El Estado de Las Finanzas Públicas

El estado
de las finanzas
pblicas
en Colombia
afnes del siglo XX
ANTONIO HERNNDEZ GAMARRA
IGNACIO LOZANO E.'
Los autores son respectivamente, miembro de la Junta Directiva y Jefe del Sector
Pblico de b Subgerencia de Estudios Econmicos del Banco de U Repblica
INTRODUCCIN
Las finanzas pblicas constituyen un amplio campo de anlisis de la

teora econmica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del gobiemo y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y
la organizacin de una sociedad.
En especial, las finanzas pblicas se pueden referir al estudio de las
funciones del gasto pblico en la poltica econmica gubernamental, a la
asignacin ptima de los recursos, la eficacia de la utilizacin del gasto pblico, la distribucin del ingreso y los efectos de la tributacin. El anlisis
tambin se puede enfocar hacia el tamao del Estado y sus funciones, sobre
el impacto del dficit pblico en el ahorro, la inversin y la cuenta corriente
de la balanza de pagos, y ms all analizar el financiamiento del dficit y sus
efectos sobre la inflacin, la balanza de pagos, el manejo de la deuda pbli-
I
Se agradece la colaboracin en la preparacin de las cifi'as a Miguel ngel Gmez y Luisa
Fernanda Charry. Los anlisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
305
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX
ca, las tasas de inters o la inversin privada. Finalmente constituira suficiente materia para el anlisis sobre la dinmica de la deuda pblica y las
condiciones de su sostenibilidad temporal.
En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroeconmica en tanto sta busca conjugar la lucha contra la inflacin, el desempleo y la inestabilidad cambiaria, y las discusiones al respecto se asocian
con el papel de la poltica fiscal sobre la actividad econmica y su influencia
en el ciclo.
Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para
luego examinar la situacin de las finanzas pblicas en Colombia a fines del
siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del dficit y de la
deuda pblica de la ltima dcada.
Tomamos los ltimos diez aos como sinnimo de la expresin fines
del siglo XX, pues restringir el anlisis a la situacin de fines del ao 1999
implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicacin del estado actual de las finanzas pblicas nacionales: a) la importancia del cambio
constitucional de 1991 en la organizacin del Estado y en sus finanzas, b) la
homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor informacin que ellas
brindan, c) el convencimiento de que el examen esttico de una situacin
desconoce los procesos econmicos, polticos y sociales que la gestaron y
por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es ms importante an, los factores que ser necesario remover para introducir las reformas que se juzguen necesarias.
C O N C E P T O S E INTERRELACIONES FUNDAMENTALES
Las finanzas pblicas y el ciclo econmico

En virtud de las ideas de Keynes se desarroll la nocin de que los
presupuestos deberan mantenerse balanceados en promedio en el curso del
ciclo econmico, es decir, que sean superavitarios durante los perodos de
auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anticclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sera el caso, principalmente, si las
fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren transitorias. Por ejemplo, una mejora en los trminos de intercambio que aumentara los ingresos del gobierno no debera producir cambios en los gastos e impuestos y, as, contribuira al supervit. En este sentido, el supervit
o el dficit puede comportarse endgenamente respecto a la actividad econmica porque los recaudos se incrementan en los perodos de auge, al aumentar la base tributaria, aunque algunos gastos tambin son procclicos.
306
EL ESTADO DE U S FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementado con otras teoras que resaltan las distorsiones que produce la tributacin en las decisiones de los agentes econmicos y la necesidad de suavizarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la
propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cunto trabajar, cunto ahorrar y cmo distribuir su portafolio entre activos fsicos y
financieros. En este sentido los impuestos producen una asignacin inadecuada de los recursos causando una prdida de bienestar. Frente a este
hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la eleccin cuidadosa
de las tasas tributarias que minimicen las prdidas y suavicen los impactos
del ciclo.
El argumento de la "suavizacin de la tributacin" sigue los lineamientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el
consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su componente cclico. As, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un
concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de
recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas marginales que flucten con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho sistema minimiza las prdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la
eleccin de los individuos.
., t.
Adems de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que
ponen de presente que el carcter contracclico de la poltica fiscal puede
depender del grado de "debilidad" de la situacin fiscal. Si los gobiernos estn cercanos a la insolvencia, una expansin fiscal puede crear una situacin
de pnico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que
incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias
la contraccin fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la probabiUdad de una crisis fiscal [BID-ILPES 1997].
El dficitfiscaly la composicin de la demanda agregada
. - ^'
A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es senciUo
concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferencia entre el ahorro y la inversin en la economa nacional. As:
a)
Si la inversin que hace la economa nacional es mayor que el ahorro que genera, se producir un dficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos. Si este dficit se financia, el pas se endeudar con
el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirn las
307
DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX
b)
c)
reservas internacionales. Si la financiacin es superior al dficit, se

acumularn reservas internacionales.
Si la inversin que hace la economa nacional es menor que el ahorro
que genera, se producir un supervit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Este supervit se puede utilizar para pagar deuda externa o para acumular reservas internacionales.
Si la inversin que hace la economa nacional es igual al ahorro que
genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estar en equilibrio.
Y la acumulacin de reservas internacionales depender exclusivamente de la cuenta de capital.
,
En trminos del ahorro y la inversin de los sectores pblico y privado, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de
inversin privada sobre el ahorro privado ms el dficit o supervit del sector pblico. Segn esta identidad, un aumento del dficit fiscal que no tenga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminucin) de la inversin privada o un aumento en el dficit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos . Aunque las conclusiones que se deducen
directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusin, son
controversiales en un contexto dinmico, cuando el gobierno puede cambiar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la "equivalencia ricardiana" seala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la
trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado
y, por consiguiente, no altera la inversin ni el ahorro global de la economa. As mismo, no afectar la cuenta corriente de la balanza de pagos [Barro 1984]. Aunque esta afirmacin es sorprendente y contradice una conclusin preliminar, tiene sentido en los anlisis que involucran el horizonte
temporal.
Una rebaja de impuestos en el perodo corriente, Ceteris Paribus, podra generar un dficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias
de que tendrn que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impuestos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos
y lo destinan para la mayor tributacin futura. As, los agentes privados no
2
Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues
frente a un dficitfiscalcreciente y disminuciones en el dficit de la cuenta corriente se ha producido un ajuste notorio en el balance privado va la disminucin de la inversin.
308
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
modifican su patrn de gasto en razn a que ste depende del valor presente
del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos menos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del perodo
presente se compensa con aumentos en el fituro, sin alterar su valor presente, no hay razn para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del
tiempo ni cambios en el gasto privado de la economa. En este sentido, el
dficit fiscal de un perodo se corrige en el tiempo con mayores impuestos
sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeconmicas .
La financiacin del dficit
Los efectos de las finanzas pblicas en la poltica macroeconmica,
tambin se pueden entender analizando la manera de financiar el dficit fiscal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones macroeconmicas bsicas:
El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos ms el financiamiento externo neto (cuenta de capital) determnala acumulacin de
reservas internacionales.
La variacin de las reservas internacionales ms la variacin del crdito del Banco de la Repblica determina la variacin en el crdito interno neto de la economa.
En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del
dficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeconmicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el dficit fiscal se financia
con crdito externo, se afecta la acumulacin de reservas internacionales o
se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del rgimen cambiario existente .
Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades
econmicas deben restringir el crdito interno para mantener cierto control
monetario, lo que presiona al alza las tasas de inters y desaloja, por esta va.
3
En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la 'equivalencia ricardiana'. Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de
incendvo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias.
4
Si el rgimen es de tipo de cambio fijo, la financiacin extema del gobierno incrementa las
reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endgena, se expanden los medios de
pago. Por el contrario, si el rgimen cambiario es de tipo flexible, la financiacin aprecia el tipo de
cambio y puede contraer la demanda agregada.
309
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX
la inversin privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifiestan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el dficit
en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, as mismo,
que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, depende de la credibilidad que tenga el pas en los mercados internacionales
de crdito.
La segunda fuente de financiacin del dficit fiscal del gobierno es el
crdito interno a travs de bonos, que es distinto al financiamiento proveniente de la emisin o del crdito que le otorga el Banco Central. Desde
luego que, frente a un techo para el crdito global de la economa, el uso de
estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno privado y puede conducir a que ste busque recursos externos, con efectos similares a los descritos antes. Adems, la colocacin de bonos pbcos requiere
de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero
con los consiguientes efectos perversos sobre la inversin.
Un tercer mecanismo de financiacin del gobierno lo constituye la
venta de sus activos. Esto lleva a una discusin de los impactos que la privatizacin tiene sobre la poltica fiscal. En teora el precio que el gobierno
puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los
flujos de ingresos que se obtendra si las empresas permanecieran en manos
del gobierno. Sin embargo, la racionalidad econmica de las privatizaciones
se sustenta en que el sector privado estara dispuesto a pagar un precio ms
alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la poltica
fiscal futura ms sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido
a los factores de ineficacia o corrupcin, las empresas pblicas operan con
prdidas, aumentando el dficit fiscal presente.
Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero
mediante el seoreaje, que es el ingreso que percibe a travs del Banco
Central por su poder monoplico de imprimir moneda. Ms an, la teora precisa que tanto el seoreaje como el impuesto inflacionario, constituyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central recibe ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco
Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un inters real
negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por seoreaje dependen de la tasa de inflacin, de la demanda por dinero y de
las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la inflacin misma.
310
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
La sostenibilidad fiscal
Finalmente, el anlisis de las finanzas pblicas se puede hacer desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple
si el valor presente de los futuros supervit primarios es igual o superior al
saldo de la deuda existente.
Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el
gobierno para generar supervits primarios y de la evolucin de la tasa de
inters que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables
para construir un anlisis que se acerque ms a la realidad. Por ejemplo, el
ritmo de los recaudos y, por esta va, el resultado primario del gobierno depende en buena medida del crecimiento de la economa. As mismo el gobierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su dficit, adems de la
deuda tradicional, como el seoreaje que est influenciado por la tasa de inflacin y por la demanda de dinero.
As las cosas, la condicin para hacer sostenible la poltica fiscal es
que el supervit primario ms el seoreaje sirvan la deuda, de manera que
el coeficiente deuda a PiB se mantenga constante a lo largo del tiempo^ El
cumplimiento de esta condicin depende del comportamiento de las
principales variables macroeconmicas, esto es, de la inflacin, el crecimiento econmico y la tasa de inters real.
Como epUogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la
incidencia de las finanzas pblicas sobre el resto de la economa no es de total
discrecin de las autoridades econmicas, ya que se manifiesta a travs de
muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector pblico
est altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes
disean y ejecutan la poltica. El exceso de gasto pblico (desharrorro) tiene
gran incidencia en la composicin de la demanda agregada de la economa y,
a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina desplazando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar
el dficit pblico tambin afecta las tasas de inters y la inflacin, lo cual desestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Finalmente el endeudamiento pblico que es sostenible tiene un lmite y ste
5
Lo cual significa que el sector pblico incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento
de la economa. Adicionalmente, en esta condicin el seoreaje incluye tanto el impuesto inflacionario como los ingresos que recibe el gobierno por la creacin de dinero, y el concepto de dinero televante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [ 1997].
..
311
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
depende tanto de las variablesfiscalescomo del entorno macroeconmico. Si

los gobiernos se endeudan por encima de ese lmite, se pueden desatar estados de insolvencia que no son deseables desde ningn punto de vista.
Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restriccin
presupuestal es el principio orientador del anlisis de las finanzas pblicas.
Esto significa que los economistas le imponen lmites al dficit pblico ya
sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tienen sobre otras variables de la economa.
,
E L TAMAO DEL ESTADO COLOMBIANO Y SUS FUNCIONES
Hacia finales de los aos ochenta se gener un consenso internacional

segn el cual en Amrica Latina el sector pblico haba alcanzado un tamao
exagerado, persegua demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad econmica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento
econmico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnstico, a principios de
los aos noventa el gobierno colombiano -como otros de Latinoamricallev a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato
estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad econmica.
Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada
apertura econmica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en
la asignacin de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la liberacin del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financiero, al tiempo que propugnaba por la flexibilizacin del mercado laboral y la
profundizacin de la descentralizacin. En cuanto a este ltimo aspecto,
Eduardo Wiesner anot que:
[no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a
actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de
descentralizacin. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura
constitucional, legal y jurdica del pas y en sus expresiones institucionales,
administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los
departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan
asociarse libremente [...] en respuesta a su percepcin de sus problemas y de
sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner
1992, 54 y 55].
La apertura as entendida, debera estar exenta de proteccionismos
para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese
construir un federalismo fiscal que estimulase la 'revelacin de las preferencias' de la ciudadana y facilitar la estimacin de la demanda local por bie312
nes pblicos. Aunque ms adelante se tratar el tema del proceso de descentralizacin y sus implicaciones fiscales, digamos aqu que el proceso fue
concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor
injerencia del mercado en la asignacin de los recursos.
En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo
modificaciones substanciales al rgimen de pensiones, propugn por la
reorganizacin de las entidades pblicas de la seguridad social, elimin
la retroactividad de las cesantas, y en general, procur la flexibilizacin
del mercado laboral.
En lo referente a las orientaciones del sector financiero, adems de la
creacin de la Junta Directiva del Banco de la Repblica como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, con autonoma e independencia del poder ejecutivo, las reformas buscaron la eliminacin de la asignacin sectorial del crdito, la supresin casi total de las inversiones forzosas, el establecimiento de la multibanca por oposicin a la banca especializada antes
existente y la reduccin de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se
estableci el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la
Repblica slo con el voto unnime de los miembros de su Junta Directiva
y se tom la decisin de privatizar buena parte de la banca pblica que haba quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de
los aos 80. Finalmente, se elimin el monopolio que tena el Banco de la
Repblica en la compra-venta de divisas, se modific sustancialmente el
control cambiario y se determin la no fijacin administrativa de la tasa de
cambio, para lo cual se instituy un sistema de bandas cambiarlas que estuvo vigente hasta finales de septiembre de 1999.
Pese a todas estas reformas, el tamao del Estado no disminuy sino
que aument durante los aos noventa. Para explicar su evolucin, se requiere precisar que el Estado est conformado por distintos tipos de agencias pblicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal y que
cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categoras: gobiernos centrales, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas pblicas .
6
A manera de ilustracin, entre las entidades de carcter nacional que conforman el gobierno
central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc.
Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SENA, el ICBF, el ISS,
Cajanal, etc. Empresas pblicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA, etc. A nivel de los
departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente
con el nombre de entidades territoriales.
313
En materia de medicin, usualmente el tamao del Estado se evala a

travs de la relacin entre el gasto pblico y el producto nacional. Esto significa que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del nivel nacional como territorial. No obstante, el anlisis se puede referir al tamao de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando
se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones .
La evidencia intemacional seala que el sector pblico de un pas tpico de Amrica Latina gasta alrededor del 26% del PiB, en tanto el gasto pblico en un pas industrializado supera el 40%. No obstante, lo fundamental es
su composicin, pues mientras los pases de Amrica Latina gastan alrededor
de 2,5% del PiB en la seguridad social y menos del 15% del PiB en las funciones 'bsicas' del gobierno, los pases industrializados destinan 15% y 20% del
PiB a estas actividades, respectivamente [BID-ILPES 1997]^
El gasto del Sector Pblico No Financiero (SPNF) de Colombia fue del
20,7% del PiB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PiB en 1997
(Grfico 1) . Este aumento de ms de 12 puntos porcentuales del producto se
relaciona con el cambio de las instituciones del pas y las nuevas funciones
que asumi el Estado reseadas en los prrafos anteriores. En el contexto de
Amrica Latina, el tamao del Estado colombiano se encontraba 6 puntos
por debajo de la media en 1990 (que se situ en 26% del PIB) y a finales de la
dcada se encuentra 7 puntos por encima.
El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PiB
-uno de los ms bajos en el contexto latinoamericano- ascendi a 15,8%
del PiB en 1997. En este ltimo ao, el 50% de los gastos se asignan a las
transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobierno central aument 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede
afirmar que el tamao del gobierno central colombiano es excesivamente
alto pues es similar al de Mxico y claramente inferior al tamao de los gobiernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile,
para no mencionar los gobiernos de los pases industrializados. El tamao
medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del
PiB, cifra que est muy por encima del gobierno de Colombia.
7
Como se hizo explcito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del gobierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector pblico colombiano.
8
De acuerdo al BID las funciones 'bsicas' se refieren a una amplia variedad de gastos diferentes a intereses de la deuda, seguridad social e inversin.
9
Estas cifras se expresan en trminos del nuevo valor del PIB cuya base se estableci en 1994.
314
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
Una conclusin que se desprende de la revisin de las ltimas cifras

sobre gasto pblico de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si
bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el
gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayora de los
pases. Esta es una consecuencia lgica del proceso de descentralizacin, en
la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quienes ejecuten la mayor parte del gasto pblico. El Grfico 1 muestra que en
1999 el tamao del Estado alcanzar el 35% del producto nacional y que la
mitad de ese gasto se ejecutar por entidades pblicas diferentes a las que
conforman el gobiemo nacional.
GRFICO I
TAMAO DEL ESTADO: GASTO TOTAL C O M O % DEL PlB.
990
1991
1992
1993
1994
-GNC
1995
1996
1997
1998
1999 py
SPNF
. EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
Conceptos bsicos
Estimar la evolucin del gasto del gobierno, sus ingresos y el correspondiente dficit supone una definicin previa de la forma de medicin de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el dficit se
pueden medir a travs de las operaciones de caja, o sea de los pagos en
efectivo realizados por la Tesorera General de la Nacin. Tambin se
pueden medir mediante el concepto de causacin, o sea de las apropiaciones presupustales que miden las autorizaciones mximas de ingresos
y gastos que el gobierno puede ejecutar en un perodo determinado. De
las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se
convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por
pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simplemente reservas de apropiacin los cuales corresponden a la parte del pre315
supuesto que se compromete pero que no se causa en el perodo presupuestal correspondiente.

Para el anlisis del dficit de caja es necesario separar las operaciones
que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que
realiza con otras entidades pblicas -que el gobierno nacional realiza con
gobiernos regionales o con empresas pblicas- con fines distintos al manejo
de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes
relaciones:
* ^"'
Dficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el
gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el prstamo neto que
el gobierno le otorga al resto del sector pblico.
Dficit total Cuando al dficit de caja se le suman las cuentas causadas y no pagadas en un perodo, se obtiene el endeudamiento total del gobierno en ese perodo o dficit total. Entonces, el dficit total mide el endeudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos
de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los
proveedores de bienes y servicios.
Dficit primario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo
tanto concentrarse en el anlisis de los gastos que son, en principio, discrecionales del gobierno, el dficit total se divide en dficit primario y el pago
de los intereses.
Se pueden hacer otros clculos, como descomponer los intereses entre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar
al dficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del dficit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo econmico, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el dficit por el estado
del ciclo {dficit estructural). Estas dos ltimas clasificaciones no son relevantes para nuestro anlisis por lo que no sern objeto de consideraciones
adicionales.
En este trabajo los ingresos, los gastos, el dficit y el prstamo neto se
miden en trminos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida
de dficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implcitas en
el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del
dficit total para un perodo prolongado, como el que abarca este trabajo,
constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sera estimar en forma
consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de
esta manera determinar en cunto se incrementan en un determinado ao.
316
Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado

de caja no es un buen indicador del impacto macroeconmico del dficit
[Fainboim y Acosta, 1997]:
Tiene cobertura institucional limitada.
No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa

sobre la sostenibilidad fiscal.
No considera la inflacin, generando una sobre-estimacin del dficit en trminos reales puesto que desde el punto de vista econmico,
el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.
Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los
subsidios implcitos en esas transacciones.
Dinmica de los ingresos
Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predominantes dentro del tamao de las operaciones del sector pblico colombiano
y constituyen los principales canales de transmisin de la poltica fiscal. El
desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y
pagos del gobierno constituye el dficit (o supervit) fiscal, cuyo financiamiento afecta el nivel de la deuda pblica.
Los ingresos de la nacin provienen mayoritariamente de los gravmenes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurdicas, el flujo
de rentas que perciben los factores de produccin y, en general, las transacciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria
de la nacin. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen sobre las actividades econmicas que realizan los agentes dentro del pas, o si
recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo.
As las cosas, los principales impuestos sobre la actividad econmica interna
son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas.
Dentro de esta categora tambin se encuentran otros de menor importancia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el reciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los
recaudos ms importantes que obtiene la nacin de la actividad econmica
externa se encuentran los gravmenes arancelarios, el IVA a los productos
importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF
(Anexo A I ) .
Existen otros criterios de clasificacin de los ingresos fiscales y que
han sido propuestos por los manuales de finanzas pblicas de los organismos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de
317
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU, EN COLOMBU. SIGLO XX
las Operaciones corrientes que realiza la Nacin o de las operaciones de capital, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por imposiciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tributarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes
provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos
tienen la caracterstica de ser obligatorias y sin contraprestacin directa por
parte del Estado. En la hacienda pblica colombiana es muy importante la
definicin de los ingresos corrientes de la Nacin, pues constituyen la base
sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos
de capital estn asociados a los activos de propiedad de las agencias de Estado. La utilizacin de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de
los propsitos del anlisis.
En los Grficos 2 y 3 se muestra la dinmica de los ingresos del gobierno nacional, de acuerdo con la primera clasificacin, y los cambios en
su composicin ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas
muestran que como porcentaje del nuevo PiB, los ingresos totales del gobierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a
11,5% en 1998.
Un hecho bsico que se observa es que ms de las dos terceras partes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad
interna, aunque es claro que han perdido participacin frente a los recursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la actividad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aunque cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del
gobierno. As, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los recursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobierno. Estas participaciones se redujeron a 49% y 31 % para 1996, respectivamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor
relevancia en las cuentas del gobierno.
El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no
siempre responde en la direccin y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996
el recaudo por este concepto descendi de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente
cuando fue dinmico el crecimiento de la economa'". Por otra parte, las cifras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-
lO
318
La tasa de crecimiento real de la economa fue en promedio 4,5% para este perodo.
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
GRFICO 2
INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
1998
1999 pr
forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta

duracin.
^ ,
Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e IVA, tanto a transacciones internas como externas) presentaron un comportamiento creciente durante todo el perodo, con excepcin de 1998 y 1999, por la cada
de la actividad econmica. La dinmica que registr el IVA, cuyos recaudos
ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, est claramente asociada
con el nfasis que le ha dado la poltica tributaria a este gravamen, en cuanto es ms sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990,
1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del IVA y ampliaron
la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se
consumen.
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Finalmente ntese que la prdida de dinamismo de los impuestos al
comercio exterior registrado a comienzos de la dcada (aranceles y sobretasa
a las importaciones ClF), est asociada con las medidas de reduccin y eliminacin de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre
1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6%
del PiB en este ltimo ao. La cada en estos gravmenes, fueron parcialmente compensados por el IVA que se aplica a las transacciones externas.
Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dinamismo con el fuerte crecimiento de las importaciones.
La expansin de los gastos
Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la
Constitucin Nacional, requiere de la ejecucin de ciertos pagos. La admi319
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLA. SIGLO XX
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320
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBUV A FINES DEL SIGLO XX
nistracin central es el principal nivel de gobierno que se encarga de implementar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignacin de sus gastos es de gran inters.
Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se increment de 9,6% a 16,2% del PiB entre 1990 y 1998 (Grfico 4). La expansin de los pagos ha sido progresiva en todos el perodo de anlisis, incluyendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PiB. El
aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administracin Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente
a un incremento real promedio de 9% bajo la administracin de Samper
(1995-1998).
GRFICO 4
GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
20 T
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con
diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la
llamada 'clasificacin funcional del gasto'. Naciones Unidas identifica por
lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defensa, orden pblico y seguridad, salud, educacin, proteccin ambiental y social, administracin general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del
Fondo Monetario Internacional (FMI), existe una segunda clasificacin del
gasto denominada 'clasificacin econmica' en la cual los pagos se distinguen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera321
bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales
gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del empleador, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, donaciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por
su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la
economa; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de produccin por ms de una vigencia.
Una variante de la clasificacin econmica descrita es agrupar los gastos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son
discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran inters analtico, pues nos
muestra cmo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discrecin
en las acciones de poltica. Vale decir que los gastos obligatorios, o mandatorios, son los que hace el gobierno para cumplir con su poltica de endeudamiento y los que efecta por mandato de la Constitucin. En particular,
para una vigencia fiscal estaran conformados por los intereses de la deuda
pblica y las transferencias a otras agencias pblicas estipuladas por ley. Por
el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobiemo
puede tomar decisiones y estaran dados por los gastos de funcionamiento
(servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de
inversin. Tambin se consideran dentro de este grupo el llamado prstamo neto, que son crditos netos (descontadas las amortizaciones) que le
otorga el gobierno a otras entidades pblicas no financieras.
De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes
tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Grfico 5. De
una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, explicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en
menor medida, por el pago de la nmina y de los gastos generales. En la siguiente seccin de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de
descentralizacin y la dinmica de las transferencias territoriales. No obstante, para tener una idea sobre la expansin de los gastos por este concepto, basta con sealar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del
producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36%. En
trminos de los ingresos corrientes de la nacin, las transferencias totales
ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos aos (Anexo A.2) . Por su
II
Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 60 de 1993, as como los recursos girados por pensiones y los destinados a las universidades pblicas regionales.
322
parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de

3 % a 5,8% del PiB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelacin salarial
de la fuerza pblica y la rama judicial (Ley 4^ de 1992), la creacin de nuevas entidades por la Constitucin de 1991 y la posterior nivelacin salarial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento.
En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso,
espcialmente en su componente interno. Por la restriccin constitucional
de financiar el gobierno a travs de la emisin primaria del banco central y
para evitar la presin que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de
cambio, la administracin central comenz a captar importantes recursos
del mercado interno a travs de la colocacin de TES. El saldo de la deuda
mediante TES B pas de $436 mil miUones en febrero de 1993 a $15.365
mil millones en agosto de 1999.
Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha significado cuantiosos recursos por las altas tasas de inters de mercado. Entre
1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pas de 0,3% a 2,3%
del PiB.
El tercer hecho tiene que ver con la cada en los gastos de capital (inversin) dentro de los gastos de la administracin central. Si bien el gobierno efectu cuantiosas inversiones en las dcadas del setenta y ochenta, especialmente en obras de infraestructura energtica (el nivel promedio fue de
4,4% del PiB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante
los ltimos aos este rengln se ha reducido. Los gastos de inversin cayeron de 2% en 1991 a 1,5% del PiB en 1998 y se espera que en el ao 2000
sean de 1,1%.
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Las transferencias territoriales y la descentralizacin
La clasificacin de los gastos elaborada en la seccin anterior permite
concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera notable a la expansin del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podra
sugerir que el dficit fiscal se debe entonces a la descentralizacin y de all se
podra saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir reformas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen
mucho ms profundo. En esta seccin proponemos unas reflexiones sobre
la descentralizacin, para lo cual se examinan los fundamentos conceptuales y su evolucin, se aborda igualmente el marco institucional en el que se
desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones crticas sobre dicho acuerdo.
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324
EL eSTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
El proceso de descentralizacin se empez a gestar a partir de 1968

cuando la Ley 33 de ese ao estableci el situado fiscal, mediante el cual el
Gobierno Nacional transferira a los Departamentos una porcin creciente
del impuesto a las ventas. Esta disposicin se fortaleci con la expedicin de
la Ley 46 de 1971, la cual cre un situado fiscal equivalente al 13% de los
ingresos corrientes de la Nacin, porcentaje que podra elevarse a razn de
dos puntos por ao hasta alcanzar un mximo de 25% [Clavijo 1998].
Durante el perodo presidencial 1982-1986 el proceso se profundiz
notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta ltima
disposicin fortaleci el sistema de las transferencias al incrementar la participacin de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al
modificar los criterios para la distribucin intraregional y al crear incentivos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner
1999]. A ese propsito tambin contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le
otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de
1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud.
El proceso descentralizador prosigui con la expedicin de la Constitucin de 1991 que le posibilit a las regiones crear y administrar tributos; le
prohibi al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consagr el principio de que los ingresos provenientes de la explotacin de monopolios territoriales slo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central.
Por lo que hace a la distribucin de las transferencias territoriales, la
Constitucin estableci nuevos principios y determin que las regalas provenientes de la explotacin minera deberan ser distribuidas a las regiones.
Ello, al tiempo que se extendi la base sobre la cual debera estimarse el situado fiscal el cual slo podra dedicarse a la financiacin de programas en
salud y educacin. Ms precisamente, el situado fiscal constituir un porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los departamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios antes mencionados.
As mismo la Constitucin estableci que las transferencias a los municipios (las participaciones) deberan dedicarse a la inversin social. Inicialmente constituiran un 15% de los ingresos corrientes del gobierno nacional, participacin que ha ido creciendo y en el ao 2001 constituir el
22%. El anexo B contiene las frmulas de distribucin del situado y las participaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones
como del destino que se debe dar a las mismas, segn qued consignado en
la Ley 60 de 1963.
325
El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene

del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera ms
eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conocimiento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus comunidades. Adems, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad
gubernamental en la satisfaccin de dichas necesidades. Desde este punto
de vista, la mayor autonoma territorial que implica la descentralizacin y
las transferencias constituyen un medio para dar ms libertad y responsabilidad en la asignacin de recursos y promover el desarrollo econmico y la
igualdad.
Analticamente, la descentralizacin y las transferencias encuentran
su racionalidad en la teora del federalismo fiscal. Teora que sobre la base
de que existen dos o ms niveles de gobierno- trata de responder a la pregunta sobre cmo suministrar de la manera ms eficiente los bienes pblicos locales. A partir del principio clasificatorio segn el cual los gobiernos
cumplen las funciones de estabilidad, redistribucin y asignacin, la teora
concluye que el gobierno central puede cumplir ms eficientemente las dos
primeras, mientras que la funcin de asignar los recursos se cumple ms
apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta
puede llevarse a cabo de manera ms pronta y ms flexible para ese nivel del
gobierno.
En trminos generales las transferencias persiguen el logro de tres objetivos:
corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequilibrios verticales)
corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizontales); y
garantizar un nivel mnimo de servicios en todas las regiones, atendiendo principios de igualdad.
De manera ms especfica con las transferencias se busca:
326
proveer niveles mnimos de educacin y salud;

financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para
mejorar la cobertura de los servicios bsicos (salud, educacin y agua
potable);
incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;
redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debilidad fiscal de ciertos municipios.
Para el logro de estos objetivos especficos, se cont con tres instrumentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmont la cofinanciacin, tal como se describe en la Tabla 1, a continuacin.
Tabla 1
Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales
Instrumentos
Objetivos
Situado
fiscal
1. Financiacin de los
servicios de educacin y salud
2. Financiacin de Infraestructura
3. Incrementar la capacidad
fiscal de los municipios
4. Distribucin intrarregional
Participaciones
municipales
X
X
Cofinanciacin
X
X
' ' .
Fuente: World Bank [1996].
A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para

las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta ndole. La
principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se determinan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades bsicas
insatisfechas, las cuales no tienen por qu estar asociadas con los costos que
demanda la prestacin de esos servicios. De esta manera se presentan diferencias en las transferencias entre municipios, as stos tengan costos similares a la hora de prestar los servicios.
De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinanciacin, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos
permanentes de la educacin y la salud se incurra en ineficiencias. Finalmente, y para mencionar solamente los problemas ms protuberantes del
actual esquema de transferencias, conviene sealar que no tiene sentido
asignar una porcin de un recurso permanente como son las transferencias
municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza
es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996].
A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido
introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presentan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a
327
la previsin de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que stos tienen en las distintas regiones.
En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos
institucionales hoy existentes, se pone demasiado nfasis en quin habr de
recibir las transferencias y no en el propsito que ellas deben cumplir en trminos de la solucin de las necesidades de las familias ms pobres en todas
las regiones del pas. O sea, el medio -quien las recibe se vuelve ms importante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que
se derivan de estos anlisis llevaron a la Comisin de Racionalizacin del
Gasto y las Finanzas Pblicas ( C R G F P ) a proponer una reforma del actual
esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:
La Comisin recomienda el trmite y expedicin de una ley orgnica territorial (de carcter superior) que permita:
a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte
directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educacin y
salud bsicas, mediante el establecimiento de un sistema de "capitacin" (o
de costeo estandarizado), que permita determinar, segn la poblacin en
edad escolar y con necesidades de atencin mdica, las sumas que se deben
transferir a cada regin por estos conceptos.
b. Otorgar autonoma total a las regiones para definir el uso de los recursos
de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educacin y la
salud bsicas, tanto por destino sectorial (educacin, salud, agua potable,
deportes, etc) como por destino econmico (inversin o funcionamiento)."
[CRGFP 1997,28].
- El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales est

asociado, ya no con la frmula, sino con la base para su reparto. El hecho de
que frente a la necesidad de cubrir un dficit el gobierno nacional se ve obligado a incrementar sus ingresos, despus de un ao, en el doble de la magnitud del dficit, pues el 5 0 % de eos debe ser transferido por la nacin a las
regiones, pone de presente que el actual esquema obedece ms a leyes de reparto que a slidos principios econmicos, uno de los cuales debera ser el
que las transferencias no deberan exceder u n monto compatible con los
equilibrios macroeconmicos.
Desde luego, se podran presentar conflictos entre la asignacin de
las transferencias por la va del costo estandarizado de la prestacin de los
servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconmico, pero
el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solucin de los mismos, es
328
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLV A FINES DEL SIGLO XX
preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideracin las restricciones presupustales de la nacin a la hora de asignar sus gastos. Otro
factor institucional que en materia de descentralizacin y transferencias territoriales amerita comentarios es el de la evolucin en los ltimos aos de
la tributacin regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 sealan que
el esfuerzo tributario de las administraciones pblicas territoriales ha disminuido a lo largo de esta dcada. As, los ingresos tributarios que ha comienzos de la dcada representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen
paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporcin de las transferencias que reciben de la Nacin, los ingresos tributarios de las administraciones pblicas territoriales pasaron del 7 1 % en 1990 al 57% en 1997, indicando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran
peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolucin de
las rentas conjuntamente con la dinmica de los gastos de los entes territoriales ha llevado a una reduccin de su autonoma fiscal durante este perodo del 48% al 4 1 % y a un incremento casi permanente en su desbalance fiscal . El dficit de las administraciones pblicas territoriales ascendi de
0,17% del PiB en 1992 a 0,92% del PiB en 1997.
Tabla 2
Indicadores fiscales del sector pblico regional (1990-1997)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Dficit o supervit total

(%PIB)
-0,25
-0,35
-0,17
-0,54
-0.65
-0,11
-0,91
-0,92
Ahorro propio (%PlB)*
-1,94
-1,89
-2,06
-2,10
-2,36
-2,77
-3,91
-3,78
Autonoma fiscal"
0,48
0,47
0,47
0,44
0,44
0,44
0.39
0,41
Ingresos tributarios
/Transfer. Nales.
0,71
0,71
0,67
0,64
0,66
0,60
0,56
0,57
Ingresos tributarios/
Ingresos Otes.
0,35
0,35
0,34
0,33
0,33
0,30
0,29
0,28
* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los
gastos corrientes.
** La autonoma fiscal se define como la relacin entre ingresos tributarios y no tributarios, y los gastos
totales.
Fuente: Banco de la Repblica.
^
12
La autonoma fiscal se define como la relacin entre los ingresos tributarios y no tributarios
sobre los gastos totales.
329
En sntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los

entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facilidades del crdito, condujeron a lo largo de los noventa a una rpida expansin en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de
dichas fuentes tambin aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos
y municipios, que en otras circunstancias deberan haber recaudado [Lozano 1998]. Se gener as un gran desequilibrio en los subniveles regionales
de la administracin pblica que ser necesario corregir con las reformas
que cursan en el Congreso. Adems, la debilidad institucional de muchos
municipios y algunos departamentos y la falta de definicin sobre las competencias y responsabilidades entre la Nacin y las regiones, se constituyeron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de
descentralizacin.
Los intereses, su evolucin y composicin
El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equivala a 1.1% del PiB en 1990, ascendi de manera continua a lo largo de los
noventa hasta alcanzar el 3,32% del PiB durante 1999, segn se aprecia en
el Grfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del decenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, asciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del
gobierno est representada fundamentalmente en TES clase B, tanto en moneda local como en dlares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7
billones y US$833 mlones, respectivamente.
Por lo que hace a su composicin, durante la dcada de los noventa se
ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que
ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 solamente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su explicacin, de una parte, en la evolucin del dficit fiscal y su financiamiento
y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados
con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes:
La eliminacin del financiamiento monetario del presupuesto a travs del crdito del Banco de la Repblica, y el correspondiente subsidio a la tasa de inters, el cual fue sustituido por la colocacin de TES
a tasas de mercado.
La eliminacin de las inversiones forzosas que deban hacer los intermediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto
nacional.
330
EL ESTADO DE lAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX
En lo referente al crdito externo se pas de la contratacin de

crditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a travs
de la banca privada, a la emisin de instrumentos crediticios como
los bonos.
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GRFICO 6
PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA
Porcentaje del PIB
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
La evasin y la elusin
La evasin y la elusin fiscal son fenmenos comunes a los pases
donde existen tributos, y la preocupacin de los administradores de los impuestos, y del gobiemo en general, no es en s misma la presencia sino la extensin de estas prcticas por parte de los contribuyentes. Desde una perspectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los
contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamente la redistribucin del ingreso. En el campo de la programacin y la ejecucin de la poltica econmica, crea sesgos en los indicadores macroeconmicos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es
importante contar con una medida aproximada de la evasin y de la elusin
fiscal para saber qu tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor certidumbre sobre la financiacin efectiva de los programas pblicos.
Los efectos econmicos de la evasin y de la elusin fiscal son similares, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos pblicos y se
incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Adems, desde una
perspectiva terica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales
para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia
es que mientras la evasin es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un
3
acto punible, la elusin se considera una forma legal de evitar los compromisos tributarios de los agentes.
Por su naturaleza, la evasin fiscal es de difcil medicin y no se encontrarn estadsticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud.
Pero s existen tcnicas de medicin que dan una idea aproximada del monto de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologas
de evaluacin surge el interrogante acerca de cul debe ser el ingreso que
es materia de gravamen y de evasin, puesto que puede ocurrir que de
una actividad econmica legal no se declare correctamente el ingreso
gravable, por lo que se evade parcialmente la obligacin tributaria o, alternativamente, que la actividad econmica sea ilegal, es decir, pertenezca a la 'economa subterrnea'. Por supuesto que en este ltimo caso, la
evasin es total.
Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para controlar la evasin y la elusin fiscal. Para referirnos slo a lo que ha ocurrido
en los ltimos aos, vale la pena sealar que con los programas de apertura
internacional e integracin econmica con algunos pases vecinos, el Estado procedi a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios
como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de polticas ms generales de homogenizacin de tarifas. La fusin en una sola
entidad de la administracin de los impuestos y aduanas nacionales (DlAN),
se efectu sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los procesos de recaudo. El control a la evasin, por otra parte, se ha implementado
de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente,
se ha atacado frontalmente el contrabando.
La tasas de evasin tributaria descendieron en Colombia a lo largo
de los aos ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada.
Segn diversas fuentes, la tasa de evasin del impuesto de renta y complementarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos potenciales, era del 50% en 1981 y descendi permanentemente hasta 1991,
cuando se ubic alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y alcanza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasin del IVA que a mediados de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y
1990, para luego estabizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Finalmente, el nivel de evasin aduanera como porcentaje de sus recaudos efectivos fue, en promedio, el 42,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y
Cadena [1994]).
332
LA INFLEXIBILIDAD DEL GASTO'^
A diferencia de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas, cuyos anlisis pusieron de presente las dificultades inherentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones , es frecuente
or voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos
de carcter exclusivamente voluntaristas.
Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobiemo central puede a su arbitrio determinar el monto y la composicin del gasto, y
desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como proporcin de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no
profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en relacin con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitucin de 1991 y
algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desconocer la necesidad de alcanzar acuerdos polticos con diferentes grupos sociales, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.
La Constitucin de 1991 previo que el gobierno nacional transferira
mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la
Nacin. De igual forma la Ley 100 de 1993 determin el reconocimiento y
pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determin transferencias a las universidades con incrementos anuales en trminos reales
[Crdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del
gobierno nacional.
La evolucin de las transferencias totales puede verse en el Anexo
A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligatorio a la participacin de los municipios en los ingresos corrientes, al situado
fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universidades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad
social.
De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en
cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables
fuera de su control como son el saldo de la deuda en el perodo anterior, la
13
Esta seccin se basa en el trabajo de Hernndez y Gmez [1998].
14
En el prembulo de su informe final la Comisin anot: "a diferencia de lo ocurrido en el
pasado reciente, el problema de las finanzas del sector pblico es hoy el ms difcil que se haya registrado. La naturaleza estructural del fenmeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor capacidad de tributacin de los colombianos, tornan mucho ms complicado el panorama y, desde
luego, la adopcin de medidas para resolverlo".
333
composicin de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de

inters internas y externas, la revaluacin del peso frente al dlar y la valoracin de ste frente a las dems monedas que componen la deuda externa.
As las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intereses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado
de las finanzas del gobierno central.
Por el contrario, existe una fraccin del gasto cuyo monto puede determinarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modificar previamente el marco jurdico. Dicho monto est constituido bsicamente por el pago de la nmina del gobierno nacional y las transferencias
asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los recursos que se asignan a la inversin.
La distincin entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de
crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la dinmica del gasto. Sobre la base de que nadie sugerira una moratoria en el
pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el dficit, la reduccin del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el financiamiento del proceso de descentralizacin, o las transferencias a la seguridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de
crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscara es afectar
las ftmciones que cumple el gobierno central. Con este propsito en mente,
el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligatorios y gastos discrecionales.
Por definicin, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar
en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias segn la anterior definicin) o como producto de los compromisos ineludibles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gastos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar
en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Segn los datos
de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo ms de la mitad de los ingresos corrientes de la Nacin en 1990 superaron el monto de los mismos
en 1999 y su crecimiento se acenta tanto por la dinmica de las transferencias obligatorias como la de los intereses.
15
Implcitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se
refinancian.
334
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
Tabla 3
Gasto del gobiemo como porcentaje de los ingresos corrientes
1990
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Intereses
13,3
12,8
10,5
11,1
11,4
12,4
17,9
18,2
27,3
30,7
Transferencias
42,4
40,4
44,8
46,1
49,5
52,3
59,3
53,4
60,2
73,4
Ley 60/93
28,7
27,8
32,1
32,7
34,1
34,6
39,8
35,9
38,5
48,0
Otras
25,4
13,7
12,6
12,7
13,4
15,4
17,7
19,5
17,5
21,7
Total gastos
obligatorios
55,7
53,2
55,4
57,2
60,9
64,6
77,2
71,6
87,4
104,1
Fuente: Anexos A.2 y A.3

'
'
'.,
-.f
Lo que sealan estas cifras es que la meta del equilibrio en lasfinanzasdel

gobierno central significara una dramtica reduccin de su tamao. En 1990
al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su
funcionamiento, sin incurrir en dficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente
contara con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra
manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez menor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabidades
que la Constitucin le asigna al gobierno nacional.
Como se ha sealado, se supone que el gobierno central es capaz de
refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pagos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la
deuda superaran este ao en 53% a los ingresos corrientes, como se puede
ver en la Tabla 4.
'''': ,^
. -.'
Tabla 4
Desembolso p o r pagos obligatorios del gobiemo central incluyendo
la amortizacin de la deuda, 1 9 9 9 (Billones de pesos)
Servicio de la deuda
13,13
Intereses
5,03
Amortizacin
8,10
12,04
Transferencias
Territoriales
8,67
Seguridad Social
3,38
Total desembolsos obligairorios
25,18
Ingresos corrientes
16,40
Relacin desembolsos a irigresos corrientes
1,53
Fuente: Anexos A.3 y A.4
3K
Una correcta lectura de estas cifras sealara que, en ausencia de la refinanciacin del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no podra cumplir en este ao ninguna de sus funciones bsicas, incluida la administracin de justicia y la defensa de la soberana, ya que no habra podido
incurrir en gasto discrecional alguno y que, adems habra tenido que disminuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con
sus obligaciones en materia de seguridad social.
Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nacin debe
ser lo ms voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por decisin de los acreedores las consecuencias podran ser traumticas en
muy diversos rdenes, incluyendo la financiacin de la salud y la educacin, para no mencionar los adversos fenmenos cambiarios que ello
conllevara.
Otra manera de entender la significacin del dficit estructural de las
finanzas pblicas es sealar que desde 1997 hemos entrado en un proceso
en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para
cubrir los gastos de funcionamiento del gobiemo central y tambin para
acrecentar el acervo del capital pblico. Ello pese al menor crecimiento que
desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la
Tabla 5.
Tabla 5
'.'i
Evolucin de los gastos del gobiemo nacional

(Porcentaje del PiB)
1990
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
I. Gastos
obligatorios
4,67
4,99
5.49
5,89
6,18
6,42
8,05
8,05
9,26
11,28
A. Intereses
1,11
1,20
1,04
1,14
1.16
1,23
1,87
2,04
2,89
3,32
B. Transferencias
totales
3,55
3,79
4,44
4,75
5,03
5,19
6,19
6,0!
6,37
7,95
2. Gasto
discrecional
4,96
5,64
6,96
6,40
6,59
7,16
7,62
8,21
7,55
7,50
3. Total gastos
9,63
10.63
12.45
12,29
12,78
13,57
15.67
16,26
16,81
18,77
Fuente: Anexo A.3
336
Los elementos dinmicos del gasto son las transferencias y los intereses
de la deuda en tanto que, salvo en el perodo 1990 a 1992, el tamao del gobierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relativamente. Desde luego alguien podra sealar que no constituye mayor logro
haber desacelerado el crecimiento del tamao del gobierno central, puesto
que ste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de
descentralizacin. Sin embargo, lo que aqu se subraya es la dinmica de los
distintos componentes del gasto y no las causas que la generan.
"i
L A EVOLUCIN DEL AHORRO DEL GOBIERNO NACIONAL
El comportamiento del ahorro del sector pblico y, en particular el

del gobierno nacional, est estrechamente relacionado con la evolucin de
sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se examinaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontr que estos ltimos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance
de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.
El ahorro pblico se define tradicionalmente por la diferencia entre
los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido constituye la capacidad del gobierno para financiar la inversin, sin acudir a emprstitos. Otra definicin muy til se obtiene al excluir los intereses dentro
de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos
da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fiscales. Cualquiera que sea la definicin utilizada, el nivel de ahorro del gobierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeconmicos de las operaciones del gobierno.
Como se infiere de la seccin sobre las finanzas pblicas y el ciclo econmico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable sobre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobierno. La dinmica de los recaudos se da tanto por la va de mayor actividad
interna como por la mayor capacidad que tiene el pas de importar. No obstante, los gravmenes que provienen del comercio exterior tambin estn
influenciados por el tipo de cambio y por los trminos de intercambio. De
esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la poltica cambiaria que adopte el pas y al comportamiento de los precios internacionales, que son exgenos para las autoridades econmicas.
Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de
las tasas de inters, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables
que debe afrontar el gobiemo en materia de inversin pblica, y la estrategia
337
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBU. SIGLO XX
de endeudamiento pblico. Algunos trabajos han encontrado que los cambios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su resultado fiscal, son explicados por las variables endgenas, como el crecimiento del PiBy las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de
discrecin del gobierno, como las tarifas y la inversin pblica. En tanto, las
variables de naturaleza exgena como el precio externo del petrleo, del caf y
la tasa de inters externa, han jugado un papel relativamente marginal en la
explicacin del dficit de la administracin central y un papel significativo en
el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Mel 1996].
Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochenta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafetero y que, a partir de entonces, esta relacin se debilit [Snchez y ngulo,
1998]. En la ltima dcada el ahorro pblico de la administracin central
estuvo correlacionado con la dinmica de las transferencias territoriales y,
en general, con factores institucionales. En ciertos aos (1995, 1996 y
1998) el aumento de las tasas de inters de mercado implicaron una carga
onerosa por servicio de la deuda interna.
Algunos de estos hechos se reflejan en el Grfico 7 sobre el comportamiento del ahorro del gobiemo desde comienzos de los aos sesenta. Las cifras muestran que antes de 1994, el gobiemo nacional tuvo niveles positivos
de ahorro, con excepcin del ao 1984 cuando se registr un nivel de desahorro del 0,13% del PiB, y que ha descendido a lo largo de la historia. As, en
promedio el ahorro del gobierno se situ en 2,7% del PiB durante los aos sesenta, en 2,2% en la dcada del setenta, descendi a 1,7% en los ochenta y, finalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.
/(
I >
GRHCO 7
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
AHORRO CORRIENTE
/. PIB
J'"
338
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
Lo preocupante de la tendencia histrica que muestra el ahorro de la

administracin central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es creciente hasta el punto que la estimacin para 1999 es de 5,6% del PiB. Esto
significa que en los ltimos cinco aos, el gobierno ha tenido que tomar
nuevos crditos no slo para financiar el total de la inversin, sino tambin
para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto,
slo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilitar quebrar la tendencia del ahorro a partir del ao 2000, tal como se ilustra
en el grfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirn registrando niveles negativos.
E L DFICIT, SU FINANCIAMIENTO
Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Evolucin del dficit
En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del
gobierno nacional fundamentales para explicar la evolucin de sus ingresos
y pagos. Tambin se mencionaron los posibles factores coyunturales y de
poltica, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situacin del dficit de la administracin central y del resto del sector pblico no
financiero registrada durante el perodo 1990-1999 recoge estas tendencias
y es el tema de este apartado.
En lneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa
el gobierno nacional incurri en dficits permanentes en sus estados financieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pagos con el crecimiento de los ingresos, gener un creciente desequilibrio
fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencion, diversos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la
prctica cada vez ms frecuente de financiar gastos de carcter permanente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presupuestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del dficit
sobre la estabilidad macroeconmica, llevaron a una expansin de los
gastos del gobierno que pasaron de 9,6% del PiB en 1990 a 18,8% del
PiB en 1999, al tiempo que los ingresos slo crecieron de 8,9% a 13,1%
del PiB en los mismos aos.
El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente moderado en la primera parte de la dcada, pues se registr en promedio un
dficit de 0,96% entre 1990 y 1994, desequilibrio que no gener problemas de tipo macroeconmico, entre otras cosas, por las facilidades
339
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL^. SIGLO XX
externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector pblico consolidado obtuvo pequeos supervits de caja durante 1993 y
1994, de 0,2% y 0,1% del PiB, respectivamente, tal como se ilustra en el
Grfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibi el Estado de
US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesin de la telefona, el sector pblico colombiano registr un supervit de 2,35% del
PiB en dicho ao.
En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el
sector pblico colombiano present un balance financiero ms o menos
equilibrado y que el dficit del gobierno nacional, fue compensado por los
excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6
se muestra que en promedio el sector descentralizado gener un supervit
de 0,92% entre 1990 y 1994, destacndose el balance de EcOPETROl, CARBOCOL y las empresas del sector elctrico.
Los resultados financieros del sector pblico colombiano cambian de
tendencia a partir de 1995. En el grfico 9 se muestra que se acelera progresivamente el dficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PiB en
1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el desequilibrio financiero del sector pblico consolidado, que para 1999 fue de
4,7% del PiB . Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las entidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PiB entre 1995 y
1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fueron suficientes para compensar el dficit de la administracin central, que
se vio agravado por la profunda recesin de 1999. Esto oblig a las autoridades econmicas a presentar ante el pas y los organismos internacionales,
un programa de ajuste de las cuentas fiscales del pas, a fin de recuperar la
estabilidad macroeconmica, como premisa para el crecimiento de largo
plazo.
'
'
" ''
Los requerimientos de nuevo crdito
El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha generado requerimientos crediticios cada vez ms cuantiosos para financiar los
l6
Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodologa de caja del gobierno (MHCP-DNP), en
donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodologa
del FMI, el dficit del Sector Pblico No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PiB, tal como se
muestra en la Tabla 6.
340
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
GRAHCOS
EVOLUAN DEL D H O T DEL SECTOR PUBLICO 1990-1999
<' 6,00
5,00
4,00
%del
pm
_
- 1
3,00
f
mM w
.
2,00
1,00
0,00 ^
19^0
-1,00
k ^
1991
1992
1993
r^^
1994
1995
1996
1997
--'
'=<f
pr
IGOBeiNOBSPNF
gastos programados. Respecto a las necesidades de nuevo endeudamiento

es necesario precisar que, usualmente, el crdito nuevo a contratar excede el
tamao del dficit, en la medida en que el sector pblico tiene que amortizar los compromisos de deuda tanto interna como externa. Luego, en prin-
GRAFIC0 9
REQUERIMIENTOS DE CRDITO GOBIERNO CENTRAL
-i
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
INUB/OCRaXTO
iDffiar
34
DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX
pi, al dficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amortizaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento.
Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta operacin no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos crediticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatizaciones de los ltimos aos, para financiar el dficit. Y los depsitos que
tienen las agencias pblicas en el exterior tambin son fuente de financiamiento del dficit.
En los ltimos diez aos los requerimientos del gobiemo han sido
crecientes y han superado el tamao del dficit. Dichos requerimientos se
pueden satisfacer con fuentes de crdito interno y/o externo. La brecha creciente entre dos indicadores del nuevo crdito y el dficit ilustra el peso
cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las
privatizaciones y con la utizacin del portafolio. Para 1990 las necesidades
de crdito del gobierno ascendieron a 1,8% del PiB, cuando el dficit que se
registr fue de 0,8% . El punto adicional se destin a amortizar los compromisos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PiB se financi reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorera (Anexo A.7).
Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos
de crdito, a partir del ao siguiente crecen de manera sostenida las necesidades de crdito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este
porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos crditos por un monto que duplic la magnitud de su dficit (que fue de 5,6%
del PIB). Visto este indicador de otro modo, basta con sealar que durante
1999 la administracin central tuvo que buscar recursos crediticios por un
valor superior a los ingresos corrientes de la nacin (que ascendieron a
10,8% del PIB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del
Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya
contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el dficit fiscal del gobierno y con ste unas mayores necesidades de recursos.
Examinando nuevamente la definicin de los requerimientos de crdito, ntese que en ausencia de privatizaciones y de utilizacin del portafolio, sobre los que se reduce cada da el margen de accin, los nuevos desembolsos de deuda del sector pblico deben ser suficientes para financiar el
dficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el dficit
crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los ltimos seis
aos, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, hacindose ms costoso su servicio. Esta espiral de mayor dficit, mayores intereses y
Ki
mayores requerimientos de nuevos emprstitos, hacen creciente la deuda

como proporcin del producto nacional.
Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades
de nuevos emprstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990
los nuevos crditos provenientes del mercado interno eran menos del
20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los
organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la figura de prstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apreciable sustitucin de las fuentes de crdito. Los recursos internos entran
a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno,
fundamentalmente a travs de bonos y se le da un menor uso a los recursos
externos.
La sostenibilidad de la deuda
As como hemos visto que el dficit fiscal no mide apropiadamente
las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el dficit se convierte en
acumulacin de deuda, puesto que esta ltima no se incrementa cuando el
desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio
acumulado en perodos anteriores por el sector pblico.
De otro lado, la relacin deuda a PiB, como indicador de la sostenibilidad de la deuda pblica a largo plazo, puede verse influida por la manera
como se valora. Es claro que la revaluacin del peso frente al dlar tiende a
disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecera si se deprecian respecto al dlar otras monedas en que se encuentre contratada la deuda. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado,
su valor se ver influido por las variaciones de las tasas de inters nacionales
e internacionales. Por esto, el anlisis de la sostenibilidad fundado en la relacin deuda a PiB se debe hacer con metodologas que permitan aislar estos
fenmenos.
En cuanto a la evolucin de la relacin deuda a PiB para el sector pblico no financiero colombiano durante el perodo 1990-1999 en cifras podemos decir que entre 1990 y 1994 la relacin deuda a PiB se redujo de
39,6% a 22,9%, para ascender en los aos siguientes. A pesar de la revaluacin del peso colombiano durante la primera parte de la dcada, de las privatizaciones y de los factores mencionados en los prrafos anteriores, la relacin deuda a PlB se ha venido incrementando en los aos recientes y esa
dinmica persistira de no tomarse los correctivos para disminuir y estabilizar el dficit fiscal.
343
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLL SIGLO XX
Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores dificultades para financiar el dficit en los mercados internacionales; que la tasa
de inters ha superado la tasa de crecimiento de la economa; que el sector
pblico ha reducido permanentemente su supervit primario y que el valor
del seoreaje ha disminuido con la reduccin de la inflacin, se puede concluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la relacin deuda a PiB no sera sostenible en el largo plazo y de all que el programa macroeconmico previsto con los organismos internacionales busque
estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PiB.
LAS REFORMAS A LAS FINANZAS PBLICAS
El anlisis de este documento pone de presente -como muchos estudios, entre eUos: Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico [1997],
Crdoba [1998], Hernndez y Gmez [1998], Clavijo [1998]- la necesidad impostergable de unas reformas a las finanzas pblicas que reduzcan y
estabilicen el dficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pblica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios
macroeconmicos que vivi la Nacin durante la dcada de los noventa.
Con ese propsito las autoridades econmicas han diseado un programa de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el dficit como
porcentaje del PiB a los niveles que se sealan en la Tabla 6.
Tabla 6
Programa de reduccin del dficit fiscal (Porcentaje del PiB)
Ao
Dficit
1999
6,3
2000
3,6
2,7
2001
2,5
1,1
2002
1.5
1,0
Reduccin
Fuente: Acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R.
El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de acciones cuya cuantificacin se expresa, como porcentaje del PiB, en la Tabla 7.
344
Como puede verse, aun cuando la mayor reduccin deber realizarse en el

ao 2000, el ajuste fiscal deber proseguir en los prximos aos. Esfuerzo
continuo al cual se ha previsto que concurran la reversin del ciclo econmico (mayores recaudos por reactivacin), medidas administrativas (incremento de recaudos por una mejor gestin de la DL\N), decisiones polticas
(reduccin de la deuda flotante y el programa de austeridad expresado en el
presupuesto de la Nacin para el ao 2000 aprobado por el Congreso de la
Repblica a fines de 1999), mayores tributos (como la extensin temporal
del impuesto del 2x1000) y el conjunto de reformas estructurales que se resea en esta seccin final del trabajo.
Como ha quedado claro a lo largo de este estudio, por la inflexibilidad de buena parte del gasto del gobierno nacional y por la dinmica creciente que ha tomado el pago de los intereses, se hace necesario emprender
reformas estructurales a la institucionalidad en que se fundamentan las finanzas pblicas. Entre los economistas nacionales existe un relativo consenso sobre la conveniencia de emprender reformas en las siguientes reas:
Modificacin del rgimen de las transferencias territoriales
i,
Las transferencias territoriales han incrementado su participacin en
los ingresos corrientes de la Nacin del 28,7% en 1990 al 47,8% en 1999.
Porcentaje superior al 44,5% (20% de participaciones municipales y
24,5% del situado fiscal) establecido en la Constitucin, como consecuencia de la creacin del Fondo de Compensacin Educativa.
Aun cuando este ltimo Fondo desapareciera, las transferencias establecidas en la Constitucin Nacional continuarn incrementndose hasta
alcanzar el 46,5% en el ao 2001 (24,5% por concepto de situado y 22%
por concepto de participaciones municipales).
Con el fin de frenar su crecimiento, el gobierno present al Congreso
de la Repblica un proyecto de Acto Legislativo mediante el cual una vez las
transferencias territoriales alcancen el nivel ms alto establecido por la
Constitucin se volvern constantes en trminos reales. De esta manera se
independizaran los recursos territoriales de los vaivenes propios de los ingresos corrientes de la Nacin como producto del ciclo econmico y se desvinculara el nivel del gasto del crecimiento de esos ingresos, lo cual constituye una de las mayores dificultades en el manejo de las finanzas pblicas.
En esencia lo que se busca con esta modificacin constitucional es recuperar flexibidad en el manejo de las finanzas pblicas nacionales, al
345
tiempo que se mantendra el valor real de las transferencias que reciben las
entidades territoriales.
Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el
gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una
iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del ao 2000,
puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de carcter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reduccin del dficit fiscal.
Creacin delfondo nacional de pensiones
de las entidades territoriales
La mayora de las entidades territoriales no cuentan con las reservas
necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a
pesar de que se estima que ese pasivo podra estar llegando al 39% del PlB
(64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre
pensionados y trabajadores activos.
A fin de empezar a solucionar este gravsimo problema, que repercute
negativamente sobre las finanzas territoriales y en ltimas sobre las de la
Nacin, el gobierno present al Congreso a fines de 1999 un proyecto encaminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modificaciones, se convirti en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En virtud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el
valor de los pasivos pensinales a su cargo en un plazo mximo de 30 aos y
podrn garantizar el pago de las mesadas pensinales presentes y futuras.
Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos:
34
Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del situado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras
(impuesto del 2x1000).
Los transferidos que se produzcan por razn del incremento porcentual en la participacin de los municipios en los ingresos corrientes
de la nacin a partir del ao 2000, de acuerdo con el artculo 367 de
la Constitucin Nacional.
El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas.
El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.
El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitalizacin accionaria de empresas de la Nacin,
u*
El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la
nacin.
El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de acciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.
*
El 20% del producto del impuesto de registro.
El 5% de los ingresos corrientes de libre destinacin de cada departa
" ment. Este porcentaje se incrementar en un punto porcentual cada
' ao hasta llegar al 6% en el ao 2000.
"
Los ingresos provenientes de la explotacin del Loto nico Nacional.
El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, como una cuenta sin personera jurdica administrada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, cuyo objeto ser recaudar, asignar y
administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entidades territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha importancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales
que enfrentara el pas a mediano plazo de no haberse tomado los correctivos necesarios.
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Racionalizacin del gasto pblico

Mediante el proyecto de ley por medio del cual se dictan disposiciones tendientes a racionalizar el gasto pblico, el gobierno nacional propone
una serie de medidas que frenaran hacia el futuro el crecimiento del gasto,
tanto de la Nacin como de las entidades territoriales. Especialmente el de
estas ltimas el cual viene creciendo a un ritmo muy superior a sus posibilidades de generar ingresos propios.
Las medidas ms sustantivas estn encaminadas a eliminar, a partir
de la vigencia de la Ley, la retroactividad de las cesantas para los servidores pblicos; mantener congeladas las nminas de las entidades que se
reestructuren durante los 5 aos siguientes a dicha reestructuracin; evitar la doble percepcin de asignacin de los funcionarios pblicos que resulten beneficiarios de las acciones de reintegro y reducir las indemnizaciones de los beneficios derivados de tales acciones; requerir autorizacin
previa del CONFIS para la aprobacin de las convenciones o pactos colecti347
DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBLA. SIGLO XX
VOS en las entidades descentralizadas; y, limitar la remuneracin de los

funcionarios y empleados de los entes descentralizados al salario mximo
que devengue el representante legal respectivo. Este proyecto fue aprobado en primer debate a fines de 1999 y debe continuar su trnsito en la legislatura del ao 2000.
-.
Saneamiento fiscal de las entidades territoriales

Para este propsito se present un proyecto de ley que establece una
nueva categorizacin de los departamentos y municipios; impone lmites
estrictos al financiamiento del gasto de funcionamiento de las entidades territoriales; y racionaliza dichos gastos al poner restricciones a las erogaciones de las Contraloras, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales para lo cual se incluyen disposiciones sobre el nmero de concejales, las
sesiones remuneradas mximas que tendrn lugar durante el ao, al igual
que sobre la remuneracin de concejales y diputados.
Adems de estas reformas, en lo territorial el gobierno ha presentado
un proyecto de ley tendiente a modernizar el rgimen de los juegos de suerte y azar con el fin de generarle ingresos adicionales al sector salud y ha tomado acciones para llevar a cabo programas de ajuste fiscal territorial y para
reestructurar los pasivos de esas instituciones.
Los programas de ajuste fiscal territorial, o planes de desempeo, se
vienen estructurando desde hace varios aos y tienen como propsito lograr que las entidades territoriales que superen los lmites de endeudamiento considerados como sostenibles, desarroUen acciones para incrementar
sus recaudos y racionalizar el gasto de tal manera que puedan acceder nuevamente al crdito. Tales programas se negocian entre las entidades y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Hasta abril de 1999, 17 municipios y 15 departamentos haban suscrito este tipo de convenios, lo cual
signific una reduccin de cargos cercana a los 15.000 (Restrepo, 2000). La
reestructuracin de pasivos consiste en acuerdos de pagos para servir la deuda a los acreedores del sector financiero en el marco del cumplimiento de
las obligaciones constitucionales y legales de los entes territoriales y previo
un cuidadoso examen de la capacidad de pago de estos ltimos.
Adicionalmente el Gobierno se propone presentar al Congreso una
reforma a la Ley 100 de 1993 y una reforma tributaria nacional que busca
aumentar la base del impuesto de renta y cerrar las fuentes de evasin que
hoy tiene el impuesto al valor agregado.
348
Esta muy breve sntesis de las iniciativas gubernamentales para enfrentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habr
de avocar el Congreso de la Repblica con miras a lograr el inaplazable saneamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabilidad macroeconmica, y subraya que los recortes presupustales, si bien
son condicin necesaria para ese propsito, son insuficientes pues de lo que
se trata es de alcanzar unos acuerdos polticos que le den un nuevo marco
institucional a las finanzas pblicas nacionales y territoriales.
Tabla 7
Reduccin del dficit fiscal: cuantificacin de las acciones
(Porcentaje del PiB)
2000
2001
2002
1.9
1,0
0,6
Transferencias territoriales
0,4
0,4
Reforma tributaria nacional
0,6
0,2
Gobierno Central
Ajuste presupuestal
0,5
Reactivacin econmica
0.2
Gestin de la DlAN
0.2
Reduccin deuda flotante
0,5
Extensin del impuesto 2x1000
0,5
Reforma a la seguridad social

Gobierno Territorial
0,5
0,6
- Fondo de pensiones
0,3
0,4
- Ajuste a las finanzas
0,2
0,2
Efectos Puntuales (Ecopetrol,
0,3
-0,5
0,4
Faep y Distrito Capital)

Total
Fuente: Clculos a partir del acuerdo extendido de Colombia con el FMI, M H C P - B . R
349
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361
DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA SIGLO XX
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362
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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX
Anexo B
SITUADO FISCAL
24,5% de los ingresos corrientes de la nacin
Frmula para la distribucin geogrfica
85%
15%
En partes Iguales
para los
departamentos y
(distritos especiales.
X%
Porcentaje variable:
prestacin de los
servicios de salud y
educacin.
..V
85%-X%
Se distribuye
segn:
* Nmero de
usuarios
potenciales de
salud y educacin.
* Esfuerzo fiscal.
SITUADO FISCAL ;rv".

Frmula para distribucin sectorial
20%
SALUD
60%
EDUCACIN
A C '
20%
50% a servicios bsicos. Transferido a los

municipios y distritos a medida que stos
asuman esa competencia.
Al menos 5% se debe destinar a programas
de prevencin.
Destino a salud o educacin de acuerdo a las

metas en cobertura.
363
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX
PARTICIPACIN EN LOS INGRESOS

CORRIENTES DE LA NACIN
Frmula para la distribucin geogrfica
X%
5%
1.5%
0.1%
Territorios Indgenas
Municipios con menos de 50.000 habitantes
Municipios que limiten con la ribera del Ro Magdalena
Federacin Colombiana de Municipios
60%
f,
20% No. de habitantes con necesidades bsicas

insatisfechas
40% Grado de pobreza relativo de cada municipio
(93.4-X%)
40%
22%
6%
6%
6%
Poblacin del municipio/Poblacin nacional

Eficiencia fiscal
Eficiencia administrativa
Evolucin en la calidad de vida del municipio
PARTICIPACIN EN LOS INGRESOS

CORRIENTES DE LA NACIN
Frmula para la distribucin sectorial
Educacin
Salud
i:^
Agua potable y
saneamiento bsico
Recreacin y deporte
Libre inversin
364
30%
25%
20%
5%
20%

El Estado de Las Finanzas Públicas

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El estado

Las finanzas pblicas constituyen un amplio campo de anlisis de la

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

Las finanzas pblicas y el ciclo econmico

EL ESTADO DE U S FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

reservas internacionales. Si la financiacin es superior al dficit, se

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

depende tanto de las variablesfiscalescomo del entorno macroeconmico. Si

Hacia finales de los aos ochenta se gener un consenso internacional

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

En materia de medicin, usualmente el tamao del Estado se evala a

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Una conclusin que se desprende de la revisin de las ltimas cifras

. EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DEL GOBIERNO NACIONAL

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

supuesto que se compromete pero que no se causa en el perodo presupuestal correspondiente.

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado

Tiene cobertura institucional limitada.

No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU, EN COLOMBU. SIGLO XX

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLA. SIGLO XX

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBUV A FINES DEL SIGLO XX

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

EL eSTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

El proceso de descentralizacin se empez a gestar a partir de 1968

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene

corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizontales); y

proveer niveles mnimos de educacin y salud;

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Fuente: World Bank [1996].

A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

- El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales est

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBLV A FINES DEL SIGLO XX

Dficit o supervit total

Ahorro propio (%PlB)*

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

En sntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los

EL ESTADO DE lAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX

En lo referente al crdito externo se pas de la contratacin de

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

LA INFLEXIBILIDAD DEL GASTO'^

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

composicin de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Fuente: Anexos A.2 y A.3

Lo que sealan estas cifras es que la meta del equilibrio en lasfinanzasdel

Total desembolsos obligairorios

Relacin desembolsos a irigresos corrientes

Fuente: Anexos A.3 y A.4

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX