor si hubiera un mayor nmero de altos cargos
con destacadas carreras profesionales en el sector privado al margen del partido
en el Gobierno. Actualmente los afiliados al partido en el Gobierno con poca o
ninguna experiencia profesional previa al ejercicio de puestos polticos constituyen la gran mayora de los altos cargos no funcionarios.
No parece descabellado establecer unos requisitos profesionales mnimos
(titulacin, experiencia profesional) para el acceso a los altos cargos en la
Comunidad de Madrid, e incluso permitir solo a funcionarios con determinadas
cualificaciones el ejercicio de aquellos que tengan especial carcter tcnico (secretario general tcnico, interventor general, director general de presupuestos). Pero convertir todos los altos cargos en el ltimo escaln de la carrera
administrativa supone desvirtuar su contenido y arriesgarse a una doble mutacin: que los altos cargos sean controlados por los cuerpos de funcionarios y
que a su vez los partidos polticos, hasta ahora poco interesados en ellos por su
poca influencia, intenten colonizar los cuerpos de funcionarios.
2. Funcin directiva profesional.
Otros autores proponen el establecimiento de una funcin directiva profesional, de un modo que, aunque en principio puede resultar parecido al anterior, est
mucho ms elaborado. La principal virtud de esta propuesta es que parte de un
diagnstico absolutamente acertado de cul es el principal problema de nuestras
Administraciones Pblicas: la falta de incentivos de los directivos pblicos para
elaborar y ejecutar polticas de forma racional y planificada. Y se centra en lograr
una funcin directiva en la que esos incentivos sean los adecuados.
Jimnez Asensio, Palomar Olmeda y Villoria (2009) proponen la implantacin en Espaa, siguiendo la experiencia britnica y otras de los pases de nuestro entorno jurdico-poltico, de una funcin directiva profesionalizada en la
que los puestos por debajo de secretario de Estado (en la Administracin General del Estado) tendran que estar obligatoriamente ocupados por los miembros
de un nuevo cuerpo de funcionarios especializados en la direccin de organizaciones pblicas y seleccionados en procedimientos competitivos y transparentes en virtud de sus habilidades directivas y de gestin. Estos autores proponen
que, dadas las peculiaridades de las organizaciones administrativas y la necesidad de una fuerte especializacin para dirigirlas, no tuvieran acceso a estos
cuerpos directivos pblicos gestores del sector privado sin la condicin de funcionario. Cuando quedaran puestos directivos vacantes, los polticos electos,
ministros y secretarios de Estado, tendran cierta discrecionalidad a la hora de
280

conclusiones

efectuar los nombramientos, por ejemplo, eligiendo a uno de los tres candidatos
propuestos por una comisin tcnica de seleccin. Pero no tendran la posibilidad de cesarlos a no ser por el manifiesto incumplimiento de sus funciones, los
insuficientes resultados de su gestin o el transcurso del plazo establecido inicialmente para ocupar el cargo. De este modo tendran la libertad y la autonoma para implantar procedimientos y programas estratgicos a medio y largo
plazo sin estar sometidos a las presiones
Una funcin directiva as configurada tendra indudables ventajas (ver tabla
13) y la virtud de identificar el principal problema de las Administraciones Pblicas espaolas y de describir una reforma concreta y plausible para solucionarlo pero quizs est basado en algunas premisas tecnocrticas un tanto ingenuas.
La fuente actual de la influencia que tienen los altos cargos se deriva principalmente, no de su posicin legal o jerrquica, sino de la confianza de sus superiores en ellos. Si esa confianza desapareciese, porque los cargos directivos
les vendran impuestos, gran parte de ese caudal de influencia desaparecera. El
mejor ejemplo de este mecanismo es la limitada influencia de los viceconsejeros en la Comunidad de Madrid. Salvo casos concretos, que desde luego existen, las distintas reformas normativas que se han emprendido no han conseguido dotar a esta figura ni de un papel sustancial ni de una influencia significativa.
La mayora de los entrevistados coinciden en que la principal razn es que es la
presidenta y no los consejeros quien los elige. Al no encontrarse en el crculo
de confianza de los consejeros, y siempre respetando las atribuciones formales
y procurando no herir susceptibilidades personales, la principal funcin de los
viceconsejeros es supervisar algn proyecto concreto que impulsa personalmente y aligerar la sobrecargada agenda de actos pblicos del consejero. Seguramente esta prdida de influencia sera an mucho mayor si los nombramientos no los hiciera, como ocurre con los viceconsejeros, la autoridad poltica de
la que se deriva el propio puesto (la presidenta y el Consejo de Gobierno) sino
que viniera impuesta por un proceso tecnocrtico en el que no pudieran influir.
Jimnez Asensio desdea la creacin de equipos como una mera excusa
de la clase poltica para asegurase un espacio institucional para sus clientelas.
Pero una gran parte de los altos cargos y los altos funcionarios de la Comunidad
de Madrid consideran posible, y en gran medida implantado en la realidad, que
la gran libertad de la que gozan los Consejeros para nombrar a los altos cargos,
conduzca a la creacin de equipos de polticos y funcionarios en los que se
respete con lealtad el papel propio de cada uno236.
El objetivo declarado de esta propuesta es aislar a los altos cargos de las
Administraciones Pblicas de la influencia poltica en general y de la de los
polticos electos en particular. Hasta qu punto es esto compatible con un Go236
Para una reflexin sobre la formacin de equipos en las Administraciones Pblicas en ver Velzquez Lpez, F.J. (2005).

281

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

bierno parlamentario y democrtico? Donde hay poder hay poltica, y la poltica es tambin, eso lo sabemos bien, lucha, conflicto, debate y compromiso.
Quizs sea mejor no insular los altos cargos de la influencia poltica, sino hacer
esa influencia ms transparente, objeto de un debate pblico, e introducir en
este mbito conceptos de eficiencia y equidad.
Por otro lado, si llegara a conseguirse un cuerpo funcionarial de directivos
pblicos con verdadera influencia, las presiones de politizacin sobre la funcin pblica devendran realmente insoportables, y en cierto modo legtimamente. Las experiencias emprendidas en Espaa para constituir rganos tcnicos con poderes constitucionales, como el Consejo General del Poder Judicial
y el Tribunal Constitucional, se ha saldado con fracasos tan estrepitosos que es
difcil encontrar valor para emprender experiencias similares en el poder ejecutivo. Hay que tener mucho cuidado de que, en el intento de despolitizar los altos
cargos, lo que se consiga es introducir con fuerza la poltica en el conjunto
de la funcin pblica. No conviene exagerar la capacidad de ningn cuerpo de
funcionarios, por cualificado que sea, para resolver los complejos problemas
de nuestras sociedades con principios tecnocrticos ni para evadirse de las presiones que inevitablemente recibe quien tiene el poder.
La propuesta de una funcin directiva profesionalizada que realizan Jimnez Asensio, Villoria y Palomar Olmeda (2009) tiene muchas virtudes y nos
lleva a prestar atencin sobre los incentivos que reciben los altos cargos como
elemento decisivo de su reforma y realiza una interesante bsqueda de modelos
legales, tericos y en la prctica comparada para que estos sean adecuados.
Despojndolas de sus ropajes ms tecnocrticos muchas de sus propuestas concretas tienen que estar en la primera lnea de la agenda de cualquier reforma con
aspiraciones a tener xito. Propuestas de cmo el establecimiento de mecanismos de evaluacin de polticas, directivos pblicos y funcionarios, de frmulas
de nombramiento mixtas o el nfasis en la transparencia de la toma de decisiones deberan de forma progresiva ir implantndose de forma efectiva dentro de
la propia idiosincrasia de cada Administracin.
No conviene, en cualquier caso, engaarse sobre la posibilidad de transformar la funcin directiva pblica simplemente con modificaciones normativas o
de los organigramas administrativos.
d) Luchemos contra el fatalismo con una reforma integral que implique a
toda la sociedad
Se han presentado tantas reformas administrativas que no han pasado de los
libros blancos o en el mejor de los casos de la imprenta de los boletines237 que
237
Una buena descripcin de las distintas reformas administrativas emprendidas en Espaa la
encontramos en Nieto (2008).

282

conclusiones

el escepticismo sobre la posibilidad de emprender con xito una en nuestras


Administraciones Pblicas est ms que justificada.
Sin embargo, debemos evitar caer en el fatalismo: la reforma es posible si
tiene carcter integral y se persiste en el tiempo en unos objetivos realistas, ampliamente consensuados y con la participacin de todos los agentes decisivos.
Para llevar a cabo esta reforma es necesario tener claro, en primer lugar, a
quin debera ir dirigida. El papel de los altos funcionarios en la Comunidad de
Madrid es positivo e importante, pero su influencia en el conjunto de la organizacin es tan manifiestamente inferior a la de los altos cargos que muy difcilmente se los puede incluir dentro del personal directivo de la Comunidad de
Madrid238. Resulta obvio, en cualquier caso, que el ncleo y los crculos ms
relevantes de la funcin directiva de la Comunidad de Madrid estn formados
por la presidencia, los consejeros y por los altos cargos nombrados por ellos:
directores generales, secretarios generales tcnicos y gerentes de Organismos
Autnomos. Cualquier reforma que se emprenda en la Comunidad de Madrid y
que no recaiga sobre los ocupantes de estos puestos podr estar justificada, pero
ser una reforma administrativa menor. En la Comunidad de Madrid, como en
cualquier otra organizacin, ninguna reforma en profundidad tendr xito si no
estn implicados sus cuadros directivos. Una reforma limitada a la parte alta de
la carrera funcionarial (subdirectores generales, jefes de rea, niveles 30 y 29)
no afectara al modo en el que se toman las decisiones en la Comunidad de
Madrid ni a los incentivos a los que se enfrentan quienes las adoptan. Es preferible una reforma inicial menos ambiciosa, pero que afecte e implique a los
Consejeros y altos cargos, que otra que deje de lado a los verdaderos dirigentes
de nuestras Administraciones Pblicas.
Para que una reforma de la funcin directiva pueda llegar a buen puerto sera
conveniente tambin, y esto es an ms complicado si cabe, una paralela modernizacin de nuestra cultura poltica239. Sin una demanda social de polticas
pblicas planificadas con rigor a largo plazo estas se abrirn camino en las
Administraciones Pblicas con mucha mayor lentitud.
Es fcil (y conveniente) criticar a los polticos cuando no realizan una planificacin estratgica de las polticas, pero hay que fijarse tambin en aquellos que
los elijen y en aquellos que valoran sus actuaciones. Si los polticos actan a veces de forma populista es porque entienden que aquellos que otorgan recompensas polticas lo demandan. Cuando en el mercado poltico se exija a los polticos
que hagan una planificacin estratgica digna de ese nombre para resolver nuestros problemas, acudirn raudos a los funcionarios para que los ayuden y los encontrarn listos y preparados. No har falta ninguna norma que se lo exija.
Sobre las diferencias entre los puestos directivos y los que no lo son ver Mintzberg, H. (1983).
Jimnez Asensio (2009) viene tambin a apuntar que el principal problema de nuestra funcin
directiva es de hecho uno de cultura poltica, ver Jimnez Asensio, Palomar Olmeda y Villoria, 2009,
p.57.
238
239

283

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Para dar un salto de calidad en nuestras Administraciones Pblicas hay que


exigirles a los polticos una planificacin seria mediante el ejercicio del voto,
en artculos en la prensa, y en la prctica acadmica. Se puede contribuir de
forma importante a la mejora del modo de gobernar desde esas esferas.
Si los peridicos de mayor tirada y calidad desechan con un titular tendencioso y una informacin superficial toda propuesta compleja ser difcil que
nuestros polticos dediquen el grueso de su energa a los matices y a los equilibrios. Si los votantes consideran firmes a los polticos que ms insulten y descalifiquen al oponente poltico no ser fcil que estn listos a reconocer que
parte de sus argumentos pueden ser vlidos. Si los politlogos, economistas y
socilogos no realizan una crtica exhaustiva, ponderada y tcnica de los planes
sanitarios y educativos de nuestras Administraciones Pblicas240, ser difcil
que lo hagan los polticos.
Actualmente, cuando un ministro o un Consejero se rene o se hace una
fotografa en circunstancias levemente inadecuadas puede verse envuelto en
serios problemas polticos241. Cuando se presente una norma o plan sin una
planificacin estratgica detrs (objetivos realistas, financiacin suficiente,
evaluacin peridica y transparente) las consecuencias deberan ser aun peores
para su futuro poltico.
Cuando un poltico presente una propuesta razonable aunque, como todas,
con sus inconvenientes y dificultades, ciudadanos, periodistas y cientficos sociales deben mitigar el ruido partidista (siempre inevitable) con un debate serio,
tanto en las dimensiones tcnicas, como respecto a los valores que estn en
juego242.
240
Por qu no estn las revistas acadmicas espaolas inundadas con estudios sobre los efectos
que ha tenido en la prestacin sanitaria la implantacin de nuevas formas de gestin?, y del reparto
desigual de los inmigrantes entre centros pblicos y concertados? Sobre las limitaciones de la literatura evaluadora en Espaa ver Vinas, V. (2009), Bustelo, M (1998); Ballart (1998).
241
Solo tres ejemplos: Las ocho ministras del Gobierno de Zapatero suben a la pasarela (El Pas
18/08/2004), Crticas feministas a las ministras de ZP por posar como top models (El Mundo
19/08/2004), Piden la dimisin de Narbona por posar sobre pieles (El Mundo 20/08/2004), Rajoy
aprovecha el error del Vogue y carga contra el Gobierno (El Mundo 21/08/2004).
Garzn y Bermejo cazaron juntos en plena operacin contra el PP (El Mundo 11/02/2009), El
PSOE arropa a Bermejo pese a la cacera inoportuna (El Pas 17/02/2009), El ministro admite que
caz sin licencia (El Mundo 20/02/2009), La multa a Bermejo resalta la alarma social de su montera (El Pas 05/03/2009), Bermejo abatido: El ministro de Justicia obligado a dimitir por las crticas
en el PSOE y la falta de apoyo de Zapatero (El Mundo 24/02/2009).
Enrgica protesta de 3 Iglesias por las broma de Maragall y Carod con la corona de espinas
(El Mundo 24/05/2005), Oposicin e ICV llevan la crisis de la corona de espinas al Parlamento (El
Peridico Mediterrneo, 25/05/2005), El Supremo cree que el TSJC debe investigar a Maragall y
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242
La lista de propuestas pblicas y complejas sobre las que el afn partidista y la inmadurez de
nuestra cultura poltica ha impedido un debate pblico constructivo es interminable. La jubilacin a los
67 aos, los colegios pblicos bilinges, la enseanza obligatoria a los 16 aos, los hospitales pblicos
construidos con frmulas de participacin privada.

284

conclusiones

No estamos planteando un crculo vicioso tautolgico y fatalista del que sea


imposible salir por las limitaciones de nuestra cultura poltica. En la situacin
actual existe un amplio margen de mejora dentro de las Administraciones Pblicas y una importante capacidad de iniciar reformas que a su vez promuevan
una educacin democrtica de la ciudadana en el rigor, la coherencia, la valoracin no partidista de los problemas sociales y el dialogo inclusivo. Una vez
dados estos primeros pasos, si no exigimos entre todos su puesta en marcha
real, toda reforma quedar en pura fachada. Pero creo que la sociedad espaola
ha madurado lo suficiente para darse cuenta de la importancia de que sus Administraciones Pblicas estn mejor gobernadas y tiene la capacidad de acompaar y hacer irreversibles las reformas necesarias.
Otro signo de esa madurez ser tambin el no esperar soluciones mgicas de
la funcin directiva que pueda surgir de una reforma. Los problemas sociales,
econmicos y polticos son complejos y ni la planificacin ms razonable puede resolverlos en su integridad, ni existe la posibilidad de generar consensos
que satisfagan a todos los sectores implicados. Pero sin esta planificacin y sin
estudio serio previo del estado real de las situaciones a reformar es absolutamente imposible ni siquiera acercarse.
Este estudio es un intento, modesto pero apasionado, de remar en esta direccin. Cmo deben ser las relaciones entre polticos y funcionarios en la Comunidad de Madrid y en otras Administraciones Pblicas? Para encontrar una respuesta acertada es indispensable huir de catastrofismos, triunfalismos y clichs
y averiguar primero cmo estn configuradas en la actualidad. Hemos intentado
hacerlo dentro de un marco terico coherente y estructurado, escuchando la voz
de los altos cargos y los altos funcionarios contextualizada dentro de los datos y
estadsticas disponibles. Se trata de una fotografa puntual y parcial de una realidad compleja, pero esperamos que sumada a otras muchas pueda servir a afrontar con xito el ineludible reto de la reforma de la funcin directiva pblica.
Tabla 14
La relacin entre altos cargos
y altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
Tono
Integrador, con indicios conflictos latentes.

Ganadores
Polticos. Influencia muy limitada de los altos funcionarios.

Resolucin de conflictos
Autoridad, con episodios de
negociacin.

Estilo y modo de interaccin


Autoridad burocratizada.

Variabilidad
Variable.

Reparto trabajo tcnicopoltico


Altos funcionarios: actividades tcnicas (Imagen II).
Altos cargos: hbridos
(Imagen IV).

Fuente: Modelo de relacin (Peters, 1987): Formal-legal.

285

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Tabla 15
La influencia del puesto ocupado y de las caractersticas personales
en la opinin sobre las relaciones entre altos cargos y altos funcionarios
La opinin sobre los distintos aspectos de la investigacin es bastante homognea entre la
poblacin investigada. Las mayores diferencias se dan entre altos cargos y altos funcionarios.
El resto de caractersticas personales y profesionales no parece condicionar de forma importante su opinin. No obstante, analizndolas con precaucin y siendo conveniente un anlisis
multivariable para confirmarlas, se pueden apreciar algunas tendencias relevantes:
Tienden a percibir en mayor medida
(con diferencias de matiz e intensidad)

Aquellos que son


Tcnicos Superiores de Administracin
General de la Comunidad de Madrid
(TSAG).
Generalistas.
Mujeres.
Licenciados en derecho.
Sin experiencia en otras Administraciones
Con experiencia en el sector privado.

Un peor tono en la relacin entre polticos


y funcionarios en la Comunidad de Madrid.
Un modo y estilo en el que los elementos
polticos son ms relevantes para acceder a
los altos cargos.
A tener opiniones ms proburocrticas.
Un modo del reparto de las tareas polticas
y tcnicas ms cercanas al modelo clsico:
los altos cargos centrados en las primeras y
los funcionarios en las segundas.

Es plausible que la existencia de estas diferencias puede explicarse (aunque solo en parte) con
la mayor presencia en ellas de un mayor porcentaje de encuestados de uno de los dos grupos
que ms condiciona las respuestas: los altos cargos o los altos funcionarios.

286

conclusiones

Tabla 16
Reflexiones sobre la reforma de la funcin directiva pblica:
aspectos sobre los que nos alerta la compleja relacin
entre los cargos y los altos funcionarios de la Comunidad de Madrid
Cuidado con las
generalizaciones

Hemos de aumentar nuestro conocimiento sobre quienes toman las decisiones en nuestras Administraciones Pblicas y sobre cmo lo hacen.

Huyamos del
catastrofismo

Cualquier reforma en la Comunidad de Madrid debera intentar conservar y mantener algunos de los aspectos indudablemente positivos
que, como se muestra en esta investigacin, existen en la relacin entre sus altos cargos y sus altos funcionarios.

Huyamos de la
autoglorificacin y
del conformismo

Esta reforma funcin directiva pblica es imprescindible para afrontar


algunos graves problemas que se han puesto de de manifiesto que en
esta investigacin sobre la relacin entre los altos cargos y los altos
funcionarios de la Comunidad de Madrid.

Contra el
fatalismo: una
reforma integral

Para tener posibilidades de xito, una reforma administrativa debera


tener carcter integral, dirigindose principalmente a los cargos de
eleccin poltica (que son los que ejercen el ncleo de la funcin directiva) y promoviendo un cambio en la cultura poltica que conciencie a
todos los sujetos implicados de su enorme importancia.

Propuestas
interesantes, no
soluciones mgicas

Algunas propuestas de profesionalizacin de la funcin pblica, muy


interesantes en sus aspectos concretos, pecan de cierta ingenuidad tecnocrtica al minusvalorar la esencia bsicamente poltica de la funcin
directiva.

287

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ANEXOS

ANEXO I:
CUESTIONARIO

Pregunta 1
Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica,
cmo considera que es usted?
100%
tcnico

90% tcnico
10% poltico

80% tcnico
20% poltico

70% tcnico
30% poltico

60% tcnico
40% poltico

50%
tcnico

100%
poltico

90% poltico
10% tcnico

80% poltico
20% tcnico

70% poltico
30% tcnico

60% poltico
40% tcnico

50%
poltico

299

Consejeros

Viceconsejeros

Directores
Generales

Secretarios
generales
tcnicos

Subdirectores
generales

Jefes de rea

100%
tcnico

300

90
tcnico
10%
poltico

80%
tcnico
20%
poltico

70%
tcnico
30%
poltico

60%
tcnico
40%
poltico

50%
poltico
50%
tcnico

60%
poltico
40%
tcnico

70%
poltico
30%
tcnico

80%
poltico
20%
tcnico

90%
poltico
10%
tcnico

Pregunta 2
Dentro de esa misma escala de tareas tcnicas y polticas, cmo considera que son los siguientes cargos?

100%
poltico

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Falta de suficiente poder decisorio


Intervencin de la Comunidad de Madrid
Poca eficacia de los altos cargos
Falta de concrecin de los objetivos a conseguir
Comunicacin insuficiente con superiores jerrquicos
Grupos de presin
Rigidez de la organizacin, burocratismo

Poca eficacia de los funcionarios

Falta de formacin como directivo

Falta de medios

Falta de tiempo

Prensa, radio, televisin

La Administracin Central

Oposicin

Pregunta 3
Cules son los principales obstculos con que tropieza en su actividad diaria dentro de la Administracin
de la Comunidad de Madrid?: elija cuatro entre las siguientes circunstancias.
(Si son ms de 4 elija la ms importante. Si son menos elija solo las que considere relevantes)

anexo i

301

Totalmente en desacuerdo

En desacuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo
ni en desacuerdo

302

Totalmente en desacuerdo

En desacuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo
ni en desacuerdo

Totalmente de acuerdo

Totalmente en desacuerdo

En desacuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo
ni en desacuerdo

b)Los funcionarios no son, con cierta frecuencia, conscientes de la importancia real de las medidas a implementar y se muestran reacios a una interpretacin flexible de las normas para conseguir estos objetivos.

Totalmente de acuerdo

a)Los Directores Generales y los Secretarios generales tcnicos suelen valorar en su justa medida las dificultades legales de implementar algunas
iniciativas polticas.

5. Est de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?

b)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios siguen manteniendo los vnculos con sus cuerpos de origen y no tienden a apoyar cambios que
pueda perjudicar los intereses establecidos de los funcionarios.

Totalmente de acuerdo

a)Cuando los altos cargos son, adems, funcionarios suelen ser ms eficaces porque conocen mejor el funcionamiento de la Administracin y sus
posibilidades de actuacin.

Preguntas 4 y 5
4. Est de acuerdo o en desacuerdo con las siguientes afirmaciones?

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Totalmente en desacuerdo

En desacuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo
ni en desacuerdo

Totalmente de acuerdo

Totalmente en desacuerdo

En desacuerdo

De acuerdo

Ni de acuerdo
ni en desacuerdo

d)En las Administraciones Pblicas es imposible llevar a cabo actuaciones de inters general sin sortear alguno de los numerosos obstculos que
fija el derecho administrativo.

Totalmente de acuerdo

c)Los funcionarios, por lo general, obedecen las rdenes de sus superiores con la mxima diligencia y eficacia de la que son capaces, con independencia de que estn de acuerdo con ellas o no.

anexo i

303

304

Viceconsejero

Otras consejeras
(Hacienda,
Presidencia)

Consejero propio

Presidenta
CC. AA. Madrid

Elaboracin del presupuesto

Decisiones de gestin

Decisiones de gestin

Diseo de programas, polticas y normas

Elaboracin del presupuesto

Diseo de programas, polticas y normas

Decisiones de gestin

Elaboracin del presupuesto

Decisiones de gestin

Diseo de programas, polticas y normas

Diseo de programas, polticas y normas

Ninguna
influencia

Grado de influencia

Elaboracin del presupuesto

Materia

Poca
influencia

Alguna
influencia

Mucha
influencia

Mxima
influencia

Pregunta 6
Seale la influencia que considera usted que tienen los siguientes cargos en las decisiones que se adoptan en su departamento
en la elaboracin del presupuesto, en el diseo de los programas, normas y polticas, como en las decisiones de gestin
(subvenciones, sanciones, contratos)
polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

305

Diputados y
partido

Jefes de rea

Subdirectores
generales

Secretario
general
tcnico

Titular organismo:
directores G, SGT,
gerentes OO. AA.

Decisiones de gestin

Elaboracin del presupuesto

Decisiones de gestin

Diseo de programas, polticas y normas

Diseo de programas, polticas y normas

Elaboracin del presupuesto

Elaboracin del presupuesto

Decisiones de gestin

Diseo de programas, polticas y normas

Decisiones de gestin

Elaboracin del presupuesto

Decisiones de gestin

Diseo de programas, polticas y normas

Diseo de programas, polticas y normas

Ninguna
influencia

Grado de influencia

Elaboracin del presupuesto

Materia

Poca
influencia

Alguna
influencia

Mucha
influencia

Mxima
influencia

anexo i

Asociaciones empresariales

Ayuntamientos

Administracin General del Estado (AGE)

Iglesia catlica

Servicios Jurdicos CAM

Consultoras y empresas de servicios

ONG y Asociaciones sin nimo de lucro

Asociaciones de funcionarios

Sindicatos

Prensa, radio, televisin

Intervencin Comunidad de Madrid

Ninguna
influencia

Grado de influencia
Organismo o institucin

306

Poca
influencia

Alguna
influencia

Mucha
influencia

Pregunta 7
Seale el grado de influencia que, por lo general, ejercen en las decisiones de su departamento
las siguientes instituciones o sujetos

Mxima
influencia

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

anexo i

Pregunta 8
Por lo general, qu suele ocurrir cuando un funcionario no est de acuerdo con
alguna medida que tiene usted previsto adoptar?1
Suelen discutir sobre sus respectivas opiniones, y la suya suele tenerse en
cuenta de una u otra manera

Se limita a exponer su opinin, que es solo uno de los factores que se


utilizaban para adoptar la decisin

Intenta poner de manifiesto con delicadeza los problemas que encuentra en


esa decisin, pero sin manifestarse expresamente en desacuerdo con ella

Un funcionario no suele discutir las decisiones de sus superiores

1
Para los altos funcionarios, la formulacin exacta de la pregunta era: Por lo general, qu suele
ocurrir cuando usted no est de acuerdo con alguna medida que tiene previsto adoptar el alto cargo del
que depende?. Las respuestas disponibles eran idnticas.

307

308

Afinidad poltica

Experiencia en
puestos similares

Conocimientos
profesionales

Aspecto
que influye

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Directores generales-gerentes OO. AA.

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Directores generales-gerentes OO. AA.

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Ninguna
influencia

Grado de influencia

Directores generales-gerentes OO. AA.

Materia

Poca
influencia

Alguna
influencia

Mucha
influencia

Mxima
influencia

Pregunta 9
Seale la influencia que considera usted que suelen tener los siguientes aspectos en el nombramiento de los directores
generales, los secretarios generales tcnicos, los subdirectores generales y los jefes de rea en la Comunidad de Madrid

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

309

Recomendacin
conocidos comunes

Haber trabajado
juntos antes

Afiliacin al partido
en el Gobierno

Aspecto
que influye

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Directores generales-gerentes OO. AA.

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Directores generales-gerentes OO. AA.

Secretarios generales tcnicos

Subdirectores generales
Jefes de rea

Ninguna
influencia

Grado de influencia

Directores generales-gerentes OO. AA.

Materia

Poca
influencia

Alguna
influencia

Mucha
influencia

Mxima
influencia

anexo i

310

Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales

Jefes de rea

Usted

Jefes de rea

Subdirectores generales

Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental

Subdirectores generales

Usted3

Grado importancia en su trabajo

2
Para los altos funcionarios la redaccin era muy similar, pero con un cambio de perspectiva. Para ellos la redaccin exacta de la pregunta era: Seale la
importancia que, en su Departamento, tiene la realizacin de las siguientes tareas en el desempeo ordinario de su trabajo por parte, respectivamente, del Alto
Cargo titular del rgano en que trabaja (Director General, Gerente, SGT), los Subdirectores generales y los Jefes de rea.
3
Para los altos funcionarios las casillas contenan la opcin Alto cargo del que depende, en lugar de Usted.

Tratar con la prensa

Asesoramiento
poltico

Asesoramiento
jurdico y tcnico

Gestin de personal

Tipo de actividad

Pregunta 11
Seale la importancia que tiene la realizacin de las siguientes tareas, tanto en su trabajo ordinario como en el de los
subdirectores generales y jefes de rea que dependen de usted2

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

311

Solventar los
problemas ms
urgentes

Diseo de nuevos
programas

Representar a la
CAM en actos,
reuniones y
negociaciones

Reuniones con
ciudadanos y
entidades

Gestin de
procedimientos

Tipo de actividad

Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales
Jefes de rea
Usted

Subdirectores generales
Jefes de rea

Ninguna
Poca
Importancia
Mucha
Importancia
importancia importancia moderada importancia fundamental

Usted

Grado importancia en su trabajo

anexo i

312

Consejero

Gabinete del Consejero

Viceconsejero

Subdirectores generales que


dependen de Ud4

Jefes de rea que dependen


de Ud5

Otros altos cargos de su


Consejera

Todas las
semanas

Todos
los meses

Varias
veces
al ao

Una vez al
Rara vez
ao

Nunca

Con un
superior

Solo (o con
alguien de
rango)

Generalmente,
acompaado de
quin?

4, 5
Para los altos funcionarios se les preguntaba por la frecuencia de las reuniones con el alto cargo del que depende, en lugar de las reuniones con los
Subdirectores generales que dependen de usted y los Jefes de rea que dependen de usted.

Todos
los das

Presidenta
CC. AA. Madrid

Institucin u organismo

Frecuencia de las
reuniones

Pregunta 12
Agenda: habitualmente, con qu frecuencia se rene (o habla por telfono) sobre temas relacionados con su trabajo con las
siguientes personas u organizaciones? En su caso, lo hace solo o acompaado de un superior jerrquico?

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Altos cargos de otras


Consejeras

Subdirectores o altos
funcionarios de otra DG, SGT
o Consejera

Intervencin

Servicios jurdicos

Sindicatos

Asociaciones empresariales

ONG, asociaciones

Representantes de otras
AAPP

Personas o entidades
afectadas por su trabajo

Todos
los das

Subdirectores u otros altos


funcionarios de su Consejera

Institucin u organismo

Frecuencia de las
reuniones

313

Todas las
semanas

Todos
los meses

Varias
veces
al ao

Una vez al
Rara vez
ao

Nunca

Con un
superior

Solo (o con
alguien de
rango)

Generalmente,
acompaado de
quin?

anexo i

Muy distante

Grado de cercana

10

Gran familiaridad

10

Muy buena

314
Preparacin
tcnica

Cargo

Subdirectores generales

Secretarios generales tcnicos

Directores generalesgerente OO. AA.

Jefes de rea

Dedicacin y
capacidad de
trabajo

Iniciativa y
creatividad

Capacidad
planificacin

Trato personal

Pregunta 14
En su opinin y, por lo general, cmo calificara a directores generales, secretarios generales tcnicos,
subdirectores generales y jefes de rea en la Comunidad de Madrid en los siguientes apartados?
El 10 es la puntuacin mxima en cada uno de los apartados y 0 la mnima

Muy mala

Tipo de relacin

Pregunta 13
Seale cmo considera que son las relaciones entre funcionarios y altos cargos
polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Es adecuada

Es demasiado pequea

315

1933-1940

1941-1948

1933 antes

Ao de nacimiento:

Hombre

Debe aplicarse menos que en


la actualidad

1962-1969

1955-1961

1949-1955

Mujer

Pregunta 17
Sexo y ao de nacimiento

Debe aplicarse como hasta


ahora

1981 despus

1976-1980

1969-1975

Debe aplicarse ms que en la


actualidad

Pregunta 16
Entendemos como subcontratacin en el mbito de las Administraciones Pblicas el que estas contraten con empresas privadas
la prestacin de servicios o la realizacin de actividades que antes desarrollaban por s mismas. En su opinin, la
subcontratacin en la Administracin de la Comunidad de Madrid

Es demasiado grande

Pregunta 15
En su opinin, la influencia de los funcionarios en la Administracin de la Comunidad de Madrid

anexo i

316

Subdirector General

Tcnico de Apoyo

Para altos funcionarios:

Secretario General Tcnico

Gerente Organismo Autnomo

Director General

Asesor Tcnico

Jefe de rea

Otro cargo

Gerente entidades derecho pblico

Gerente entidades derecho pblico

Pregunta 18
Denominacin puesto actual

Otra denominacin

Jefe de Servicio

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Licenciatura/ingeniera

317

Econmicas, empresariales

Ciencias (matemticas, fsica )

Derecho

Ingeniera/arquitectura

Seale la titulacin o titulaciones que, en su caso, posea:

Diplomatura

Doctorado

Otra

Ciencias de la salud (medicina, farmacia, biologa)

Humanidades (filologa, historia, filosofa...)

Ciencias sociales (polticas, sociologa, antropologa...)

Pregunta 19
Titulacin acadmica
Mster

anexo i

Inspectores de Hacienda

318

Tcnicos Superiores Especialistas:


Escala Docente

Tcnicos Superiores Especialistas::


Especialidad en Consumo

Tcnicos Superiores Especialistas:


Especialidad Estadstica

Tcnicos Superiores Especialistas:


Escala Superior de Empleo

Tcnicos Superiores Especialistas:


Ciencias Humansticas y Sociales

Superior de Estadsticos del Estado

Superior de Tcnicos Comerciales y


Economistas

Facultativo de Archiveros,
Bibliotecarios y Arquelogos

Superior de Interventores y Auditores

Letrados y Tcnicos Superiores de la


Administracin de la Seguridad Social

Carrera Diplomtica

Cuerpos de Ingenieros: Montes,


Navales, Industriales, Aeronuticos,
Agrnomos, etc.

Ingenieros y arquitectos superiores


Abogados del Estado

Tcnicos Facultativos Superiores de


OO. AA.

Superior de Gestin

Superior de Administradores Civiles


del Estado

Tcnicos Superiores de
Administracin General

Letrados

ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO

COMUNIDAD DE MADRID

Otros Cuerpos Grupo C

Otros Cuerpos Grupo B

Otros Cuerpos Grupo A

ADMINISTRACIN LOCAL

Personal laboral fijo

Otros Cuerpos Grupo D o E

Otros Cuerpos Grupo C

Otros Cuerpos Grupo B

Otros Cuerpos Grupo A

OTRA CC. AA.

Pregunta 20
Seale si es usted personal fijo o pertenece a los cuerpos de funcionarios
de una o ms de estas Administraciones

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Superior de Inspectores de Trabajo y


Seguridad

Tcnicos Superiores Facultativos de


archivos, Bibliotecas y Museos

Tcnicos Superiores Especialistas:


Seguridad y Salud en el Trabajo

Tcnicos Superiores Especialistas:


Tcnicos Experimentales

Bombero Inspector u Oficial de rea

Tcnicos Superiores
Medioambientales

Tcnicos Superiores de Salud Pblica

Inspeccin Sanitaria

319

Tcnico Superior Agente Forestal

Otros Cuerpos Grupo A

Otros Cuerpos Grupo B

Otros Cuerpos Grupo C

Otros Cuerpos Grupo D o E

Personal laboral fijo

Personal laboral fijo

Otros Cuerpos Grupo D o E

Otros Cuerpos Grupo C

Otros Cuerpos Grupo B

Otros Cuerpos Grupo A

Superior de Inspectores de Trabajo y


Seguridad

Superior de Inspectores de Hacienda


del Estado

ADMINISTRACIN GENERAL
DEL ESTADO

COMUNIDAD DE MADRID

S, he ocupado puestos de gestin en


la Universidad al menos una vez
(Rector, Vicerrector, Gerente,
Decano)

PAS

Profesor Contratado laboral temporal

Profesor Contratado laboral fijo

Titular de Escuela Universitaria

Catedrtico Escuela Universitaria

Titular de Universidad

Catedrtico de Universidad

UNIVERSIDADES PBLICAS

Personal laboral fijo

Otros Cuerpos Grupo D o E

OTRA CC. AA.

anexo i

320

Ms de 250
trabajadores

Entre 50 y 250
trabajadores

Entre 10 y 50
trabajadores

10 trabajadores o
menos

Autnomo

Trabajador de base
no cualificado

Trabajador de base
cualificado

Mando intermedio

Alta direccin

Propietario, socio

Posicin en la empresa?

Propietario, Socio,
Alto Directivo

Agricultura

Industria

Entidades sin
nimo de lucro

Otras empresas de
servicios

Entidades
financieras

Servicios jdcos.,
auditora,
consultora

Actividad de la empresa?

Sector Servicios

Para los altos funcionarios la pregunta exacta era: Dnde trabajaba antes de comenzar a trabajar en la Comunidad de Madrid?

Universidad
Pblica

Administracin
Local

Administracin
del Estado

Otra CC. AA.

Tamao de la empresa?

En qu Administracin?

Comunidad de
Madrid

Sector Privado

Sector Pblico

Pregunta 21
Dnde trabajaba antes de convertirse en alto cargo por primera vez6?
Estudiante

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Antigedad en la CAM

Antigedad en la Administracin

2-4 aos

5-7 aos

7-10 aos

11-14
aos

15-20
aos

20-30
aos

Ms de
30 aos

321

En la Comunidad de Madrid

En otra Comunidad autnoma

En la Administracin del Estado

En la Administracin Local

N puestos de alto cargo?


(incluido el actual)

4+

4+

En cuntas Consejeras-Ministerios?

Pregunta 23
Seale cuntos puestos de alto cargo ha ocupado incluido el actual y en cuntas Consejeras (o Ministerios o Concejalas)

Antigedad en su puesto actual

Menos de
1 ao

Pregunta 22
Cuntos aos ha trabajado en la Administracin?, y en la Comunidad de Madrid?, y en su puesto actual?

anexo i

En otra Comunidad autnoma

En la Administracin del Estado

En la Administracin Local

4+

322

En la Comunidad de Madrid

En otra Comunidad autnoma

En la Administracin del Estado

En la Administracin Local

En otra Administracin Pblica

4+

Puestos electivos (Diputado Asamblea, Cortes


Generales, Concejal, Alcalde...)

4+

N Consejeras Ministerios Concejalas

Pregunta 24
Ha ocupado algn puesto electivo, cuntas veces?

En la Comunidad de Madrid

N Direcciones Generales

En su lugar, para altos funcionarios: Seale en cuntos rganos administrativos (Direcciones Generales, SGTS, Organismos
autnomos) y en cuntas Consejeras distintas ha trabajado (o Ministerios o Concejalas):

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

En la Administracin Local

323

Partido poltico PP

ONG y asociaciones

Asociacin de funcionarios

En la Administracin del Estado

Sindicato

En otra Comunidad autnoma

4+

PSOE

IU

Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S

OTRO
Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S

Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S

Puesto directivo en los ltimos 5 aos? S

No

No

No

No

4+

Electivo (Diputado Asamblea, Cortes


Generales, Concejal o Alcalde

Pregunta 25
Seale las asociaciones de las que sea usted miembro
y si ha ejercido en ellas algn tipo de puesto directivo en los ltimos 5 aos

En la Comunidad de Madrid

Alto cargo

En su lugar, para altos funcionarios: Ha ocupado algn puesto electivo o de alto cargo?, cuntas veces?

anexo i

ANEXO II:
RESPUESTAS AL CUESTIONARIO:
PREGUNTAS 1 A 16

Preguntas 1 y 2. Contenido poltico de los distintos puestos.


Pregunta 3. Principales cuatro obstculos en su puesto de trabajo.
Preguntas 4 y 5. Grado de acuerdo sobre tpicos relativos a polticos y
funcionarios.
Pregunta 6. Influencia de los distintos cargos en la elaboracin del
presupuesto, en la elaboracin de normas y programas y en las decisiones
de gestin.
Pregunta 7. Influencia de rganos horizontales y organizaciones e
instituciones externas.
Pregunta 8. Modo de resolver diferencias entre altos cargos y altos
funcionarios
Pregunta 9. Factores que influyen en el nombramiento de los distintos
cargos.
Pregunta 10. Sin contenido.
Pregunta 11. Importancia de la realizacin de distintas tareas en el trabajo
de altos cargos y altos funcionarios.
Pregunta 12. Agenda.
Pregunta 13. Calidad y cercana de la relacin entre altos cargos y altos
funcionarios.
Pregunta 14. Cualidades profesionales de altos cargos y altos funcionarios.
Pregunta 15. Opinin sobre el grado de influencia de los funcionarios en la
Comunidad de Madrid.
Pregunta 16. Opinin sobre el grado de utilizacin de la subcontratacin en
la Comunidad de Madrid.
325

polticos y funcionarios en la comunidad de madrid

Pregunta 1
Dentro de toda Administracin existe una tarea poltica y otra tcnica,
cmo considera que es usted?
100%
tcnico

90% tcnico
10% poltico

80% tcnico
20% poltico

70% tcnico
30% poltico

60% tcnico
40% poltico

50%
tcnico

100%
poltico

90% poltico
10% tcnico

80% poltico
20% tcnico

70% poltico
30% tcnico

60% poltico
40% tcnico

50%
poltico

326

327

90
tcnico
10%
poltico

80%
tcnico
20%
poltico

70%
tcnico
30%
poltico

80%
tcnico
20%
poltico
3

70%
tcnico
30%
poltico
4

60%
tcnico
40%
poltico
5

50%
poltico
50%
tcnico

60%
tcnico
40%
poltico

60%
poltico
40%
tcnico

50%
poltico
50%
tcnico

80%
poltico
20%
tcnico

80%
poltico
20%
tcnico

70%
poltico
30%
tcnico

70%
poltico
30%
tcnico

60%
poltico
40%
tcnico

90%
poltico
10%
tcnico

90%
poltico
10%
tcnico

10

100%
poltico

100%
politico

Media aritmtica (), Desviacin tpica (S) y U Mann-Withtney (=005). [Excepto para la edad y la antigedad en la Administracin y en el
puesto: Kruskall-Wallis (=005)].

Pruebas estadsticas realizadas preguntas 1 y 2:

90
tcnico
10%
poltico

100%
tcnico

Puntuacin asignada a cada respuesta de las preguntas 1 y 2:

Secretarios
generales
tcnicos

Jefes de rea

Directores
Generales

Viceconsejeros

Subdirectores
generales

Consejeros

100%
tcnico

Pregunta 2
Dentro de esa misma escala de tareas tcnicas y polticas, cmo considera que son los siguientes cargos?

anexo ii

328

Contenido
poltico
Encuestado
9,71 / 1,05 / 0,00
8,66 / 2,72
9,72 / 0,85 / 0,16
9,70 / 1,25
8,38 / 3,20 / 0,87
9,25 / 1,06
8,33 / 4,08 / 0,46
8,64 / 2,63
8,36 / 1,43 / 0,67
9,23 / 1,01
9,48 / 1,51 / 0,47
9,62 / 1,33
9,60 / 1,40 / 0,67
9,50 / 1,44
9,43 / 1,33 / 0,01
9,64 / 1,49 / 0,00
9,44 / 1,76 / 0,76
9,83 / 0,43
9,66 / 1,24 / 0,11
9,38 / 1,62
9,49 / 1,52 / 0,51
9,68 / 1,16
9,39 / 1,53 / 0,09
9,58 / 1,48
9,58 / 1,19
9,78 / 0,48 / 0,86
9,53 / 1,53
9,56 / 1,26
9,55 / 0,95 / 0,17
9,63 / 1,11
9,41 / 1,99
9,75 / 1,04

Contenido
poltico
Consejeros
9,29 / 1,40 / 0,00
8,03 / 2,32
9,25 / 1,17 / 0,81
9,34 / 1,57
7,77 / 2,60 / 0,49
8,64 / 1,36
8,17 / 1,83 / 0,96
7,89 / 2,50
7,84 / 1,59 / 0,99
8,42 / 1,31
8,87 / 1,73 / 0,01
9,35 / 1,42
9,11 / 1,65 / 0,85
9,09 / 1,54
8,96 / 1,64 / 0,10
9,22 / 1,52 / 0,00
9,03 / 1,79 / 0,89
9,31 / 1,21
9,26 / 1,34 / 0,27
8,87 / 1,85
9,02 / 1,65 / 0,17
9,29 / 1,43
8,72 / 1,90 / 0,40
9,18 / 1,50
9,26 / 1,44
9,43 / 0,88 / 0,58
9,11 / 1,55
9,06 / 1,61
9,07 / 1,31 / 0,51
9,24 / 1,48
8,88 / 1,86
9,36 / 1,26

Contenido
poltico
Viceconsejeros

Contenido
Contenido poltico
poltico
Secretarios
Directores
generales tcnicos
Generales
7,74 / 2,04 / 0,00 6,26 / 2,35 / 0,00
5,59 / 2,10
4,16 / 2,13
7,71 / 1,84 / 0,64 6,43 / 2,17 / 0,11
7,77 / 2,31
6,04 / 2,56
5,08 / 2,16 / 0,03 3,96 / 2,27 / 0,32
6,67 / 1,56
4,64 / 1,75
5,50 / 1,38 / 0,87 3,67 / 1,51 / 0,52
5,59 / 2,29
4,26 / 2,28
5,21 / 2,16 / 0,13 4,08 / 2,42 / 0,65
6,31 / 1,89
4,33 / 1,97
6,77 / 2,31 / 0,00 5,53 / 2,44 / 0,01
8,09 / 1,82
6,40 / 2,37
7,28 / 2,26 / 0,50 5,86 / 2,54 / 0,60
7,52 / 2,07
6,00 / 2,34
6,96 / 2,25 / 0,00 5,55 / 2,58 / 0,04
7,79 / 2,03 / 0,00 6,27 / 2,26 / 0,00
7,57 / 2,21 / 0,07 5,99 / 2,36 / 0,46
6,94 / 2,05
6,31 / 2,33
7,63 / 1,95 / 0,18 6,25 / 2,19 / 0,06
7,09 / 2,39
5,50 / 2,68
7,30 / 2,17 / 0,21 5,76 / 2,40 / 0,11
7,66 / 2,12
6,36 / 2,46
6,77 / 2,41 / 0,12 5,20 / 2,77 / 0,06
7,55 / 2,13
6,12 / 2,32
7,64 / 1,87
6,27 / 2,18
7,83 / 1,23 / 0,95 6,55 / 1,78 / 0,38
7,42 / 2,16
6,05 / 2,40
7,38 / 2,29
5,72 / 2,49
7,67 / 1,99 / 0,52 5,41 / 2,51 / 0,08
7,48 / 2,04
6,33 / 2,30
7,05 / 2,35
5,64 / 2,31
7,56 / 2,24
6,31 / 2,65

Contenido
poltico
Subdirectores
generales
2,45 / 2,44 / 0,12
1,53 / 1,31
3,14 / 1,91 / 0,00
1,60 / 2,60
1,27 / 1,25 / 0,06
2,08 / 1,31
1,17 / 0,75 / 0,65
1,57 / 1,29
1,20 / 2,39 / 0,02
2,15 / 1,28
2,10 / 2,16 / 0,26
2,51 / 2,53
2,60 / 2,54 / 0,14
2,06 / 2,17
2,48 / 2,41 / 0,25
2,16 / 2,28 / 0,00
2,05 / 2,26 / 0,19
2,74 / 2,54
2,22 / 2,29 / 0,63
2,42 / 2,43
2,19 / 2,16 / 0,46
2,58 / 2,70
2,26 / 2,40 / 0,91
2,30 / 2,34
2,25 / 2,17
2,22 / 2,18 / 0,38
2,45 / 2,32
2,16 / 2,31
2,38 / 2,37 / 0,12
2,46 / 2,26
1,71 / 2,05
2,92 / 2,85

Cada casilla muestra la media (), desviacin tpica (S) y la significacin del estadstico U K*. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).

ALTOS FUNCIONARIOS
1,17 / 1,78 / 0,00
ALTOS CARGOS
4,68 / 2,15
Jefes de rea
0,95 / 1,86 / 0,08
Subdirectores generales
1,45 / 1,33
Alto cargos funcionarios
4,00 / 1,90 / 0,00
Altos Cargos no funcionarios
6,27 / 1,90
Secretarios generales tcnicos
3,83 / 1,72 / 0,25
Directores generales-gerentes OO. AA. 5,04 / 2,21
Alto cargo no afiliado PP
4,00 / 1,95 / 0,01
Alto cargo afiliado PP
6,08 / 1,93
Hombres
1,83 / 2,16 / 0,40
Mujeres
1,58 / 2,15
No licenciados en derecho
1,79 / 2,18 / 0,67
S licenciados en derecho
1,64 / 2,13
No TSAG
2,17 / 2,42 / 0,01
S TSAG
1,31 / 1,77 / 0,00
Generalistas
1,22 / 1,73 / 0,10
Especialistas
1,86 / 2,13
Sin experiencia en otras AAPP
1,53 / 2,04 / 0,23
Con experiencia en otras AAPP
1,96 / 2,29
Sin experiencia en sector privado
1,84 / 2,18 / 0,44
Con experiencia en sector privado
1,40 / 2,08
53 aos*
1,16 / 1,69 / 0,05
39-52 aos*
1,89 / 2,18
38 aos*
1,83 / 2,38
<7 aos en AAPP*
2,00 / 2,36 / 0,01
7-20 aos en AAPP*
2,04 / 2,32
>20 aos en AAPP*
1,31 / 1,81
1 ao o menos en puesto actual*
2,39 / 2,48 / 0,04
2-4 aos en puesto actual*
1,66 / 2,16
5-7 aos en puesto actual*
1,25 / 1,84
>7 aos en puesto actual*
1,42 / 1,72

Preguntas 1 y 2
/ s /significacin U K (*)

Preguntas 1 y 2: Contenido poltico de los distintos cargos de la CC. AA. de Madrid (0-10)
[0]= 0% poltico (100% tcnico) [5]= 50% poltico (50% tcnico) [10]= 100% poltico (0% tcnico)

0,86 / 0,98 / 0,01


0,45 / 0,45
1,16 / 0,49 / 0,00
0,49 / 1,16
0,31 / 0,31 / 0,20
0,75 / 0,75
0,17 / 0,17 / 0,61
0,57 / 0,57
0,28 / 0,91 / 0,07
0,77 / 0,77
0,67 / 0,82 / 0,59
0,95 / 1,01
0,91 / 1,04 / 0,13
0,71 / 0,80
0,70 / 0,83 / 0,88
0,89 / 0,98 / 0,00
0,82 / 0,93 / 0,74
0,71 / 1,08
0,89 / 0,98 / 0,67
0,68 / 0,80
0,70 / 0,75 / 0,02
1,03 / 1,24
0,50 / 0,68 / 0,34
0,85 / 0,94
1,09 / 1,16
0,83 / 1,32 / 0,15
0,99 / 1,07
0,61 / 0,68
0,82 / 1,08 / 0,03
1,14 / 1,25
0,43 / 0,47
0,58 / 0,55

Contenido
poltico
Jefes de rea

329
Grupos de presin

Rigidez de la organizacin, burocratismo

La Administracin Central

Oposicin

Porcentajes (%) y chi cuadrado (2, =005). En las variables dicotmicas (todas excepto la edad y la antigedad en las AAPP y en el puesto
actual) se realiz prueba exacta de Fisher si ms del 20% de las casillas tena un valor esperado menor de 5.

Pruebas estadsticas realizadas pregunta 3:

Comunicacin insuficiente con superiores jerrquicos

Prensa, radio, televisin

Poca eficacia de los altos cargos

Falta de medios

Falta de concrecin de los objetivos a conseguir

Intervencin de la Comunidad de Madrid

Falta de formacin como directivo

Falta de tiempo

Falta de suficiente poder decisorio

Poca eficacia de los funcionarios

Pregunta 3
Cules son los principales obstculos con que tropieza en su actividad diaria dentro de la Administracin
de la Comunidad de Madrid?: elija cuatro entre las siguientes circunstancias.
(Si son ms de 4 elija la ms importante. Si son menos elija solo las que considere relevantes)

anexo ii

330

Falta formacin
directiva
9,3% / 0,54
5,3%
9,6% / 0,85
8,9%
3,8% / 0,54
8,3%
0,0% / 1,00
7,1%
4,0% / 1,00
7,7%
4,7% / 0,02
0,13
6,5% / 0,29
0,10
6,2% / 0,21
10,8%
10,9% / 0,53
0,06
9,3% / 0,69
7,8%
7,1% / 0,19
12,3%
6,7% / 0,10
7,0%
16,7%
13,0% / 0,17
11,9%
5,0%
12,5% / 0,488*
10,1%
5,4%
5,6%
Falta de tiempo
27,5% / 0,00
55,3%
26,3% / 0,68
28,9%
61,5% / 0,25
41,7%
66,7% / 0,66
46,4%
64,0% / 0,12
38,5%
26,4% / 0,06
0,38
29,9% / 0,57
0,33
30,4% / 0,65
33,1%
31,3% / 0,73
0,34
35,0% / 0,21
27,5%
32,0% / 0,95
31,5%
25,0% / 0,39
34,9%
33,3%
43,5% / 0,38
32,7%
28,7%
35,7% / 0,62
34,8%
28,6%
25,0%

Falta de medios
39,7% / 0,56
44,7%
41,2% / 0,62
37,8%
42,3% / 0,66
50,0%
66,7% / 0,66
46,4%
36,0% / 0,13
61,5%
41,1% / 0,89
0,40
46,7% / 0,08
0,36
50,9% / 0,00
31,5%
31,3% / 0,00
0,60
41,4% / 0,73
39,2%
38,5% / 0,33
45,2%
43,3% / 0,69
38,0%
43,8%
47,8% / 0,25
43,6%
33,7%
44,6% / 0,65
41,6%
33,9%
44,4%

Cada casilla muestra el %, y la significacin de Chi cuadrado. Se muestran en negrita si hay diferencias estadsticamente significativas (=0,05).
* El Valor esperado es < 5 en al menos el 20% de las casillas.

PREGUNTA 3
Poca eficacia de los
% / significacin Chi cuadrado
funcionarios
ALTOS FUNCIONARIOS
18,6% / 0,47
ALTOS CARGOS
23,7%
Jefes de rea
23,7% / 0,00
Subdirectores generales
12,2%
Alto cargos funcionarios
23,1% / 1,00
Altos Cargos no funcionarios
25,0%
Secretarios generales tcnicos
16,7% / 1,00
Directores generales-gerentes OO. AA.
28,6%
Alto cargo no afiliado PP
20,0% / 0,69
Alto cargo afiliado PP
30,8%
Hombres
20,2% / 0,78
Mujeres
0,19
No licenciados en derecho
20,6% / 0,69
S licenciados en derecho
0,19
No TSAG
18,8% / 0,81
S TSAG
20,0%
Generalistas
19,7% / 0,97
Especialistas
0,20
Sin experiencia en otras AAPP
21,4% / 0,36
Con experiencia en otras AAPP
16,7%
Sin experiencia en sector privado
19,5% / 0,95
Con experiencia en sector privado
19,2%
53 aos*
15,0% / 0,43
39-52 aos*
20,2%
38 aos*
25,0%
<7 aos en AAPP*
21,7% / 0,34
7-20 aos en AAPP*
22,8%
>20 aos en AAPP*
14,9%
1 ao o menos en puesto actual
21,4% / 0,32
2-4 aos en puesto actual
22,5%
5-7 aos en puesto actual
19,6%
>7 aos en puesto actual
8,3%

Prensa, radio,
televisin
3,4% / 1,00
2,6%
2,6% / 0,70
4,4%
3,8% / 1,00
0,0%
16,7% / 0,18
0,0%
4,0% / 1,00
0,0%
3,1% / 1,00
0,04
3,7% / 0,74
0,03
1,8% / 0,29
4,6%
3,4% / 0,87
0,03
3,6% / 1,00
2,9%
4,1% / 0,44
1,4%
1,7% / 0,695*
3,9%
4,2%
4,3% / 0,791*
3,0%
2,0%
3,6% / 0,276*
1,1%
7,1%
2,8%

La administracin
central
2,0% / 0,24
5,3%
0,0% / 0,04
4,4%
3,8% / 0,54
8,3%
16,7% / 0,33
3,6%
4,0% / 1,00
7,7%
3,9% / 0,22
0,01
3,7% / 0,41
0,02
3,6% / 0,42
1,5%
1,4% / 0,48
0,03
0,7% / 0,09
4,9%
3,0% / 0,67
1,4%
1,7% / 0,958*
2,3%
2,1%
0,0% / 0,704*
3,0%
3,0%
1,8% / 0,447*
1,1%
5,4%
2,8%

Pregunta 3 (1): Principales obstculos en el trabajo ordinario altos cargos y altos funcionarios de la CC. AA. Madrid
(% que los citan entre los 4 ms relevantes)

331

2,0% / 0,80
2,6%
2,6% / 0,63
1,1%
3,8% / 1,00
0,0%
0,0% / 1,00
3,6%
4,0% / 1,00
0,0%
2,3% / 0,66
1,8%
2,8% / 0,19
1,5%
3,6% / 0,13
0,8%
1,4% / 0,48
0,03
1,4% / 0,65
2,9%
1,2% / 0,16
4,1%
3,3% / 0,73*
1,6%
2,1%
0,0% / 0,667*
2,0%
3,0%
0,0% / 0,573*
3,4%
1,8%
2,8%

ALTOS FUNCIONARIOS
ALTOS CARGOS
Jefes de rea
Subdirectores generales
Alto cargos funcionarios
Altos Cargos no funcionarios
Secretarios generales tcnicos
Directores generales-gerentes OO. AA.
Alto cargo no afiliado PP
Alto cargo afiliado PP
Hombres
Mujeres
No licenciados en derecho
S licenciados en derecho
No TSAG
S TSAG
Generalistas
Especialistas
Sin experiencia en otras AAPP
Con experiencia en otras AAPP
Sin experiencia en sector privado
Con experiencia en sector privado
53 aos*
39-52 aos*
38 aos*
<7 aos en AAPP*
7-20 aos en AAPP*
>20 aos en AAPP*
1 ao o menos en puesto actual
2-4 aos en puesto actual
5-7 aos en puesto actual
>7 aos en puesto actual

30,9% / 0,06
15,8%
32,5% / 0,58
28,9%
23,1% / 0,15
0,0%
16,7% / 1,00
17,9%
24,0% / 0,08
0,0%
31,0% / 0,30
25,0%
26,2% / 0,47
30,4%
25,9% / 0,40
30,8%
31,3% / 0,04
0,14
27,1% / 0,58
30,4%
28,4% / 0,95
28,8%
30,0% / 0,68
28,7%
22,9%
21,7% / 0,52
27,7%
32,7%
21,4% / 0,61
29,2%
32,1%
30,6%

Falta de suficiente
poder decisorio
21,6% / 0,94
21,1%
18,4% / 0,22
25,6%
11,5% / 0,08
41,7%
16,7% / 1,00
25,0%
12,0% / 0,09
38,5%
24,0% / 0,32
18,8%
25,2% / 0,21
18,5%
25,9% / 0,12
17,7%
18,4% / 0,35
0,26
19,3% / 0,35
24,5%
16,6% / 0,01
32,9%
18,3% / 0,84
20,9%
22,9%
17,4% / 0,93
19,8%
20,8%
25,0% / 0,58
19,1%
17,9%
27,8%

Intervencin de la
Comunidad de
Madrid

Falta de concrecin
de los objetivos a
conseguir
50,5% / 0,00
18,4%
48,2% / 0,47
53,3%
26,9% / 0,07
0,0%