KLEBER ANTONIO GALERANI1

Poltica Externa do governo Juscelino Kubitschek: a Operao Pan-Americana

Resumo
O artigo aborda a Operao Pan-Americana (OPA) no contexto da
poltica externa brasileira (PEB) do governo de Juscelino Kubitschek ( JK).
Inicialmente, faz-se um resumo dos antecedentes da OPA, de seu desenvolvimento e de seus resultados. Posteriormente, analisa-se a operao para apontar suas limitaes e contribuies, mostrando como nesse perodo se deu o

Dois temores
afligiam
os setores
internos que
resistiam
OPA.

aprofundamento de um dos princpios norteadores da PEB contempornea:

o multilateralismo.
Palavras-chave: Operao Pan-Americana. Poltica Externa Brasileira. Multilateralismo.
Abstract
This article presents Operation Pan America (OPA) in the context of
the Brazilian foreign policy of Juscelino Kubitscheks government. Initially, it
is summarized the history, the development and the results of this operation.
Subsequently, we analyze the operation to discuss their limitations and contributions, showing how was the deepening process of developing one of the
guiding principles of Brazilian contemporary foreign policy: multilateralism.
Keywords: Operation Pan America. Brazilian Foreign Policy. Multilateralism.
1 Introduo
A poltica externa do governo Juscelino Kubitschek (1956-1961) pode
ser dividida em dois perodos. De 1956 a 1958, no qual h a predominncia do
alinhamento automtico aos EUA; e de 1958 a 1961, no qual, com o lanamento
da OPA, h a reviso desse alinhamento (CALDAS, 1996:187). Nesse artigo
ser analisado o segundo perodo, mais especificamente a OPA e seus resultados.
No contexto da poltica externa brasileira (PEB), a OPA sinalizou o
1 Mestrando em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e graduado na mesma rea pela Universidade Estadual Paulista (UNESP) klebergalerani@
yahoo.com.br.

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aprofundamento de um dos principais princpios que norteiam a atuao contempornea do Brasil

nas relaes internacionais: o multilateralismo. Entretanto, apesar da importncia histrica desse
perodo constata-se que h uma parca bibliografia analtica sobre esse ele. A despeito da expanso
da rea de Relaes Internacionais no Brasil, ocorrida nas duas ltimas dcadas, a poltica externa
de JK e, mais especificamente, a OPA, foram pouco exploradas pela academia.
Para atingir o objetivo proposto o artigo est estruturado em trs partes. No primeiro, sero
abordados os antecedentes conjunturais e estruturais da OPA. No segundo, tratar-se- do lanamento, dos princpios e da recepo interna da operao. Por fim, discorrer-se- sobre o seu desenvolvimento, os obstculos enfrentados e os seus resultados.
1.1 Os antecedentes da formao de uma conjuntura favorvel
O lanamento da OPA em 1958 resultado da criao de uma conjuntura interna e externa
favorvel. No mbito interno, JK assumiu a presidncia em 1956 e buscou acelerar o desenvolvimento do pas por meio do Plano de Metas. Devido ao ambicioso objetivo de crescer economicamente
cinqenta anos em cinco, a poltica externa de JK esteve a servio do desenvolvimento interno.
No mbito externo, gestava-se a deteriorao das relaes entre EUA e Amrica Latina. A situao
chegou ao seu auge aps a desgastante visita do vice-presidente norte americano Richard Nixon a
regio. Aps esse acontecimento, JK props a reviso da relao EUA Amrica Latina.
Quando JK assumiu a presidncia, em 1956, lanou uma poltica econmica conhecida
como nacional-desenvolvimentista. Essa expresso sintetiza uma combinao entre Estado, empresa
privada nacional e capital estrangeiro para a promoo do desenvolvimento (FAUSTO, 2009:427).
Devido forte influncia das idias dos tericos da Comisso Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), entendia-se que o desenvolvimento seria atingido aps se completar o ciclo do processo
de substituio de importaes.
Juscelino utilizou-se da poltica externa para lograr o objetivo desenvolvimentista interno.
Duas tendncias foram marcantes desde o incio da poltica externa de JK: a reformulao do ideal
pan-americanista, dando-lhe uma conotao econmica; e a atuao preferencialmente pelos rgos
multilaterais (CALDAS, 1996:191), uma vez que as relaes bilaterais com EUA no geravam os
resultados esperados.
Nos fruns hemisfricos2 de 1956 e 1957, o governo brasileiro atuou em defesa da tese de
que era necessrio o desenvolvimento econmico da Amrica Latina para se atingir a segurana.
2 Tome-se como exemplo as reunies do Conselho Interamericano de Representantes Presidenciais (CIRP), ocorridas em
1956 e 1957; e na Conferncia Econmica de 1957.

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Nesse sentido, reivindicou a criao de um organismo multilateral para evitar as bruscas oscilaes
a que estavam submetidos preos das matrias-primas exportadas pela Amrica Latina (CALDAS,
1996:191)3 e de uma agncia latino-americana para financiar com capital pblico norte-americano
a industrializao latino-americana (IBIDEM). O governo norte-americano, entretanto, resistiu s
propostas brasileiras.
Aps o fim do Plano Marshall, em 1951, os governos latino-americanos esperavam por alguma forma de apoio norte-americano ao desenvolvimento da regio, no entanto a prioridade dos EUA
continuou a ser a Europa e a sia. A Amrica Latina possua um papel secundrio na poltica externa
estadunidense, tanto no campo estratgico, quanto no campo econmico (SILVA, 1992:212).
A partir do segundo mandato do presidente norte-americano Eisenhower (1957-1961),
iniciou-se uma mudana de conjuntura. No contexto global, iniciou-se a poltica de coexistncia
pacfica entre a URSS e os EUA. A competio estratgico-militar foi gradualmente substituda
pela econmico-tecnolgica, contribuindo para enfraquecer a legitimidade da estratgia polticomilitar dos EUA entre os pases da Amrica Latina. No contexto interno, a rigidez poltica e econmica com que os EUA tratavam os Estados latino-americanos preocupava alguns setores da
administrao Eisenhower. Esses defendiam uma maior flexibilizao e um maior compromisso do
governo norte-americano com o desenvolvimento latino-americano, j que os incentivos da URSS
aumentaram aps a criao de um programa de ajuda econmica aos pases subdesenvolvidos. No
contexto latino-americano, o apoio norte-americano aos governos ditatoriais, que foram posteriormente derrubados pelo processo de redemocratizao, contribuiu substancialmente para desgastar a
imagem da administrao Eisenhower. (SILVA, 1992:216-7)
Um acontecimento-chave contribuiu para formar a conjuntura propcia para Juscelino propor a reviso da relao EUA Amrica Latina. Em 1958, durante a viagem que o vice-presidente
norte-americano Richard Nixon fez Amrica Latina, ficou claro o grau de deteriorao da relao
entre os EUA e os demais pases da regio. Nixon enfrentou contundentes manifestaes populares
no Peru e na Venezuela. O incidente gerou grande repercusso nos EUA, bem como nos demais
pases latino-americanos. A conjuntura favorvel s demandas brasileiras estava formada. Criou-se
a oportunidade para o governo Juscelino pleitear a reviso da relao com os EUA e da poltica
interna de alinhamento automtico a superpotncia norte-americana, desenvolvida desde o fim da
2 Guerra Mundial.
3 Destaca-se o trabalho dos tericos cepalinos que demonstraram matematicamente o perverso mecanismo de deteriorao
dos termos de troca, que reduzia as receitas de exportao e, conseqentemente, a capacidade dos Estados latino-americanos importarem mquinas e bens de capital, essenciais para uma perspectiva de desenvolvimento baseada na industrializao.

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2 Desenvolvimento
2.1 O lanamento da operao, os princpios e a recepo interna
A OPA foi lanada aps uma troca de cartas entre JK e Eisenhower. Em maio de 1958, aproveitando-se da conjuntura favorvel, JK enviou uma carta Eisenhower em que lamentou os acontecimentos ocorridos na visita de Nixon e sugeriu a reviso das relaes interamericanas e do pan-americanismo.
Na correspondncia, JK disse que ainda no elaborara um plano detalhado para esse objetivo, mas idias
que, posteriormente, pode[ria] expor, se houvesse ocasio (CHDD, 2007:211). A resposta de Eisenhower, apesar de cautelosa, no desestimulou Juscelino a elaborar o detalhamento de suas idias num
discurso aos embaixadores de todos os Estados americanos em junho do mesmo ano. Nele JK lanava
oficialmente a OPA (SILVA, 1992:219). O objetivo central da operao era o combate ao subdesenvolvimento econmico dos pases latino-americanos, por isso a nfase na necessidade de reviso das relaes
entre os EUA e a Amrica Latina.
Em detrimento de um pan-americanismo que fora desde a Doutrina Monroe um instrumento
de hegemonia dos EUA, por meio da OPA Juscelino advogava por um movimento pan-americanista que
servisse de instrumento para superao do subdesenvolvimento pelos pases sul-americanos. Segundo
as palavras de JK era necessrio transformar o pan-americanismo em realidade viva, numa poltica de
ardente fraternidade e de indestrutvel unidade continental (CHDD, 2007:215).
Para lutar contra o subdesenvolvimento, o governo JK buscou a vinculao entre desenvolvimento econmico e seguridade hemisfrica. A tese do governo brasileiro era que o subdesenvolvimento latino-americano propiciava o avano e o fortalecimento do socialismo. Dessa forma, era necessrio, assim
como foi feito na Europa, um investimento macio de capitais para a superao do subdesenvolvimento.
Destaca-se que a OPA foi uma iniciativa pessoal de Juscelino e de sua equipe, sem consulta
ao MRE (SILVA, 1992:221). Por essa caracterstica enfrentou forte resistncia de alguns setores do
Itamaraty, principalmente do chanceler Jos Carlos Macedo Soares, que acabou sendo substitudo
por Francisco Negro de Lima. A forma como a OPA foi gestada e lanada rompeu com o protocolo, ainda que a Presidncia afirmasse no ter existido qualquer transgresso dos procedimentos
consagrados pela chancelaria brasileira. Juscelino e sua equipe chegaram a afirmar que
se algo foi violado... esse algo foi a rotina e a inrcia, que se apoderam
de qualquer organismo atravs da repetio dos mesmos esquemas, o conformismo na maneira de sentir, pensar e agir, que ocasionam a perda de
contato com a realidade e dificultam uma pronta e adequada adaptao a
contingncias novas. (CHDD, 2007:259)

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Dois temores afligiam os setores internos que resistiam OPA. Por um lado havia o receio
de que as relaes bilaterais com os EUA fossem prejudicadas e, por outro, o de que a operao fosse
interpretada pelos demais Estados latino-americanos como um projeto de pretenso de liderana ou
hegemonia do Brasil (SILVA, 1992:221). Percebe-se, ento, que os setores tradicionalistas resistiam
tanto transio do bilateralismo para o multilateralismo, como reviso da poltica de alinhamento
automtico aos EUA, vigente desde o ps-Segunda Guerra Mundial.
2.2 O desenvolvimento, os obstculos e os resultados da OPA.
A OPA pode ser dividida em trs fases. A primeira, que se inicia em maio e se encerra
em setembro de 1958, caracterizada pela direo pessoal de Juscelino e pela diligncia do Brasil
em comunicar aos embaixadores e aos presidentes dos demais pases latino-americanos as motivaes e os objetivos da operao, tanto bilateralmente quanto multilateralmente (SOUZA E SILVA,
1960:50). A segunda fase se inicia com a reunio em que ficou decidida a criao do Comit dos 21
e se encerra com a Revoluo Cubana. A terceira e ltima fase se inicia com a Revoluo Cubana
e se encerra com a Ata de Bogot.
Na primeira fase, algumas mudanas de posicionamento dos EUA foram apresentadas pelo
Brasil como conquistas da OPA. As principais delas foram o apoio criao de uma instituio financeira para o desenvolvimento econmico; a no oposio poltica de estabilizao de preos dos
produtos primrios e formao de mercados regionais latino-americanos; e o aumento do volume
de emprstimos pblicos, por meio de instituies como o Eximbank e o Banco Internacional para
a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) (SILVA, 1992:222).
A segunda fase se caracteriza pela transio da atuao individual brasileira para o multilateralismo do Comit dos 21. No final do ano de 1958, o governo norte-americano convocou uma
reunio informal com os chanceleres das repblicas americanas. O Brasil utilizou essa oportunidade
para propor aos EUA e aos demais pases criao da Comisso Especial do Conselho da OEA para
a Formulao de Novas Medidas de Cooperao Econmica, mais conhecida como Comit das 21
Repblicas Americanas. A criao do organismo foi aceita pelos EUA, entretanto no da forma que
o Brasil requisitou: desvinculado da OEA.4 Os demais pases tambm apoiaram a idia brasileira e
a comisso foi constituda (SILVA, 1992:223)
Nas reunies do Comit dos 21 realizadas em Washington, entre novembro e dezembro de
1958, e em Buenos Aires, em maio de 1959, as divergncias entre a delegao brasileira e norte4 No entendimento do governo brasileiro, a desvinculao traria maior flexibilidade e autonomia ao rgo, j que ele no
estaria sob a tutela direta da burocracia institucional da OEA, cuja liderana era norte-americana.

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americana se acirraram. O Brasil, assim como fizera desde o lanamento da OPA, lutava por um
programa de desenvolvimento de longo prazo, com a fixao de uma agenda mnima para as reunies e o estabelecimento de metas quantitativas. Entretanto, os EUA minavam a iniciativa multilateralista brasileira por meio da proposio de solues bilaterais e imediatistas, considerando cada
problema individualmente (Idem, 224).
Alm da intransigncia norte-americana, a falta de unidade dos pases latino-americanos
contribuiu para a escassez de resultados no perodo. Conforme aponta o relatrio elaborado pelo
Brasil sobre as reunies, os pases latino-americanos pareciam no compreender os verdadeiros
objetivos da Operao Pan-Americana e o seu alcance; [tinham] receio de que o Brasil estivesse,
no fundo, em busca de prestgio internacional, sob o pretexto de consolidar o pan-americanismo
(SILVA, 1992:224). A despeito das divergncias entre Brasil e EUA, havia a suspeita de que a
OPA fosse, na realidade, um conchavo entre os dois maiores pases do continente, para atenuar as
conseqncias do incidente Nixon e salvar a face do pan-americanismo (Ibidem). Assim, diante de
todos esses obstculos, o nico resultado tangvel do perodo foi a criao do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID).
A Revoluo Cubana marca o incio da terceira fase, pois foi um ponto de inflexo no
relacionamento entre os EUA e os pases latino-americanos. Cuba representava a ameaa socialista
dentro do continente. Assim, a tese brasileira era coerente: o subdesenvolvimento poderia levar
penetrao das idias socialistas na Amrica Latina. Como bem observou um analista da poca
a voz do fidelismo e o que ele representa[va] em reformas sociais e na instigao revoluo
social apresenta[va] aos povos uma alternativa atraente quilo que eles no possu[am] (UPTON,
1961:50). Dessa forma, urgia a necessidade de mudana da poltica norte-americana para a Amrica Latina.
Diante da nova conjuntura favorvel, o Brasil conseguiu que as reunies do Comit dos 21
fossem retomadas. O governo brasileiro aproveitou a visita de Eisenhower ao pas, no incio de 1960,
para propor a retomada dos trabalhos. Os EUA no s aceitaram prontamente a proposta brasileira,
como tambm trabalharam para diminuir os antagonismos na relao bilateral entre os dois pases.
Em face da nova conjuntura e da ascenso do candidato John Kennedy nas pesquisas presidncia dos EUA,5 os sinais de flexibilizao do governo Eisenhower eram crescentes. No mesmo
ano, em uma reunio da OEA, os EUA anunciaram a inteno de criao de um fundo de US$ 600
milhes para projetos de desenvolvimento social na Amrica Latina.
5 A reviso do relacionamento entre EUA e Amrica Latina era uma das propostas da campanha de Kennedy.

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A reunio do Comit dos 21 na cidade de Bogot, em setembro de 1960, foi marcada pela
expressiva atuao reivindicatria das delegaes brasileira e cubana. O governo brasileiro levou
uma pauta ampla, com objetivo de vincular os EUA a se comprometerem com o desenvolvimento
latino-americano. A delegao cubana exerceu uma forte presso discursiva na reunio. Schmidt,
o chefe da delegao brasileira, apesar das diferenas ideolgicas, agradeceu o ministro das relaes
exteriores cubano pela atuao de seu pas (ALVES, 1960:4).
Na ata final da reunio, conhecida como Ata de Bogot, as principais propostas brasileiras
foram aprovadas, contemplando os objetivos de desenvolvimento econmico numa perspectiva de
longo prazo e o estabelecimento de metas quantitativas. A ata tambm compreendeu as iniciativas
norte-americanas de incluso do tema do desenvolvimento social na agenda latino-americana (SILVA, 1992:228).
A Ata de Bogot considerada o ponto de mximo alcance da OPA. Ante a posio norteamericana de expandir a agenda brasileira ao conjugar o tema do desenvolvimento econmico ao
desenvolvimento social, as relaes entre EUA e a Amrica Latina chegaram a um novo estgio. A
Ata era um preldio da Aliana para o Progresso, que seria lanada aps a vitria de Kennedy nas
eleies presidenciais (SILVA, 1992:229).
Alm de ter aberto caminho para o lanamento da Aliana para o Progresso, a criao da
Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) tambm um resultado indireto da
OPA. O novo enfoque multilateralista da poltica externa do governo Juscelino possibilitou a aproximao dos trs maiores pases latino-americanos: a Argentina, o Brasil e o Mxico. Dessa aproximao nasceram iniciativas para estudar a possibilidade de criao de um organismo econmico
multilateral para superar as limitaes impostas pelos reduzidos mercados nacionais. Assim, em fevereiro de 1960 foi criada a ALALC, cujo objetivo principal era avanar no processo de substituio
de importaes, estimulado por um mercado regional ampliado (CALDAS, 1996:193).
3 Consideraes finais
A poltica externa de JK alterou significativamente a insero internacional do Brasil. Afirmou o multilateralismo como uma importante forma de atuao internacional do pas; rompeu, aps
o lanamento da OPA, com o alinhamento automtico aos EUA, vigente desde o fim da 2 Guerra
Mundial (CALDAS, 1996:200); e consagrou JK como o estadista que soube aproveitar a conjuntura
favorvel para propor a reviso da relao EUA Amrica Latina.
Ao formular e implantar a OPA, o governo de JK trouxe uma nova perspectiva de insero
para o Brasil. Num contexto de Guerra Fria em que o conflito Leste-Oeste dominava a agenda, o

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governo de Juscelino chamou a ateno para uma situao que prejudicava diretamente os pases
subdesenvolvidos: o conflito Norte-Sul. Nesse sentido a poltica externa de JK foi a precursora
da Poltica Externa Independente.6 Apesar de muito criticado pelos poucos resultados prticos da
OPA, o governo de JK teve o mrito de rever o alinhamento com EUA e consolidar o multilateralismo como uma nova forma de atuao da poltica externa brasileira.

6 Desenvolvida entre 1961 e 1964, nos governos de Jnio Quadros e Joo Goulart, a PEI possua um carter pragmatista,
pois buscava os interesses do pas sem preconceitos ideolgicos, ou seja, afirmava que o Brasil no estava preso ao conflito LesteOeste (CERVO & BUENO, 1992:278-320).

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