Ciudadano

Prof. Nelson Freites

Director General de la Direccin General
de Aeropuertos del Estado Zulia
Su Despacho.Honorable Director:
Luego de saludarle cordialmente, la presente tiene por objeto dar respuesta
a oficio N CJ/200205438 fecha 22 de mayo de 2002 e informar a ese Despacho la
naturaleza jurdica de la Direccin General de Aeropuertos del Estado Zulia y del
Servicio Autnomo Aeropuertos del Estado Zulia.
FUNDAMENTOS LEGALES
El Decreto Presidencial N 1. 580 publicado en Gaceta Oficial N 36.095 en
fecha 27 de Noviembre de 1996 que establece el Reglamento de los Servicios
Autnomos sin Personalidad Jurdica, en su artculo 1, seala:
Artculo 1: Slo podr atribuirse el carcter de servicios autnomos
sin personalidad jurdica a aquellos rganos de los Ministerios,
Procuradura General de la Repblica u Oficinas Centrales de la
Presidencia cuyas actividades inherentes permitan la captacin de
ingresos propios para atender a su financiamiento total o parcial.
Artculo 17: Para todo lo no previsto en el presente Reglamento se
aplicarn las normas contenidas en el Ttulo IV de la Ley Orgnico de
Rgimen Presupuestario, en la Ley de Carrera Administrativa y en las
dems disposiciones legales y reglamentarias aplicables a la materia.
Pargrafo nico: Los servicios autnomos sin personalidad jurdica
debern dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en la Ley
de Licitaciones y su Reglamento.
Asimismo, el Decreto Gubernativo N 732 de fecha 31 de Marzo de 1999.
que establece el Reglamento de los Servicios Autnomos sin Personalidad
Jurdica del Estado Zulia, en sus artculos 1, 2 y 3, prev:
Artculo 1: Las presentes normas se aplicarn a los Servicios
Autnomos sin personalidad jurdica dependientes del Ejecutivo
Regional, con preminencia sobre otras disposiciones de naturaleza
administrativa y dejando a salvo las regulaciones de carcter legal.
Artculo 2: Cuando las necesidades de la administracin pblica
del Estado lo exijan se crearn Servicios Autnomos sin personalidad

jurdica mediante Decreto dictado por el Gobernador del Estado en

reunin de Gabinete.
Artculo 3: La creacin de un Servicio Autnomo sin personalidad
jurdica tiene como objeto, autorizar a un rgano de la Administracin
Pblica Regional que realiza servicios especficos del Estado Zulia,
que est sometido al principio de las unidades del tesoro, a afectar
para gastos determinados los ingresos propios que obtenga a tenor
de lo dispuesto en el artculo 16 ordinal 5 de la Ley Orgnica de
Rgimen Presupuestario.
La Ley de Orgnica de Administracin Pblica publicada en Gaceta Oficial
de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.305 de fecha 17 de Octubre de
2001, en el Ttulo IV De la Desconcentracin, De la Descentralizacin Funcional,
Captulo I De la desconcentracin, artculos 90, 91, 92, 15 y 28, establece:
Artculo 90: Mediante el respectivo reglamento orgnico, el
Presidente o Presidenta de la Repblica, en Consejo de Ministros,
podr convertir unidades administrativas de los ministerios y oficinas
nacionales en rganos desconcentrados, con autonoma
presupuestaria, administrativa, financiera y de gestin, segn
acuerde el decreto respectivo.
El ministro o ministra, o el jefe o jefa de la oficina nacional ejercer el
control jerrquico sobre los rganos desconcentrados, en aquellas
materias cuyas atribuciones de direccin no hayan sido transferidas,
y ejercer el control que especialmente se determine sobre el
ejercicio de las atribuciones transferidas que establezca el decreto de
desconcentracin.
Artculo 91: Los rganos de la Administracin Pblica que sean
desconcentrados, sern controlados de conformidad con sus
disposiciones especiales y, en su defecto, segn las previsiones de la
Ley.
Artculo 92: Con el propsito de obtener recursos propios producto
de su gestin para ser afectados al financiamiento de un servicio
pblico determinado, el Presidente o Presidenta de la Repblica,
mediante el reglamento orgnico respectivo, en Consejo de Ministros,
podr crear rganos con carcter de servicios autnomo sin
personalidad jurdica, u otorgar tal carcter a rganos ya existentes
en los ministerios y en las oficinas nacionales.
Artculo 15: Los rganos y entes de la Administracin Pblica se
crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad
organizativa, conforme a lo establecido en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley.

Tendr carcter de ente toda organizacin administrativa

descentralizada funcionalmente con personalidad jurdica propia
distinta de la Repblica, de los estados, de los distritos
metropolitanos y de los municipios.
Son rganos las unidades administrativas de la Repblica, los
estados, los distritos metropolitanos y entes pblicos a las que se les
atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o
cuya actuacin tenga carcter preceptivo.
Artculo 28: Los rganos de la Administracin Pblica estarn
jerrquicamente ordenados y relacionados de conformidad con la
distribucin vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los
rganos de inferior jerarqua estarn sometidos a la direccin,
supervisin y control de los rganos superiores de la Administracin
Pblica con competencia en la materia respectiva.

FUNDAMENTOS DOCTRINARIOS
El Manual Jurdico Administrativo N 1 de la Consultora Jurdica de la
Gobernacin de fecha 29 de marzo de 2001, determina los SERVICIOS
AUTNOMOS SIN PERSONALIDAD JURDICA, de la siguiente manera:
En Venezuela, la institucin de los Servicios Autnomos sin Personalidad
Jurdica tiene su origen en el Informe sobre la Reforma de la Administracin
Pblica Nacional, sometido a la consideracin del Ejecutivo Nacional por la
Comisin de Administracin Pblica en el ao 1972, cuya figura para entonces se
denomin Patrimonio Autnomo. En ese documento se propone por primera vez,
la creacin de una instancia intermedia entre la Administracin Central y la
indirecta, conocida en otros pases como servicio, patrimonio o haciendas
autnomas.
Dentro de las caractersticas de estas instituciones que sirven a la
organizacin de los estados, encontramos que poseen autonoma administrativa y
financiera, pero carecen de personalidad jurdica. Son rganos productores de
servicios cuya administracin y funcionamiento demanda agilidad y flexibilidad. No
fue sino hasta el ao 1976, cuando es formalmente reconocida su existencia en la

Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario, previndose como un mecanismo de

ruptura del principio de la unidad del Tesoro.
Sobre este tema, Allan Brewer

Caras (2001) opina, que los servicios

autnomos representan una figura tendiente a limitar la creacin de Institutos

Autnomos o de otros entes descentralizados con personalidad jurdica, producto
de una Administracin que requera organizaciones con autonoma de gestin, con
ingresos directos que no pasaran por la unidad del tesoro, que pudieran realizar
egresos directos, pero sin la necesidad de crearles personalidad jurdica propia,
por lo que tal estructura implicaba.
A estas instituciones denominadas Servicios Autnomos, les es aplicable el
rgimen administrativo correspondiente en el nivel nacional a los Ministerios y en
el nivel regional a las Secretarias, debiendo estar en consecuencia integrados a
esos despachos, orgnica y jerrquicamente. Estas instancias, estn sujetas a los
mecanismos de control interno y externo, atendiendo este ltimo al objetivo de
flexibilizar sus actividades, por lo que el control externo que se ejerza, debe ser un
control posterior.
Los servicios autnomos sin personalidad jurdica dependientes del
Ejecutivo Regional deben estar adscritos a la Secretara afn con la naturaleza
jurdica de su creacin, quien ejercer sobre el servicio autnomo su control
jerrquico, tal como lo hizo el Ejecutivo Nacional, a travs del Reglamento de los
Servicios Autnomos. Esto garantiza un mayor orden en la creacin y
funcionamiento de estas dependencias.
A este respecto Allan Brewer Caras, en conferencia dictada el 22 de
febrero de 2001 en el saln de Situaciones de la Gobernacin del Estado, seal:
Dentro de las Secretaras, que son las unidades de lnea,
habra que identificar todas las otras unidades que forman parte de
la Administracin Central del Estado, pero que tienen algn grado
de autonoma, de gestin o de autonoma funcional. En general,
aqu podran estar los servicios autnomos sin personalidad

jurdica, pero que a veces quizs uno es ms importante que una

Secretara.
Deberan ser parte, todos, de la Secretaras. En una
organizacin de la Administracin Pblica Central no puede haber
un servicio autnomo que no sea dependiente de una Secretara.
Es un mecanismo con autonoma de gestin funcional, pero que
forma parte de un programa fundamental, de una competencia
esencial del Estado que se desarrolla y que se debe organizar en
las Secretaras.
Por otra parte, el Decreto Presidencial N 1.580 de fecha 27 de Noviembre
de 1996, mediante el cual se dicta el Reglamento de los Servicios Autnomos sin
Personalidad Jurdica, seala:
Artculo 1: Slo podr atribuirse el carcter de servicios
autnomos sin personalidad jurdica a aquellos rganos de los
Ministerios, Procuradura General de la Repblica u Oficinas
Centrales de la Presidencia cuyas actividades inherentes permitan
la captacin de ingresos propios para atender a su financiamiento
total o parcial.
Artculo 3: Los servicios autnomos sin personalidad jurdica
dependern jerrquicamente del Ministerio respectivo, del
Procurador General de la Repblica o de la mxima autoridad de la
Oficina Central, a la cual estn integrados, quienes ejercern sobre
estos el control correspondiente.
De la lectura de los artculos precedentemente transcritos, se evidencia la
intencin del legislador de que los servicios autnomos sin personalidad jurdica
formen parte de la organizacin de la Administracin Pblica Central y ubicarlos
bajo el control jerrquico del ministerio o secretara al cual estn adscritos.
Por otra parte, con la creacin de los servicios autnomos sin personalidad
jurdica se configura una especie de centralizacin del poder conocido por
desconcentracin de funciones del Estado. Sobre la desconcentracin, modalidad
de centralizacin y el control administrativo que se ejerce sobre los entes
desconcentrados, el administrativista Jean Rivero (1984), seala:

La Administracin del Estado est rigurosamente jerarquizada. El

poder de decisin est concentrado en la cima de la jerarqua, en
manos del Ministro.
...omissis...
Sin embargo, la prctica condujo a menudo a aportarle
algunas atenuaciones, dando a algunos agentes administrativos del
Estado el poder de decidir ellos mismos, en el lugar, cuestin que
no es necesario hacer remontar al Ministro; se llama
desconcentracin esta transferencia, a un agente local del Estado,
de un poder de decisin ejercida hasta entonces por el jefe
supremo de la jerarqua. Es siempre el Estado el que decide...
...omissis...
En la desconcentracin, la decisin es siempre tomada en
nombre del Estado por uno de sus agentes, lo que hay es
nicamente sustitucin del jefe de la jerarqua.
En cuanto al control jerrquico en la administracin desconcentrada, el
citado autor, seala:
En una administracin centralizada el superior posee,
respecto de los actos del subordinado, los ms amplios poderes;
puede inspirarlos por sus instrucciones, o incluso dictarlos por sus
rdenes; puede, bajo ciertas reservas no despreciables,
reformarlos o anularlos, no solamente por razones de ilegalidad,
sino tambin, lo juzgue inoportunos. El superior posee de pleno
derecho, estos poderes... inherentes a su cualidad, y al rango que
ocupa en la jerarqua. La desconcentracin no los afecta sino en
forma limitada; an desconcentrada, la autoridad subordinada
permanece sometida al superior jerrquico y a su control.

Una sntesis sobre el concepto, naturaleza jurdica y caractersticas de los

servicios autnomos o patrimonios separados comporta los siguientes aspectos:
1. Constituyen patrimonios unitarios y permanentes destinados a realizar
una actividad, cuya administracin an cuando dependiente de la
jerarqua administrativa, tienen una cierta autonoma funcional en el
dominio financiero, presupuestario, contable y de gestin, sin adquirir
personalidad jurdica distinta de la Repblica o del Estado.
2. Constituyen una forma mixta que conjuga la administracin directa
desde el punto de vista orgnico, con la administracin autnoma desde

el punto de vista funcional. En tal sentido se diferencia de los Institutos

Autnomos en que estos tienen personalidad jurdica, cuentan con
patrimonio independiente del Fisco Nacional y sus bienes no estn
sometidos al rgimen de bienes nacionales. Existe una diferencia de
grado en cuanto a la autonoma funcional, pero no tienen estos
servicios, autonoma orgnica.
3. Los Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica, se encuentran
sometidos al conjunto de potestades que se engloban dentro de la
relacin jerrquica. Corresponde al Ministro o al Secretario tomar
iniciativas, la ltima decisin, la revocatoria y control de los actos
dictados por el Director del Servicio Autnomo, as como su inspeccin
y control.
4. Se encuentra bajo el control jerrquico que sobre ellos ejerce el
Ministerio o Secretara a la cual permanecen sometidos, dependiendo si
se trata de servicios autnomos sin personalidad jurdica nacionales o
estadales.
5. En el Servicio Autnomo, adems de la relativa autonoma de gestin y
de la autoridad directa e inmediata del Ministerio, en el caso de los
servicios autnomos nacionales, o de la Secretara en el caso de los
servicios autnomos regionales, se tiene la ventaja de que se pueden
afectar los ingresos o fondos para una finalidad determinada.
6. El Servicio Autnomo permite organizar aquellas actividades con
posibilidad de autofinanciamiento -total o parcial- ligadas a servicios
especiales del Estado, y tienen por propsito percibir recursos propios
producto de su gestin para ser afectados al financiamiento de un
servicio pblico determinado, en este caso, del servicio pblico de
transporte areo.

Considerando la utilidad de los Servicios Autnomos sin Personalidad

Jurdica para el ejercicio de las funciones del Estado, la Ley Orgnica de Rgimen
Presupuestario regulo expresamente el proceso presupuestario de estos servicios,
al efecto el Pargrafo nico del Artculo 1 de dicha Ley prescribe:
La presente Ley establece los principios y normas bsicas que
regirn el proceso presupuestario de los organismos del sector
pblico, sin perjuicio de las atribuciones que, sobre control externo,
la Constitucin y las Leyes confieren a los rganos de la funcin
contralora.
Estn sujetos a la disposicin de la presente Ley:

(OMISSIS)
3.- Los Institutos Autnomos, los Servicios Autnomos sin
personalidad jurdica y las personas de derecho pblico en las
que los primeros tengan participacin.
(OMISSIS)
PARAGRAFO UNICO: A los Servicios Autnomos sin personalidad
jurdica se les aplicar el Rgimen Presupuestario previsto por el
Poder Nacional y sus asignaciones estarn comprendidas en la Ley
de Presupuesto Anual, conforme a lo establecido en el Ttulo II de
esta Ley.
La transcrita disposicin ha sido concebida atendiendo a la naturaleza
jurdica de los Servicios Autnomos, pues como ha quedado expuesto, estos son
rganos desconcentrados integrados a la estructura Ministerial o Secretarial
sometidos al conjunto de potestades que se engloban dentro de la relacin
jerrquica, pertenecientes al Poder Nacional o Estadal y constituyen una figura
intermedia, entre la estructura y el rigor de la Administracin Central y la
Administracin Descentralizada o indirecta, creados en nuestro pas por Decretos.
Como podr observarse esta figura de patrimonio autnomo ha sido
utilizada en nuestro pas sin ninguna disciplina, es decir, se les ha dado un
carcter esencialmente econmico y hasta comercial, debido a la utilidad de los
mismos para el ejercicio de las funciones del Estado. En efecto, estos entes han
quedado enmarcados dentro de la estructura organizativa general del Estado.
En otras palabras, an cuando no se encuentren dotados de personalidad
jurdica y no se trate de Institutos Autnomos, los Servicios Autnomos sin
Personalidad

Jurdica,

constituyen

una

categora

jurdica

concreta

con

caractersticas especiales.
En suma, la autonoma que caracteriza a estos servicios se manifiesta en al
menos, cuatro aspectos, hablndose entonces de autonoma de gestin,
financiera, presupuestaria y contable; y ser mayor o menor en atencin a la
naturaleza de los fines perseguidos y a la capacidad de autofinanciamiento, entre
otros factores.

En este orden de ideas, los Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica

constituyen uno de los supuestos de excepcin al Principio de la Unidad del
Tesoro, ya que pueden destinar sus ingresos con el fin de atender determinados
gastos, disponiendo as de autonoma presupuestaria y financiera. An cuando
repetimos, no se encuentren dotados de personalidad jurdica y no se trate de
Institutos Autnomos, los Servicios Autnomos sin Personalidad Jurdica
constituyen una categora jurdica concreta con caractersticas especiales: 1)
Disponen de autonoma financiera y presupuestaria y 2) Se rigen por las Normas
Presupuestarias destinadas a los Institutos Autnomos.

OPININ DEL CONSULTOR

Por los argumentos en derecho antes expuestos este Despacho Consultor
concluye que los servicios autnomos sin personalidad jurdica y las Direcciones
del Ejecutivo Estadal en materia aeroportuaria, conforman la estructura
organizativa de la Administracin Pblica Central del Estado Zulia en esa materia.
Ambos son creados por Decretos Ejecutivos con la finalidad de desconcentrar
funciones inherentes al Estado Zulia, con la diferencia que los Servicios
Autnomos Sin Personalidad Jurdica tienen por propsito percibir recursos
propios producto de su gestin para ser afectados al financiamiento de un servicio
pblico determinado, en este caso, del servicio pblico de transporte areo.
En este sentido, el Decreto N 77 publicado en la Gaceta Oficial del Estado
Zulia N 208 Extraordinaria de fecha 29 de marzo de 1994, cre el Servicio
Autnomo de Aeropuertos del Estado Zulia (S.A.A.E.Z.) y el Decreto N 525
publicado en la Gaceta Oficial del Estado Zulia N 185 Extraordinaria de fecha 10
de Junio de 1992, cre la Direccin General de Aeropuertos.
Por otra parte la Direccin General de Aeropuertos del Estado Zulia y el
Servicios Autnomo de Aeropuertos del Estado Zulia (S.A.A.E.Z.) tienen la
naturaleza de rganos de la Administracin Pblica Central del Estado Zulia, de
conformidad con lo establecido en el artculo 15 de la Ley Orgnica de

Administracin Pblica, toda vez que no poseen personalidad jurdica propia,

estn sometidos a una relacin y control jerrquico por parte del Estado Zulia, a
quien corresponde la ltima decisin, es decir, no poseen representacin jurdica
propia, sta corresponde a la Repblica, Estados o Municipios, adems que se
encuentran sometidos al cumplimiento de los procedimientos establecidos en la
Ley de Licitaciones y su Reglamento.
Los intereses en el mbito extrajudicial y judicial de la Direccin General de
Aeropuertos del Estado Zulia y el Servicio Autnomo de Aeropuertos del Estado
Zulia (S.A.A.E.Z.), son los intereses del Estado Zulia, siendo que ste es el que
tiene la personalidad jurdica y por tanto sujeto de derechos y obligaciones,
representado como demandante o demandado por la Procuradura del Estado
Zulia.
Por ser rganos desconcentrados, modalidad de centralizacin, de la
Administracin Pblica Nacional, Estadal o Municipal, siendo que como se afirm
no poseen personalidad jurdica propia y estn sometidos a una relacin y control
jerrquico, los empleados que en ellos laboran son funcionarios pblicos y el
rgimen que les es aplicable es aquel establecido en la Ley del Estatuto de la
Funcin Pblica. Por tanto, las normas sobre ingresos, egresos, traslados,
remociones, ascensos, compensaciones, entre otros, le son enteramente
aplicables y los movimientos de su personal deben tramitarse por los
procedimientos establecidos en la referida Ley.

Sin otro particular al cual hacer referencia, se suscribe de usted,

Atentamente,
Dr. Nestor Luis Rincn Fuenmayor
Consultor Jurdico

NR/amv.-