Doctrina constitucional

doctrina
constitucional
El control constitucional sobre el antejuicio
y el juicio poltico parlamentarios

Tras el impacto meditico surgido como consecuencia de la demanda de

amparo interpuesta por el expresidente Alan Garca Prez contra la comisin parlamentaria que lo investiga, la autora afirma que cabe realizar control
constitucional a las actuaciones parlamentarias de antejuicio o juicio poltico
ante posibles vulneraciones al debido proceso; sustenta esta posicin tanto en la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, como de los principales organismos supranacionales de proteccin de derechos humanos.

introduccin

I. PROCESOS PARLAMENTARIOS

En la semana que antecede, los medios de

comunicacin dieron a conocer la demanda
de amparo interpuesta por el ex presidente
de la Repblica, Dr. Alan Garca Prez, contra el proceso investigatorio que le sigue la denominada Megacomisin, presidida por el
congresista oficialista Sergio Tejada Galindo.
El aludido congresista ha declarado pblicamente: Si el juez admite la demanda, comete prevaricato1.

Las Constituciones Polticas del Estado peruano2 han contenido histricamente normas destinadas a regular la inmunidad parlamentaria,
es decir, una prerrogativa funcional en cuya
virtud, un parlamentario solo puede ser juzgado por un juez de la Repblica por actos delictivos comunes (cometidos mientras ejerce el
cargo de representante) si la Cmara habilita
su juzgamiento. Esta vieja prerrogativa conocida como freedom from arrest constituye una
defensa del fuero y una prerrogativa de la Cmara, ms que del propio representante.

El presente trabajo se propone desarrollar, al

margen de toda consideracin sobre la conveniencia poltica o no de la interposicin de
una demanda de amparo, las razones por las
cuales los actos parlamentarios de antejuicio y juicio poltico s estn sujetos a control
constitucional.

Sostiene Eloy Garca: La proteccin que la

inmunidad dispensa al parlamentario adquiere as un valor y un significado instrumental respecto del fin primordial que con ella se

* Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Estudios de Doctorado en Derecho en la Universidad Complutense de Madrid.
1 Declaracin aparecida en el diario El Comercio el 28/06/2013.
2 En efecto, las Constituciones consagran la inmunidad parlamentaria en el artculo 128 de la Constitucin de 1812, en el artculo 13 de la Constitucin de 1822, en el artculo 57 de la Constitucin de 1823, en los artculos 32 y 33 de la Constitucin de 1826, en los artculos 42 y 43 de la Constitucin de 1828, en los artculos 45 y 46 de la Constitucin de 1834, en el
artculo 20 de la Constitucin de 1839, en el artculo 50 de la Constitucin de 1860, en los artculos 54 y 55 de la Constitucin de 1860, en los artculos 53 y 54 de la Constitucin de 1867, en el artculo 80 de la Constitucin de 1920 y en el artculo 105 de la Constitucin de 1933.

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Resumen

Lourdes FLORES NANO*

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

persigue y del que en definitiva deriva su carcter objetivo, la salvaguarda de la posicin
constitucional del Parlamento3.
Distintos son los casos en los que el Parlamentario o un alto funcionario del Estado comete delitos propios de su funcin que deban
ser juzgados por el Poder Judicial o actos que
por trasgredir la Constitucin, constituyen infracciones constitucionales.
Respecto de ellas, las Constituciones Polticas del Estado han consagrado mecanismos
de acusacin constitucional desde la Constitucin de 1823 hasta la de 19334.

Art. 99.- Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la Repblica; a los representantes al Congreso; a los Ministros de Estado;
a los miembros del Tribunal Constitucional;
a los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los Vocales de la Corte Suprema; a los Fiscales Supremos; al Defensor del Pueblo y el Contralor General por
infraccin de la Constitucin y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco aos despus de que
hayan cesado en estas.

Art. 100.- Corresponde al Congreso, sin

participacin de la Comisin Permanente,
suspender o no al funcionario acusado o
inhabilitarlo para el ejercicio de la funcin
pblica hasta por diez aos, o destituirlo de
su funcin, sin perjuicio de cualquiera otra
responsabilidad.

El acusado tiene derecho, en este trmite,

a la defensa por s mismo y con asistencia
de abogado ante la Comisin Permanente
y ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolucin acusatoria de contenido penal el Fiscal de la Nacin formula

denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco das. El Vocal Supremo penal
abre la instruccin correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos

polticos.

Los trminos de la denuncia fiscal y del

auto apertorio de instruccin no pueden
exceder ni reducir los trminos de la acusacin del Congreso (resaltado nuestro).

Las Constituciones de 1979 y 1993 han desarrollado expresamente la materia, existiendo

entre ambas una diferencia fundamental, derivada de la circunstancia poltica que precedi
a la dacin de la Carta de 1993.
En efecto, la Constitucin de 1979 sealaba:

Art. 183.- Corresponde a la Cmara de

Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la Repblica, a los miembros
de ambas Cmaras, a los Ministros de
Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantas Constitucionales y a los altos funcionarios de la Repblica que seala la
ley, por infraccin de la Constitucin y por
todo delito que cometan en el ejercicio de
sus funciones, aunque hayan cesado en
estas.
Art. 184.- Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formacin de causa a
consecuencia de las acusaciones hechas
por la Cmara de Diputados. En el primer
caso, queda el acusado en suspenso en el
ejercicio de su funcin y sujeto a juicio segn ley.

A su vez, la Constitucin de 1993 establece:

3
4

Ntese que la diferencia sustancial entre ambos textos est fundamentalmente en la parte
del artculo 100 de la Carta de 1993, resaltado
y subrayado por nosotros.

GARCA, Eloy. Inmunidad Parlamentaria y Estado de Partidos. Tecnos, Madrid, 1989.

En efecto, las Constituciones consagran la acusacin constitucional en el artculo 59 de la Constitucin de 1823, en el artculo 51 inciso 3 de la Constitucin de 1826, en los artculos 22, 31 y 32 de la Constitucin de 1828, en los artculos 23, 32
y 33 de la Constitucin de 1834, en el artculo 19 de la Constitucin de 1839, en el artculo 62 de la Constitucin de 1856,
en los artculos 66 y 84 inciso 3 de la Constitucin de 1860, en el artculo 59 inciso 3 de la Constitucin de 1867, en los artculos 95 y 97 inciso 1 de la Constitucin de 1920 y en los artculos 121 y 122 de la Constitucin de 1933.

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

269

D octrina
Esta redaccin fue introducida en el Congreso Constituyente Democrtico como una
reaccin frente a la actuacin del Poder Judicial ante la decisin parlamentaria de acusar constitucionalmente al ex Presidente Alan
Garca Prez por delito de enriquecimiento ilcito y haber obtenido como respuesta de la
Corte Suprema, formada entonces mayoritariamente por magistrados de filiacin aprista,
el rechazo liminar de dicha acusacin; es decir, un no ha lugar a la formacin de causa. El
Parlamento entendi esa decisin de los vocales supremos como un desacato y la percepcin ciudadana mayoritaria consider que
haba primado la impunidad. Tiempo despus,
luego del Golpe de Estado del cinco de abril
de 1992, el caso se reabri y, finalmente, antes del proceso electoral del ao 2001, el caso
fue archivado por haber operado la prescripcin, previa opinin en ese sentido de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
El Tribunal Constitucional en la STC Exp.
N 00006-2003-AI/TC, dictada con ocasin
de revisar el Reglamento del Congreso, ha
sealado:

Por ello, este Colegiado observa con preocupacin lo expuesto en el tercer y quinto
prrafo del artculo 100 de la Constitucin
(...).

El Tribunal Constitucional considera que

las referidas disposiciones son contrarias
al aludido principio fundamental sobre los
que se sustenta el Estado Democrtico
de Derecho: la separacin de poderes. Si
bien dicho principio no puede negar la mutua colaboracin y fiscalizacin entre los
poderes pblicos, impone la ausencia de
toda injerencia en las funciones esenciales y especializadas que competen a cada
una de las instituciones que diagraman la
organizacin del Estado. En tal sentido,
en modo alguno puede restringirse la autonoma que corresponde al Ministerio Pblico en el desenvolvimiento de las funciones que la Constitucin le ha conferido en
su artculo 159; menos an puede aceptarse la limitacin de los principios de unidad,
exclusividad e independencia de la funcin jurisdiccional (incisos 1 y 2 del artculo

270

139), la que, desde luego, alcanza tambin

al juez instructor encargado de evaluar la
suficiencia de elementos de juicio que justifiquen la apertura de instruccin y de conducir la etapa investigativa del proceso.

Por lo expuesto, el Tribunal Constitucional exhorta al Congreso de la Repblica a realizar la reforma constitucional
correspondiente.

La autora de este trabajo form parte de la

Comisin Investigadora que inquiri sobre el
patrimonio del ex presidente Garca, formul
en nombre de la Cmara de Diputados la acusacin ante el Senado de la Repblica, integr el Congreso Constituyente Democrtico que modific la Constitucin de 1979 y
vot a favor de la incorporacin del texto bajo
comentario.
Sin embargo, con la perspectiva que da el tiempo, considera que si bien las circunstancias
polticas del archivamiento del proceso contra
el ex presidente Garca generaron una sensacin de impunidad, pues impidieron el cabal
esclarecimiento de los hechos que la Cmara
de Diputados investig y respecto de los cuales el Senado de la Repblica formul acusacin, resulta lgica la preocupacin expuesta
por el Supremo Intrprete de la Constitucin.
Ello, porque, el fortalecimiento de la funcin
parlamentaria supone el menoscabo de la capacidad de control jurisdiccional y ello no resulta equilibrado en un Estado Constitucional
de Derecho. Por ello, resulta atendible que la
aludida norma Constitucional sea modificada.
Desde luego, junto con dicha modificacin habr de invocarse a los Poderes Pblicos para
que cada cual ejerza la funcin que le corresponde y asegure a la ciudadana un cabal ejercicio de las responsabilidades institucionales.
Lo contrario impacta de manera negativa en la
credibilidad del sistema democrtico.
Ahora bien, puede apreciarse que el texto
constitucional se refiere a dos instituciones
claramente diferenciadas: (i) el antejuicio y (ii)
el juicio poltico.
El Tribunal Constitucional en la STC Exp.
N 00006-2003-Al/TC ha sealado de manera acertada:

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

1. El antejuicio poltico

Del privilegio del antejuicio poltico son beneficiarios el Presidente de la Repblica,

los congresistas, los Ministros de Estado,
los miembros del Tribunal Constitucional,
los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura, los Vocales de la Corte Suprema, los Fiscales Supremos, el Defensor
del Pueblo y el Contralor General de la Repblica (artculo 99 de la Constitucin).

En virtud de dicho privilegio, los referidos

funcionarios pblicos tienen el derecho de
no ser procesados penalmente por la jurisdiccin ordinaria, si no han sido sometidos
previamente a un procedimiento poltico
jurisdiccional, debidamente regulado, ante
el Congreso de la Repblica, en el cual el
cuerpo legislativo debe haber determinado la verosimilitud de los hechos que son
materia de acusacin, as como su subsuncin en un(os) tipo(s) penal(es) de orden funcional, previa e inequvocamente
establecido(s) en la ley.
En ese sentido, en el antejuicio solo cabe
formularse acusaciones por las supuestas
responsabilidades jurdico-penales (y no
polticas) de los funcionarios estatales citados en el artculo 99 de la Constitucin,
ante los supuestos delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones. Una vez que el
Parlamento ha sometido a investigacin la
denuncia (que puede provenir de su propio
seno) y ha determinado la existencia de
suficientes elementos de juicio que, desde
su perspectiva, configuran la comisin de
un delito en el ejercicio de las funciones,
acta como entidad acusadora, dejando
sin efecto la prerrogativa funcional del dignatario, suspendindolo en el ejercicio de
sus funciones, y ponindolo a disposicin
de la jurisdiccin penal.
De esta forma, en los casos de antejuicio,
las funciones del Congreso pueden ser, en
cierta medida, asimiladas a las del Ministerio Pblico (porque acusa), e incluso a
las del juez instructor (porque previamente investiga), pero nunca a las del juez decisor (porque nunca sanciona). Y es que la

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

facultad de aplicar sanciones sobre la base

de argumentos jurdico-penales, es exclusiva del Poder Judicial.

En sntesis, el antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan determinados

funcionarios, con el propsito de que no
puedan ser procesados ante la judicatura
penal por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un
procedimiento con las debidas garantas
procesales ante el Congreso de la Repblica y la consecuente acusacin del propio Legislativo.

2. El juicio poltico. Juicio poltico por

infraccin constitucional

Por otra parte, el Tribunal Constitucional

considera que la funcin congresal sancionadora, prevista en el primer prrafo
del artculo 100 de la Constitucin, no solo
puede ser ejercida en aquellos casos en
los que exista una sentencia condenatoria emanada del Poder Judicial, por los delitos funcionales en que incurran los funcionarios previstos en su artculo 90, sino
tambin en los casos en que se configuren responsabilidades eminentemente polticas, aun cuando no exista la comisin
de un delito de por medio. Y es que si bien
la funcin punitivo-jurisdiccional es privativa del Poder Judicial (aquella que puede
sancionar sobre la base de la razn jurdica), la funcin poltico-punitiva (aquella
que puede sancionar sobre la base de la
razn poltica) no lo es. Y no podra serio,
pues justamente el principio de separacin
de poderes es el que garantiza la ausencia
de toda valoracin poltica en las decisiones del Poder Judicial.

Lo expuesto permite afirmar que en la Carta Fundamental no solamente se encuentra consagrado el antejuicio, sino tambin
el juicio poltico, esto es, aquel que permite iniciar un procedimiento a los funcionarios enumerados en su artculo 99, en razn de las faltas polticas cometidas en
el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de retirar el poder de quien hace
mal uso de l e impedir que (...) pueda ser

271

D octrina
reinvestido de poder en
Congreso de la Repblica. Diel futuro. (BROUSSARD,
cha autotutela supone, sin em[Le] asiste al ciudaPaulo. O impeachment.
bargo, un proceso sancionadano Garca Prez
2da. edicin, Saraiva, Pordor y exige, en consecuencia,
reclamar que el proceto Alegre, 1992. p. 77). Al
la imputacin de una conducta
so investigatorio [en su
respecto, Bidart Campos
sancionable y de una sancin.
contra] cumpla con los
refiere que se lo denomiEsta, a su vez, tiene sustento
principios del debido
na juicio poltico (...) porreglamentario, pues el Reglaproceso.
que no es un juicio penal;
mento del Congreso permite
en l no se persigue casque los congresistas puedan
tigar sino separar del cargo; no juzgar un
ser sancionados hasta con 120 das de sushecho como delictuoso, sino una situacin
pensin de funciones5.
de gobierno como inconveniente para el
Concluimos esta parte del trabajo sealando
Estado (BIDART CAMPOS, Germn. Maque el Congreso de la Repblica lleva adelannual de Derecho Constitucional argentino.
te procesos destinados a evaluar la conducta
Ediar, Buenos Aires, 1986, p. 612).
de sus integrantes o de los funcionarios de EsEsa es la manera como se debe intertado que la Constitucin taxativamente refiere,
pretar la previsin constitucional segn la
diferencindose aquellos en razn de la natucual est permitido acusar a los referidos
raleza de los hechos:
funcionarios pblicos por infraccin de la
a. Si se trata de delitos solo el Poder JuConstitucin. Y es que toda falta poltica
dicial puede juzgarlos y, por ello, el papel
en que incurran los funcionarios que comdel Congreso es habilitante de ese juzponen la estructura orgnica prevista en la
gamiento. Para esa habilitacin existe el
Carta Poltica, compromete peligrosamenantejuicio.
te el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos, la razn del
b. Si se trata de infracciones constitucionadespojo del cargo no tiene origen en la coles el propio Congreso los juzga y sanciomisin de un delito, sino en la comisin de
na. Para ese juzgamiento existe el Juicio
faltas que aminoran, en grado sumo, la
Poltico ante la Comisin de Acusaciones
confianza depositada en el funcionario, la
Constitucionales, la Comisin Permanente
que debe ir indefectiblemente ligada al cary el Pleno.
go que ostenta.
c. Si se trata de faltas ticas, el propio ConDe esta manera, en el juicio poltico el fungreso las evala y sanciona. Para esa evacionario es acusado, procesado y, de ser el
luacin existe el proceso sancionador ante la
caso, sancionado por el propio Congreso
Comisin de tica y el Pleno del Congreso.
por faltas nica y estrictamente polticas.

A las circunstancias expuestas lneas arriba se

ha agregado, en tiempos recientes, la evaluacin de la conducta tica de los parlamentarios. Es decir, se ha incorporado una instancia
congresal denominada Comisin de tica que
evala inconductas de los congresistas, que
sin constituir delitos o infracciones constitucionales son actos impropios de un representante
y, por ende, en un ejercicio de autocontrol, son
actos evaluados y sancionados por el propio
5

II. EL DEBIDO PROCESO EN EL JUICIO POLTICO. LAS TESIS DE LA COMISIN Y

DE LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS EN EL PROCESO DE ACUSACIN CONSTITUCIONAL
SEGUIDO CONTRA LOS MAGISTRADOS
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El 28 de mayo de 1997 el Pleno del Congreso de la Repblica, en vergonzosa decisin
adoptada por la mayora parlamentaria de

El artculo 24 del Reglamento del Congreso norma las sanciones aplicables a los congresistas que van desde la amonestacin hasta la suspensin de 120 das. La Comisin de tica funciona en mrito al Reglamento aprobado el 06/02/2012.

272

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

entonces, mediante Resoluciones Legislativas
Ns 002-97-CR, 003-97-CR y 004-97-CR acord destituir a los seores magistrados del Tribunal Constitucional, doctores Manuel Aguirre
Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo
Marsano de Mur por la supuesta infraccin en
que habran incurrido al emitir la resolucin de
aclaracin en el Exp. N 00002-1996-PI/TC.
La decisin adoptada por los seores magistrados declaraba que nada haba que aclarar
respecto del fallo antes emitido, en el sentido
de declarar inaplicable al ciudadano Alberto
Fujimori Fujimori la Ley N 26.657 denominada de interpretacin autntica del artculo
112 de la Constitucin Poltica del Estado y,
en consecuencia, afirmar que el presidente en
funciones no poda, como pretenda, postular
para un tercer periodo gubernamental.
Frente a tan indigno e inconstitucional acto
parlamentario, el 15 de mayo de 1997, 27 congresistas de la Repblica interpusimos ante la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos una denuncia. Cumplidos todos los trmites, en su Periodo de Sesiones Ordinarias N
101, la Comisin mediante Informe N 58/98
de fecha 09/12/1998 concluy que (...) el Estado peruano al destituir a los magistrados del
Tribunal Constitucional Manuel Aguirre Roca,
Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano de Mur (...) vulner la garanta esencial
de independencia y autonoma del Tribunal
Constitucional (artculo 25 de la Convencin
Interamericana); el derecho al debido proceso
(artculo 8.1 de la misma Convencin) y la garanta en la permanencia de las funciones pblicas (artculo 23.c de la Convencin).
Ante el incumplimiento del Estado peruano
en relacin con la recomendacin recibida, la
Comisin acord enviar el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en aplicacin del artculo 51 de la Convencin.
La CIDH, con fecha 31 de enero de 2001, dict sentencia de fondo, en la que dej sentadas
tesis fundamentales referidas a la violacin de
derechos fundamentales en que haba incurrido el Congreso de la Repblica al acordar la
destitucin de los seores magistrados del Tribunal Constitucional.

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

En el numeral 64 de la sentencia, la Corte resea los principales argumentos expuestos

por la Comisin:

c. Puesto que la inamovilidad de los jueces se encuentra implcitamente garantizada en el artculo 8.1 de la Convencin, en
caso de que un juez tenga que ser removido, esta decisin debe ser tomada luego de un procedimiento establecido en la
Constitucin, pues ello, adems de evitar
la arbitrariedad, garantiza la independencia de los jueces ante los dems Poderes del Estado y ante los cambios polticos
electorales (...).

d. El juicio poltico contemplado en la

Constitucin peruana no puede emplearse para controlar el ejercicio de la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, ni para
ejercer presin contra sus magistrados,
pues ello constituira, como efectivamente sucedi, una interferencia ilegtima a la
funcin de los jueces, lo cual debilitara el
sistema democrtico de gobierno. El procedimiento de destitucin de los magistrados por parte del Congreso debe tener
carcter excepcional y gozar de las debidas garantas judiciales y de imparcialidad. En este caso el Congreso, a travs
del juicio poltico, destituy a los magistrados del Tribunal Constitucional siguiendo un procedimiento distinto del contemplado en la normativa Constitucional, con
violacin del derecho a ser juzgado por
un juez competente, independiente, imparcial y previamente constituido, segn
lo exige la Convencin;

e. La destitucin de los magistrados estuvo

motivada en la presunta irregularidad en la
tramitacin de la aclaratoria solicitada de
la sentencia que declar inaplicable la Ley
N 26.657, bajo la argumentacin que era
un acto que deba conocer el Pleno del Tribunal Constitucional. Esta decisin fue tomada tanto por la Comisin Investigadora como por la subcomisin acusadora,
pese a la existencia de un mandato expreso que impeda controlar o revisar las decisiones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional. Con esta actuacin incurrieron en

273

D octrina
abuso y desviacin de poder y violentaron el principio de independencia y autonoma del Tribunal Constitucional consagrado en la Convencin y en la Constitucin
peruana.

f. El Congreso violent los criterios referentes a la imparcialidad subjetiva (tal como

lo ha sostenido la jurisprudencia bajo la
Convencin Europea de los Derechos Humanos) dado que varios hechos reflejaban
que la mayora del congreso ya tena una
conviccin formada respecto al caso. (...)

g. El trmite seguido por la Comisin Investigadora del Congreso violent el debido proceso en razn de que dicha Comisin fue creada para examinar hechos
denunciados por la Magistrada Revoredo
sobre la sustraccin de documentos del
Tribunal Constitucional y no para revisar
actos jurisdiccionales de dicho Tribunal.

h. La Constitucin del Per y el reglamento del Congreso establecen las normas del
debido proceso para el trmite de la acusacin constitucional, por lo cual, a la luz del
artculo 29 de la Convencin Americana,
dichas normas se integran al conjunto de
derechos de que gozaban las vctimas. En
este caso se violentaron las siguientes garantas del debido proceso: comunicacin
previa de la acusacin (art. 8.2.b.); defensa personal o a travs de un defensor elegido libremente y con quien el acusado se
pueda comunicar en forma libre y privado
(art. 8.2.d); derecho a interrogar a los testigos y obtener que comparezcan otras personas que colaboren en el esclarecimiento
de los hechos (art. 8.2.0; derecho a la presuncin de inocencia (art. 8.2) y derecho a
contar con el tiempo y los medios adecuados para preparar la defensa (art. 8.2.c).

i. El ejercicio de la defensa constituye un

derecho y una garanta para impedir la arbitrariedad de los rganos del Poder Pblico y comprende aspectos sustantivos y
adjetivos.

j. La Corte Europea ha establecido que las

garantas del artculo 6.1 de la Convencin
Europea de Derechos Humanos tambin

274

se aplican a los procedimientos donde se

determinen derechos fundamentales. (...)
an en el ejercicio de los poderes discrecionales por parte del Estado, subsiste el
derecho de presentar alegatos, pues dichos poderes deben ejercerse, en todo
caso, conforme a la legalidad. Las garantas del debido proceso propias de los procesos judiciales se han expandido al mbito de cualquier proceso o procedimiento
que afecte los derechos de una persona.

k. Al ejercer potestades discrecionales el

Estado debe actuar conforme a la legalidad, siguiendo los criterios de racionalidad,
razonabilidad y proporcionalidad, y siempre se debe respetar el debido proceso. En
especial, en los procedimientos sancionatorios las potestades deben ser absolutamente regladas y conforme al debido proceso. Por el contrario, en el juicio poltico
en estudio los hechos fueron examinados
de manera arbitraria y el derecho aplicado
de manera discriminatoria, lo cual violent
el derecho de defensa de las vctimas.

I. El debido proceso es un derecho en s,

pero tambin tiene carcter instrumental en tanto permite disfrutar de otros derechos y por ello su violacin es ms grave, pues el proceso es una garanta para
el respeto de derechos sustantivos y para
el control de la arbitrariedad en el ejercicio
del poder.

A su vez, la Corte sustenta su decisin en consideraciones como las que transcribimos:

67. Como ha quedado establecido en el

presente caso, la destitucin de las tres supuestas vctimas fue producto de una sancin por parte del Poder Legislativo en el
marco de un juicio poltico.

68. El respeto a los derechos humanos

constituye un lmite a la actividad estatal,
lo cual vale para todo rgano o funcionario que se encuentre en una situacin de
poder, en razn de su carcter oficial, respecto de las dems personas. Es as ilcita,
toda forma de ejercicio del poder pblico
que viole los derechos reconocidos por la
Convencin. Esto es an ms importante

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues este no solo presupone la
actuacin de las autoridades con un total
apego al orden jurdico, sino implica adems la concesin de las garantas mnimas
del debido proceso a todas las personas
que se encuentran sujetas a su jurisdiccin, bajo las exigencias establecidas en la
Convencin.

69. Si bien el artculo 8 de la Convencin

Interamericana se titula Garantas Judiciales, su aplicacin no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de
acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

71. (...) esta Corte considera que cualquier

rgano del Estado que ejerza funciones de
carcter materialmente jurisdiccional, tiene
la obligacin de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido proceso
legal en los trminos del artculo 8 de la
Convencin Americana.

77. En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso para llevar a cabo
un juicio poltico, del que derivara la responsabilidad de un funcionario pblico, la
Corte estima necesario recordar que toda
persona sujeta a juicio de cualquier naturaleza ante un rgano del Estado, deber contar con la garanta de que dicho
rgano sea competente, independiente e
imparcial y acte en los trminos del procedimiento legalmente previsto para el
conocimiento y la resolucin del caso que
se le somete.

84. De conformidad con los criterios establecidos por este Tribunal, es evidente que
el procedimiento de juicio poltico al cual
fueron sometidos los magistrados destituidos, no asegur a estos las garantas del
debido proceso legal y no se cumpli con
el requisito de la imparcialidad del juzgador. Adems, la Corte observa que, en las
circunstancias del caso concreto, el Poder

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

Legislativo no reuni las condiciones necesarias de independencia e imparcialidad

para realizar el juicio poltico contra tres
magistrados del Tribunal Constitucional.

85. Por todo lo expuesto, la Corte considera que el Estado viol el derecho a las
garantas judiciales, en perjuicio de los seores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey
Terry y Delia Revoredo Marsano, consagrado en el artculo 8 de la Convencin
Americana.

La recomendacin de la Comisin y la sentencia de la Corte han marcado el derrotero

de una tesis jurdica irrefutable: el juicio poltico parlamentario es un proceso que, teniendo
naturaleza sancionadora, est sujeto a control. El control debe verificar especialmente
el cumplimiento de los estndares del debido proceso, equiparables a las garantas del
justiciable en un proceso judicial. La vulneracin de tales garantas en el curso de cualquier proceso, aunque este se sustente en un
alto grado de discrecionalidad, como ocurre
con el juicio poltico parlamentario, constituye una violacin a derechos fundamentales
proscrita por la Constitucin Poltica del Estado y la Convencin Interamericana de Derechos Humanos.

III. EL DEBIDO PROCESO EN EL ANTEJUICIO POLTICO. EL CASO DE LA CONGRESISTA TULA BENITES VSQUEZ
En el presente acpite, analizamos el proceso
de hbeas corpus iniciado por la congresista
Tula Benites Vsquez, solicitando que se deje
sin efecto el acuerdo del Pleno de fecha 13 de
marzo de 2008 por el que, en va de reconsideracin, se decidi acusarla constitucionalmente por supuestos delitos de peculado,
colusin y falsedad genrica. Sostuvo la recurrente que su caso haba sido archivado en la
vspera (en la sesin del 12/03/2008) cuando
el Pleno del Congreso rechaz el Informe Final de la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales. El proceso constitucional instaurado buscaba cuestionar la decisin final del
Congreso y, por ende, la decisin parlamentaria de derivar su caso para juzgamiento por el
Poder Judicial.

275

D octrina
El primer debate entre los magistrados del
Tribunal Constitucional se suscit en torno
al proceso constitucional que resultaba procedente. Mientras el voto en mayora, invocando el artculo 25 inciso 15 del Cdigo Procesal Constitucional6 estim procedente el
hbeas corpus, el magistrado Vergara Gotelli
sostuvo que el proceso constitucional idneo
era el amparo.
En efecto, en el fundamento 3 de la sentencia se seala expresamente: De ello se puede
colegir que cuando existe controversia sobre
el trmite seguido en el procedimiento parlamentario contra los funcionarios del Estado a
que se refiere el artculo 99, dentro de los cuales se puede encontrar la acusacin por delito de funcin, el proceso de hbeas corpus
es la va constitucional adecuada para analizar la supuesta violacin de los derechos de
la persona. El Tribunal Constitucional tambin se ha pronunciado sobre la idoneidad del
hbeas corpus para analizar cuestiones relacionadas con las acusaciones constitucionales. En el caso de un ex Presidente de la Repblica (STC Exp. N 02440-2007-PHC/TC,
fundamento 10 y ss) y en el de un ex Ministro
de Estado (STC Exp. N 04747-2007-PHC/TC,
fundamento 2 y ss) se ingres al examen de
fondo de las controversias planteadas, aceptndose implcitamente que es el hbeas corpus el mecanismo procesal para discusiones
de ese tenor.
A su vez, en su voto singular refiere el magistrado Vergara Gotelli en el fundamento 10
de su voto singular: (i) tal como se sostiene en la demanda, existe el derecho fundamental al debido proceso, que se encontrara comprometido en este caso (...) (iii) que
si bien es cierta la reclamacin planteada fue
errneamente tramitada va hbeas corpus,
como queda expuesto en este voto, ello no
es argumento suficiente para dejar de atender el pedido del demandante; (iv) que en
consecuencia y en aplicacin del contenido

prescrito en el artculo VIII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, el
presente proceso debe reanudarse en uno
de amparo por ser la va idnea para la restitucin y proteccin del derecho fundamental
al debido proceso (...).
Si bien el TC en ejecutorias anteriores haba
admitido la procedencia del hbeas corpus
cuando el actor alegaba violaciones al debido proceso en antejuicios polticos, compartimos el punto de vista del magistrado Vergara
Gotelli. En nuestro concepto, el hbeas corpus resultara procedente si el funcionario
que goza de la prerrogativa del antejuicio es
sometido o pretende ser sometido a un proceso judicial sin que previamente se le someta al antejuicio poltico. En cambio, como
bien seala el magistrado Vergara Gotelli, si
lo que se cuestionan son violaciones al debido proceso en el curso del antejuicio, procede el amparo.
Discrepamos igualmente con el voto en mayora, en cuanto sostiene que al haberse abierto el proceso judicial, carece de objeto pronunciarse sobre el fondo de la materia.
Compartimos en esta materia los argumentos
del voto singular del magistrado Calle Hayen
en el fundamento 23 de su voto singular, en
el sentido de que, no existiendo actuaciones
exentas de control y constituyendo el principio de interdiccin a la arbitrariedad un lmite
a la facultad discrecional que la Constitucin y
el Reglamento del Congreso le han conferido
al Parlamento, la inevitable judicializacin del
presente caso no puede ser un obstculo para
ejercer el control constitucional, pues lo contrario sera admitir que existen zonas exentas
de fiscalizacin en las que se diluye la eficacia
de los derechos fundamentales.
Ahora bien, la controversia jurdicamente ms
interesante se origina en la determinacin
de los alcances de la reconsideracin acordada por el Congreso. En mrito de dicha

El artculo 25 inciso 15 del Cdigo Procesal Constitucional dispone: Artculo 25 Derechos Protegidos. Procede el hbeas
corpus ante la accin u omisin que amenace o vulnere los siguientes derechos que enunciativamente conforman la libertad
individual: (...) 15. El derecho a que se observe el trmite correspondiente cuando se trate del procedimiento o detencin de
las personas, a que se refiere el artculo 99 de la Constitucin.

276

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

reconsideracin, el Congreso
parlamentaria como es la posirevis la decisin de archivo
bilidad de revisar sus decisio[E]l control [de las
de la causa que haba adoptanes va reconsideracin, no es
actuaciones parlamendo un da antes. La recurrensusceptible de considerarse
tarias] debe darse en el
te cuestiona precisamente esa
per se invlida. Por las conmarco de respeto a las
reconsideracin, porque consideraciones que hemos exfunciones constituciosidera que no es una alternapuesto, admitimos la posibilinales de cada rgano
tiva reglamentaria. Los votos
dad de que se ejerza control
del Estado.
singulares de los magistrados
sobre esta como sobre cualMesa Ramrez y Eto Cruz por
quier decisin. Sin embarun lado (fundamentos 23 al 26) y el del mago, discrepamos con la aseveracin de que
gistrado Calle por otro (fundamentos 29 y 30),
la ausencia de norma reglamentaria impida
aluden a la reconsideracin como una cosal Parlamento realizar una segunda votacin,
tumbre parlamentaria. Los magistrados cisiguiendo una costumbre parlamentaria. Sitados reconocen que esa prctica como una
tuacin diferente es la afirmacin contenida en
sujeta a la discrecionalidad poltica del Parlael fundamento 31 del voto singular de los mamento y evalan su relacin a la norma interna
gistrados Mesa y Eto en el sentido de que la
fundamental del Congreso, el Reglamento del
reconsideracin habra estado viciada por la
Congreso de la Repblica.
participacin de los integrantes de la Comisin
Permanente, puesto que si se encontraban imEl magistrado Calle sostiene que la reconpedidos de votar en la acusacin, tambin lo
sideracin de una votacin, cuando excede
estaban en la reconsideracin. Si la reconsilos limitados casos contemplados en el arderacin alcanz los votos requeridos con la
tculo 58 del Reglamento constituye un acto
votacin de esos congresistas, esta decisin
praeter legem, es decir, una circunstancia
sera invlida.
distinta de la normada y carente de fuente
normativa especfica (fundamento 30 del voto
IV. EL DEBIDO PROCESO EN LA COMISIN
singular).
DE TICA. EL CASO DEL CONGRESISTA

Los magistrados Mesa y Eto recurren a una

decisin del Tribunal Constitucional espaol
para sostener que las costumbres parlamentarias no pueden ser fuente generadora de normas y reglas contrarias al Reglamento: (...) no
quiere decir que tales usos parlamentarios hayan de tener necesariamente el mismo valor
que las propias normas del Reglamento parlamentario aprobadas por el Pleno de la Cmara, mxime cuando, como ocurre en el presente caso, se trata de prcticas parlamentarias
surgidas al amparo de un concreto precepto
del propio Reglamento al objeto de interpretar
el sentido y la finalidad del mismo (STC Exp.
N 00177-2002-HC/TC).
As, el argumento de la recurrente es que se
habra habilitado su juzgamiento por el Poder
Judicial en mrito a una reconsideracin y esta
revisin no tendra fundamento legal.
En esta materia la suscrita considera que
una decisin sustentada en una prctica

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

JAVIER DIEZ CANSECO CISNEROS

Como hemos sealado anteriormente, el Congreso, en aras de ejercer un control sobre la

conducta de sus integrantes, ha establecido
un procedimiento de tica parlamentaria. En
mrito a l, el fallecido congresista Javier Diez
Canseco fue suspendido a 90 das en el ejercicio de sus funciones por la supuesta falta consistente en haber presentado el Proyecto de
Ley N 564-2011/CR que habra beneficiado
econmicamente a su exesposa y a su hija, y
habra infringido el deber de transparencia al
no haber explicitado sus vinculaciones con dichos familiares.
El Informe Final N 13 recado en el Expediente N 39-2011-2013/CEP-CR motiv la interposicin de una demanda de amparo, la misma que fue declarada fundada por el juez del
Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional mediante Resolucin N 7 (sentencia)
de fecha 04/04/2013.

277

D octrina
La sentencia se sustenta en los criterios expuestos por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en la sentencia referida
a la destitucin de los magistrados del Tribunal Constitucional, especficamente el control
al que estn sujetos los procesos discrecionales, mxime si son sancionatorios.
Sin embargo, el aspecto novedoso de la sentencia bajo anlisis, es el desarrollo que realiza
de la aplicacin de los principios de legalidad y
el subprincipio de taxatividad, al procedimiento tico del Parlamento.
En aplicacin de esos principios, los que se
consideran aplicables a cualquier proceso
sancionador, no se puede solicitar que se
sancione al actor por un deber que el cdigo
de tica y su reglamento no establecen como
conducta impropia (considerando dcimo segundo de la sentencia).
La sentencia ampara la demanda por cuanto
afirma que el Cdigo de tica exige al parlamentario revelar el posible inters en conflicto, al momento en que se debata el proyecto
de ley y no cuando este se presente. Ms an,
precisa que el posible conflicto de intereses no
es de suyo sancionable. La falta tica es la falta de transparencia al momento de sustentarse el proyecto.
Es interesante destacar la aplicacin del principio de legalidad puesto que, efectivamente,
nadie puede suponer que su conducta resulta
incorrecta y punible si no existe ninguna disposicin que la prohba.

V. EL DEBIDO PROCESO EN LAS INVESTIGACIONES PARLAMENTARIAS. APROXIMACIONES AL CASO DE LA INVESTIGACIN

EN CURSO CONTRA EL EXPRESIDENTE
ALAN GARCA PREZ
Concluimos este trabajo analizando el reciente
caso de la investigacin en curso contra el expresidente Alan Garca Prez.
Siendo coherente con lo expuesto en el presente trabajo, estimo que asiste al ciudadano
Garca Prez, investigado en un proceso parlamentario preparatorio de un posible antejuicio o de un juicio poltico, reclamar que el proceso investigatorio cumpla con los principios
del debido proceso.
Lo novedoso del caso es que el cuestionamiento se formula contra el proceso investigatorio. Dicho proceso se limita a indagar sobre
hechos puestos en conocimiento del Congreso. En ningn caso de l se deriva la posibilidad de imponer una sancin. No estamos,
pues, ante un proceso sancionador.
Sin embargo, la investigacin equivale a la instruccin que se sigue en el proceso penal y resulta exigible que en ella, se respeten los derechos fundamentales del investigado.
La peticin resulta an ms atendible si lo que
se evala es el cumplimiento o no del derecho a la comunicacin previa y detallada de la
acusacin normada por el artculo 8.2.b. de
la Convencin Interamericana de Derechos
Humanos.
Como ha sealado la CIDH en el caso Barreto
Leiva vs Venezuela:

Por lo dems, tambin resulta digno de destacar el argumento del juez constitucional que
se incurre en violacin al debido proceso si la
persona acusada no es previamente informada de los alcances de la acusacin que existen
en su contra. Esta exigencia es un elemento
fundamental para el cabal ejercicio del derecho de defensa.

En virtud de lo expuesto, la suscrita considera que la sentencia dictada por el juez del
quinto juzgado constitucional es jurdicamente acertada.

Lo propio ha hecho el Tribunal Europeo de

Derechos Humanos en la sentencia del Caso
Aycoban y otros con Turqua del 22/12/2005.
En dicha sentencia se estableci que toda

278

[S]e le informa al interesado no solamente de la causa de la acusacin, esto es, las

acciones u omisiones que se le imputan
(tiempo, lugar y circunstancias) sino tambin las razones que llevan al Estado a formular la imputacin, los fundamentos probatorios de esta y la caracterizacin legal
que se da a esos hechos.

El control constitucional sobre el antejuicio y el juicio poltico ...

persona acusada (entendemos que tambin
investigada) tiene derecho a ser informada de
los motivos de la acusacin, entendiendo por
ellos tanto los actos en los cuales se sustenta,
como su naturaleza, esto es, la calificacin legal de tales actos7.
Pues bien, si como alega el presidente Garca,
en el curso de la investigacin no se le ha informado de manera detallada y precisa cules
son las materias por las que se le investiga,
debe entenderse que su derecho de defensa
est siendo vulnerado.
Ese grave defecto de la investigacin puede conducir al juez constitucional a anular
todo lo actuado y ordenar la reposicin de
la causa al momento en que se produjo la
vulneracin.
En ningn caso el juez constitucional puede
cortar el proceso y ordenar su sobreseimiento
y archivo, pues ello supondra una indebida interferencia del Poder Judicial en el mbito de
competencia del Poder Legislativo.
Si como ha trascendido en prensa, esa es la
pretensin de la demanda de amparo (la conclusin de la investigacin), en ese extremo, la
demanda debe ser desestimada.
En cambio, encontramos pleno asidero a
la pretensin de respeto al debido proceso

mientras se lleva adelante el proceso de investigacin. As, el juez constitucional podr

retrotraer el proceso a la etapa de una nueva
citacin del investigado, exigiendo que se le
precisen los detalles de la investigacin que se
lleva adelante y los alcances de su participacin que son motivo de esclarecimiento.

CONCLUSIONES
Concluimos el trabajo precisando que, como
hemos expuesto en estas pginas, las actuaciones parlamentarias en el antejuicio, en el
juicio poltico y en el proceso tico estn sujetas a control judicial, especialmente, a control
constitucional.
Este control es parte de los lmites que impone
el Estado Constitucional para todas las instituciones, cuando se amenazan o vulneran derechos fundamentales.
En democracia, sin embargo, el control debe
darse en el marco de respeto a las funciones constitucionales de cada rgano del Estado, puesto que no son aceptables interferencias que imposibiliten la actuacin de los
Poderes Pblicos. Si estas se produjeran,
sera una seal que algn poder del Estado
ha usurpado funciones ajenas y ha despojado al otro de sus atribuciones, lo que resulta
inconstitucional.

Las dos referencias a las sentencias han sido tomadas de la sentencia del Quinto Juzgado Constitucional en el caso Javier
Diez Canseco Cisneros.

GACETA CONSTITUCIONAL N 68

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