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RAE-DEBATE ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL

ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA ENTRE


O GERENCIALISMO E A GESTO SOCIAL
RESUMO

O objetivo deste artigo analisar, em uma perspectiva comparada, a administrao pblica gerencial e a
administrao pblica societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
os antecedentes e as caractersticas desses modelos de gesto pblica. Em seguida, comparamos os modelos
a partir de seis variveis de observao: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas
na gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participao
social e a abordagem de gesto. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dos
modelos, alm de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administrao
pblica societal e a abordagem de gesto social.
Ana Paula Paes de Paula
CEPEAD-UFMG

ABSTRACT The purpose of this article is analyzing, in a comparative perspective, the managerial public administration and the societal public
administration, in order to propose a research agenda for future investigation. In this perspective, we examine the antecedents and characteristics
of these public management models and then we compare these models from six observational variables: the origin, the political project, the
structural dimensions emphasized in management, the administrative organization of the State apparatus, the institutions opening to social
participation, and the management approach. Finally, we emphasize the limits and benefits of each model, and point out the need to deepen studies
about societal public administration and the social management approach.
PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gesto social, administrao pblica gerencial, administrao pblica
societal.
KEYWORDS State reform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.

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INTRODUO
Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o
interesse pblico e mais eficiente na coordenao da
economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse
contexto histrico, identificamos dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa.
O primeiro se inspira na vertente gerencial, que se
constituiu no Brasil durante os anos 1990, no governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O segundo se encontra em desenvolvimento e tem como principal referencial a vertente societal. Manifesta-se nas experincias alternativas de gesto pblica, como os Conselhos Gestores e o Oramento Participativo, e possui
suas razes no iderio dos herdeiros polticos das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas, com destaque para os movimentos sociais, os partidos polticos de esquerda e centro-esquerda, e as organizaes no-governamentais.
Ambas as vertentes se dizem portadoras de um novo
modelo de gesto pblica e afirmam estar buscando a
ampliao da democracia no pas. No que se refere
abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento em
relao aos indicadores de crescimento econmico e
progresso social obtidos. Quanto abordagem societal,
a vitria de Lus Incio Lula da Silva gerou uma expectativa de que ela se tornasse a marca do governo
federal. No entanto, o que se observa uma continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos,
inclusive no que se refere s polticas sociais.
Para verificar a evoluo destas vertentes no cumprimento de suas promessas, fundamental realizar uma
anlise de seus iderios e caractersticas tcnicas e polticas. Neste artigo, pretendemos realizar essa anlise em
uma perspectiva comparada, alm de elaborar uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
a literatura pertinente e o desenvolvimento histrico
dessas vertentes visando construir categorias de anlise para atingir o objetivo proposto.
Na primeira parte do artigo, apontamos os antecedentes e as caractersticas dos modelos de gesto pblica resultantes dessas vertentes: a administrao
pblica gerencial e a administrao pblica societal.
Na segunda parte, discutimos comparativamente esses modelos de gesto a partir de seis variveis de observao isoladas em nossas anlises: a origem, o pro-

jeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas na


gesto, a organizao administrativa do aparelho do
Estado, a abertura das instituies participao social e a abordagem de gesto. Na terceira parte, conclumos o artigo enfatizando os limites e pontos positivos dos modelos, e elaboramos uma agenda para futuras pesquisas.

O CASO BRASILEIRO: DOIS


MODELOS DE GESTO PBLICA
Administrao pblica gerencial
A origem da vertente da qual deriva a administrao
pblica gerencial brasileira est ligada ao intenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilidade do
Estado na Amrica Latina durante as dcadas de 1980 e
1990. Esse debate se situa no contexto do movimento
internacional de reforma do aparelho do Estado, que
teve incio na Europa e nos Estados Unidos. Para uma
melhor compreenso desse movimento, preciso levar
em considerao que ele est relacionado com o gerencialismo, iderio que floresceu durante os governos de
Margareth Thatcher e de Ronald Reagan.
No caso do Reino Unido, tratava-se de responder
ao avano de outros pases no mercado internacional.
No referido perodo, a cpula do governo ingls procurou aumentar os nveis de produtividade e realizao no campo da economia, da poltica, do governo,
das artes e das cincias (Heelas, 1991). A ex-ministra
e participantes de seu governo estiveram por anos engajados nos think tanks neoconservadores, nos quais
realizaram vrios estudos no campo da cultura
empreendedorista. Resgataram-se assim os valores
vitorianos, como o esforo e o trabalho duro, cultivando-se tambm a motivao, a ambio criativa, a
inovao, a excelncia, a independncia, a flexibilidade e a responsabilidade pessoal (Morris, 1991).
Paralelamente, nos Estados Unidos se desenvolvia
o culto excelncia (Du Gay, 1991), que captou a essncia do American dream, uma vez que alimentou o
ufanismo da era Reagan ao fixar no imaginrio social
fantasias de oportunidade de progresso e crescimento
baseados na iniciativa individual. Nesse pas, o iderio
gerencialista se consolidou como referncia no campo
da gesto pblica uma dcada mais tarde, com o livro
de Osborne e Gaebler intitulado Reinventando o governo, de 1992.
Em ambos os pases, o movimento gerencialista no
setor pblico baseado na cultura do empreendedo-

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rismo, que um reflexo do capitalismo flexvel e se


consolidou nas ltimas dcadas por meio da criao
de um cdigo de valores e condutas que orienta a organizao das atividades de forma a garantir controle,
eficincia e competitividade mximos (Harvey, 1992).
importante notar que, apesar de ter se desenvolvido
no contexto cultural da Inglaterra e dos Estados Unidos, o gerencialismo, bem como seu modelo de reforma do Estado e de gesto administrativa, se espalhou
pela Europa e Amrica Latina. Como h uma estreita
conexo entre os valores e aes de cunho gerencialista e as prerrogativas ps-fordistas da reestruturao
produtiva da economia mundializada (Bagguley, 1991),
o gerencialismo passou a representar as necessidades
das mais diversas empresas e governos, transcendendo, portanto, as matrizes histrico-culturais locais.
No Brasil, esse movimento ganhou fora nos anos
1990 com o debate da reforma gerencial do Estado e o
desenvolvimento da administrao pblica gerencial.
A crise do nacional-desenvolvimentismo e as crticas
ao patrimonialismo e autoritarismo do Estado brasileiro estimularam a emergncia de um consenso poltico de carter liberal que, segundo nossa anlise, se
baseou na articulao das seguintes estratgias: a estratgia de desenvolvimento dependente e associado;
as estratgias neoliberais de estabilizao econmica;
e as estratgias administrativas dominantes no cenrio das reformas orientadas para o mercado. Essa articulao sustentou a formao da aliana social-liberal, que levou o Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB) ao poder.
Nesse contexto, a administrao pblica gerencial,
tambm conhecida como nova administrao pblica,
emergiu como o modelo ideal para o gerenciamento
do Estado reformado pela sua adequao ao diagnstico da crise do Estado realizado pela aliana socialliberal e por seu alinhamento em relao s recomendaes do Consenso de Washington para os pases latino-americanos. Assim, ao ser indicado para dirigir o
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
(MARE), o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira
manifestou seu interesse pelas experincias gerencialistas realizadas em outros pases, viajando para o Reino Unido a fim de estud-las e formular uma proposta
de adaptao desse modelo ao contexto nacional
(Bresser-Pereira, 1996, 1997, 1998a, 1998b).
No retorno dessa viagem, Bresser-Pereira integra esses estudos s suas anlises sobre a crise do Estado
brasileiro para planejar suas aes no MARE. Em janeiro de 1995, o ex-ministro apresentou o Plano Dire-

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tor da Reforma do Estado (Bresser-Pereira, 1996,


1997), que foi debatido nas reunies do Conselho da
Reforma do Estado e integrou a pauta de discusses
da reforma constitucional no Congresso Nacional.
Viabilizada pela promulgao da emenda constitucional de 1998, essa reestruturao seguiu as recomendaes previstas no Plano Diretor e a atividades estatais foram divididas em dois tipos: a) as atividades
exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas, que so atividades que pertencem ao domnio
do ncleo estratgico do Estado, composto pela Presidncia da Repblica e os Ministrios (Poder Executivo), e que seriam realizadas pelas secretarias
formuladoras de polticas pblicas, pelas agncias executivas e pelas agncias reguladoras; b) as atividades
no-exclusivas do Estado: os servios de carter competitivo e as atividades auxiliares ou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais (e.g. sade, educao, assistncia social)
e cientficos, que seriam prestados tanto pela iniciativa privada como pelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico no-estatal. J as atividades
auxiliares ou de apoio, como limpeza, vigilncia, transporte, servios tcnicos e manuteno, seriam submetidas licitao pblica e contratadas com terceiros.
Segundo Bresser-Pereira (1998a), alm de se reorganizar o aparelho do Estado e fortalecer seu ncleo
estratgico, a reforma tambm deveria transformar o
modelo de administrao pblica vigente. As duas
outras dimenses do processo de reforma a cultural
e a gesto se direcionavam para essa questo e auxiliaram na implementao da administrao pblica
gerencial. No que se refere dimenso cultural,
Bresser-Pereira apontou a necessidade de transformar
a cultura burocrtica do Estado em uma cultura gerencial. J a dimenso gesto deveria ser explorada
pelos administradores pblicos, que colocariam em
prtica idias e ferramentas de gesto utilizadas no
setor privado, criticamente adaptadas ao setor pblico, tais como os programas de qualidade e a reengenharia organizacional.
De acordo com o autor, a nova administrao pblica se diferencia da administrao pblica burocrtica por seguir os princpios do gerencialismo. Para
alcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, que
serve de referncia para os trs nveis governamentais
federal, estadual e municipal , deveria enfatizar a
profissionalizao e o uso de prticas de gesto do setor privado. Esse modelo de reforma e de gesto foi

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efetivamente implementado durante o governo do expresidente Fernando Henrique Cardoso, cujos resultados e limites sero analisados nas sees seguintes.

Administrao pblica societal


A origem da vertente da qual deriva a administrao
pblica societal est ligada tradio mobilizatria brasileira, que alcanou o seu auge na dcada de 1960,
quando a sociedade se organizou pelas reformas no
pas. Aps o golpe de 1964, essas mobilizaes retornaram na dcada de 1970, perodo no qual a Igreja
Catlica catalisou a discusso de problemas coletivos
nas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), inspirada
pelos ideais da teologia da libertao e da educao
popular. Promovendo os clubes de mes, os grupos de
estudos do Evangelho e os encontros de jovens, as CEBs
se consolidaram como um espao alternativo para a
mobilizao poltica ao estimular a participao popular no debate das dificuldades cotidianas, contribuindo
para a formao de lideranas populares.
Esse ambiente estimulou a articulao de alguns
grupos em torno de questes que afetavam substancialmente a qualidade de vida individual e coletiva, originando reivindicaes populares junto ao poder pblico. Emergiram ento demandas por bens de uso coletivo, como transporte, habitao, abastecimento de
gua, saneamento bsico, sade e creche. Segundo
Gohn (1995), alguns grupos tambm protagonizaram
mobilizaes pelos direitos de cidadania, como, por
exemplo, os movimentos que protestavam contra o
custo de vida, o desemprego, a represso poltica e a
opresso da mulher. Paralelamente, constituam-se os
primeiros Centros Populares, espaos criados por militantes polticos para facilitar sua atuao nas CEBs e
nas bases comunitrias em atividades como as de assessores, educadores e organizadores da mobilizao
popular. A partir da dcada de 1980, esses Centros
Populares tambm passaram a ser denominados organizaes no-governamentais (ONGs).
De acordo com Doimo (1995), consolidava-se o
campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos populares e sociais, o movimento sindical,
as pastorais sociais, os partidos polticos de esquerda e centro-esquerda, e as ONGs. Ferreira (1991)
aponta que na esteira desses movimentos, no incio
da dcada de 1980, surgiram as primeiras experincias que tentaram romper com a forma centralizada e
autoritria de exerccio do poder pblico, como, por
exemplo, os mutires de casas populares e hortas comunitrias de Lages, em Santa Catarina, as iniciati-

vas de participao ocorridas no governo Franco


Montoro, em So Paulo, e na administrao de Jos
Richa, no Paran.
O tema da insero da participao popular na gesto pblica o cerne dessa mobilizao (Grupo de
Estudos sobre a Construo Democrtica, 1999), e
atingiu seu pice em meados da dcada de 1980, momento da elaborao da Constituinte, quando diferentes foras polticas ofereciam suas propostas para formular um novo referencial das relaes entre Estado e
sociedade, cada qual fundamentada na sua viso de
como deveria ser a construo da democracia no Brasil.
Apesar de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na reivindicao da cidadania e no
fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo da vida poltica do pas, pois questionava o Estado como protagonista da gesto pblica, bem como a
idia de pblico como sinnimo de estatal (Mezzomo
Keinert, 2000). Uma concepo comeou a se tornar
predominante no mbito desse campo, a saber: a implementao de um projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na definio da
agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social sobre as aes estatais e
desmonopolizando a formulao e a implementao
das aes pblicas.
Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas governos com propostas inovadoras de gesto pblica, que
abrigavam diferentes experincias de participao social. Essas experincias foram construdas principalmente nos governos das Frentes Populares, que comeavam a ganhar maior importncia no cenrio poltico. Ampliava-se assim a insero do campo movimentalista, que passou a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gesto
tripartite, comisses de planejamento e outras formas
especficas de representao (Jacobi, 2000).
De acordo com a seo anterior, durante a dcada
de 1990 foi implementada a reforma gerencial do Estado brasileiro. No entanto, no havia no cenrio poltico uma viso unvoca de reforma, pois tambm estava em curso um novo paradigma reformista: o estado-novssimo-movimento-social, que rearticula o Estado e a sociedade, combinando a democracia representativa e a participativa (Souza Santos, 1999). Essa
viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e gerenciais, pois considera a reforma um projeto poltico e de desenvolvimento nacional. Essa orientao passou a ser defendida por intelectuais de esquerda e por algumas lideranas do Partido dos Tra-

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balhadores (PT), que se opunham ao projeto gerencial


de reforma do Estado. No pensamento de alguns desses intelectuais (e.g. Genro, 1997, 1999, 2000; Nogueira, 1998), isso se manifesta na defesa da esfera pblica no-estatal, que est intimamente relacionada com
a criao de espaos pblicos de negociao e espaos
deliberativos.
Segundo Genro (1997), a esfera pblica no-estatal
no depende necessariamente do suporte da representao poltica tradicional, sendo constituda por milhares de organizaes, locais, regionais, nacionais e
internacionais que mediam a ao poltica direta dos
cidados. Esse conceito de esfera pblica no-estatal
envolve a elaborao de novos formatos institucionais
que possibilitem a co-gesto e a participao dos cidados nas decises pblicas. Nesse processo, as polticas e aes governamentais conferem identidade aos
envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreenso poltica de sua cidadania.
Nesse ponto se destaca a ao dos governos locais
por meio de experincias alternativas de gesto pblica, tais como as examinadas pelo programa Gesto
Pblica e Cidadania (Spink, 2000), promovido pela
FGV-EAESP desde 1996, que possui como objetivo
identificar, divulgar e premiar iniciativas inovadoras
de gesto pblica, estimulando o debate e a reflexo
das experincias com a articulao entre o governo e a
sociedade civil. De um modo geral, os projetos premiados introduzem mudanas qualitativas ou quantitativas em relao s prticas anteriores, obtm impacto
na qualidade de vida dos beneficirios, so reprodutveis em outras regies e administraes, ampliam e
consolidam a articulao entre a sociedade civil e o
Estado, e enfatizam o desenvolvimento auto-sustentvel. importante adicionar a construo de canais
de participao, como os Fruns Temticos, voltados
discusso de questes variadas relacionadas com o
interesse pblico, os Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas e o Oramento Participativo.
De acordo com a nossa anlise, ao longo dos anos
1990 essas experincias alternativas se manifestaram de forma fragmentada, demandando uma amarrao a um projeto poltico mais abrangente para o
Estado e a sociedade, que contemplasse os seguintes elementos: a) um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil que enfrentasse a crise do nacionaldesenvolvimentismo; b) uma proposta de reorganizao para o aparelho de Estado; e, c) uma viso de gesto pblica alternativa ao gerencialismo. Emergia assim a noo de administrao pblica societal, mas no

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havia uma representao poltica presente no poder


central para implement-la.
Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz
Incio Lula da Silva tiveram xito nas eleies presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que
agrega setores populares, partidos de esquerda e centro-esquerda, bem como setores do empresariado nacional. Isso reacendeu a esperana de implementar um
projeto que se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes polticas do campo movimentalista, reformulando as relaes entre o Estado e
a sociedade no que se refere aos direitos de cidadania
(Wainwright, 1998).
No entanto, esse ainda um projeto em construo, pois a aliana poltica que o sustenta se encontra
em processo de consolidao, e a expectativa de que
essa nova abordagem de gesto pblica se tornasse a
marca do governo federal no se concretizou. At o
momento se observa uma continuidade em relao s
prticas gerencialistas. Na realidade, a vertente societal
no monoplio de um partido ou fora poltica, nem
apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em
relao aos objetivos e caractersticas de seu projeto
poltico. No arriscaremos, portanto, list-los como fizemos para a vertente gerencial, mas nas prximas sees faremos uma tentativa de abordagem comparativa entre os dois modelos aqui apresentados, discutindo seus limites e seus pontos positivos.

DISCUSSO E ANLISE DOS MODELOS


GERENCIAL E SOCIETAL
Examinando esses modelos, identificamos trs dimenses fundamentais para a construo de uma gesto pblica democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira,
que se relaciona com os problemas do mbito das finanas pblicas e investimentos estatais, envolvendo questes de natureza fiscal, tributria e monetria; 2) a dimenso institucional-administrativa, que abrange os problemas de organizao e articulao dos rgos que compem o aparato estatal, como as dificuldades de planejamento, direo e controle das aes estatais, e a questo
da profissionalizao dos servidores pblicos para o desempenho de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica,
que compreende problemas situados no mago das relaes entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua participao na gesto.
O exame da literatura demonstrou que na vertente
gerencial, a nfase recai principalmente nas dimenses

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econmico-financeira e institucional-administrativa. Na
vertente societal, a nfase na dimenso sociopoltica.
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto
poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseiase nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto,
focalizando as questes administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participao social e procura estruturar um projeto poltico que
repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos
extremos do debate reflete a clssica dicotomia entre
a poltica e a administrao que circunda a gesto pblica. Alm disso, a anlise realizada revelou que a
vertente societal no tem propostas completamente
acabadas para as dimenses econmico-financeira e

institucional-administrativa, e que a vertente gerencial


lida com a dimenso sciopoltica predominantemente no mbito do discurso.
Tentaremos evidenciar essa constatao por meio
de anlise comparativa dos modelos apresentados. Para
isso, identificamos algumas variveis cruciais para a
compreenso do funcionamento e intenes polticas
de cada uma das vertentes. A primeira varivel a origem dos modelos, que discutimos na primeira parte
do artigo. A segunda e a terceira variveis so o projeto poltico e as dimenses estruturais enfatizadas na
gesto que apresentamos nos pargrafos anteriores. As
demais variveis so a organizao administrativa do
aparelho do Estado, a abertura das instituies polticas participao social e o modelo de gesto.
O Quadro 1 sintetiza a anlise comparativa realizada para cada uma das variveis.

Quadro 1 Variveis observadas na comparao dos modelos.


ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

Origem

Movimento internacional pela reforma do


Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se
baseia principalmente nos modelos ingls
e estadunidense

Movimentos sociais brasileiros, que tiveram


incio nos anos 1960 e desdobramentos
nas trs dcadas seguintes

Projeto poltico

Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

Enfatiza a participao social e procura estruturar um projeto poltico que repense o


modelo de desenvolvimento brasileiro, a
estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.

Dimenses estruturais
enfatizadas na gesto

Dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa

Dimenso sociopoltica

Organizao administrativa
do aparelho do Estado

Separao entre as atividades exclusivas e


no-exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais

No h uma proposta para a organizao


do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas
locais de organizao e gesto pblica

Abertura das instituies


polticas participao social

Participativo no nvel do discurso, mas


centralizador no que se refere ao processo
decisrio, organizao das instituies
polticas e construo de canais de participao popular

Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular

Abordagem de gesto

Gerencialismo: enfatiza a adaptao das


recomendaes gerencialistas para o setor pblico

Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas

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A seguir, discutiremos detalhadamente as trs ltimas variveis, realizando uma crtica da abordagem
gerencial e salientando os pontos que ainda precisam
ser desenvolvidos na abordagem societal.

Organizao administrativa do aparelho do Estado


Em relao organizao administrativa do aparelho
do Estado, verificamos que a vertente gerencial tem
objetivos claros, realizando uma concentrao da formulao e avaliao das polticas pblicas no ncleo
estratgico do Estado. No que se refere s atividades
exclusivas do Estado, temos as secretarias de polticas pblicas, que realizam o planejamento e o controle das polticas governamentais articuladas com os
ministrios, que operam em dois grandes colegiados,
responsveis por produzir e avaliar as polticas e aes
governamentais, que so as Cmaras Setoriais, compostas pelos ministros concernentes s reas especficas e presididas pelo chefe da Casa Civil, e os Comits
Executivos, que so compostos pelos secretrios executivos e coordenados pelo subchefe da Casa Civil
(Loureiro e Abrucio, 1998).
Quanto s agncias executivas, importante notar
que essa uma qualificao que pode ser atribuda s
autarquias e fundaes pblicas que realizam atividades exclusivas do Estado (Bresser-Pereira, 1998a;
MARE, 1998a). De um modo geral, estas so responsveis pela implementao de polticas pblicas por
meio da prestao de servios e execuo de atividades de natureza estatal. Seguindo as diretrizes do Plano Diretor, h o ncleo estratgico, que concentra a
formulao e a avaliao das polticas pblicas e delega sua implementao para as instituies descentralizadas da administrao indireta, como as autarquias
e fundaes pblicas.
A terceira figura da administrao indireta brasileira as empresas pblicas ficou sob a responsabilidade das agncias reguladoras, que realizam atividades de regulamentao e regulao da prestao de
servios pblicos pelo setor privado (Bresser-Pereira,
1998a). Com a eliminao do monoplio da Petrobrs
sobre o petrleo e a privatizao dos servios pblicos
de comunicaes e de energia eltrica, foram criadas
trs agncias reguladoras: ANP, Anatel, e Aneel. O governo passou a ter cinco agncias reguladoras, pois j
existiam o Banco Central (BC) e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Depois tambm
foram criadas agncias para regular a vigilncia sanitria, a sade suplementar, as guas, os transportes
aquavirios, os transportes terrestres e o cinema.

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No campo das atividades no-exclusivas do Estado, a terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio
se baseia nas regras de licitao. Para as atividades consideradas de carter competitivo, prestadas pelo setor
pblico ou privado, surgiu um novo formato institucional: as organizaes sociais. Com a nova lei, as associaes civis sem fins lucrativos e engajadas nos servios sociais e cientficos podem se candidatar posio de organizaes sociais. Se o Estado aprovar a converso da entidade, estabelece-se um contrato de gesto em que esta passa a receber uma dotao oramentria pblica total ou parcial para a prestao de servios (MARE, 1997a; Bresser-Pereira, 1998a).
No que se refere implementao dessa nova estrutura para o aparelho do Estado, quando Bresser-Pereira se afastou do MARE, as agncias reguladoras se encontravam instaladas e alguns projetos-piloto de agncias executivas e de organizaes sociais estavam em
andamento. Essas informaes constam em um relatrio de avaliao feito pelo MARE, que enfatiza os
resultados positivos alcanados pelo modelo gerencial
de administrao pblica (MARE, 1998c). No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o MARE
foi extinto e suas atribuies, absorvidas pela Secretaria de Gesto (SEGES) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Ainda no foram realizadas
anlises sistemticas da situao do aparelho do Estado aps a reforma de 1995. H apenas alguns poucos
trabalhos acadmicos sobre o assunto, alm das avaliaes oficiais do governo.
No entanto, esses trabalhos e avaliaes no se detm no desenho do aparelho do Estado e nas relaes
entre os rgos do ncleo estratgico. Apesar disso,
possvel perceber que, mesmo tendo um projeto bem
definido, a reforma causou uma fragmentao do aparelho do Estado, pois os novos formatos organizacionais no substituram os antigos, havendo uma convivncia de ambos. Nem todas as autarquias e fundaes pblicas se transformaram em agncias executivas, e vrias entidades da sociedade civil que iniciaram o processo de converso em organizaes sociais
acabaram optando pelo antigo status institucional.
Na realidade, o projeto das agncias executivas e
das organizaes sociais no alcanou a extenso esperada, o que vem impossibilitando a aderncia do
aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de
organizao e gesto dos rgos da administrao pblica. Por outro lado, o funcionamento das agncias
reguladoras no conseguiu alcanar nveis satisfatrios de eficincia e atendimento do interesse pblico.

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Com freqncia, diretores das agncias reguladoras


fazem declaraes imprensa sobre as dificuldades de
regulao das empresas sob sua administrao.
Em contraposio, quando analisamos a vertente
societal, no encontramos uma proposta para a organizao do aparelho do Estado. O que verificamos por
meio do exame da literatura que, diferentemente da
vertente gerencial que estabelece um modelo federal
a ser reproduzido nas diversas estncias governamentais , h uma focalizao na organizao local de experincias alternativas de gesto. De qualquer forma,
a ausncia de uma elaborao da vertente societal para
o aparelho do Estado contribui para a permanncia da
proposta gerencial. Por outro lado, preciso reconhecer que uma nova elaborao implicaria outra reforma administrativa com todas as dificuldades polticas
que isso representa. No entanto, preciso considerar
essa possibilidade, pois a continuidade do modelo gerencial impossibilita mudanas na cultura poltica, uma
vez que condiciona a forma como realizada a gesto
do aparelho do Estado.

Abertura das instituies participao popular


Quando analisamos a estrutura do aparelho do Estado
ps-reforma, constatamos uma clara concentrao do
poder no ncleo estratgico. Aposta-se na eficincia
do controle social e se delega a formulao de polticas pblicas aos burocratas: o monoplio das decises
foi concedido s secretarias formuladoras de polticas
pblicas e a execuo, atribuda s secretarias executivas, aos terceiros ou s organizaes sociais, de acordo com o carter da atividade. De um modo geral, o
governo da aliana social-liberal separou os grupos
tcnicos do sistema poltico, engajando-os em programas controlados pela prpria Presidncia (Abrucio e
Costa, 1998).
De acordo com Diniz (2000), esse processo de
insulamento burocrtico visvel no crculo formado
pelo Ministrio da Fazenda, Banco Central, Tesouro
Nacional, e BNDES, que constituem o ncleo responsvel pelas decises estratgicas. A estrutura de
colegiados (Cmaras Setoriais e Comits Executivos),
que produzem e avaliam polticas pblicas, tambm
sinaliza a tendncia ao insulamento burocrtico e
concentrao do processo decisrio nas instncias executivas. Em relao ao primeiro colegiado, observamos um certo retrocesso, pois as Cmaras Setoriais de
composio tripartite (empresrios, tcnicos e polticos, lideranas sindicais), que foram criadas no incio
dos anos 1990, deixaram de existir.

Essas Cmaras constituam um espao de representao no interior do aparato burocrtico (Oliveira et


al., 1993; Diniz, 1997, 2000; Oliveira, 1998) e possibilitavam uma participao mais ampliada no colegiado
ministerial, bem como na definio de polticas setoriais. Para Diniz (2000), a necessidade de administrar
divergncias internas aumentou a oposio da cpula
tecnocrtica do governo a esse formato, o que
inviabilizou a continuidade da experincia entre 1995
e 1996. O governo ento optou pela centralizao das
decises e tornou as Cmaras Setoriais um monoplio
das equipes ministeriais. Segundo Diniz (2000), o desenho institucional trazido pela nova administrao
pblica aumentou o isolamento dos decisores, estimulando as prticas personalistas e voluntaristas.
Abre-se assim espao para o neopatrimonialismo
(Schwartzman, 1982) e para uma autocracia que recorre a tcnicas democrticas (Faoro, 1995). Por outro lado, estimula-se o governo por meio de medidas
provisrias, hbito do Poder Executivo que se acentuou a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (Carvalho, 1999; Diniz, 1997, 2000; Monteiro,
1997, 2000). Alm disso, esse governo seguiu o mesmo estilo tecnocrtico de gesto e excesso de discricionariedade dos governos anteriores, cujas decises
estratgicas no se parametrizavam pelos procedimentos democrticos, e as elites tecnocrticas se eximiam
de justificar suas aes.
Nesse contexto, o controle social idealizado, pois
no h mecanismos para que esse controle ocorra, nem
a transparncia esperada. Outro sinal do carter da participao social na estrutura e dinmica governamental da vertente gerencial a nfase no engajamento da
prpria burocracia pblica ou dos quadros das organizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e a
dinmica do aparelho do Estado ps-reforma no aponta os canais que permitiriam a infiltrao das demandas populares.
Analisando o caso de uma das organizaes sociais,
Oliveira (1998) observa que h uma confuso entre a
participao dos funcionrios e da sociedade civil. Assim, h dois fatores que merecem maior discusso: a)
ainda que o modelo gerencial afirme se inspirar em
uma abordagem participativa, h novos mecanismos
de controle dos funcionrios e a participao bastante administrada; b) democratizar uma organizao pblica e viabilizar a participao popular so tarefas distintas. Quanto ao primeiro fator, destaca-se
que a questo da democratizao organizacional ainda deveria estar em pauta e que a democratizao in-

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terna no implica necessariamente a permeabilidade


dessa organizao participao social.
Quanto ao segundo fator, as organizaes sociais por
meio das quais o ex-ministro pretendia constituir uma
esfera pblica no-estatal ilustram bem o problema abordado. Nessas organizaes, a participao popular ocorre por meio do engajamento de representantes da comunidade nos rgos colegiados de deliberao superior
(Barreto, 1999). No entanto, esse mecanismo representativo no conseguiu atrair um nmero significativo de
entidades da sociedade civil, por apresentar limitaes.
O formato institucional das organizaes sociais e a
estrutura do aparelho do Estado no permitem uma
maior insero popular no processo decisrio e na formulao de polticas pblicas. Um possvel obstculo
a configurao de sua estrutura organizacional, que
rgida para abranger o complexo tecido mobilizatrio
existente na sociedade brasileira. Alm disso, do ponto
de vista contratual, essas entidades so apenas prestadoras de servios e no possuem nenhuma posio
representativa no ncleo estratgico do Estado.
Dessa forma, inexiste um canal de mediao entre
essas entidades e a cpula governamental, o que evidencia que ainda se coloca o desafio de se elaborarem
arranjos institucionais para viabilizar uma maior participao dos cidados na gesto pblica. Nesse contexto, emerge a importncia do formato e da dinmica
institucional, pois esta vai determinar a possibilidade
de haver deliberao e participao no processo decisrio. De acordo com Jacobi (2000), teramos assim
uma administrao pblica co-gestionria que funcionaria por meio das alternativas criadas pela engenharia institucional para a participao popular na definio de programas, projetos e gesto de servios pblicos. Isso implica reformular a organizao do Estado e elaborar novos arranjos institucionais que estimulem prticas democrticas.
No mbito da vertente societal, esto em curso algumas experincias participativas que possuem essas
caractersticas, como, por exemplo, os Fruns
Temticos, dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas e do Oramento Participativo. Uma anlise da literatura pertinente demonstra que essas experincias se
diferenciam pelos seguintes motivos: colocam em questo a tradicional prerrogativa do executivo estatal de
monopolizar a formulao e o controle das polticas
pblicas; permitem a incluso dos setores marginalizados na deliberao a respeito do interesse pblico; e
possibilitam que os diferentes interesses presentes na
sociedade sejam explicitados e negociados num espa-

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o pblico transparente. Em sntese, procuram contribuir para a construo de uma cultura poltica democrtica nas relaes entre o Estado e a sociedade
combinando ao e estrutura, poltica e tcnica.
No entanto, essas manifestaes apresentam limites e ainda so locais e fragmentrias, trazendo para a
pauta a questo da articulao dessas idias e prticas
em um projeto global de reforma do Estado. Emerge
assim a questo da insero, no mbito do governo
federal, da lgica presente nos Fruns Temticos, nos
Conselhos Gestores e no Oramento Participativo. De
um modo geral, esse desafio no apresentou avanos
no governo Lula, pelo fato de este apresentar uma continuidade em relao ao governo anterior, no que se
refere estrutura e dinmica organizacional.
Depreende-se da anlise realizada que um aparelho
do Estado com caractersticas participativas deve permitir a infiltrao do complexo tecido mobilizatrio,
garantindo a legitimidade das demandas populares.
Para isso necessrio criar arranjos institucionais que
organizem a participao nas diferentes esferas governamentais, e que estas sejam dinmicas o suficiente
para absorver as tendncias cambiantes inerentes
democracia. importante ressaltar que a concretizao dessas mudanas depende da maneira como o Estado e a sociedade brasileira se articulam para determinar seus papis e espaos. Por outro lado, h a necessidade de alterar as histricas restries impostas
pela lgica de funcionamento da mquina estatal e a
tendncia cultura poltica autoritria e patrimonial.

Abordagem de gesto
Um exame dos programas administrativos implementados pelo MARE nos informa sobre sua natureza gerencialista. Entre eles se destacam o Programa de Qualidade e Participao (MARE, 1997b), o Programa de
Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE,
1998b) e a implementao de uma nova poltica de
recursos humanos. Segundo os tcnicos do MARE, a
misso do Programa de Qualidade e Participao se
espalhar em todos os rgos e entidades do Poder Executivo. Esse programa valoriza os mesmos princpios
da qualidade total e se define como um instrumento
de mudana da cultura burocrtica para a cultura gerencial. Para implementar o programa, os tcnicos do
MARE tambm recomendam o uso de outras ferramentas gerencialistas, como o Ciclo de Melhoria Contnua
e o benchmarking. Recomendaes similares guiam o
Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE, 1998b).

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Em relao poltica de recursos humanos, BresserPereira (1998a) prope uma poltica que prioriza a carreira dos servidores pblicos que ocupam o ncleo estratgico do Estado. Para isso, foi estabelecido um programa de concursos pblicos visando captar recursos
humanos com nvel de ps-graduao, principalmente das reas de Administrao, Economia e Cincia Poltica. Visando capacitar os gestores especialistas foram criados cursos de formao e especializao na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
A poltica de recursos humanos proposta pelo MARE
mantm a diferenciao entre os escales governamentais, pois tenta fortalecer a alta burocracia por meio
do projeto de contratao e formao de especialistas,
e procura isentar o Estado do recrutamento, formao
e qualificao dos escales inferiores, que seriam
idealmente transferidos para a responsabilidade do
setor privado e no-estatal. Analisando a dinmica dos
concursos e da implementao das carreiras dos gestores de polticas pblicas, Maria (2000) conclui que,
apesar do aspecto meritocrtico, esta no foi bem sucedida na consolidao de um corpo burocrtico comprometido com o interesse pblico devido ao fato de o
sistema de carreira ainda ser muito individualizado e
haver uma tendncia defesa de interesses pessoais.
No que se refere ao baixo escalo, a medida corretiva recomendada para melhorar a imagem dos prestadores de servios foram os programas de qualidade
total, que apresentam limites na medida em que
reinserem a padronizao do trabalho e focalizam mais
a melhoria do servio prestado do que o julgamento
moral e o aprendizado cotidiano. Por outro lado, a
extino do Regime Jurdico nico relegou os funcionrios de baixo escalo para uma zona cinzenta, ou
seja, uma parte continuou integrando o funcionalismo pblico e outra foi transferida para o setor pblico
no-estatal. A combinao entre a nfase na
automatizao dos procedimentos, o foco na satisfao do cidado-cliente e a falta de uma carreira pblica estruturada tende a afetar a formao da responsabilidade pblica desses funcionrios.
Essa aplicao do gerencialismo no setor pblico se
faz sob o argumento da eficincia de suas proposies.
No entanto, mesmo no setor privado sua eficincia vem
sendo crescentemente questionada. Examinando a literatura sobre o tema, constatamos que as crticas dirigidas ao gerencialismo se acirraram justamente quando esse iderio invadiu o setor pblico (Grey, 1996).
Durante os anos 1990, essas crticas tambm se voltaram para o setor privado e contriburam para a emer-

gncia dos estudos organizacionais crticos, que rompem com as vises funcionalistas e instrumentais da
Administrao. Collins (2000) realizou em seu livro
uma compilao das crticas ao management, dedicando captulos excelncia, administrao da qualidade total, ao empowerment, reengenharia, ao
downsizing, entre outros modismos gerenciais.
Examinando essas crticas, notamos que a administrao pblica gerencial partilha do esquematismo gerencialista, que dificulta o tratamento da relao entre
os aspectos tcnicos e polticos da gesto. Por outro
lado, a primazia das dimenses econmico-financeira
e institucional-administrativa da gesto coloca em jogo
seu grau de inovao e de comprometimento com a
participao cidad. Por ser demasiado rgido para
capacitar o Estado na expanso dos meios de interlocuo com a sociedade e por enfatizar predominantemente a eficincia administrativa, esse modelo de gesto no vem se mostrando apto para lidar com a complexidade da vida poltica.
Alm disso, ao imitar a administrao do setor privado, a administrao pblica gerencial posterga a elaborao de idias, modelos e prticas administrativas
que atendam s especificidades do setor pblico e
demanda de participao popular. A vertente societal,
por sua vez, embora esteja circundada por experincias que vo alm das recomendaes gerencialistas,
como o Oramento Participativo, e de vrias iniciativas de gesto pblica que incorporam questes culturais e de incluso social, ainda no conseguiu
consolidar alternativas para a gesto dos sistemas de
management.
Talvez um exame aprofundado do banco de dados
do programa Gesto Pblica e Cidadania, tendo como
critrio a inovao nos arranjos institucionais que
viabilizam a participao social e que relativizam o
conceito de eficincia, possa apontar caminhos para
romper com a lgica gerencialista. De qualquer forma, importante notar que a abordagem de gesto
vertente societal se insere na perspectiva de uma gesto social que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica por um gerenciamento mais participativo, no qual
o processo decisrio inclua os diferentes sujeitos sociais (Tenrio, 1998). Essa gesto social entendida
como uma ao poltica deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor.
No que se refere gesto e organizao do funcionalismo pblico, tambm no h uma proposta consolidada para os escales no mbito da vertente socie-

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tal. Apesar disso, a capacitao promovida no mbito


dos movimentos sociais e das ONGs merece ateno,
pois enfatiza uma qualificao tcnica e tambm poltica, alm de uma traduo da linguagem burocrtica para
a popular (Carmo Carvalho, 1997). O resultado foi uma
maior integrao entre a viso administrativa e a poltica que tornou o perfil desses profissionais desejvel para
o gestor que atua no contexto da administrao pblica
societal. Nesse contexto, o ideal de burocracia insulada
deixa de ser o caminho para assegurar o interesse pblico, pois h um conflito entre a interlocuo direta
com a sociedade e a configurao de um aparato administrativo tipicamente racional-legal (Nogueira, 1998).
Dessa forma, h a demanda de um programa de valorizao, formao e treinamento de administradores
pblicos que crie especialistas tecnopolticos capazes
de pesquisar, negociar, aproximar pessoas e interesses, planejar, executar e avaliar. Esses gestores tambm precisam ser capazes de refletir sobre as crises e
as mudanas. Segundo Nogueira (1998), para a gesto
pblica hoje no mais suficiente apenas o desenvolvimento de tcnicas e a formulao de sofisticados
programas administrativos. Trata-se de lidar com uma
complexidade que requer viso mais estratgica, participativa e solidria.

Isso requer um gestor pblico com habilidades de


negociao e capacidade de operar na tnue fronteira
entre a tcnica e a poltica, desenvolvendo aes voltadas para os problemas da democracia, da representao e da participao, bem como rompendo o hiato
entre a tcnica e a poltica. Adicionalmente, importante levar em considerao as especificidades da cultura nacional, em especial sua averso burocracia,
que demanda a constituio de normas e condutas que
ajustem a tendncia ao tratamento personalista ao interesse pblico.

CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES


PARA FUTURAS PESQUISAS
O exame dos modelos de gesto nos permitiu fazer a
comparao pretendida, sintetizada no Quadro 1 anteriormente apresentado e do qual emerge a contraposio entre duas abordagens de gesto que precisam ser
ainda mais exploradas: o gerencialismo e a gesto social.
Esta anlise tambm nos possibilitou sistematizar os
limites e pontos positivos de cada um dos modelos:
O Quadro 2 realiza um contraste entre o centralismo
e o estruturalismo da administrao pblica gerencial

Quadro 2 Limites e pontos positivos dos modelos de gesto analisados.

Administrao
pblica gerencial

LIMITES

PONTOS POSITIVOS

- Centraliza o processo decisrio e no estimula a elaborao de instituies polticas mais abertas participao social

- Possui clareza em relao organizao do


aparelho do Estado e mtodos de gesto

- Enfatiza mais as dimenses estruturais do que as dimenses sociais e polticas da gesto


- Implementou um modelo de reforma e gesto pblica
que se inspirou nas recomendaes e no design sugeridos pelo movimento internacional de reforma de Estado

- Alguns mtodos gerencialistas vm melhorando a eficincia do setor pblico, especialmente no campo econmico-financeiro

- No h uma proposta nova para a organizao do aparelho do Estado


Administrao
pblica societal

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- No elaborou de forma mais sistemtica alternativas de


gesto coerentes com seu projeto poltico

- Procura elaborar um projeto de desenvolvimento que atenda aos interesses nacionais

- No conseguiu ainda desenvolver uma estratgia


que articule as dimenses econmico-financeira,
institucional-administrativa e sociopoltica da gesto pblica

- Est construindo instituies polticas e


polticas pblicas mais abertas participao social e voltadas para as necessidades dos cidados

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e a abertura e o dinamismo da administrao pblica


societal. bastante tentador dizer que os modelos se
complementam, mas esta anlise se tornaria reducionista se desconsiderasse o quanto as diferenas entre
as origens e os projetos polticos repercutiram na forma como estes conduzem a organizao e a gesto.
Alm disso, preciso reconhecer a natureza estrutural-funcionalista da abordagem gerencialista, claramente voltada para a estrutura e a eficincia da gesto
em detrimento dos processos polticos.
Adicionalmente, embora a vertente societal priorize
a dimenso sociopoltica da gesto, ela tambm faz suas
incurses no domnio da dimenso institucional-administrativa na medida em que elabora novos arranjos institucionais e de gesto. No que se refere dimenso econmico-financeira, trata-se de superar o
paradigma econmico na conduo da gesto pblica,
questo discutida no passado por Guerreiro Ramos
(1983) quando props o paradigma paraeconmico,
esclarecendo que existem outras formas de organizao para alm das organizaes econmicas, como o
caso das isonomias e fenonomias, propondo a elaborao de um novo modelo de alocao dos recursos
pblicos para contempl-las.
As abordagens gerencial e societal foram aqui analisadas como construes paradigmticas, ou seja, resultam do contexto histrico e das opes polticas
coletivas, e esto, portanto, sujeitas s influncias
exercidas pelos atores sociais e pelas instituies envolvidos. Com este artigo, tentamos contribuir para
o avano da discusso sobre a administrao pblica
societal, mas, uma vez que esta se encontra incrustada em um processo dialtico ainda em curso, h dimenses de anlise que no foi possvel completar,
de modo que nosso esforo na elaborao terica deste modelo de gesto est circundado por diversos limites.
Por esse motivo, elaboramos uma agenda de pesquisa para guiar a continuidade dos estudos no campo. Conforme verificamos, as experincias societais
esto introduzindo inovaes na cultura poltica e no
modo de gerir o interesse pblico, mas ainda demandam reflexo sobre os seguintes pontos:
o equilbrio e as interaes entre o executivo, o
legislativo e os cidados;
o impacto das novas experincias na qualidade de vida
dos cidados e na reduo das desigualdades;
o modo como se altera a cultura poltica, se estimula a
participao social e se criam novos formatos institucionais e administrativos;

a interferncia da falta de vontade poltica e dos entraves burocrticos na partilha de poder;


os caminhos para viabilizar a capacitao tcnica e
poltica dos funcionrios pblicos e dos cidados;
a elaborao de uma nova proposta para a organizao
administrativa do aparelho do Estado;
a necessidade de sistematizar experincias alternativas de gesto que contemplem os aspectos tcnicos e
polticos;
a busca de um equilbrio entre as dimenses econmico-financeira, institucional-administrativa e
sociopoltica;
as referncias tericas e metodolgicas que poderiam
ajudar a melhor compreender os processos polticos e
administrativos estudados, como caso, por exemplo,
do neo-institucionalismo e da teoria das redes interorganizacionais.
Entre esses pontos, consideramos que atualmente os
elementos mais crticos no estudo do Estado, governo
e polticas pblicas so as questes tericas e metodolgicas, pois a produo acadmica ainda se encontra
bastante fragmentada e no aponta eixos analticos
muito claros para a orientao das pesquisas.
Com este artigo tambm tentamos defender que a
Administrao Pblica tem uma lgica prpria, requerendo o desenvolvimento de tcnicas de gesto
adequadas, alm de uma formao especfica para os
gestores pblicos. Isso desafia os governantes e pesquisadores a realizarem uma combinao entre a administrao e a poltica, humanizando o management
e preservando o carter crtico das cincias sociais.
Dessa forma, ainda que o movimento gerencialista
tenha tomado para si a inteno de fundar uma nova
administrao pblica, esse ainda um projeto em
construo.
Alis, a disputa pelo rtulo nova administrao
pblica antiga: h cerca de 30 anos Guerreiro Ramos (1970) j discutia essa questo e nos dava a resposta que hoje buscamos. A nova administrao
pblica aquilo que cotidianamente ignoramos
como administradores pblicos, sendo essencialmente no-prescritiva e se orientando para o curso de
aes e necessidades dos cidados em um dado momento, evitando os enfoques normativos e subordinando a teoria das organizaes teoria do desenvolvimento humano. Em outras palavras, a nova administrao pblica est sempre sendo reinventada,
e enquanto houver vitalidade democrtica permanecer como um projeto inacabado.

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NOTA
Uma verso preliminar deste artigo foi laureada com o Saint Gallen
Academic Club Award 2003, prmio concedido pela Universidade de Saint
Gallen, Sua.

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AGRADECIMENTO
Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernando Cludio Prestes Motta cuja contribuio foi fundamental para o desenvolvimento do artigo.

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Artigo recebido em 28.07.2003. Aprovado em 09.12.2004.

Ana Paula Paes de Paula


Professora Adjunta do CEPEAD UFMG. Ps-Doutoranda na FGV-EAESP.
Interesses de pesquisa nas reas de organizao, gesto pblica, ensino e pesquisa em Administrao.
E-mail: appaula@uol.com.br
Endereo: Avenida Nossa Senhora de Ftima, 805, ap. 41, bloco Jalisco, Taquaral, Campinas SP, 13090-000.

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