Ideas sobre la regulacin de la televisin de seal en el Per

Eduardo Villanueva Mansilla

Departamento de Comunicaciones, Pontificia Universidad Catlica del Per

(una versin de este artculo fue publicada en la revista Poder, abril 2015).
Las recientes protestas contra la llamada televisin basura plantean el problema de cmo
mejorar la calidad de la oferta de contenidos de la televisin de seal abierta (TSA) en el Per.
Ms all de la discusin sobre cmo definir basura, o incluso sobre si es posible esperar que la
televisin transmita valores o eduque (entrecomillo por lo complejo de establecer qu se
entiende en cada caso), la cuestin de fondo parece ser simple: podramos regular la televisin?
Decir regular crea un problema. Para muchos, suena a controlar, a establecer criterios sobre lo
que es bueno y lo que es malo. Para otros, regulacin remite a aceptar que el mercado es
imperfecto y que quiz habra que encontrar la manera de mejorar un servicio a travs de un
seguimiento mucho ms cuidadoso del Estado. Ambas acepciones tienen problemas de fondo:
regular como controlar implica efectivamente proponer alguna forma de censura, y eso es
inaceptable: no solo por razones de libertad de expresin, sino porque al final tendramos un
dictadura de valores creada a partir de las creencias de aquellos que puedan ejercer suficiente
poder para tomar control del proceso. La televisin no es solo un servicio: es una forma expresiva;
aplicar censura sobre ella es garantizar un desastre.
Pero la cuestin del mercado no es fcil tampoco: finalmente la seal abierta se llama as porque
es gratuita, un servicio que recibimos tal cual. Si no nos gusta, siempre podemos cambiar el
canal, o pagar por otros servicios que nos ofreceran algo mejor. Sin embargo, la ley peruana
define a la televisin como un servicio privado de inters pblico, dado que se hace uso de un
recurso natural, y que el peso cultural, social y politico de la televisin es indiscutible.
El recurso natural, el espectro electromagntico, est dividido y regulado de tal forma que la
televisin ser siempre un recurso escaso: pocos pueden ofrecerla, y al darle derecho de
explotacin a un privado, estamos excluyendo a otros privados con intereses similares pero
opiniones y gustos divergentes. Aparte, en una sociedad de masas, la televisin ofrece la
oportunidad de enterarnos de lo que ocurre en nuestro pas, de conocer expresiones culturales y
de discutir temas de inters general sin que por ello tengamos que renunciar a ser entretenidos.
La regulacin de la televisin en muchos pases reconoce el deber de servir al inters pblico; no
es el caso peruano, donde el inters pblico se reduce a la disponibilidad de las seales para
ciertas circunstancias (como cadenas nacionales, que en realidad ya no se usan), y al uso adecuado
del espectro. Las causales de sancin para un canal de televisin son precisamente tcnicas: dejar
de usar la frecuencia, usarla mal, usarla de forma que afecte otras frecuencias. Una interpretacin
extremadamente estrecha del inters pblico.
Cmo podramos mejorar esa interpretacin? Es posible tener una regulacin ms cercana a los
intereses de la ciudadana, en vez de la mirada limitada, tan conveniente para los operadores, que
existe en la actualidad? Para lograrlo habra que pensar primero el mercado de la televisin
peruana junto con la realidad tecnolgica actual, para luego considerar los modelos ya existentes

en otros pases. Solo as podramos alcanzar un modelo aceptable, aunque eso dejara pendiente la
cuestin de la voluntad poltica.
Nuestro mercado
Si bien Lima, como el centro econmico del Per, es de donde sale la mayor parte de los
contenidos que circulan en el pas, no debemos olvidar que aparte de los siete canales de seal
abierta en VHF (una de las dos bandas usadas para televisin de seal abierta) hay muchos ms
canales, emitiendo en UHF o incluso en VHF, que se dirigen a distintas ciudades y centros
poblados. Innegablemente los dominantes son los grandes limeos: TV Peru, del Estado; America,
Latina, ATV, Panamericana; pero el resto del mercado tambin existe, y cualquier medida que
busque regular debera considerarlos.
Adems, la TSA existe en dos formas: la clsica seal analgica, y la nueva seal digital, la
televisin digital terrestre (TDT). Esta ltima no ha logrado despegar significativamente, y el
llamado apagn analgico, es decir la desaparicin de las seales antiguas y su reemplazo
completo por las digitales, es todava lejano, incluso en Lima (2018), con partes del pas sin fecha
todava. La televisin digital tiene muchas ms posibilidades que la analgica, una de las cuales es
la multiplicacin de seales: donde antes haba una, ahora puede haber hasta cuatro. TV Per fue
canal 7, pero ahora es 7.1, 7.2, 7.3 y 7.4. Como comparacin, en Amrica Latina el proceso est
ms avanzado, y en el mundo desarrollado bsicamente ya ha terminado.
La TDT era una gran oportunidad para al menos diversificar la oferta, con el ingreso de nuevos
canales aprovechando la multiplicacin ya mencionada; lamentablemente el gobierno de Alan
Garca opt por entregar no solo una frecuencia digital, sino todas las posibles frecuencias
digitales, a los operadores ya existentes. As, canales de programacin pobrsima han recibido el
premio de continuar operando; otros como ATV, usando el manejo indirecto de la gestin de
Global, ahora tienen hasta siete seales digitales, lo que refuerza el monocultivo informativo y
atrinchera a un operador. .
Finalmente, tenemos la realidad de una industria audiovisual poco consolidada: la aparicin del
cable, ahora del satlite, y la emergente variedad que se ofrece por Internet (IP TV, Video bajo
demanda, etctera), hace que la TSA compita por auspiciantes y tenga menos potencial de
ingresos. La audiencia que antes era cautiva de unas pocas frecuencias (los veteranos recordaran
los tiempos de solo tres canales de TSA, todos operados por el Estado, repitiendo los mismos
noticieros), tiene ahora tantas opciones como le permiten sus recursos econmicos. Esto deja a la
TSA como la opcin primordial de aquellos que no pueden contar con nada ms, creando un
mercado de demanda difcil, en donde atraer a los televidentes para que salgan del cable y
regresen a la TSA, especialmente en el prime time, mucho ms desafiante de antes.
La realidad comparada
Una caracterstica singular de la TSA peruana es que nunca ha tenido una empresa que tenga
preeminencia en las mediciones de audiencia de manera consistente, sin importar horas o
temticas. Si bien los dos operadores comerciales ms antiguos, America y Panamericana, fueron
por muchos aos los de mayor audiencia, no se los puede comparar con Globo en Brasil, Televisa
en Mxico, TVN en Chile o Venevisin en Venezuela. La existencia de estos operadores
dominantes (salvo TVN, todos privados) crea una dinmica interesante: con inversiones en

produccin de contenido, canales de cable e incluso distribucin en los EEUU, estas empresas
estn en perfectas condiciones para competir con la televisin de pago o con la Internet, a travs
de programacin original y de formatos probadamente atractivos (telenovelas sobre todo).
Evidentemente, el tamao los hace too big to fail: alianzas tcitas con los gobiernos de turno les
permiten mantener posiciones de privilegio, recibir favores varios, mientras mantienen cierta
cordialidad, sino directamente favoritismo, con los gobernantes. Esto marca una constante: la
regulacin se vuelve ms agresiva cuando un gobierno se pelea con una gran cadena, ms all que
dicha regulacin pueda o no tener elementos interesantes.
Dos casos saltan a la vista: RCTV en Venezuela, y Clarn / El Trece en Argentina. El cierre de la
transmisin en TSA del primero y la obligacin de desprenderse de contenidos y frecuencias del
segundo tuvieron como causa problemas polticos, pero llevaron a salidas distintas: mayor control
gubernamental en Venezuela, ampliacin de oportunidades en Argentina, con nfasis en canales
comunitarios y pblicos. Argentina misma ha pasado por etapas confusas: un sistema estatizado
en 1974 pero luego liberalizado en 1989, tiene un formato ms cercano al de los EEUU
(franquicias en vez de estaciones propiedad de la empresa), con aplicacin de normas sobre
concentracin econmica que impiden que una empresa controle un porcentaje muy grande del
mercado de oferta.
Estas son seales de la cercana entre el poder y la radiodifusin, y de la cultura patrimonialista
que impera en buena parte de la regin. La televisin, vista como una fuerza significativa en el
debate pblico, se deja cooptar si eso le garantiza autonoma y sobre todo, baja regulacin.
Aqu tenemos una primera pista: ningn intento de regulacin tendr xito si es que no se logra
alejar al regulador de los regulados, y eso pasa por alejar a los polticos de los dos. La televisin
debe mantener la mayor posible distancia de posiciones partidarias y de la representacin de
intereses privados; y la clase poltica tiene que estar lejos de los organismos reguladores, aunque
antes tiene el deber de crear un marco regulatorio poderoso y viable.
Otro elemento a considerar es que la tendencia regulatoria es a incluir bajo la misma autoridad
independiente a la televisin y las telecomunicaciones. La Comisin Federal de Comunicaciones
de EEUU, la Ofcom del Reino Unido, ANATEL de Brasil, asumen que en un mercado moderno es
imposible pensar a la televisin como una actividad independiente de las dems formas de
telecomunicaciones. En Francia se mantiene la separacin, con el Consejo Superior del
Audiovisual como ente regulador especializado; similarmente, en Chile existe el Consejo Superior
de la Televisin, y en Argentina la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual.
En el Per, el OSIPTEL tiene como mbito ms cercano la televisin paga, y apenas participa en la
formulacin del Plan Nacional de Asignacin de Frecuencias, un organismo muy especializado que
establece como usar el espectro; no existe nada similar a las autoridades que velan
administrativamente por el cumplimiento de normas diversas sobre calidad de contenido, siendo
el Consejo Consultivo de Radio y Televisin precisamente eso, un rgano consultivo que no tiene
capacidad de actuar directamente en la marcha de la radiodifusin peruana.
Inters pblico
La TSA es definida legalmente en el Per como un servicio privado de inters pblico. Aunque se
acepta que es privado porque no se brinda a cambio de un pago, s se asume que estamos ante

algo que es de inters de todos, y por eso se asume que estos servicios tienen la tarea de
satisfacer las necesidades de las personas en el campo de la informacin, el conocimiento, la
cultura, la educacin y el entretenimiento, en un marco de respeto de los deberes y derechos
fundamentales, as como de promocin de los valores humanos y de la identidad nacional.
Como suele ser el caso, en esta enumeracin hay espacio para muchas discusiones. Digamos que
cada punto podra ser motivo de largos debates, pero que podemos agruparlos, para efectos
prcticos, en dos grandes reas: aquella de informacin de inters pblico, y el entretenimiento;
las dems de alguna manera pueden ser subsumidas en estas dos.
Si entendemos que el entretenimiento debe ser realizado bajo el inters pblico, es decir
considerando lo que menciona la constitucin, la primera cuestin es encontrar una definicin del
inters pblico que no sea rgida ni mucho menos unilateral. Aceptando adems el principio de la
persona como el fin supremo de la sociedad, entonces tenemos un concepto ms que considerar.
El resultado es que tanto la censura como la enumeracin de prohibiciones no resulta
convincente, como es el caso en la mayora de las democracias liberales.
Efectivamente, se acepta el criterio del consenso comunitario para definir lo que no es correcto,
y el respeto a los individuos se convierte en un principio de partida. Entonces el denigrar a una
persona para entretener a otras no es posible, pero se deja margen para que se pueda discutir si la
ficcin o la representacin alegrica pueden ser denigrantes de manera ms general.
Por qu es importante esto? Porque si algo se ha insistido en las discusiones sobre la tv basura
es que denigran a las personas, sea porque los que aparecen en los programas se denigran a s
mismos en pblico, o porque ciertos programas basados en estereotipos raciales o culturales
denigran a las personas que comparten caractersticas similares. Si aceptamos que no puede haber
censura, tenemos que enfrentar la posibilidad que ambos criterios se enfrenten: la creatividad
versus la dignidad, y necesitaramos un mecanismo de resolucin de conflictos.
Con la otra parte del inters pblico, la informacin, sucede lo mismo. Puede ser relevante
informar sobre un accidente, pero el valor noticioso de exhibir a muertos y heridos es discutible, y
atenta no en abstracto sino de manera directa contra la dignidad de los fallecidos cuando se los
muestra. Es un principio bsico que sin embargo no es respetado como debera serlo, y que suele
ser motivo de regulacin en muchos pases.
Ms all de la cuestin de la dignidad individual, el derecho a ser informado tambin requiere ser
tomado en cuenta. La TSA tiene obligaciones de servicio pblico que nacen de su explotacin de
un recurso de todos: la expresin ms sencilla en pases como el Reino Unido es que los
programas noticiosos y de asuntos corrientes no solo son obligatorios, sino que deben ser
dedicados al inters general, y deben mantener equilibrio en la presentacin de las distintas
posiciones polticas (due impartiality), as como evitar los conflictos de inters o presentar
opiniones como noticias.
Esto deja en claro que la existencia de normas propias en cada compaa no es la prctica comn,
sino que se busca tener un estndar nacional, que dejando libertad a los operadores, permite
sanciones post-facto. El inters pblico no es servido por la censura o la regulacin ante, pero s
por normas claras que impidan aprovechar para fines privados un recurso pblico; por la

preferencia por el inters privado ante la dignidad individual; y que fortalezcan el derecho de los
ciudadanos a reclamar y ser escuchados.
Otra cuestin: la tolerancia del pblico debe ser considerada como cambiante y flexible. No se
puede dar normas agresivas que prohiban explcitamente todo lo que un grupo pida, porque la
manera como se juzga lo correcto y lo incorrecto no es esttica y puede ser transformada por la
creatividad de los narradores audiovisuales. La tendencia es a respetar cierto margen de
controversia, lo que reafirma la idea que el control sea post-facto.
Escenarios posibles
Asumiendo un improbable inters poltico, sera necesario definir a la radiodifusin de seal
abierta como una actividad a ser regulada en sus distintos aspectos por OSIPTEL, que finalmente
tiene a cargo la supervisin de la inversin privada en telecomunicaciones. A travs de ello se
buscara la mejor gestin de la industria bajo el criterio del inters pblico, tanto en la utilizacin
del recurso tcnico, como en el servicio que se brinda; esto se tendra que expresar en normas
precisas sobre qu es y cmo se expresa el inters pblico, y con la capacidad sancionadora
adecuada, siempre post-facto. Tambin la participacin de la ciudadana, en la forma de opiniones,
quejas y la posibilidad de pedir cambios regulatorios.
Para ello, sera indispensable fortalecer la industria y al mismo tiempo diversificarla. Lograr que
haya ms inversin requiere promover ingreso de capitales, pero evitando la concentracin. Este
ingreso de capitales debera ser transparente, y tambin asumiendo que las frecuencias no son
parte del patrimonio, sino algo cuya utilizacin, disposicin y cesin requieren autorizacin del
regulador.
Bajo el criterio de inters pblico, reglas claras y directas que demanden la proteccin de la
dignidad individual, de los derechos humanos, el respeto a los grupos vulnerables como los
menores de edad, seran indispensables. Los cdigos de conducta seran acordados por la industria
en su conjunto, bajo supervisin del regulador, y deberan prohibir los conflictos de inters, y
promover la presentacin equitativa de opiniones en asuntos de inters general.
Esto es crtico: no puede haber una imposicin desde el poder poltico, pero de ninguna manera se
puede permitir que un radiodifusor tenga completa autonoma para decidir qu est bien y qu
no, qu es el inters pblico y qu es un conflicto de inters. Es posible definir estos aspectos
objetivamente, con intervencin de especialistas y de las partes, sin burocratizacin de ningn
tipo. Se puede conformar una comisin de especialistas acreditados acadmica y
profesionalmente, a los que se pida que conduzcan un proceso con participacin de todas las
partes interesadas, que lleve a un cdigo de conducta uniforme, a un mecanismo de verificacin y
a un proceso sancionador, con fuerza de ley.
Una vez formalizado legalmente, este proceso puede ponerse en manos de un tribunal compuesto
por representantes elegidos por el poder poltico pero no partidarizados, que mantengan su
independencia; de la industria, pero que no sean mayora; y quiz de alguna asociacin de
consumidores (no suelen tener representacin directa en la mayora de casos que este autor
conoce). Sera este tribunal, al estilo de la Organizacin Independiente de Estndares Periodsticos
(IPSO) del Reino Unido, el encargado de determinar si existe o no transgresin a las normas
acordadas.

La experiencia de OSIPTEL es interesante pero muestra las limitaciones de la regulacin en un

pas con una clase poltica tan particular como la peruana: dado que los miembros del directorio
son nombrados por iniciativa de la presidencia del consejo de ministros, del ministerio del sector,
del MEF y de Indecopi, este rgano ser reflejo del inters del gobierno de turno por promover
transparencia e independencia; es un concurso pblico pero al final de cuentas las decisiones
tienen un componente poltico. Otorgarle la regulacin de la TSA al OSIPTEL no significar nada
a menos que el consejo represente los intereses de la ciudadana. De ah el nfasis en fortalecer la
independencia del proceso y de su resultado, un tribunal no partidarizado.
Este problema no es solo peruano: los organismos reguladores tienen un claro sesgo poltico:
OFCOM o la FCC son reflejo de la reparticin de fuerzas en el gobierno, con los cinco
comisionados de la FCC repartidos siempre en tres para el partido de gobierno y dos para el
partido de oposicin.
En todo caso, el nfasis debe estar en un mecanismo transparente y pblico para que la ciudadana
puede expresar sus desacuerdos con el contenido, tanto informativo como de entretenimiento, de
la televisin, y que estas quejas tengan que ser resueltas transparentemente y con fuerza de ley, de
manera que un canal de televisin no pueda evadir su responsabilidad o que simplemente pague
una multa y continue haciendo lo mismo. Un error puede pasar pero la repeticin sistemtica de
la misma actitud debera ser tratada como la SUNAT trata a los evasores: gradual pero
severamente.
Nada de esto es singular o nuevo; todo ocurre en muchos otros pases, en su totalidad o
parcialmente, buscando el equilibrio entre el inters econmico de los privados y la proteccin del
derecho ciudadano a buena informacin y entretenimiento. Faltara decisin poltica: un modelo
como este tiene que ser propuesto por el Congreso, apoyado por el Ejecutivo y aceptado (as sea a
regaadientes) por la industria televisiva. Si semejante propuesta fuera planteada de manera
ordenada y calma, y an as la industria la rechazara, la respuesta lgica no debera ser la
desaparicin de cualquier intencin reguladora, sino un modelo mucho ms estricto y con menos
espacio para la industria.
Si algo as se lograra, no solo tendramos un sistema regulatorio convergente para las
telecomunicaciones, que promovera el crecimiento y consolidacin ordenados de una serie de
actividades en proceso de cambio, sino que le daramos a la ciudadana una buena razn para
confiar en el estado, para sentirse representada; adems, seramos innovadores: no hay muchos
ejemplos en Amrica Latina que busquen regular pero desde la sociedad civil sin aumentar el
poder del Estado sobre los medios. Todos saldramos ganando.