VICTOR MARCELO OLIVEIRA MENDES

A problemtica do desenvolvimento em Salvador:

Anlise dos planos e prticas da segunda metade do sculo XX
(1950-2000).

Tese apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de PsGraduao em Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos
necessrios obteno do ttulo de doutor em Planejamento Urbano
e Regional.

Orientador: Prof. Mauro Kleiman

Doutor em Arquitetura e Urbanismo / USP

Rio de Janeiro
2006

Ficha Catalogrfica

VICTOR MARCELO OLIVEIRA MENDES

A problemtica do desenvolvimento em Salvador:

Anlise dos planos e prticas da segunda metade do sculo XX
(1950-2000).
Tese submetida ao corpo docente do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ, como parte dos requisitos necessrios
obteno do ttulo de Doutor em Planejamento Urbano e Regional.

Aprovado por:

Prof. Dr. Mauro Kleiman - Orientador

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
Doutor em Arquitetura e Urbanismo / USP

Prof. Dr. Hermes Magalhes Tavares

Doutor em Poltica Econmica / Unicamp

Prof. Dr. Rainer Randolph

Doutor em Cincias Econmicas e Sociais / Universidade de Erlangen. Alemanha

Prof. Dr. Sonia Maria Taddei Ferraz

Doutora em Comunicao e Cultura / UFRJ

Prof. Dr. Sylvio Bandeira de Mello e Silva

Doutor em Geografia / Universit de Toulouse, Frana

Rio de Janeiro
2006

Dedico este trabalho aos meus pais.

AGRADECIMENTOS

Quero inicialmente agradecer ao meu orientador professor Mauro - pelo estmulo e

orientaes. Seu apoio foi fundamental para a concluso desta tese. A ele terei
sempre carinho e admirao.

No poderia deixar de destacar a importncia dos professores Ana Clara (minha

querida orientadora do mestrado), Hermes (por cada uma das conversas que
tivemos ao longo do curso), Jorge Natal (pela clareza como mostrava o pensamento
econmico), Rainer (por toda ateno), Tmara (pelo carinho nas provocaes) e
Vainer (pela dureza fraterna no debate) na minha formao. Saibam que guardo na
mente algumas aulas que me fizeram pensar e repensar conceitos e categorias.

Quero, tambm, agradecer aos meus avs (os que moram aqui e os que moram em
cima), Adolfo, Renato, Carol, Janana, amigos da cidade e de outras cidades pelo
apoio e carinho dado ao longo desses anos. Saibam que este trabalho tem um
pouco de cada um.

Agradeo, ainda, aos funcionrios do IPPUR pelo carinho e ateno, bem como
meus colegas de curso pela oportunidade de calorosos debates.

Porm, o maior agradecimento que fao a Deus. Obrigado pela sade e

oportunidade de cumprir esta jornada.

RESUMO

Este trabalho trata do planejamento do desenvolvimento em Salvador no perodo de

1950 a 2000. Assim, verifica-se que o Estado da Bahia esteve frente do
planejamento em quase todos os momentos. Neste sentido, a compreenso do
planejamento em Salvador s possvel compreendendo o planejamento no Estado
da Bahia. Neste contexto, visando romper com um modelo agrrio exportador de
desenvolvimento, o estado assume a partir dos anos 1950 o modelo industrial de
desenvolvimento, tendo como marcos os Centro Industrial de Aratu nos anos 1960 e
o Complexo Petroqumico de Camaari nos 1970, e a partir de 1991 o modelo psindustrial de desenvolvimento, tendo como atividade principal o turismo. A
periodizao do planejamento tem um rebatimento na escala do planejamento:
enquanto o modelo industrial de desenvolvimento tem como referncia espacial a
Regio Metropolitana de Salvador, ainda num contexto de planejamento regional, o
modelo ps-industrial de desenvolvimento articula diversas escalas (como estado da
Bahia, a cidade de Salvador, as zonas tursticas da Costa dos Coqueiros e Baa de
Todos os Santos). Mas a mudana de paradigma de desenvolvimento no se
estabelece apenas no plano espacial. Conceitualmente, a opo pelo modelo psindustrial de desenvolvimento foi fundamentada em dois modelos estratgicos e
competitivos: o porteriano (clusters) e o city marketing. Ambos possuem forte
tendncia exgena. Apesar da mudana de paradigma de planejamento do
desenvolvimento, a capital baiana no conseguiu se desenvolver, tendo como
resultado um quadro de profundas desigualdades sociais, expressas em indicadores
como desemprego e baixa escolaridade. Este trabalho aponta trs causas principais
para este quadro: a) a manuteno de uma perspectiva exgena de
desenvolvimento, no favorecendo a reteno dos benefcios gerados pela dinmica
econmica; b) processo migratrio para a capital, contribuindo para um quadro de
favelizao; c) baixas condies sociais da populao, sendo este ponto no apenas
causa, mas tambm conseqncia do quadro apresentado, perpetuando um circulo
vicioso.

PALAVRAS-CHAVE: Cluster; desenvolvimento; servios; estratgia; Salvador.

ABSTRACT

This work talks about the developments planning in Salvador between 1950 and
2000. Thus, we can realize that the state of Bahia was heading the planning almost
all the time. In this manner, the comprehension of the planning in Salvador is only
possible if we comprehend the planning in the state of Bahia. In this context,
pretending to break the agrarian-export development model, the state has adopted
since the 1950s the industrial development model, having as its marks The Aratus
Industrial Center in the 1960s and The Camaaris Petrochemical Complex in the
1970s, and from 1991 on, the post-industrial development model, having as its main
activity the tourism. The periodization of the planning has a reflection on the planning
scale: while the industrial development model has as a space reference the
Salvadors Metropolitan Region, still in a context of regional planning, the postindustrial development model links several scales (like Bahia state, Salvador city,
Costa dos Coqueiros tourist zones and Bahia de Todos os Santos. But the change
of developments paradigm does not settle only in the space basis. Conceptually, the
option for the post-industrial development model was based on two strategical and
competitive models: the porteriano (clusters) and the city marketing. Both have
strong exogenous tendencies. In spite of the development-planning-paradigm
change, the Bahias capital did not get to develop itself, having as a result a picture of
deep social unequalities, expressed by indicators like unemployment and low
education level. This work shows three main causes for this picture: a) the
maintenance of a exogenous perspective of development, disfavouring the retention
of benefits created by the economic dynamics; b) existence of few mediumimportance cities in the interior of the state, wich caused the migratory process to the
capital, cooperating to create slums; c) low social conditions of the population, not
only being this point a consequence of the picture exposed, but mainly the cause of
it, producing an everlasting vicious circle.

KEY WORDS: Cluster; development; service; strategy; Salvador.

SUMRIO

INTRODUO

15

CAPTULO 1: ESTADO, PLANOS E DESENVOLVIMENTO

1.1. O ESTADO KEYNESIANO E O DESENVOLVIMENTO
1.2. O ESTADO NEOLIBERAL
1.3. DESENVOLVIMENTO E ESTADO BRASILEIRO
1.4. O PENSAMENTO CEPALINO SOBRE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO
1.4.1. O pensamento de Celso Furtado
1.4.2. O pensamento em torno da teoria da dependncia
1.5. DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E A SUDENE
1.5.1. A SUDENE e o contexto da sua criao
1.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL: DISCURSOS E CONCRETUDE
1.7. PLANEJAMENTO URBANO: MODELO TRADICIONAL
1.7.1. Planejamento urbano e o modelo tradicional no Brasil
1.8. MODELOS COMPETITIVOS
1.8.1. A origem da competio e da estratgia
1.8.2. As diversas abordagens sobre estratgia
1.8.3. Breve discusso sobre o conceito de cidade global e aplicao
do conceito estratgia cidade
1.8.4. Empreendedorismo urbano e cidade-empresa
1.8.5. City Marketing
1.8.6. Modelo catalo
1.8.7. O pensamento porteriano
1.8.7.1. O modelo porteriano para desenvolvimento de localidades
1.8.7.2. O modelo porteriano na periferia, sua perspectiva exgena e seus
limites
1.8.8. Confrontando os modelos competitivos
1.9. ESTADO E PLANEJAMENTO: BREVE PROBLEMATIZAO

33
36
39
42
45

CAPTULO 2: A CIDADE DE SALVADOR: PLANEJAMENTO E

DESENVOLVIMENTO DE 1950 A 1991. DO PLANEJAMENTO
URBANO S PROMESSAS DE DESENVOLVIMENTO
2.1. SALVADOR: CARACTERIZAO DEMOGRFICA E ESPACIAL
2.2. A BAHIA, A CIDADE DE SALVADOR E SUA REGIO
METROPOLITANA: A PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO E O
TRAO EXGENO
2.3. O EPUCS MARCO DO ESFORO INICIAL DE PLANEJAMENTO
URBANO EM SALVADOR
2.4. A MONTAGEM DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA BAHIA E
O PLANDEB
2.5. O PLANEJAMENTO INDUSTRIAL: O CIA E O COPEC
2.5.1. Principais caractersticas estruturais da indstria incentivada
na Regio Metropolitana de Salvador
2.6. DE VOLTA AO PLANEJAMENTO URBANO: O PLANDURB
2.7. O PLANEJAMENTO URBANO NORMATIVO
2.8. UM BALANO DO PERODO

50
53
56
62
69
72
74
79
81
82
84
87
91
95
102
106
119
121
124
128

128
137

143
149
153
163
168
175
182

189

CAPTULO 3: A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO COM NFASE NO

SETOR DE SERVIOS: TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA
NA SALVADOR PS 1991
3.1. O PRODETUR
3.2. PRODETUR BAHIA
3.2.1. O PRODETUR-NE II
3.3. A IMPLANTAO DO CLUSTER TURISMO, ENTRETENIMENTO E
CULTURA
3.3.1. Pelourinho: associao entre espao, cultura e turismo
3.4. RESULTADOS DA ESTRATGIA IMPLEMENTADA
3.4.1. A perspectiva do crescimento
3.4.2. A perspectiva do desenvolvimento
3.4.2.1. Vazamentos por conta de compras realizadas fora do local
3.4.2.2. Possveis transferncias de excedentes
3.4.2.3. Gerao e perfil dos empregos

225
230
231
240
241
244
249

CONCLUSO

254

REFERNCIAS

265

201
208
214
219

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Diamante de Porter

Figura 2 Influncias dos governos sobre os clusters
Figura 3 Influncia da firmas sobre os clusters
Figura 4 Modelo espacial de Planejamento de Salvador proposto no
EPUCS
Figura 5 - Abertura da Avenida Garibaldi, construda entre 1969-1972
Figura 6 - Abertura da Avenida Bonoc, inaugurada em 1970
Figura 7 Concepo de Implantao do CIA, fase final
Figura 8 Abertura da Avenida Paralela, inaugurada em 1974
Figura 9 Condomnio Caminho das rvores nos anos 1970
Figura 10: Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador

109
114
115
143
147
147
156
159
178
223

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Crescimento da populao de Salvador, 1872 1991

Grfico 2 Distribuio dos recursos do PRODETUR-BA por setores
Grfico 3 - Receita gerada e impacto no PIB em milhes de US$ (1991
2004)
Grfico 4 - Evoluo das taxas de desemprego total na RMS (dez 1996 dez 2005)

177
214
232
252

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 Localizao de Salvador

Mapa 2 Municpios da Regio Metropolitana de Salvador - RMS
Mapa 3 rea de atuao da SUDENE
Mapa 4 Vetores de crescimento e distribuio de renda em Salvador
Mapa 5 Zoneamento de Salvador definido pelo EPUCS (DL n 701/48)
Mapa 6 Vetores de Expanso Urbana definidos pelo PLANDURB
Mapa 7 Nucleao das Atividades e Transporte de Massa segundo o
PLANDURB
Mapa 8 Transporte e Sistema Virio segundo o PLANDURB
Mapa 9 Evoluo da Mancha Urbana de Salvador, 1940 1980
Mapa 10 - Regies Administrativas (RAs) de Salvador, segundo o
Decreto n 7.791 de 16 de Maro de 1987
Mapa 11- Distribuio espacial das Zonas Tursticas do PRODETUR-BA
Mapa 12 Plos de Turismo definidos no PRODETUR/NE II

16
17
65
130
146
170
172
174
176
186
211
216

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Declogo do Consenso de Washington

Tabela 2: Pactos Polticos e Modelos de Desenvolvimento
Tabela 3 - Estratgias de Prebisch para o desenvolvimento da Amrica
Latina
Tabela 4 - Reviso histrica das experincias de planejamento econmico
brasileiro
Tabela 5 - Projetos de investimentos empresariais concludos segundo
estado (1959-1999)
Tabela 6 - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDHM segundo
os estados nordestinos e o Brasil 1991/2000
Tabela 7 - Produto Interno Bruto Real a preos de 2000 segundo estados
nordestinos e o Brasil 1990/ 1995/ 2000
Tabela 8 Abordagens Estratgicas
Tabela 9 Estratgias bsicas para o Empreendedorismo Urbano
Tabela 10 Novas atividades-meio preconizadas pelo modelo catalo para
os governos locais
Tabela 11 Opes de estratgias globais para empresas segundo Porter
Tabela 12: Comparao entre servios avanados e servios bsicos
Tabela 13: Comparativo de modelos de gesto de cidades
Tabela 14: Os dez municpios com maior populao na Bahia (Populao
estimada em 01.07.2005)
Tabela 15: Crescimento populacional na Bahia (1900 1980)
Tabela 16: Crescimento populacional em Salvador (1620 1980)
Tabela 17: Participao da populao de Salvador na Bahia (1900-1980)
Tabela 18: Origem do crescimento da Populao de Salvador (1950-1970)
Tabela 19 Populao de 1996 e Populao Projetada Regio
Metropolitana e Municpio do Salvador (1996 -2020)
Tabela 20 Nmero Mdio de Habitantes por Domiclio Salvador 1980/1991/1996
Tabela 21 Estratgias do PLANDEB para a industrializao do Estado
Tabela 22 Estrutura Setorial (%) do PIB da Bahia, 1950-1990
Tabela 23 Participao (%) da indstria baiana na indstria nacional,
1950-1980
Tabela 24: Distribuio relativa do nmero de empresas e do valor das
vendas segundo o tamanho dos Empreendimentos, pelo critrio do Nmero
de Empregados 1986
Tabela 25: Origem do controle acionrio do capital da indstria incentivada
Tabela 26: Procedncia dos insumos e Destino das vendas
Tabela 27: Salrios mdios mensais e salrios mnimos da poca, segundo
grupos industriais (1986)
Tabela 28 - Tipos de Planos segundo a Lei de Processo de Planejamento e
Participao Comunitria - Lei n 3.345 de 1983
Tabela 29 - Hierarquia da rede viria do Municpio segundo a LOUOS
Tabela 30 Produto Municipal de Salvador em 1991 por Atividade
Econmica
Tabela 31 - Populao Residente Salvador, Regio Metropolitana, Estado
da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991

40
43
48
59
66
66
67
82
90
100
105
121
123
131
132
133
134
134
135
135
151
161
162
163

164
164
167
178
180
182
184

Tabela 32 - Taxa de Crescimento Geomtrico Mdia Anual - Salvador,

Regio Metropolitana, Estado da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991
Tabela 33 - Participao Percentual da Populao dos Municpios da
Regio Metropolitana no Total da Populao da RMS 1960/1991
Tabela 34 Distribuio Espacial da Populao e da Renda dos Chefes de
Famlia em Salvador em 1991 por Regio Administrativa
Tabela 35: Comparao entre a dinmica industrial e a dinmica de servios
Tabela 36 Distribuio dos recursos aplicados no PRODETUR/NE I
(posio em 15.03.2004)
Tabela 37 - Objetivos do PRODETUR- BA
Tabela 38 Zonas Tursticas, centros tursticos e destinos-ncora no
PRODETUR
Tabela 39 - PRODETUR/BAHIA I Aes concludas (posio em 09/2005)
Tabela 40 Plos de Turismo criados em 2001 e as correspondentes Zonas
Tursticas
Tabela 41: Variao da receita gerada e do impacto no PIB derivado do
turismo (Em US$ milhes). Salvador e Bahia (1991-2004)
Tabela 42: Distribuio da Renda turstica na Bahia 2004
Tabela 43 - Resultados do Turismo Salvador (1991-2004)
Tabela 44 - Fluxo Turstico Global em Salvador - 1991-2004
Tabela 45 - Mercado comparado dos quinze principais hotis de grande
porte comparveis da cidade de Salvador Bahia (2002)
Tabela 46 - Origem dos quinze principais hotis de grande porte
comparveis da cidade de Salvador Bahia (2002)
Tabela 47 - Taxa de ocupao dos meios de hospedagem classificados em
Salvador (1995 2000)
Tabela 48: Pessoal Ocupado nos Hotis e Salrios, de acordo com a
Procedncia das Pessoas. Salvador 2000
Tabela 49 - Taxas de Participao e de Desemprego na Regio
Metropolitana de Salvador (Dezembro/05)
Tabela 50 - Taxas de desemprego total Regies Metropolitanas e Distrito
Federal (junho/2005 novembro/2005)
Tabela 51: Comparao entre os modelos de desenvolvimento vigentes ao
longo do sculo XX

184
185
187
191
207
209
210
212
217
234
234
236
238
246
246
247
250
251
253
259

INTRODUO

As aes do Estado visando o desenvolvimento econmico capitalista por meio de

Planos compreendem as dimenses do mbito nacional, regional e urbano.
Experincias histricas de planos para desenvolvimento nos nveis nacional e
regional podem ser destacados no caso dos Estados Unidos o New Deal como
resposta recesso da crise de 1929 e o de planificao indicativa na Frana ps
2 Guerra Mundial.

Planos a nvel urbano consubstanciam-se de maneira plena no corpo do modelo

nacional-funcionalista no sentido de dar ordem ao caos da cidade - mant-la sobre o
controle rgido das leis - liberando-a de entraves ao desenvolvimento, fazendo-a
progredir.

No Brasil o marco do planejamento o Programa de Metas, tambm conhecido

como Plano de Metas, de 1956, pois o primeiro plano que no se restringe a
aspectos parciais da realidade econmica ou visando determinado setor ou regio
especfica, mas medidas coordenadas para orientar tanto o setor pblico como o
privado para a consecuo de objetivos previamente definidos.

Mas j desde a dcada de 1930 planos destinados ao mbito urbano so delineados

trazendo no seu corpo o instrumental do zonemaneto que organiza a cidade por
reas de especificidade segundo suas funes (habitao, comrcio, indstrias...) e
controla o uso do solo urbano, sob os conceitos do modelo racional-funcionalista.
Tratava-se de readequar as cidades brasileiras industrializao de base urbana,

com o Estado como figura central de sua gesto. Quando das transformaes
econmicas introduzem o sistema flexvel de produo o modelo racionalfuncionalista encontra seus limites, e planos com base nos conceitos do modelo
estratgico passam a ser aplicados como forma de nova reorganizao das cidades.

Neste contexto, o objeto desta tese a problemtica do desenvolvimento na cidade

de Salvador a partir da interveno do estado atravs de diferentes polticas,
destacando a poltica industrial, numa perspectiva regional e a poltica de servios,
numa perspectiva local.

Situada na regio nordeste do Brasil (latitude -1258'16'' e longitude 3830'39''),

possui a terceira maior populao do pas, com cerca de 2,7 milhes de habitantes e
tem uma estrutura econmica tipicamente terciria, com atividades ligadas ao
comrcio e servios, destacando-se o turismo e o entretenimento. Outras atividades
como a construo civil e outras indstrias de transformao, a exemplo da txtil,
alimentcia, qumica, couro, fumo e cacau aparecem com algum destaque.

Mapa 1 Localizao de Salvador

Fonte: Urbe Planejamento Urbano, Regional e Projetos Estratgicos LTDA.

A dinmica econmica da cidade est ainda bastante associada sua Regio

Metropolitana1, especialmente por conta do Centro Industrial de Aratu (CIA) e do
Complexo Petroqumico de Camaari.

Mapa 2 Municpios da Regio Metropolitana de Salvador - RMS

Fonte: CONDER

Fundada em 1549 para ser a capital do Brasil, posio que manteve durante 214
anos (1549-1763), a cidade possui museus e monumentos artsticos de grande
importncia para a cultura e histria do pas.

A conscincia libertria da populao de Salvador deu origem a vrios movimentos

de contestao, com destaque para a Conjurao dos Alfaiates, em que um grupo
de revoltosos, inconformados com o domnio portugus, tentou fundar a Repblica
Bahiense. Em 1823, mesmo depois da proclamao da Independncia do Brasil, a
1

So 10 municpios (Camaari, Candeias, Dias Dvila, Itaparica, Lauro de Freitas, Madre de Deus,
Salvador, So Francisco do Conde, Simes Filho e Vera Cruz).

Bahia continuou ocupada pelas tropas portuguesas do brigadeiro Madeira de Mello.

No dia 2 de julho do mesmo ano, as milcias patriticas entraram na Cidade pela
Estrada das Boiadas, atual Avenida Lima e Silva, no bairro da Liberdade. A data
passou a ser referncia cvica dos baianos, comemorada anualmente com intensa
participao popular.

Refletir sobre as origens do povo baiano, sua tradio na luta por ideais e
preservao da cultura de grande relevncia para o estudo do atual quadro scio
econmico da cidade de Salvador. Sem dvida, podemos afirmar que a histria
deste povo explica e o credencia a preservar e propagar seus costumes e hbitos, j
que estes correspondem a uma construo identitria profunda e, em grande parte,
nica. Isto ainda mais vlido ao considerarmos que o desenvolvimento local um
fenmeno que depende da cultura local, da histria de seu povo, do tempo passado
e do presente, articulando num movimento interdependente com a dinmica local,
regional e global.

Especialmente a leitura de sua histria e cultura possibilita compreender o novo

dinamismo econmico e urbano que se impe na cidade. A adaptao e
transformao da cidade para as atividades do turismo alteraram sua centralidade.
Assim, Santos (1995, p. 16) indica como o turismo impacta sobre a cidade de
Salvador:
[...] o turismo vai aparecer como um fato extremante importante na
compreenso da centralidade, porque, ao lado dos habitantes que
tm uma lgica de consumo de centro ligada ao seu poder aquisitivo
e sua capacidade de mobilizao, vm os turistas, que so os
homens de lugar nenhum, dispostos a estar em toda parte e que
comeam a repovoar, recolonizar, a refuncionalizar e a revalorizar,
com sua presena e o seu discurso, o velho centro.

Entretanto, o turismo aparece de forma mais enftica sobre a dinmica

soteropolitana nos ltimos anos. J a preocupao com o planejamento do
desenvolvimento da cidade mais antiga. Na segunda metade do sculo XX
algumas experincias foram implementadas, variando as escalas de planejamento
(regional x local) e os agentes do planejamento (governo federal especialmente
atravs da SUDENE e BNB, governo estadual e governo municipal).

Mas uma srie de aspectos histricos ajuda a explicar as alternativas adotadas e os

resultados para a sociedade. Neste sentido, dois podem, inicialmente, ser
destacados para este trabalho. O primeiro diz respeito economia baiana
marcadamente caracterizada como agro-exportadora at o incio dos anos 1950. O
segundo indica uma concentrao econmica no litoral, ajudando a explicar o
pequeno nmero de cidades mdias no estado da Bahia.

Assim, verificava-se que, no perodo colonial, a economia se concentrou no litoral,

favorecida pelo clima, solo e por questes logsticas como a facilidade para a escoar
a produo. Deste modo, foi se fortalecendo a cultura da cana de acar na regio
da Bahia de Todos os Santos. J no interior, especialmente na regio do Semi-rido
ocorria uma economia de subsistncia com caractersticas de policultura. Este
padro (dinmica econmica que oferecia condies urbanizao no litoral,
possibilitando mais a frente um processo de industrializao e economia de
subsistncia no interior) apresentava como principal exceo as atividades
mineradoras na Chapada Diamantina. Neste sentido, a Bahia foi se posicionando de
forma secundria no processo de desenvolvimento do pas, mesmo com a forte
cacauicultura.

Uma reviso das principais aes ligadas ao planejamento do desenvolvimento

mostra a criao de uma Comisso Externa pelo Senado Baiano, em 1891, que
poca considerava que havia uma crise de escassez de oferta de trabalho na
lavoura da cana, que tinha sido estruturada em torno do trabalho escravo, sendo o
governo identificado como o principal responsvel pela crise, por no ter adotado
mecanismos de compensao para as perdas dos senhores de escravos.

J nos anos 1930 so criados, pelo governo estadual, o Instituto Baiano do Fumo e
o Instituto de Cacau da Bahia para organizar os principais produtos da sua
economia, e com uma idia de cooperao mtua entre os produtores. No perodo
compreendido entre 1943 e 1947 o Escritrio do Plano de Urbanismo da Cidade do
Salvador - EPUCS estabeleceu diretrizes de planejamento urbano, ordenando o
crescimento da capital baiana. Destaca-se que nos anos 1940 a Bahia produzia 95%
do cacau, 30% do fumo, 20% do algodo e 7% do acar no Brasil. Havia neste
momento um quadro de profunda insatisfao por parte da elite local: o pas j havia
iniciado um processo de industrializao e a Bahia ainda era um estado agroexportador.

Nos anos 1950, no Governo Balbino, a idia do planejar o desenvolvimento ganha

efetivamente fora entre os polticos, lideranas empresariais e intelectuais da
poca, tendo como marcos a instituio do Conselho de Desenvolvimento da Bahia
CONDEB e da Comisso de Planejamento Econmico CPE, em 1955. Naquele
momento a Bahia experimentava um cenrio favorvel industrializao em funo
da explorao do petrleo no Recncavo, gerando uma infra-estrutura que foi
dinamizando a Regio Metropolitana de Salvador, inclusive fortalecendo o comrcio.

Autores como Carvalho Neto (2002, pg. 07) defendem os anos 1950 como marco
institucional do planejamento na Bahia:
O
planejamento,
como
instrumento
de
orientao
do
desenvolvimento econmico e social, surge na Bahia nos anos 50 do
sculo passado. Conquanto se possam localizar algumas iniciativas
anteriores, o marco institucional do planejamento no Estado foi a
criao do Conselho de Desenvolvimento do Estado da Bahia e a
Comisso de Planejamento Econmico CEP, em 1955.

Nesta perspectiva, nas dcadas de 50 e 60 do sculo XX, com os investimentos da

Petrobrs e o Centro Industrial de Aratu (CIA), bem como a criao da SUDENE
pelo governo federal, surgem as primeiras promessas reais de desenvolvimento, que
so renovadas nos anos 1970 e 1980 com o Complexo Petroqumico de Camaari.
Assim, podemos considerar que as promessas de desenvolvimento do Centro
Industrial de Aratu CIA e do Complexo Petroqumico de Camaari se inserem
espacialmente num contexto de impacto de todo estado no sentido que acelerou
os fluxos migratrios e especialmente na Regio Metropolitana de Salvador. J
nos anos 90, houve ainda uma busca pelo fortalecimento da indstria baiana,
seguindo uma lgica agressiva de guerra fiscal, tendo como marco a implementao
de uma unidade da Ford (Projeto Amazon Bahia).

Em todos esses momentos o governo do estado teve um destacado papel no que se

refere ao planejamento do desenvolvimento. Quando da criao do CIA, o estado
preparou boa parte da infra-estrutura necessria para sua implantao, alm de
incentivos fiscais e financeiros. J nos anos 1970, o Complexo Petroqumico de
Camaari foi constitudo num modelo tripartite (estado, capital nacional e capital
estrangeiro). Neste momento, mais uma vez foram utilizados incentivos fiscais e
financeiros. Da mesma forma, verifica-se no Projeto Amazon (Ford) incentivos e

concesses que vo da doao do terreno a uma poltica agressiva de renncia

fiscal, passando ainda por melhorias na infra-estrutura de transporte.

Portanto, o perodo de poltica de desenvolvimento industrial foi caracterizado por

uma ao efetiva do governo com subsdios, financiamento, incentivos fiscais,
chegando participao acionria. E justamente esta ltima caracterstica participao acionria do governo reduziu em alguma medida o trao exgeno do
perodo. O perodo pode ser ainda caracterizado pela influncia da perspectiva do
planejamento regional, no sentido que havia um objetivo de descentralizao
industrial no pas, tendo como referncias a SUDENE e o BNB.

J a partir de 1991, mesmo com o esforo oportunista para a captao da Ford, o

que marcou o processo de planejamento foi o fortalecimento de uma poltica com
nfase no turismo em todo o estado, sobretudo na capital. Assim, tinha-se um
cenrio em que: a) a sociedade contempornea passou a valorizar cada vez mais os
bens simblicos e a dinmica dos servios foi assumindo um papel de destaque na
economia ocidental, dentro de um contexto de perda de dominncia do setor
secundrio-industrial (HARVEY, 1992; 1996); b) a emergncia de modelos
competitivos

estratgicos

de

desenvolvimento

local

como

alternativas

hegemnicas (VAINER, 2000).

Para se ter uma idia da penetrao do turismo na sociedade local, em 1999, cerca
de 10,4% das pessoas ocupadas na Regio Metropolitana de Salvador estavam
vinculadas a atividades do turismo ou correlatas (no Brasil a participao de 6,1% ,

enquanto no Nordeste 5,2%) de acordo com estimativas do Instituto da

Hospitalidade.

Portanto, uma perda relativa do dinamismo industrial, foi encontrada a nova

alternativa de desenvolvimento que operaria um modelo estratgico e competitivo no
local: o cluster do turismo. O novo choque industrial exgeno que Teixeira (2000) se
referia no veio, mas sim uma poltica de servios exgena.

Esgotados os efeitos multiplicadores desses investimentos, e na

ausncia de uma dinmica econmica endgena, o processo de
industrializao fica aguardando um novo choque exgeno que
derrube a apatia e desperte um outro perodo de otimismo.
(TEIXEIRA, 2000, p. 87).

Assim, aproveitando-se de um programa federal (Programa de Desenvolvimento

Turstico Prodetur), contando com recursos nacionais e internacionais realizado
um esforo para o desenvolvimento desta atividade no estado. Dentro desta mesma
linha, passou a ser necessrio trabalhar em duas frentes que por fim se mesclavam:

Vender a cidade, utilizando ferramentas de marketing. Logo, o modelo do

marketing city ganhou fora.

Formatar o produto cidade atravs da dinmica econmica, incluindo

fornecedores, pessoal e outros atores. Logo, passou a ser estimulado o
Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura.

Por marketing city compreende-se a transposio do marketing do contexto

empresarial para o dos lugares. Como mostra Kotler (1997) o marketing city
tratado originalmente na escala nacional, mas pode ser ajustado escala local.

Entretanto alguns fundamentos devem ser observados como a necessidade dos

lderes governamentais aplicarem os conceitos e ferramentas estratgicas para guiar
o desenvolvimento do local/ regio / nao, bem como observar o comportamento
dos produtores, distribuidores e consumidores de um mercado para elaborao das
polticas pblicas, construdas ento a partir da compreenso do real;

Kotler (1997) destaca ainda a existncia de seis estratgias genricas que podem
ser utilizadas para que os lugares possam melhorar suas posies no ambiente
competitivo que se encontram: a) atrair turistas e visitantes a negcios; b) atrair
negcios de outros lugares; c) manter e expandir os negcios j existentes; d)
promover pequenos negcios e apoiar a criao de novos; e) aumentar as
exportaes e os investimentos estrangeiros; f) aumentar a populao ou mudar a
combinao de moradores.

Associado ao uso do city marketing, utiliza-se o cluster. Com isto, so articuladas as

atividades ligadas ao turismo, cultura e entretenimento.

No turismo, por exemplo, a qualidade da experincia do visitante

depende no s do apelo da principal atrao (como praias ou
localidades histricas), mas tambm do conforto e do servio dos
hotis, restaurantes, lojas de souvenires, aeroportos, outros meios de
transporte e assim por diante. Como ilustra o exemplo, as partes do
aglomerado so, em geral, efetivamente dependentes entre si. O
mau desempenho de uma delas compromete o xito das demais.
(PORTER, 1999, pg. 230).

De acordo com Porter (1999), gera-se neste momento uma expectativa pelos
benefcios potenciais de um cluster como a reduo de custos pela especializao
e/ou aumento de escala, diminuio de riscos pela especializao e/ou diviso dos
investimentos; aumento da qualidade por meio da competio, inovao e aes

conjuntas; maior qualidade e flexibilidade da mo-de-obra pelo aumento e melhoria

da oferta de oportunidades profissionais e treinamento integrado, bem como a
melhora

do

dinamismo

empresarial

pela

criao

atrao

de

novas

empresas/lderes. Neste contexto, com influncia dos ciclos econmicos e do papel

da inovao tecnolgica no processo de destruio criadora de Schumpeter, Porter
(1999, p.239) explicita assim a teoria dos clusters:

A Teoria dos Clusters focaliza a maneira como a justaposio de

empresas e instituies economicamente interligadas numa
localidade geogrfica especfica afeta a competitividade [...] tambm
proporciona um meio de relacionar de modo mais estreito as teorias
das redes, do capital social e dos envolvimentos cvicos com a
competio entre empresas e a prosperidade econmica
ampliando seu escopo.

Mantendo uma perspectiva empresarial para o desenvolvimento de um cluster,

associando a uma preocupao com questes como coeso social e poltica verificase que na viso de Beni (2003, p. 74) um cluster de turismo pode ser definido como:

[...] conjunto de atrativos com destacado diferencial turstico,

concentrado num espao geogrfico delimitado dotado de
equipamentos e servios de qualidade, de eficincia coletiva, de
coeso social e poltica, de articulao da cadeia produtiva e de
cultura associativa, e com excelncia gerencial em redes de
empresas que geram vantagens estratgicas comparativas e
competitivas.

Portanto, na segunda metade do sculo XX verificamos dois momentos que se

destacam neste contexto: um primeiro que chamamos de perodo de poltica de
desenvolvimento industrial, tendo o CIA e o Complexo Petroqumico de Camaari
como cones e o segundo, a partir de 1991, que chamamos de perodo de poltica de
desenvolvimento com nfase no setor de servios com tnica no turismo, cultura e
entretenimento.

Neste contexto, esta tese de doutorado em planejamento urbano e regional tem

como

objetivo

central

refletir

sobre

problemtica

do

planejamento

do

desenvolvimento na cidade de Salvador, observando o impacto na dinmica

econmico-social local e na forma de planejar a cidade. Tal reflexo leva em conta a
observao

sobre

uma

passagem

de

uma

poltica

do

planejamento

do

desenvolvimento no local: de uma poltica com nfase no industrial para uma poltica
com tnica no setor de servios.

So ainda objetivos especficos deste trabalho:

Verificar como os dois perodos de polticas de desenvolvimento (industrial e

de servios) mantiveram ou alteraram seus padres de relacionamento com a
sociedade

economia

local,

particularmente

se

as

opes

de

desenvolvimento se apoiaram em perspectivas endgenas ou exgenas e

quais impactos de tais perspectivas;

Analisar criticamente o uso do modelo estratgico em Salvador, identificando

limites ao desenvolvimento econmico e social;

Articular a perspectiva do planejamento e do desenvolvimento dinmica

scio-econmico-espacial de Salvador;

Articular a perspectiva do planejamento e do desenvolvimento dinmica

scio-econmico-espacial de Salvador (micro escala) com o a dinmica do
capitalismo (macro escala).

Construmos algumas hipteses para orientar nosso trabalho. A primeira delas trata
da existncia de uma passagem de poltica de Estado para o desenvolvimento

daquela com base na industrializao para outra com base nos servios. Nesta
passagem necessita ser qualificado o grau de perda de dominncia da poltica para
desenvolvimento pela industrializao, e aquele da emergncia e impulso da poltica
de servios pela atividade de turismo associado a cultura. Considera-se que a partir
dos anos 1990 a atividade turstica alavancou-se de tal forma que passa a ser
dominante, ainda que interpenetrando-se com a atividade industrial. A segunda diz
respeito ao limite dos modelos estratgicos e competitivos, especialmente o
marketing city e o porteriano (dos clusters) no que tange relao entre crescimento
e desenvolvimento em localidades perifricas.

Neste sentido, verifica-se um esforo governamental para acelerar as taxas de

investimento, muitas vezes apoiadas em algum tipo de renncia fiscal. Assim, so
valorizados os grandes empreendimentos, os quais assumem uma perspectiva
exgena, considerando a condio duplamente perifrica da localidade (pas
perifrico e local perifrico em relao ao pas). Como conseqncia o
desenvolvimento no alavancado tendo entre suas causas principais a
transferncia de excedentes para outras localidades (transferncias periferia
centro).

No caso especfico de Salvador, com a poltica com nfase no setor de servios

visando o desenvolvimento a lgica de transferncia potencializada medida que
so implementados novos empreendimentos com servios avanados para atender
a turistas com renda elevada (ou turistas qualificados, observando a denominao
de rgos oficiais, como a Bahiatursa). Assim, cada vez mais se tem um fluxo
turstico com elevado padro de exigncia que atendido por empresas que

conseguem romper as barreiras entrada (como redes internacionais de hotis,

grandes grupos de locadoras de automveis e operadoras de turismo).

Ainda em relao a esta segunda hiptese pode-se compreender que o modelo

porteriano foi concebido no (e para o) o centro. A sua transposio (centro para
periferia) poderia gerar uma srie de limitaes ao prprio conceito e condies para
sua

efetivao

encadeamento,

como

defendido

interdependncia

por
e

Porter

(1999)

correlao

entre

como

empresas

interrelao,
e

setores

componentes, alm da presena de instituies financeiras locais fortes.

A segunda hiptese considera que a poltica baseada no setor de servios para o

desenvolvimento tem seu efeito reduzido, entre outros motivos pelo padro de
precarizao da mo de obra tpico do setor turstico.

Neste sentido, tem-se no local Salvador, atravs da operao de atividades como

hotelaria, a ponta das cadeias de valores ligados ao turismo, havendo uma demanda
por pessoal com baixa qualificao. Esta hiptese considera que a estrutura das
cadeias de valores do turismo tm na sua operao uma dinmica que
caracterizada por pessoal no qualificado e relaes precarizadas de trabalho. Com
isto, considera-se a possibilidade de ser necessrio estratgia adotada (o cluster
do turismo) a existncia de um grande contingente de pessoal com baixa ou
nenhuma qualificao. Desta forma, mantendo o princpio da eficincia econmica
tem-se um baixo custo de mo de obra, tendendo os salrios ao mnimo possvel.

Portanto, o quadro de elevadas taxas de desemprego no local apresenta-se como

uma importante vantagem comparativa na perspectiva porteriana - ou como um
importante atributo na perspectiva do city marketing - para as empresas que se
instalam no local.

Para verificarmos se tais hipteses so vlidas e para alcanarmos os objetivos

estabelecidos definimos como metodologia bsica a anlise de planos e documentos
oficias, bem como informaes disponibilizadas em sites oficiais. Utilizamos ainda
trabalhos

pesquisas

realizadas.

Destacamos

que

interlocuo

com

pesquisadores e profissionais das reas envolvidas neste trabalho foi importante

para desvendar alguns processos.

No que se refere ao recorte do objeto so utilizados dois recortes analticos:

a) espacial: a cidade de Salvador;
b) temporal: a segunda metade do sculo XX.

O recorte espacial justificado pela importncia da capital baiana na histria e

cultura brasileira, na referncia do estado no que diz respeito ao planejamento do
desenvolvimento e forma como o planejamento se adaptou s novas tendncias
de poltica industrial para a de servios, e de desenvolvimento regional para
desenvolvimento local apoiado em modelos competitivos e estratgicos. Chamamos
a ateno dos leitores deste trabalho que o recorte geogrfico a cidade de
Salvador, mas pela sua importncia econmica para o estado baiano e pela sua
condio de capital muitas vezes fomos forados a ampliar este recorte. Verifica-se

que o processo de desenvolvimento de Salvador est bastante associado ao CIA e

ao Complexo Petroqumico de Camaari, ambos na Regio Metropolitana.

Quando a anlise aponta para a emergncia de uma nova poltica com tnica nos
servios de turismo, verificam-se trs pontos crticos: a) os dados disponibilizados
pelos rgos oficiais de turismo so, muitas vezes, aferidos/ estimados a partir de
Salvador e extrapolados para todo o estado; b) a cidade de Salvador se articula com
os municpios mais prximos, especialmente pelo fato de possuir aeroporto
internacional (o outro do estado fica em Porto Seguro, a cerca de 700km de
distncia); c) a estratgia de desenvolvimento a partir do turismo foi basicamente
formatada no governo do estado, tendo mesclado em alguns momentos as escalas
de anlise.

Julgamos ainda vlido trabalharmos a anlise do processo de planejamento do

desenvolvimento no perodo de 1950 a 2000, observando resultados at 2004 como
recorte temporal. O incio do recorte justificado pela importncia que a referida
dcada teve no planejamento no estado e na cidade de Salvador. J o fim do recorte
(2000) foi definido no apenas por fechar um perodo de meio sculo, mas por
termos como premissa que um dado planejamento de desenvolvimento tende a
gerar mais resultados a mdio e longo prazo do que a curto prazo. Neste sentido,
valorizamos as decises, concepes e modelos at 2000. Desta forma, evitamos
analisar, por exemplo, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU 2004), da
Prefeitura Municipal de Salvador.

Quanto forma, esta tese estrutura-se em trs captulos. No primeiro captulo,

fazemos uma reviso sobre as relaes entre Estado, Planos e Desenvolvimento
com nfase no Brasil e na Regio Nordeste. Neste captulo enfatizado o macro
planejamento econmico, dando destaque a questes que marcaram o pensamento
acerca da relao entre planejamento e estado. Inclumos ainda neste captulo uma
breve reviso do pensamento econmico brasileiro e a perspectiva CEPALINA,
chegando ao final analisando o papel da SUDENE enquanto a principal experincia
de planejamento regional no pas. Ainda no segundo captulo, reduzimos a escala de
anlise e destacamos alguns modelos de desenvolvimento e planejamento local,
especialmente aqueles que situam como modelos estratgicos e competitivos.
Assim, fazemos um paralelo entre esses modelos e os modelos tradicionais de
planejamento urbano. Dentre os modelos apresentados destacam-se o catalo, o
city marketing e o porteriano. Ainda neste captulo, procuramos discutir os limites de
tais modelos, indicando a lgica subjacente s decises de utiliz-los.

No

segundo

captulo,

fazemos

uma

recuperao

do

planejamento

do

desenvolvimento em e para Salvador no perodo de 1950 a 1990, destacando o

lugar Salvador e sua insero num ambiente com uma srie de dificuldades a serem
enfrentadas.

No terceiro captulo, apresentamos o modelo de desenvolvimento apoiado no

turismo que vem sendo aplicado em Salvador, especialmente aps 1991,
destacando as perspectivas da cidade frente ao contexto de planejamento apoiado
numa lgica empresarial.

Por fim, chegamos s concluses. Nelas, valorizamos, inicialmente se as hipteses

estipuladas confirmam-se e, a partir do quadro atual, a reflexo de tendncias para o
futuro, abrindo possibilidades para novos trabalhos e anlises. Procuramos na
concluso voltar a uma dimenso mais ampla, inter relacionando os diversos
aspectos e questes que percebemos ao longo do trabalho.

CAPTULO 1: ESTADO, PLANOS E DESENVOLVIMENTO

Em um contexto de fluxos econmicos e sociais vinculados a uma ordem global,

marcado pelo modo capitalista de produo, temos a concepo de Estado
associada muitas vezes a algum tipo de discurso ou prtica acerca do seu
desenvolvimento, seja econmico, territorial ou social. Entretanto, a insero da
questo do desenvolvimento como assunto e atividade do Estado bastante recente
em termos histricos, tendo seu marco temporal os anos 30 do sculo passado. At
ento, seguindo a viso clssica de Ricardo, se admitia que o mecanismo de preos
associados ao livre comrcio tendia a fazer com que os recursos produtivos fossem
utilizados da forma mais eficiente possvel, garantindo o progresso econmico dos
pases. Foi a Teoria Geral de Keynes que influenciou alm de questes ligadas
renda e emprego de curto prazo o interesse pela teoria do crescimento econmico
(KEYNES, 1982).

Neste contexto, trabalhos como o Harrod (Inglaterra) e Domar (Estados Unidos),

com forte influncia keynesiana, estiveram no incio do pensamento acerca do
desenvolvimento econmico. Harrod e Domar analisaram o crescimento em termos
da evoluo da demanda de longo prazo, identificando a demanda efetiva (gasto) e
seus impactos via acelerador e multiplicador com motor do crescimento econmico.
Assim, j no ps-guerra, a preocupao com o crescimento e desenvolvimento
econmico est no centro do pensamento econmico.

De fato, o debate acerca do conceito de desenvolvimento bastante rico no meio

acadmico, principalmente quanto distino entre desenvolvimento e crescimento

econmico, pois muitos autores atribuem apenas os incrementos constantes no nvel

de renda como condio para se chegar ao desenvolvimento, sem, no entanto, se
preocupar como tais incrementos so distribudos. Deve-se acrescentar que apesar
das divergncias existentes entre as concepes desenvolvimento, elas no so
excludentes. Na verdade, em alguns pontos, elas se completam (SCATOLIN, 1989,
p.24).

Muitos

autores

procuram

associar

desenvolvimento

econmico

com

desenvolvimento social. Na viso de Vasconcelos e Garcia (1998, p. 205), o

desenvolvimento, em qualquer concepo, deve resultar do crescimento econmico
acompanhado de melhoria na qualidade de vida, ou seja, deve incluir "as alteraes
da composio do produto e a alocao de recursos pelos diferentes setores da
economia, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econmico e social".

Para Sandroni (1994), desenvolvimento econmico pode ser compreendido como

crescimento econmico (incrementos positivos no produto) acompanhado por
melhorias do nvel de vida dos cidados e por alteraes estruturais na economia.
Assim, o desenvolvimento depende das caractersticas de cada pas ou regio.
Portanto, depende do seu passado histrico, da posio e extenso geogrficas, das
condies demogrficas, da cultura, bem como dos recursos naturais que possuem.

Observando a viso de Bresser-Pereira (2003) o desenvolvimento um processo de

transformao econmica, poltica e social, no se referindo portanto apenas
economia, mas tambm, no mbito social, poltico e cultural, sendo que nestes
mbitos as mudanas constantes e significativas esto diretamente ligados ao

processo de desenvolvimento. O desenvolvimento, portanto, um processo de

transformao global. Neste sentido, o crescimento do padro de vida da populao
est ligado ao processo de transformao global.

Ainda de acordo com Bresser-Pereira (2003), as transformaes devem levar ao

aumento do padro de vida automtico, autnomo e necessrio, ou seja, autosustentado. No desenvolvimento o aspecto dominante de seu processo a
transformao econmica e, como resultado por excelncia, o crescimento do
padro de vida da populao no seio da qual ocorre o desenvolvimento.

J Furtado (1961, p.115-116) define desenvolvimento como sendo basicamente,

aumento do fluxo de renda real, isto , incremento na quantidade de bens e servios
por unidade de tempo disposio de determinada coletividade. Mais tarde o
prprio Furtado alertou que a busca incessante por taxas elevadas de crescimento
econmico podem dar a falsa impresso de um maior bem estar das pessoas da
sociedade. Desta forma, Furtado (1974, p.75) alerta que a idia de desenvolvimento
econmico um simples mito. Graas a ela tem sido possvel desviar as atenes
da tarefa bsica de identificao das necessidades fundamentais da coletividade e
das possibilidades que abrem ao homem os avanos da cincia, para concentr-las
em objetivos abstratos como so os investimentos, as exportaes e o crescimento.
Portanto, so as pessoas - e seu nvel de vida que devem estar no propsito final
do desenvolvimento.

1.1. O ESTADO KEYNESIANO E O DESENVOLVIMENTO

Quando se quer abordar como o tema do desenvolvimento incorporado ao

conceito de Estado, por meio de suas polticas, se faz necessrio trazer a tona a
contribuio do economista ingls John Maynard Keynes (1883-1946). Contribuio
esta no circunscrita, apenas, a sua principal obra - A teoria geral do emprego, do
juro e da moeda publicado em 1936 -, mas tambm oriunda da sua prpria trajetria
profissional.

O ano de 1929 marca, ainda que simbolicamente, o fim do liberalismo econmico

enquanto doutrina hegemnica nas sociedades capitalistas. E conseqentemente,
como ressaltado anteriormente, o declnio do sistema poltico correspondente: o
modelo de Estado Liberal.

O sculo XIX descobriu a questo social. Tendo falhado ao mesmo

tempo em moral e em competncia, o liberalismo duvidou de si
mesmo e da justeza de seus valores. Somente uma reforma
generalizada poder salvar as aparncias. A afirmao de um direito
natural propriedade, assim como a liberdade de competio, leva
sem nenhuma dvida concentrao dos bens em mos de uma
classe privilegiada: conseqncia ao mesmo tempo imoral e perigosa
para a prpria liberdade de concorrncia, o desenvolvimento dos
monoplios bem como do destino da classe operria provocou
inquietao... Cincia e moral so postas em questo (CHTELET;
DUHAMEL; PISIER-KOUCHNER , 2000, p.182).

As conseqncias da I Guerra Mundial e da Crise da Bolsa de Valores de Nova

Iorque de 1929, somadas presso social que a Igreja Catlica vinha fazendo,
desde o final do sculo XIX, sobre a conduta dos governos dos pases capitalistas
centrais por meio das suas encclicas, faz com que estes Estados nacionais

assumam uma postura mais firme na conduo da (des)ordem econmica e na

resoluo dos problemas sociais crescentes, sobretudo o desemprego.

Diante de tal quadro econmico e social, da ameaa do socialismo sovitico psrevolucionrio e da incapacidade da doutrina liberal dar respostas eficazes a estas
questes dentro do seu prprio arcabouo terico, novas idias, novas teorias
econmicas ganhem mais espao na sociedade dos anos de 1930.

Parecia muito distante da realidade a imagem de funcionamento de

um sistema econmico criado pelos clssicos e neoclssicos: o pleno
emprego seria o nvel norma de operao da economia, e as
distores que surgissem teriam correo oriunda de remdios
gerados pelo prprio sistema econmico (PINHO, 1998, p. 48).

deste contexto internacional que as idias de Keynes comeam a reverberar. De

incio na Gr-Bretanha nos anos seguintes ao trmino da Primeira Guerra Mundial,
ento uma potncia econmica decadente em comparao ascenso dos Estados
Unidos, para se tornar o pensador econmico mais influente da Europa a partir da
publicao do livro A teoria geral do emprego, do juro e da moeda, em 1936:

A teoria geral modificou o modo como a maior parte dos economistas

entendia o funcionamento das economias. Nesse sentido, foi
explicitamente revolucionrio e teve xito. Tambm teve um efeito
revolucionrio sobre a poltica. [...] uma explorao profunda da
lgica do comportamento econmico sob incerteza, combinada com
um modelo de determinao de renda, no curto prazo, que enfatizava
a quantidade e no o preo como varivel de ajuste
(SKIDELSKY,1999, p.43).

Segundo Skidelsky (1999) a influncia de suas idias comeara de fato desde o final
da I Guerra com o livro As conseqncias econmicas da paz de 1919, no qual
criticou duramente a postura dos negociadores aliados em extrair da Alemanha
derrotada um grande volume de dinheiro em indenizaes de guerra e propunha

cancelar todas as dvidas de guerra entre os aliados [...] e opunha-se

inflexivelmente a que europeus fizessem emprstimos aos Estados Unidos para
liquidar dvidas impagveis (SKIDELSKY,1999, p.33).

No decnio de 1920 esta influncia aumenta devido obra Tratado sobre a reforma
monetria de 1923 que defendia um regime monetrio britnico livre da vinculao
da libra esterlina padro-ouro, que havia sido suspensa durante a guerra e que
estava prestes a ser reinstitudo. Diante da consistncia da idias de Keynes e dos
constantes acertos dos seus prognsticos seu pensamento econmico se transforma
em hegemnico j em 1930 a ponto da expresso Revoluo Keynesiana ser
cunhada.

Tal a sua fora que passa a servir como adjetivao para um novo modelo de
Estado o Estado Keynesiano. Estado este caracterizado pela consolidao do
carter de interveno na economia via polticas fiscal, monetria e cambial e seus
instrumentos

macroeconmicos

cobrana

de

impostos,

contratao

de

emprstimos e aumento dos gastos pblicos para estimular o pleno emprego,

controle da taxa de juros e emisso de moeda - e, ainda, promover a proteo social
dos indivduos. Toda esta atuao como forma de garantir as condies de
reproduo da fora de trabalho e a estabilidade social, uma paz social.

Assim, cabe ao Estado, segundo Keynes, a funo bsica de regular

a economia, procurando suavizar as flutuaes econmicas e
complementar a iniciativa privada no que tange a realizao do
investimento, evitando a estagnao no longo prazo, em face da
tendncia declinante (SOUZA, 1999, p.159).

1.2. O ESTADO NEOLIBERAL

Depois de cerca de trs dcadas de predomnio na forma do Estado intervir na

economia, o keynesianismo j no conseguia dar respostas adequadas s
mudanas que passaram a ocorrer no modo de produo capitalista no decnio de
1970. Mais uma vez se trata do sistema poltico ter que se adequar ao sistema
econmico. Adequao esta que se conforma num novo modelo de Estado, o
Neoliberal.

Assim, verifica-se a passagem do modelo fordista de acumulao para o modelo

neoliberal, com implicaes no campo poltico-econmico (reduo do papel do
estado, desregulamentao, ajuste fiscal) e tambm empresarial (a exemplo do
sistema de produo flexvel, o qual implica numa fragmentao de fases e funes
na produo articulados pelo mtodo just-in-time).

A partir de 1973, o modelo keynesiano de crescimento econmico do

perodo ps-guerra comea a dar sinais de esgotamento. O mundo
capitalista avanado entra num processo de estagflao, ou seja,
numa longa e profunda recesso combinada, pela primeira vez, com
altas taxas de inflao. Segundo Hobsbawn (1995) a maioria dos
governos considerava a crise passageira. No haveria porque mudar
polticas que haviam funcionado to bem por toda uma gerao. No
fundo, essas concepes se baseavam na crena do poder ilimitado
de expanso da produo, na possibilidade de um crescimento
permanente e linear da acumulao de capital (SPINOLA, 2004, p.
105).

A combinao de uma srie de fatos ajudou a formar o atual quadro polticoeconmico no mundo. Trs fatos eminentemente polticos parecem marcar
decisivamente o incio do Estado Neoliberal que tem como auge, e cone, o
Consenso de Washington:

a)

a eleio de Thatcher, em 1979, com um forte programa neoliberal;

b)

a chegada em 1980 do republicano Reagan presidncia dos Estados

Unidos; e
c)

o fim da experincia de estados centralizados socialistas na Europa

Oriental e na Unio Sovitica, em 1989.

Como aponta Fiori (2001), o Consenso de Washington refere-se a um conjunto de

idias e polticas econmicas defendidas unanimemente pelas principais burocracias
econmicas norte-americanas e pelos organismos internacionais sediados na cidade
de Washington. A Tabela 1 traz o conhecido declogo do Consenso de Washington.
Tabela 1 - Declogo do Consenso de Washington
Medida
1

6
7
8
9
10

Contedo
Disciplina Fiscal caracterizada por um significativo supervit primrio e por
dficits operacionais de no mais de 2% do PIB.
Priorizao dos gastos pblicos, atravs de seu redirecionamento de reas
politicamente sensveis, que recebem mais recursos do que seria
economicamente justificvel como a manuteno da mquina administrativa,
a defesa ou os gastos como subsdios indiscriminados -, para setores com
maior retorno econmico e/ou com potencial para melhorar a distribuio de
renda, tais como sade, educao e infra-estrutura.
Reforma fiscal, baseada na ampliao da base tributria e na reduo de
alquotas marginais consideradas excessivamente elevadas.
Liberalizao do financiamento, com vistas formao de taxas de juros pelo
mercado, ou como objetivo intermedirio mais realista e at mesmo mais
conveniente no curto e mdio prazos - para evitar taxas muito elevadas - ,
procurando o fim de juros privilegiados e visando a obteno de uma taxa de
juros real positiva e moderada.
Unificao da taxa de cmbio em nveis competitivos, como o fim de eliminar
sistemas de taxa de cmbio mltiplos e assegurar o rpido crescimento das
exportaes.
Liberalizao comercial, atravs da substituio de restries quantitativas por
tarifas de importao, que, por sua vez, deveriam ser reduzidas para um nvel
baixo ...de 10% ou, no mximo, perto de 20%.
Abolio das barreiras ao investimento externo direto.
Privatizao.
Desregulamentao.
Garantia do direito de propriedade, atravs da melhoria do sistema judicirio.

Fonte: Ferraz et al (2002 apud SPINOLA, 2004)

De fato, o Consenso de Washington parece ter marcado decisivamente o modo de

pensar o Estado e o modo de como o Estado passa a pensar a economia, por meio
das prticas de planejamento ou ausncia delas. Servindo como arcabouo terico,
em ltima anlise ele se encarregou de difundir o modelo de Estado Neoliberal para
todas as outras economias capitalistas centrais ou perifricas - de forma
indiferenciada como alternativa crise econmica internacional. Antes mesmo deste
receiturio neoliberal ficar pronto no incio dos anos 1990, desde o decnio de 1970
o Estado Neoliberal j comeara sua escalada na Amrica Latina, pelo governo
ditatorial chileno, passando nos anos de 1980 por pases como Mxico, Peru,
Bolvia, Argentina, Venezuela e, por fim, chega ao Brasil no governo Collor
(SPNOLA, 2004).

A crise desse Estado surgida em meados de 70 atribuda, entre

outros fatores, agenda sobrecarregada, o que significa que as
presses foram tantas e to fortes, presses sociais como demandas
por melhores escolas, equipamentos de sade mais atualizados,
tipos de exames mdicos cada vez melhores e cobertos pelo Estado
que ele ficou incapacitado financeiramente de dar todas estas
respostas. [...] o Estado no conseguindo arrecadar mais o suficiente
para dar respostas na mesma vazo que chegavam-lhes as
demandas. E recriada assim uma nova crise sistmica, comeando
ento uma pregao de retorno aos ideais liberais. (PINHO, 2001,
p.30).

1.3. DESENVOLVIMENTO E ESTADO BRASILEIRO

O Estado brasileiro tem um forte histrico de planejamento governamental,

especialmente entre as dcadas de 1940 e 1970. J no ps-guerra verificava-se o
Plano Salte (sade, alimentao, transportes e energia). Mais adiante o Plano de
Metas de Juscelino Kubitschek, a criao da Sudene enquanto instrumento de
planejamento regional at os mais recentes planos plurianuais, determinados
constitucionalmente, mostram que o Estado brasileiro procurou em diversos
momentos alavancar o desenvolvimento econmico atravs de planejamento.
Historicamente verifica-se que as experincias de planejamento mais conhecidas e
ambiciosas foram, no regime militar (1964-1985). Tais experincias propiciaram
taxas expressivas de crescimento, mas a sociedade brasileira permaneceu desigual.

Seguindo a viso de Bresser-Pereira (2003) pode-se fazer uma anlise histrica do

processo de desenvolvimento no Brasil observando duas ferramentas: a idia de
`modelo de desenvolvimento `, ou seja, de padres de acumulao, de regime de
poltica econmica e de distribuio de renda, e a de `pacto poltico`, ou seja , de
alianas informais de classe Bresser-Perereira (2003, p. 16).

Mais que isto, Bresser-Pereira sinaliza que, mesmo que imperfeita, exista uma
relativa correlao entre os dois planos. Nesta viso, observa-se que os modelos de
desenvolvimento adotados no Brasil caminharam desde os mais estatizantes aos
mais liberais; voltados para a substituio de importaes ao fomento as
exportaes; mais concentradores de renda a modelos com uma perspectiva de
afirmao dos direitos sociais. Entretanto, sempre se percebeu a existncia de

pactos envolvendo as trs classes sociais bsicas das sociedades capitalistas

modernas: burguesias, classe mdia profissional (ou burocrtica) e a classe
trabalhadora. A seguir apresentada uma tabela elucidativa em relao aos
modelos de desenvolvimento econmico e pactos polticos.

Tabela 2: Pactos Polticos e Modelos de Desenvolvimento

Anos
1930-1959
1960-1964
1964-1977
1977-1986
1987-1989
1990-2002
2003-...

Modelos Econmicos
Substituio de
importao
Crise-econmica
Subdesenvolvimento
industrializado
Subdesenvolvimento
industrializado
Crise econmica
Liberal-dependente
(crise)
Liberal-dependente

Pactos Polticos
Popular-Nacional
Crise-poltica
Burocrtico autoritrio
Popular-Democrtico
(crise)
Crise poltica
Burocrtico-Liberal
Popular-Nacional

Fonte: Elaborada pelo autor adaptada de Bresser-Pereira (2003)

Se a partir de 1822 tem-se no Brasil um quadro que sinaliza pacto poltico

oligrquico baseado num modelo primrio exportador, no perodo de 1930-1959
observa-se um forte processo de industrializao com um Pacto Popular- Nacional.
De acordo com Bresser-Perereira (2003), aps o perodo de crise econmica e
poltica (1960-1964) o pas experimenta um Pacto Burocrtico- Capitalista ou
Burocrtico Autoritrio, reunindo a burguesia, a burocracia militar e civil, e excluindo
a maior parte dos trabalhadores.

Ao se observar os perodos e os respectivos pactos, percebe-se que o Pacto

Popular-Nacional de Vargas foi o primeiro momento em que a participao dos
trabalhadores ocorreu ainda que de forma limitada (Bresser-Pereira, 2003, p. 17).
J no perodo compreendido entre 1977 e 1986 tem-se um modelo de

subdesenvolvimento industrializado que esgotado, tendo como resultado a crise

econmica e poltica de 1987-1989. Assim, o pas experimente uma ruptura no seu
modelo econmico e no pacto poltico, assumindo um modelo liberal-dependente e
um

pacto

burocrtico-liberal.

Portanto,

compreenso

dos

modelos

de

desenvolvimento econmico no Brasil est associada compreenso dos pactos

polticos estabelecidos.

1.4. O PENSAMENTO CEPALINO SOBRE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

A partir dos anos 1930 a discusso sobre desenvolvimento aparece na Amrica

Latina no quadro econmico formado pelas repercusses da Crise de 1929 e da
Segunda Guerra Mundial e fixa-se, sobretudo, em trs pases: Mxico, Argentina e
Brasil. Assim, o debate acerca da questo do desenvolvimento econmico no ficou
restrito produo dos pensadores norte-americanos e europeus.

nesse contexto de reorganizao da economia mundial que mais um modelo de

desenvolvimento pensado tendo como pressuposto norteador, de maneira
pioneira, o embate entre os pases industrializados ou desenvolvidos e os pases
que ainda no haviam se industrializado. Ele formulado e levado a termo pela
Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CEPAL criada pelas Naes
Unidas no final dos anos 1940 com o intuito de realizar estudos que pudessem
promover um processo de desenvolvimento desta regio (SOUZA, 1999), o que j
diferencia do tratamento dispensado ao continente europeu beneficiado amplamente
pelo Plano Marshall.

A preocupao bsica da CEPAL era a de explicar o atraso da

Amrica Latina em relao aos chamados centros desenvolvidos e
encontrar as forma de super-lo. Nesse sentido, a anlise enfocava,
de um lado, as peculiaridades da estrutura scio-econmica dos
pases da periferia, ressaltando os entraves ao desenvolvimento
econmico, em contraste com o dinamismo das estruturas dos
centros avanados; e, de outro lado, centrava-se nas transaes
comerciais entre os parceiros ricos e pobres do sistema capitalista
mundial que, ao invs de auxiliarem o desenvolvimento da periferia,
agiam no sentido de acentuar as disparidades. Com isso, a CEPAL
questionava no apenas a diviso internacional do trabalho vigente
no mundo capitalista, como tambm criticava o destino atribudo aos
pases subdesenvolvidos pela Teoria Clssica ou Neoclssica do
Comrcio Internacional que sustentava esta diviso. (MANTEGA,
1985, p. 34)

O pensamento cepalino acerca do desenvolvimento influenciaria sobremaneira os

economistas latino-americanos e o prprio governo do Brasil, a partir dos anos 1950.
No pas este tema foi traduzido na construo de uma verdadeira ideologia nacionaldesenvolvimentista que atravessou o restante do sculo XX e, ainda na atualidade,
serve como embasamento terico aos estatutos de alguns partidos polticos e a
programas de governo.

Como todo modelo terico que carrega consigo uma determinada ideologia a
CEPAL tambm teve pensadores responsveis pelas anlises da realidade
econmica da Amrica Latina e fundamentadores da sua viso de desenvolvimento
e, tambm, de subdesenvolvimento. So eles Raul Prebisch, marcadamente, Hans
Singer e Celso Furtado, este ltimo como maior representante no caso brasileiro.

Pode-se dizer que foi a obra de Prebisch de 1949 e o documento Estudio Econmico
da America Latina da prpria CEPAL de 1951 que mais contriburam para a
construo desta escola de desenvolvimento (MANTEGA, 1985). Segundo Prebisch
a concepo clssica de David Ricardo acerca da Teoria das Vantagens
Comparativas no mais deveria ser amplamente utilizada como paradigma para a
estruturao da economia mundial, sobretudo no que diz respeito a produo e
comercializao, visto que ela estava apenas reforando as disparidades regionais
entre aquele conjunto de pases, dito especializados, na produo de produtos
manufaturados e o outro conjunto de pases especializados na produo de
alimentos e de matrias-primas por assim dizer.

Estudando a evoluo dos preos dos produtos agrcolas e dos produtos industriais
entre 1880-1945 (Prebisch) e 1950-1977 (Singer), estes economistas acabaram por
formular uma tese sobre a deteriorao dos termos de troca (SOUZA,1999) ou
deteriorao dos termos de intercmbio (MANTEGA, 1985).

Esta constatao da relao dos termos de troca entre os pases fornecedores de

produtos industrializados e os pases fornecedores de alimentos e matrias-primas
se constitui na pedra angular de toda a teorizao empreendida na construo do
pensamento cepalino para a superao da condio de explorao destes ltimos
por parte dos primeiros. Condio esta ratificada pela verificao que no estava
ocorrendo, historicamente, nenhuma transferncia de tecnologia para as naes
no-industrializadas que permitissem o seu desenvolvimento.

Ento, Prebisch e a CEPAL realizam um diagnstico da realidade dos pases latinoamericanos, enquanto periferia do sistema capitalista mundial, onde se constatam
alguns problemas e obstculos ao desenvolvimento que precisavam ser superados;
segundo Mantega (1985) e Souza (1999) aponta-se:

(I) a falta de dinamismo das suas estruturas produtivas concentradas

em alguns poucos produtos agrcolas ou primrios que no possuam
nenhum valor agregado; e disto resulta
(II) a dependncia comercial, pois estes produtos eram cotados nos
mercados compradores (economias centrais) e no nos fornecedores
(periferia), e a dependncia tecnolgica visto que era preciso
importar mquinas, equipamentos e outros insumos industriais
essenciais;
(III) a inexistncia de um mercado interno entre as economias
perifricas e da a dependncia financeira em relao ao volume de
importaes dos pases centrais;
(IV) a estrutura agrria fortemente caracterizada pela concentrao
fundiria e pelo modo de produo de subsistncia;
(V) a falta de uma infra-estrutura de transporte e de comercializao
eficientes que pudessem articular e potencializar os fluxos
econmicos; e

(VI) o excessivo crescimento demogrfico no meio rural que resultou

num aumento de pobreza generalizado, no deslocamento de
crescentes contingentes populacionais em direo aos centro
urbanos perifricos e, por conseguinte, no aumento do desemprego e
dos gastos sociais dos governos.

Diante deste quadro, o pensamento cepalino preconiza como mecanismo para

desenvolver

os

pases

latino-americanos,

ou

para

acelerar

incipiente

desenvolvimento existente, uma poltica de industrializao por substituio de

importaes, sobretudo daqueles bens que mais sacrificassem as economias latinoamericanas. A Tabela 3 traz as estratgias de Prebisch para o desenvolvimento da
Amrica Latina. Estratgias estas que serviriam de base ao pensamento econmico
brasileiro para a constituio do seu modelo de desenvolvimento a partir dos anos
de 1950 com o Instituto Superior de Estudos Brasileiros - ISEB.

Tabela 3 - Estratgias de Prebisch para o desenvolvimento da Amrica

Latina
Compresso do consumo suprfluo, principalmente de produtos importados,
por meio do estabelecimento de tarifas elevadas e de restries quantitativas
s importaes;
Incentivo ao ingresso de capitais externos, principalmente na forma de
emprstimos de governo a governo, a fim de aumentar os investimentos,
sobretudo para a implantao da infra-estrutura bsica;
Realizao de reforma agrria, para aumentar a oferta de alimentos e
matrias-primas agrcolas, bem como a demanda de produtos industriais,
mediante expanso do mercado interno;
Maior participao do Estado na captao de recursos e na implantao de
infra-estrutura, como energia, transportes, comunicaes etc.
Fonte: Souza, 1999

certo que ambos contriburam para a construo tanto do modelo de substituio

de importaes como tambm do paradigma nacional-desenvolvimentista. Mas se a
CEPAL foi responsvel pela elaborao de um diagnstico, no qual o
subdesenvolvimento dos pases da Amrica Latina estava intimamente ligado a sua
estrutura interna, e de um prognstico, pautado na industrializao, reforma agrria,

desenvolvimento do mercado interno e no planejamento econmico estatal, o ISEB

foi o organismo responsvel pela nacionalizao de parte deste pensamento
cepalino tendo em vista superar o passado colonial e desenvolver o Brasil
(SPINOLA, 2003).

Singer, como j citado, tambm corrobora na teoria da deteriorao dos termos de

troca entre as economias centrais e perifricas. Entretanto, este autor ressalta a
importncia das relaes de comrcio internacional para os pases latino-americanos
defendendo, ento, uma postura mais estratgica para os dividendos assim obtidos:
eles devem ser investidos na compra de mquinas e equipamentos industriais, da
mesma forma que no setor de infra-estrutura. E mais, visto que a taxa de poupana
interna na regio baixa ele preconiza que os pases em desenvolvimento
deveriam atrair os lucros gerados nos pases desenvolvidos, na forma de
investimentos diretos (SOUZA, 1999, p.205).

Conforme esta concepo, uma poltica de industrializao deve estar baseada em

investimentos em educao e qualificao de mo-de-obra, em investimentos em
infra-estruturas que propiciassem o incremento das atividades econmicas e na
disponibilizao de recursos estrangeiros para a importao de bens necessrios a
um processo de desenvolvimento econmico.

Apesar da riqueza da contribuio da CEPAL para as discusses sobre o

desenvolvimento econmico na Amrica Latina, Mantega (1985, p. 42) aponta uma
falha que foi de suma importncia para que a realidade socioeconmica desta regio
permanecesse sem maiores modificaes.

A essa altura [final dos anos 1950] ficava claro que a CEPAL deixara
de analisar com maior profundidade a natureza das relaes de
classe do modo de produo capitalista que ela prpria receitara
para a Amrica Latina. E a revela-se a pouca ateno que vinha
dedicando aos aspectos sociais e polticos das transformaes em
marcha neste continente, preocupando-se quase que exclusivamente
com os seus aspectos econmicos.

Faltou, ento, o pensamento cepalino estabelecer de que forma o produto social

advindo do processo de industrializao, dos aumentos de produtividade e da
utilizao de novas tcnicas e tecnologias seria redistribudo no conjunto da
populao para que esta alcanasse melhorias objetivas das condies de vida.

1.4.1. O pensamento de Celso Furtado

No Brasil, os seguintes autores compartilhavam, em maior ou menor grau, do

pensamento cepalino, entre eles esto Celso Furtado, Maria da Conceio Tavares,
Fernando H. Cardoso, Carlos Lessa, Barros de Castro e Jos Serra (MANTEGA,
1985). Dentre estes, pode-se apontar Celso Furtado como principal representante do
pensamento cepalino no Brasil, visto que tendo sido um dos diretores da CEPAL e
trabalhado com Prebisch acabou por incorporar o modelo de desenvolvimento
preconizado por esta instituio nos seus diversos trabalhos profissionais
envolvendo a questo do planejamento para o desenvolvimento no setor pblico
brasileiro, dos quais o Plano de Metas do governo Kubitschek, o relatrio do GTDN2
e a sua atuao na SUDENE como superintendente so emblemticos.

A partir dos anos 1950, quando os debates a respeito de como o Brasil e seus
vizinhos deveriam proceder para que um processo de desenvolvimento econmico

Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste.

fosse iniciado, Furtado apresenta, ao longo dos seus trabalhos, a sua viso de
desenvolvimento econmico.

Este autor, que fez parte da dita corrente nacional-desenvolvimentista (Souza,

1999), tambm era tributrio da doutrina que estabelecia a industrializao, via
substituio de importaes, como chave para o desenvolvimento latino-americano,
no obstante, j em 1990, tenha elencado algumas falhas na maneira como esta
estratgia foi implementada pelos governos locais.

O seu vis nacionalista reside na concepo de um modelo de desenvolvimento no

qual esta industrializao deveria ser planejada e coordenada pelo Estado nacional
atravs da formulao e implementao de projetos prioritrios - nos setores de
minerao, petrleo, energia, transportes, telecomunicaes e indstrias de base que contariam com a participao de empresas estatais criadas para estas
finalidades. E caso o capital nacional no fosse suficiente para financiar esta poltica
de governo, vide a baixa taxa de poupana interna, capitais estrangeiros deveriam
ser incorporados, mas no recorrendo aos organismos de financiamento
internacionais e sim a outros governos (SOUZA,1999).

A partir da teorizao Centro-Periferia proposta por Prebisch, Furtado oferece uma

importante contribuio analtica quando nos seus estudos realiza uma separao
entre as teorias do desenvolvimento e o conceito de subdesenvolvimento.

As teorias do desenvolvimento so esquemas explicativos dos

processos sociais em que a assimilao de novas tcnicas e o
conseqente aumento de produtividade conduzem a melhoria do
bem-estar de uma populao com crescente homogeneizao social.
(FURTADO, 1990, p. 6)

A teoria do subdesenvolvimento cuida do caso especial de processos

sociais em que aumentos de produtividade e assimilao de novas
tcnicas no conduzem homogeneizao social, ainda que causem
a elevao do nvel de vida mdio da populao. (FURTADO, 1990,
p. 7)

Tendo em mente a realidade latino-americana, e a brasileira em especial, entendese a importncia que este autor atribui aos aumentos de produtividade em uma dada
economia e questo da utilizao de um progresso tcnico. Assim, para Furtado,
em pases que possuem uma baixa produtividade um processo de desenvolvimento
comea quando, utilizando-se de novas tcnicas, incrementos no sistema econmico
como um todo tem incio, e no apenas para um setor especfico ou subconjunto
econmico o que seria to somente um crescimento econmico (FURTADO, 1983).

Esta maior produtividade tende a modificar a prpria estrutura produtiva deste pas
via aumento da renda dos indivduos, sobretudo em economias agrcolas, o que
tende a causar uma diversificao da procura por mercadorias outros tipos de
alimentos e manufaturados. Da que novos investimentos so realizados no sentido
de atender a esta nova demanda dando origem, ento, a um novo aumento na
produtividade, na renda, na procura por mais produtos, na diversificao da oferta e
assim sucessivamente.

Esta rpida sntese de um processo de desenvolvimento econmico elaborado por

Furtado base que ele aplicou para distinguir as economias desenvolvidas das
subdesenvolvidas. E o principal aspecto histrico desta distino foi a predominncia
da simples importao de novas tcnicas/tecnologias de produo pelos pases
latino-americanos quando da adoo da industrializao para substituir importaes,
que o autor denominou de modernizao e acarretou uma maior concentrao de

renda nas mos das elites agrcolas e da recm formada burguesia industrial. E isto
em detrimento da opo pelos investimentos em educao e capacitao
profissional para que assim fosse conseguida uma autonomia tecnolgica, vide os
casos da Coria do Sul e Taiwan (FURTADO, 1983).

No por acaso Furtado afirmava que o subdesenvolvimento uma variante do

desenvolvimento. A constatao de que o processo de modernizao levado a termo
pelos governos locais no se traduziu no esperado progresso tecnolgico das suas
estruturas econmicas, seja por no ter gerado aumento de produtividade
significativo seja por no ter gerado a quantidade e qualidade de empregos
necessrios dinamizao das suas economias, deve contribuir para que outras
estratgias tipo homogeneizao social da populao e busca de uma autonomia
tecnolgica - sejam tomadas como boas prticas para o desencadeamento de um
processo de desenvolvimento econmico.

1.4.2. O pensamento em torno da teoria da dependncia

Analisando o pensamento cepalino e os seus desdobramentos Cardoso e Falleto

(1969) oferecem uma crtica a este modelo de desenvolvimento, pois para ele os
processos de transformao econmica possuem uma natureza eminentemente
poltica, dimenso esta que no esteve presente nos estudos da CEPAL para a
Amrica Latina.

Estes autores acreditam que se tenha formado uma verdadeira crena entre os
economistas da regio visto que para eles o desenvolvimento dependeria da

capacidade de cada pas para tomar as decises de poltica econmica que a

situao requeresse (CARDOSO; FALLETO, 1969, p.11), isto quer dizer que se
acreditava num modelo de desenvolvimento predominantemente nacional no qual o
mercado interno, e no o externo, ditasse o ritmo deste processo de
desenvolvimento.

Exacerbando a importncia do mercado interno para consumo de produtos

industriais, da base industrial formada por indstrias leves de consumo e de alguns
bens de exportao e do grande volume de recursos obtidos com a exportao de
produtos

primrios,

aqueles

economistas

passaram

preconizar

que

desenvolvimento da Amrica Latina se daria atravs da adoo de uma poltica

econmica baseada em duas caractersticas - na melhoria contnua da tecnologia
empregada nas atividades econmicas locais, ou seja, num progresso tcnico
absorvido dos pases centrais; e na atuao direta do Estado no provimento de toda
uma infra-estrutura necessria a acumulao capitalista local.

Diante da constatao de que, ainda nos final dos anos 1950 e no decorrer dos anos
1960, o processo de desenvolvimento dos pases latino-americanos no havia se
consolidado, apesar das condies ditas favorveis, Cardoso e Falleto questionam o
que teria dado errado para o sucesso destas economias.

Ele aponta alguns fatores para este insucesso, entre eles: o tipo de tecnologia
adotado na etapa de substituio de importaes que empregava pouca mo-deobra; a forte desigualdade na distribuio de renda oriunda desta etapa; a
participao crescente de capitais estrangeiros nas economias nacionais, o que

chamou de internacionalizao do mercado interno; e, sobretudo, a condio

desfavorvel, em termos da comercializao de produtos tipo exportao, que o
mercado mundial passou a oferecer s economias latino-americanas aps a Guerra
da Coria.

Cardoso e Falleto chegam mesmo a no reconhecer a questo do desenvolvimento

dos pases latino-americanos nos termos das relaes de Centro-Periferia e da
teoria do subdesenvolvimento decorrentes dos estudos de Prebisch e Furtado. Ou
seja, para esses autores no podem existir pases perifricos ou subdesenvolvidos,
pois esta teorizao coloca num mesmo patamar de anlise naes e economias
que se formaram ao longo de um processo histrico bastante diferenciado do
processo de formao das naes e economias latino-americanas.

De forma conclusiva, Cardoso e Falleto acreditam que somente a anlise das

condies econmicas objetivas dos pases latino-americanos foi um esforo
necessrio, mas no suficiente para a transformao daquelas realidades. , pois,
atravs do entendimento do jogo de poder (1969, p. 142), isto , da dimenso
poltica subjacente s relaes de dependncia e de dominao externa entre as
economias dependentes (em desenvolvimento) e as economias desenvolvidas ou
dominantes, incluindo a os interesses polticos e econmicos das elites nacionais,
que ocorrer a superao do quadro estrutural da dependncia.

1.5. DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E A SUDENE

Tendo sido o processo de formao do estado brasileiro causador de realidades

regionais to dspares houve uma convergncia intelectual - a partir do momento no
qual a doutrina liberal, que tanto contribuiu para o ocaso do colonialismo e da
economia escravocrata, se mostrou insuficiente para promover o desenvolvimento
da jovem repblica brasileira - de que o Estado deveria tomar para si esta tarefa.

Segundo Costa (2000), a formao e independncia do Estado-Nacional brasileiro

decorreram de um amplo processo de transformaes que incluiu movimentos
econmicos, polticos e culturais ao longo da sua colonizao. E no desenrolar
destes

movimentos

que

se

assiste

ao

nascimento

da

questo

do

subdesenvolvimento nordestino.

De fato diversos fatores fizeram com que houvesse o deslocamento do eixo

econmico brasileiro, ainda sob o domnio de Portugal, do Nordeste em direo ao
Centro-Sul. Entre eles destaca-se o declnio da economia aucareira desde o final
do sculo XVII, o estabelecimento da atividade mineradora na regio de Minas
Gerais, a transferncia da sede do poder central de Salvador para o Rio de Janeiro
em 1763, e, j no Brasil Imprio, o crescimento da economia cafeeira nos estados do
Centro-Sul, sobretudo So Paulo, levando esta regio em geral e este estado em
particular vanguarda do processo de industrializao brasileira.

Em razo de sua dimenso territorial, de sua formao econmica

fundamentada em distintos produtos e ciclos de exportao, a partir
dos quais foram criados espaos econmicos ou regies com
diferentes relaes de produo e dinamismo, o Brasil constitui um
pas privilegiado para o estudo do desenvolvimento desigual do

capitalismo. Formado por arquiplagos regionais, assiste-se, nos

ltimos cem anos, a um processo intenso de formao do mercado
interno nacional, de integrao econmica das regies, com distintos
graus de desenvolvimento, e de constituio de uma estrutura
produtiva complexa e hierarquizada. (CANO, GUIMARES NETO;
1986, p. 167).

Mas somente no bojo da Revoluo de 1930, que marca a ascenso ao poder

poltico da recm formada burguesia industrial brasileira em relao elite agrcola,
o que afeta o Nordeste, e da necessidade de se empreender um planejamento que
pudesse conter os efeitos da Crise de 1929 que o Estado comea a intervir
diretamente na economia brasileira, seja controlando a oferta de caf ou
desvalorizando/controlando o cmbio. Mediante o volume de capital acumulado com
exportaes de produtos primrios nos anos 1920 (ps-Primeira Guerra) e as
dificuldades de importaes do mercado internacional em crise nos anos 1930
comea a se intensificar a acumulao de capital em So Paulo fazendo que este
estado passasse a exercer a importante funo de abastecimento do mercado
interno (CANO, GUIMARES NETO; 1986).

No por acaso tambm a partir deste momento que o Estado comea a ser
pressionado por grupos de interesses a respeito de seu papel na economia, vide a
polmica travada entre os ideais liberalistas de Eugenio Gudin, que representava as
oligarquias agro-exportadoras e a burguesia comercial a ela associada, e os ideais
intervencionistas de Roberto Simonsen que representava a burguesia industrial
emergente (MANTEGA, 1985),

desta conjuntura poltico-econmica em diante, determinada pelos cenrios

internacional e nacional, que a questo nordestina assume contornos mais
acentuados no que diz respeito aos contrates econmicos e sociais desta regio

frente ao crescimento e desenvolvimento econmico experimentado pelos estados

do Centro-Sul. Para que se tenha uma noo do abismo que se abriu entre estas
regies basta dizer que na aurora da difuso do pensamento cepalino, ou seja em
1949, o valor de transformao industrial do Nordeste correspondia a 9,12% do total
nacional enquanto o do Sudeste equivalia a 76,48% (CANO, GUIMARES NETO;
1986).

Nesse sentido, Spinola (2003) explana e argumenta acerca da questo do

planejamento no Brasil dando nfase ao debate e atuao do governo federal
frente ao problema do subdesenvolvimento nordestino, at o momento histrico no
qual esta atuao sucumbiu perante a utilizao de um novo paradigma pelos
governos em geral, sobretudo os ocidentais, o pensamento neoliberal.

Fazendo uma recuperao histrica da experincia brasileira em planejamento,

Spinola (2003) procura demonstrar como o desenvolvimento regional nordestino
esteve explcito no projeto de desenvolvimento econmico brasileiro a partir dos
anos 1950, at que jaz como tema secundrio e complementar nas polticas e
planos elaborados dentro do mesmo projeto, mas dentro de uma outra lgica.

Para tanto feita uma conceituao delimitadora e classificatria do termo

planejamento, na qual so destacados a essencialidade da participao do Estado
num processo de planejamento e o fato de que este processo implica em tomadas
de deciso por parte do governo enquanto agente planejador. Quanto classificao
ele pode ser normativo, indicativo, agregado (carter mais macroeconmico),
desagregado (carter multissetorial), nacional, regional, estadual e municipal.

Se Mantega (1985) destacou os intelectuais nacionais responsveis pela

reverberao do pensamento cepalino sobre planejamento e desenvolvimento no
Brasil, Spinola (2003) acrescenta as contribuies do pensamento keynesiano e as
contribuies tericas de Prebisch, Hirschiman, Myrdal e Nurkse para a
compreenso e formulao de polticas tendo como origem e alvo a realidade
(regional) brasileira.

Tabela 4 - Reviso histrica das experincias de planejamento econmico

brasileiro
Ano/Perodo

1939
1943
1946

1948/50
1951/53
1952/53
1953/55
1956
1959

1961

1962
1963
1964
1966
1967

Evento

Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional ou

Plano Especial (5 anos);
Plano de Obras e Equipamentos (POE), reviso e atualizao do anterior;
Constituio Federal, com indicaes referentes a planejamento nos campos
da Viao (art. 5), Colonizao (art. 156), Defesa Contra as Secas (art. 198),
Valorizao da Amaznia (art. 199) e Vale do So Francisco (art. 29 das
Disposies Transitrias);
Elaborao e Aprovao do Plano Salte: Sade, Alimentao, Energia e
Transporte;
Trabalho da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos;
Proposta de criao de um Conselho de Coordenao e Planejamento
Econmico (Getlio Vargas) e posterior sugesto no sentido de confiar-se o
planejamento ao Conselho Nacional de Economia. Criao do BNDE e do
Banco do Nordeste;
Trabalho do Grupo Misto Cepal/BNDE;
Criao do Conselho de Desenvolvimento da Presidncia da Repblica
(Juscelino Kubitschek) e elaborao do Plano de Metas;
Criao (dezembro) da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Sudene;
Proposta do I Plano Diretor de Desenvolvimento do Nordeste - Criao
(agosto) pelo governo Jnio Quadros, da Comisso Nacional de Planejamento
(Coplan), reorganizada posteriormente (novembro) pelo gabinete Tancredo
Neves.
Criao de um Ministrio Extraordinrio para elaborao do Plano Trienal
(Celso Furtado);
Proposta (abril) de criao de um sistema nacional de planejamento (Celso
Furtado): Criao (junho) da Coordenao do Planejamento Nacional;
Elaborao do Programa de Ao Econmica do Governo - Paeg - pelo
Ministro Roberto Campos, para o binio 1964 - 1966 do Governo Castelo
Branco;
Criao da Sudam;
Promulgao da Constituio de 24/1/1967, cujo art. 46 fixou a exigncia de
elaborao de planos nacionais de desenvolvimento;
Promulgao do decreto-lei no 200 (28/2/67) que estabeleceu a reforma
administrativa e criou o Ministrio do Planejamento e de Coordenao Geral
(MPCG);

Ano/Perodo

1968

1970

1971
1972
1974
1979

Evento

Publicao (maro) pelo Ministrio do Planejamento de uma srie de

monografias traando as bases econmicas de um Plano Decenal de
Desenvolvimento Econmico;
Publicao (julho), pelo MPCG, do documento Diretrizes do Governo,
Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED), aprovado pelo presidente
Costa e Silva em 14/7/67 e destinado a orientar a ao governamental em
1967 e a elaborao do Plano Trienal do Governo para 1968-70. (O
documento do Programa Estratgico foi divulgado em junho de 1968);
Criao da Suvale, Sudesul, e Sudeco;
Aprovao do 1 Oramento Plurianual de Investimentos (OPI) para o trinio
1968-1970. Divulgao pelo MPCG do Programa Estratgico de
Desenvolvimento (1968 -1970);
Publicao (setembro) do documento de Metas e Bases para a Ao do
Governo, trabalho elaborado pelo Ministro Reis Velloso para o governo
Garrastazu Mdici;
Promulgao da lei complementar n 9 de 11/11/70, que determinou a
apresentao ao Congresso Nacional, at 15/9/71 do I Plano Nacional de
Desenvolvimento e n Oramento Plurianual de Investimentos para 1972/73/74.
Promulgao da lei n 5.727 de 4.11.71, que dispe sobre o I Plano Nacional
de Desenvolvimento (1972/74) e da lei n 5.753, de 3.12.71, que aprovou o n
Oramento Plurianual de Investimentos.
Decreto n.o 70.852/72 que dispe sobre o Programa de Acompanhamento dos
Planos Nacional de Desenvolvimento.
II PND - Plano Nacional de Desenvolvimento (1975/1979) Projeto BrasilPotncia. Governo Geisel.
III PND - Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico (1980/1985) Governo
Figueiredo.

Fonte: Spinola, 2003

Contudo, apesar das iniciativas citadas anteriormente, foi atravs da poltica cambial
empreendida entre 1945-1953 que o planejamento econmico introduzido no pas
mesmo que, segundo Spinola, tivesse um carter defensivo, pois seu escopo
restringia-se ao disciplinamento das importaes e exportaes, ao controle
monetrio e questo dos subsdios.

Eis que chega a dcada de 1950 e com ela toda a influncia das teorizaes de
Prebisch, Singer, Furtado, entre outros. Deste momento em diante ganharia espao
no Brasil a questo do desenvolvimento brasileiro e nordestino e a idealizao do
modelo de industrializao via substituio de importaes. Por isso merece a
relevncia Comisso Mista Brasil Estados Unidos (1951-1953) e da Banco

Nacional de Desenvolvimento do Nordeste - BNDE (criado em 1952) no processo de

formulao e implementao de Planos para o desenvolvimento brasileiro e
nordestino em particular.

A Comisso, sob a coordenao de Roberto Campos, coube as funes de

diagnosticar a economia brasileira, o que fez atravs da identificao de fatores
favorveis e desfavorveis (entre eles as condies naturais), e de elaborar uma
estratgia de atuao que foi construda por meio da seleo de regies de
aplicao de recursos, setores econmicos especficos e projetos individuais para
cada regio e setor selecionado, ou seja, uma estratgia baseada em prioridades ou
pontos de estrangulamento. Segundo Spinola (2003) esta teorizao tida pelo
como uma das maiores contribuies para a evoluo do planejamento no Brasil.

Quanto ao papel do BNDE colocado que ele surge da necessidade de financiar, e

implementar, os projetos formulados no mbito dos Planos Nacionais de
Reaparelhamento Ferrovirio e de Reequipamento e Fomento da Economia
Nacional. Empregando como mtodo de planejamento o enfoque dos pontos de
germinao o BNDE logo alcanou um papel de destaque na formulao de novos
projetos mais abrangentes e que pudessem contornar os problemas de escassez de
energia e transportes no Centro-Sul e a ociosidade da energia gerada pela
hidreltrica de Paulo Afonso, na Bahia.

1.5.1. A SUDENE e o contexto da sua criao

O processo de planejamento regional para o Nordeste pode ser divido, segundo

Holanda apud Spinola (2003), em trs fases cujo elemento mobilizador da ao do
Estado so as secas. A primeira correspondeu ao perodo compreendido entre 1909
e 1948 e marcada pela construo de audes, poos e algumas estradas. A
segunda vai de 1948 at 1954 e seu marco corresponde a criao da Comisso do
Vale do So Francisco em 1948 cujo objetivo era desenvolver a sua regio de
atuao. E a terceira fase comea em 1954 aps a criao do BNB, passa pela
produo terica do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
GTDN e, na seqncia, pela instituio da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste SUDENE em 1959.

O documento bsico do GTDN de 1959 estabelece como premissa para o

enfrentamento da questo nordestina a superao do foco restrito de combate ao
fenmeno da seca para uma atitude adaptao a este fenmeno. Assim, faz
proposies baseadas em quatro grandes linhas de atuao.

A intensificao dos investimentos industriais visando a criar, no

Nordeste, um centro de expanso manufatureira;
A transformao agrcola da faixa mida, com vista a proporcionar
uma oferta adequada de alimentos nos centros urbanos, cuja
industrializao deveria ser intensificada;
A transformao progressiva da economia da zona semi-rida, no
sentido de elevar sua produtividade e torn-la mais resistente ao
impacto das secas;
O deslocamento da fronteira agrcola do Nordeste, visando a
incorporar economia da regio as terras midas do hinterland
maranhense, em condies de receber os excedentes populacionais
criados pela reorganizao da faixa semi-rida. (SPINOLA, 2003, p.
78 a partir do Relatrio do GTDN,1959)

A fundamentao do documento do GTDN est baseada no debate sobre

desenvolvimento e subdesenvolvimento praticado nos anos de 1950. Para a
argumentao so empregados: o dualismo estrutural presente no pensamento
cepalino; os efeitos de polarizao, de Hirschman (1958); e o processo de causao
circular cumulativa, de Myrdal (1956). E para a construo da soluo para a
questo nordestina fazem parte a causao circular em sentido contrrio, de Myrdal;
o grande impulso, de Rosenstein-Rodan (1957); as mudanas estruturais baseadas
no pensamento cepalino; o setor exportador como base de recursos, de North
(1955); os investimentos pblicos germinativos, de Hirschman; e a industrializao
motriz, de Perroux (1955) (SPINOLA, 2003). Tavares (1989, p. 125) destaca ainda
que o relatrio GTDN um marco importante no sentido da mudana de rumo da
interveno do Governo Federal e tem como base a teoria do desenvolvimento
tratada na CEPAL, bem como a concepo de Myrdal.

Alguns meses antes da criao desta Superintendncia, Furtado j noticiava em um

artigo cientfico que:

A Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE

pretende ser um rgo de natureza renovadora com o duplo objetivo
de dar ao Governo um instrumento que o capacite a formular uma
poltica de desenvolvimento para o Nordeste e, ao mesmo tempo, o
habilite a modificar a estrutura administrativa em funo dos novos
objetivos. Definidos este objetivos, deixar de haver multiplicidade de
polticas no Nordeste: uma do DNOCS (...) e outra da Comisso do
Vale do So Francisco; uma do DNER e outra do DNEF. (FURTADO,
1959, p. 18)

A experincia da SUDENE compreende, no total, o intervalo temporal 1959-1999.

Todavia seu perodo ureo curto passando pelos governos de Kubitschek,
Quadros, Goulart indo somente at o ano de 1964 quando o Golpe Militar retira,

sobremaneira, sua autonomia decisria. Os sucessivos planos nacionais editados

pelo Regime Militar - Programa de Ao Econmica do Governo (1964-1966),
Programa Estratgico de Desenvolvimento (1967), Programa de Integrao Nacional
(1970), o Proterra e o documento Metas e bases para a ao do governo (1970) somente promovem o esvaziamento funcional e poltico do rgo, visto que este
planos se sobrepem s suas atribuies definidas em seus Planos Diretores, quatro
no total.

O que interessante reter o fato de como um esforo de planejamento gestado no

mbito do Plano de Metas, portanto no curto perodo de prevalncia de um regime
democrtico no pas, e tendo alcanado grande legitimidade dentro de um projeto de
desenvolvimento regional e nacional, submetido a partir de 1964, paulatinamente,
a uma marcha de esvaziamento poltico e financeiro, no obstante estivesse ele
inscrito, ainda, dentro de um projeto nacional-desenvolvimentista.

Spinola (2003) fazendo um balano da experincia brasileira de planejamento diz

que no obstante o expressivo crescimento da economia brasileira, na segunda
metade do sculo XX, os resultados ligados ao social so acanhados visto o quadro
formado pelo desequilbrio regional, pela concentrao de renda e por um
significativo contingente populacional ainda permanecer abaixo da linha de pobreza.
E afirma, de forma contundente, que o Brasil continua dependente dos interesses e
das estratgias do capital externo.

Apesar das crticas, Spinola considera vlida a experincia de planejamento

brasileira. Um balano da interveno governamental e dos esforos de

planejamento no Nordeste indica que a maioria dos programas e projetos formulados

fracassou, pelos mais diversos motivos. Porm, inegvel a contribuio da
SUDENE para o financiamento dos investimentos empresariais, marcadamente o
industrial, que afinal era a sua principal proposio.

Mapa 3 rea de atuao da SUDENE

Fonte: (SUDENE, 2003)

Ainda que a considerao que agora vai ser tecida valha para a Regio Nordeste
como um todo, o exemplo cabal deste sucesso relativo o caso da Bahia que neste
processo de planejamento encampado pela SUDENE foi o estado nordestino que
mais recebeu investimentos e recursos fiscais, 37,57% e 29,02% respectivamente.

Tabela 5 - Projetos de investimentos empresariais concludos segundo estado

(1959-1999)
PROJETOS
CONCLUDOS

INVESTIMENTOS
TOTAIS

Quant.

R$ milho

PARTICIPAO
FINOR

ESTADO
%

Maranho
147
6,98
3.235,83
Piau
69
4,56
1.231,07
Cear
350
16,63 3.887,88
Rio G. do
123
5,84
1.486,02
Norte
Paraba
246
11,69 2.264,01
Pernambuco
465
22,09 7.242,89
Alagoas
60
2,85
1.783,37
Sergipe
57
2,71
1.920,62
Bahia
396
18,81 16.093,03
Minas Gerais
165
7,84
3.691,07
2.078
100,0
42.835,79
TOTAL
Fonte: SUDENE apud Spinola, 2003

R$ milho

EMPREGOS
DIRETOS
PREVISTOS
Quant.
%

7,55
2,84
9,08
3,47

746,43
502,72
1.706,24
564,21

6,08
4,09
13,89
4,59

20.287
13.479
72.087
28.376

4,47
2,97
15,89
6,26

5,29
16,91
4,16
4,48
37,57
8,62

976,06
2.466,89
402,29
344,28
3.564,32
1.009,56

7,95
20,08
3,28
2,80
29,02
8,22

36.104
107.782
10.599
14.887
102.863
37.182

7,96
25,96
2,34
3,28
22,67
8,20

100,0

12.283,00

100,0

453.646

100,00

No entanto, a Bahia apresentava em 2000 um ndice de Desenvolvimento Humano

Municipal - IDHM no somente bem menor que a mdia nacional como tambm
menor que os estados do Rio Grande do Norte e Cear, Unidades Federativas estas
que no mbito da SUDENE tiveram uma partio bem menos expressiva que a
baiana.

Tabela 6 - ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDHM segundo os

estados nordestinos e o Brasil 1991/2000
IDHM
Variao
Estados
(%)
1991/ 2000
1991
2000
Maranho
0,551
0,647
17,4
Piau
0,587
0,673
14,7
Cear
0,597
0,699
17,1
Rio G. do Norte
0,618
0,702
13,6
Paraba
0,584
0,678
16,1
Pernambuco
0,614
0,692
12,7
Alagoas
0,535
0,633
18,3
Sergipe
0,607
0,687
13,2
Bahia
0,601
0,693
15,3
Nordeste
0,517
Brasil
0,707
0,769
8,8
Fonte: SUDENE, 2003

Da mesma forma pode-se dizer quando analisado o Produto Interno Bruto dos
estados nordestinos quando comparados mdia brasileira. alarmante o fato de
que depois de 40 anos de planejamento regional o Nordeste apenas participe com
13% da formao do PIB brasileiro.

Tabela 7 - Produto Interno Bruto Real a preos de 2000 segundo estados

nordestinos e o Brasil 1990/ 1995/ 2000
PIB Real (US$ milho)
Estados
1990
1995
2000
Maranho
Piau
Cear
Rio G. do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Nordeste
Brasil

4.073
2.155
8.152
3.600
3.828
12.963
3.225
2.523
20.630
61.174
456.258

4.553
2.544
9.778
4.222
4.372
14.374
3.447
2.745
22.314
68.362
523.458

5.035
2.915
11.374
5.082
5.052
15.928
3.840
3.238
26.356
78.818
602.206

Fonte: SUDENE, 2003

Enfocando as limitaes implementao do planejamento no pas o autoritarismo

existente em todos os nveis governamentais pode ser apontado como a principal
causa deste insucesso. Destarte o estado brasileiro ter sido organizado como uma
federao, desde a Proclamao da Repblica at o ano de 1999 existe a
compreenso de que o planejamento do desenvolvimento regional brasileiro sempre
foi um apndice da estrutura poltica vigente no pas.

Emblemtico desta assertiva o fato de que no decorrer do sculo XX durante, pelo

menos, 40 anos a autonomia dos Estados e Municpios fora apenas pro forma. Sem
contar outros mecanismos de cerceamento da pretensa autonomia dos entes

federados tais como o aparelhamento e reforma do Estado, a poltica tributria

praticada e a difuso da ideologia de segurana e de desenvolvimento nacional.
Destacam-se, ainda, fatores como a ausncia de transparncia e o processo
inflacionrio crnico e acelerado a partir dos anos 1980.

No que pese a presso poltica e o movimento regionalista, foi a constatao pela

sociedade poltica do desequilbrio econmico entre as regies brasileiras que mais
potencializou a criao dos organismos administrativos responsveis pela promoo
do desenvolvimento destes subespaos nacionais.

Dentro deste contexto, a SUDENE pode ser considerada como a principal

experincia

de

planejamento

regional

no

pas.

Analiticamente

podemos

compreender a leitura desta experincia como uma importante deslizamento entre o

macro planejamento do desenvolvimento no sentido macro econmico e o
planejamento local passando no caso pelo planejamento regional.

1.6. DESENVOLVIMENTO LOCAL: DISCURSOS E CONCRETUDE

O pensamento acerca do desenvolvimento no est restrito a uma dimenso macro

econmica, apesar de sua origem conceitual estar associada a uma perspectiva de
Estado- nao. Assim, existe um deslizamento para escalas menores. Isto implica
em pensar modelos ou teorias associadas a escalas regionais ou locais. Como visto,
a experincia da SUDENE um exemplo deste deslizamento, ainda que preso numa
escala regional.

A compreenso do deslizamento do conceito de desenvolvimento seja para o

regional, seja para o local envolve a compreenso do territrio. Esta compreenso
no se limita apenas a aspectos fsicos ou materiais, mas tambm tudo o que os
atores sociais e econmicos podem comportar, a exemplo de idias, as
representaes, os sentimentos de vinculao, de comportamentos individuais ou de
instituies que participam de uma organizao espacial. Como mostra Bastos
(2004), pode-se pensar que o espao anterior ao territrio. o territrio que se
forma a partir do espao, como resultado de uma ao conduzida por um ator
sintagmtico em qualquer nvel. O ator territorializa o espao ao se apropriar dele,
concreta ou abstratamente (RAFFESTIN, 1993).

a noo de territrio que permite a incorporao do desenvolvimento local. Para

Bastos (2004), desenvolvimento local pode ser compreendido como o territrio em
movimento. So as alteraes das estruturas presentes a partir do passado, das
estratgias e das aes dos diversos atores. Desta maneira, o desenvolvimento
um fenmeno que depende das relaes humanas, pois a economia local no se

move no vazio. O desenvolvimento depende das escolhas, vontades, necessidades,

desejos e crenas dos atores e grupos sociais. Assim, so moldadas as condies
de desenvolvimento local em um dado momento histrico.

No Brasil, uma srie de mudanas, como o esvaziamento de polticas de

planejamento regional e a transferncia de poder para os municpios com a
Constituio Federal de 1988 tem remodelado a forma de pensar o planejamento
local no pas.

De fato, o cenrio atual tem levado, muitas vezes de forma dogmtica, os governos
locais a adotarem modelos de gesto competitiva. Tais modelos de concorrncia
interurbana - bem como a realizao de projetos estratgicos e o desenvolvimento
de parcerias do pblico com o privado em aes urbansticas - so defendidos por
autores como Borja e Castells. Estes autores defendem, ainda, intervenes
funcionais, especializadas e vinculadas s comunicaes e atividades conectadas
com a economia globalizada (teleportos, estrutura para feiras e congressos e
parques tecnolgicos). Autores de origem do campo empresarial, como Porter,
tambm defendem o uso de princpios competitivos para a gesto das cidades.
Existe, portanto, uma transposio de primeira ordem do uso de modelos
estratgicos e competitivos - do campo empresarial para o pblico - e uma
transposio de segunda ordem - de cidades de pases / regies centrais para
cidades de pases / regies perifricas.

O planejamento assume a perspectiva da dinmica econmica. O social fica

subordinado ao econmico e, como indica Porter (1999), o espao tratado no

campo das vantagens comparativas (quando a localizao tem o sentido de

proximidade fsica, gerando menor custo de transporte) e vantagens competitivas
(quando a localizao marcada por um aglomerado de empresas de um mesmo
setor que geram sinergia entre si) ou como um atributo do produto cidade (KOTLER,
1997).

Evidentemente que o arcabouo terico/conceitual expressa diversas percepes

acerca da competio aplicada s cidades. Entretanto, o ncleo conceitual dos
diversos autores reside na necessidade de os governos locais abandonarem a
condio de gerenciadores de problemas, assumindo uma postura empreendedora,
tendo, muitas vezes, como princpio, a parceria pblico-privada. Desta maneira,
pode-se identificar diferenas substanciais entre as diversas propostas que so
apresentadas, no existindo, porm, a hegemonia de um modelo. Enquanto cidades
como o Rio de Janeiro e Barcelona utilizam mais marcadamente o modelo de Borja
e Castells, Salvador utiliza o modelo porteriano de competio combinado com o city
marketing. Portanto, nos parece importante destacar que a concepo a mesma
apoiada em preceitos como eficincia econmica, abordagem microeconmica e
acelerao das taxas de crescimento mas a implementao possui diferenas.

1.7. PLANEJAMENTO URBANO: MODELO TRADICIONAL

Aps algum tempo do liberalismo existente na sociedade urbano-industrial nascente,

com o desenrolar da Revoluo Industrial, foi-se, paulatinamente, percebendo a
necessidade de que algum tipo de regulao deveria recair sobre os espaos
urbanos. Estes, provenientes da expanso acelerada do setor industrial da
economia, com o emprego macio de mo-de-obra vinda do campo, estavam se
tornando uma verdadeira concentrao de problemas scio-ambientais. Ficava
patente, assim, a incapacidade dos agentes privados/mercado de resolver as
primeiras questes urbanas da era industrial.

O Estado, ento, para o bem da sociedade, comea a intervir na estruturao das

cidades. Num primeiro momento de forma pontual e desarticulada para,
posteriormente, nas primeiras dcadas do sculo XX, organizar um discurso de
planejamento urbano que se consolida aps a Segunda Grande Guerra. Na
vanguarda da interveno do Estado nas cidades, ainda no sculo XIX, aparecem
tanto a Inglaterra quanto a Frana, num modelo similar de atuao e, um pouco
depois, a Alemanha, j trazendo novas prticas.

O modelo ingls e o francs tm incio com a criao de leis sanitrias em face dos
graves problemas de higiene presentes nas cidades industriais. Da mesma forma, as
primeiras leis urbanas tambm assumem este vis de melhoria da habitabilidade das
cidades. Este modelo coloca na esfera pblica tudo que est da edcula (terreno
pequeno) para fora ruas, redes de percursos, instalaes de servios urbanos etc.
e colocando da edcula para dentro na esfera privada, ou seja, como rea

reservada a atuao dos particulares, mas sob regulamentao do Estado via

Cdigos de Obras.

J o modelo alemo tem caractersticas intervencionistas mais fortes, chegando

mesmo a liberar ou proibir determinados usos do solo urbano mediante a
implementao de uma Lei de Zoneamento, prtica esta que foi aplicada em vrias
cidades em todo o mundo.

Merecem destaque nos primrdios da ao do Estado sobre as cidades as obras de

melhoramento/embelezamento

urbano

intervenes

no

sistema

virio

arborizao, definio de fachadas e distncias, alinhamentos e gabaritos,

alargamento e abertura de novas vias (inclusive demolindo) etc. cujo maior
exemplo a remodelao de Paris com as intervenes de Haussman, mas que
tambm tem as cidades de Versalhes, Washington e Rio de Janeiro como exemplos
(VILLAA, 1999).

Se planejamento enseja um conjunto de aes organizadas, e por isso previamente

pensadas, para se atingir determinados objetivos num futuro prximo por meio de
algumas aes especficas, ento no se pode dizer que as primeiras aes do
Estado nas cidades se constitussem num Planejamento Urbano propriamente dito.
Este apenas se consolida a partir do momento no qual a interveno do Estado na
organizao do espao urbano ganha complexidade, pela prpria dinmica do modo
de produo capitalista em franca evoluo.

Por isso mesmo na cidade industrial que o planejamento urbano surge no final do
sculo XIX e se afirma no incio do sculo XX decorrente das brutais condies de
existncia das classes trabalhadoras urbanas (VITTE, 2002, p.24) caracterstico
deste momento histrico de urbanizao capitalista acelerada. Da que os ditos
planejadores de ento, mais considerados como reformadores sociais, terem tomado
a questo sanitria como o tema central dos seus discursos e proposies. Neste
nterim, tem-se o incio do processo de despolitizao em torno das questes da
cidade visto que este conhecimento especfico, e agora tcnico, passa a ser
monopolizado pelas administraes urbanas.

1.7.1. Planejamento urbano e o modelo tradicional no Brasil

No Brasil, ainda que outras intervenes como o Plano de Combate para as Secas
(1877), o Plano de 1875 da Comisso de Melhoramentos da Cidade do Rio de
Janeiro, a Reforma Pereira Passos (1903) tambm do Rio tenham sido encampadas
pelo Estado, estas se acham sob a rubrica de planos emergenciais e planos de
melhoramentos/embelezamentos, como citado anteriormente. Assim, os primrdios
do planejamento urbano brasileiro remetem aos anos 1930, com o Plano Agache
para o Rio de Janeiro e o Plano Prestes Maia para So Paulo.

Se toda atividade de planejamento requer uma concepo ideolgica que o embase,

fornecendo-lhe um discurso que o justifique, uma metodologia de trabalho e
instrumentos de aplicao, foi o conjunto de concepes e tcnicas do Urbanismo
Modernista preconizados por Le Corbusier e consolidados pela Carta de Atenas em
1933 que forneceu estes subsdios para a construo de um modelo tradicional de

planejamento urbano, tambm chamado de planejamento urbano modernista. Este

uma forte herana positivista, valorizando a crena do progresso linear capitalista e
na figura do Estado seus pilares principais de desenvolvimento na sociedade do
sculo XX.

Com isto, as metodologias e proposies usadas pelo planejamento urbano

modernista

foram

baseadas

em

critrios

de

racionalidade

de

carter

exclusivamente tcnico, no tendo nenhuma forma de participao da sociedade

civil nas discusses de propostas para a cidade, ficando o espao urbano submetido
a normas e padres que propiciassem, segundo vrios autores de cunho marxista, a
reproduo da fora do capital, conforme os anseios dos atores responsveis pela
mquina de crescimento urbano. elucidativo observar o pensamento de Maricato
(2000):

A matriz terica que alimentava o planejamento nos pases

capitalistas, mas no s nestes, como tambm nos pases
socialistas, e que embasou o ensino e a prtica do planejamento
urbano e regional na Amrica Latina, atribua ao Estado o papel de
portador da racionalidade, que evitaria as disfunes do mercado,
como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo
polticas sociais), bem como asseguraria o desenvolvimento
econmico e social (com incentivos, subsdios, produo da infraestrutura, regulando preos, produzindo diretamente insumos
bsicos para a produo, etc.). (MARICATO, 2000, p. 126)

Desta maneira, o Planejamento Urbano no Brasil conformou-se num modelo

fechado, tecnicista e complexo onde a opinio e os anseios dos citadinos eram
pouco ou nada relevantes e a operacionalizao das proposies se revestia de
muitas formalidades administrativas e legais, por vezes, bastante dispendiosas. Ele
foi pautado em instrumentos urbansticos, tendo nos Planos Diretores e Leis de Uso

e Ocupao do Solo seus representantes mais pragmticos, que se tornaram

opes mais que perfeitas para solucionar as mazelas sociais.

Contudo, muitos desses planos s tiveram a pretenso de guiar a orientao ao

ambiente construdo, no enfrentando as questes sociais. Alm dos planos
urbanos, como condutores da organizao do espao, existe uma ampla legislao
urbanstica, que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em
promover o melhoramento das cidades como: a ampliao de recursos,
regularizao do mercado e de reas privadas ocupadas irregularmente, preservar o
patrimnio cultural, arquitetnico, urbano e ambiental e promover o desenvolvimento
sustentvel.

Todavia

as

legislaes,

os

planos

centralizao,

no

encaminhamento da discusso urbana, no responderam s questes conflitantes

dentro do contexto socioespacial e no contriburam para o acesso ao mercado
imobilirio legal.

Um dos motivos pelo qual isso acontece que entre a Lei e sua
aplicao h um abismo que mediado pelas relaes de poder na
sociedade. por demais conhecido, inclusive popularmente, no
Brasil, o fato de que a aplicao da lei depende de a quem ela (a
aplicao) se refere. Essa flexibilidade que inspirou tambm o
jeitinho brasileiro ajuda a adaptar uma legislao positivista,
moldada sempre a partir de modelos estrangeiros, a uma sociedade
onde o exerccio do poder se adapta s circunstncias (MARICATO,
2001, p. 42).

Foi sob essa gide de troca de favores e clientelismos que a cidade legal vem se
solidificando. Conseqentemente, a gesto de outras etapas que esto intrnsecas
com a produo urbana como: fiscalizao, regulao, investimentos privados em
empreendimentos pblicos e aplicao da legislao urbanstica, possuem a mesma
conduta, refletindo no espao urbano a legislao urbana previamente estabelecida.

Estas reflexes acerca do papel do planejamento ganha um escopo maior a partir da

dcada de 1970, adentrando pela dcada de 1980, tendo o intuito de desmascarar a
verdadeira funo do planejamento, entendido que atravs do intervencionismo e do
regulacionismo estatal tinha, segundo vrios autores de orientaes marxistas, o
intuito tentar manter a cidade s necessidades do capitalismo, ou seja, manter
condies favorveis, seja a longo ou em mdio prazo, o status quo capitalista.

Valorizando o papel de diferentes atores e suas prticas no espao urbano, no

comeo dos anos 70, Henri Lefebvre com O direito Cidade (1968), Revoluo
Urbana (1970) e O pensamento marxista e a cidade (1972), Manuel Castells com A
questo Urbana e David Harvey com A Justia social e a cidade, proporcionam uma
renovao significativa no debate crtico da pesquisa urbana. Criticando duramente
a concepo de cidade desenvolvida pelo pensamento modernista, o elemento
produo social foi fundamental nas anlises dos autores, principalmente Harvey
(1980) e Castells (1989), que discutiram a cidade de forma menos mecanicista e
mais orgnica.

Esse processo desenvolve-se num meio espacial estruturado, criado

pelo homem. A cidade pode, por isso, ser olhada como um ambiente
tangvel construdo um ambiente que um produto social... Ela
construda com uma tecnologia dada e elaborada no contexto de um
dado modo de produo. O urbanismo uma forma social, um modo
de vida, ligado entre outras coisas, a uma certa diviso do trabalho e
a uma certa ordem hierrquica de atividades, que amplamente
consistente com o modo de produo dominante. (HARVEY, 1980, p.
174)

nesse mbito, e utilizando-se dos elementos e aspectos emblemticos, como

ordem, racionalidade e funo, do urbanismo e arquitetura modernistas, que a base
da crtica marxista, nos anos 1970 e 1980, tomou forma e fora. Especificamente no

Brasil, seguindo a tendncia do pensamento europeu, tanto nos anos 1970 quanto
nos 1980, as obras de Castells e Harvey foram base para formulao do discurso e
das anlises crticas em torno do entendimento do tema.

Algumas vezes, distores e excessos na anlise do que viria ser planejamento,

remetendo-o a uma categoria de atividade malfica e autoritria com resultados
desanimadores, foram comuns no meio acadmico brasileiro e em setores ao qual
foi proposto.

A importao dos padres do chamado primeiro mundo, aplicados a

uma parte da cidade (ou da sociedade) contribuiu para que a cidade
brasileira fosse marcada pela modernizao incompleta ou
excludente.(MARICATO, 2000, p. 123).

A superao do Planejamento Urbano tradicional por outras abordagens, como

citado no incio deste captulo, se torna clara a partir do momento em que se
constata que ele j no mais atende s demandas da situao atual. Demandas
que, segundo Harvey (1980), derivam da prevalncia do mercado sobre o social, da
viso fragmentada do tecido urbano, da preocupao esttica nos espaos urbanos
e da efemeridade do cotidiano. Por sinal, h uma convergncia no sentido de que
est ocorrendo uma substituio dos instrumentos de planejamento pelos de gesto,
numa aluso necessidade de se pensar o espao urbano num longo ou num
curtssimo prazo.

1.8. MODELOS COMPETITIVOS

Em um ambiente de alta competitividade internacional, a abertura dos mercados

locais/nacionais aos mais diversos agentes, sejam eles empresas ou governos
urbanos, cujos objetivos passaram a ser conseguir os melhores resultados para seus
produtos e servios ou o melhor desempenho para as economias locais, levaram a
um quadro que tem na perspectiva microeconmica o fundamento para a
propagao de modelos para as cidades. A lgica da competio passou a
prevalecer e os governos das cidades comearam a identificar uma necessidade de
estarem preparados para competirem. Da a estruturao de um modo de agir
baseado em estratgias.

sob estas condies que governos urbanos passaram a se valer como maior
intensidade, desde os anos de 1980, de modelos competitivos nos quais
ferramentas e modelos de planejamento do campo empresarial, por sua vez
adaptados do campo militar, passaram a compor uma linha de atuao. Como
primeira experincia, cita-se o plano estratgico de So Francisco, nos Estados
Unidos, em 1982. Em seguida acontecendo em outras cidades, como Nova Iorque,
Montreal, Toronto, Frankfurt, Birmingham, Paris, Lyon, Madrid, Bilbao, Valena e
Mlaga. Entretanto, foi o Plano Estratgico de Barcelona de 1992 que apareceu
como marco internacional, assumindo o papel destaque para cidades latinoamericanas (LOPES, 1998).

Nos ltimo quinze anos, cidades brasileiras como Fortaleza, Campos, Juiz de Fora,
Belo Horizonte, Recife e Rio de Janeiro utilizaram em algum momento o plano
estratgico, observando o receiturio dos modelos competitivos e estratgicos.

Em virtude da carga empresarial emprestada ao planejamento estratgico, surge

uma das principais crticas aos modelos competitivos, pois. em boa medida, eles
servem para melhorar o resultado de uma pequena parcela do tecido social.
Tomando como exemplo especificamente o plano estratgico, ele serve nas
empresas para atender os interesses de sua elite (acionistas e dirigentes), ocorrendo
o mesmo nas cidades (elite econmica e poltica).

A rigor, os modelos competitivos tm como preocupao central o crescimento de

dada economia local. Assim, visando acelerar o crescimento existe uma
preocupao com o nvel de investimento e consumo. Desta forma, a perspectiva
exgena assume um papel importante, se materializando, por exemplo, atravs de
investimento de grupos extra-locais ou com o consumo de turistas. Como
conseqncia, a questo do desenvolvimento fica em um segundo plano. Este
quadro torna-se mais crtico em regies perifricas, onde se verifica uma maior
penetrao exgena, considerando sua fragilidade da dinmica scio-econmica.

Entretanto, o discurso genrico de crtica aos modelos competitivos no nos parece

adequado, pois antes de qualquer coisa necessria uma reviso dos principais
modelos, ferramentas e abordagens de competio e estratgias utilizadas pelas
empresas de onde se toma tais abordagens. Assim, acredita-se, consegue-se
diferenciar as diversas abordagens e suas lgicas de implementao, inclusive

considerando a modalidade planejamento estratgico como apenas umas das

opes do menu de modelos estratgicos e competitivos. Deste modo, o debate
acerca do uso dos modelos competitivos pode ficar enriquecido.

1.8.1. A origem da competio e da estratgia

A estratgia como disciplina provm dos gregos que a definiam como
um conjunto de manobras, ou um esquema utilizado para obter
vantagens sobre um inimigo em combate. O seu carter extensivo a
distinguia da ttica que se referia a aes especficas limitadas.
Assim, sua origem vem da ao militar em tempos de guerra.
(LOPES, 1998, p. 75).

Muito se fala de competio e estratgia, quase sempre associando esses dois

conceitos. Entretanto, a competio existiu bem antes da estratgia. Henderson
(1989) preocupa-se em mostrar que a competio comeou com a prpria vida.
Assim, de acordo com Henderson (1989), em 1934, o professor G.F. Gause (pai da
biologia matemtica), da Universidade de Moscou fez uma observao na qual
colocava colnias de protozorios do mesmo gnero em um frasco com uma
quantidade adequada de nutrientes. A observao mostrou que se os animais
fosses de espcies diferentes conseguiam sobreviver e continuavam vivos em
conjunto. Caso fossem da mesma espcie, no conseguiam sobreviver. As
concluses desta observao conduziram ao conhecido - no campo da biologia Princpio de Gause da Excluso Competitiva.

Nesta perspectiva, a essncia da sobrevivncia est na diferena, pois os

competidores que conseguem seu sustento de maneira idntica no podem
coexistir. Considera-se ainda que quanto mais seres no ambiente, mais competitivo

ele . Mas, por outro lado, existem mais opes de ser diferente, de criar e manter
uma vantagem.

1.8.2. As diversas abordagens sobre estratgia

No campo da administrao, Mintzberg (2000) traz mais luz ao procurar mostrar que
o conceito de estratgia pode variar em funo de diversas abordagens. No livro
Safri de Estratgia so apresentadas dez abordagens distintas de estratgia.
Assim, mostrado como o uso da estratgia, mesmo no ambiente empresarial, no
segue uma lgica nica. A tabela 8 expressa as diversas escolas e o cerne de seu
pensamento.

Abordagem
Escola do Design

Tabela 8: Abordagens Estratgicas

Formulao Estratgica
Formulao da estratgia como um processo de
concepo

Escola do
Planejamento
Escola do
Posicionamento
Escola Empreendedora
Escola Cognitiva
Escola de Aprendizado
Escola do Poder
Escola Cultural
Escola Ambiental
Escola Configurao

Formulao da estratgia como um processo formal

Formulao da estratgia como um processo analtico
Formulao da estratgia como um processo visionrio
Formulao da estratgia como um processo mental
Formulao da estratgia como um processo emergente
Formulao da estratgia como um processo de
negociao
Formulao da estratgia como um processo coletivo
Formulao da estratgia como um processo reativo
Formulao da estratgia como um processo
transformao

Fonte: Mintzberg (2000)

As dez escolas podem ser agrupadas em trs grupos. De acordo como Mintzberg
(2000, p. 14), o primeiro grupo rene as escolas de natureza prescritiva mais

preocupadas em como as estratgias devem ser formuladas, envolvendo a Escola

do Design, a Escola do Planejamento e a Escola do Posicionamento.

J o segundo grupo considera os aspectos especficos do processo de formulao

estratgica e tem-se preocupado menos com a prescrio do comportamento
estratgico ideal do que como a descrio de como as estratgias so, de fato,
formuladas. Este grupo envolve as seguintes escolas: Escola Empreendedora,
Escola Cognitiva, Escola de Aprendizado, Escola do Poder, Escola Cultural e Escola
Ambiental. Por fim, observa-se que o ltimo grupo contm apenas uma escola,
embora se possa argumentar que esta escola, na realidade, combina as demais. a
Escola da Configurao.

Na viso de Mintzberg (2000), no parece haver uma escola hegemnica, apesar do

autor reconhecer que a Escola do Planejamento a qual valoriza o planejamento
estratgico como o ncleo do debate estratgico e a Escola do Posicionamento
com forte influncia de Porter possuem um maior destaque.

Fato este que demonstra a importncia do modelo desenvolvido pela Harward

Business School que desde 1920 vem incorporando aes estratgicas no seu curso
de polticas de negcios (LOPES, 1998). Segundo este modelo, o ponto de partida
de um pensamento estratgico um diagnstico do ambiente na qual est inserida a
organizao que almeja no sucumbir intensa competitividade dos mercados. Este
diagnstico levaria em considerao os pontos fortes e fracos da organizao, bem
como as oportunidades e ameaas oriundas do ambiente externo. Metodologia esta

conhecida como anlise S.W.O.T. (Strengths - Pontos Fortes; Weaknesses - Pontos

Fracos; Opportunities Oportunidades; Threats Ameaas).

1.8.3. Breve discusso sobre o conceito de cidade global e aplicao do

conceito estratgia cidade

Um dos conceitos que aparecem com grande destaque no debate acerca das
cidades o da cidade global. Tal conceito, em sua origem, tem direta relao com
os impactos causados sobre as grandes metrpoles do primeiro mundo atravs do
processo de globalizao da economia, ocorrido a partir do final da dcada de 70.
Uma crise da centralidade econmica das metrpoles que perderam o controle sobre
as atividades industriais, e foram conduzidas pelas transformaes na economia
mundial, considerando que as empresas por elas responsveis, beneficiadas pelo
desenvolvimento das novas tecnologias de comunicao e informao, passaram a
dispor de maior flexibilidade para escolher os lugares de menor custo para suas
sedes.

A conseqente crise fiscal, o aumento do desemprego, a falta de soluo para os

problemas urbanos agora acrescidos, somaram-se aos demais como ingredientes
preocupantes que colocavam em questo o futuro das metrpoles. Assim, em
paralelo ao diagnstico da crise, uma extrema alterao e mudana no perfil das
metrpoles que, em substituio s atividades industriais at ento vigentes,
passavam a sediar empresas de prestao de servios com alto grau de
especializao, ligados em sua maior parte ao setor financeiro e da informao e de
origem transnacional, geralmente. Dessa forma, as metrpoles, por um enfoque,

pareciam caminhar para um futuro incerto, e por outro ngulo, readquiriam

relevncia estratgica. o caso dos locais destinados ao setor tercirio,
acompanhando a mudana de direo da economia mundial. Portanto, no se
tratava da perda de sua centralidade econmica, mas de sua re-significao no
interior do sistema produtivo internacional. Essas metrpoles assim re-significadas
denominou-se de cidade global (SASSEN, 1998).

Marques e Torres (1997) utilizam o conceito de cidade global para designar o

posicionamento estratgico de algumas metrpoles em relao economia mundial
e, alm disso, para tambm expressar as contradies deste processo. A
substituio das atividades industriais pelo setor de servios seria responsvel por
promover uma alterao no mercado de trabalho gerando maior polarizao social,
j que ao lado da oferta de empregos altamente qualificados e bem-remunerados
demandava servios de manuteno e sustentao da estrutura produtiva que,
diferentemente dos primeiros, no requerem qualificao e so, por isso, mal
remunerados (SASSEN, 1998). Essa nova diviso do trabalho promoveria uma
alterao quase que imediata no uso da terra, no mercado imobilirio e na estrutura
de consumo, produzindo espaos dualizados no interior das metrpoles (SASSEN,
1998).

O pensamento de que as metrpoles devam ser analisadas em funo do processo

de globalizao da economia e na condio de cidades globais pode ser melhor
compreendido observando Sassen (1998, p. 11):

Os socilogos tm demonstrado uma tendncia a estudar as cidades

abordando a ecologia das formas urbanas, a distribuio da

populao e os centros institucionais ou focalizando as pessoas e os

grupos sociais, os estilos de vida e os problemas urbanos. Essas
abordagens j no satisfazem mais. A globalizao da economia,
acompanhada pelo surgimento de uma cultura global, alterou
profundamente a realidade social, econmica e poltica dos EstadosNao, das regies transnacionais e (...) das cidades. Utilizando-me
do estudo da cidade como um local determinado onde esto
ocorrendo processos globais, procuro definir novos conceitos, teis
para o entendimento da interseo do global e do local no mundo de
hoje e no de amanh.

Assim, o que a princpio foi compreendido como um conjunto de especificidades

histricas de algumas metrpoles centrais passou a se constituir em atributo
necessrio para que cidade assuma o status de global. Desta maneira, seria global a
cidade que se configurasse como n entre a economia nacional e o mercado
mundial, congregando em seu territrio uma grande quantidade de empresas
transnacionais; cujas atividades econmicas se concentrassem no setor de servios
especializados e de alta tecnologia, em detrimento das atividades industriais;
quando, por conseqncia, o mercado de trabalho fosse polarizado gerando novas
desigualdades sociais e uma forma de segregao urbana dualizada (SASSEN,
1998, VRAS, 1997).

Portanto, a lgica de cidade global est diretamente associada da competitividade

das cidades, havendo atualmente ranking de cidades (globais), contemplando
variveis como infra-estrutura de comunicaes, nvel de qualificao de mo de
obra, dentre outras que guardam relao com o conceito de cidade global. Logo,
existem cidades melhores posicionadas, facilitando a captao de investimentos e
intermediando os fluxos financeiros.

1.8.4. Empreendedorismo urbano e cidade-empresa

Este mesmo quadro econmico internacional, fruto da transio do regime fordista

de acumulao para o regime de acumulao flexvel3 e causador, entre outras
coisas, do enfraquecimento do poder estatal em detrimento do fortalecimento das
grandes organizaes empresariais (BENKO, 1999), no somente fundamentou o
conceito de cidade global, mas tambm vem reforando e dando visibilidade a um
pensamento sobre planejamento e gesto urbana oriunda dos Estados Unidos
desde os anos de 1970, ou seja, anterior ao prprio termo cidade global. Esta
tendncia vem sendo denominada de empresariamento urbano por Harvey desde
1989 (HARVEY, 1996) ou de empreendedorismo urbano (COMPANS, 2005).

Neste sentido, a colocao de Harvey (1996, p. 49) lapidar.

Cito este caso [o de um colquio realizado em Orleans em 1985] pois

sintomtico de uma reorientao das atitude em relao
administrao urbana ocorrida nas duas ltimas dcadas nos pases
capitalistas avanados. Mais diretamente, a abordagem do
gerenciamento, to tpica dos anos sessenta, deu prontamente lugar
as formas de ao de empresariamento nos anos setenta e oitenta.
Particularmente nos ltimos anos, parece ter surgido um consenso
geral em todo mundo capitalista avanado de que benefcios
positivos tm que ser obtidos por cidades que assumem um
comportamento empresarial em relao ao desenvolvimento
econmico.

Segundo Compans (2005), a convergncia dos governos urbanos em direo da

adoo do empreendedorismo urbano como paradigma para novas polticas urbanas
em suas administraes resultado do amalgamento de trs fatores principais. O
primeiro foi a falncia do modelo de financiamento pblico para polticas urbanas,
3

A discusso em torno da transio do regime fordista de acumulao para o regime de acumulao

flexvel ser aprofundada no captulo 4.

sobretudo aquelas que assegurassem a reproduo da fora de trabalho e da

acumulao do capital habitao, emprego e renda e infra-estrutura urbana e
produtiva -, vigente no regime de acumulao fordista. Pode-se dizer que o marco
internacional desta tendncia data de 1972, quando ex-presidente norte-americano
Nixon afirma que a crise urbana est superada pela falta de recursos pblicos para
os gastos em polticas urbanas (HARVEY, 1996). Afirma-se nos anos de 1980, com
os governos de Reagan e Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha, que promoveram o
desmonte do aparelho social do Estado montado no ps Segunda Guerra.

O segundo fator foram as mudanas na prpria essncia da acumulao sob o

regime flexvel e no paradigma tecnolgico que passou a lhe sustentar. Harvey
(1992, p. 140) caracteriza, assim, este novo modelo de acumulao.

Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produo inteiramente

novos, novas maneiras de fornecimento de servios financeiros,
novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de
inovao comercial, tecnolgica e organizacional. A acumulao
flexvel envolve rpidas mudanas dos padres de desenvolvimento
desigual, tanto entre setores como regies geogrficas, criando, por
exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado setor de
servios, bem como conjuntos industriais completamente novos em
regies at ento subdesenvolvidas [...]

Estas mudanas deslocaram o foco dos poucos recursos pblicos disponveis para
investimentos em setores telecomunicaes, transportes e outros equipamentos e
servios coletivos - que pudessem apoiar a nova tipologia empresas e servios que
estava a se formar.

O terceiro fator foi a percepo pelos gestores urbanos e equipes de planejamento

(consultorias ou governamentais) de que o urbanismo modernista, fundamentador do

modelo tradicional de planejamento urbano como visto anteriormente, com sua

metodologia baseada na planificao e forte regulao dos espaos pblicos, j no
atendia aos interesses do capital neste contexto de economia globalizada
subjacente acumulao flexvel.

Na viso de alguns autores, essa racionalidade cientfica do

urbanismo moderno teria sido solapada com o advento da
globalizao da economia e o colapso do fordismo e da
modernidade. O contexto de incerteza, de instabilidade e
interdependncia econmica gerado pela globalizao impediria
qualquer prognstico quanto ao futuro das cidade, uma vez que as
mudanas em suas funes, sua estrutura do emprego e at mesmo
em sua forma fsica estariam sendo determinadas por fenmenos
externos que escapam ao controle dos responsveis polticos locais,
tais como as decises de corporaes internacionais e das
instituies financeiras. (COMPANS, 2005, p.105)

Diante deste pensamento, promove-se um discurso pela substituio do antigo

instrumental do urbanismo modernista e do planejamento urbano tradicional Leis
de Zoneamento, Leis de Uso e Ocupao do Solo, Planos Diretores de carter
normativo, entre os principais por uma nova filosofia de pensar a cidade que
atendesse nova dinmica do capital. Fato que ocorreria com a adoo pelos
governos urbanos de um novo conjunto de instrumentos de gesto urbana.
Compans (2005) enumera quatro destes novos instrumentos: o Planejamento
Estratgico, a parceria pblico-privada, o City Marketing e o Urbanismo Flexvel (ou
de projetos).

Segundo Souza (2002), esta relao entre a abordagem do empreendedorismo

urbano e o planejamento e a gesto urbana conforma-se numa perspectiva
mercadlifa de administrao pblica dotada de um esprito empresarial que desde
os anos de 1970 vem ocorrendo, a princpio nos pases centrais, no sentido da

desregulamentao e diminuio da presena do Estado tambm nessas atividades

em detrimento das foras do mercado.

A viso de Vainer (2000, p. 86) sobre o modelo de cidade-empresa confirma a idia

aventada sobre a nova forma de atuao, sobretudo dos governos municipais, frente
s mudanas da nova ordem mundial.

Assim, ver a cidade como empresa, significa, essencialmente,

conceb-la e instara-la como agente econmico que atua no contexto
de um mercado e que encontra neste mercado a regra e o modelo do
planejamento e execuo de suas aes. Agir estrategicamente, agir
empresarialmente, significa, antes de mais nada, ter como horizonte
o mercado, tomar decises a partir das informaes e expectativas
geradas no e pelo mercado.

J Harvey, ainda em 1989 (HARVEY, 1996), levanta quatro estratgias bsicas no

excludentes entre si, chamadas por ele de alternativas, para que administraes
urbanas possam se inserir na competio interurbana que marca a disputa das
cidades por investimentos externos diretos IEDs, por financiamentos de
organismos internacionais a suas polticas urbanas, por sedes ou escritrios de
empresas multinacionais e de servios governamentais e por grandes eventos
(feiras, congressos etc.) setoriais internacionais.

Tabela 9 Estratgias bsicas para o Empreendedorismo Urbano

Alternativa

Formulao Estratgica
A competio no quadro da diviso internacional do trabalho significa a
explorao de vantagens especficas para a produo de bens e
servios. Podem ser elas os recursos naturais, a localizao,
vantagens criadas a partir da proviso em infra-estrutura fsica ou
social e a concesso de subsdios fiscais.
Participar da diviso espacial do consumo por meio dos investimentos
em qualidade de vida e na elevao da qualidade do meio urbano, na
valorizao do espao, na inovao cultural, em equipamentos de
consumo coletivo e de entretenimento - estdios, centros de
conveno, shoppings centers, marinas, praas de alimentao, casas
de espetculos, shows e festivais - com o objetivo de atrair

consumidores endinheirados.
Disputar para assumir o controle e funes de comando de altas
operaes financeiras, de governo ou de centralizao e
processamento. O que implica em pesados investimentos em
transportes, comunicaes, criao de espaos adequados para o
funcionamento de escritrios, e formao de recursos humanos
qualificados para os servios de apio.
Competir pela redistribuio dos excedentes dos governos centrais
(pases financiadores de polticas pblicas de outros pases) e do
prprio governo nacional para que estes excedentes possam financiar,
ou mesmo patrocinar, polticas sociais.

Fonte: a partir de Harvey, 1996

Percebe-se, ento, que os modelos de desenvolvimento do local gerados da

abordagem

do

empreendedorismo

urbano

de

cidade-empresa

vm

se

conformando em modelos de gesto (urbana) competitiva. Tais modelos de

concorrncia interurbana - bem como a realizao de projetos estratgicos e o
desenvolvimento de parcerias do pblico com o privado em aes urbansticas - so
defendidos por autores como Borja e Castells. Estes autores defendem, ainda,
intervenes funcionais, especializadas e vinculadas s comunicaes e atividades
conectadas com a economia globalizada (teleportos, estrutura para feiras e
congressos e parques tecnolgicos).

1.8.5. City Marketing

O City Marketing um modelo de competio entre cidades que utiliza a abordagem

do marketing, enquanto ferramenta do planejamento empresarial aplicada ao
planejamento governamental local. Se no mundo corporativo esta ferramenta
operacionaliza uma estratgia competitiva definida no mbito de um processo de
planejamento, no contexto dos governos locais o dito city marketing, ou marketing
urbano, vem sendo empregado de forma que consiga o melhor posicionamento no
mercado, marcadamente o internacional, para uma cidade que esteja inserida numa

competio num determinado nicho de mercado: sede de empresas de grande porte

e de instituies governamentais, destinos tursticos, realizao de eventos (feiras,
congressos, shows etc), entre outros.

Compans (2005) destaca que apesar deste novo contedo sua aplicao no uma
novidade em si, enumerando trs fases evolutivas do conceito de marketing urbano.
A primeira tem incio nos anos de 1930 nos Estados Unidos quando os governos dos
estados americanos tentam atrair novas indstrias e investimentos para seus
territrios baseando-se em algumas vantagens comparativas, tipo mo-de-obra e
terrenos baratos, incentivos fiscais e financiamento pblico (2005, p.119).

Posteriormente, ao longo dos anos de 1970 e 1980, com o acirramento da

competio num cenrio de crise do sistema capitalista e da relocalizao de
empresas globalmente, o escopo do marketing urbano ampliado passando a
incorporar outras aes. So elas: manuteno dos negcios existentes,
desenvolvimento do turismo, promoo das exportaes, atrao de investimentos
estrangeiros. Para que estas aes obtenham xito se torna necessrio que as
cidades se adaptem, por meio de investimentos pblicos em infra-estrutura urbana,
fortalecimento

institucional

incentivo

formao

de

recursos

humanos

qualificados, s necessidades inerentes a cada tipo de atividade econmica

incentivada/atrada.

Esta transposio do marketing empresarial para o contexto dos lugares se faz

necessria, na viso de Kotler (1997), em virtude do atual quadro formado pelo
desenvolvimento e desempenho econmico desiguais destes lugares e dos objetivos

que os governos locais devem alcanar para superar esse quadro. Neste sentido,
para o autor, algumas premissas devem fundamentar a atuao dos governos e
polticas (que trata originalmente na escala nacional, mas que pode ser ajustado
sem problemas escala local): (I) os lderes nacionais devem aplicar os conceitos e
ferramentas estratgicas para guiar o desenvolvimento de sua nao; (II) as polticas
nacionais devem ser construdas a partir da compreenso do real comportamento
dos produtores, distribuidores e consumidores de um mercado, (III) a idia de um
nico caminho para o desenvolvimento deve ser abandonada visto que a busca pelo
desenvolvimento econmico deve analisar os fatores econmicos, polticos e
culturais; e (IV) a convico de que a intensa competio global vem expondo as
naes aos problemas de desemprego e empobrecimento , entre outros.

No por acaso, existe na fase atual uma certa convergncia em termos do que seja
empreender uma operao de marketing urbano. Segundo Borja e Forn (1996,
p.33), a mercadotecnia da cidade, vender a cidade, converteu-se, portanto, em uma
das funes bsicas dos governos locais e um dos principais campos de negociao
pblico-privado. Para tanto, uma poltica de promoo da cidade, segundo estes
autores, deve estar baseada fortemente na sua dotao em relao a diversas
estruturas tipo:

Criao, promoo e gesto de feiras e exposies;

Criao de parques industriais e tecnolgicos;
Criao de reas de tercirio superior;
Criao de oficinas de informao e assessoramento a investidores e
empresrios;

 Criao de programas de formao e de apoio tcnico, financeiro, comercial

etc;
Criao de torres de comunicao e de comrcio internacional;
Ordenao e promoo de reas/eixos comerciais.

J segundo Kotler (1997), pode-se considerar que existem seis estratgias

genricas que podem ser utilizadas para que os lugares possam melhorar suas
posies no ambiente competitivo em que se encontram:

Atrair turistas e visitantes a negcios;

Atrair negcios de outros lugares;
Manter e expandir os negcios j existentes;
Promover pequenos negcios e apoiar a criao de novos;
Aumentar as exportaes e os investimentos estrangeiros;
Aumentar a populao ou mudar a combinao de moradores.

O que se percebe pelo pensamento dos autores citados a coexistncia de duas

linhas de marketing urbano. A primeira d uma grande nfase questo
miditica/imagtica da cidade e a atuao do governo local neste sentido, deixando
para segundo plano o lastro financeiro-econmico que uma economia urbana deve
possuir para que possa atrair e manter aqueles tipos de eventos. A segunda tem
uma abordagem mais empreendedora e centrada nos negcios urbanos.

Mais que isto. Sob as aes de uma operao de marketing urbano uma cidade
tanto pode se tornar um produto/mercadoria quanto uma empresa. Pela primeira

acepo ela oferecida a turistas e ao trade turstico como produto turstico, a

empresas multinacionais como base geogrfica, a visitantes como local de lazer e
entretenimento, a consumidores como shopping de bens e servios etc.

No sentido de empresa, concebida a partir de uma postura efetivamente

empresarial, inclusive adotando o planejamento estratgico em sua gesto urbana,
na qual a cidade compete com outras por empresas ou atividades econmicas que
possam melhorar a sua arrecadao; incentiva determinado setor econmico dentro
do seu territrio; ssumindo a lgica do mercado busca obter lucros que possam ser
reinvestidos em setores urbanos deficitrios ou no atrativos ao capital privado e
procura construir parcerias com cidades vizinhas, agentes privados e com rgos
instituies governamentais supralocais. Assim, por conta de tais diferenas,
optamos por tratar tal acepo como modelo catalo. Logo a seguir apresentada
esta abordagem.

1.8.6. Modelo catalo

Este modelo de desenvolvimento local um dos que mais ganhou fora ao longo
dos anos de 1990 sendo aplicado pelos governos urbanos, com maior ou menor
grau de fidelidade s obras dos tericos catales - Borja, principalmente, Forn e
Castells - a uma variedade muito grande de cidades, a despeito das diferentes
realidades territoriais existentes. Por conta de caractersticas prximas ao city
marketing, muitas vezes so tratados como a mesma abordagem.

O modelo catalo se tornou internacionalmente conhecido em 1992 com a

experincia de Barcelona, capital da regio da Catalunha na Espanha, atravs da
elaborao de seu Plano Estratgico como preparao da cidade para sediar os
Jogos Olmpicos de 1992. Contudo, o seu conjunto de idias e propostas vem sendo
gestado desde 1986 no mbito do movimento das eurocidades, a exemplo das
Conferncias de Roterdam e de Barcelona em 1989 (BORJA, 1996).

A poltica de construo da Europa deve reconhecer hoje o papel

fundamental das grandes cidades. As eurocidades aspiram a que as
instituies da Comunidade Europia, assim como os governos
nacionais, prestes grande cidade a ateno que merecem, no
somente pela importncia dos seus problemas, que so os da
maioria da populao, mas porque um bom funcionamento das
cidades, assim como a intensificao da relao entre elas, uma
condio indispensvel para o progresso da Europa unida. (BORJA;
FORN, 1996, p.32)

Deduz-se, ento, que este modelo foi concebido para uma realidade urbana
europia para, num segundo momento, mediante grande aceitao no cenrio
internacional, ser estendido para outras grandes cidades mundiais sob a forma de
prestao de consultorias a diversas administraes urbanas, caso da cidade do Rio
de Janeiro.

A idia mais forte que justifica a adoo deste modelo de desenvolvimento a

necessidade da elaborao de um projeto de cidade, baseado num plano
estratgico, cujo objetivo fazer com que as grandes cidades europias possam
enfrentar cinco tipos de desafios: a nova base econmica, a infra-estrutura urbana, a
qualidade de vida, a integrao social e a governabilidade. Da mesma forma, as
cidades latino-americanas tambm devem enfrentar seus desafios que, segundo os
catales, so o crescimento demogrfico, a extenso da cidade no legal, a

marginalidade social, o dficit de infra-estrutura moderna e a fraqueza dos governos

locais.

Para Borja (1996, p. 98), um Plano Estratgico a definio de um projeto de

cidade que unifique diagnsticos, concretize atuaes pblicas e privadas e
estabelea um quadro coerente de mobilizao e de cooperao dos atores sociais
urbanos. Esta concepo sobre Planejamento Estratgico procura valorizar o seu
poder de aglutinao social. Seu vis empresarial, visto que trazido do universo
das grandes organizaes, aplicado s cidades preconiza que os agentes locais ou
stakeholders (interessados) que, para uma cidade, so o grupo formado pela
populao em geral, pelos setores da sociedade civil organizada, pelo empresariado
local ou no-local e pela administrao municipal devam ser chamados a pensarem
e discutirem os principais problemas e solues para a construo deste projeto de
cidade.

Para que este projeto seja exeqvel e tenha eficcia, alguns fatores so
determinantes:

Construo de um sentimento de crise que possibilite despertar nos cidados

a necessidade de se obter um consenso entre agentes pblicos e privados sobre
os problemas da cidade em busca da superao deles;
Existncia de uma liderana poltica local forte que possa aglutinar os
diferentes interesses presentes na cidade e que tenha a capacidade de levar a
termo o projeto consensualmente construdo;

 Mobilizao de todos os agentes pblicos e privados e concretizao de

aes que possam dar imediata operacionalidade ao plano;
Construo e/ou modificao da imagem da cidade tanto no plano interno, ou
seja, dos prprios cidados em relao a sua cidade, quanto no plano externo;
Questionamento do governo local estabelecido suas competncias e
funes, as prticas atuais, sua organizao administrativa, o grau de
participao popular na tomada de decises, o seu relacionamento com outros
governos.

No modelo catalo, o papel do governo da cidade tratado, explicitamente, como de

fundamental importncia frente o quadro de desafios. Este entendimento fruto da
percepo de que a hegemonia do pensamento econmico neoliberal praticado
pelos governos norte-americano e britnico a partir dos anos de 1980, e incentivado
pelos organismos polticos e financeiros internacionais cujo exemplo cabal foi o
Consenso de Washington de 1990, no resolveu os problemas das cidades, se no
os agravou.

Da que o escopo de atuao do governo local deve ser ampliado para alm do seu
papel atual de ordenamento e regulao do espao urbano, o que mostra como este
modelo est inserido na lgica mais ampla da substituio do planejamento urbano
tradicional pela abordagem do empreendedorismo urbano. Segundo Borja (1996),
este novo papel promotor do governo local deve estar assentado em quatro linhas
de aes. A primeira promover a cidade no exterior, por meio da divulgao das
suas vantagens em infra-estrutura e servios, com o intuito de atrair visitantes e/ou

consumidores dos equipamentos e servios urbanos existentes e investidores, o que

implicaria na tarefa de organiz-la espacialmente e administrativamente.
A linha de ao seguinte consiste em articular a administrao urbana com outras
administraes pblicas, inclusive diferentes escalas, como tambm estabelecer
parcerias pblico-privadas, para que assim o governo local tenha condies
operacional-financeira de executar os projetos necessrios ao sucesso do projeto de
cidade.

A terceira linha de carter mais subjetivo. Ela preconiza que os governos locais
dotem, atravs da formulao de projetos especficos, seus habitantes de um
patriotismo cvico, de sentimento de pertencimento, de vontade coletiva de
participao (BORJA, 1996, p.89) na construo do futuro da cidade.

Por fim, o governo local deve inovar no campo poltico-administrativo adotando

programas e projetos que trabalhem a cooperao social e participao do cidado
na vida cotidiana da cidade. Assim, os citadinos agiriam em prol de um bem estar
coletivo o que poderia reduzir os ndices de violncia urbana e os gastos das
administraes com manuteno de equipamentos e espaos pblicos.

Diante deste quadro de novas funes e competncias do governo local o modelo

catalo sugere s administraes urbanas que adotem as seguintes atividades-meio,
divididas em blocos, para execuo do projeto de cidade. Atividades estas que no
s representam um incremento significativo da mquina administrativa, mas tambm
uma mudana na atual modelo gerencial de gesto pblica em voga.

Tabela 10 Novas atividades-meio preconizadas pelo modelo catalo para os

governos locais
Blocos de
Atuao

Econmico

Atividades

Urbanstico
Moradia e Meio
Ambiente

Segurana do
Cidado e de
Justia

Social e
Cultural

Infra-estrutura
de Servios
Urbanos,
Transportes e
Comunicaes

Desenvolver zonas de atividades empresariais;

Criar bancos com linhas de capital de risco;
Promover empresas pblicas e mistas competitivas com o setor privado;
Realizar campanhas internacionais que atraiam investidores e visitantes;
Promover e gerir espaos destinados a feiras e eventos, centros de
conveno e parques industriais e tecnolgicos;
Estabelecer escritrios de informao e assessoria para empresrios e
investidores locais e internacionais.
Definio de grandes obras pblicas a serem financiadas pelo Estado
nacional;
Recuperao de reas decadentes mesmo que pertenam a outros nveis de
governo;
Gesto de programas de habitao;
Delegao de atividades ou transferncia da competncias sobre o
ordenamento/regulao de questes inerentes ao meio ambiente urbano;
Definio de novas figuras (instrumentos) de planejamento que vinculem
este execuo dos projetos;
Criao de empresas mistas ou consrcios com outras administraes e/ou
agentes privados para tocar grandes programas de desenvolvimento urbano
ou metropolitano.
Coordenar foras de ordem pblica ou do conjuntos de policiais urbanos. Ex:
a criao da guarda municipal em diversas cidades;
Criao de polticas inovadoras para a preveno / represso a novas
modalidades de crimes;
Complementar a atuao da Justia e polcia estatal dentro da sua rea
administrativa.
Instituir programas sociais de habitao e urbanizao bsica: estimulando o
regime de autoconstruo; urbanizando reas perifricas etc.
Instituir programas de gerao de empregos, de servios pessoais e
urbanos, de manuteno de infra-estrutura e de ecologia urbana.
Compartilhar com a Unio a competncia dos provimentos dos setores
Educao e Sade.
Prover infra-estruturas de transporte pblico, abastecimento de gua e de
rede de saneamento em parceria com a Unio (financiamento) e com
empresas concessionrias (execuo);
Negociar constantemente com empresas estatais ou paraestatais sobre a
prestao de servios que estejam sob o regime de monoplio;
Assumir, sempre que possvel, competncias polticas e empresariais novas:
implantao de torres de telecomunicaes, fiao eltrica da cidade,
autorizao para funcionamento de emissoras de rdio e televiso locais e
outras similares.

Fonte: Borja, 1996

O argumento utilizado pelos representantes deste modelo para justificar tal aumento
de responsabilidades e de gastos dos governos locais o de que para a maioria

deles o principal problema no a escassez de recursos, e sim a falta de autonomia

decisria para planejar e gerir o seu territrio da maneira que melhor lhe aprouver.
Para que todas estas novas funes e competncias possam ser desempenhadas
de forma eficaz este modelo ainda advoga em favor de uma verdadeira reforma
poltico-administrativa local, mas com repercusses tambm nos outros nveis de
governo estadual e federal para o caso brasileiro em particular. Seus principais
pontos so:

Instituio de estruturas metropolitanas de planejamento territorial e

estratgico por meio de consrcios e parcerias intergovernamentais;
Eleio direta de prefeitos distritais;
Aumento do tempo dos mandatos dos prefeitos para seis anos;
Substituio de polticos por profissionais da rea para ocupar cargos
executivos sem que estes sejam sacados na ascenso ao poder por outro grupo
poltico;
Gesto empresarial dos servios e atividades pblicas;
Construo de uma nova dimenso de relacionamento entre a administrao
pblica e os administrados: mais participao popular, maior facilidade de
acesso a informaes e servios pblicos e mais canais de comunicao.
Internacionalizao dos governos locais: busca de crdito no mercado
internacional, representaes junto a rgos intergovernamentais, estabelecer
uma rede de cidades quando possvel etc.

Talvez seja porque o desenho do modelo catalo coloque os governos urbanos

como agente fundamental no processo de desenvolvimento local, a despeito da sua

metodologia ser adaptada do pensamento estratgico empresarial, o motivo pelo

qual ele se difundiu to rapidamente pelas cidades que enxergaram no
empreendedorismo urbana e, por conseguinte, na competio interurbana uma
alternativa de adaptao ao padro de acumulao flexvel, centrado no tercirio
avanado, em detrimento ao regime de acumulao pautado na atividade industrial
tradicional.

1.8.7. O pensamento porteriano

Michael Porter , atualmente, a principal referncia no estudo da estratgia

empresarial. Graduado em engenharia - mecnica e aeroespacial - pela Princeton
em 1969, completou seus estudos com uma ps-graduao em business (MBA na
Harvard Business School, em 1971) e depois em business economics (doutorado
concludo em 1973 na Universidade de Harvard).

De forma geral, a viso porteriana foi construda a partir de trs movimentos. No

primeiro o da teoria do posicionamento estratgico com a publicao de Como as
Foras Competitivas Moldam a Estratgia em 1979, inspirado na economia industrial
e imediatamente assimilado pelas escolas de negcios. O segundo movimento
ocorre com a publicao de Vantagem Competitiva, em 1985, com destaque para a
noo de cadeia de valores. O terceiro movimento ocorre com a publicao da
Vantagem Competitiva das Naes.

Assim, a evoluo do pensamento porteriano fez com que o pensamento competitivo

se deslocasse do campo especfico da administrao, do marketing e da estratgia,

chegando at economia poltica das naes e passando por estratgias de

desenvolvimento regional/local. De fato, as idias de Porter sobre competio e
elaborao de estratgias globais passaram, desde o final dos anos de 1980, a
compor um receiturio especfico para empresas, que o seu enfoque, e governos
de lugares que almejam participarem de mercados externos. Ento, no sentido
empresarial, este autor assim se refere necessidade de ser ter uma estratgia
global.

Assim, a estratgia global se refere s questes especiais que

surgem quando as empresas competem alm das fronteiras dos
pases. A necessidade de uma estratgia global depende da
natureza da competio internacional de um determinado setor. No
h um nico padro de competio internacional, mas muitos
(PORTER, 1999, p. 330).

Reconhece Porter que nem todos as atividades econmicas precisam de uma

estratgia global de competio. Por isso as divide em setores multidomsticos
varejo, construo civil, servios bsicos etc. e em setores globais aparelhos
eletrnicos

de

consumo,

equipamentos

industriais,

indstria

aeronutica,

farmacutica, entretenimento, turismo etc. No primeiro tipo, dadas as caractersticas

e dimenses dos mercados locais, no necessria uma estratgia competitiva
global, mas no segundo, fundamental.

Se uma estratgia competitiva global deve ser elaborada para pautar a atuao de
empresas em mercados externos ento, segundo Porter, alguns cuidados devem
subsidiar a sua construo. A empresa deve: (I) buscar decompor a cadeia de
valores do seu negcio de modo a melhor conhec-lo e melhor estruturar cada
atividade; (II) entender que cada atividade especfica da empresa depende do ramo
do negcio; (III) ter em mente que a busca da eficcia operacional pode fazer parte

de uma estratgia competitiva, visto melhorar o desempenho geral da empresa, mas

no uma estratgia em si mesma.
A estratgia da empresa define a configurao especfica de suas
atividades e a maneira como se compatibilizam entre si. As
diferentes posies estratgicas envolvem atividades sob medida
para a produo de determinada variedade de produtos e servios,
para atender s necessidades especiais de um determinado grupo
de clientes (PORTER, 1999, p. 333).

Isto posto, fica claro que tambm ser necessrio para o sucesso da estratgia
competitiva adotada que a localidade que ir se tornar a nova base de negcios da
empresa seja analisada antes da escolha definitiva.

No por acaso o principal aspecto para a formulao desta estratgia substituio

das vantagens comparativas de uma localidade disponibilidade e custo de
matrias-primas, de mo-de-obra, de capital, de infra-estrutura e de localizao para um determinado negcio, que podem ser contornadas mediante o atual estgio
do progresso tcnico (comunicaes, transportes, informtica e microeletrnica)
pelas vantagens competitivas locais. Estas so baseadas na produtividade superior
alcanada, na reduo dos custos totais e no dos salrios da fora de trabalho, na
capacidade de inovao e diferenciao de produtos e servios, na existncia de
rivalidade empresarial local, bem como a possibilidade de mensurar melhor o
desempenho de cada empresa e do grupo como um todo (PORTER, 1999).

Nesta perspectiva, o desenvolvimento da empresa deve ser pensado de forma

empreendedora e competitiva buscando a complementaridade entre as atividades
de um negcio, ainda que estejam dispersas em vrias cidades, para um
posicionamento adequado na economia globalizada. Entretanto, deve ficar claro que

neste modelo porteriano a competitividade acontece entre as empresas de um

mesmo ramo em diversos locais e no de um local versus outro local.

De forma didtica Porter (1999), enumera 11 opes para que empresas construam
uma estratgia global baseada em vantagens competitivas.

Tabela 11 Opes de estratgias globais para empresas segundo Porter

Opes
1

4
5
6

10

11

Formulao Estratgica
Construir a globalizao com base numa posio competitiva exclusiva que
resulte numa ntida vantagem competitiva: custo bem menor e/ou maior
diferenciao.
Ingressar nos mercados internacionais com um posicionamento consistente:
campanha eficiente e de longo prazo sob um posicionamento estratgico
exclusivo da empresa
Estabelecer uma base domstica ntida para que a empresa possa competir em
cada rea de negcio estrategicamente distinta: a base domstica localidade
onde a estratgia ganha concretude.
Bases domsticas de linhas de produtos alavancadas em diferentes
localidades: cada filial da empresa deve especializar-se nos negcios onde
localidade sede apresenta as condies mais favorveis.
Dispersar as atividades para ampliar as atividades da base domstica: as
empresas devem buscar oportunidades de disperso.
Coordenar e integrar atividades dispersas: a empresa deve manter uma
coordenao central das atividades para que no se percam as vantagens
competitivas adquiridas pela disperso.
Preservar a identidade nacional das unidades de negcios:clientes externos
valorizam a identidade nacional e a cultura que compem a imagem de
determinada marca ou produto/servio.
Fazer alianas especficas para cada atividade como mecanismos
capacitadores da globalizao, mas no como estratgia: as alianas so um
meio para desenvolver uma rede de atividades dispersas, e no um fim em si
mesmas.
Expandir a empresa em setores e segmentos com vantagens competitivas
decorrentes da localidade: a depender da localidade um setor ou segmento
poder receber investimentos ou no.
Aprimorar a base domstica: as empresas devem reforar os programas de
treinamento especializado e promover pesquisas universitrias entre as
instituies existentes na sua sede sobre sua rea de negcio especfica.
Tambm devem direcionar e pressionar os provedores de infra-estrutura local
para atender s suas necessidades e preocupar-se com a regulamentao
local.
Mudar a base domstica se necessrio: em caso de debilitao da base
domstica da empresa esta deve, primeiro, tentar aprimorar a localidade e,
caso no tenha sucesso, transferi-la para uma outra.

Fonte: Porter, 1999

1.8.7.1. O modelo porteriano para desenvolvimento de localidades

O modelo porteriano de competio est fortemente concentrado no conceito de

clusters, cuja traduo mais prxima seria o termo aglomerados. Porter (1999)
define clusters como concentraes geogrficas de empresas interligadas entre si,
que atuam em um mesmo setor com fornecedores especializados, provedores de
servios e instituies associadas.

Assim, as empresas tm em comum o fato de estarem localizadas numa mesma

rea e podem contribuir para um sistema que desenvolva produtos caractersticos da
regio. H, portanto, uma forte sinergia entre empresas, garantindo maior eficincia
da economia local e possibilitando crescimento auto-sustentvel. Desta forma, um
cluster mais que uma simples aglomerao de empresas: um caminho seguido
por determinada economia, seja local ou regional.

De acordo com Porter (1999), um cluster pode ter sua origem associada a causas
diversas que vo desde circunstncias histricas, passando por disponibilidade de
qualificaes especializadas, convenincia da localizao fsica e infra-estrutura
apropriada, existncia de uma demanda local incomum, sofisticada ou rigorosa at a
eventos aleatrios. Outras causas podem ser apresentadas como a existncia
anterior de setores fornecedores, correlatos ou de todo um agrupamento relacionado
ou existncia de empresas inovadoras que estimulem o crescimento de outras.

Devido ao grau de complexidade alcanado, decorrente das inter relaes entre as

vrias definies de clusters e os diversos agentes neles envolvidos em um

ambiente de competio internacional, j se fala numa Teoria dos Clusters. Porter

(1999, p.239, 240) enuncia assim esta dita teoria:

A Teoria dos Clusters focaliza a maneira como a justaposio de

empresas e instituies economicamente interligadas numa
localidade geogrfica especfica afeta a competitividade. Embora
algumas vantagens aglomeradas sejam amplamente independentes
dos relacionamento sociais (por exemplo, a disponibilidade de pools
de capital e de pessoal), a maioria, se no a totalidade, apresenta,
pelo menos, um componente de relacionamento. A identificao da
empresa com um senso de comunidade, decorrente da participao
no aglomerado, no seu envolvimentos cvico, transpondo o estreito
confinamento do seu espao prprio como uma entidade individual,
se transforma diretamente, segundo a teoria dos aglomerados, em
valor econmico. A teoria dos aglomerados amplia ainda mais a
noo de capital social ao explorar os mecanismos atravs dos quais
a estrutura das redes de relacionamento dentro de uma localidade
geogrfica, produz benefcios para determinada empresa. Os
benefcios da confiana e da permeabilidade organizacional,
fomentadas pelas sucessivas interaes e pelo senso de
dependncia mtua dentro de uma regio ou cidade lubrificam as
interaes dentro do aglomerado, que aumentam a produtividade,
estimulam a inovao e resultam na criao de novas empresas.

Desta forma, alm da concentrao geogrfica, outras caractersticas importantes de

um cluster so: presena de empresas tanto grandes como pequenas; buscar
inovaes e agregar maior valor aos produtos e servios; trabalham tambm como
economias de escopo e no somente como economias de escala; relacionamento
entre fornecedores e clientes e entre empresas concorrentes; rivalidade com
competitividade entre as firmas; demanda por mo-de-obra, insumos, servios e
infra-estrutura especializados.

Ainda de acordo com Porter (1999) a teoria dos clusters sugere uma viso mais
complexa das opes de localizao das empresas: a localizao das empresas
envolve muito mais do que a simples construo de fbricas e escritrios.

Como visto acima, o pensamento acerca dos clusters trata, sobretudo, da

localizao das empresas colocando estas como sujeito em detrimento da prpria
localidade. Talvez a falta de uma abordagem que proporcione uma anlise mais
profunda do papel da localidade e a sua organizao espacial torne necessrio um
enfoque dos clusters sob o prisma das Teorias Locacionais, pois em seu conjunto
estas no enfocam apenas o contento (firmas), mas tambm o seu contentor
(espao geogrfico).

Porm autores como Silva (2004, p. 186) destacam que Porter apenas aproximou os
conceitos de agrupamento com o de complexo industrial:

possvel se inferir que, ao incorporar o aspecto da concentrao

geogrfica no seu conceito de cluster, Michael Porter mixou o
conceito de agrupamento com o conceito de complexo industrial,
sendo este mais um aspecto que refora o carter abrangente e
universalista da concepo porteriana da teoria dos aglomerados e
das vantagens competitivas.

O fato que na nova economia, definida com a internacionalizao dos mercados

(antes nacionais ou locais) e com o novo paradigma do Estado mnimo, os clusters
representam uma iniciativa inerente ao setor empresarial no somente de
indstrias, como tambm o setor de servios. Isso difere do outro grupo de teorias
que foram gestadas num cenrio poltico-econmico no qual o Estado exercia forte
controle

sobre

economia

(macroeconomia

keynesiana)

sobre

planejamento/gesto desenvolvimento econmico e dos territrios. Talvez por isso

Porter queira tratar os clusters como uma teoria independente.

O conceito dos clusters est representado graficamente na Figura 1, conhecida

como Diamante de Porter. O Diamante consegue sintetizar esquematicamente as

sinergias entre os seus quatro elementos diretos: Fatores da Produo; Estratgia,

Estrutura e Concorrncia; Demanda; e o Cluster. Alm disso, compem o Diamante
as duas grandes influncias recebidas pelos clusters os Governos e o Acaso.

Governo

Estratgia,
Estrutura e
Concorrncia

Fatores da
Produo

Demanda

O Cluster

Acaso

Figura 1 Diamante de Porter

Fonte: Porter,1999.

Nesta concepo, os Fatores de Produo dizem respeito a todos os insumos

empregados na atividade econmica recursos naturais, humanos, de capital; infraestrutura geral e especfica da atividade; sistemas de informao e tecnologia;
instituies de ensino e capacitao (capital humano) etc. cuja qualidade e tipos iro
influenciar diretamente na obteno da eficcia operacional das empresas
integrantes do cluster independentemente do setor econmico de atuao.

A Estratgia, Estrutura e Concorrncia englobam as regras, incentivos e costumes

que determinam o tipo e a intensidade da rivalidade local das empresas, por
conseguinte, o fortalecimento do cluster. Neste componente, so discutidos temas
como substituio da concorrncia por diminuio nos preos (concorrncia
predatria) e baixos salrios para custos totais mais baixos; necessidade de altos

investimentos como meio de se obter melhores lucros, via especializao dos

produtos e servios e qualificao da mo-de-obra.

Alm disso, envolve tambm o ambiente local de negcios determinado pelas

polticas que regem a prpria atividade econmica, por exemplo: um Plano Diretor
Urbano, a legislao tributria, um Cdigo Ambiental, ou ainda, a poltica municipal
de incentivos s empresas pode limitar os investimentos, distorcer a rivalidade ou,
ao contrrio, fazer com que se estabelea um clima tal que empresas de um mesmo
setor possam competir saudavelmente entre si levando a um aumento da
produtividade local.

As Condies de Demanda que iro caracterizar um determinado mercado,

sobretudo o interno, pois quanto maior a qualidade e especificidade dos produtos
e/ou servios demandados (procurados) pelos consumidores mais as empresas
tero que investir em P&D (pesquisa e desenvolvimento) e qualificao de pessoal.
Assim, mercados internos desenvolvidos e com populao com poder aquisitivo iro
influenciar positivamente o cluster.

O prprio Cluster uma das quatro facetas do Diamante. Apesar de ser o epicentro
da anlise no deve ser considerado isoladamente dos outros componentes.
Corresponde aos setores correlatos e de apoio ligados cadeia produtiva de um
setor, ou seja, so todas as atividades econmicas que possuem elos ou relaes,
sejam verticais - venda e compra - ou horizontais - carteira de clientes, logstica
similar, tecnologias, principalmente fornecedores locais especializados e setores
correlatos desenvolvidos.

As estruturas ou desenho dos clusters diferem entre si. Isso se deve a prpria
natureza de cada atividade econmica e da sua cadeia produtiva especfica. Um
cluster de turismo (setor tercirio) necessariamente ser diferente de um cluster de
produtos agrcolas (setor primrio), que por sua vez diferir de um cluster de
produtos industriais/industrializados (setor secundrio) porque os fatores produtivos
recursos naturais, capital e trabalho so organizados de maneiras peculiares em
cada um deles.

Entretanto, as noes de inter relao, encadeamento, interdependncia e

correlao entre empresas e setores componentes de um cluster so centrais nessa
discusso. a quantidade e tamanho das empresas e fora dos elos entre elas, a
presena das instituies de capacitao/ensino e financeiras locais fortes, a
presena de insumos locais especializados e rgos/polticas direcionadas ao
cluster pelos governos locais que determinam o quanto competitivo um cluster
tornar-se-.

Disso

depender

quanto

competitividade

poder

ser

revertida

em

desenvolvimento regional/local via investimentos em infra-estruturas fsicas, gerao

de empregos, negcios, arrecadao de impostos e estabelecimento de um quadro
institucional pblico condizente com uma administrao municipal responsvel por
implementar condies que tornem a localidade atraente economicamente.

Completando o Diamante de Porter, esto as influncias causadas pela atuao dos

Governos e a influncia do Acaso. Na representao do Diamante, o autor posiciona

o elemento Acaso estrategicamente entre os componentes Demanda e Cluster posto

que atribui ao acaso/sorte ou a eventos aleatrios o fato de um determinado cluster
se desenvolver numa localidade sem que existam motivos objetivos para isso, sem
que haja uma inteno ou planejamento prvio. Apesar da controvrsia que o papel
do acaso possa suscitar, ele significa que um cluster pode ter surgido de uma
vocao natural, ou da prpria histria da localidade, para determinada atividade
econmica. Nesta mesma linha de suscitar controvrsias, dito que um evento
aleatrio, como um acontecimento histrico ou a instalao de uma firma, rgo
pblico etc., pode gerar um cluster com o decorrer do tempo.

J o Governo colocado no Diamante entre os componentes Fatores de Produo e

Estratgia, Estrutura e Rivalidade, pois desempenha um papel de delineador de um
cenrio econmico e institucional necessrio para que os clusters possam se
desenvolver num ambiente de competitividade. Pelo iderio dos adeptos desta
doutrina o governo teria cinco papis.

O mais geral diz respeito a proporcionar uma estabilidade poltica e macroeconmica

ao seu pas. O que inclui o regime democrtico, instituies pblicas transparentes,
controle da inflao, taxa de cmbio e de juros, entre outras variveis
macroeconmicas. O segundo papel trabalhar para aumentar a capacidade
microeconmica da atividade produtiva. Encaixam-se a os investimentos feitos pelo
governo em infra-estrutura fsica, qualificao de mo-de-obra, criao e
fortalecimento de instituies de apoio, enfim, todos os investimentos mais que
necessrios realizao da reproduo do capital. O terceiro papel engloba a
legislao e polticas de incentivos referentes a cada setor econmico definindo

normas e cdigos, leis especficas, regulamentao dos setores e tudo que interfira
nas condies de produtividade das firmas. Estes trs primeiros papis podem ser
considerados como os delineadores gerais do cenrio ou ambiente de negcios.
Alm destas trs funes principais ainda atribuem ao governo uma quarta funo
que dedicada exclusivamente s firmas: a facilitao do desenvolvimento e
aprimoramento dos aglomerados (PORTER, 1999, p.261), em detrimento da
prtica, nas trs esferas administrativas, de polticas industriais que so vistas como
causadoras de distores na competitividade, pois protegem ou subsidiam
determinado

setor

produtivo

impedindo

seu

amadurecimento

para

competitividade na moderna economia de mercado.

Isto significa dizer que existe a necessidade de um planejamento econmico

duradouro e suprapartidrio, que seja estruturante para o alcance de metas e de
objetivos. Objetivos estes que venham a melhorar o desempenho de todas as
empresas de um do geral e, desta maneira, induzir o desenvolvimento econmico
tanto nacional quanto localmente. Em suma, pelo conceito dos clusters todas as
polticas governamentais que acarretam custos para as empresas, sem proporcionar
qualquer valor competitivo de longo prazo que compense o nus adicional, devem
ser minimizadas ou eliminada. (PORTER, 1999 p. 263).

Na figura 2 so detalhadas as influncias dos governos sobre os clusters, a partir do

esquema do Diamante de Porter Mesmo no sendo atribudo a eles o rtulo de
componente na estrutura dos clusters os governos podem definir, sobremaneira, em
face da sua importncia, se um cluster lograr xito ou sucumbir competitividade
do mercado.

Numa poca na qual aos governos so atribudas apenas as funes de criar as

regras econmicas do jogo e incentivar a competio para tornar a iniciativa
privada mais eficiente (NORTH, 2003, p.11), o conceito dos clusters demonstra
estar em perfeita sintonia com a economia global. Por isso mesmo o desempenho
das empresas deles participantes a chave para o seu prprio sucesso. Este
desempenho avaliado em funo da produtividade e inovao elementos da
competitividade que cada empresa pode e deve gerar.

Contexto para a
Estratgia e
Rivalidade da
Empresa

Eliminar barreiras competio local;

Organizar os rgos governamentais
Condies dos
Fatores
(insumos)

Criar programas especializados

de educao e treinamento;
Implementar atividades de pesquisa,
atravs da universidade local, sobre
tecnologias relacionadas com o
aglomerado;
Apoiar o levantamento e a
compilao
de
informaes
especficas sobre o aglomerado;
Ampliar
a
infra-estrutura
especializada
em
transporte,
comunicaes e outras reas.

pertinentes em torno dos aglomerados;

Concentrar esforos para atrair investimentos
externos nos aglomerados;
Enfatizar a promoo das exportaes pelos
aglomerados.

Empresas
Correlatas e
de Apoio

Patrocinar encontros para reunir os

participantes dos aglomerados;
Encorajar esforos especficos do
aglomerado para atrair fornecedores e
prestadores de servios de outras
localidades;
Estabelecer zonas de livre comrcio,
parques industriais e parques de
fornecedores relacionados com o
aglomerado.

Condies da
Demanda

Criar normas regulamentares

dinmicas
e
pr-inovao,
relacionadas com o aglomerado
de modo a reduzir a incerteza
dos regulamentos; estimular a
adoo antecipada e encorajar o
aprimoramento;
patrocinar
atividades
independentes
de
testes, certificao e avaliao
para os produtos e servios do
aglomerado;
Atuar
como
comprador
sofisticado
dos
produtos
e
servios
do
aglomerado.

Figura 2 Influncias dos governos sobre os clusters

Fonte: Porter, 1999

Na figura 3 est o esquema do Diamante de Porter para o papel das firmas.

Enquanto aos governos cabem os trabalhos de base, inclusive a dotao de infraestruturas de transportes e logstica, comunicaes, investimentos em pesquisa e
educao, polticas macro e microeconmicas, entre outras aes deste tipo; s

firmas cabem as medidas necessrias a sua prpria existncia e ampliao dos seus
negcios, entenda-se: dos lucros.

Para que os clusters operem de forma eficiente, necessrio o alcance de

cooperao, complementaridade, senso de comunidade e competio. Num cluster,
toda produo o resultado da grande cooperao entre os diferentes agentes da
cadeia produtiva, desde fornecedores de matria-prima at vendedores, passando
por produtores, desenhistas e pesquisadores. Esses players se complementam ao
trabalharem em busca de um mesmo objetivo.

Contexto para a
Estratgia e
Rivalidade da
Empresa

Condies dos
Fatores
(insumos)

Desenvolvimento
conjunto
de
currculos
vocacionais,
tcnicos,
escolares e universitrios;
Patrocnio de centros especializados
de pesquisa universitria;
Manuteno de vnculos estreitos com
os fornecedores de infra-estrutura, para
o
atendimento
de
necessidades
especializadas do aglomerado (por
exemplo, comunicao de dados e
logstica);
Desenvolvimento de cursos para os
gerentes, sobre temas referentes
regulamentao, qualidade e gesto;
Coleta de informaes sobre o
aglomerado atravs das associaes
comerciais.

Comercializao conjunta, atravs de

feiras e delegaes comerciais;
Colaborao com os esforos
governamentais de promoo das
exportaes;
Criao de listas e catlogos dos
participantes do aglomerado.

Setores
Correlatos e
de Apoio

Constituio de uma associao

comercial
especfica
para
o
aglomerado;
Estmulo formao de fornecedores
locais e atrao de investimentos de
fornecedores situados em outros
lugares para a localidade, atravs de
esforos individuais e coletivos.

Figura 3 Influncia da firmas sobre os clusters

Fonte: Porter, 1999

Condies da
Demanda

Trabalho conjunto com o

governo
para
dinamizar
e
modificar os regulamentos, de
modo a encorajar a inovao;
Constituio de organizaes
locais de teste e normatizao.

Entretanto, justamente a competio entre as empresas das vrias etapas da

cadeia produtiva que possibilita maior dinamismo economia. A competio
contnua faz com que o cluster tenha uma produo mais eficaz, com produtos de
qualidade cada vez maior e com mais inovao. Alm desta interao entre os
agentes da cadeia produtiva, existiria, tambm, um intenso relacionamento com a
sociedade local.

Nesta concepo da dinmica econmica, h grande preocupao com o

desenvolvimento da regio e o bem-estar de sua populao. Um cluster somente
ter sucesso caso a regio se desenvolva e sua populao tenha um bom nvel de
qualidade de vida. Considerando-se isto, o desenvolvimento econmico no pode
excluir o desenvolvimento social.

Conseqentemente, como mostra Porter (1999), ao menos em tese, um cluster

portador dos seguintes benefcios potenciais:

Reduo de custos pela especializao e/ou aumento de escala nos setores

da cadeia de negcios;

Reduo de riscos pela especializao e/ou diviso dos investimentos;

Reduo dos lead times pela melhoria da cadeia de negcios atravs da

integrao entre as empresas;

Aumento da qualidade por meio da competio, inovao e aes conjuntas;

Maior qualidade e flexibilidade da mo-de-obra pelo aumento e melhoria da

oferta de oportunidades profissionais e treinamento integrado;

Aumento do dinamismo empresarial pela criao e atrao de novas

empresas/lderes;

Ganho de reconhecimento pblico.

Apesar de Porter sugerir tais vantagens potenciais para a organizao de clusters,

podem ser verificadas fragilidades potenciais quando no so atendidas todas as
aes necessrias, j descritas nos componentes Fatores de Produo e Estratgia,
Estrutura e Concorrncia do Diamante de Porter, como investimentos em infraestruturas especializadas, educao, incentivos, retirada de barreiras comerciais e
culturais, fortalecimento de instituies, constituio de associaes, bom ambiente
de negcios.

Neste sentido, cabe chamar a ateno ao fato de que, de forma equivocada, muitos
estudiosos tendem a aproximar ou mesmo tratar como sinnimos clusters e
Arranjos Produtivos Locais (APLs). Deve-se destacar que anos antes de Michael
Porter, Ablas e Szamanski (1982) identificaram uma forte aproximao entre o
conceito de filire e os conceitos de agrupamento e complexo (SILVA, 2004, p.
186). Assim, este autor mostra que o conceito de cluster muitas vezes assume um
papel de conceito guarda chuva. Destaca ainda que o cluster assume um carter
de marca (no sentido mercadolgico da palavra) para Porter:

Amaral Filho, comentando sobre Michael Porter ter sido o autor de

maior influncia na composio estrutural do conceito de cluster,
menciona um interessante fato, o de este termo s aparecer nos
ttulos dos seus artigos em 1998 (Clusters and the new economics of
competition). Em The competitive advantage of nations (1990), Porter
utiliza o termo grupo de empresas ou de indstrias, porm, como j
dito, sem a ampliao, generalismo e nfase da sua posterior
publicao, On competition (1998). Isto deve se explicar, pelo
sucesso por ele obtido durante a dcada de 1990, que o levou, ao

final da mesma, a uma espcie de consolidao acadmica e

profissional de uma marca registrada, cluster = Michael Porter, ou
seja, uma patente ideolgica e de imagem no mundo competitivo dos
negcios.
O conceito de cluster, em Porter, de certa forma, conforme Amaral
Filho (2001), procura recuperar conceitos tradicionais como plo de
crescimento de Perroux e efeitos concatenados de Hirschman,
notadamente na idia de indstria-chave ou indstria-motriz,
conjugada com uma cadeia de produo e adicionando o mximo de
valor possvel. Para Amaral Filho, a estratgia de cluster est mais
prxima da grande produo flexvel do que propriamente da
pequena produo flexvel. (SILVA, 2004, p. 186)

O fato que os APLs tm na sua essncia uma lgica embutida de

desenvolvimento endgeno. Assim, o desenvolvimento realizado com recursos
oriundos do prprio local/ regio. Neste sentido, este desenvolvimento permite
maximizar a utilizao de fornecedores de materiais e servios locais. O padro
empresarial de micros e pequenas empresas, normalmente intensivas em mo de
obra. J o nvel de precarizao da mo de obra tende a ser reduzido, pois por um
lado estimulada uma cultura empresarial local nos recursos humanos locais e por
outro existe um forte senso cooperativo entre as organizaes, aumentando suas
barganhas com compradores e fornecedores.

Diferente de abordagens anteriormente analisadas neste trabalho,

nas quais todo e qualquer tipo de agrupamento de indstrias e de
negcios estaria inserido no guarda-chuva conceitual do
agrupamento ou cluster porteriano, Amaral Filho (2001), utiliza o
termo, ao lado dos conceitos de distrito industrial e ambiente
inovador, qualificando-o como uma estratgia diferenciada tendo em
vista o desenvolvimento regional e local.
O cluster, segundo Amaral Filho, um conceito mais abrangente,
no s porque incorpora vrios aspectos das outras duas estratgias,
mas tambm porque no se restringe s pequenas e mdias
empresas. (SILVA, 2004, p. 188)

J os clusters enquanto modelo proposto por Porter - so muitas vezes

estimulados a partir uma perspectiva exgena, considerando a valorizao implcita

de grandes companhias que assumem o papel de acelerador do desenvolvimento de

um dado cluster. Esta perspectiva exgena, enquanto padro, ocorre na periferia.
Nas localidades centrais a perspectiva endgena assume um destaque maior.

Assim, na periferia o desenvolvimento realizado basicamente com recursos

exgenos, com um perfil de grandes empresas e um padro de importao de
materiais e servios, no apenas para a implantao do empreendimento, mas
tambm para sua administrao e operao. Este perfil de instalao de empresas
cuja matriz no do local/ regio, tende a no valorizar a mo de obra local,
precarizando as relaes de trabalho e, aproveitando-se deste quadro, potencializar
as

transferncias

de

excedentes

(periferia

centro).

Tal

perspectiva

de

desenvolvimento estimulada por em tese - acelerar as taxas de investimento e

crescimento do local/ regio.

1.8.7.2. O modelo porteriano na periferia, sua perspectiva exgena e seus limites

Pode-se compreender a adoo de modelos estratgicos e competitivos que so

tpicos de empresas privadas - por parte dos governos como uma transposio de
sua aplicao. Este primeiro tipo de transposio chama-se neste trabalho de
transposio de primeira ordem. Porm, existe ainda mais uma transposio que a
implementao em cidades/regies perifricas (inclusive perifricas em relao ao
sue pas). Esta transposio chamamos de transposio de segunda ordem.

Desta forma, pode-se realizar uma crtica aos limites de sua implementao quando
da transposio de segunda ordem. Esta crtica parte da idia4 de que a implantao
de um cluster, associado a uma perspectiva de desenvolvimento exgeno - termina
por gerar uma profunda transferncia de excedentes e apenas algum gotejamento
de benefcios na cidade.

Isto decorre da necessidade de servios avanados5, tendo as empresas do local

perifrico a impossibilidade de avanar na oferta destes servios6. H, portanto, um
processo de importao de servios avanados. J o gotejamento se d em servios
bsicos.7.

Desta forma, verifica-se um trade off a ser administrado no desenvolvimento do

cluster, que se refere oferta de servios avanados e servios bsicos. O trade off
pode ser melhor compreendido com ajuda da tabela comparativa a seguir.

Neste momento reduzimos nossa anlise apenas a clusters apoiados em servios (como
entretenimento e turismo). Mas se ampliarmos a anlise, observando as grandes industriais,
verificamos que as matrizes das grandes corporaes e os centros de Pesquisa e Desenvolvimento
(P&D) no so descentralizados territorialmente. Assim, as empresas podem operar (produzir,
distribuir e vender) em diversos espaos, mas os excedentes so transferidos para sua sede, onde
efetivamente fica o centro de decises.
5
Consideramos como servios avanados, no caso de cluster de turismo: aviao comercial, sistema
financeiro, comrcio especializado em artigos de luxo (importados ou no), hotis padro cinco
estrelas, empresas de aluguel de carros, telecomunicaes (fixa e mvel), dentre outros que
terminam por estabelecer uma srie de barreiras de entrada para novos competidores no segmento,
podendo ampliar-se tambm para o setor de bebidas (lembramos da necessidade de modelos
sofisticados de logstica deste setor; como exemplos, podemos observar a estrutura de distribuio da
AMBEV e da Coca-Cola) e alimentos (com redes de restaurantes ou de fast food).
6
As barreiras de entrada podem ser, por exemplo: de elevada necessidade de investimento inicial,
know-how, escala de vendas, relao com fornecedores, dentre outras.
7
Consideramos como servios bsicos: limpeza, segurana, comrcio, hotis de pequeno porte e
pousadas, transporte urbano (em especial txi e vans), dentre outros que, com poucas barreiras de
entrada, permitem o acesso de novos empreendedores.

Tabela 12: Comparao entre servios avanados e servios bsicos

Tipo de servio
Aspecto a ser avaliado
Avanados
Alavancagem do PIB
Alta
Qualificao exigida para gesto do Alta
empreendimento/ servio
Necessidade de importao de trabalhador8 Alta
Margem de lucro
Alta
Gerao de excedente
Alta
Transferncia de excedentes
Alta
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de pesquisas para a tese.

Bsicos
Baixa
Baixa
Baixa
Baixa
Baixa
Baixa

1.8.8. Confrontando os modelos competitivos

Dois modelos competitivos propostos podem ser colocados em destaque: o modelo

catalo tendo como autores de referncia Borja e Castells e o modelo porteriano
que implementado pela Monitor Company Group.9.

Aps uma anlise cuidadosa do modelo porteriano e do modelo catalo, pode-se

identificar ao menos trs pontos significativos de divergncia. A primeira diferena
diz respeito prpria adoo de um modelo, enquanto modelo estratgico.
Enquanto para Porter (1996) a adoo de uma estratgia (afinal o modelo
estratgico) significa a adoo de um posicionamento nico no mercado, para Borja
(1997) deve-se posicionar a cidade num cenrio internacional competitivo, abrindo
uma perspectiva de adoo do modelo de cidade global, com uma infra-estrutura de
servios, que vo desde servios de telecomunicaes a financeiros (portanto, todas
cidades que fizessem tal opo teriam o mesmo posicionamento).

O segundo ponto divergente diz respeito s relaes de competio e de

cooperao. Na viso porteriana, percebe-se a valorizao do conceito de cluster
8
9

A importao de trabalhadores faz-se, em geral, de pases ou regies mais avanadas.

Empresa de consultoria liderada por Porter.

(PORTER, 1999), o qual pressupe um bom nvel de cooperao entre os players.

J em Borja (1997), mesmo com uma leitura apurada, no se identifica, na mesma
intensidade, uma preocupao com a cooperao. Assim, pode-se assumir o modelo
porteriano de desenvolvimento de clusters como um modelo competitivocooperativo, ainda que potencialmente exgeno, especialmente na periferia.

A terceira diferena, e a principal, diz respeito ao ator da competio. No modelo

catalo, quem compete a cidade como uma empresa e, no porteriano, quem
compete so as empresas da cidade. O que deve ficar evidenciado que estas
divergncias normalmente no so consideradas no debate sobre o uso dos
modelos nas cidades.

Porter (1996) valoriza a necessidade da eficcia operacional num ambiente

competitivo, mas destaca a diferena em relao estratgia. Por eficcia
operacional entende-se desempenhar uma atividade melhor e com mais eficincia
do que os concorrentes. Exemplo de eficcia operacional a reduo de defeitos
nos produtos, ou o desenvolvimento de melhores produtos com mais rapidez. O
posicionamento estratgico pressupe desempenhar atividades diferentes daquelas
dos concorrentes, ou desempenhar as mesmas atividades de forma diferente.

Tal concepo indica que o uso do modelo de cidades competitivas (modelo

catalo) no segue efetivamente modelos estratgicos e competitivos, pois busca
apenas aumentar sua eficcia operacional. Com isto, as cidades que optam pelo
modelo catalo podem ser copiadas, no tendo, portanto, vantagem competitiva

sustentvel10 ao longo do tempo. Seguindo a viso porteriana, percebe-se que as

propostas de Borja e Castells (1997), mesmo em um cenrio competitivo entre
cidades, no tm sustentabilidade a longo prazo. Desta forma, pode-se entender a
competio de Borja e Castells (1997) como um jogo de soma zero, pois apenas
capta investimentos, antecipando-se a outra(s) cidade(s), enquanto concorrentes. J
o modelo porteriano pode ser entendido como um jogo de soma positiva, tendo,
porm, o resultado apropriado pelas grandes empresas do cluster na sua matriz.

A seguir pode-se fazer uma comparao dos principais modelos de gesto de

cidades utilizados, incluindo o modelo tradicional de planejamento urbano.

Tabela 13: Comparativo de modelos de gesto de cidades

Modelo Tradicional
Aspecto
Origem
Valorizao
campo social

Urbanismo
do Mdia / alta

Valorizao
do Mdia
campo econmico
baixa
Metfora da cidade
Espao
fsico
Competitividade
Gestor / perfil
Stakeholders (ou
interessados na
cidade)

Catalo

City Marketing

Porteriano

Planejamento
Estratgico

Marketing

Nenhuma

Preocupao para Alta

(qualificao
no
arranhar
a mercado consumidor)
imagem do produto
cidade
Muito alta
Muito alta

/ Muito alta
Empresa11

No
se Cidade
aplica
competitiva
Poltico
= Um lder forte
prefeito
/ Gerente
Citadinos
Investidores

Produto

Produto (cidade)
competitivo
Profissional de
marketing
Compradores
(turistas,
investidores,
empresrios)

Distritos Marshalianos e
Schumpeter

Conglomerado
de
empresas num ambiente
favorvel a negcios
Empresas (da cidade)
competitivas
Sinergia das empresas
Empresas
locais,
empresas de fora da
cidade fornecedores e
clientes, consumidores

Fonte: Elaborada pelo autor.

10

O termo sustentvel tem o sentido especfico de durvel ou de longo prazo, como comumente
utilizado no mbito empresarial. Neste sentido, no guarda relao direta com preservao de
recursos naturais, como no debate ambiental.
11
Ver Oliveira (1999).

1.9. ESTADO E PLANEJAMENTO: BREVE PROBLEMATIZAO

A ao do estado atravs de planos econmicos e urbanos/metropolitanos ao longo

da segunda metade do sculo XX aponta para uma reflexo sobre as diferentes
polticas do Estado para o desenvolvimento.

A passagem de uma poltica com nfase na industrializao para outra com foco no
setor de servios e tnica na atividade turstica ser problematizada na medida que
o Estado no abandona completamente a primeira, e nem obtm plenamente o
desenvolvimento atravs da segunda. Esta alterao de nfase na poltica de
desenvolvimento complexifica-se quando observamos o deslizamento entre escalas
de referncias territoriais para as polticas na industrial a escala a Regio
Nordeste e a Regio Metropolitana de Salvador, Bahia, a cidade de Salvador, a
metrpole de Salvador expandida para a costa atlntica norte.

A mudana de nfase na poltica de desenvolvimento ao abordar a articulao

destas escalas ir tambm optar pela alterao conceitual do modelo racionalfuncionalista para o estratgico como forma de ordenar e adequar a metrpole para
o novo momento econmico.

A poltica com nfase na industrializao para o desenvolvimento visava reduzir o

atraso econmico da Regio Nordeste. Esta poltica foi feita base de incentivos
fiscais e financeiros e investimentos em infra-estrutura de energia e transportes, e
por meio de plos de desenvolvimento. Capitaneado pela SUDENE por meio das
proposies dos Planos Nacional de Desenvolvimento PND principalmente a

Regio Metropolitana de Salvador absorve o Plo Petroqumico, em Camaari, com

a cadeia produtiva conseqente, que vem somar-se ao Centro Industrial de Aratu e
seu porto. Este esforo industrializante faz a passagem da dominncia da economia
agrrio-exportadora para o setor secundrio. Mas a maneira de industrializao por
plos e grandes unidades e plantas produtivas teve como efeito uma concentrao
de renda e territorial.

A transformao econmica pela industrializao assim como em outras cidades

onde aconteceu, implicou na necessidade de readequar socio-espacialmente o
territrio de Salvador. O modelo racional-funcionalista ser chamado a classificar as
funes e usos da cidade segmentando-a por classes sociais, adensando e
verticalizando a rea infra-estruturada para as camadas de maior renda, onde o
automvel tem o papel de ligar as vrias partes, e conduzindo a populao de menor
renda para os subrbios.

Embora tenha existido de fato um crescimento da participao da indstria no PIB

baiano e da indstria baiana no total nacional, o setor primrio continua a ter seu
papel, e o setor tercirio mantm sempre seu maior peso e o desenvolvimento obtido
tem seus impactos concentrados na camada de maior renda.

As transformaes produtivo-econmicas no bojo de fenmeno da globalizao sob

a ideologia neoliberal tendo repercusso no Brasil, atingiram tambm o Nordeste e
Salvador. Primeiro, porque a poltica de desenvolvimento est acoplada ao Estado
keynesiano e este sofre um desmonte em busca do chamado Estado mnimo
propugnado pelo neoliberalismo. Em segundo lugar, o esgotamento do sistema

fordista de produo exigiu mudanas na indstria para manter e alavancar a

acumulao, por meio do sistema flexvel que ser acompanhado por uma
ampliao necessria do setor tercirio.

Considerando o caso Salvador, em paralelo a queda da atividade industrial observase um incremento do setor tercirio, tendo como aspecto mais visvel a atividade
turstica, alicerada na cultura local e no seu potencial de lazer praiano. Constri-se
assim uma poltica de desenvolvimento a partir do setor de servios com nfase no
turismo, cultura e entretenimento que ir assumindo um papel de dominncia.

A ampliao do setor de servios com foco no turismo e cultura correspondero a

chamada ao modelo estratgico para um reordenamento territorial na perspectiva
local. O modelo em Salvador opta por buscar colocar a cidade em posicionamento
nico no mercado, uma diferenciao expressa com outras cidades brasileiras e
internacionais para dar base de competitividade s empresas que nela instalem-se e
desenvolvam suas atividades. Para o modelo estratgico, ao contrrio do racionalfuncionalista para o qual o espao uma abstrao, o espao trata-se de um lugar
termo que se referencia a cultura, s representaes simblicas, a um perodo e
processo histrico determinado.

O processo de busca do desenvolvimento revela-se assim no seu dinamismo, na

sua

mutabilidade,

determinadas

polticas

econmicas

territoriais

so

desestabilizadas perdem dominncia, mas respostas s necessidades j no so

correspondidas e alternativas aparecem como mais adequadas respond-las. A
questo est em que o processo tem caractersticas de heterogeneidade. Ao lado do

impulso para uma poltica de desenvolvimento atravs do setor tercirio com tnica
no turismo, mantm-se o papel da industrializao (e mesmo no interior desta
existem nichos avanados do sistema flexvel e parte ainda trabalhando no sistema
fordista), e o papel do setor primrio.

Existe assim uma problematizao da questo do desenvolvimento na medida que

se tem uma passagem de poltica com nfase na indstria para outra poltica com
tnica nos servios, com base no turismo. Mas a industrializao mantm-se, ainda
que perdendo dominncia, e a poltica com base nos servios avana, mas no
plenamente hegemnica.

Neste sentido percebe-se igualmente como o modelo estratgico de ordenamento

do territrio, que melhor serve ao novo momento produtivo-econmico, convive com
resqucios

importantes

do

modelo

racional-funcionalista,

principalmente

zoneamento da cidade que apia a industrializao. Poderia-se ento refletir-se no

sobre um confronto de polticas e sim pensar numa espcie de co-habitao entre as
duas polticas, ou at melhor, numa interpenetrao entre o setor de servios e o
industrial. Assim, os captulos 2 e 3 desta tese iro explorar a problemtica pelo foco
da alterao e coexistncia da lgica industrial para o impulso da poltica de
desenvolvimento atravs do setor de servios por meio do cluster de turismo,
mostrando sua ascenso como escolha principal do Estado para movimentar a
economia de Salvador.

CAPTULO

2:

CIDADE

DE

SALVADOR:

PLANEJAMENTO

DESENVOLVIMENTO DE 1950 A 1991. DO PLANEJAMENTO URBANO S

PROMESSAS DE DESENVOLVIMENTO

2.1. SALVADOR: CARACTERIZAO DEMOGRFICA E ESPACIAL

A cidade de Salvador possui uma geografia peculiar. As ladeiras e os terrenos

acidentados interferiram de forma direta no processo de urbanizao. As
particularidades do stio interferiram na concepo da cidade, dividida em duas
partes: a alta, onde hoje esto localizadas a Praa Municipal e a Praa Castro Alves,
e a baixa, onde se encontram o Mercado Modelo, o Porto e o Comrcio.

De incio, a cidade apresentou, como boa parte das cidades litorneas do Brasil, um
crescimento prximo ao mar, a exemplo de Santos, Rio de Janeiro, Aracaju e
Macei. Assim, a consolidao da urbanizao da cidade deu-se na faixa voltada
para a Baa de Todos os Santos. Posteriormente, o crescimento acontece em
direo ao norte da cidade, acompanhando a faixa litornea banhada pelo Oceano
Atlntico. A partir dos anos 1950, a mancha urbana da cidade passa a ser influencia
pela dinmica industrial de sua Regio Metropolitana.

Segundo concluses de estudos realizados pela Conder, a cidade de Salvador

apresenta trs vetores de crescimento distintos, que determinaro a direo da
expanso da cidade e o perfil das reas por eles abrangidos12. So eles:

12

A questo dos vetores de crescimento ser aprofundada no item 3.6. De volta ao Planejamento
Urbano: o PLANDURB.

a) Vetor 1 ao longo da Orla de Salvador. Vetor de crescimento econmico

qualitativo, caracterizado por condomnios residenciais de alto luxo,
predominantemente condomnios fechados;
b) Vetor 2 ao longo da Av. Paralela, seguindo pela Estrada do Cco e em
direo ao Litoral Norte, apresentando derivaes importantes como o Miolo
de Salvador13, Itinga e Villas do Atlntico j em Lauro de Freitas e se
estendendo at os povoados de Camaari ao longo da Estrada do Cco.

Os estudos realizados apontam para a tendncia de que a Av. Paralela abrigue

futuras incorporaes comerciais da cidade, incluindo concessionrias de carros,
shoppings centers e universidades. Em funo do grande adensamento da Av.
Tancredo Neves, este vetor torna-se a opo natural para o surgimento de novos
edifcios de escritrios. Por outro lado, as regies no Miolo de Salvador, tendero a
apresentar crescimento residencial de famlias de renda mdia/ baixa.

c) Vetor 3 ao longo da BR-324, que se estende at Simes Filho e deriva

tambm para o Miolo de Salvador e o subrbio ferrovirio. rea de impacto
industrial que impulsionada pelo CIA, Complexo Petroqumico de Camaari
e Plo Automotivo da Ford.

Portanto, o que pode-se notar um processo de conurbao entre as cidades de

Salvador e Lauro de Freitas j de forma mais clara mas tambm envolvendo
Simes Filho e Camaari.

13

O Miolo de Salvador a rea existente entre a Av. Paralela e a BR 324.

Pode-se, tambm, compreender estes vetores de crescimento como um processo de

segmentao do espao urbano. Assim, as classes mdia-alta e alta tendem a
ocupar os espaos do vetor 1, ficando o vetor 2 destinado classe mdia-baixa. J
a classe baixa continua a conviver em condies adversas, em especial no subrbio
ferrovirio.

Vetor 3
Vetor 2
Vetor 1

Mapa 4 Vetores de crescimento e distribuio de renda em Salvador

Fonte: MDS Data.
Obs: as classes seguem o critrio ABA / ABIPEME.

Quando se observam os aspectos demogrficos da cidade, no se pode esquecer

de considerar que o estado da Bahia possui como caracterstica marcante uma

concentrao da populao na capital. Apesar do estado possuir uma rea de

564.273 km, ou aproximadamente o tamanho da Espanha, verifica-se uma
concentrao populacional em poucos municpios. Enquanto a capital aproxima-se
de 2,7 milhes habitantes, a segunda maior cidade do estado tem uma populao de
cerca de meio milho de habitantes e a terceira cerca de 285 mil.

Tabela 14: Os dez municpios com maior populao na Bahia (Populao

estimada em 01.07.2005)
Cidade
Populao Populao em relao a
capital
Salvador
2.673.560
100,0%
Feira de Santana
527.625
19,7%
Vitria da Conquista
285.927
10,7%
Ilhus
221.110
8,3%
Itabuna
203.816
7,6%
Juazeiro
203.261
7,6%
Camaari
191.855
7,2%
Jequi
148.724
5,6%
Barreiras
134.333
5,0%
Alagoinhas
138.366
5,2%
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE

Este quadro de concentrao populacional torna a capital como lugar preferncia no

processo migratrio. Assim, percebe-se um fluxo migratrio bastante acentuado,
especialmente a partir de 1950. Naquele momento, enquanto o estado tinha sua
populao crescendo a uma taxa mdia anual de 2,1%, a capital crescia a uma taxa
de 3,7%. De acordo com a demgrafa Gauraci Adeodato de Souza os anos 1950
representam um perodo de concentrao de uma populao empobrecida em torno
de Salvador, gerando uma fora de trabalho excedente.

A partir da dcada de 50 comea a formao, na Bahia, de uma

massa crescente de mo-de-obra empobrecida, nas periferias dos
maiores centros urbanos, especialmente na capital. Constitua-se
assim o que se qualifica de fora de trabalho excedente, e j se
observava uma grande desproporcionalidade entre o volume de

trabalhadores proletarizados que os fluxos migratrios traziam para

as cidades e a expanso da demanda por fora de trabalho nos
segmentos mais capitalizados da economia. (Souza, 1986, p. 13).

Nos anos 1960 e 1970 a taxa em Salvador apresentava uma taxa mdia anual de
crescimento da populao de 4,5%, sendo que o crescimento na Bahia era de 2,1%
na dcada de 1960 e 2,4% na dcada de 1970. Com isto o processo de
proletarizao se acelerou na Regio Metropolitana de Salvador, gerando ainda um
contexto de mo de obra no qualificada, informalidade e no regularidade nas
relaes de trabalho.

As grandes transformaes pelas quais passou a Bahia entre 70 e 80

incrementaram fluxos migratrios de todo o tipo, com as mais
variadas trajetrias, especialmente os fluxos de origem rural,
direcionando-se no sentido interior - RMS (capital) e interior - centrosul do pas. O processo de proletarizao nesta dcada produziu
uma massa explcita de trabalhadores sem terra (ou apenas com um
roado) e sem emprego regular, o que contribuiu para o agravamento
da pobreza rural e o abandono do campo. (SOUZA, 1986, p. 8).

Assim, como uma das conseqncias do fortalecimento industrial na Regio

Metropolitana de Salvador ocorreu um processo migratrio, reduzindo os efeitos
positivos das empresas que se instalaram no CIA e no Complexo Petroqumico de
Camaari.

Ano
1900
1920
1940
1950
1960
1970
1980

Tabela 15: Crescimento populacional na Bahia (1900 1980)

Bahia
Taxa mdia anual de crescimento em dcada
2.117.956
No disponvel
3.334.465
2.2 % (1900-1920)
3.918.112
0.81 %
4.834.575
2.1 %
5.920.447
2.1%
7.493.437
2.4 %
9.455.392
2.4 %

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

Ano
1620
1872
1890
1900
1920
1940
1950
1960
1970
1980

Tabela 16: Crescimento populacional em Salvador (1620 1980)

Salvador
Taxa mdia anual de
crescimento em dcada
21.000
No disponvel
129.109
No disponvel
174.412
1.6% (1872-1890)
205.813
1.7%
283.422
1.6 %
290.443
0.16 %
417.235
3.7 %
649.453
4.5 %
1.007.195
4.5%
1.828.300
6.1 %

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

O que tambm se verifica, significativamente, que a proporo da populao

baiana na capital aumentou medida que o CIA e o Complexo Petroqumico de
Camaari foram entrando na maturidade. Assim, a acelerao desse processo
migratrio contribui para quadro de favelizao de Salvador.

Assim, quando se observar dados da distribuio da renda de Salvador14, verifica-se

que apenas 5,2% das famlias soteropolitanas vivem com renda acima de 20 salrios
mnimos e 12,9% possui renda entre 10 e 20 salrios mnimos. Outra parcela de
23,2% possui uma renda de 5 a 10 salrios mnimos, 33,9% de 2 a 5 e 24,5% possui
uma renda que no ultrapassa 2 salrios mnimos.

De fato, a migrao contribui bastante para o inchao da cidade, no favorecendo a

consolidao de uma classe mdia.

14

De acordo com IBGE (2000).

Tabela 17: Participao da populao de Salvador na Bahia (1900-1980)

Ano
Participao da populao de Salvador na Bahia (em %)
1900
9.6
1920
8.5
1940
7.4
1950
8.6
1960
11.0
1970
13.4
1980
19.3
Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados do IBGE, IPEA e outras fontes.

Para se ter uma idia deste processo, observa-se que a migrao foi responsvel
por 57,1% do crescimento populacional do local na dcada de 1950, 63,6% na de
1960 e 54,9% na de 1970.

Tabela 18: Origem do crescimento da Populao de Salvador (1950-1970)

1940
1950
1960
1970
Populao total
290.443
417.235
649.453
1.007.195
(1) Aumento sobre dcada
126.502
232.218
357.742
(2) Aumento lquido da
72.227
147.804
196.516
migrao
(2) / (1) =
57.1 %
63.6 %
54.9 %
Fontes: Souza, Guaraci Adeodato Alves de, Urbanizao e Fluxos Migratrios Para Salvador, in
Bahia de Todos os Pobres (Petrpolis: Editora Vozes Ltda. em co-edio com CEBRAP, Caderno
CEBRAP no. 34, 1980) :105 and Faria, Vilmar E., Diviso Inter-Regional do Trabalho e Pobreza
Urbana: O Caso de Salvador, in Bahia de Todos os Pobres, op. cit., : 23-40.

J no perodo compreendido entre 1991 e 2000, com a capital apresentando uma

srie de problemas sociais, como uma elevada taxa de desemprego e falta de
moradia, o fluxo migratrio foi reduzido. Somando-se ainda a uma tendncia
nacional de reduo da taxa de natalidade, Salvador apresentou um menor
crescimento populacional, com uma taxa mdia anual de 2,26%, ainda assim um
crescimento relativamente alto. Para efeitos de comparao, no mesmo perodo, o
crescimento anual da populao brasileira foi de 1,6% e o da Regio Nordeste 1,3%.

Tabela 19 Populao de 1996 e Populao Projetada Regio Metropolitana e

Municpio do Salvador (1996 -2020)
1996(1)

2000

2005

2010

2015

2020

RMS

2.709.084

3.067.748

3.355.220

3.622.045

3.846.870

4.027.968

Salvador

2.211.539

2.427.745

2.589.705

2.759.744

2.926.458

3.060.540

Fonte: Planejamento, Pesquisa, Consultoria e Assessoria Ltda / SEPLAM (2001).

Obs.: Essa projeo no leva em conta o censo de 2000. Assim, apresenta pequenas
divergncias em relao s informaes obtidas a partir do ltimo censo.

Soma-se ao fato da capital baiana possuir uma elevada taxa de crescimento

populacional a reduo do nmero mdio de habitantes por domiclio. Desta forma, a
presso por moradia tende a crescer nos prximos anos, somando-se a uma srie
de problemas urbanos, hoje observados, tais como saneamento bsico, transporte e
segurana.

Tabela 20 Nmero Mdio de Habitantes por Domiclio Salvador 1980/1991/1996

Ano
Habitantes/Domiclio
1980
5,0
1991
4,3
1996
4,0
Fonte: IBGE - Censos Demogrficos, 1980/1991 e Contagem da Populao, 1996.
Elaborao: PMS-SEPLAM-FMLF-GERIN-SISE, 1998.

Portanto, verifica-se na cidade de Salvador uma dinmica urbana derivada de um

processo de industrializao realizado na sua Regio Metropolitana. Assim, com a
consolidao do parque industrial do CIA e de Camaari e a falta de perspectiva nas
pequenas cidades do interior, uma massa marginalizada vislumbrou na capital uma
alternativa para sua realidade.

Entretanto, este quadro tornou a cidade de Salvador um espao de excludos, com

baixa ou nenhuma escolaridade. Assim, a cidade informal cresceu com as invases,
que foram muitas vezes retiradas pelo poder pblico. As relaes de trabalho foram
constitudas a partir de vnculos precarizados, favorecendo a explorao, inclusive

da mo de obra infantil. Com isto a promessa de desenvolvimento atravs da

industrializao foi insuficiente para levar melhores condies de vida populao.

2.2. A BAHIA, A CIDADE DE SALVADOR E SUA REGIO METROPOLITANA: A

PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO E O TRAO EXGENO

A Bahia destaca-se no cenrio nacional como um dos estados com histria mais
marcante no planejamento. Para que se tenha a dimenso deste fato j nos anos
1930 so criados pelo governo estadual o Instituto de Cacau da Bahia15 e o Instituto
Baiano do Fumo com a precpua inteno de melhor organizar dois dos principais
produtos da sua economia agro-exportadora. Mas em meados dos anos 1950, com
o Governo Balbino, que a idia do planejamento para o desenvolvimento ganha
espao entre os polticos, intelectuais e empresrios da poca.

Numa breve recuperao da histria do planejamento na capital baiana e no estado

pode-se destacar: (I) o programa da lavoura cacaueira nos anos 30; (II) o Escritrio
do Plano de Urbanismo da Cidade do Salvador - EPUCS que estabeleceu diretrizes
de planejamento urbano no intuito de ordenar seu crescimento de Salvador entre
1943 e 1947; e (III) a instituio tanto do Conselho de Desenvolvimento da Bahia
CONDEB como da Comisso de Planejamento Econmico CPE ambos em 1955.
Esta comisso, tendo como primeiro presidente o ento Deputado Rmulo Almeida,
procura enfrentar o chamado enigma baiano e d incio a um processo sistemtico
de estudo e avaliao da situao econmica do Estado, que vai resultar em uma
srie de planos e propostas visando a estimular o crescimento econmico e a
insero da economia baiana no processo nacional de acumulao da capital.

Na realidade, a Bahia nos fins da dcada de 40 e incio dos anos

1950, j reunia as chamadas condies objetivas para o
15

No governo Juracy Magalhes.

desenvolvimento: de uma lado havia, entre os lideres polticos e

empresariais, a exemplo de Clemente Mariani e Pinto de Aguiar, e do
prprio Rmulo Almeida (ex-Chefe de Assessoria Econmica do
Governo Vargas, que viria a desempenhar papel fundamental na
consolidao do planejamento e do desenvolvimento na Bahia), um
certo consenso quanto a necessidade de modernizao econmica
do Estado, pela via da industrializao, para que se superasse o
modelo agrrio-exportador que dava sinais evidentes de exausto;
ao lado disso, um conjunto de empreendimentos estratgicos tinha
sido ou j se j se achava em fase de implantao, tais como a
gerao de energia eltrica de Paulo Afonso, com a construo deda
Companhia Hidreltrica do So Francisco (CHESF), e a explorao
do petrleo no Recncavo, com o advento da Petrobrs e a
implantao da Refinaria Landulfo Alves (RLAM). Ademais, os
acordos com os Estados Unidos, que asseguraram a participao do
Brasil na Segunda Guerra Mundial, delineando um programa de
investimento em setores bsicos que viriam a alavancar o projeto
nacional de desenvolvimento, eram um outro fator a impulsionar o
Estado para a rota da modernizao. (CARVALHO NETO, 2002, pg.
07):

As elites locais comearam a demandar ainda mais uma insero econmica efetiva
no cenrio nacional em funo da crescente perda de importncia relativa. Muitas
das aes implementadas nos anos 1950 tm origem nos anos 1930. Afinal, era
necessrio romper um quadro involutivo, com uma rede bancria incipiente e uma
dinmica econmica apoiada numa lgica agrria, sendo sustentada pelo
autofinanciamento e por casas comissionarias (AZEVEDO; VIEIRA LINS, 1969).
Destaca-se ainda que os setores baianos que haviam apresentado maiores ndices
de crescimento entre as dcadas de 1930 e 1940 eram, justamente, os de baixo
valor agregado, notadamente os produtos alimentcios. (LIMA, 2004, p. 27).

De fato, a oligarquia baiana sempre utilizou a mquina estatal para, em alguma

medida, planejar o desenvolvimento ou para obter os frutos do planejamento.
Entretanto, a eficcia de tais planos contestada com a variao das taxas de
crescimento econmico e do no desenvolvimento no seu sentido pleno,
perpetuando e replicando uma frgil dinmica scio-econmica. Mas a esperana do

desenvolvimento alimentada a cada nova estratgia, plano ou mesmo promessa

de desenvolvimento.

No final do Imprio, a escravido comeava a ser desmontada. No cenrio nacional

observava-se que a elite cafeeira do Centro-Sul resolvia seus problemas de
escassez de mo-de-obra com a imigrao europia. J a economia baiana estava
tambm em crise, com a indefinio nas elites baianas em termos de estmulos
imigrao europia ou de busca da mo-de-obra de origem chinesa, para suprir uma
declarada escassez de trabalhadores. Alguns autores consideram esta uma das
principais causas da crise de estagnao que mais a frente passou a ser conhecida
como o enigma baiano16.

Assim, foi formada uma Comisso Externa pelo Senado Baiano, em 1891, que
considerava que havia uma crise de escassez de oferta de trabalho na lavoura da
cana, que se estruturava em torno do trabalho escravo. O fim da escravido levava
falta de fora de trabalho e o governo era identificado como o principal responsvel
pela crise, por no ter adotado mecanismos de compensao para as perdas dos
senhores de escravos.

A alternativa pela grande propriedade ex-escravista e fundada em trabalho

assalariado/ parceirista em condies quase-escravas implicava claramente a
excluso da maioria da populao negra, assim como dificultava a absoro dos
imigrantes europeus que chegavam e se constituam como pobres urbanos. Apesar
dos enormes incentivos como iseno de impostos, financiamento de engenhos e
16

A expresso enigma baiano comumente utilizada para a compreenso do quadro de no

desenvolvimento econmico na Bahia, mesmo considerando todos os esforos de infra-estrutura e
incentivos fiscais para a captao de investimentos.

usinas, construo de estradas de ferro e outras formas de interveno direta do

governo, durante toda a Primeira Repblica, em apoio produo de cana-deacar, a economia do Recncavo no se dinamizou.

Com isto, os primeiros cinqenta anos do sculo XX so de estagnao do

crescimento regional, com a consolidao do cultivo do cacau como principal
produto de exportao e organizador das atividades econmicas locais. Alban (2005,
p. 2), abordando a questo do enigma baiano, assim expe as provveis causas da
estagnao da economia baiana nesta fase da sua histria econmica:

- ao no participar do dinamismo do caf, a Bahia no gerava

grandes excedentes passveis de serem canalizados para a indstria;
- os excedentes do cacau, alm de serem relativamente pequenos,
eram em parte, canalizados para o Sudeste do pas em razo da
poltica de cmbio vigente. Por outro lado, o que ficava em mos dos
produtores baianos era, em boa medida, em consumo suntuoso, nem
sempre realizado na Bahia;
- a Bahia, nesse sentido, vivia um processo de baixa acumulao de
capital, o que impedia o desenvolvimento de economias urbanas
geradoras de mercados para o desenvolvimento industrial;
- as elites e a populao baiana, por fim, decorrentes da colonizao
escravocrata-lusitana no detinham capacidades empresariais e
tecnolgicas para a aventura industrial. O lucro, salvo raras
excees, era sempre perseguido dentro de uma perspectiva
mercantil.

Assim, nos anos 1950, o debate em torno do enigma baiano, ganhou fora. De
acordo com Aguiar (1958) as causas do atraso da industrializao no estado
estavam associadas ao baixo poder aquisitivo do mercado local, ao capital agroexportador que se opunha ao crescimento da indstria, mo-de-obra pouco
qualificada, inexistncia de poupana interna, falta de insumos bsicos e de

mercado consumidor local, dentre outros. Entretanto, poucas foram as propostas

para a insero da Bahia no processo industrial brasileiro.

Porm, a partir dcada de 1950, com o processo de industrializao passou a existir

na sociedade a expectativa do desenvolvimento no estado. Paralelo ao processo de
industrializao a dinmica financeira do estado foi se alterando, tendo uma
redefinio do papel do Banco do Estado da Bahia nos 1960.

A criao do Banco do Estado da Bahia, BANEB, em 1937, sob a

denominao de Instituto Central de Fomento Econmico da Bahia,
ICFEB, apesar de ocorrida em paralelo formao do Estado
keynesiano brasileiro, no chegou a moldar uma tpica instituio
pblica financeira de crdito, voltada para o fomento da acumulao
capitalista, nos seus primeiros 25 anos de vida. Tal conformao s
ocorreu a partir de meados de 1960, seja por conta da modernizao
do sistema bancrio nacional em 1964, seja porque a prpria
economia baiana no requisitava uma instituio desta natureza at
finais dos anos 1950. Ao longo das dcadas de 1940 e 1950, o
ICFEB teve uma atuao pouco representativa no desenvolvimento
da economia baiana, apresentando-se mais como um rgo
secundrio de planejamento estadual do que propriamente como
uma instituio financeira oficial. (LIMA, 2004, p. 22)

Nos anos 50 e 60 do sculo XX os investimentos da Petrobrs e os incentivos para o

Centro Industrial de Aratu trouxeram ondas de otimismo, em uma economia ainda
fortemente dependente do comrcio externo, especialmente das exportaes de
cacau. O comrcio interno tinha seu desenvolvimento limitado pela alta
concentrao de renda. A onda de otimismo materializou-se em um conjunto de
investimentos em projetos fundamentalmente voltados para a produo de bens
intermedirios, em uma srie de estabelecimentos industriais com altas taxas de
turnover e que se aproveitaram do sistema de incentivos governamentais e das
obras de infra-estrutura e que, depois, com a reduo dos incentivos, desativaram os
seus negcios.

Os anos 70 e 80 do sculo passado testemunharam a consolidao do Complexo

Petroqumico de Camaari, tambm fortemente dependente de incentivos e infraestrutura pblica, a partir da constituio da Companhia Petroqumica do Nordeste
(Copene), em janeiro de 1972. As tentativas de expanso da metalurgia do cobre e
do setor de papel e celulose, da mesma forma, no criaram encadeamentos
intersetoriais capazes de densificar a matriz industrial do Estado, apesar de terem
impactos sobre o volume do PIB baiano. J no fim do sculo XX a nova promessa a Ford - ainda no conseguiu gerar efetivamente um impacto positivo sobre a
economia local. Portanto, nas ltimas dcadas a economia baiana e soteropolitana
deparou-se com as promessas de desenvolvimento da Petrobrs, Complexo
Petroqumico de Camaari, CIA, Ford e turismo. A compreenso do insucesso
dessas promessas no fortalecimento do desenvolvimento local est presente neste
terceiro captulo.

Neste contexto, estudos sobre a economia baiana mostram que a produo

industrial na segunda metade do sculo XX destacou-se pelo carter espasmdico
dos investimentos em blocos concentrados temporalmente, espacialmente e
setorialmente (TEIXEIRA e GUERRA, 2000). Assim, com origem exgena estes
movimentos e seu pequeno efeito para trs na economia, no criou uma dinmica
endgena de encadeamentos intersetoriais que fosse capaz de alimentar situaes
de sustentabilidade interna para o crescimento, gerando um quadro econmico
bastante fragilizado no estado.

2.3. O EPUCS MARCO DO ESFORO INICIAL DE PLANEJAMENTO URBANO

EM SALVADOR

Mesmo que o planejamento praticado pelo Escritrio de Planejamento Urbano da

Cidade do Salvador EPUCS no decnio de 1940 tenha como caracterstica antes a
preocupao com a forma da cidade e com o seu ordenamento urbano (inclusive da
infra-estrutura), que com sua economia ou com o espao regional no qual est
inserido, vlido aqui abord-lo. Diversos projetos formatados ao longo dele,
especialmente os referentes ao sistema virio, vieram a ser objetivados nos anos de
1960 e 1970, ainda que no exatamente iguais aos originais. Algumas diretrizes
foram objetivadas quase que imediatamente, como o zoneamento espacial da
cidade.

Figura 4 Modelo espacial de Planejamento de Salvador proposto no EPUCS

Fonte: SCHEINOWITZ, 1998.

O plano almejava corrigir os defeitos da cidade, ordenar seu desenvolvimento e

melhorar a qualidade de vida da sua populao (FERREIRA, MRIO L. apud
SALVADOR, 1976) atravs das seguintes atividades-meio:

1 - preparao da planta cadastral da Zona Urbana da Cidade

mediante projeto e especificaes tcnicas detalhadas previamente e
aprovadas pelo prefeito;
2 - realizao de trabalhos de investigao histrica e cientfica dos
fatores responsveis pela atual fisionomia da Cidade e apresentao
deste estudos em forma de monografias enfeixadas em volumes que
comporiam a enciclopdia urbanstica da Cidade do Salvador;
3 - interpretao dos resultados desses estudos, do ponto de vista da
formao estrutural e funcional da Cidade do Salvador;
4 - composio de um corpo de doutrinas e princpios basilares sobre
o qual possam assentar os projetos a serem discutidos agora e no
futuro;
5 - realizao de projetos sugeridos pela investigao e acomodados
s suas concluses, sobre restauraes e correes da estrutura
atual da cidade e sobre o desdobramento e expanso de novos
setores, que so entregues a prefeitura para a sua possvel
execuo, proporo que forem sendo organizados, obrigando-se o
contratante a dar prioridade queles que, sem prejuzo justificado do
plano de conjunto, forem preferidos pelo prefeito. (SALVADOR, 1976,
p.39)

Percebe-se que, mesmo com os objetivos de ordenar o desenvolvimento e melhorar

a qualidade de vida da populao de Salvador, o plano do EPUCS estabelece,
apenas, como estratgia a interveno no espao na linha do Town Planning City
sem acoplar um projeto de economia urbana que pudesse realmente iniciar um
processo de crescimento e desenvolvimento econmico da cidade.

Pode-se observar que a linha de trabalho do EPUCS combina e adapta algumas

influncias inerentes a diferentes correntes tericas difundidas na poca: a ideologia
funcionalista de Le Corbusier com a reforma urbana do centro antigo e o
zoneamento a partir de funes urbanas especficas; as concepes sobre a cidade
oriundas da Escola de Chicago vide a valorizao de reas verdes no espao intra-

urbano contida na Cidade-Jardim de Howard e o esquema de crculos concntricos e

idias sobre a expanso fsica das cidades preconizadas por Burgess, que veio se
constituir com base ao modelo radial-concntrico formulado pelo EPUCS; e,
sobretudo, aos estudos de Geddes, que a partir da perspectiva histrica da cidade,
viso de cidade como um todo e da necessidade de pesquisas e estudos urbanos
(surveys), nortearam a construo da metodologia de trabalho do escritrio.

Seguindo sua inteno de pensar a forma urbana da cidade, o plano do EPUCS

elabora para Salvador projetos em seis setores do urbano:

a) diferenciao de zonas;
b) vias de comunicao;
c) parques e jardins;
d) habitao
e) instalao de servios pblicos e centros cvicos;
f)

centros de abastecimento da Cidade, suas instalaes e

intercomunicaes. (SALVADOR, 1976, p.39).

Este plano, mesmo inconcluso, deixa um importante legado para Salvador. Ele
qualificou profissionais locais para atuarem no processo de planejamento urbano e
se constituiu numa experincia inovadora para o poder municipal. Tambm lana as
bases para a elaborao e aprovao, j no mbito da Comisso do Plano de
Urbanismo da Cidade do Salvador CPUCS (1948-1958) que o substituiu, de dois
instrumentos jurdicos importantes: o Decreto-Lei n 701/48 que dispe sobre o
zoneamento e uso do solo na Zona Urbana da cidade e o Cdigo de Urbanismo.

Segundo Scheinowitz (1998), o DL n 701/1948 foi o primeiro passo da

municipalidade de Salvador para dot-la de uma rede moderna de circulao. Ele
cria e define, entre outras vias de circulao, trs cintas concntricas, trs linhas

radiais, e trs circuitos de vias secundrias para, desta forma, articular os espaos
da cidade, inclusive a cidade-baixa e a cidade-alta.

Mapa 5 Zoneamento de Salvador definido pelo EPUCS (DL n 701/48)

Fonte: SALVADOR, 1976.

No por acaso, em termos de projetos para a cidade, sua contribuio mais

significativa foi a definio das parkways, ou avenidas de vale, devidamente
ajardinadas e arborizadas destinada ao fluxo mais intenso de veculos. Estas
avenidas viriam a ser as avenidas Centenrio (1949), Castelo Branco (1967), Costa
e Silva (1968), Vale do Bonoc (1970), Garibaldi (1977) (VASCONCELOS, 2002), entre
outras avenidas nestas inspiradas.

Figura 5 - Abertura da Avenida Garibaldi, construda entre 1969-1972

Fonte: RCGR Informtica, 2002

Figura 6 - Abertura da Avenida Bonoc, inaugurada em 1970

Fonte: RCGR Informtica, 2002

Aps o trmino dos trabalhos do EPUCS, em 1947, Salvador viria a passar por um
largo perodo de tempo, aproximadamente trs dcadas, sem contar com um
processo formal, endgeno e autnomo de planejamento, quer seja ele urbano ou
econmico este perodo marcado pela falta de novos planos ou projetos,

tentando-se apenas implantar aqueles concernentes aos trabalhos desenvolvidos

quando Mrio Leal Ferreira estava frente do EPUCS, marcadamente o do sistema
de avenidas de vale.

O que de certa forma no deixa de ser um paradoxo porquanto foi a capital baiana a
municipalidade que mais sofreu os efeitos com o planejamento industrial que tomaria
forma a partir dos anos de 1950 e se afirmaria nos decnios de 1960 e 1970. Mas
neste novo processo a questo do desenvolvimento de Salvador no surgiu como
um objetivo especfico a ser alcanado, mas veio a reboque do planejamento
econmico do governo estadual e, posteriormente, tambm do governo federal que
almejavam a industrializao do estado e do Brasil.

2.4. A MONTAGEM DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA BAHIA E O

PLANDEB

De to amplamente investigado e debatido pela sociedade baiana em geral e pelos

intelectuais em particular, no mbito dos estudos sobre o enigma baiano, o tema do
desenvolvimento econmico ou modernizao econmica da Bahia se transformou
em programa de governo a partir de 1955 com a administrao Antnio Balbino.
Programa este que seria levado a termo via planejamento, tomando este como
instrumento poltico para promover mudanas econmicas e sociais e, como tal,
respaldado em deciso poltica (CARVALHO NETO, 2002, p.8).

Como se observa, a Bahia no apresentava, nem de longe, as

condies mnimas necessrias ao desenvolvimento do processo de
industrializao. Ao contrrio, com suas elites atuando dentro de uma
perspectiva mercantil, o natural era uma involuo constante da
economia com a canalizao dos parcos excedentes gerados para o
Sul e Sudeste do pas, atravs do sistema financeiro. Para superar o
enigma, portanto, tornava-se necessrio reverter essa dinmica
involutiva natural, o que s poderia ser feito via planejamento (grifo
nosso). (ALBAN, 2005, p.3).

Fruto desta deciso poltica de iniciar a programao do desenvolvimento do estado

tendo em vista a superao do seu subdesenvolvimento, as criaes em 1995, por
decreto, do Conselho de Desenvolvimento da Bahia - CONDEB e da Comisso de
Planejamento Econmico - CPE representam os dois marcos institucionais do
planejamento baiano (CARVALHO NETO, 2002; SPINOLA, 2003).

A CPE surgiu com o objetivo de diagnosticar a economia baiana,

conceber programas e projetos e institucionalizar o sistema de
planejamento estadual, tendo sido responsvel pela elaborao do
Programa de Recuperao Econmica da Bahia, entre dezembro de
1954 e abril de 1955, e, posteriormente o Plano de Desenvolvimento
da Bahia Plandeb -, concludo em 1959. (SPINOLA, 2003, p. 108).

Enquanto o CONDEB atuava como uma instncia poltica para a problemtica do

desenvolvimento econmico, a CPE possua um carter mais operacional ou
executivo. Era formada por diversas instituies ligadas as reas econmica,
financeira e educacional Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), Fundao
Getulio Vargas (FGV), Ministrio da Agricultura, Superintendncia da Moeda e do
Crdito (SUMOC), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Universidade da Bahia (atual
Universidade Federal da Bahia) - e presidida pelo Secretrio da Fazenda, no caso o
economista cepalino Rmulo Almeida. Segundo Carvalho Neto (2002), estas so as
competncias institucionais da CPE:

Estudar e propor medidas convenientes estabilidade e desenvolvimento do

estado e de reas econmicas vizinhas;

Estudar e propor empreendimentos especficos que sejam considerados de alta

relevncia

para

cumprimento

da

sua

funo

de

impulsionador

do

desenvolvimento geral do estado;

Promover uma maior articulao entre atores privados e governamentais

(estadual e federal) como forma de acelerar o processo de desenvolvimento;

Promover de forma direta ou via outras entidades da administrao todas as

informaes necessrias ao planejamento, instalao e funcionamento de
empreendimentos na Bahia.

Foi esta comisso que, em 1959, concluiu a primeira pea de planejamento formal
baiano, o Plano de Desenvolvimento da Bahia PLANDEB. O plano estava
fortemente assentado sobre a perspectiva da viabilidade do desenvolvimento de um
parque industrial baiano, fato que se iniciara com a implantao e operao da

Refinaria petrolfera de Landulfo Alves a partir de 1954 em So Francisco do Conde

(VASCONCELOS, 2002). Sua concepo em torno da atividade industrial moderna e
sua implantao em sucessivas etapas traria amplas repercusses econmicas e
espaciais para o estado e para Salvador no decorrer da segunda metade do sculo
XX. Mais que isso, decorre deste planejamento a arrancada econmica da Bahia e a
fase de expanso demogrfica, econmica e de ocupao territorial da capital.

Segundo Spinola (2003), o governo do estado almejava, via industrializao

intensiva espacialmente distribuda segundo o modelo de desenvolvimento teorizado
por Perroux Teoria dos Plos de Crescimento -, modificar estruturalmente a base
da economia baiana cujo setor secundrio respondia em 1950 por apenas por 8,7%
do PIB do estado e tinha uma participao de 1,4% na produo industrial nacional.
Seus principais objetivos eram: (I) criar um parque industrial no estado; (III) reduzir o
desemprego; (III) aumentar o consumo de matria-prima e de vveres; (IV) modificar
a estrutura do comrcio por meio da produo local de alguns bens de consumo
final; (V) criar condies para a importao de bens de capital e outros bens com
maior valor agregado.

Tabela 21 Estratgias do PLANDEB para a industrializao do Estado

Estratgia
Contedo
1

2
3
4

Promover a articulao de um processo de industrializao, a partir da

formao de um plo de crescimento constitudo de indstrias
interdependentes, segundo o modelo clssico de um complexo de siderurgia,
metalurgia e indstrias eltricas, complementando com uma indstria de
minerao e de petrleo e uma infra-estrutura especializada;
Formao de um setor agroindustrial moderno, mediante a elaborao de
projetos tcnica e economicamente viveis, e a promoo do
desenvolvimento do interior sustentado na modernizao da agricultura e da
pecuria;
Apoio s empresas existentes, mediante a modernizao e capitalizao
daquelas que possuam capacidade de competir no mercado nacional;
Formao de quadros especializados para os segmentos modernizantes da
economia regional.

Fonte: SPINOLA, 2003.

No obstante a estratgia de desenvolvimento do PLANDEB priorizar o modelo

industrial, do qual derivaram nas duas dcadas seguintes tanto o Centro Industrial
de Aratu CIA quanto o Complexo Petroqumico de Camaari COPEC, alm de
mais alguns centros e distritos industriais no interior da estado, pode-se dizer que ele
foi mais alm do que isso. As estratgias 2, 3 e 4 da Tabela 21 demonstram bem o
escopo que os planejadores baianos tentaram dar ao plano. Tentaram, apenas.
Como se observa at os dias de hoje a Bahia um estado que carente de um
contingente adequado de mo-de-obra qualificada para os padres econmicos
vigentes, de boas instituies de cincia e tecnologia C&T e ainda possui um
quadro de desenvolvimento caracterizado pela sua m distribuio espacial, nos
extremos do estado e na Regio Metropolitana de Salvador RMS, e pela
concentrao da renda em algumas camadas da populao.

A seguinte afirmao de Spinola (2003, p. 101) aponta algumas dificuldades

impostas estratgia de industrializao da Bahia e sintetiza qualitativamente a
experincia baiana de planejamento econmico-industrial empreendida pelo governo
do estado a partir do decnio de 1950 e levada a cabo pelo PLANDEB, tomado
como diretriz pelos planos industriais vindouros, at o decnio de 1980.

Conspiraram contra o esforo modernizador do planejamento baiano

uma estrutura agrria arcaica, reforada pela carncia total de um
background agrcola, comercial ou industrial por parte da
esmagadora maioria da populao local, composta por escravos
libertos e suas miscigenaes, cujo padro cultural mal supera o
estgio do neoltico, o que os reduzia, na prtica, condio de
servos rurais ou subalternos urbanos, explorados por uma diminuta
elite ps-colonial, vinculada aos interesses do capital mercantil
dominante na regio.

2.5. O PLANEJAMENTO INDUSTRIAL: O CIA E O COPEC

O Plano do Centro Industrial de Aratu CIA (1966), a cargo do Governo do Estado

da Bahia, dava continuidade ao iderio da Comisso de Planejamento Econmico
CPE instituda em 1955. Estando inserido no contexto do planejamento regional
institudo pela SUDENE ele visava a atrair investimentos industriais para a Bahia
estimulando o seu desenvolvimento. Ele constitui uma iniciativa pioneira de
concepo, planejamento e implantao de reas especficas para a atividade fabril
em todo o Nordeste brasileiro (SPINOLA, 2003, p. 165) e a sua implantao e
operao, ainda que fora dos moldes planejados, trouxe mudanas significativas
para Salvador, tanto do ponto de vista da economia urbana-regional quando do
ponto do planejamento territorial.

O objetivo fundamental do Centro Industrial de Aratu, segundo o

texto do plano diretor de 1967, era assegurar uma oferta estvel e
elstica de terrenos industriais, em rea excepcionalmente bem
situada, racionalmente zoneada e bem equipada, assegurando s
indstrias excelentes condies de competitividade, pelas vantagens
iniciais de implantao e baixo custo de operao, que se
desdobrava na inteno de assegurar, no longo prazo, facilidades
para mais ampla expanso industrial que seja previsvel. A esse
objetivo principal, o documento associava trs outros objetivos
correlatos, aos quais declarava atribuir particular importncia, mesmo
porque transcendiam ao plano industrial propriamente dito: a) a
criao de um porto regional; b) a execuo de programa
habitacional; c) a integrao futura da rea industrial e dos ncleos
habitacionais na rea Metropolitana da Grande Salvador. (SPINOLA,
2003, p. 167).

Se at aquele momento os produtos reais do plano do EPUCS foram, apenas,

algumas poucas avenidas construdas, o Decreto-Lei n 701/48 (zoneamento do
solo), o Cdigo de Urbanismo e o plano do CIA impuseram uma outra racionalidade

econmico-espacial, tornando obsoleta as demais proposies daquele primeiro

plano de carter urbano para Salvador.

A reestruturao de fato da Cidade-real, nesta fase do ciclo industrial

moderno, no se ateve ao plano do EPUCS, mas obedece a outro
movimento de natureza mais regional sobre a realidade urbana. So
obras visando, incrementalmente, a radicalizar o discurso
desenvolvimentista aliado ao pragmatismo poltico em ascenso no
regime militar. O rodoviarismo urbano prevalece como lgica na infraestrutura de circulao, e os conjuntos habitacionais espraiados na
periferia fazem contraponto proliferao de favelas e reas centrais
decadentes. (SAMPAIO, 1999, p. 217).

Apesar do vis econmico-desenvolvimentista subjacente a indicao da CPE para

a implantao do CIA como vetor, via industrializao, para a superao da
estagnao econmica pela qual a Bahia passava, segundo Sampaio (1999), o
plano do CIA era de inspirao eminentemente modernista porquanto adotava o
iderio do urbanismo modernista preconizado por Le Corbusier a demasiada
preocupao com a forma urbana, a falta de interesse pela realidade social do
espao a ser planejado, a projeo de uma cidade-industrial-linear, os grandes
espaos verdes intercalando os lotes destinados s indstrias verdes, o zoneamento
funcional rgido a partir da definio de determinados setores espaciais etc.

Estas caractersticas modernistas que impregnaram o plano do CIA teriam um papel

de fundamental importncia para a viabilidade e eficcia deste projeto, o que seria
tardiamente observado. De uma forma geral e sinttica, o Plano do CIA propunha:

O tratamento da questo do desenvolvimento numa escala regional onde

haveria a formao de uma cidade-industrial-linear em torno da Baa de Todos os

Santos - BTS tendo Salvador como cabea do sistema e cidades industriais

satlites situadas no seu entorno. A capital teria sua economia urbana voltada
para as funes tursticas e de tercirio moderno. Alm disso, a cidade ficaria
como rea de preservao do patrimnio histrico, paisagstico e cultural;

Um outro modelo radial-concntrico, como o do EPUCS. Mas, agora, ao

centro antigo destinada a funo turstica e o centro principal da cidade seria

deslocado para a rea do Cabula (centro geogrfico do municpio), inclusive com
a transferncia das funes administrativas estaduais e municipais;

Figura 7 Concepo de Implantao do CIA, fase final

Fonte: SAMPAIO, 1999

A base econmica da regio deixaria de ser predominantemente

agroexportadora para tornar-se industrial moderna. Esta atividade industrial no

seria concorrencial com as das indstrias do Centro-Sul, mas sim complementar
a elas o que contradizia o iderio da SUDENE para o Nordeste que preconizava
a formao de indstrias autnomas para a regio;

Salvador deveria passar por uma reestruturao espacial intra-urbana a fim

de que se adequasse nova estrutura macro-espacial proposta, vide que

ocorreria a formao de complexo de facilidades industriais no seu entorno
imediato por meio dos investimentos em infra-estruturas e atrao de empresas
de outros estados e pases;

A regio assim delineada deveria possuir uma inter-conexo fsica que

contaria com os modais ferrovirio, rodovirio, aerovirio e hidrovirio de modo a

facilitar o fluxo de matrias-primas, bens finais e pessoas.

A vontade poltica do governo do estado, no obstante o ambiente autoritrio em

face do contexto poltico da poca, e os grandes investimentos para a infraestruturao do stio escolhido (8.800 ha para as zonas industriais e porturias e
43.600 ha no total) para a implantao do centro, no foram suficientes para o CIA
lograr os resultados esperados ao longo da sua operao, estando atualmente numa
condio bem aqum daquela poca da sua implantao, tanto em termos de
negcios gerados como em termos de gerao de empregos. Neste sentido, Spinola
(2003) aponta alguns dos fatores que determinaram tal quadro:

(I) o gigantismo sem paralelo do CIA resultou na desarticulao das

indstrias instaladas e no gasto excessivo do governo em dotao de
infra-estrutura em detrimento da disponibilizao de mais terrenos
para outras indstrias vindouras;

(II) o stio escolhido espraiava-se por terrenos pertencentes a quatro

municpios diferentes, ou seja, quatro legislaes municipais e
interesses locais diferentes, alm disso a base cartogrfica utilizada,
bastante imprecisa, levou o projeto a alguns erros elementares;
(III) a baixa densidade de ocupao dos lotes pelas empresas (<
7,0%), determinada pela concepo modernista de intercalar grandes
espaos verdes entre elas, levou a uma situao de precoce
esgotamento de terrenos disponveis e a uma subtilizao da infraestrutura instalada;
(IV) a no observncia do real em relao ao projetado causou um
revs que minou todo o zoneamento do CIA estipulado pela equipe
de planejamento, posto que a Usina Siderrgica da Bahia USIBA
(uma indstria pesada) tendo a anunciada inteno de se instalar,
desde 1963, na rea que ocupa at hoje foi definida em 1967 por
aquela equipe como uma Zona de Indstrias Leves e Mdias;
(V) a no integrao entre o planejamento estadual e o federal, via
Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER, levou o
Plano do CIA para outro caminho no previsto quando da
manuteno do projeto da BR-324 nos moldes ditados pelo rgo
federal em contraposio construo da via das Torres, que com
26 Km de extenso seria a principal comunicao rodoviria entre as
zonas industriais do centro, e sem a qual algumas destas zonas
ficaram isoladas.

Ainda assim existem algumas contribuies concretas deste iderio nacional

desenvolvimentista, levado a cabo pelo urbanismo modernista contido no Plano do
CIA, no processo de desenvolvimento econmico e territorial de Salvador: a Lei
Municipal n 2.181/68 (Lei da Reforma Urbana) que instrumentalizou a Prefeitura
(contrariando o contedo do DL n 701/48) no sentido de transferir para outrem, leiase particulares, o domnio de terrenos urbanos o que alterou a base fundiria da
cidade e disponibilizou grandes terrenos para a explorao do mercado imobilirio
nascente na cidade; a implantao do sistema ferry-boat que veio a conectar as ilhas
da Baa de Todos os Santos ao continente (1970); a construo do porto de Aratu
(1974); a abertura da Avenida Paralela (1971) e a construo do Centro
Administrativo da Bahia CAB para esta avenida como estratgia para atrair o
crescimento da cidade para este novo vetor de expanso urbano-metropolitana; a
instalao da Central de Abastecimento Alimentar CEASA de dimenso regional;
alm da retificao e duplicao da BR-324 que liga a regio ao interior do

continente (GORDILHO-SOUZA, 2000; VASCONCELOS, 2002). Ainda ocorre a

aprovao de um novo Cdigo de Urbanismo em 1972, que veio a substituir o j
ultrapassado Cdigo institudo pelos trabalhos do EPUCS que cerceava a
implantao de novos empreendimentos privados devido ao carter restritivo
ocupao e uso do solo imposto pelo zoneamento formulado.

Figura 8 Abertura da Avenida Paralela, inaugurada em 1974

Fonte: RCGR Informtica, 2002

Outra pea do planejamento industrial na Bahia o Plano do Complexo

Petroqumico de Camaari COPEC (1974/75), tambm a cargo do governo
estadual, cuja implantao na Regio Metropolitana de Salvador est inserida na
afirmao de um processo mais amplo, que tinha a poltica industrial nacional de
substituio de importaes como

estratgia

produo

de

insumos

intermedirios e complementares indstria instalada no centro-sul como linha de

ao. Apesar disto, a concepo do Plano do COPEC, cujos investimentos
industriais eram mais vultosos, se contraps do Plano do CIA, pois localizou o

complexo mais nordeste do centro industrial o que enfraqueceu o modelo espacial

preconizado pelo planejamento anterior.

Na Regio Metropolitana de Salvador, um dos fatores condutores do processo de

industrializao foi a disponibilidade local da matria prima para a indstria
petroqumica. A Bahia era o maior produtor de petrleo do pas, na poca, e a
Refinaria de Petrleo Landulpho Alves a nica do Nordeste. A consolidao da
indstria petroqumica decorreu do II PND (metade dos anos 70). O COPEC Complexo Petroqumico de Camaari - data de 1978 e foi montado no "modelo
tripartite", em que colaboram o Estado, o capital privado nacional, e o capital privado
internacional. As multinacionais respondem pela tecnologia e o Estado pelo
investimento direto (atravs da PETROBRAS e subsidirias) e indireto, atravs de
incentivos

financeiros e fiscais:

reduo

de

impostos

de

importao

de

equipamentos e de IPI, iseno de imposto de renda, reduo de ICMS em at 60%,

emprstimos favorecidos do BNDES, incentivos fiscais do sistema 34/18 FINOR da
SUDENE.

A dinmica do processo ficou a reboque dos efeitos diretos e indiretos do Complexo

Petroqumico de Camaari tendo macios investimentos de capitais internacionais e
presena expressiva do Estado como produtor e como gerenciador de uma srie de
estmulos. Em 1978 a regio captou 48,5% do total dos investimentos fixos em
industrializao incentivada no Nordeste, sendo 40,3% somente para a indstria
qumica em seus novos projetos petroqumicos (MAGALHES, 1983, p. 84-85).

Desta forma, A arrecadao de ICMS na Regio Metropolitana de Salvador saltou de

cerca de US$178 milhes em 1978 para cerca de US$688 milhes em 1986
(GARRIDO, 1991, p.85). Para avaliar o peso da petroqumica na economia baiana,
deve-se notar que a participao total das indstrias dinmicas no VTI (valor da
transformao industrial) passou de 34,5% (em 1959) para 80,4% (em 1985, sendo
43,8% s da indstria qumica).A participao relativa do setor industrial no total do
PIB estadual passou de 12,0% em 1960, para 30% em 1990.

Em relao ao Complexo Petroqumico de Camaari verifica-se uma estrutura

industrial baseada no grande capital especializado, oligoplico, tanto pblico como
privado nacional e multinacional; tecnologicamente mais avanada; de controle
predominantemente extra-regional; voltada fortemente para o mercado nacional,
como centro preferencial da produo de insumos bsicos (com destaque para o
petrleo e seus derivados) para a economia brasileira.

O plano do COPEC no tratou do espao intra-urbano de Salvador como o do CIA

havia tratado, ainda que repercutira de forma ampla sobre ele, mas merece
destaque no campo do planejamento urbano os Planos Pilotos elaborados para
Camaari e Dias Dvila e os Relatrios Preliminares sobre Candeias, Lauro de
Freitas, So Francisco do Conde, Simes Filho, Itaparica e Vera Cruz
(SAMPAIO,1999). Estes ltimos j na linha mais do planejamento municipal /
microrregional desenvolvido em larga escala para vrios municpios brasileiros sob a
metodologia do SERFHAU que produziu, alm dos Relatrios Preliminares,
sobretudo os Planos de Desenvolvimento Local Integrado PDLIs.

O PLANDEB, enquanto modelo de desenvolvimento econmico a ser (per)seguido, e

o CIA e o COPEC enquanto objetivaes deste modelo, trouxeram um significativo
impacto para a economia do estado da Bahia a partir dos anos 1950 quando teve
incio a explorao do petrleo. Pela tabela 22 observa-se que houve uma inverso
na estrutura setorial do Produto Interno Bruto PIB baiano j no incio dos anos
1970. Se at meados do sculo XX a Bahia era um territrio cuja economia estava
baseada no setor primrio/agro-exportador, com uma pequena participao do setor
secundrio/industrial, apenas 8,7% do PIB, em menos de trs dcadas o setor
industrial assume o posto de carro-chefe desta economia. Alm do declnio relativo
do setor primrio, constata-se tambm a regularidade do setor de servios ao longo
destes trinta anos.

Tabela 22 Estrutura Setorial (%) do PIB da Bahia, 1950-1990

Ano
1950
1960
1970
1980
1990

Primrio Secundrio Tercirio

43,4
8,7
47,9
39,7
12,3
48
25,5
26,9
47,6
17,5
30,9
51,6
15
26,9
58,1

Fonte: ALCOFORADO, 2003

Contudo, os dados relativos ao decnio de 1990 j revelam o novo movimento, de

abrangncia mundial, que se iniciara em solo nacional no decorrer da dcada
anterior no mbito do esgotamento do modelo nacional-desenvolvimentista
encampado pelo Estado brasileiro e se intensificaria nos anos seguintes: a queda da
atividade industrial em detrimento do crescimento do setor tercirio, no somente na
diversidade de atividades setor de Sade, Educao, Lazer e Entretenimento
(entre elas o Turismo), Cincia e Tecnologia, Administrao e Finanas - mas
tambm em volume de negcios gerados e de mo-de-obra empregada (mesmo que
informalmente).

A Tabela 23 refora esta expanso da economia industrial baiana. O estado da

Bahia sai de uma irrelevante participao de 1,4% na formao do PIB brasileiro
para 4,7% em 1980. Da mesma forma que indica um movimento de retrocesso ao
mostra que em 1998 a participao do estado caiu para 2,8% do PIB brasileiro.

Tabela 23 Participao (%) da indstria baiana na indstria nacional, 19501980

Ano
1950
1960
1970
1980
1998

Bahia / Brasil
1,4
2,1
3,2
4,7
2,8

Fonte: ALCOFORADO, 2003

Diante desta transformao da economia baiana o territrio de Salvador j se havia

modificado consideravelmente nos anos de 1970 novas avenidas para circulao,
crescimento vertiginoso da frota de automveis, adensamento populacional via
imigraes, exploso e verticalizao das construes, novos e grandes
empreendimentos privados e pblicos (Shopping Iguatemi, conjuntos habitacionais,
equipamentos coletivos, etc.).

O desenvolvimento de um parque industrial no entorno da cidade havia

desencadeado um vigoroso processo de transformao intra-urbana econmico,
social e espacial que demandava outros esforos de ordenamento da cidade no
sentido de melhor adapt-la a esta nova realidade. Esforos estes que partiriam,
entretanto, no somente da administrao municipal. Os governos federal e estadual
ao levaram a termo o modelo industrial de desenvolvimento na rea metropolitana
de Salvador determinaram, ora implicitamente ora explicitamente, o futuro da cidade.

2.5.1. Principais caractersticas estruturais da indstria incentivada na Regio

Metropolitana de Salvador

Pesquisa realizada pela SUDENE e BNB em 1988 procurou observar as principais

caractersticas estruturais da indstria incentivada nas Regies Metropolitanas de
Salvador, Recife e Fortaleza. Neste sentido, tal pesquisa contribui com este trabalho
na avaliao do modelo de desenvolvimento industrial implementado na RMS.

Assim, observas-se que o perfil industrial incentivado da RMS era de predomnio das
indstrias petroqumicas, de capital intensivo e menos absorvente de mo-de-obra:
mais venda e menos empregos. Naquele momento a Regio Metropolitana de
Salvador, 10,5% das empresas respondiam por 43,5% das vendas.

Tabela 24: Distribuio relativa do nmero de empresas e do valor das vendas

segundo o tamanho dos Empreendimentos, pelo critrio do Nmero de
Empregados 1986*
Venda
s
Absol.
%
%
Mdia
simples
Acum.
s (2)
RM SALVADOR
76
100,0
100,0
47.275
100,0
100,0 622
1 - 50 Empregados
4
5,3
5,3
148
0,3
0,3
37
51 - 100 Empregados
9
11,8
17,1
1.618
3,4
3,7
179
101 - 250 Empregados
19
25,0
42,1
3.616
7,6
11,4
190
251 - 500 Empregados
19
25,0
67,1
9.440
20,0
31,4
497
501-1000 Empregados
17
22,4
89,5
11.884
25,1
56,5
699
1001-2000 Empregados
8
10,5
100,0
20.559
43,5
100,0 2.571
Mais de 2000 Empregados 0
0,0
100,0
0
0,0
100,0 0
Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB - 1988. (*) Dados relativos a, respectivamente, 86,4%, 89,4% e
89,3% de um total de, respectivamente, 88, 107 e 84 empresas incentivadas em operao nas
RM's de Salvador, Recife e Fortaleza, em 1986. (2) Valores em Cz$Milhes, dados de 1986.
Tamanho,
segundo
o Nmero de empresas
nmero de empregados
Absol. %
%
(em 31/12/86)
simples Acum.

Valor das vendas

Ainda a mesma pesquisa realizada pela SUDENE e BNB analisou a procedncia do

controle do capital majoritrio da indstria incentivada, considerando dois enfoques:
a) nmero (percentual) de empresas, em relao ao controle acionrio e participao

do valor do capital integralizado no conjunto do setor. Como resultado verificou-se na

RMS uma elevada participao de grupos econmicos extra-regionais na direo e
controle dos projetos incentivados, por ambos os enfoques, inclusive maior que as
Regies Metropolitanas de Recife e Fortaleza.

Tabela 25: Origem do controle acionrio do capital da indstria incentivada

Procedncia
do
Salvador
Recife
capital controlador
Nmero Volume do Nmero Volume do
das
Cap.
das
Cap.
Empresa Majoritrio
Empresa Majoritrio
s (%)
(%)
s (%)
(%)
Nordeste
39,0
23,5
40,2
29,6
Sudeste-Sul
55,9
70,0
48,4(*)
63,2
Norte e Centro-Oeste
9,3
0,3
Exterior
2,1
6,9
No discriminado
5,1
6,5
Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB -1988. (*) 44,3 do Sudeste e 4,1 do Sul.

Fortaleza
Num.
Volume
das
Cap.
Empres Majoritrio
as (%)
(%)
93,2
84,9

6,8

15,1

No que tange ao nvel de integrao regional e extra-regional verificou-se uma maior

ligao das Regies Metropolitanas de Salvador e Fortaleza com o mercado
fornecedor regional e com o mercado comprador extra-regional, ao passo que a
Regio Metropolitana de Recife tinha um relacionamento mais equilibrado entre o
interior e o exterior da regio (Nordeste). Isto decorreu do perfil dos respectivos
parques industriais: no caso baiano, a indstria petroqumica; no caso cearense, a
predominncia dos bens tradicionais e no caso pernambucano, um maior equilbrio
entre as plantas antigas e novas.

Tabela 26: Procedncia dos insumos e Destino das vendas

Procedncia de insumos /
Salvador
Destino das vendas
Compra Vendas
Nordeste
76,3
Sudeste
Exterior
14,5
No discriminado
9,2
Fonte: Pesquisa SUDENE/BNB -1988

Recife
Compras

Vendas

34,3
>50,0

43,5
20,9

>50,0

15,7

35,6

<50,0

Fortaleza
Compras Vendas
61,5
26,9
11,6

42,8
14,3
42,9

Outro aspecto importante analisar eventuais fugas17, em funo de compras fora

do local. Neste sentido vlido observar a origem dos bens comprados por tais
industrias. A partir da anlise da pesquisa, verifica-se que a Regio Metropolitana de
Salvador foi a que apresentou maior percentual de bens comprados do Nordeste
(76,3%) o restante vindo do exterior (14,5). A Regio Metropolitana do Recife era a
que menos comprava da regio Nordeste (43,5%) sendo a que mais comprava do
Sudeste (20,9%), apresentando uma maior diversidade de procedncia dos insumos.
J a Regio Metropolitana de Fortaleza adquiria insumos do Nordeste (61,5%) e do
Sudeste (26,9%).

J a anlise do perfil da base tecnolgica a partir da procedncia tecnolgica

predominante indicava que na Regio Metropolitana Salvador 55,9% da tecnologia
tinha origem no exterior (indstrias metalrgica, mecnica, de material eltrico,
comunicaes e qumica, principalmente a ltima); 27,9% no Sudeste (bebidas,
borracha, mobilirio, matria plstica, papel; e papelo); 8,1% no Nordeste
(vesturio, calados e produtos alimentares); os restantes 8,1% no foram
identificados.

J na Regio Metropolitana de Recife 31,7% da tecnologia tem origem no exterior

(principalmente indstrias txtil e qumica); 38,3%, no Sudeste; 17,4%, no Nordeste;
10,2%, no Sul; os restantes 2,4% no foram identificados. Enquanto que na Regio
Metropolitana Fortaleza a procedncia no pde ser levantada no mesmo padro
dos casos anteriores, ficando registrada a predominncia do Sudeste como origem
da tecnologia, principalmente na indstria txtil (41,5%), vesturio e calados
17

No captulo 3 ser detalhado o conceito de fuga e sua aplicao para anlise da eficcia de
determinado modelo de desenvolvimento.

(36,7%), metalrgica (47,4%) e material eltrico e de comunicaes (50,0%), no

tendo sido possvel computar o total do Sudeste. O Nordeste contribuiu com 25,6%
do total de respostas.

Quando a anlise recai sobre quantidade e qualidade dos empregos gerados, o que
se podia verificar que foram criados na Regio Metropolitana de Salvador 36.253
empregos, sendo 70,8% no setor de bens intermedirios; 50% constitudos de mo
de obra especializada ou com ensino superior. J na Regio Metropolitana de Recife
gerou-se 47.482 empregos, sendo 51,5% no setor de bens de consumo no
durveis; predomnio da mo de obra no especializada, que atinge 64,2% do total,
com algumas excees setoriais. Enquanto que na Regio Metropolitana de
Fortaleza 32.408 empregos foram gerados, sendo 73,5% no setor de bens de
consumo no durveis; predomnio da mo de obra no especializada, exceto na
indstria txtil, onde a mo de obra especializada atinge 50,7%.

Como aspecto positivo, verificava-se que a melhor remunerao encontrada na

Regio Metropolitana de Salvador, com destaque para o setor de bens
intermedirios (e, neste, para as indstrias qumicas, onde a mdia atingiu 12,9
Salrios Mnimos/Ms). Vlido notar que o salrio mdio na Regio, na poca,
estava em torno de 3,1 Salrios Mnimos/Ms.

Tabela 27: Salrios mdios mensais e salrios mnimos da poca, segundo

grupos industriais (1986)
Grupos industriais

Salvador
Cz$1,00

Fortaleza
Cz$1,0 S.M.
0
Bens no durveis
3.700
4,8
2.573
3,6
1.579
2,1
Bens intermedirios
7.855
10,2
3.537
4,6
1.673
2,2
Bens durveis e de capital
5.641
7,3
3.095
4,0
2.076
2,7
Total Ind. Transformao
6.923
9,0
3.067
4,0
1.633
2,1
Fonte: Pesquisa Direta SUDENE/BNB 1988. Obs.: Salrios mdios mensais por empregado a
partir do salrio mdio anual dividido por 13. Dados referentes a 95,5% (RMS), 91,6% (RMR) e
79,8% (RMF), das empresas em funcionamento na poca. S.M. mdio anual = Cz$770,00, baseado
na mdia ponderada do S.M. para o ano de 1986.
S.M.

Recife
Cz$1,00

S.M.

Portanto, na Regio Metropolitana de Salvador o modelo de desenvolvimento

industrial uma estrutura industrial baseada no grande capital especializado,
oligoplico, tanto pblico como privado nacional e multinacional; tecnologicamente
mais avanada; de controle predominantemente extra-regional; voltada fortemente
para o mercado nacional, como centro preferencial da produo de insumos bsicos
(com destaque para o petrleo e seus derivados) para a economia brasileira.

2.6. DE VOLTA AO PLANEJAMENTO URBANO: O PLANDURB

Antes de abordar o Plano de Desenvolvimento Urbano - PLANDURB de Salvador

propriamente dito cabe tratar de uma pea de planejamento contemporneo a ele e
que lhe forneceu algumas diretrizes macro-espaciais, ou metropolitanas. Trata-se do
Estudo de Uso do Solo e de Transporte EUST (1975/76) que mesmo elaborado
pelo governo estadual, alis como os antecessores, atravs do antigo Conselho de
Desenvolvimento do Recncavo - CONDER que seria modificado para rgo de
planejamento metropolitano. Segundo Sampaio (1999) este estudo traz a novidade
de ser pensado pelo vis do planejamento urbano-metropolitano, e no do vis do
planejamento industrial moderno do CIA e do COPEC.

Levando em considerao a nova estruturao urbana de Salvador e entorno,

determinada pelo desenvolvimento industrial, este estudo traa diretrizes macroespaciais abarcando a problematizao em torno das questes de transportes
coletivos, de circulao e do estabelecimento de sub-centros para a consolidao da
recm criada (1973) Regio Metropolitana de Salvador - RMS (ROCHA, 2001).
Problematizao esta que tem a abertura da Avenida Paralela, cortando uma
extenso de, aproximadamente, quatorze quilmetros Mata Atlntica adentro em
direo ao vetor norte da cidade como um dos seus maiores paradigmas.

Este fato tambm est articulado a um movimento nacional, que inscrito num
processo de desconcentrao econmica concentrada e de descentralizao
administrativa visava facilitar o controle do poder central sobre as grandes manchas

urbanas, e isso se efetivaria a partir das principais capitais brasileiras e suas reas
de influncia (MENEZES, 2000).

Isto posto, o Plano de Desenvolvimento Urbano de Salvador PLANDURB

(1975/78) foi a pea de planejamento que como resultados apresentou diretrizes
espaciais em nvel intra-urbano (SAMPAIO, 1999). Foi elaborado pelo rgo Central
de Planejamento OCEPLAN, rgo da prefeitura de Salvador que criado em 1970
est na linha sucessria do CPUCS (1948-58) e da Seo de Planejamento que
substituira o CPUCS (ambos gestores dos trabalhos do EPUCS).

No documento inicial dos trabalhos do PLANDUB a sua importncia assim est

expressa:

A deciso de elaborar Plano de Desenvolvimento Urbano de

Salvador implicou na retomada de um processo de planejamento
que, considerado em seu sentido mais amplo, se interrompera desde
a entrega, Prefeitura, dos estudos e trabalhos elaborados pelo (...)
EPUCS, nos anos 40, sob a direo do Prof. Mario Leal Leite
Ferreira (SALVADOR, 1976).

Neste sentido percebe-se como os planos citados anteriormente foram exgenos

Salvador, mesmo que em graus variveis. No obstante, o modelo urbano-industrial
consolidado pelo CIA e pelo COPEC consubstanciado aos trabalhos e estudos da
CONDER, enquanto rgo de planejamento supra-local, se configurou como
premissa ao processo de planejamento que viria a estabelecer o modelo fsicoterritorial (Mapa 6) para a Salvador-metrpole (SAMPAIO, 1999).

Mapa 6 Vetores de Expanso Urbana definidos pelo PLANDURB

Fonte: SAMPAIO, 1999

Rompendo com o urbanismo modernista presente na concepo do plano do CIA

sem, contudo, poder ignorar o legado espacial dele advindo (inclusive consolida
zonas industriais existentes na BR-324), ao PLANDURB coube a funo de planejar
a organizao do novo espao urbano de Salvador bastante diferente daquele
planejado pelo EPUCS (TEIXEIRA, 1998).

Nesse sentido, o modelo fsico-territorial adotado para a cidade neste plano indica os
dois principais vetores (em direo ao norte) de expanso urbana a BR-324 e a
Av. Paralela recm inaugurada e a grande rea do miolo (rea hachurada) como
de ocupao prioritria. Para tanto, adotou a metodologia em voga nos anos de
1970 que era baseada no enfoque sistmico, ou systems plannings, vide o Plano
Diretor de Desenvolvimento Integrado PDDI de So Paulo em 1971 e o Plano
Urbanstico Bsico PUB do Rio de Janeiro em 1977.

Demonstrando uma viso de futuro, porquanto foi elaborado entre 1975-1978, este
, com efeito, o entendimento contemporneo que Porto (2003, p.88) tem sobre os
dois vetores de expanso urbana preconizados pelo PLANDURB quela poca.

A avenida Paralela (grifo nosso) mais importante via de articulao

no interior da metrpole, a de maior carregamento de trfego e a que
tem o papel estratgico de articular o maior centro financeiro,
comercial de servios da metrpole com toda a sua rea de
expanso da orla atlntica. Em continuidade a essa via, a Estrada do
Coco e a Linha Verde funcionam como grandes eixos de interligao
entre a atual e futura metrpole atlntica, na direo de Saupe e dos
plos industriais, corredores de servios e centros de comrcio de
porte e caractersticas sofisticados. Pelo lado interno da Baa de
todos os Santos, a BR-324 (grifo nosso) completa o binrio principal
vertebrante da metrpole, voltada principalmente para o comrcio e
de servios de porte elevado, corredor comercial e de servios de
apio s atividades dos plos industriais e uma srie de atividades
urbanas e metropolitanas.

Segundo Teixeira (1998) e Sampaio (1999) estas so algumas caractersticas das

propostas deste planejamento para Salvador:

(I) Retoma um processo de planejamento urbano nos moldes do

EPUCS, ou seja, desenvolvido no mbito da municipalidade e com
um amplo levantamento/diagnstico da realidade local, agora
(meados dos anos de 1970) bem mais complexa, sem contudo se
ater questes econmicas. Alm disso, institucionaliza a atividade
de planejamento tornando-a sistmica e contnua;
(II) Na sua fase de leitura da cidade e concepo de projetos
emprega os conceitos de imagem e desenho da cidade contidos nas
teses de Kevin Lynch, fato que leva o PLANDURB a tomar como um
dos seus paradigmas o patrimnio ambiental da cidade;
(III) Plano urbano com nfase no desenvolvimento fsico-territorial, se
diferenciando bastante da concepo urbano-industrial do Plano do
CIA e do Plano eminentemente econmico-industrial do COPEC;
(IV) Utiliza a estratgia e diretrizes elaboradas pela CONDER como
base econmica regional e, conseqentemente, d continuidade s
proposies da CPE, as quais pensavam Salvador como uma cidade
cujas atividades estariam mais ligadas ao setor turstico, setor de
servios e indstrias urbanas de pequeno/mdio porte.

Mapa 7 Nucleao das Atividades e Transporte de Massa segundo o PLANDURB

Fonte: SAMPAIO, 1999

So utilizados pela equipe de planejadores responsveis de pensar a cidade

modelos de uso do solo e de transportes para estabelecer a alocao das atividades
econmicas no territrio da cidade, por conseguinte da distribuio dos empregos, e
a alocao da populao em reas destinadas s habitaes (SAMPAIO, 1999;
ROCHA, 2001).

Nesta concepo Salvador apresentada como uma cidade polinucleada,

descentralizando em alguns subcentros mais dinmicos, sobretudo o de Camurugipe
(Regio do Iguatemi), as suas atividades econmicas distribuindo-as pelo porte e
pelos tipos de comrcios e servios.

A questo do transporte de massa passa a ser tida como estruturante do espao

urbano e o modelo radial-concntrico, presente tanto no plano do EPUCS como no
do CIA, abandonado passando-se concepo de sistema virio em grelha com
vias estruturantes ligando o espao intra-urbano s sadas da cidade cortadas por
vias transversais.

Pode-se dizer que o PLANDURB foi o ltimo e o maior esforo de planejamento para
o espao urbano soteropolitano em face do volume dos trabalhos produzidos e dos
projetos que viriam a ser implementados nos anos seguintes. De fato, aps o
encerramento das atividades de planejamento propriamente dita em 1979, d-se
incio a uma nova fase marcada pela formulao de uma ampla legislao
urbanstica fundamentada pelos estudos dele oriundos.

Na verdade, o PLANDURB resultou num conjunto de atividades que,

em trs anos (1976-1979), produziu cerca de 54 textos, assim
distribudos: (...) 6 textos de ordem metodolgica, 17 estudos e
diagnsticos setoriais, 4 propostas de lei, 1 documento com
indicaes sobre poltica fundiria (RENURB), 3 documentos
contendo diretrizes especficas, e 23 estudos, propostas de
programas e projetos. (SAMPAIO, 1999, p. 257).

Mapa 8 Transporte e Sistema Virio segundo o PLANDURB

Fonte: SAMPAIO, 1999

So destaques relevantes do legado desta pea de planejamento urbano para

Salvador: a institucionalizao das Unidades Espaciais de Planejamento UEPs
que viriam a se tornar a partir de 1987 em Regies Administrativas - RAs; a criao
de Zonas Homogneas da Pituba (1976) e do Nordeste de Amaralina (1978) para
serem tratadas em micro-escala, o que posteriormente seria praticado em todo o
territrio municipal; o Plano Piloto para Interveno no Centro de Salvador ou Zona
Central (1978); a concepo do Parque Metropolitano do Abaet, do Parque de
Pituau e do Parque So Bartolomeu (posteriormente implantados); e a criao do
Parque da Orla (1978) (TEIXEIRA, 1998).

2.7. O PLANEJAMENTO URBANO NORMATIVO

Observa-se em Salvador nos anos de 1980 o que se pode chamar de Planejamento

Urbano Normativo. Estas normas Leis ou Cdigos - so resultados do processo de
planejamento local re-inaugurado pelo PLANDURB. E compem-se basicamente de
trs leis. A Lei n 3.345/83 que trata do Processo de Planejamento e Participao
Comunitria; a Lei n 3.377/84 que versa sobre Ordenamento, Uso e Ocupao do
Solo - LOUOS; e a Lei n 3.525/85 que institui o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano PDDU para a cidade.

neste decnio que o sistema de planejamento municipal, eminentemente urbano,

montado. Valendo-se de um ambiente de redemocratizao poltica, a Prefeitura
tenta ordenar, via leis e decretos, o processo de desenvolvimento econmico e
urbano desencadeado com a implantao e consolidao do parque industrial no
entorno da cidade. No decorrer deste processo Salvador logrou atrair um grande
contingente populacional do interior do estado em busca de oportunidades de
trabalho e melhores condies de vida. Tambm passou a abrigar uma camada de
populao diferenciada social e economicamente, que vinda de outros estados como
profissionais especializados para trabalhar nas indstrias e empresas instaladas,
tratou de demandar por locais mais bem infra-estruturados e que pudessem
proporcionar uma qualidade de vida elevada. O Mapa 9 mostra como se rebateu
espacialmente a expanso urbana de Salvador entre 1940 e 1980 e o Grfico 2
exprime a velocidade com a qual a cidade cresceu demograficamente a partir do
impulso de industrializao da dcada de 1950.

1940

1976

Mapa 9 Evoluo da Mancha Urbana de Salvador, 1940 1980

Fonte: GORDILHO-SOUZA, 2000.

1970

1980

2.130.000
1.880.000
1.630.000
1.380.000
1.130.000
880.000
630.000
380.000
130.000
18

72

18

90

0
19

19

20

19

40

19

50

19

60

19

70

19

80

19

91

Grfico 1 - Crescimento da populao de Salvador, 1872 1991

Fonte: a partir de GORDILHO-SOUZA, 2000.

No por acaso este sistema municipal de planejamento comea pela normatizao

do Processo de Planejamento via edio de Lei. Segunda a Lei n 3.345/83 Salvador
deve ser planejada em duas escalas: a primeira uma macro-escala de planejamento
que faria a leitura da cidade como um todo, inclusive articulando-a com o espao
metropolitano (como o PLANDURB havia orientado); e a outra a do planejamento
mais especifico que daria conta do planejamento setorial, leia-se infra-estrutura
urbana,

do

planejamento

urbanstico

que

trataria,

especificamente,

de

intervenes fsicas em sub-espaos: logradouros, bairros ou determinadas microreas (TEIXEIRA, 1998).

Definido como deveria ocorrer o processo de planejamento e diante da crescente

complexificao do uso do solo urbano, o passo seguinte foi a edio de um cdigo
e legislao que desse conta de intervir no espao ordenando e controlando o uso e
a ocupao do territrio municipal, a esta altura bastante alterado devido a abertura
de diversas avenidas e do boom imobilirio que a cidade sofreu aps a instalao
COPEC.

Tabela 28 - Tipos de Planos segundo a Lei de Processo de Planejamento e

Participao Comunitria - Lei n 3.345 de 1983
Tipo de Plano

Contedo
Representao de um modelo conceitual do espao econmico, social,
PLANO DIRETOR DE poltico e fsico-territorial do Municpio, atravs da fixao de diretrizes e
DESENVOLVIMENTO mtodos que regem o universo abordado e produto do processo de
URBANO
planejamento urbano, sujeito a revises, atualizaes, complementaes,
ajustamentos e necessariamente institucionalizado.
Representao particularizada e parcializada dos objetivos e diretrizes do
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU, compreendendo os
seguintes nveis
PLANEJAMENTO SETORIAL - elaborao, com bases tcnicas, de planos e
PLANO ESPECFICO programas com objetivo de formular diretrizes ligadas a uma atividade,
disciplina ou tecnologia especfica;
PLANEJAMENTO URBANSTICO DAS UNIDADES ESPACIAIS - elaborao,
com bases tcnicas, de um modelo espacial para um determinado segmento
do tecido urbano.
Fonte: SALVADOR, 1983

Tanto pela construo de inmeros conjuntos habitacionais para a populao de

mdia renda quanto pela construo de condomnios de casas e edifcios de alto
padro para a populao de alta renda - verticalizao dos bairros e/ou nascimento
de novos bairros vide os casos da Pituba, Itagara e o Horto Florestal.

Figura 9 Condomnio Caminho das rvores nos anos 1970

Fonte: RCGR Informtica, 2002

A Lei n 3.377/84 (Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao do Solo no Municpio

da Cidade do Salvador) decorre desta problemtica. Nela prevalece a herana do
urbanismo modernista representada pela prtica do zoneamento da cidade em
determinadas reas funcionais. Mas incorporou aos seus estudos a temtica da
proteo ambiental atravs da instituio de reas de Proteo Scio-Ecolgica APSE. Seus objetivos foram:

estabelecer bases sistemticas de referncia e de direito, para

o exerccio do poder de polcia administrativa por parte da Prefeitura
Municipal da Cidade do Salvador, em consonncia com as diretrizes
do processo de planejamento municipal;

assegurar s atividades e empreendimentos pblicos e

privados, condies locacionais adequadas e de definio precisa,
possibilitando programaes confiveis e de implantao segura;

garantir e defender o valor da terra;

minimizar o risco de aplicaes no rentveis de capitais

pblicos e particulares, em iniciativas que envolvam a separao e a
destinao de unidades imobilirias. (SALVADOR, 1984)

A LOUOS estabeleceu seis tipos de usos do solo: (I) Uso Residencial R; (II) Uso
Industrial ID;(III) Uso Comercial e de Servios CS; (IV) Uso Institucional IN; (V)
Uso Especial E e; (VI) Uso Misto M. E tambm aperfeioou a hierarquizao
viria, anteriormente esboada pelo plano do EPUCS, criando vrios nveis
funcionais definidos por conjuntos especficos de parmetros construtivos.

Em sntese, a funo bsica d LOUOS foi a de proporcionar administrao

municipal um mnimo de condies objetivas de controlar o seu espao urbano. E
isto inclui implicitamente a dimenso econmica da cidade. Pois se para
determinada rea municipal a legislao do uso do solo no prev determinado tipo
de empreendimento uma indstria, um shopping, um hiper mercado, um

condomnio de casas ou edifcios, um hospital ou um centro de lazer

automaticamente

grupo

empresarial

interessado

direcionar

este

capital/investimento para uma outra cidade, estado ou para o mercado noprodutivo. Por isso, no estranho que ao longo de mais de vinte anos de vigncia
da LOUOS esta tenha sido sistemtica alterada pela municipalidade ao sabor das
necessidades de localizao e de espao fsico dos grandes empreendimentos que
aqui aportaram neste interstcio de tempo.

Tabela 29 - Hierarquia da rede viria do Municpio segundo a LOUOS

Classe de Via

Vias Expressas
(VE)

Vias Arteriais
(VA)

Vias Coletoras
(VC)

Vias Locais
(VL)

Funo e Caractersticas
funo bsica atender aos grandes volumes de trfego provenientes de
viagens de pessoas e mercadorias, em percursos interurbanos, mdios e
grandes, de modo a permitir o escoamento dessa demanda, sob elevado
padro de fluidez, assegurado por retornos e intersees em nveis
diferenciados e acesso s propriedades lindeiras atravs de Via Marginal
(VM), cujos pontos de interligao (VM/VE) esto sujeitos a controles
especficos, devendo integrar-se ao sistema de vias arteriais e s principais
vias de acesso rea urbana e no proporcionando conexes diretas com
os plos geradores de trfego; Nova redao dada pelo Art. 2 da Lei n
3.853/88.
funo bsica atender s grandes demandas de viagens, intraurbanas,
assegurando melhor fluidez no trfego, adequadas condies de acesso e
circulao dos transportes coletivos, bem como segurana na travessia de
pedestres; Nova redao dada pelo Art. 2 da Lei n 3.853/88.
funo bsica coletar e distribuir o trfego de todas as nucleaes de
bairros residenciais, comerciais, de servios e outros, efetuando a
alimentao das Vias Arteriais (VA) e/ou corredores de transportes
prximos;
funo bsica permitir o acesso s moradias, s atividades comerciais, de
servios, industriais, institucionais, especiais e outras;

funo bsica auxiliar ao sistema de Vias Expressas (VE) e/ou Vias

Arteriais (VA) e que, se desenvolvendo paralela a estas, possibilitam o seu
completo desempenho, assim como o acesso s propriedades lindeiras e s
vias hierarquicamente inferiores;
destinadas, exclusivamente, circulao de pedestre e cujos padres
Vias de
geomtricos de desenho so variveis, de acordo com as exigncias
Pedestres (VP) especficas do stio, clientela ou usurio e, ocasionalmente, podem se
caracterizar, inclusive, como espaos pblicos de lazer;
funo bsica atender a uma determinada especialidade e exclusividade
Vias Exclusivas
de transporte de passageiros ou carga; Nova redao dada pelo Art. 2 da
(VEX)
Lei n 3.853/88.
funo bsica destinar-se, nica e exclusivamente, a circulao de biciclos
Ciclovias (CV) e/ou equivalentes, no motorizados. Nova redao dada pelo Art. 2 da Lei
n 3.853/88.
Fonte: SALVADOR, 1984
Vias Marginais
(VM)

Quanto a Lei n 3.525/85 esta significou apenas a institucionalizao, por sinal

defasada e sem uma adequada atualizao, das propostas contidas no PLANDURB
no formato do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano PDDU sem que se
avanasse mais alm do que j estava pronto (SAMPAIO, 1999).

2.8. UM BALANO DO PERODO

fato que o modelo de desenvolvimento adotado no PLANDEB, pautado na

industrializao, definido desde a dcada de 1950 trouxe transformaes estruturais
na economia de Salvador ao logo da segunda metade do sculo XX.

Em 1991, portanto, antes do novo movimento econmico que mais uma vez alteraria
no somente a economia da Bahia como a do Brasil condicionando, assim, a cidade
a um novo processo de formulao de polticas pblicas, a estrutura do Produto
Municipal de Salvador estava configurada conforme apresentada na tabela a seguir.

Tabela 30 Produto Municipal de Salvador em 1991 por Atividade Econmica

Atividades Econmicas
Agricultura, Silvicultura e Pesca
Extrativa Mineral
Indstria de Transformao
Servios Industriais de Utilidade Pblica
Construo
Alojamento e Alimentao
Comrcio
Transportes, Armazns e Comunicaes
Estabelecimentos Financeiros
Aluguel de Imveis
Servios Prestados a Empresas
Administrao Pblica
Outros Servios
Total
Fonte: SALVADOR, 2004

Valor Bruto
(R$ Milho)
401,92
7,98
359,63
732,98
1.226,92
291,22
1.750,93
981,58
1.075,19
1.260,22
682,26
1.374,03
1.576,65
11.721,51

%
3,4
0,1
3,1
6,3
10,5
2,5
14,9
8,4
9,2
10,8
5,8
11,7
13,5
100,00

Pela Tabela 30 pode inferir que em 1991 a cidade vivia, sobretudo, de trs
atividades econmicas: comrcio, servios e mercado imobilirio. interessante
destacar que, de uma certa maneira, a concepo do plano do CIA referente a
primazia de Salvador como uma cidade economicamente voltada para as atividades
de comrcio e servios, e isto histrico, foi potencializada com o desenvolvimento

urbano-industrial

que

agregou

novas

atividades

econmicas

cidade

transformando-a na principal economia urbana do Nordeste.

Contudo, preciso relativizar a realidade soteropolitano com as dimenses externa e

interna para que se possa apreender de fato os resultados deste processo de
desenvolvimento de Salvador.

Para o primeiro caso em se realizando uma relativizao da capital com os demais

municpios integrantes da sua Regio Metropolitana percebe-se que, mesmo
Salvador possuindo uma populao muito superior as demais cidades, alguns
destes

municpios

obtiveram

uma

taxa

de

crescimento

superior

ela,

destacadamente Lauro de Freitas, Camaari e Simes Filho. E isto duplamente

preocupante.

Em primeiro lugar a prpria cidade j teve uma taxa de crescimento bastante

superior as taxas do estado da Bahia e a do Brasil passando a concentrar, num
curto espao de tempo, centenas de milhares de novos habitantes. Todavia, a isto
no correspondeu na mesma escala uma organizao do mercado habitacional, e
de toda a infra-estrutura urbana a ele subjacente, nem do mercado de trabalho, de
modo que no foi possvel absorver todo esta mo-de-obra disponvel assim como
no for possvel promover boas condies de habitabilidade a uma grande parcela
da populao migrante.

Tabela 31 - Populao Residente Salvador, Regio Metropolitana, Estado da

Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991
Populao Residente (hab)
1960
1970
1980
1991
Camaari
21.849
33.273
89.164
113.639
Candeias
18.484
34.195
54.081
67.941
Dias Dvila
31.260
Itaparica
25.276
8.391
10.877
15.055
Lauro de Freitas
10.007
35.431
69.270
Madre de Deus
9.183
655.735 1.007.195 1.502.013 2.075.273
SALVADOR
So Francisco do Conde
18.455
20.738
17.838
20.238
Simes Filho
22.019
43.571
72.526
Vera Cruz
12.003
13.749
22.136
739.799 1.147.821 1.766.724 2.496.521
RMS
5.990.605 7.583.140 9.597.393 11.867.991
ESTADO DA BAHIA
70.191.370 93.139.037 119.002.706 146.825.475
BRASIL
Fonte: SALVADOR, 2005
Municpios

Tabela 32 - Taxa de Crescimento Geomtrico Mdia Anual - Salvador, Regio

Metropolitana, Estado da Bahia e Brasil - 1960/1970/1980/1991
Municpios
Camaari
Candeias
Dias Dvila
Itaparica
Lauro de Freitas
Madre de Deus
SALVADOR
So Francisco do Conde
Simes Filho
Vera Cruz
RMS
ESTADO DA BAHIA
BRASIL
Fonte: SALVADOR, 2005

Taxa de Crescimento (% anual)

1960/70 1970/80 1980/91
4,3
10,4
2,2
6,3
4,7
2,1
2,6
3,0
13,5
6,3
4,4
4,1
3,0
1,2
-1,5
1,2
7,1
4,7
1,4
4,4
4,5
4,4
3,2
2,4
2,4
1,9
2,9
2,5
1,9

Tabela 33 - Participao Percentual da Populao dos Municpios da Regio

Metropolitana no Total da Populao da RMS 1960/1991
Participao (%)

Municpios
1960

1970

1980

1991

Camaari

3,0

2,9

5,0

4,6

Candeias

2,5

3,1

2,7

1,3

3,40

0,7

0,6

0,6

Lauro de Freitas

0,9

2,0

2,8

Madre de Deus

0,4

Salvador

88,6

87,7

85,0

83,1

So Francisco do Conde

2,5

1,8

1,0

0,8

Simes Filho

1,9

2,5

2,9

Vera Cruz
Fonte: SALVADOR, 2005

1,0

0,8

0,9

Dias D'vila
Itaparica

Em segundo lugar o demasiado crescimento populacional de alguns municpios no

entorno de Salvador pem em xeque a sua capacidade de planejar e dirigir o seu
prprio desenvolvimento econmico e urbano. O desafio de como considerar em
seu processo de planejamento o movimento de migrao de milhares de pessoas
que para a Regio Metropolitana se transferem anualmente vindas do interior do
estado, ou, pelo menos, o movimento pendular casa-trabalho-casa / casa-escolacasa realizado por uma grande quantidade de indivduos cotidianamente entre
municpios vizinhos e Salvador.

Em realidade isto significa dizer que um processo de planejamento na dimenso

urbana condio necessria para alcanar um maior patamar de desenvolvimento
econmico, mas no suficiente. H de se considerar a dimenso metropolitana da
cidade caso se queira obter resultados mais consistentes. Alm disso, existe um
outro fato agravante. Tem-se constatado uma tendncia de transferncia de firmas
da capital para os seus municpios vizinhos na medida que estes vem crescendo
demograficamente.

segunda

relativizao

necessria

ao

entendimento

do

processo

de

desenvolvimento de Salvador deve ser feita na sua prpria dimenso interna. Fruto
de um planejamento exgeno e mal dirigido, coadunado com a atuao do capital
imobilirio e de foras polticas, este desenvolvimento ocorreu desequilibrado social
e espacialmente.

Mapa 10 - Regies Administrativas (RAs) de Salvador, segundo o Decreto n 7.791 de 16 de

Maro de 1987
Fonte: SALVADOR, 1987

Tabela 34 Distribuio Espacial da Populao e da Renda dos Chefes de

Famlia em Salvador em 1991 por Regio Administrativa
Regio Administrativa

Populao (%) (%) da Renda

Centro

4,50

7,10

II

Itapagipe

7,18

4,85

III

So Caetano

9,42

4,53

IV

Liberdade

8,73

5,26

Brotas

8,47

11,34

VI

Barra

3,49

14,10

VII

Rio Vermelho

7,82

7,85

3,15

12,84

VIII

Pituba

IX

Boca do Rio

3,91

6,91

Itapu

6,37

5,40

XI

Cabula

5,19

4,41

XII

Tancredo Neves

7,37

3,45

XIII

Pau da Lima

6,92

4,23

XIV

Cajazeiras

4,82

2,48

XV

Valria

2,08

0,84

XVI

Subrbios Ferrovirios

10,48

4,41

TOTAL
100,00
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico de 1991

100,00

Ao se privilegiar o vetor atlntico da cidade e a regio do Iguatemi, ora de forma

clara ora tcita, como reas preferenciais para o recebimento de investimentos
pblicos e privados infra-estrutura urbana, empreendimentos comerciais e de
servios (empresariais, educacionais, de sade e de lazer e entretenimento, entres
os principais) e obras de embelezamento urbano - em detrimento das regies do
Miolo e do vetor da Baa de Todos Santos produziu-se uma cidade espacialmente
segregada e socialmente excludente.

Com o arrefecimento do modelo urbano-industrial da economia baiana que viria na

dcada seguinte, este desenvolvimento desequilibrado passou a pressionar
fortemente as administraes municipal e estadual. Para alm da presso poltica

exercitada pela sociedade civil organizada, indicadores econmicos e sociais tais

como a taxa de desemprego, a pobreza urbana, os dficits habitacionais quantitativo
e qualitativo, o nvel de instruo da populao e os ndices de violncia urbana,
passaram a demandar dos planejadores baianos uma mudana no rumo do
planejamento para o desenvolvimento, no somente para a capital mas para o
estado como um todo.

CAPTULO 3: A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO COM NFASE NO SETOR

DE SERVIOS: TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA NA SALVADOR
PS 1991

Aps um perodo de esvaziamento do debate acerca do planejamento no final dos

anos 70, e especialmente ao longo dos anos 80 do sculo passado, a questo do
planejamento do desenvolvimento est de volta cena. O debate sobre o
planejamento aparece num novo contexto, marcadamente influenciado por uma
abordagem neoliberal, seguindo a cartilha do Consenso de Washington, com
privatizaes e desregulamentao.

Entretanto, essa lgica ortodoxa por um lado mantm um estado mnimo, mas ao
mesmo tempo atua planejando e preparando a infra-estrutura para segmentos em
que grandes grupos internacionais ficam com a maior fatia dos lucros gerados.
Particularmente o caso de Salvador um exemplo dentro desta lgica.

Se, at os anos 1980, a lgica do desenvolvimento a partir da indstria estava

presente, atualmente o mercado dos servios, dos bens simblicos e do
entretenimento tem sido a forma como o capital tem se ajustado no local Salvador.
Uma das peculiaridades deste ajuste aproximao entre o turismo e o capital
imobilirio, seja na construo de equipamentos hoteleiros, seja na construo de
condomnios voltados para o turista estrangeiro. Neste sentido, com a perda de
dominncia da poltica industrial, Salvador acomoda-se numa nova perspectiva:
servios. Assim, atravs de uma forte promoo de sua imagem e com a utilizao

de modelos estratgicos e competitivos de desenvolvimento (porteriano e city

marketing), mantm uma lgica de reproduo do capital.

Essa estratgia global encontra uma nova dinmica para a

reproduo do capitalismo: a construo da cidade-mercadoria que,
sob a gide do poder poltico dos governos locais, perfila-se atravs
dos processos de reestruturao urbana (como exigncia da
economia competitiva) e atravs da construo de imagem para
vend-la, para inseri-la no mercado. Como mercadoria especial,
envolve estratgias especiais de promoo: so produzidas
representaes que obedecem a uma determinada viso de mundo,
so construdas imagens-sntese sobre a cidade e so criados
discursos referentes cidade, encontrando na mdia e nas polticas
de city marketing importantes instrumentos de difuso e afirmao.
As representaes do espao e, baseadas nelas, as imagens-sntese
e os discursos sobre as cidades, fazem parte, pela mediao do
poltico, dos processos de interveno espacial para renovao
urbana. (SNCHEZ, 2001, pg. 33)

Pode-se enxergar claramente a existncia de duas tendncias distintas. A primeira

tendncia aqui tratada como uma poltica com nfase no industrial, indo do final da
segunda guerra mundial at a crise do petrleo nos anos 1970, e a segunda como
uma poltica com nfase nos servios iniciada com a perda de dominncia da
primeira. Na cidade de Salvador, tais tendncias chegaram com algum atraso,
podendo ser considerado de poltica industrial o perodo 1950-1990 e de poltica
com nfase nos servios a partir de 1991.

Autores como Harvey (1992) e Masi (1999) procuram classificar os perodos,

definindo-os a partir de algum padro ou conjunto de caractersticas existente.
Este esforo pode auxiliar a compreenso de determinados momentos histricos e
os processos de passagens / permanncias de polticas tendencialmente existentes.
Destacamos dois grandes grupos de paradigmas associados ao desenvolvimento
econmico, produo, consumo e trabalho ao longo do sculo XX. Para o primeiro

paradigma,

foram

utilizadas

diversas

nomenclaturas:

taylorista18-fordista,

keynesiano-fordista, industrial, capitalismo organizado, produo fordista. O segundo

paradigma teve tantas outras nomenclaturas: ps-industrial, acumulao flexvel,
capitalismo desorganizado, produo just-in-time.

Tabela 35: Comparao entre a dinmica industrial e a dinmica de servios

Perspectiva de anlise
Oferta
Organizao empresarial
/ microeconmica
Foco gerencial
Organizao do trabalho
Escala da produo

Estoques
Trabalho
Localizao das
empresas
Estado

Dinmica industrial
Produtos
Estrutura mecnica

Dinmica de Servios
Servios e produtos
Redes de mercado

Gerncia operacional
Organizao vertical do
trabalho
Produo em massa de bens
homogneos

Gerncia estratgica
Organizao mais horizontal do
trabalho
Produo flexvel e em
pequenos lotes de uma
variedade de tipos de produto
Sem estoques

Grandes estoques e
inventrios
Alto grau de especializao de
tarefas
Especializao espacial
funcional (centralizao /
descentralizao)
Regulamentao, rigidez.
Socializao do bem-estar
social (o Estado do bem-estar
social)

Negociao de salrios

Negociao coletiva

Ideologia

Consumo de massa de bens

durveis: a sociedade de
consumo
socializao

Perspectiva do individuo

Eliminao da demarcao de
tarefas
Agregao e aglomerao
espaciais
Desregulamentao / reregulamentao, flexibilidade.
Privatizao das necessidades
coletivas e da seguridade
social
Diviso / individualizao,
negociaes locais ou por
empresa.
Consumo individualizado:
cultura yuppie
Individualizao; a sociedade
do espetculo

Fonte: Elaborada pelo autor, adaptado de Halal (1986), Swyngedouw (1986) apud Harvey (1992).

a compreenso da segunda poltica, com as empresas demandando cada vez

mais relaes flexveis, tendo uma implicao direta sobre a fora de trabalho e

18

Taylorismo Conjunto das teorias para aumento da produtividade do trabalho fabril, elaboradas
pelo engenheiro norte-americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915).

sobre a relao com os mercados consumidores, que possibilita compreender a

estratgia vigente em Salvador.

O esgotamento do modelo keynesiano-fordista no incio dos anos 70, como aponta

Harvey (1992), o marco scio-econmico-poltico deste processo. Autores e
pesquisadores de diversos campos de conhecimento tentam analisar este processo
seja numa perspectiva econmica, espacial, poltica e mesmo da relao do
indivduo com seu cotidiano no trabalho (BECK, 2000; CAPPELLI, 1999; DEJOURS,
1999; HARVEY, 1992; RANSOME, 1999).

Estas mudanas alteraram as relaes de trabalho, possibilitando um novo

paradigma de contrato de trabalho, com mecanismos flexveis e com muitas
vantagens para os empregadores (BECK, 2000; CAPPELLI, 1999). Mas como
aponta De Masi (1999), tais mudanas apresentam-se de formas distintas nos
diversos pases, setores da economia e nos distintos tipos de organizao. Pases
da periferia parecem estar mais vulnerveis s diversas mudanas que se impem.
Sofrem no apenas no nvel individual com seus trabalhadores, mas, principalmente,
no modelo social de excluso e baixo crescimento econmico. Paralelo a isso,
organizaes com maior nfase em maquinaria e produo em escala tm grandes
dificuldades de conseguir manter a inovao como ncleo de sua estratgia
corporativa.

Neste contexto, Harvey (1992) dedica-se compresso das questes econmicas e

sociais que interferem diretamente nas relaes de trabalho e nos modos de
produo. Como aponta Harvey no final do Sculo XX, ficaram sinais e marcas em

abundncia de modificaes radicais em processos de trabalho, hbitos de

consumo, configuraes geogrficas e geopolticas, poderes e prticas do Estado.
Mais particularmente no Ocidente, a produo em funo do lucro permanece como
princpio organizador bsico da vida econmica. Assim, a busca pelo aumento da
eficincia na fbrica foi desenvolvida com o Modelo Taylorismo, sendo consolidada
com o Modelo Fordista de produo. Mais que um modo de produo limitado
fbrica, foi desenvolvido - por conta de uma grande crise de superacumulao19 - um
pacto que compreendia o Estado, as empresas, empregados e consumidores. A este
pacto d-se o nome de modelo keynesiano-fordista, alicerado no Estado do Bemestar. Ou seja, houve a ligao da produo fordista a um modo keynesiano de
regulao estatal.

Como mostra Harvey (1992), o modelo keynesiano-fordista era constitudo de

diversos aspectos: a elaborao e proteo dos direitos dos trabalhadores, o
aumento nominal dos salrios, o oferecimento de um sistema de proteo social
populao (Estado do Bem-estar) e o aumento da produtividade nas fbricas com a
aceitao por parte dos trabalhadores das prticas racionais de gesto. Tal pacto
garantia como conseqncia a expanso da oferta de produtos e um crescimento da
demanda.

Evidentemente que este pacto no se estendeu a toda economia de forma

homognea. Harvey aponta uma srie de dificuldades que muitos setores da
economia e muitos pases principalmente da periferia - tiveram para manter o

19

A Crise de 29 teve como um dos principais pontos de origem o grande aumento da produtividade
nas empresas, ocasionados pelos mtodos taylorista e fordista de produo. Entretanto, estes
mtodos eram restritos s fbricas sem que houvesse qualquer modo de regulao estatal.

pacto. Entretanto, nos pases centrais, o modelo keynesiano-fordista se expandiu

por parte considervel da economia.

No final dos anos 60 e incio dos anos 70, a economia comeou a dar sinais de que
haveria um esgotamento do modelo keynesiano-fordista. Novas formas de relao
de trabalho, diferenciao dos trabalhos da rbita central em relao perifrica, o
avano das pequenas empresas, o crescimento do setor de servios, a
customizao dos mercados e a financeirizao da economia desenharam uma nova
forma de acumulao: a acumulao flexvel.

Esta nova forma de acumulao, entretanto, mantm a lgica capitalista e suas

caractersticas. Como aponta Harvey (1992, p. 164): Como a acumulao flexvel
ainda uma forma de capitalismo, podemos esperar que algumas proposies
bsicas se mantenham.

Segundo Harvey (1992), so trs caractersticas bsicas do modo capitalista de

produo:
1) O capitalismo orientado para o crescimento. No importam as
conseqncias sociais, ambientais ou geopolticas. Ou seja, a crise
a falta de crescimento;
2) O crescimento em valores reais se apia na explorao do
trabalho vivo na produo. Da a necessidade de controle do trabalho
na produo e no mercado. O capitalismo est fundado numa
relao de classes (capital e trabalho);
3)
O
capitalismo

por
necessidade,
tecnolgica
e
organizacionalmente dinmico. Os capitalistas - individualmente procuram as inovaes e conseqentemente o lucro.

Como mostra Harvey (1992), as crises de superacumulao (capital e trabalho

ociosos sem ter como se unir), capacidade produtiva ociosa, excesso de
mercadorias e estoques, excedente de capital-dinheiro e grande desemprego so

inerentes ao capitalismo. justamente para conter tais crises que surgem algumas
opes, como a desvalorizao de mercadorias, da capacidade produtiva, do valor
do dinheiro (algumas vezes associada destruio direta) e da prpria fora de
trabalho. Compreender, ento, a desvalorizao e at destruio20 da fora de
trabalho como mecanismo para se evitar as crises de superacumulao
fundamental para a compreenso das mudanas nas relaes de trabalho e no
regime de acumulao.

Ainda como opo para se evitar tais crises existe o controle macroeconmico, que
muitas vezes institucionaliza algum sistema de regulao para conter o problema, s
vezes por considervel perodo de tempo. Da Harvey (1992) enxerga como virtude
do regime fordista-keynesiano a possibilidade de criao de um equilbrio de foras,
mesmo tnue, atravs do qual os mecanismos que causavam o problema da
superacumulao (o ritmo da mudana tecnolgica e organizacional e a luta pelo
controle do poder) pudessem ser mantidos sob suficiente controle para garantir um
crescimento equilibrado. Assim, o regime de acumulao fordista-keynesiano foi
sustentado pelo modelo keynesianismo de regulao.

Por fim, o deslocamento temporal21 e o deslocamento espacial22 apresentam-se

como opes para evitar as crises de superacumulao. Estes mecanismos podem
ser utilizados de forma isolada ou combinados.

20

Seja com a taxa crescente de explorao, a queda da renda real, o desemprego, mais mortes no
trabalho, a piora da sade e a diminuio da expectativa de vida.
21
Por deslocamento temporal, entende-se o mecanismo de gerar supervits presentes, com
investimentos de longo prazo (sejam privados ou pblicos) em instalaes, infra-estrutura fsica e
social. Assim, acelera-se o tempo de giro. Para que este mecanismo possa ser operacionalizado
preciso ter capacidade de crdito e capacidade para formar capital fictcio. Desta forma, o capital
fictcio convertido em capital real, mesmo sem ter lastro em termos de capacidade produtiva real ou
de ativos fsicos.

No que se refere discusso sobre as relaes de trabalho, Harvey chama a

ateno para o fato de que as duas estratgias de aumentar a mais valia
continuaram na acumulao flexvel:

Mais-valia absoluta: com aumento da jornada de trabalho e implementando a

estratgia com o deslocando das indstrias para a periferia;

Mais-valia relativa: com a reduo do padro de vida dos trabalhadores, que

tambm pode ser implementada com a transferncia das fbricas para
regies sujeitas a aceitar padres mais baixos.

Portanto, como mostra Harvey (1992), h uma crescente flexibilizao do trabalho

(subcontratao, emprego temporrio e atividades autnomas), da produo
(deslocamento de fbricas para a periferia) e do consumo (customizao dos
produtos), havendo, ento, mudanas significativas com o modelo de acumulao
flexvel (aps 1973), porm permanecendo a lgica do capitalismo. Sendo, na
verdade, esta flexibilizao - da produo, do trabalho e do consumo - um resultado
de buscas de solues financeiras. Harvey aponta o processo de financeirizao da
economia como o aspecto central destas mudanas, no havendo atualmente um
modo de regulao eficaz, o que aumenta a possibilidade de crises.

Tais mudanas na economia e na sociedade tambm so percebidas por De Masi

(1999). Nesta direo identificado pelo autor um novo modelo de sociedade: a
sociedade ps-industrial.

22

Por deslocamento espacial entende-se a absoro pela expanso geogrfica do capital e do

trabalho. A princpio deve-se pensar nesta alternativa como uma soluo de curto prazo, pois s faz
aumentar a escala da competio e os riscos de uma super-acumulao aumentam.

No se trata, portanto, da fase nova de um velho processo; no se

trata de uma sociedade industrial um pouco mais complexa, um
pouco mais rica, um pouco mais problemtica. Como termo psindustrial indica-se enfim, em todo o mundo um modelo inteiramente
novo de sociedade, que se move sob o signo da conexo e da
reintegrao de trabalho e vida, casa e escritrio, quantidade e
qualidade, tica e negcio, bens e servios.(DE MASI,1999, p. 221)

Portanto, verifica-se que Harvey (1992) valoriza o modo de regulao da economia e

os mecanismos que possibilitam a implementao desta lgica de regulao. Por
outro lado, De Masi (1999) valoriza o papel das organizaes, do consumo e da
sociedade. Entretanto, a percepo da existncia das mudanas e o reflexo na
flexibilizao das relaes de trabalho que aproxima De Masi de Harvey.

E neste contexto de mudanas, aps um processo de perda de importncia

relativa da poltica industrial representado pelo CIA e Complexo Petroqumico de
Camaari, que surge como alternativa para o local Salvador as atividades do
turismo.

Importante verificar que o turismo, representado pela rede hoteleira, restaurantes e

empresas de aluguel de automveis (...) representam apenas a ponta da cadeia,
pois uma srie de outras atividades, como o financiamento de empreendimentos
hoteleiros e infra-estrutura urbana, construo de empreendimentos hoteleiros e
campanhas de marketing para promover o local tambm esto presentes.

Destaca-se ainda que os plos de lucros de tais cadeias esto normalmente ligados
a grandes grupos internacionais, articulados ou no a fundos de investimento que
encontram hoje no turismo uma alternativa de investimento. J a parcela de
endogeinizao encontrada no cluster tende a funcionar aumentando a capilaridade

das empresas extra-locais atravs de servios bsicos como guias, txis, artesanato
ou pequenos meios de hospedagem. Um dos mecanismos para que isto se torne
possvel o empacotamento e padronizao da cultura (MENDES, 2001).

O turismo tem se revelado como uma forma de explorao

planejada, uma estratgia de ampliao da apropriao de recurso
dos pases industrializados nos pases em desenvolvimento porm
ainda ricos em ecossistemas naturais de interesse turstico. Foi o
caso de Cancun, no Mxico, Cartagena na Colmbia e o litoral
cearense onde os principais empreendimentos so de investidores
norte-americanos, espanhis, portugueses e franceses. O turismo,
neste caso, tambm se revela como um campo propcio para a
reproduo e consolidao dos valores e interesses de grupos
capitalistas privados e do Estado. So estes que definem o modelo
de desenvolvimento turstico, isto , o conjunto de estratgias
desenhadas para alcanar objetivos determinados. (ALMEIDA, 2004,
p. 2).

Neste cenrio em que o governo local buscava uma nova alternativa de

desenvolvimento e grupos internacionais sinalizavam predisposio a investir em
novos empreendimentos, se observa, no incio dos anos 1990, o planejamento para
alavancar o turismo na Bahia. Ainda neste contexto, verificou-se a estruturao de
um programa para o turismo na regio Nordeste, com financiamento do Banco
Interamericano de Desenvolvimento. Por fim, soma-se ainda um contexto de crise
que tinha legitimado o turismo como uma alternativa, de acordo com Queiroz (2005,
p. 406):
necessrio, porm, ressaltar que, nesse perodo, o Brasil
encontrava-se mergulhado em forte crise. As experincias de outros
pases subordinados ao Fundo Monetrio Internacional (FMI)
apontavam o turismo como uma possvel sada para enfrentar a
retrao econmica e as desigualdades sociais, o que conduziu o
BID e o Banco Mundial (BIRD) a financiarem projetos direcionados
para essa atividade. Assim, a abertura da linha de financiamento
para o turismo nordestino veio ao encontro da estratgia de auxlio
ao combate misria, fome e ao desemprego que assolavam a
nao brasileira.

A partir deste quadro, a construo de um modelo de desenvolvimento a partir do

turismo foi assumindo um carter hegemnico na sociedade soteropolitana, tendo
como base a idia de vocao natural da cidade para o turismo. Assim, desde de
1991, o governo estadual tem estimulado a indstria do turismo de forma ntida,
tendo esta atividade econmica como um dos pilares para o desenvolvimento do
estado. Para tanto, foi implementada uma srie de aes a comear por mudanas
na estrutura das secretarias com a criao da Secretaria da Cultura e Turismo.
Desta forma, as polticas de fomento ao turismo deixaram a Secretaria da Indstria e
Comrcio; o mesmo ocorrendo com as polticas ligadas cultura que deixaram a
Secretaria de Educao. Assim, na sua prpria concepo, ficava marcada a
inteno de desenvolver o turismo associado cultura.

Uma srie de aes foi posta em prtica: criao da Secretaria de Cultura e Turismo,
contratao por parte do Governo da Bahia de empresas de consultoria23 para
desenvolver as estratgias de desenvolvimento da atividade, num programa multisetorial, tendo como resultado o Programa de Desenvolvimento Turstico da Bahia
PRODETUR-Ba. Neste contexto, aps a realizao de pesquisas junto ao trade
turstico, o PRODETUR-Ba definiu o mercado internacional como prioritrio.

Posicionado como orientador da macro estratgia para o desenvolvimento da

atividade, o PRODETUR-Ba definiu as reas tursticas potenciais, valorizando a
diversificao da atratividade para o litoral e o interior do estado. Assim, foram
estabelecidas sete zonas tursticas da Bahia que iriam compor os Centros Tursticos
Integrados propostos pelo Programa, sendo: Baa de Todos os Santos, Costa dos
23

Foram contratadas as empresas Consultoria Turstica Integrada (CTI) e SOLUO - Assessoria e

Planejamento.

Coqueiros, Costa do Dend, Costa do Cacau, Costa do Descobrimento, Costa das

Baleias e Chapada Diamantina. Na sua concepo, a diviso do estado em reas de
investimento, propiciaria uma maior eficincia na gesto dos recursos.

A compreenso do modelo de desenvolvimento a partir do turismo aponta ento

alguns elementos-chave: a) incluso das atividades ligadas ao turismo como
portadoras de carter desenvolmentista para o Estado da Bahia; b) mecanismos de
desenvolvimento e financiamento das atividades (no caso o PRODETUR); c)
elaborao de uma poltica de desenvolvimento regional a partir do governo estadual
(iniciando com a reestruturao da mquina estadual); e d) elaborao de um
modelo de desenvolvimento para a cidade de Salvador a partir do cluster.

3.1. O PRODETUR

Na seqncia do ocaso do planejamento regional no Brasil representado pelo

esvaziamento da SUDENE, e at mesmo pela extino deste rgo no final da
ltima dcada pelo governo Fernando Henrique Cardoso, o Programa de
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste PRODETUR/NE passa a figurar, no
decorrer dos anos 1990, como um dos principais esforos deste tipo de
planejamento, ainda que seja eminentemente setorial visto que trata do setor
turismo.

Para alm da questo de um planejamento global versus um planejamento setorial,

necessrio se destacar uma diferena fundamental entre o planejamento realizado
pela SUDENE e os esforos do PRODETUR. Enquanto a SUDENE foi idealizada e
executada de forma centralizada no mbito do governo federal, sendo a Regio
Nordeste, o Esprito Santo e o nordeste de Minas Gerias vistos de forma
complementar e integradora, o PRODETUR foi desenvolvido pelos prprios
governos estaduais para seus respectivos territrios em consonncia com diretrizes
estabelecidas pelos organismos de financiamentos, o que de certa forma contribuiu
para uma perda de autonomia decisria quanto natureza e distribuio dos
investimentos de cada governo e favoreceu o estabelecimento de um clima de
disputa entre os estados nordestinos envolvendo recursos, os projetos dos agentes
privados e a atrao de turistas nacionais e estrangeiros.

Na verdade, a opo pblica com nfase na atividade econmica do turismo como

fator de desenvolvimento para a realidade nordestina dita subdesenvolvida e/ou

dependente, tanto na escala nacional como na internacional, em substituio a

concepo do modelo anterior preconizado pelo GTDN e pela SUDENE, vem atestar
a originalidade das idias de Christaller sobre o papel do turismo expostas nos idos
de 1963: Em nossos dias, o turismo oferece s regies economicamente
subdesenvolvidas uma chance para elas mesmas se desenvolverem j que estas
regies interessam ao turismo (CHRISTALLER, 1963 apud SILVA, 2001, p. 127).

Esta viso de Christaller decorre do seu entendimento acerca da necessidade de se

substituir as anlises, tomadas isoladamente, das atividades econmicas e das suas
relaes funcionais com o espao onde ficariam sediadas pela anlise da
geograficidade dos lugares e, assim, das condies que cada lugar poderia oferecer
em termos da seleo de provveis atividades econmicas que neles poderiam ser
organizadas.

Pensando quais fatores locacionais um determinado lugar deveria possuir para que
possa desenvolver a atividade turstica Christaller faz a seguinte enumerao:
(I) atraes do clima e paisagem;
(II) possibilidades para a prtica de esportes;
(III) fontes com qualidades teraputicas;
(IV) tesouros artsticos e antiguidades;
(V) perspectivas histricas e culturais;
(VI) especialidades econmicas; e
(VII) peculiaridades.

Da Christaller pensar o turismo como a atividade econmica mais apropriada para

as regies perifricas: Assim, somente um tipo de atividade econmica relacionase, de forma tpica, com a periferia de uma rea j densamente povoada, a
atividade do turismo (SILVA, 2001, p. 123), ou seja, aquelas reas que estariam
distantes das localidades centrais concentradoras de atividades ligadas

administrao pblica, s finanas, ao comrcio, educao, sade, cultura etc.

e tambm distantes das aglomeraes industriais j existentes.

O turismo tem, portanto, uma tendncia natural para a periferia as

regies densamente povoadas j que, na maioria das vezes, o turista
procura paisagens remotas e ambientes exticos, muitas vezes
idlicos (montanhas, florestas, praias, lagoas, reas naturais etc.).
(SILVA, 2001, p. 126)

Mas, ao mesmo tempo em que este gegrafo alemo acredita no potencial do

turismo para desenvolver regies perifricas, ele j alerta para o possvel
esgotamento desta estratgia caso ocorra um processo seqencial de produoreproduo de periferias tursticas, que ocorreria em funo do contnuo progresso
tcnico da sociedade representado tanto pelos avanos nos meios de transportes e
comunicaes quanto pelos aumentos da renda e do tempo disponvel para a
realizao de viagens.

Pode-se dizer, ento, que o PRODETUR foi uma das respostas dadas pelo conjunto
dos governos nordestinos crise internacional estrutural em marcha desde os anos
de 1970, que levou a uma reestruturao produtiva do sistema capitalista que, em
sntese, acabou substituindo a prevalncia do modelo keynesiano-fordista de
acumulao pela da dominncia da acumulao flexvel.

Sob este cenrio e, ainda, potencializado pela abertura econmica que o novo
governo Collor comeara a empreender no incio dos anos 1990, a atividade turstica
deveria ser incentivada na regio de forma a complementar a economia industrial em
fase decadente ou de estagnao, como foi mesmo o caso do Estado da Bahia.

Segundo informaes de Queiroz (2002), a iniciativa de se obter uma linha de

financiamento junto a organismo internacional para a implementao de um projeto
turstico foi do governo do Estado de Sergipe, em 1990. Mas em virtude da negativa,
devido ao baixo valor do montante a ser financiado, este estado tratou de expandir a
concepo inicial do projeto para o conjunto dos estados nordestinos24.

Ainda em 1990, foi firmado um acordo entre os governos locais (dos estados da
Regio Nordeste) e o representante do organismo financiador no qual cada estado
deveria desenvolver para seu territrio um planejamento de longo prazo para a
atividade turstica. Ento, em dezembro de 1994, o acordo de parceria assinado
pelos governos da Bahia, Cear, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe, pelo
governo federal, pelo Banco do Nordeste - BNB e pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID. Cabe ressaltar que posteriormente todos os outros
governos locais tambm foram incorporados ao acordo inicial.

O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste

PRODETUR/NE - resultado da parceria entre o Banco do Nordeste
do Brasil - BNB - e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID, cujo objetivo geral a melhoria da qualidade de vida da
populao residente nas reas de sua atuao. O Programa objetiva,
especificamente, o aumento das receitas provenientes das atividades
tursticas e a capacitao gerencial para estados e municpios.
(BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005)

O PRODETUR/NE foi divido em duas etapas. Na primeira, firmada atravs do

Contrato 841-OC/BR, o programa contou com o aporte inicial de US$ 670 milhes,
dos quais US$ 400 milhes corresponderam parcela financiada e US$ 270 milhes
foram a contrapartida mnima dos governos locais, no entanto o PRODETUR/NE I
24

Este fato sugere que a formulao estratgica est sujeita a incorporao de estratgias
emergentes, como indica Mintzberg (1994). Assim, muitas vezes, a lgica do planejamento
estratgico perde relevncia quando se observa as estratgias emergentes.

aplicou investimentos da ordem de US$ 750 milhes nos nove estados da Regio.
Nesta etapa, foi privilegiada a implantao da infra-estrutura bsica e de servios
pblicos necessrios ao perfeito desenvolvimento do turismo na regio. Isto
envolveu obras no s de saneamento bsico, administrao de resduos slidos,
construo ou melhoria de rodovias, preservao ambiental e recuperao do
patrimnio histrico-cultural, mas tambm reformas e construo de aeroportos e
projetos de desenvolvimento institucional tanto para os governos estaduais quanto
para prefeituras envolvidas nos projetos tursticos financiados (BANCO DO
NORDESTE DO BRASIL, 2005).

Pela Tabela 36, percebe-se que foi a reforma ou construo de aeroportos a linha de
ao que mais consumiu os recursos do PRODETUR/NE I, seguida pelas
intervenes em saneamento bsico e transportes. Tambm trazida a informao
de que foi a Bahia o estado que mais recebeu os recursos do programa.

O Banco do Nordeste BNB, agente financeiro responsvel pelos repasses dos

emprstimos originrio do BID, acredita que o PRODETUR/NE I foi uma experincia
exitosa (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005) devido aos seguintes fatores:

a) A quantidade de obras em execuo ou concludas, as quais vo

desde a capacitao de profissionais ligados aos rgos pblicos
gestores da atividade turstica, at a construo de aeroportos;
b) O grande nmero de municpios abrangidos, superior a 180,
beneficiando cerca de 16 milhes de habitantes com as obras de
infra-estrutura;
c) A sua inquestionvel contribuio para a mudana de paradigmas,
em relao ao planejamento e gesto da atividade turstica regional,
experimentada pelos representantes dos estados nordestinos, que
agora percebem a fora alavancadora que possui a integrao e
convergncia de aes;
d) A visvel mudana de cenrio da Regio Nordeste, que conta,
hoje, com um ambiente propcio expanso da sua indstria

turstica, mormente o crescimento que vem sendo registrado no

nmero do receptivo turstico e a chegada de investimentos privados;

Contudo, no h de se negar a ocorrncia de alguns aspectos negativos presentes

no desenrolar do programa, entre eles o fato de que muitas prefeituras desviaram
recursos contratados exclusivamente para projetos tursticos para outras finalidades,
inclusive obras de urbanizao e pagamentos de dvidas, que nada tinham a ver
com o escopo da proposta do PRODETUR/NE I.

Alm disso, muitos municpios que no possuam o potencial turstico necessrio

para poder serem classificados como verdadeiros destinos tursticos, ou por
apadrinhamento poltico ou por presso poltica junto ao governo de seu estado,
foram includos no programa somente tendo em vista a obteno dos recursos.

Tabela 36 Distribuio dos recursos aplicados no PRODETUR/NE I (posio em 15.03.2004)

Componentes
UF
Estudos e
Projetos
AL
BA
CE
MACEI
MA
PB
PE
PI
RN
SE

18.076,43
3.178.567,26
3.440.784,00
1.005.006,66
0,00
150.580,32
551.554,66
411.702,55
776.790,23
974.614,69

Total
Recuperao e

Desenvolvimento
Saneamento

Transporte

Institucional
247.958,01
2.322.262,00
2.590.487,00
5.346.936,95
3.087.653,29
1.043.277,79
2.097.102,86
1.097.677,83
1.996.476,48
327.115,17

1.395.778,00
46.256.864,36
20.787.749,00
0,00
9.781.301,76
20.694.725,36
4.577.830,00
10.761.134,93
5.675.622,16
23.000.050,97

0,00
47.065.997,62
24.588.422,68
12.424.927,00
5.107.476,53
10.402.993,63
9.931.185,89
8.486.514,11
8.153.000,11
13.330.875,18

Proteo
Ambiental
0,00
1.217.560,66
4.484.220,00
12.931.318,49
0,00
0,00
0,00
0,00
1.458.552,66
0,00

Recuperao do
Aeroportos
US$
Patrimnio
Histrico
3.686.021,65
0,00 5.347.834,09
9.039.393,71 104.362.509,64 213.443.155,25
0,00 73.187.239,59 129.078.902,27
4.640.929,44
0,00 36.349.118,54
8.681.452,19 13.814.395,00 40.472.278,77
338.814,57
0,00 32.630.391,67
13.776.756,69 3.104.380,43 34.038.810,53
356.345,53
0,00 21.113.374,95
0,00 20.180.612,56 38.241.054,20
5.035.213,24 8.088.832,23 50.756.701,48

Totais
10.507.676,80 20.156.947,38 142.931.056,54 139.491.392,75
20.091.651,81
45.554.927,02 222.737.969,45 601.471.621,75
Nota: Nos valores ora informados esto contemplados recursos do financiamento (BID) e da contrapartida local
Fonte: Banco do Nordeste do Brasil, 2005

3.2. PRODETUR BAHIA

Elaborado em 1992 por empresas de consultoria contratadas pelo governo do estado,

sob a superviso da Empresa Baiana de Turismo S.A BAHIATURSA25, rgo oficial
de turismo do estado e responsvel pela coordenao e execuo da poltica para este
setor, este programa tendo uma amplitude para 20 anos passou a contar com os
aportes financeiros do BID e do BNB a partir de 1995.

Assim, o Programa de Desenvolvimento Turstico da Bahia PRODETUR BA condensa os investimentos dirigidos implementao e ao de fortalecimento do turismo
no estado. Segundo dados da Secretaria de Cultura e Turismo, os investimentos
programados pelo governo estadual em infra-estrutura em turismo apontam para uma
alocao de US$2,1 bilhes no perodo de 1991 - 2005.

Estes investimentos tiveram, na sua origem, o tesouro estadual como fonte

financiadora. Posteriormente, ocorre o envolvimento das seguintes fontes: Banco
Mundial BIRD, Kreditanstalt fr Wiederaufbau KFW, Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDS, Fundo Geral de Turismo FUNGETUR
e Programa de Financiamento ao Turismo do Nordeste.

25

A Bahiatursa Empresa de Turismo da Bahia S/A. o rgo oficial de turismo da Bahia. So

atribuies da empresa a coordenao e execuo de polticas de promoo, fomento e desenvolvimento
do turismo no Estado, de acordo com as diretrizes do governo, bem como a administrao e
comercializao do Centro de Convenes da Bahia.

Seguindo as diretrizes estabelecidas no PRODETUR-NE, o que levou definio dos

objetivos constantes na Tabela 37, o PRODETUR-BA tratou de dar ao estado uma nova
diviso regional pautada na geografia econmica ligada ao turismo, ou melhor dizendo,
geografia do turismo. Estudos como o de Spnola (2000) e Mesquita (2001) apontam
para as influncias advindas da Teoria das Localidades Centrais TLC de Christaller e
para a Teoria dos Plos de Crescimento de Perroux, no referencial terico balizador do
estabelecimento de Zonas Tursticas no territrio do estado da Bahia.

Tabela 37 - Objetivos do PRODETUR- BA

Objetivos do PRODETUR-BA
Desenvolver Centros Tursticos Integrados, capazes de competir a nvel
internacional;
Promover o desenvolvimento sustentado, atravs da adequao da legislao do
uso do solo e ambiental, visando manter a qualidade dos recursos naturais;
Obter a participao do setor privado, a quem cabe a implantao dos projetos
tursticos (hotis, parques temticos, marinas, restaurantes, etc.);
Enfatizar o aproveitamento turstico dos atrativos naturais em condies de se
garantir a proteo do meio ambiente, via especificao de uma capacidade de
carga (carrying capacity) conservadora;
Analisar as experincias de outros projetos similares, podendo aproveitar as
iniciativas bem sucedidas e coincidentes com as premissas estabelecidas no
modelo baiano.
Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo, 2003

Sob estes princpios, somados necessidade de alocao de recursos, foram criadas

pelo PRODETUR-BA as sete Zonas Tursticas. Tambm foi necessrio definir no
planejamento espacial do turismo os Centros Tursticos que pudessem desempenhar o
papel das novas centralidades, como exatamente definidas pela TLC. A Tabela 38
aponta as zonas tursticas, os Centros Tursticos e os municpios que as compem e o
Mapa 11 ilustra a distribuio espacial desta proposio do programa. Note-se que no
mapa disponibilizado pela Superintendncia de Investimentos Tursticos SUINVEST,

pertencente estrutura da Secretaria de Cultura e Turismo SCT, alm das sete zonas
definidas originalmente foram acrescentadas mais quatro zonas26 o que demonstra a
inteno do governo estadual em ampliar o nmero de municpios beneficiados pelo
PRODETUR-BA.

Tabela 38 Zonas Tursticas, centros tursticos e destinos-ncora no

PRODETUR
Centros Tursticos/
Zonas Tursticas
Circuitos
Destinos-ncora
Ecotursticos
Costa dos
Forte - Saupe
Praia do Forte
Coqueiros
Baa de Todos os
No-definido
Salvador
Santos
Costa do Dend
No-definido
Morro de So Paulo
Costa do Cacau
Itacar - Ilhus
Ilhus
Costa do
Porto Seguro
Porto Seguro
Descobrimento
Carava
Ponta das Baleias
Parque Nacional Marinho
Costa das Baleias
Abrolhos
de Abrolhos
Chapada
Circuito do Diamante
Lenis
Diamantina
Circuito do Ouro
Rio de Contas
Fonte: Bahia, 1993 Apud Queiroz, 2002

Investindo tanto em infra-estrutura bsica urbana quanto turstica, o governo do estado

da Bahia deu incio, a partir de 1991 com recursos prprios - s intervenes nos
municpios inclusos no zoneamento turstico do estado. Desta forma, procurou-se
qualificar aqueles municpios para a atrao e aporte dos investimentos privados em
turismo, lazer e entretenimento.

26

As quatro novas Zonas Tursticas so Vale do Jiquiri, Lagos de So Francisco, Caminhos do Oeste,
Caminhos do Serto.

Mapa 11- Distribuio espacial das Zonas Tursticas do PRODETUR-BA

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo, 2005

A tabela a seguir traz as aes concludas por Zona Turstica e os valores de cada
projeto implementado:

Tabela 39 - PRODETUR/BAHIA I Aes concludas (posio em 09/2005)

Projetos
Baa de Todos os Santos
Recuperao da Igreja do Bonfim
Quarteiro Cultural/Praa das Artes
C.Histrico Salvador 6 Etapa Sede IPAC
Fase1(contrapartida)
C.Histrico Salvador 6 Etapa Praa da S (contrapartida)
Ampliao do Aeroporto Internacional de Salvador
Elaborao dos Projetos das Fortalezas - Salvador
Projeto Orla (Elab. Proj. Urbanizao Amaralina/Armao)
Salvador
Costa dos Coqueiros
Sistema de Esgotamento Sanitrio de Praia do Forte
Sistema de Esgotamento Sanitrio de Saupe
Costa do Dend
Acesso Aeroporto Valena/Atracadouro B.Jardim
(Contrapartida)
APAs Pratigi e Mara
Restaurao de paisagens degradadas e sinalizao -APA
Pratigi
Educao ambiental da APA Pratigi
Centro de visitao da APA Pratigi
Costa do Cacau
Rodovia Ilhus/Itacar
APAs Itacar/Serra Grande, L. Encantada e Parque do
Conduru
Costa do Descobrimento
Sistema de Abast. de gua Belmonte (contrapartida)
Sist.de Abast. de gua Arraial dAjuda (contrapartida)
Sistema de Abast. de gua Trancoso (contrapartida)
Aeroporto de Porto Seguro
Atracadouro Cabrlia/Tombador
Rodovia Cabrlia/Belmonte (contrapartida)
Sist. de Abast.de gua de P. Seguro - Orla e Frei Calixto (B e
C)
Sistema de Esgotamento Sanitrio de Belmonte
Implantao da APA de Santo Antnio
Urbanizao de Trancoso
Receptivo Turstico - Centro Histrico de Porto Seguro
Atracadouro Porto Seguro/Apaga Fogo (contrapartida)
Sist. de Abast. de gua e Esgot. Sanitrio de P. Seguro
Setor A
Sistema de Abast. de gua de Santa Cruz Cabrlia
Sistema de Abast. de gua de Coroa Vermelha
Drenagem P. Seguro/Acesso Apaga Fogo/Arraial DAjuda
Rodovia Porto Seguro/Trancoso

Valor da obra (US$ Data de

Mil)
concluso
123.187
1.195
12/98
5.429
07/99
278

08/99

1.494
114.570
201

03/99
09/02
03/05

20

05/05

5.528
1.055
4.473
3.334

07/01
12/00

3.046

06/00

94

07/00

10/02

102
85
18.841
18.058

06/01
06/01
05/98

783

12/03

83.966
982
633
328
5.480
256
8.499

06/96
08/96
08/96
12/96
12/96
05/97

5.361

11/00

2.994
118
345
27
384

08/01
09/02
02/03
10/02
12/97

11.885

08/98

744
276
5.719
21.553

07/99
12/99
12/99
01/00

Plantio de gramas e hidrossemeadura - Rod. P. Seguro /

Trancoso
Recup.de Matas Ciliares de P. Seguro (contrapartida)
Recup. do Patrimnio Histrico de P. Seguro/Trancoso
Sistema de Esgotamento Sanitrio Coroa Vermelha
Sistema de Esgotamento Sanitrio Santa Cruz Cabrlia
Sist. de Esgot. Sanitrio de P. Seguro - Orla e Frei Calixto (B
e C)
Sistema de Esgotamento Sanitrio de Arraial D Ajuda
Desenvolv. Institucional C.R.A - Centro de Rec. Ambientais
Desenvolvimento Institucional da Embasa
Sistema de Esgotamento Sanitrio Trancoso
Chapada Diamantina
Aeroporto de Lenis
Global
Desenvolv. Institucional da Sec. da Cultura e Turismo e
Bahiatursa
Sub-total

29

09/01

315
2.026
1.057
2.870

02/00
04/00
05/00
01/01

7.932

10/00

2.767
211
187
988
7.469
7.469
2.272

12/00
12/02
07/02
06/03

2.272

03/05

244.597

--

05/98

PRODETUR/BAHIA I - AES EM ANDAMENTO

Projetos
Costa do Cacau
Sistema de Esgotamento Sanitrio de Itacar
Sub-total
Total geral

Valor da obra (US$

Data de
mil) * concluso
2.178
2.178
02/06
2.178
246.775

Notas: Valores das obras sujeitos a alterao at a sua concluso.

* Total dos investimentos realizados com recursos de diversas fontes (PRODUR, PRODETUR BNB/BID, Tesouro Estadual)
Fonte: SUINVEST apud SCT,2005.

Neste processo dos US$ 750 milhes totais desembolsados no mbito do PRODETURNE, o estado da Bahia canalizou cerca de US$ 245 milhes ou quase 33% deste valor.
Em termos da distribuio destes recursos no territrio baiana a Zona Turstica da Baa
de Todos os Santos foi a maior beneficiada com, aproximadamente, 50% dos US$ 245
milhes, seguida pela Zona da Costa dos Coqueiros com 34%.

Desta forma, o PRODETUR-BA reforou o papel de Salvador como destino turstico

prioritrio na Bahia, em detrimento das demais localidades tursticas, com implicaes

diretas sobre preservao/recuperao do seu patrimnio histrico, sobre os setores de

saneamento bsico e transportes e na ampliao do seu aeroporto internacional.
Assim, o paradigma de desenvolvimento com nfase em servios repete a
concentrao de aes governamentais na capital e Regio Metropolitana. Em termos
setoriais, o grfico a seguir aponta que foi o investimento em aeroportos que, com
efeito, mais consumiu os recursos do PRODETUR-BA:

Grfico 2 Distribuio dos recursos do PRODETUR-BA por setores

Fonte: SUINVEST apud Secretaria de Cultura e Turismo, 2005

3.2.1. O PRODETUR-NE II

Tendo sido finalizado o desembolso dos recursos da primeira etapa, o PRODETUR/NE

II comea a ser negociado em 2001, levando assinatura pelo BID, BNB (agente
executor), Ministrio do Turismo (governo federal) e pelos governos dos estados
nordestinos do contrato BR-0323 em setembro de 2002 (SCT, 2005). O novo aporte
definido para o programa o valor de US$ 400 milhes, sendo US$ 260

correspondentes ao BID/BNB, US$ 80 milhes aos estados e US$ 80 milhes ao

governo federal (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005).

O PRODETUR/NE II tem como principal objetivo melhorar a qualidade

de vida da populao permanente nos municpios integrantes dos Plos
de Desenvolvimento Integrado de Turismo prioritrios identificados na
rea de atuao do Banco do Nordeste, atravs da gerao de maiores
oportunidades de emprego, maior disponibilidade e qualidade dos
servios urbanos municipais e uma melhor qualidade do meio ambiente.
Neste sentido, uma das premissas bsicas do PRODETUR/NE II o
foco na sustentabilidade dos investimentos realizados na Primeira Fase
do Programa [PRODETUR I], o que significa uma priorizao de aes
que visem completar e complementar os projetos financiados. (BANCO
DO NORDESTE DO BRASIL, 2005)

Do objetivo ento delineado apreende-se algumas diretrizes e mudanas conceptuais

nesta segunda etapa. Se antes o foco foi o investimento em infra-estrutura urbana e/ou
turstica concretizados atravs de projetos municipais isolados agora o BID exige que
haja um planejamento mais global por parte dos governos estaduais, ou seja, que os
projetos sejam desenvolvidos numa escala regional. Para tanto tiveram que ser
definidos Plos de Turismo que agregassem municpios contguos (14 inicialmente para
todo Nordeste).

Mapa 12 Plos de Turismo definidos no PRODETUR/NE II

Fonte: BNB,2005

Deste modo, o governo do Bahia decide criar quatro Plos de Turismo agregando as
antigas Zonas Tursticas (ver Tabela 40). Segundo Queiroz (2002), o fato de que os
investimentos do PRODETUR I tenham surtido uma maior efeito nos municpios
integrantes do Plo Costa do Descobrimento levou o governo estadual a escolh-lo
como aquele que serviria para as avaliaes, pelo organismo financiador, dos impactos
socioeconmicos advindos da primeira etapa, enquanto mecanismo para a liberao de
novos recursos. Os estados de Sergipe e Rio Grande do Norte tambm foram
escolhidos para o mesmo tipo de avaliao.

A questo ambiental tambm passou a ter relevncia visto que as obras executadas
anteriormente abertura/duplicao de estradas, construo de hotis e outros
empreendimentos privados etc. causaram alguns impactos negativos no previstos
em sua totalidade, levantando diversas contendas entre moradores, poder pblico e

agentes privados tipo ocupao desordenada do solo, favelizao na periferia de

alguns destinos tursticos (caso de Porto Seguro), super utilizao e/ou contaminao
de mananciais hdricos nas localidades tursticas, entre outros.

Tabela 40 Plos de Turismo criados em 2001 e as correspondentes Zonas

Tursticas
Plos Tursticos

Zonas Tursticas

Salvador e Entorno
Litoral Sul
Costa do Descobrimento
Chapada

Baa de Todos os Santos e Costa dos Coqueiros

Costa do Cacau e Costa do Dend
Costa do Descobrimento e Costa das Baleias
Chapada Diamantina:

Fonte: BAHIA, 1993 apud QUEIROZ, 2002

Como o PRODETUR I no atingiu a eficcia esperada, tanto em termos da qualidade e

quantidade das obras executadas como da gerao de emprego e renda locais, o
organismo financiador somente passou a aprovar, na segunda etapa, projetos oriundos
dos governos estaduais com um planejamento prvio para o desenvolvimento local, isto
, substitui-se uma possvel estratgia de desenvolvimento turstico estadual de uma
maneira genrica por uma estratgia que enfoque especificamente o desenvolvimento
de regies-alvo. Assim, verificou-se uma reduo da escala, estabelecendo os
seguintes componentes prioritrios para o novo programa:

a) Fortalecimento da Capacidade Municipal de Gesto do Turismo: as

atividades neste componente so orientadas para garantir que o
governo local e a populao disponham de instrumentos adequados e
desenvolvam a capacidade para manter e incrementar as atraes
tursticas e os servios locais necessrios para o crescimento por longo
prazo do turismo.
b) Planejamento Estratgico, Treinamento e Infra-estrutura para o
Crescimento Turstico: est desenhado para assegurar que os Estados
tenham capacidade de planejamento e funcionamento para realizao

de atividades tursticas a seu cargo, assim como possam dispor da infraestrutura necessria ao desenvolvimento do setor turismo no estado.
c) Promoo de Investimentos no Setor Privado: tem como objetivo
promover e ampliar a integrao com o setor privado como agente
complementar do processo de financiamento do investimento pblico no
desenvolvimento dos plos de turismo. (BANCO DO NORDESTE DO
BRASIL, 2005)

Emblemticos desta nova filosofia so os Planos de Desenvolvimento Integrado do

Turismo Sustentvel PDITS e os Conselhos de Turismo. O primeiro tem o objetivo de:
promover a estruturao e o planejamento do desenvolvimento do
turismo em mesorregies vocacionadas, formao de parcerias,
mobilizao e integrao dos atores locais com foco na atividade
turstica e nos resultados, em benefcio da populao local.
(SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2005)

Ou seja, o produto concreto ao qual se refere a exigncia de um planejamento local

prvio. No caso da Bahia, este estado elaborou, via consultorias, trs dos quatro plos
existentes - Salvador e Entorno, Costa do Descobrimento e Litoral Sul.

J a segunda iniciativa (ou exigncia) representa a forte preocupao com o

engajamento da sociedade na definio das aes, reconhecendo-a como instrumento
legtimo de participao no processo (BANCO DO NORDESTE DO BRASIL, 2005). O
estado da Bahia j conta com os quatro Conselhos referentes aos seus quatro Plos de
Turismo.

3.3. A IMPLANTAO DO CLUSTER TURISMO, ENTRETENIMENTO E CULTURA

A partir 1991, com a volta do grupo carlista27 ao governo do Estado, foi desenvolvida
uma estratgia de desenvolvimento da atividade turstica para a Bahia28 e
especialmente para a capital. Esta estratgia baseou-se na construo de uma vocao
da cidade vinculada s atividades ligadas ao turismo.

Esta vocao era fundamentada nas belezas naturais e riquezas ecolgicas, no

patrimnio histrico e na diversidade cultural do Estado e expressa a compreenso da
cidade como organizao competitiva. Afinal a idia de vocao de uma cidade guarda
relao com o conceito de competncia essencial proposto por Prahalad e Hamel
(1990)29 em relao s empresas. Portanto, as atividades empresariais ligadas ao
turismo e entretenimento deveriam ser potencializadas aproveitando da visibilidade da
cultura local.

Convm recordar, neste sentido, que contribuiu intensamente para a

exposio da cultura baiana uma srie de novelas televisivas e filmes, a
exemplo de Tieta, Gabriela e o Pagador de Promessas. Contribuiu,
tambm, nmero expressivo de escritores, artistas e intelectuais com
destaque nacional e internacional. Podem ser citados, no perodo mais
recente, Jorge Amado, Joo Ubaldo Ribeiro, Dorival Caymi, Glauber
Rocha, Caetano Veloso, Cid Teixeira e Orlando Gomes. Mas, talvez, o

27

Grupo poltico liderado pelo senador eleito e ex-governador Antnio Carlos Magalhes.
Pode-se notar, j no final da dcada de 60, esforos do governo, em direo ao desenvolvimento do
turismo no Estado, inclusive com metas de interiorizao da atividade. Desta forma, o Estado, numa
postura empreendedora, construiu e administrou hotis no interior, como em Lenis e Itaparica. J
Queiroz (2005) indica que nos anos 1930 j havia algum esforo para o desenvolvimento do turismo no
Estado.
29
Prahalad e Hamel (1990) escrevem sobre as competncias centrais que as grandes firmas possuem
e/ou devem desenvolver, tendo marcado o campo da estratgia nos anos 1990. Neste sentido, a
vocao para o turismo aparece no local como uma competncia central que deve ser fortalecida a
cada momento.
28

maior destaque no mercado da indstria cultural seja o produto carnaval.

(MENDES, 2001, p. 59)

Dessa forma, com um grupo bastante alinhado a seu lder poltico, a mquina pblica
passou a desenvolver uma srie de aes que visavam o estmulo do turismo. Estas
aes podem ser divididas em investimentos em infra-estrutura e em promoo. Tais
investimentos passaram como conseqncia - a ter um sentido de direcionar as
atividades empresariais, ao comunicar que o turismo receberia relevante investimento
pblico, proporcionando, ento, novas oportunidades de negcio (MENDES, 2001).

Por infra-estrutura, compreende-se, da tica do grupo responsvel, a melhoria do

produto ou, ao menos, seu embelezamento. Foram realizados investimentos nesta
direo, nos municpios, com apoio do Estado e financiamento internacional, atravs do
PRODETUR.

Em Salvador, foi iniciado o projeto de revitalizao do Pelourinho, com a recuperao

dos antigos casares, bem como o redirecionamento das atividades econmicas.
Foram concebidos, ainda, outros projetos, como o Bahia Azul, a iluminao da orla da
Barra, a revitalizao do Dique do Toror e o reforo da segurana pblica - com a
criao da polcia turstica - para a melhoria do produto Salvador. Soma-se ainda a
ampliao do aeroporto da capital e a captao de novos empreendimentos hoteleiros
de grande porte e elevado padro.

Em paralelo a estas atividades, a Bahiatursa, juntamente com a EMTURSA30, passou a

desenvolver uma forte estratgia de posicionamento da imagem da cidade, com
investimentos em comunicao e na promoo de eventos. Verificou-se ainda
campanhas

direcionadas

aos

soteropolitanos,

seguindo

perspectiva

do

endomarketing31. Assim, a cidade foi se preparando e ajustando a esta promessa de

desenvolvimento.

Segundo o prefeito de Salvador no perodo de 1997 a 2004, Antnio Imbassahy, a

Bahiatursa a responsvel pela promoo e a prefeitura pelo produto(Mendes, 2001).
Nesta parceria, cada rgo envolvido tem atribuies claramente definidas e
complementares. Esta afirmao coaduna-se com a orientao do city marketing.
Portanto o modelo do cluster que foi implementado em Salvador estava associado ao
modelo do city marketing.

Assim, deve-se destacar a percepo de Kotler (1997) em relao imagem de uma

cidade. Nesta percepo, uma cidade deve preocupar-se com a Administrao
Estratgica da Imagem (AEI). Com isto, devem estar claramente definidos os
segmentos-alvo dos usurios potenciais e como atingi-los. Mais que isto,

30

Empresa de Turismo S/A EMTURSA, foi constituda no dia 18 de fevereiro de 1986, na forma de uma
sociedade de economia mista vinculada Prefeitura Municipal da Cidade do Salvador com as cotas
acionrias divididas entre o poder pblico (Prefeitura Municipal de Salvador) e a iniciativa privada atravs
de um Conselho, sendo que a Prefeitura detem 99% dessas aes. A EMTURSA tem como misso
Fomentar as atividades tursticas, promovendo Salvador como destino nacional e internacional,
oferecendo aos visitantes e comunidade, infra-estrutura e servio de qualidade, gerando emprego e
renda para o Municpio.
31
Endomarketing pode ser entendido como o esforo de marketing para dentro da organizao
(direcionada aos funcionrios). Assim, campanhas instituies tipo trate bem o turista, num contexto de
city marketing, podem ser classificadas como endomarketing.

indispensvel monitorar a imagem construda do lugar32. Neste contexto, verifica-se que

so utilizados ao menos dois modelos competitivos simultaneamente: o porteriano e o
city marketing33.

Evidentemente que o acionamento do city marketing articulado ao cluster tem gerado

resultados positivos para alguns segmentos da economia soteropolitana. Exemplos de
segmentos com retorno satisfatrio tm sido o de hotelaria, companhias areas e
locadoras de automveis (ou de forma geral o que est sendo chamado neste trabalho
de servios avanados). Somam-se ao grupo de segmentos rentveis as grandes
cervejarias e empresas de comunicao que investem no carnaval e outros eventos
relacionados, alm de construtoras e incorporadoras. Como conseqncia, grande
parte do excedente gerado pelas atividades econmicas do cluster em questo tem
uma transferncia imediata para fora da cidade, ou mesmo se realiza fora da cidade.

Desta forma, verifica-se que o cluster, apesar de gerar excedente, os transfere, em boa
parte, para fora, devido ao perfil exgeno dos ofertantes de servios avanados. A
seguir, pode-se verificar o modelo do Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em
Salvador, elaborado a partir de relatrios do Governo do Estado da Bahia:

Como vem sendo observado, as aes dos governos estadual (a partir de 1991) e
municipal (a partir de 1997), que visam transformao da cidade de Salvador num
32

Em Salvador, tanto a Bahiatursa como a EMTURSA realizam pesquisas peridicas com os turistas,
alm de desenvolver estratgias de comunicao em relao a outros pblicos relevantes em feiras e
convenes do trade turstico.
33
Preferimos falar em ao menos dois modelos, pois a lgica do modelo catalo tambm est presente,
inclusive com um plano estratgico para a cidade de Salvador.

plo turstico, sugerem a adoo do cluster na reflexo da economia local, associandose ao modelo do city marketing. A importncia da compreenso do conceito de cluster e
da sua aplicao nas cidades e, neste caso, em Salvador reside no fato de que sua
busca, de forma sistemtica, pelos governos e associaes empresariais, poderia
garantir maior eficincia economia local.

Infra-estrutura
de acesso

Mdia / Cinema / TV /
Revista / Gravadoras

Companhias areas
Educao
Operadores e agentes
Investidores

Meios de
hospedagem
Transp. rodovirio
Transp. martimo

Eventos esportivos
CLUSTER TURISMO,
CULTURA E ENTRETENIMENTO,
Blocos e bandas

Igrejas /
manifestaes religiosas

Compras /
Shopping de lazer /
Agncias de coord. privada
(ABIH, ABT)

ONGs ligadas
ao meio cultural

Agncias de coord. pblica

(Entursa, Bahiatursa, SCT)

Espetculos
Restaurantes

Exposio de arte

Figura 10: Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador

Fonte: Mendes (2001)

Nesta forma de compreender a lgica econmica, percebe-se a interao entre cultura,

entretenimento e turismo na cidade de Salvador. Neste modelo que busca a sinergia
empresarial encontram-se includos hotis; teatros; restaurantes; empresas areas;
construo e gerenciamento de marinas; eventos esportivos, especialmente os
esportes nuticos; shopping de lazer; blocos carnavalescos; infra-estrutura para o
carnaval e festas populares; dentre outras organizaes e iniciativas.

Pode-se ainda observar que, do ponto de vista econmico, existe forte induo deste
cluster pelo governo, especialmente o estadual. Assim, verifica-se a contratao de
empresas

de

consultoria,

esforo

promocional,

alm

da

infra-estrutura

para

desenvolvimento do Cluster Turismo, Entretenimento e Cultura.

Entretanto, constata-se a existncia de um cluster espontneo antes desta estratgia

definida pelo governo estadual, podendo ser atestado pelo comrcio nas festas
populares; empresas ligadas ao carnaval, gravadoras, restaurantes e vesturios tpicos,
pousadas e restaurantes, artesanatos, dentre outras atividades ligadas cultura local,
entretenimento e turismo, mesmo que com uma srie de dificuldades de coordenao e
cooperao entre empresas e atividades. Autores como Queiroz (2005) indicam que j
na dcada de 1930 verificavam-se traos do turismo enquanto atividade econmica na
cidade.

Mas este cluster espontneo, marcadamente caracterizado por organizaes locais deu
origem a um novo cluster com a presena de grandes empresas extra-locais. Neste
sentido, observa a existncia de um cluster induzido que se sobrepe ao cluster
espontneo previamente existente. Tal sobreposio tem como caracterstica final a
apropriao por parte das empresas com perfil exgeno dos apelos do cluster
espontneo, porm padronizando-os para facilitar a comercializao, inclusive em
escala.

Provavelmente o melhor exemplo para ilustrar tal quadro seja o carnaval. A maior festa
de rua do mundo, de acordo com Guiness Book, tem sido marcada nos ltimos anos

pelo crescimento do fluxo turstico e pela oferta de grandes camarotes em quase todo o
circuito do carnaval. Assim, a perspectiva da excluso pelo consumo se potencializa,
medida que os pobres da cidade tm que se contentar com um dos cerca de 220 mil
empregos temporrios gerados direta ou indiretamente ao evento, como vendedor
ambulante, cordeiros, seguranas, recepcionista, costureira ou camareira, ao tempo
que j no mais so donos do que j foi sua principal festa.

Assim, compreende-se o modus operandi do cluster em desenvolvimento em Salvador

com auxlio de consultores internacionais, como uma ferramenta gerencial que
potencializa o perfil exgeno de um cluster induzido.

Por outro lado, o envolvimento da sociedade local, um dos pressupostos do cluster

enquanto estratgia de desenvolvimento vem enfrentando os limites da desigualdade
social, como a concentrao da renda e o baixo nvel de escolaridade. Soma-se ainda a
falta de preparo do empresariado local, em especial das pequenas organizaes,
refletindo de forma clara em uma baixa eficincia operacional e, ainda, numa baixa
qualidade na prestao dos servios, limitando os resultados do cluster.

3.3.1. Pelourinho: associao entre espao, cultura e turismo

Conjunto arquitetnico barroco com a quase totalidade de seus casares oriundos do

perodo entre os sculos XVI e XIX, tombado em 1985 pela UNESCO como patrimnio
histrico da humanidade, o Pelourinho por muitos considerado como o centro

histrico- cultural de Salvador. Seus quarteires, sobrados e ruas representam a

histria e a diversidade tnica e cultural da cidade.

Porm, o Pelourinho atravessou um longo perodo de degradao at que a partir de

199334 iniciado um processo de revitalizao que incluiu a reforma dos casares,
policiamento ostensivo e remoo de famlias pobres dando lugar a empreendimentos
comerciais. Neste sentido, observa-se um processo de revitalizao da rea,
desenvolvido com a seguinte orientao:

[...] o objetivo de explorar todo o potencial turstico do patrimnio

tombado e, neste sentido, a idia central foi a de transformar um antigo
bairro, degradado scio-espacialmente, com uso maioritariamente
residencial, ocupado por uma populao bastante pobre (prostitutas,
bomios, artistas no ostracismo, biscateiros), e em certa medida
guetificado, em um centro cultural e de comrcio e servios de lazer
sob a forma do que se poderia chamar shopping center ao ar livre.
(FERNANDES, 1998, p. 20).

Evidentemente este processo gerou resistncias sociais e divergncias entre lideranas

comunitrias. Estas divergncias colocavam em xeque o valor da indenizao atribuda
aos antigos moradores pois, em muitos casos, no serviu ao seu principal fim que era
a aquisio de nova moradia - e os critrios adotados para a obteno de ponto
comercial na rea.

Seja como for, o governo estadual manteve sua convico na escolha realizada e hoje
o Pelourinho constitui um dos seus principais trunfos na poltica traada de
desenvolvimento do turismo.
34

Anteriormente havia sido tentada a implementao de projetos de revitalizao, sem que nenhuma
tivesse obtido sucesso.

A recuperao e manuteno do patrimnio histrico tem no Pelourinho

o exemplo mais significativo, considerando o forte apelo de marketing
junto aos mercados emissores. A importncia cultural como motivao
de fluxos fez da recuperao do Pelourinho um instrumento motivador
para a implantao de uma indstria cultural. (BAHIATURSA, 2000, p.
18).

Neste sentido, pode-se compreender a interveno no Pelourinho no contexto macro de

desenvolvimento da indstria do turismo na cidade e no como uma mera interveno
urbana dirigida preservao de rea historicamente relevante. Assim, tem-se, no
Pelourinho, a clara inteno de favorecer a estratgia de desenvolvimento do turismo
(MENDES, 2001).

Segundo Fernandes (1998), o governo estadual atuou, e ainda atua, de forma incisiva
no Pelourinho, devido a sua importncia.

Estratgias governamentais empresarialistas como no caso do Centro

Histrico do Pelourinho so essenciais e importantes em uma cidade
como Salvador que possui mais de 50% de seu mercado de trabalho
alocado no setor servios. (FERNANDES, 1998, p. 22).

Ainda segundo o autor, a forma como foi conduzido o Programa de Recuperao do

Centro Histrico do Pelourinho reduziu o papel da iniciativa privada na revitalizao
desta rea:

A ausncia de um modelo de gerenciamento para o Centro Histrico do

Pelourinho, por parte do governo estadual que visasse dar um melhor
ordenamento s atividades e ao funcionamento conjunto do lugar,
definindo esferas de responsabilidade para as empresas e o Estado,
levou ao no estabelecimento de uma parceria pblico-privado no lugar,
elemento de fundamental importncia no conceito de empresarialismo
governamental. A gesto realizada de modo exclusivo pelo Governo do
Estado, aliado incipiente iniciativa autnoma do empresariado no

Centro Histrico Pelourinho, acabou por gerar um processo de

dependncia do poder pblico na gesto do lugar. (FERNANDES, 1998,
p. 34).

Neste sentido, a interveno no Pelourinho pode tambm ser compreendida como uma
ao que tinha como objetivo agregar mais valor ao produto Salvador. Assim, o
Pelourinho , desta perspectiva, mais um elemento do mix de atributos do produto
Salvador.

Entretanto, passados quase quinze anos de sua revitalizao o Pelourinho tem

vivenciado um processo de abandono e marginalizao. A prostituio antes restrita a
uma clientela de baixo poder aquisitivo passou a ter como clientela preferencial os
turistas estrangeiros.

Se por um lado a revitalizao teve um aspecto positivo no que diz respeito

preservao do patrimnio cultural, por outro, ao enfrentar as primeiras fases do ciclo
de vida do destino turstico, transformando o local em ponto de grande circulao de
turistas e posteriormente chegando ao declnio, verificou-se alguns dos aspectos mais
tristes desta atividade econmica: a prostituio.

O mesmo quadro pode ser verificado no Aeroclube Plaza Show, shopping center
destinado ao turismo e entretenimento. Inicialmente, o empreendimento gerou uma
grande expectativa de gerao de empregos, dentro do contexto de fortalecimento do
cluster, mas depois verificou-se assim como no Pelourinho que aps fortalecer um
vnculo de circulao com os turistas, desterritorizando sua relao com a comunidade

local, o local foi assumindo algumas das caractersticas negativas do turismo, como
drogas e prostituio.

3.4. RESULTADOS DA ESTRATGIA IMPLEMENTADA

Como visto, o turismo assume um importante papel no crescimento e desenvolvimento

do estado da Bahia e de sua capital. Como destaca o secretrio estadual da Cultura e
Turismo, Paulo Renato Dantas Gaudenzi, para que o turismo concretize efetivamente
seu potencial como vetor de desenvolvimento econmico e social em benefcio da
populao baiana necessrio entre outros pontos que os habitantes das localidades
tursticas [tenham] direito a uma crescente melhoria de qualidade de vida, incluindo o
lazer e atividades recreativas e indispensvel o estmulo do governo ao
desenvolvimento dos servios privados, com vistas ao aumento da renda, do emprego
e da qualidade de vida dos residentes locais (SECRETARIA DE CULTURA E
TURISMO, 2006). Assim, torna-se necessrio realizar uma anlise dos resultados da
estratgia implementada em duas perspectivas: a do crescimento e a do
desenvolvimento.

Como visto no primeiro captulo, o crescimento econmico est normalmente associado

variao do PIB. Assim, o crescimento econmico foi analisado neste trabalho de
duas formas: a) o crescimento da atividade no local estudado e b) crescimento do PIB
do local estudado.

J a dimenso do desenvolvimento normalmente associada a algum grau de

distribuio da riqueza e/ou melhoria de condies de vida da sociedade. Assim, foram
utilizadas trs variveis para a anlise: a) existncia de vazamentos por conta de
compras realizadas fora do local; b) possveis transferncias de excedentes quando a

operao se d no local; e c)gerao de empregos e perfil dos empregos.

Evidentemente que outras variveis poderiam ser incorporadas na anlise, entretanto,
por razes metodolgicas, incluindo disponibilidade de dados confiveis foram
utilizadas estas.

3.4.1. A perspectiva do crescimento

Muitos dados so apresentados por parte de parte do governo estadual para respaldar
uma idia de forte crescimento das atividades tursticas no estado e em Salvador. De
fato, percebe-se um crescimento de 212,87% no estado e na cidade quando se
comparam os anos 2004 e 1991 (incio do atual modelo). Dados oficiais apontam para
uma participao de 7,8% da atividade turstica no PIB estadual - estimado em US$
30,5 bilhes.

Entretanto, tal crescimento foi consolidado no perodo compreendido entre 1992 e

1996, quando o estado experimentou expressivas taxas de crescimento de sua receita
turstica (28,0% em 1992; 18,8% em 1993; 24,2% em 1994; 47,4% em 1995 e 15,5%
em 1996)35. Aps esse perodo de forte expanso, as atividades tursticas enfrentaram
momentos de retrao, alternando com pequenas expanses, dando mostras de um
certo esgotamento.

35

Com o Plano Real houve uma valorizao da moeda nacional frente ao dlar. Tal valorizao ajuda a
explicar o crescimento ps 1994.

Com isto houve, em 2004, um impacto do turismo no PIB do estado de US$ 2,37
bilhes (aumento de 251,1% no mesmo 1991-2004). No grfico a seguir apresentada
a evoluo da receita gerada pelo turismo na capital, no estado e o impacto no PIB
estadual:

2500

2000

1500

Receita Gerada - SSA

Receita Gerada - BA
Impacto no PIB

1000

500

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Grfico 3 - Receita gerada e impacto no PIB em milhes de US$ (1991 2004)

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo

Para compreenso do clculo da receita turstica torna-se vlido observar o registro

metodolgico da Secretaria de Cultura e Turismo.

[...] essa grandeza resulta do produto das variveis Fluxo Turstico,

Gasto Mdio Dirio Individual (GMDI) e Permanncia Mdia (PM).
O clculo da renda gerada efetuado com base na receita turstica,
considerando-se o seu efeito multiplicador que tem incio com a
introduo no circuito econmico dos gastos primrios dos turistas e se
materializa por um encadeamento de transaes e consumos
sucessivos. Origina-se desse movimento uma adio lquida procura
local, estadual ou regional, assim como prpria demanda nacional
quando o turista provm do exterior, sendo essa demanda financiada

com moeda estrangeira, carreando maior aporte de divisas ao pas

receptor.
Resultante da extenso das Pesquisas Perfil do Turismo
Receptivopara um nmero maior de municpios tursticos da Bahia, a
ampliao da base de dados, permitiu a reviso dos critrios de
expanso do fluxo e da receita turstica de Salvador (base de dados
primria e principal) para o mbito do Estado. Como conseqncia, as
premissas que apoiaram a estimativa da renda gerada pela atividade
turstica foram as seguintes:
1. a receita derivada do turismo na Bahia eleva-se para 1,85 do total da
receita turstica de Salvador quando se considera a receita global, e para
1,35 quando se estima apenas a receita gerada pelo segmento
internacional;
2. a atividade turstica no armazena nenhum resduo de produo.
Desse modo, o montante dos gastos tursticos (consumo) ser
equivalente receita turstica total;
3. estimado para o ano de 1984, o multiplicador dos gastos tursticos
internacionais no Brasil ficou prximo de 2,85, conforme estudo
realizado pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas de So
Paulo (FIPE);
4. a renda turstica nacional, direta e indireta, foi estimada aplicando-se
um coeficiente de 1,75 aos gastos tursticos de brasileiros em 1988,
tomando-se como base um estudo elaborado em parceria pela
EMBRATUR / OMT;
5. Na estrutura da renda, uma proporo equivalente a 36,1%
corresponde a salrios; 57,3%, a lucros em geral; e 6,6%, a impostos e
subsdios, de acordo com o mesmo estudo da EMBRATUR/OMT; e
6. o fluxo turstico global do Estado - nacional e internacional - foi
projetado com base nos resultados de Salvador, depois de aplicados a
estes os coeficientes de 2,2 e 1,5 respectivamente.

Para avaliar a sustentabilidade de tal crescimento apresentado o quadro a seguir,

destacando a variao da receita gerada e do impacto no PIB derivado do turismo na
capital e no estado no perodo compreendido entre 1991-2004. Neste sentido, observase uma alternncia de crescimento e decrscimo, mesmo quando se consideram as
crises cambiais que o pas enfrentou no fim dos anos 1990 e incio dos anos 2000.

Tabela 41: Variao da receita gerada e do impacto no PIB derivado do turismo

(Em US$ milhes). Salvador e Bahia (1991-2004)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Variao da Receita
27,0
14,9
28,7
48,7
15,1
-3,0
-5,9 -11,7
3,5
-9,7
8,4
13,6
5,0
Gerada SSA (em %)
Variao do PIB
1,0
-0,5
4,9
5,9
4,2
2,7
3,3
0,1
0,8
4,4
1,3
1,9
0,5
4,9
Brasil (em %)
Variao da Receita
28,0
18,8
24,2
47,4
15,5
-3,5
-5,2
-8,4
6,3 -14,6
13,3
20,8
5,0
Gerada Bahia (em %)
Variao do Impacto no 28,0
18,8
24,2
47,4
15,5
-3,5
-5,2
-8,4
6,3 -14,6
13,3
20,8
5,0
PIB - Bahia (em %)

Fonte: Elaborada pelo autor a partir de dados da Secretaria de Cultura e Turismo (2006) / IBGE / SEI

No que se refere distribuio da renda turstica na Bahia, pode-se verificar dados da

Secretaria de Cultura e Turismo (2006) que apontam para uma concentrao de 57,3%
desse resultado na conta lucros em geral. A seguir apresentada a distribuio desta
renda:

Tabela 42: Distribuio da Renda turstica na Bahia 2004

Conta
Valor (em US$)
Participao
Impostos e subsdios
156,5 milhes
6,6%
Salrios
855,9 milhes
36,1%
Lucros em geral
1.358,6 milhes
57,3%
Total
2.371 milhes
100,0%
Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo (2006)

Especificamente em relao a Salvador pode-se observar que mesmo com a

inconstncia das taxas de crescimento da receita, houve uma relativa evoluo de
outros indicadores de desempenho da atividade turstica. Assim, em 2004, os Meios de
Hospedagem (MHs) classificados/assemelhados de Salvador receberam 668.049
turistas, sendo 501.037 de turistas nacionais (aproximadamente 75% do total) e
167.012 (aproximadamente 25% do total) procedentes de outros pases (Secretaria de
Cultura e Turismo, 2004).

Neste cenrio, a hotelaria classificada de Salvador contabilizou uma expanso de 15%

(ano de 2004 em relao a 2003), com um crescimento acumulado de 106,5% no
perodo compreendido entre 1991 e 2004. De acordo com a Secretaria de Cultura e
Turismo (2006), o resultado positivo desses meios de hospedagem reflete basicamente
o bom desempenho do segmento domstico, que em 2004 cresceu 8,8% em relao a
2003 e 102,5% em relao a 1991.

J o incremento no fluxo de hspedes internacionais em Salvador nos anos 2003 e

2004 explicado pela Secretaria de Cultura e Turismo em funo da maturao dos
investimentos estrangeiros em equipamentos hoteleiros de grande porte em toda a
Bahia, particularmente na Costa dos Coqueiros, litoral norte do Estado, a exemplo de
Saupe, o que ocorreu tambm em Salvador, propiciando a expanso da oferta
hoteleira em Salvador.

Tabela 43 - Resultados do Turismo Salvador (1991-2004)

Ano

N Hspedes
(em mil)

Taxa Ocupao N Turistas

das UHs (em %) (em milhes)

Participao de Turistas Estrangeiros

(em %)

1991

323,48

44,0

1,14

10,2

1992

318,91

47,3

1,03

13,1

1993

348,72

53,4

1,23

12,9

1994

370,82

54,3

1,35

12,2

1995

376,05

54,1

1,41

16,3

1996

404,11

49,7

1,71

13,7

1997

416,37

50,2

1,75

9,5

1998

431,94

51,9

1,71

10,6

1999

517,55

59,6

1,84

12,0

2000

505,70

65,8

2,01

15,9

2001

518,60

61,8

1,92

15,1

2002

550,48

54,5

2,06

16,6

2003

581,11

58,9

2,19

19,4

2004

668,05

62,1

2,28

19,4

Fonte: Secretaria de Cultura e Turismo.

Nota : A partir de 1995, dados de fluxo e receita de turistas estrangeiros calculados considerando
pesquisas da EMBRATUR / MTur.

Entretanto, verifica-se uma sazonalidade na atividade, mesmo com o crescimento da

mdia de ocupao: o crescimento no ano de 2004 foi superior em 5,4% ao ano
anterior, representando a segunda mais alta do perodo estudado (62,1%). Assim, nos
meses de janeiro, fevereiro e julho (alta estao), o nvel de utilizao da capacidade
hoteleira local atingiu 75,8%, 65,7% e 62,6%, respectivamente, e na baixa estao (de
abril a junho) esses resultados se aproximaram de 50%. No ms de maro e entre
agosto e dezembro (mdia estao), essas mdias variaram entre 57,9% e 72,3%, esta
ltima sendo a segunda mais alta do ano, inclusive superando o desempenho da
hotelaria em meses tradicionais de alta estao, refletindo muito provavelmente a
expanso do turismo de eventos e negcios, um segmento de mercado definido como

estratgico para o objetivo de elevar a demanda turstica nos perodos de mdia e baixa
estao e manter a lucratividade dos empresrios hoteleiros em nveis aceitveis
(SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2006).

Quando se considera a utilizao da capacidade instalada das UHs segundo as

categorias de classificao dos MHs, destacam-se os estabelecimentos de cinco e
quatro estrelas com as taxas mais elevadas da hotelaria no perodo, situando-se em
72,3% e 64,7%, respectivamente, sendo superiores aos resultados de 2003 em 6,3%
para os 5 estrelas e 5% para os 4 estrelas. Em 2004, a capacidade receptiva total da
hotelaria da capital baiana situou-se em 12 mil UHs e 26 mil leitos. Desta maneira, a
atividade turstica apresenta uma caracterstica perversa: a presena da sazonalidade
como inerente atividade, porm com maior impacto para os hotis que no so de
alto padro.

J com relao ao fluxo turstico global (que inclui o hoteleiro e extra-hoteleiro) de

Salvador, os nmeros so significativos. Em 2004, foram 2.280.530 turistas na capital
baiana, implicando numa variao de 4% em relao ao ano anterior. O mercado
domstico representou 80,59% e o segmento estrangeiro 19,42% do nmero de turistas
que se hospedaram em Salvador.

Tabela 44 - Fluxo Turstico Global em Salvador - 1991-2004

Nmero de Turistas
Participao %
Nacionais
Estrangeiros (1) Total
Nacionais
Estrangeiros
1991
1.025.662
116.208
1.141.870
89,82
10,18
1992
892.475
134.402
1.026.877
86,91
13,09
1993
1.071.655
159.337
1.230.992
87,06
12,94
1994
1.185.478
164.299
1.349.777
87,83
12,17
1995
1.178.365
229.482
1.407.847
83,7
16,3
1996
1.474.160
233.149
1.707.309
86,34
13,66
1997
1.579.242
166.478
1.745.720
90,46
9,54
1998
1.533.562
181.428
1.714.990
89,42
10,58
1999
1.623.068
221.162
1.844.230
88,01
11,99
2000
1.688.025
318.915
2.006.940
84,11
15,89
2001
1.625.640
289.780
1.915.420
84,87
15,13
2002
1.720.995
342.940
2.063.935
83,38
16,62
2003
1.767.040
425.780
2.192.820
80,58
19,42
2004
1.837.720
442.810
2.280.530
80,58
19,42
Fonte: SCT - BOHs/FNRHs - Pesquisas Turismo Receptivo
Notas:
(1) A Partir de 1995, dados do fluxo de estrangeiros foram calculados considerando Pesquisas da
Embratur.
(2) Dados passveis de reviso.

Observa-se que documentos oficiais destacam que a apresentao dos dados

considera para efeito de clculos e projees - que auxiliam na definio de aes por
parte da Secretara de Cultura e Turismo - variveis como:

Nvel de atratividade e competitividade da Bahia em relao a outros destinos;

Poltica de desregulamentao do espao e do mercado areo do Brasil;

Conjuntura econmica do pas e do estado;

Perspectivas de crescimento do PIB do pas e da Bahia;

Tendncias dos fluxos tursticos mundiais projetados pela OMT;

Aspectos da dinmica social, cultural e econmica no Estado.

No que se refere a esta ltima varivel, a Secretaria de Cultura e Turismo observa que:

[...] foram levadas em conta determinadas caractersticas da conjuntura

econmica do Estado, a exemplo de investimentos pblicos em infraestrutura e do ambiente favorvel realizao de negcios e captao
de investimentos privados em diversos setores econmicos,
especialmente na atividade turstica. Vale acrescentar que alteraes de
tendncia no mercado podero vir a ocorrer, tambm, pela
implementao de polticas e aes que visem a atrair turistas de maior
poder aquisitivo em nichos mais qualificados, seletivos e exigentes.
Concretizada tal possibilidade, efeitos multiplicadores podero ser
desencadeados no apenas sobre o segmento turstico, a exemplo da
elevao dos nveis de remunerao da mo-de-obra direta e
indiretamente vinculada ao turismo, mas tambm sobre as demais
atividades que integram as cadeias de valor que permeiam o turismo: o
lazer e a cultura o Cluster do Entretenimento. Entretanto, para que o
maior poder aquisitivo dessa clientela se materialize em gastos tursticos
na Bahia, gerando receitas em montantes expressivos e crescentes,
necessrio que a implementao das diretrizes do Programa de
Desenvolvimento do Turismo, o PRODETUR, na Bahia no sofra
soluo de continuidade e que se d nfase atrao, captao e
realizao de investimentos pblicos e privados, assim como
qualificao de recursos humanos, servios e produtos. Esses
elementos, seguramente, conformaro o diferencial que vai assegurar
competitividade aos produtos tursticos ofertados pela Bahia,
capacitando-a a se consolidar como o 1 plo de entretenimento do
Brasil no ano 2010. (SECRETARIA DE CULTURA E TURISMO, 2006)

Neste sentido, refora-se o argumento da lgica de alavancagem das atividades

tursticas apoiadas num modelo de cluster, considerando o apoio governamental e da
dependncia de linhas de financiamento como o PRODETUR.

Neste contexto o que se observa um crescimento anual mdio de 7,35% no PIB

turismo (renda turstica) no estado, no perodo 1991-2004. De fato, esta uma taxa
superior ao crescimento do PIB nacional e do estadual. Entretanto, este crescimento
tem desacelerado aps o boom do perodo 1992 1996. Portanto, tem-se um cenrio
de relativo crescimento, alternando crescimento, estagnao e decrscimo do PIB
turismo baiano e soteropolitano, com uma contribuio importante para que o estado e
sua capital tenham taxas de crescimento acima da mdia nacional.

3.4.2. A perspectiva do desenvolvimento

Uma srie de variveis ajudam a explicar o grau de desenvolvimento de uma

determinada regio ou localidade. Quando considerado que o processo de
desenvolvimento est associado a algum grau de endogenia, pode-se incluir entre as
variveis de anlise tal perspectiva. Assim, avalia-se a endogenia considerando-a
como:

Componente bsico da formao da capacidade de organizao social

da regio e nasce como uma reao aos modelos de desenvolvimento
regional que colocam nfase maior na atrao e na negociao de
recursos externos como condio suficiente para a promoo do
crescimento econmico de reas especficas. Em um processo de
desenvolvimento endgeno, a nfase maior est na mobilizao de
recursos latentes na regio, privilegiando-se o esforo, de dentro para
fora, na promoo do desenvolvimento da regio. (Haddad, 2001, pg.
49).

Neste sentido, foram eleitos trs critrios para a anlise da efetividade do

desenvolvimento local. Tais critrios procuram identificar o padro de destinao da
atividade turstica e o rebatimento para a sociedade local. Portanto, julgou-se
importante verificar: a) possveis vazamentos (por conta de compras realizadas fora
do local); b) possveis transferncias de excedentes; c) o impacto na gerao e perfil
dos empregos.

3.4.2.1. Vazamentos por conta de compras realizadas fora do local

Estudo realizado por Silva (2004) acerca das fugas ou vazamentos na atividade
turstica em Salvador sinaliza o padro de reteno / fugas desta atividade em
Salvador. A inteno do trabalho era identificar se a atividade turstica em Salvador e na
Bahia estava sendo potencializada para o desenvolvimento local ou se por conta das
fugas isto no ocorria.

De acordo com Silva (2004), as fugas ou vazamentos da economia de uma regio

decorrem de pagamentos efetuados a fornecedores localizados fora da regio pelo
suprimento dos inputs necessrios estrutura produtiva da economia dessa regio.

Quanto maior o grau de interdependncia produtiva e quanto menor o

grau de vazamentos nos fluxos de produo e de renda da regio para
outras regies, maiores sero os valores dos efeitos multiplicadores.
Assim, por exemplo, a ocorrncia de importao de matrias-primas,
importao de bens de consumo, pagamentos extra-regionais de
dividendos, de servios de assistncia tcnica, de custos financeiros,
isto faz com que os impactos econmicos sobre a regio sejam bem
menores. (HADDAD, 1999, p. 15, Apud SILVA, 2004, p. 195).

Assim, a existncia de vazamentos provoca uma reduo dos resultados econmicos

propiciados pela atividade. Neste sentido, numa perspectiva de desenvolvimento
endgeno, a sustentabilidade das atividades tursticas demandam a internalizao da
produo de tais inputs, assumindo um modo local de substituio de importaes.

De forma adequada, Silva registrou que metodologicamente estabeleceu os hotis

como base para sua pesquisa, registrando ainda que poderia ter utilizado um outro

universo para a pesquisa, mas que os hotis compem o setor mais tradicional do
trade:
Tendo em vista que a hotelaria pode ser considerada como o setor mais
tradicionalmente turstico, em certa medida homogneo e dotado de
identidade prpria, constitudo para prestar servios de hospedagem e
hospitalidade a clientes majoritariamente no residentes no local onde
esto instalados os equipamentos hoteleiros, ela deve desempenhar,
dada sua importncia e nvel orgnico, um papel de liderana na
dinmica do turismo de uma determinada localidade.
Poderia se ter optado por um outro setor da estrutura produtiva da
economia da cidade de Salvador cujas atividades se dirigissem
majoritariamente ao atendimento e consumo de visitantes, a exemplo da
operao e agenciamento de turismo, dos restaurantes ou de algum
segmento mais especfico das atividades de entretenimento, porm, a
disponibilidade de informaes e estatsticas foi um fator que exerceu
forte influncia na escolha realizada, alm de ter ficado explcito no
marco terico referencial que a hotelaria se constitui uma das reas
mais bem delimitadas dentre tantas que integram a ampla oferta
turstica, e, por esta razo, se presta com mais facilidade a estudos e
anlises. (SILVA, 2004, p. 406)

E completa o registro de sua metodologia:

Para subsidiar a anlise do estudo da caracterizao competitiva da

hotelaria de Salvador, se procurou obter informaes sobre a taxa de
ocupao, perodo sazonal, faturamento, receita operacional, custo
operacional e gastos com fornecedores, numa perspectiva evolutiva de
trs anos, para 1997, 1998 e 1999. Visando identificar a origem ou
destinao dos recursos para os itens faturamento e gastos com
fornecedores se solicitou sua distribuio entre Salvador, Bahia, Outros
Estados e Outros Pases, apenas para o ano de 1999.
Se propunha, inicialmente, a examinar a estrutura de receitas e custos
dos 50 hotis informantes regulares da Bahiatursa em 2000, visando
detetar a possvel ocorrncia de vazamentos ou fugas da economia de
Salvador e da Bahia, propiciados pela sada para outros estados ou at
outros pases de significativos fluxos monetrios, pela remunerao de
capitais, mo-de-obra e insumos originados fora da base econmica
municipal e estadual, o que poderia estar significando uma reduo e a
no reteno a nvel local e regional de uma relevante parcela dos
resultados econmicos gerados pelo turismo da Bahia, em sua capital
Salvador, a partir de um importante e estratgico segmento de sua
sustentao que o setor hoteleiro. (SILVA, 2004, p. 410)

Assim, aps reconhecer problemas e limitaes metodolgicas e uma dificuldade de

obter os dados verifica-se algumas informaes importantes, com destaque para o
padro de compras dos hotis padro 4 e 5 estrelas que:

Compram 17,85% de Alimentos e afins em outros estados.

Compram 20,20% de Bebidas e afins em outros estados.

Compram 27,29% de Mobilirio em outros estados.

Compram 7,99% de Instalao./Equipamento Ar Condicionado em outros

estados.

Compram 10,85% de Eletro-Eletrnicos em outros estados.

Compram 33,99% de Roupa Cama/ Mesa/ Banho em outros estados.

Compram 39,51% de Equip./ Utenslios/ Cozinha em outros estados.

Compram 14,97% de Material de limpeza/ manuteno em outros estados.

Compram 20,77% de Servios Manuteno em outros estados.

Compram 26,21% de Servios de transporte em outros estados.

Silva (2004) reconhece a questo das fugas na dinmica do turismo em Salvador,

especialmente nos hotis de padro mais elevado:

Como conseqncia, o vazamento no setor hoteleiro afeta o conjunto da

atividade do turismo em Salvador, sendo influenciado e influenciando o
grau de endogeneizao da eficincia econmica do turismo na capital
baiana e no Estado da Bahia, causando a reduo do nvel de reteno
local dos resultados econmicos da atividade do turismo obtidos a partir
do desempenho da hotelaria de Salvador, notadamente dos
estabelecimentos de 4 e 5 estrelas ou de grande porte. (SILVA, 2000, p.
438).

Portanto, o turismo no gerou em Salvador um processo de internalizao das

atividades crticas que interagem com as cadeias de valor, especialmente quando se
depara com um padro mais elevado de hotelaria. Este ponto torna-se ainda mais
crtico ao se observar que operacionalmente o governo local tem feito um esforo de
captao de turistas qualificados o que implica na ampliao de hotis de alto padro,
num ciclo que tende a se retroalimentar de demanda e oferta de alto padro.

Neste sentido, fica uma concluso parcial: o esforo em duas frentes - uma na captao
de turistas qualificados e outra na busca de novos empreendimentos de alto padro
sem um processo prvio de substituio de importao, apoiado numa lgica de
fortalecimento do empresariado local, reduz significativamente o potencial de
desenvolvimento da atividade turstica.

3.4.2.2. Possveis transferncias de excedentes

Outra forma de se avaliar a contribuio da atividade turstica para o desenvolvimento

da cidade observar a existncia ou no de possveis transferncias de excedentes
para outros locais / regies. Diferentemente da questo dos vazamentos por conta
de compras realizadas fora do local que tem um impacto sobre a estrutura de custos e
despesas das empresas ligadas as atividades tursticas, a questo das transferncias
de excedentes tem um impacto sobre os lucros.

Uma das formas de avaliar a existncia de possveis transferncias de excedentes

assim como na questo dos vazamentos - eleger alguma(s) atividade(s) crtica(s) do

turismo e verificar o padro de origem dos grupos empresariais que a compe e as

prticas de transferncia de excedentes. Neste sentido, foi realizada uma anlise das
seguintes atividades: hotis, locadoras de automveis e companhias areas.

Hotis:
Como primeiro exerccio de anlise foi verificada a origem dos principais hotis da
cidade a partir de dados ABIH - Bahia. Dos quinze principais hotis verifica-se a
existncia de seis com padro cinco estrelas e nove com padro quatro estrelas. Estes
hotis geram um faturamento anual de cerca de 86 milhes de reais por ano (dados de
2002). Deste total, cerca de 23% referem-se a hotis de redes internacionais e 28% a
hotis de outras redes que no do local (redes nacionais), totalizando pouco mais de
50% de grupos extra-locais. Quando a anlise recai apenas sobre os hotis padro
cinco estrelas verifica-se que os grupos extra-locais obtm cerca de 66% do lucro total
nesta categoria de empreendimento. Cruzando essa informao com dados da
Secretaria de Cultura e Turismo de que cerca de 57% do PIB turstico na Bahia
representa lucros em geral, verifica-se um padro de transferncia de excedentes,
especialmente porque se observa um baixo reinvestimento no local por parte de tais
grupos.

Deve-se destacar que, aps 2002, outros grupos internacionais instalaram novos hotis
na cidade, como o Holiday Inn e Accord. Exclui-se ainda desta anlise todo o Complexo
da Costa de Saupe e o Club Mediterrane (Itaparica), marcadamente constitudos por
grupos internacionais. Caso fossem atualizados os dados e/ou considerados tais
empreendimentos por conta de sua integrao espacial e econmica com a capital

lembrando que essas localidades utilizam o mesmo aeroporto e estrutura de servios

urbanos da capital o padro verificado de transferncia seria ainda mais intenso.

Tabela 45 - Mercado comparado dos quinze principais hotis de grande porte

comparveis da cidade de Salvador Bahia (2002)
POSICIONAMENTO DE OFERTA DE UH
Hotis Padro 5 estrelas
1 Pestana
2 Othon
3 Tropical
4 Sofitel
5 Fiesta
6 Catussaba
TOTAL
Hotis Padro 4 estrelas
7 Atlantic Tower
8 Blue Tree
9 Sol Vitria
10 Golden Park
11 Portobello
12 Marazul
13 Pituba Plaza
14 Monte Pascoal
15 Bahiamar
TOTAL
TOTAL DAS UH

UH
n
433
285
275
192
244
190
1.619
UH
n
84
200
180
91
100
124
108
80
129
1.096
2.715

Partic.%
27
18
17
12
15
12
100
Partic.%
8%
18%
16%
8%
9%
11%
10%
7%
12%

DESEMPENHO QUANTO AO FATURAMENTO DIRIA

MDIA X OCUPAO
Diria
Ocup.%
Faturamento
Partic.%
mdia
132,50
53,62
11.228.544,09
21
159,23
56,08
9.289.035,54
17
116,96
60,10
7.055.655,86
13
198,10
60,89
8.453.266,15
15
171,50
67,95
10.378.540,31
19
176,70
67,95
8.326.691,53
15
54.731.733,4
100
Diria
Ocup.%
Faturamento
Partic.%
mdia
10
3.066.807,77
73,43
136,22
18
5.746.435,83
45,61
172,59
17
5.453.407,74
71,09
116,76
6
1.859.151,17
62,68
89,30
8
2.376.735,61
66,54
97,86
9
2.970.684,32
57,53
114,09
3.308.926,63
10
81,00
103,63
9
2.816.397,52
74,74
129,05
13
3.985.184,04
73,21
115,61

100

31.583.730,6236,22
86.315.464,09

100

Tabela 46 - Origem dos quinze principais hotis de grande porte comparveis da

cidade de Salvador Bahia (2002)
Hotis
Pestana
Othon
Tropical da Bahia
Sofitel
Fiesta
Catussaba
Atlantic Tower
Blue Tree
Sol Vitria
Golden Park
Portobello
Marazul
Pituba Plaza
Monte Pascoal
Bahiamar

Origem do grupo
Internacional
Nacional
Nacional
Internacional
Local
Local
Local
Nacional
Local
Nacional
Local
Local
Local
Local
Local

Fonte: Realizada pelo autor para este trabalho.

A anlise do desempenho da hotelaria na capital baiana pode se dar ainda observando

a taxa mdia de ocupao. Assim, ao se estratificar as ofertas extremas, incluindo
servios avanados e bsicos, pode-se verificar os resultados dos hotis cinco estrelas
(servios avanados) e dos hotis uma estrela (servios bsicos). Com isto, a anlise
da taxa de ocupao permite identificar que os grandes hotis possuem uma melhor
performance que os de pequeno porte tambm neste critrio de anlise, como
demonstra a tabela a seguir:

Tabela 47 - Taxa de ocupao dos meios de hospedagem classificados em

Salvador (1995 2000)
Ano
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Categoria (estrelas)
5*
58,10
51,90
54,80
54,40
66,20
79,00
4*
60,90
56,80
51,90
56,30
61,80
65,70
3*
47,40
43,40
47,20
48,60
54,90
60,80
2*
35,90
39,00
32,00
33,50
34,80
38,60
1*
41,20
36,40
39,50
39,70
45,80
49,30
MDIA
54,10
49,70
50,20
51,90
59,60
65,80
Fonte: Bahiatursa (2002)
Obs.: Incluso Clube Mediterrane, Itaparica e Praia do Forte. A Classificao foi estabelecida
segundo critrios da Embratur, vigentes at 28/02/97.

Locadoras de Automveis36:
Em relao anlise do setor de locao de automveis verifica-se uma concentrao
crescente por parte das grandes locadoras. De acordo com a Associao de Locadoras
de Automveis do Brasil, em 2002 eram 254 locadoras no estado da Bahia, passando a
210 em 2003 e 180 em 2004, mesmo com o mercado em expanso: tinha-se uma frota

36

Deve-se considerar que os negcios de locao de automveis no se relacionam apenas com o

turismo. Muitas empresas e mesmo o poder pblico adotam prticas de terceirizao de frotas, por
exemplo. Entretanto, a desagregao dos dados no foi possvel, isolando o aluguel apenas aos turistas.
Por outro lado, a anlise realizada neste ponto permanece coerente com as informaes obtidas junto a
empresas do setor.

de 8.350 automveis em 2002, passando a 8.642 em 2003 e 9.321 em 2004, gerando

um faturamento de R$125 milhes.

Esta tendncia de concentrao est associada presena de grupos extra-locais,

considerando as barreiras de entrada do setor. Tecnologia de gesto, escala,
capacidade de investimento, relacionamento com grupos financeiros e pontos
comerciais compem um conjunto bsico de variveis que determinam a viabilidade das
empresas deste setor. Neste sentido, verifica-se a existncia de fortes barreiras
entrada de competidores, assumindo o setor caractersticas de oligoplio, sendo que os
principais ofertantes so de grupos extra-locais37. Alguns dos fatores determinantes do
sucesso do setor podem ser encontrados na comunicao da Localiza Rent a Car com
os seus investidores:

A competitividade e a implementao da estratgia de crescimento da

Companhia, bem como a competitividade de seu negcio, dependem de
sua capacidade de captar recursos para realizar investimentos e renovar
e expandir sua frota. A capacidade da Companhia de financiar a
substituio de sua frota depende, por sua vez, de sua performance
operacional e de sua capacidade de captar recursos. [...] Falhas na
renovao da frota podem fazer com que o negcio de aluguel de carros
da Companhia se torne menos competitivo. (LOCALIZA RENT A CAR,
2006)

Assim, o padro do setor favorece os grupos extra-locais, possibilitando a existncia de

transferncia de excedentes.
37

Pode-se destacar a participao de empresas como a Hertz Rent a Car, Avis Rent a Car, Localiza Rent
a Car e Unidas Rent a Car. A Hertz Rent a Car de origem internacional mantm grande escala nas suas
operaes, atuando em todos os continentes. A Avis Rent a Car est presente em mais de 165 pases,
possuindo frota superior a 1.200.000 veculos e lojas em 4.800 localidades, operando em cerca de 1.200
aeroportos. A empresa teve um faturamento superior a 5 bilhes de dlares em 2004. A Localiza Rent a
Car, com sede em Minas Gerais, possui 283 agncias de aluguel de carros no Brasil. Por fim, a Unidas
Rent a Car, pertence ao Grupo SAG (Solues Automvel Global), maior grupo automobilstico de
Portugal com faturamento total de 900 milhes de euros no ano de 2004.

Companhias areas:
O perfil de origem das companhias areas ainda mais crtico no que tange ao grau de
endogenia da atividade. Fora pequenas empresas de txi areo com participao
extremamente reduzida, o mercado de aviao civil basicamente atendido por
grandes companhias do Sudeste brasileiro e de outros pases, especialmente Portugal.

Neste sentido, a tpica cesta de consumo de um turista qualificado - com gastos em

hotis de alto luxo, companhia area e aluguel de automvel em uma grande rede - que
o estado captou direcionada a empresas com um padro de transferncia de
excedentes. Assim, o resultado do esforo de desenvolvimento mais uma vez
minimizado ou neutralizado, ficando apenas algum gotejamento nas empresas locais.

3.4.2.3. Gerao e perfil dos empregos

Um dos pontos que apresentam maior consenso ao se discutir as atividades tursticas

a verificao de um padro recorrente de mo de obra no qualificada. Observando
dados de pesquisa realizada no mais completo hotel do estado, o SuperClubs38,
localizado no Complexo Costa de Saupe, verifica-se que 64% dos funcionrios tm
apenas 1 grau completo e 13% possuem 1 grau incompleto (COUTO, 2003). Este
cenrio pode ser explicado pela necessidade de funcionrios que atendam a vagas
como camareira, auxiliar de cozinha, copeira, jardineiro, garom, segurana, carregador
38

Apesar do empreendimento no estar localizado no municpio de Salvador deve-se observar a

expectativa existente poca de sua implantao no que se refere a gerao de empregos entre os
soteropolitanos. Porm, o destaque que dado a tal empreendimento se d em funo de uma opo
metodolgica: observar o que h de mais avanado no turismo local. Neste sentido, a opo tornou-se
vlida.

de malas. Neste sentido a opo pelo fortalecimento do turismo simultaneamente

uma opo de gerao de empregos de baixa qualificao e renda.

Este quadro agravado em funo de um padro de importao de mo de obra para

os cargos de gerncia e utilizao da mo de obra local para trabalhos no
qualificados. Assim, a precarizao da mo de obra assume um componente de
origem do trabalhador. Dados obtidos por Silva (2004) ajudam a elucidar esta
situao:

Tabela 48: Pessoal Ocupado nos Hotis e Salrios, de acordo com a Procedncia
das Pessoas. Salvador 2000
PROCEDNCIA DAS
PESSOAS

CATEGORIA (N ESTRELAS)

TAMANHO ESTABELECIMENTO (N UHs)

GERAL

1E2
Abs.
%
Pessoal Ocupado
Salvador
96
Bahia
7
Outros
Estados
Outros Pases 3
Total Pessoal
106
Ocupado
Salrios (R$)
Salvador
32.594

3
Abs.

4e5
Abs.

AT 50
Abs.
%

51 A 100
Abs.
%

90,80
6,13

482
28
5

93,41
5,43
0,97

787
183
83

74,63
17,37
7,85

181
4

96,14
2,13

315
11

96,67
3,33

3,07
100

1
516

0,19
100

2
1.055

0,15
100

3
188

1,73
100

326

95,18

163.785

87,63

479.222

59,53

51.736

98,11

7,65

175.240

21,77

640

1,21

Bahia

1.293

3,77

14.294

Outros
Estados
Outros Pases

6.164

3,30

126.398

15,70

359

1,05

2.652

1,42

24.171

3,00

359

0,68

Total Salrios

34.246

100

186.895

100

805.031

100

52.735

100

ACIMA DE 100
Abs.
%

Abs.

869
203
88

74,72
17,45
7,57

1.365
218
88

81,39
13,00
5,25

100

3
1.163

0,26
100

6
1.677

0,36
100

143.726

97,91

480.138

58,08

675.600

65,84

3.066

2,09

187.200

22,65

190.827

18,59

132.482

16,03

132.562

12,92

26.823

3,24

27.181

2,65

826.643

100

1.026.170

100

146.792

100

Fonte: Hotis / Pesquisa Direta; BAHIATURSA / Pesquisa de Atualizao da Oferta de Meios de

Hospedagem de Salvador 2000.

A leitura da tabela anterior sugere uma profunda diferenciao salarial entre aqueles
que tm origem na cidade e aqueles que vm de outros estados e pases. Para efeitos
comparativo

pode-se

verificar

que

mdia

salarial

(dados

de

2000)

dos

soteropolitanos em hotis de padro 4 e 5 estrelas era de R$608,92 e daqueles de

outros estados era de R$1.522, 87 ou cerca de 2,5 vezes maior. Nos hotis 3 estrelas
a diferena ultrapassa 3,6 vezes.

Portanto, a hotelaria enquanto representante mais emblemtico do turismo - alm de

ser uma atividade que precariza a mo de obra pela natureza de seu servio, perpetua
e potencializa a desigualdade medida que privilegia um quadro de importao de
profissionais qualificados.

Portanto, a expectativa gerada pela criao de empregos a partir do cluster esbarra no

limite que a atividade turstica oferece: informalidade, sub-empregos e precarizao da
mo de obra. Com isto, a estratgia de desenvolvimento a partir do cluster mostra-se
insuficiente para reverter a questo do desemprego e informalidade em Salvador,
mesmo com a gerao de cerca de 400.000 postos em todo o estado39.

Tabela 49 - Taxas de Participao e de Desemprego na Regio Metropolitana de

Salvador(Dezembro/05)
Indicadores

RMS

Salvador

Demais Municpios

Populao Economicamente Ativa (em 1.000

1.758
pessoas)
Taxa de Desemprego Total (em %)
23,2
22,6
25,7
Aberto
13,6
12,9
16,9
Oculto
9,6
9,7
8,8
Trabalho Precrio
7,4
Desalento
2,2
Taxa de Participao (PEA/PIA) (em %)
61,8
62,3
60
PED RMS SEI/SETRAS/UFBA/DIEESE/SEADE.
NOTA: Os dados so calculados a partir de informaes do trimestre mvel terminado no ms
indicado. A anlise de novembro tem, portanto, como base o trimestre mvel de setembro a
novembro.
A partir de fevereiro de 2001 as projees de populao foram ajustadas com base no Censo de
2000.

39

De acordo com dados da Bahiatursa, em 2000, o turismo era responsvel por 71.600 empregos diretos
e 322.200 indiretos, totalizando 393.800 empregos.

A partir de janeiro de 2002 as projees da populao em idade ativa foram ajustadas com base no
censo de 2000.Desta maneira, as taxas de desemprego tm permanecido elevadas

ao longo do tempo como pode-se verificar no grfico a seguir:

33,0

taxa de desemprego (em %)

30,0

27,0

24,0

21,0

18,0

A
br
il
go
sto
D
ez
20
04
A
br
il
A
go
sto
D
ez
20
05
A

A
br
il
go
sto
D
ez
20
01
A
br
il
A
go
sto
D
ez
20
02
A
br
il
A
go
sto
D
ez
20
03
A

A
br
il
go
sto
D
ez
19
99
A
br
il
A
go
D sto
ez
20
00
A

A
br
il
go
sto
D
ez
19
97
A
br
il
A
go
sto
D
ez
19
98
A

D
ez

19
96

15,0

perodo

Grfico 4 - Evoluo das taxas de desemprego total na RMS (dez 1996 - dez 2005)
Fonte: PED RMS-SEI/SETRAS/UFBA/DIEESE/SEADE.

Ao se observar as demais Regies Metropolitanas do pas, verifica-se que a de

Salvador a que possui maior taxa de desemprego total.

Tabela 50 - Taxas de desemprego total Regies Metropolitanas e Distrito Federal

(junho/2005 novembro/2005)
Regies
Metropolitanas

Jun.05

Taxas de Desemprego Total (%)

Jul.05
Ago.05 Set.05
Out.05

Belo Horizonte
17,7
17
16,1
15,4
15,4
Distrito Federal
19,5
19,1
18,6
18,4
18,2
Porto Alegre
15
14,5
14,7
14,8
14,8
Recife
22,6
22,8
22,6
22,4
21,6
Salvador
25,5
24,9
24,6
23,6
23,3
So Paulo
17,5
17,5
17,1
16,9
16,9
Fonte: SEP. CONVNIO SEADEDIEESE; FEE-FGTASSINE/RS; STDH/GDF;
CEI/FJP/SETAS/SINE-MG; SEI/SETRAS/UFBA;DIEESE SEPLANDES/PE.

Nov.05
15,7
18,4
14,6
21,9
22,8
16,4

Desta maneira, o turismo, enquanto atividade econmica tem crescido desde 1991,
mas o quadro de desigualdade social e de no desenvolvimento no se alterou no local
Salvador. O que se observou neste perodo foi que o turismo penetrou na dinmica
social e cultural da cidade, mas prioritariamente funcionou de forma precria no
desenvolvimento da cidade. As relaes de trabalho se deram de forma a precarizar a
mo de obra, com baixos salrios, informalidade e com recorrncia de contratao de
mo de obra extra-local para cargos de alta gerncia. Os lucros (parte significativa do
PIB turstico) ocorreram em empresas extra-locais e o padro de compras das
empresas do setor indicam um quadro de no endogenia das cadeias de valor
relacionadas.

Aps quase quinze anos da estratgia de desenvolvimento atravs do cluster, o que se

observou foi uma atividade que foi se apropriando cada vez mais dos espaos fsicos,
sociais, culturais e econmicos do local. Considerando a perspectiva da populao e
empresariado local, verifica-se que o atual paradigma de planejamento do
desenvolvimento ao mesmo tempo em que gerou alguns benefcios manteve e
potencializou as dificuldades sociais e econmicas do lugar.

CONCLUSO

Este trabalho mostra que houve uma alterao de poltica na forma de planejar o
desenvolvimento em Salvador, considerando a segunda metade do sculo XX. At o
final dos anos 1980 a perspectiva do planejamento regional estava presente a partir da
busca por um processo com nfase na industrializao. A partir dos anos 1990 a
perspectiva de uma poltica com tnica no setor de servios ganha nfase, sobretudo
no de turismo, utilizando-se ainda de modelos competitivos e estratgicos de
desenvolvimento local. Assim, a problemtica do planejamento do desenvolvimento em
Salvador, no perodo de 1950 a 2000, estudada. Desta maneira, verificou-se que o
estado da Bahia esteve frente do planejamento em quase todos os momentos do
perodo estudado, atravs de planos e investimento.

Analiticamente, pode-se verificar que at os anos 1950 a dinmica da cidade de

Salvador estava apoiada numa poltica agrria exportadora de desenvolvimento. Tal
poltica implicava em que o local estava perdendo cada vez mais importncia relativa
frente outras regies do pas, especialmente o Sudeste que j havia iniciado um
processo de industrializao. Tal quadro gerava uma insatisfao nas elites
empresariais, polticas e intelectuais da poca.

Porm, como se observava, a Bahia no apresentava condies necessrias ao

desenvolvimento do processo de industrializao. Havia uma dificuldade de insero no
contexto nacional, tendo como agravante o fato de que suas elites atuavam numa

perspectiva mercantil, canalizando os excedentes para as Regies Sul e Sudeste, por

conta do sistema financeiro.

Para romper esta dinmica involutiva, a perspectiva do planejamento ganhou fora.

Assim, o tema do desenvolvimento econmico da Bahia se transformou em programa
de governo a partir de 1955, no governo de Antnio Balbino. Comeava a se desenhar
um cenrio que possibilitaria o rompimento do modelo agrrio exportador de
desenvolvimento vigente at ento. Com isto, o estado, particularmente no espao da
Regio Metropolitana de Salvador, parte para um novo paradigma, com um atraso de
pelo menos vinte anos em relao ao Sudeste: modelo industrial de desenvolvimento.
Aproveitando-se de uma infra-estrutura inicial propiciada pela Petrobrs, os planos e
polticas governamentais foram implementados, levando efetivao do Centro
Industrial de Aratu e do Complexo Petroqumico de Camaari.

O fomento s atividades industriais, a partir de um planejamento regional, deram incio

ao perodo do modelo de desenvolvimento industrial que foi at o final dos anos 1980.
Como caracterstica do perodo, verifica-se a participao do estado, atravs de
diversas modalidades, como financiador, com renncia fiscal, investimento em infraestrutura e at mesmo com participao acionria. Porm, o que efetivamente marcou o
modelo foi a sua estrutura industrial baseada no grande capital especializado,
oligoplico, tanto pblico como privado (nacional e multinacional), com controle
predominantemente extra-regional.

Este perodo teve uma importncia no que se refere a taxas de crescimento da

economia baiana e de sua capital, gerando algum dinamismo economia local. Porm
alguns fatores restringiram o desenvolvimento no territrio em questo.

A primeira causa a prpria opo de modelo de desenvolvimento apoiado numa

perspectiva exgena, reduzindo os ganhos sociais e econmicos para a sociedade
local.

Outro ponto relevante foi o forte processo migratrio, fazendo com que a Regio
Metropolitana de Salvador passasse por um processo de favelizao, a partir de
elevadas taxas de crescimento populacional. Com isto, valida-se a hiptese de que os
fluxos migratrios reduziram os efeitos das taxas de crescimento. Soma-se a este
quadro de causas o fato de haver profundas desigualdades sociais, reduzindo o
tamanho da classe mdia local. Portanto, o que se observa que a concentrao de
esforos

para

crescimento

da

Regio

Metropolitana

de

Salvador

gerou

simultaneamente uma concentrao de expectativa de emprego na rea. Entretanto, a

expectativa foi maior que o resultado do crescimento, gerando um descompasso entre o
processo migratrio e o crescimento.

Com o rompimento, nos anos 1970, do modelo keynesiano-fordista e a perspectiva de

uma acumulao flexvel, como observou Harvey (1992), novos padres se impuseram.
Na Bahia, apareceram de forma combinada: a) a possibilidade de importao de
modelos competitivos de desenvolvimento local, b) o esgotamento de um modelo
apoiado em indstria de transformao, com a crescente demanda por servios e

entretenimento por parte de parcelas bem remuneradas em diversas partes do mundo,

c) a existncia de programa especfico de financiamento do turismo no Nordeste
brasileiro.

Neste contexto, aps um perodo de esvaziamento do planejamento no estado (anos

1980), a perspectiva do planejamento retomada nos anos 1990. Neste momento, o
estado assume um novo modelo de planejamento do desenvolvimento para a capital.
H um rompimento do modelo de desenvolvimento industrial e a nova opo para o
desenvolvimento passa a ser o modelo com nfase nos servios representado pelo
cluster do turismo.

Assim, surge o modelo do cluster que passa a ser fomentado como a alternativa de
desenvolvimento, articulando organizaes do turismo, cultura e entretenimento.
Porm, o que efetivamente estimulado um cluster induzido, caracterizado por
empresas extra-locais, visando a atender as demandas de turistas qualificados, em
detrimento ao cluster espontneo previamente existente com organizaes locais.

Mesmo a anlise do cluster, a partir da viso de Porter (1999), mostra uma srie de
aspectos crticos. Assim, as noes bsicas propostas por Porter (1999) como
interrelao, encadeamento, interdependncia e correlao entre empresas e setores
componentes se do de forma precria e dependente de novos investimentos externos.
Da mesma forma, a ntida prioridade aos grandes empreendimentos reduz elos do
cluster.

A presena das instituies financeiras locais fortes necessrias ao desenvolvimento

do cluster, como mostra Porter (1999) - no apenas no foram ampliadas, mas, pelo
contrrio, foram reduzidas. Instituies financeiras locais como o Baneb, Banco da
Bahia e Banco Econmico no mais fazem parte do cotidiano e da dinmica econmica
local. Pesquisa de Vasconcelos, Fucidji, Scorzafave e Assis (2004) mostra que das 167
instituies bancrias em funcionamento no Brasil, 99 possuem sede no estado de So
Paulo e apenas 4 esto localizadas na Bahia.

Com isto, o que se verifica um conjunto articulado de aes governamentais de apoio

a determinado setor, em funo das demandas da iniciativa privada. O modelo de
desenvolvimento assume a perspectiva microeconmica e espacialmente perde-se a
perspectiva de planejamento regional. Como visto, a escala de planejamento se reduz,
mas ao subordinar a dinmica local aos padres de reproduo do capital, a cidade se
insere num contexto macro, assumindo sua condio perifrica.

Aps analisar a ruptura do paradigma industrial e o avano do paradigma ps-industrial

de desenvolvimento, verifica-se que ao final de meio sculo de planejamento do
desenvolvimento permanece um quadro de fortes desigualdades sociais no local
Salvador, mesmo que em alguns momentos possam ser observadas taxas de
crescimento econmico.

Com isso, exposto ao longo deste trabalho como um determinado lugar enfrenta a
questo do desenvolvimento, alterando e adaptando-se a um novo contexto, mas sem
alterar dois elementos bsicos que foram em grande medida causas do no sucesso no

modelo de desenvolvimento industrial: a opo pelo desenvolvimento exgeno e no

enfrentamento s questes sociais mais profundas.

Tabela 51: Comparao entre os modelos de desenvolvimento vigentes ao longo

do sculo XX
Perodo

Agro-exportador

Cronologia
Principais cones
econmicos
Destinao do
excedente

At os anos 1950
Cacau e cana de acar

Mo de obra e
sociedade

Perspectiva do
desenvolvimento.
Papel do Estado

Sudeste do pas em razo

da poltica de cmbio
vigente
Resqucios de uma
sociedade escravocrata,
com trabalho concentrado
na lavoura/ agricultura.
Endgena, porm com
consumo elevado dos
produtores fora da Bahia.
Criao de agncias e
rgos de apoio a diversas
culturas (como o cacau).
Pequeno

Fluxo migratrio
para a capital
Urbanizao no
Estado rural
estado
Fonte: Elaborada pelo autor.

Desenvolvimento com
nfase na industria
A partir dos anos 1950
CIA e Plo de Camaari

Desenvolvimento com nfase

nos servios
A partir dos anos 1990
Turismo

Grandes grupos
nacionais e
internacionais
Impacto positivo, ainda
que limitado, no
fortalecimento de uma
nova classe mdia.
Exgena

Grandes grupos internacionais

e nacionais
Relaes precarizadas e
flexveis de trabalho como
vantagem comparativa.
Exgena

Planejamento associado Planejamento associado

perspectiva regional
perspectiva competitiva e
estratgica
Muito alto
Alto
Em vias de urbanizao

Urbanizado

Pode-se afirmar que a cidade cresceu economicamente, mas no se desenvolveu. Em

grande medida, o mito do desenvolvimento, como colocado por Furtado (1974), ocorre
na cidade: forte busca pelo crescimento econmico, a exemplo de maiores taxas de
fluxos de turistas e novos empreendimentos, sem que isso signifique desenvolvimento
no seu sentido pleno, com incorporao dos benefcios pela populao. Assim, foi
validada a hiptese construda no incio deste trabalho de que os modelos competitivos
possuem alguma eficcia para o crescimento de uma dada localidade perifrica, mas
no do conta das questes do desenvolvimento. Portanto, em localidades perifricas

os modelos competitivos apresentam limites claros quando a questo central o

desenvolvimento.

A prpria leitura de Porter (1999) sinaliza que a competitividade deveria ser revertida
em desenvolvimento regional/local via investimentos em infra-estruturas fsicas,
gerao de empregos, negcios, arrecadao de impostos e estabelecimento de um
quadro institucional pblico condizente com um governo local responsvel por
implementar condies que tornem a localidade atraente economicamente. Porm, as
propostas de Porter, ao desconsiderar a realidade da periferia, perdem relevncia
medida que so implementadas em localidades que no alavancam a sua capacidade
endgena. A presena de insumos locais - elemento bsico da formulao de um
cluster tende a no ocorrer na periferia.

No local Salvador, se observa que mudaram os planos; o paradigma industrial se

esgotou, abrindo caminho para os servios; a escala de planejamento de ao se
reduziu, mas o desenvolvimento no chegou. Como visto, conceitualmente, a opo
pela nfase em servios foi fundamentada em dois modelos estratgicos e
competitivos: o porteriano (clusters) e o city marketing, ambos com forte tendncia
exgena.

A alternativa de desenvolvimento passou a ser a venda do simblico, das emoes, da

msica e cultura, do carnaval, das sensaes, da alegria, do prazer e felicidade que o
local pode propiciar. O estado e a capital se preparam para esta nova promessa de
desenvolvimento: foi criada a polcia turstica, a orla da Barra foi iluminada, o Pelourinho

enquanto espao da cultura local foi revitalizado, o aeroporto ampliado, novos

empreendimento hoteleiros de grande porte e elevado padro foram captados.
Entretanto, o soteropolitano comeou a ser excludo do consumo e a precarizao da
mo-de-obra ficou ainda mais evidente, verificando-se ainda um processo de
importao de mo de obra com forte diferena salarial.

A acelerao da precarizao da mo de obra, a manuteno de uma elevada taxa de

desemprego e a informalidade nas relaes trabalhistas se somam e se retroalimentam
de maneira perversa. Tudo isto multiplicado quando se verifica a elevada taxa de
transferncia de excedente do cluster. Se por um lado a escala do planejamento vai se
reduzindo, a escala das transferncias se amplia. As transferncias no se do apenas
no plano da nao, mas numa escala global, atravs de grandes grupos internacionais.

Num contexto, em que se busca a desvalorizao e at destruio da fora de trabalho

enquanto mecanismo para se evitar as crises de superacumulao, como mostra
Harvey (1992), foi verificado que o local Salvador tornou-se uma opo de investimento
dos grandes grupos, inclusive pelas caractersticas de sua mo-de-obra. Portanto, o
padro de precarizao da mo de obra que um dos elementos chave no atual
regime de acumulao - assumiu a condio de vantagem comparativa no contexto de
absoro de novos negcios. O capital encontra flexibilidade em Salvador. Com isto, o
local passa a ser uma alternativa interessante de investimento.

O modelo com nfase em servios chegou Salvador com os servios de turismo, ao

tempo em que as matrizes de servios financeiros saram, sinalizando que a

implementao deste novo paradigma no valorizou os caminhos preconizados por

autores como Borja e Castells (1997) e Harvey (1992). A tnica em servios que se
implementou no local Salvador no foi dos servios financeiros e da alta tecnologia,
mas o do turismo. Portanto, alm do limite da implementao de modelos estratgicos e
competitivos deslocados para a periferia, Salvador enfrenta uma segunda questo: o
tipo de atividade principal do modelo (turismo) tem como padro recorrente a
precarizao da mo-de-obra. Com isto, verifica-se uma dupla restrio ao
desenvolvimento: o uso de modelo estratgico na periferia e o tipo de atividade que
caracterizada pela precarizao da mo-de-obra.

Mesmo assim, o turismo passou a evoluir a partir dos anos 1990, aproveitando-se de
algumas vantagens competitivas em andamento (como infra-estrutura hoteleira e
aeroporturia e investimento constante nas marcas Bahia e Salvador), mas tambm
em funo de vantagens comparativas como o custo da mo-de-obra.

Mas, ao mesmo tempo em que tantos pontos ainda se apresentam como crticos,
verifica-se que o desenvolvimento a partir do turismo e da cultura assumiu um carter
hegemnico. Era necessrio cidade haver um caminho para o desenvolvimento e o
turismo assumiu este papel, afinal, o modelo industrial de desenvolvimento foi se
esgotando, abrindo um vcuo que deveria ser suprido.

Neste sentido, surge uma importante crtica implementao do conceito do Cluster do

Turismo, Entretenimento e Cultura em Salvador. Como destaca Queiroz (2005), a
implementao se deu de forma concentrada, potencializando a precria realidade

socioeconmica da cidade. Portanto, o que se verifica no processo de implementao

do cluster um direcionamento econmico, social e espacial. Do ponto de vista
econmico, o modelo tem valorizado uma perspectiva exgena; do social, verifica-se
um processo de excluso do consumo e no integrao da populao aos benefcios
gerados; do espacial, verifica-se a opo por reas que assumem maior visibilidade no
produto Salvador.

Assim, a valorizao da cultura enquanto possibilidade econmica e social realizada

de forma precria, normalmente associada a algum tipo de apropriao de grandes
grupos. O carnaval soteropolitano o pice desde processo. Mais que isto, o processo
de apropriao se d atravs da capilaridade que a cadeia de valor assume com as
pequenas organizaes. Portanto, pequenas produtoras e/ou blocos carnavalescos se
apropriam da cultura local mercantilizando-a, mas so os grandes grupos econmicos
(como redes hoteleiras) que, ao realizarem transaes comerciais e financeiras, se
apropriam

efetivamente

dos

resultados

do

cluster.

Portanto,

parcela

de

endogeinizao encontrada no cluster tende a funcionar aumentando a capilaridade das

empresas extra-locais. Um dos mecanismos para que isto se torne possvel o
empacotamento e padronizao da cultura, como mostra Mendes (2001).

Apesar da mudana de paradigma de planejamento do desenvolvimento, a capital

baiana no conseguiu se desenvolver, tendo como resultado um quadro de profundas
desigualdades sociais, expressas em indicadores como desemprego e baixa
escolaridade. Este trabalho aponta trs causas principais para este quadro: a) a
manuteno de uma perspectiva exgena de desenvolvimento, no favorecendo a

reteno dos benefcios gerados pela dinmica econmica; b) o processo migratrio

para a capital, contribuindo para um quadro de favelizao; c) baixas condies sociais
da populao, sendo este ponto no apenas conseqncia, mas principalmente causa
do quadro apresentado, perpetuando um crculo vicioso.

Assim, este trabalho procurou mostrar como Salvador rompeu uma dinmica de
desenvolvimento

industrial,

absorvendo

modelos

estratgicos

competitivos,

assumindo uma perspectiva com nfase em servios e o resultado para a sociedade e

economia local.

Entretanto, deve-se salientar que o debate acerca do planejamento do desenvolvimento

deve incorporar, num primeiro plano, a incluso da populao mais carente, atravs da
educao, sade, acesso, moradia e lazer. Reverter mecanismos de perpetuao de
desigualdades no simples nem se realiza em curto prazo, porm deve ser objetivo
no apenas dos governos, mas principalmente da sociedade local.

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