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From the SelectedWorks of Fernando

Barrientos del Monte

June 2012

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina en


perspectiva comparada

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Nmero

23
El reto de las instituciones
como garantes
de la democracia en Mxico

Dra. Irene Aguado Herrera


El proceso de institucionalizacin electoral
Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
El reto de las instituciones como garantes de la
democracia en Mxico. La aportacin del Registro
Federal de Electores del IFE
Dra. Anglica Cazarn Martnez
Las instituciones de la democracia en Mxico

El reto de las instituciones como garantes


de la democracia en Mxico

Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta


Mexicanos en el exterior: Los retos institucionales
del voto en el extranjero
Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
Institucionalidad electoral y derechos polticos de
las mujeres en Mxico
Mtro. Israel Aguilar Mrquez
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots
de televisin como instrumentos para la toma de
decisiones electorales

23
Nmero

Primera Edicin 2012

Hist. Elda Luisa Solchaga Flores


El proceso histrico de las elecciones y la defensa
en la libertad del sufragio en Mxico. Una reflexin
institucional: el caso de la FEPADE
Dr. Fernando Barrientos del Monte
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina en
perspectiva comparada

Participacin activa
de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en
la construccin de
la democracia

Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales

Mtro. Alejandro Carlos Espinosa


Sociedad civil e instituciones electorales. Razones
para fortalecer la justicia penal electoral
Dr. Max Arturo Lpez Hernndez
Las nuevas formas de participacin ciudadana
en Mxico

Participacin activa de las Organizaciones


de la Sociedad Civil en la construccin
de la democracia

Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales

FEPADE Difunde, publicacin semestral, junio de 2012. Ao 10, nmero 23. Editor responsable: Octael Nieto
Vzquez. Nmero de Certificado de Reserva: 04-2011-022412065600-102. Nmero de Certificado de Licitud de
Ttulo: 14390. Nmero de Certificado de Licitud de Contenido: 11963. Publicado por la Procuradura General de la
Repblica con domicilio en Av. Paseo de la Reforma nm. 211-213, Col. Cuauhtmoc, Delegacin Cuauhtmoc,
C.P. 06500, Mxico, D.F.; impreso por Artes Grficas Panorama S.A. de C.V. (AGP), con domicilio en calle Avena
nmero 629, Col. Granjas Mxico, C.P. 08400, Mxico, D.F.; distribuido por la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales (FEPADE) con domicilio en Boulevard Adolfo Lpez Mateos nmero 2836, Col. Tizapn San
ngel, Delegacin lvaro Obregn, C.P. 01090, Mxico, D.F.
ISSN: 2007-0004
Los contenidos de los artculos de la revista FEPADE Difunde son responsabilidad nica y exclusivamente de los
autores y no representa el punto de vista institucional de la PGR ni de la FEPADE.
Se prohbe la distribucin total o parcial de esta obra, por cualquier medio de publicacin conocido o por conocerse,
con fines de especulacin comercial.
La presente publicacin es de distribucin gratuita.

Contenido

El reto de las instituciones


como garantes
de la democracia en Mxico

Participacin activa de las


Organizaciones de la Sociedad
Civil en la construccin
de la democracia

Dra. Irene Aguado Herrera


El proceso de institucionalizacin electoral

13

Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz


El reto de las instituciones como garantes de la
democracia en Mxico. La aportacin del Registro
Federal de Electores del IFE

21

Dra. Anglica Cazarn Martnez


Las instituciones de la democracia en Mxico

33

Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta


Mexicanos en el exterior: Los retos institucionales
del voto en el extranjero

41

Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez


Institucionalidad electoral y derechos polticos de las
mujeres en Mxico

51

Mtro. Israel Aguilar Mrquez


Democracia o demagogia audiovisual? Los spots
de televisin como instrumentos para la toma de
decisiones electorales

71

Hist. Elda Luisa Solchaga Flores


El proceso histrico de las elecciones y la defensa
en la libertad del sufragio en Mxico. Una reflexin
institucional: el caso de la FEPADE

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Dr. Fernando Barrientos del Monte


Modelos de gestin electoral en Amrica Latina en
perspectiva comparada

99

Mtro. Alejandro Carlos Espinosa


Sociedad civil e instituciones electorales. Razones para
fortalecer la justicia penal electoral

115

Dr. Max Arturo Lpez Hernndez


Las nuevas formas de participacin ciudadana en Mxico

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MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA


EN PERSPECTIVA COMPARADA
Dr. Fernando Barrientos del Monte 1
Sinopsis
A travs de un mtodo comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestin electoral desarrollados a partir de
los procesos de democratizacin de las dos ltimas dcadas del siglo XX en Amrica Latina. Los criterios ms relevantes
para realizar el estudio son el grado de independencia y la composicin de los organismos encargados de la gestin
electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin
adoptado por un pas dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administracin y justicia
electoral, y adems con una cobertura amplia. Hace hincapi en que el trmino gestin electoral es un concepto que
abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de
procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.

INTRODUCCIN
La gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas,
sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al
conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos
pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las
libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos,
fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992);
as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales
como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza
equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente
a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir
si un rgimen es democrtico o no lo es.
No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia.
Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad

Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del
Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: f.barrientos@ugto.mx.

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no
democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder
(Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera
peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.
En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas
dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo
necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral
propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin
que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En
algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar
la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue
menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.
Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado
regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones,
obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como
los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos
institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos
electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.2 Se compone
de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos
en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia
electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo
de gestin electoral.
POR QU SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES?
Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestin electoral, los cuales
pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede
en Mxico (IFE y TRIFE), Per (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias
de gobierno o del Poder Judicial y que slo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar
a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Direccin Federal Electoral) e Inglaterra
(Comisiones Electorales Locales). En las ltimas dcadas la gestin electoral encomendada a
organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en
ascenso, sobre todo en pases de reciente transicin democrtica. Como sabemos, en la literatura
sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral,
pero han existido muy pocas o nulas referencias explcitas sobre la gestin de tales procesos.
Por ello, la atencin acadmica sobre la gestin electoral no puede ser separada del contexto
de las democratizaciones de las ltimas tres dcadas en el mundo. Ha sido en las democracias
emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir
condicionantes institucionales para incorporar por la va electoral los principios democrticos. El
modelo democrtico tiene sus referentes empricos con una historia slida, tales como Estados
Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestin electoral est en manos de la administracin

Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados generalmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).

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Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza
del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas
y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).
El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno
de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia
de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el
contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la
gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones
en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si
lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad
para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).
Ms recientemente, Keith Klein3 seala que los organismos electorales se han creado en ciertos
pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de
los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial;
y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin
de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe
responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria
que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos,
con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van
a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica
del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de
su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad,
suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?;
iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la
administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder
judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios
para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?
Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad
democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la
neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de
medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder
y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales
permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta
situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por
ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son
permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34).
Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin
de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta
el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los
mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.

Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

MODELOS DE GESTIN ELECTORAL:


CLASIFICACIONES Y CRITERIOS DE ANLISIS
Se puede decir que existen tantos modelos de gestin electoral como democracias en el mundo.
La diversidad se observa en los todava pocos pero slidos estudios que existen para tratar de
condensar la complejidad que implica la gestin de las elecciones, desde su preparacin y desarrollo
hasta el contencioso electoral. El criterio central parte de la pregunta en manos de quin o
quines queda la gestin electoral? W.J.M. Mackenzie (1958) sealaba la existencia de cuatro
modelos: a) El parlamentario, cuando los mismos parlamentarios calificaban las elecciones por
las que fueron elegidos; b) La administracin ordinaria, cuando el gobierno en turno designa
comisiones especiales para organizar las elecciones, generalmente buscando funcionarios
apolticos o creando oficinas especializadas en gestionar elecciones; c) El poder judicial, cuando
existen personas competentes y defensoras del imperio de la ley; entonces se puede presentar
una administracin judicializada de las elecciones o, incluso, slo el contencioso electoral se
resuelve en tribunales ordinarios; y d) Las comisiones electorales, caracterizadas por su grado
de independencia y grado de responsabilidad que sobre los procesos electores la ley les otorgue.
La atencin sobre la gestin electoral cobr relevancia a partir de los procesos de
democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX en diversas regiones del mundo, sobre todo en
Amrica Latina, Europa del Este y en varios pases del norte de frica. Los procesos electorales en
las democracias consolidadas como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia por
mencionar, algunos no presentaban grandes sobresaltos en cuanto a su organizacin y desarrollo.
Los problemas de las elecciones se centraban, por lo general, en cuestiones de coordinacin,
errores en el conteo, y los problemas existentes nunca pusieron en entredicho salvo en las
elecciones de EUA en el ao 2000- el resultado electoral. Pero en las nuevas democracias la
gestin electoral se convirti en un elemento central dada la necesidad de legitimar las autoridades
por vas limpias, claras e imparciales sin la intervencin de poderes fcticos, los cuales durante
varias dcadas dominaron las arenas de poder poltico (Pastor, 1999).
De los aos noventa del siglo XX en adelante, fueron sobre todo organizaciones internacionales
como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), la International
Foundation for Electoral Systems (IFES) y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL)
que publican una serie de amplios documentos analticos respecto a cdigos de conducta en la
administracin electoral, la observacin electoral internacional, reportes globales sobre participacin
electoral, y dems textos producto de misiones de apoyo en contextos de elecciones posconflicto
en frica, Asia y Amrica Latina.

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Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

Cuadro 1. Modelos de clasificacin de los organismos electorales


Grado de Independencia

W.J.M. Mackenzie
(1958)

Alto

UNDP (Lpez Pintor)


(2000)

Dos o ms Organismos Independientes


Comisiones Electorales

IDEA
(2006)

Independiente

Comisin Independiente

Poder Judicial

Organismos Gubernamentales supervisados por


una autoridad colegiada (Poder Judicial)

Administracin Ordinaria

Organismos gubernamentales dentro de un


amplio sistema descentralizado

Parlamento

El Gobierno gestiona los procesos electorales

Mixto

Gubernamental

Bajo

Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.

Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual
se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar
en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos
electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos
de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:
i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder
Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las
nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba
(en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.
ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad
colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est
regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos
polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un
rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra
en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica,
y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala
que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.
iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de
Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe,
entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del
Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez
Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y
es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las
tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente
en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca,
Finlandia y Luxemburgo.

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo
anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas,
tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;
v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una
variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un
organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin
(Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).
Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral
en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al.,
2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo
de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:
a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;
b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;
c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;
d) Gestionar el escrutinio, y
e) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.
Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo
de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones
secundarias, tales como:
f) Registro de electores;
g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas
las tareas que ello conlleva);
h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;
i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de
formacin cvica a los electores;
j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;
k) Monitoreo de los medios de comunicacin, y
l) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral.
De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales
(Cuadro 1):
i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son
organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente
y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, 4 y tiene un cuerpo de
funcionarios especializados para tal fin;
ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas
y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo5 a travs de una oficina
dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de
autoridades locales; y

La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera
autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.
Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales
dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.

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FEPADE Difunde

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual
formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y
vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.
No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que
van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro
2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes
sealados.6 El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos
electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As,
los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos
en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos
criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.
Cuadro 2. Criterios de clasificacin de los organismos electorales
Criterio

Grado de independencia
(Tipo)

Composicin

Clasificacin

Caractersticas

Ejemplo

Gubernamentales

- La Administracin Pblica Ordinaria gestiona las elecciones

Italia, Alemania

Independientes

- rganos especializados e independientes del gobierno

Mxico, Per

Mixtos

- Una combinacin de instituciones gubernamentales e independientes


gestionan las elecciones

Argentina, Chile

Partidista

- Los partidos controlan el OE a travs de representantes

Venezuela 1993

Expertos/Judicial

- Abogados, jueces, expertos y/o ciudadanos controlan el OE

Brasil

Mixta

- El OE es controlado por un consejo o junta de composicin mixta de los dos


anteriores

Repblica Dominicana

Unificada

- Un solo OE gestiona todo el proceso electoral

Brasil

Compartida

- Dos o ms OE gestionan los procesos electorales

Mxico

Temporales

- Sus funciones slo se activan durante las elecciones

Alemania

Permanentes

- Funcionan de manera permanente aunque no haya elecciones

Mxico, Brasil

Administracin Electoral

- Se centra slo en la administracin de los procesos electorales

ONPE-Per
IFE-Mxico

Justicia Electoral

- Se encargan del contencioso electoral

JNE-Per
TRIFE-Mxico

Restringida

- Gestiona slo elecciones nacionales o slo elecciones locales

IFE-Mxico
(slo nacional)

Amplia

- Gestiona todos los procesos electorales, tanto nacionales como locales

TSE-Brasil

Nmero de instituciones

Temporalidad de funciones

Funciones

Cobertura de sus funciones

Fuente: Elaboracin del autor.

Otro criterio que muestra la preocupacin en un pas respecto a la gestin electoral es si


sta queda en manos de un solo organismo (unificada), como sucede en Brasil o Repblica
Dominicana, o se divide en dos o ms (compartida), como sucede en Per, Mxico y Colombia.
Otros elementos que se combinan dando mayor o menor poder a los organismos electorales
son las funciones que legalmente se les asignan: administrar los procesos electorales dejando en
manos de la justicia ordinaria el contencioso electoral, o creando tribunales ad hoc. En algunos
casos estas tareas se condensan en un solo organismo, encargndose de toda la gestin electoral.

6
Otro anlisis clasificatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006).
Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.

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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

Finalmente, debe observarse tambin si los organismos electorales funcionan de manera


permanente, llevando a cabo otras funciones como el anlisis de la geografa electoral y tareas
de educacin cvica y democrtica; o slo durante el tiempo que duran los procesos electorales
(temporales), y si se encargan de todos estos, incluyendo los locales, o se dividen las tareas de
la gestin electoral con organismos similares precisamente de nivel local.
Cules criterios son los ms relevantes? Sin duda el grado de independencia y la composicin
resaltan porque son los que inicialmente ayudan a clasificar los organismos encargados de la
gestin electoral. Pero los otros criterios sealan diferencias centrales respecto al modelo de
gestin adoptado en un pas dado. En este sentido, mucho nos dice de un pas si se selecciona un
modelo de gestin unificada, permanente, con funciones de administracin y justicia electoral, y
adems con una cobertura amplia. Tal es el caso del Tribunal Superior Electoral de Brasil, donde la
gestin electoral ha sufrido pocos cambios, y ms bien se ha profesionalizado la gestin electoral
en manos de un solo rgano. Caso contrario en Mxico, con el Instituto Federal Electoral, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales y los 32 organismos electorales locales y los respectivos tribunales. En
este pas la gestin electoral s es independiente y en manos de expertos como en Brasil, pero
es una gestin compartida con diversos organismos permanentes, cada uno con funciones
delimitadas y de alcance restringido.
Entonces, aunque en trminos globales Mxico y Brasil se encuentren clasificados en
otros estudios dentro de los modelos de gestin independiente y permanente, sus diferencias
internas son tan grandes que necesariamente deben compararse partiendo de otros criterios
como los mencionados.
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
Con los criterios sealados es posible entonces acercarse comparativamente y con mayor detalle
a los modelos de gestin electoral en Amrica Latina. Como se puede observar (Cuadro 3), no
existe un rgano Electoral Supremo como en alguna literatura acadmica a veces se seala,7
o un solo tipo en cada pas; existen ms bien dos modelos de gestin electoral: unificado o
compartido. El modelo unificado es aquel donde la gestin electoral, tanto la administracin
como la justicia electoral, estn confiados a una sola institucin, generalmente el modelo de
Tribunal Electoral, como sucede en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana y
Uruguay, donde el tribunal es independiente; en Venezuela entre 1958 y 1993 era una comisin;
y en Paraguay, donde el tribunal es parte del Poder Judicial.
En el modelo compartido, donde las funciones de la gestin electoral estn divididas en
dos o incluso tres organismos, s se incluyen aquellas instancias que, aunque dependen de un
organismo electoral, se encargan exclusivamente del registro electoral. Este modelo se basa
precisamente en las funciones electorales: a una instancia puede confirsele las funciones de
administracin y control, mientras que a otra las funciones de justicia electoral. Este modelo de
gestin electoral se presenta en Argentina, Chile, Colombia, Per y Mxico (con las caractersticas

7
Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo
de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se
encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.

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FEPADE Difunde

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

ya sealadas). Ecuador transit a este modelo a partir de su ltima reforma, y en Venezuela, si


bien la Constitucin de 1999 crea el Poder Electoral, las funciones se dividen en tres instancias
encargadas de la gestin electoral.
La ubicacin de los organismos electorales dentro del Estado vara, pero en la mayora
de los casos son rganos autnomos, pocos son parte del Poder Judicial o del Ejecutivo a
travs del Ministerio del Interior. Estos ltimos, como en los casos de Argentina y Chile, son
de administracin electoral, pero la instancia que define es de carcter judicial. As tambin,
prcticamente todos los rganos electorales son independientes. En algunos casos se seala
que son semi-independientes para referirnos a que pertenecen (o pertenecan, segn el caso) a
la estructura del Poder Judicial, y por tanto no son totalmente independientes.
Respecto a la composicin, es decir, el origen y la calidad de los miembros que integran
los organismos, existe una tendencia a que stos queden en manos de expertos en la materia
electoral, siendo por lo regular ciudadanos con cierta experiencia, y/o en personas con carreras
dentro de los circuitos judiciales, sobre todo en aquellos organismos que imparten justicia electoral.
Los organismos integrados por miembros de los partidos polticos o miembros que representen
la correlacin de fuerzas en el Parlamento han desaparecido. No obstante, en casi todos los
casos el Poder Legislativo influye en la designacin de los miembros y de las negociaciones
que a su interior surgen; evidentemente pueden sesgar inicialmente la independencia de los
organismos, pero precisamente queda en otros mecanismos legales asegurar que la imparcialidad
se mantenga en las decisiones.
Ahora bien, respecto al nmero de integrantes se encuentran algunas singularidades. En
aquellos organismos estrictamente de administracin electoral sin injerencia en la definicin o
calificacin de las elecciones, slo existe un director que lo encabeza y es responsable ante el
Poder Ejecutivo, como en Argentina (DNE) y Chile (SE), o responsable ante los miembros de
una comisin electoral como en Per (ONPE) y Colombia (RNEC). De los casos analizados,
el nmero de integrantes promedio est entre cinco (en siete organismos) y siete (en cuatro)
integrantes. Los casos con un alto nmero de integrantes van desde nueve hasta 11 miembros.
Los trece casos aqu mencionados muestran que la clasificacin parsimoniosa, si bien nos ayuda
a abarcar universos ms amplios en el estudio de la gestin electoral, deja fuera todava muchos
aspectos detrs de los modelos adoptados en cada pas.
Cuadro 3. Organismos electorales en trece pases de Amrica Latina.
Pas

OE

Ubicacin dentro del Estado

Composicin

Tipo

Nm.
miembros

CNE

Poder Judicial

Magistrados

Independiente

DNE

Ministerio del Interior

Experto

Gubernamental

1
5

Argentina
Bolivia I

CNE

rgano Autnomo

Expertos

Independiente

Bolivia II

TSE (2009)

rgano Autnomo

Mixto

Mixto

Brasil

TSE

rgano Autnomo

Magistrados

TCE

rgano Autnomo

Magistrados

SE

Ministerio del Interior

Expertos

7
7

Independiente
5

Chile

FEPADE Difunde

Gubernamental

107

FEPADE Difunde 23

El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

CNE (1985)

rgano Autnomo

Mixto

Variable (a)

RNEC

rgano Autnomo (b)

Experto

Colombia II

CNE (1991,2003)

rgano Autnomo

Expertos

Costa Rica

TSE

Poder Judicial (f)

Magistrados

3-5 (g)

Ecuador I

TSE (c)

rgano Autnomo

Magistrados

CNE

rgano Autnomo

Expertos

TCE

rgano Autnomo

Magistrados

IFE (1990-1996)

Ministerio del Interior (e)

Mixto

11

TCE (1986-1994)

Poder Judicial

Magistrados

IFE (1996)

rgano Autnomo

Expertos

TRIFE

Poder Judicial (f)

Magistrados

TSJE

Poder Judicial

Magistrados

ONPE

rgano Autnomo

Expertos

JNE

rgano Autnomo

Magistrados

JCE

rgano Autnomo

Expertos

Colombia I

Independiente

Ecuador II

Mxico I
Semindependiente

5
9

Mxico II
Paraguay

Independiente
1

Per
Rep. Dominicana
Uruguay

CE

rgano Autnomo

Magistrados

Venezuela I

CSE (1958-1993)

rgano Autnomo

Partidista

Venezuela II

CNE (1993-1998)

rgano Autnomo

Mixta

Venezuela III

CNE (1999)

Poder Electoral (d)

Expertos

a)
b)
c)
d)
e)

f)
g)

9
Semindependiente

9
11

Independiente

En funcin del nmero de partidos en el Parlamento.


Nominado por el CNE, y en cierta forma dependiente de ste.
Hasta 2008 el mximo OE era el Tribunal Supremo Electoral en Ecuador, con la nueva Constitucin vigente desde 2008 se crea el
Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral que conforman el nuevo Poder Electoral. Estos dos ltimos no son materia
de anlisis en este trabajo.
Con la nueva Constitucin de 1999, el OE en Venezuela no pertenece a ninguna de las ramas de la tradicional divisin de poderes, ya que
se crean dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral, representado precisamente por el Consejo Nacional Electoral.
Aunque el IFE se consideraba en la Ley como un rgano autnomo, entre 1990 y 1996 estuvo bajo la direccin del Ministerio del Interior
(Secretara de Gobernacin), lo que lo converta en los hechos en parte del gobierno, pues no tena independencia, pero tampoco era
necesariamente un Modelo Gubernamental. Estaba integrado por seis miembros del Poder Judicial, presidido por el Ministro del Interior,
adems de representantes del Parlamento.
Si bien la legislacin lo seala como parte del Poder Judicial, en realidad debe considerarse autnomo en tanto que es ltima instancia en
cuestiones electorales.
La Constitucin seala que son tres magistrados, y en un ao antes y hasta seis meses despus de la eleccin aumenta a cinco.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.

Como se seal anteriormente, la administracin y la justicia electoral adquirieron una


importancia sin precedentes en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas del siglo XX, y en
especfico en aquellos pases donde se transit desde un sistema autoritario. En aquellos casos
donde la transicin fue por colapso de la coalicin gobernante, como Argentina, Bolivia, Paraguay
y Per, no se presentaron cambios importantes en la gestin electoral sino hasta ya avanzado
el proceso de consolidacin, y sobre todo cuando se presentaron signos de retroceso como en
Bolivia, Paraguay y Per. Pero no en todos los casos la gestin electoral ha sido el centro de
atencin. Mientras que en Brasil y Ecuador la gestin electoral desempe desde el inicio un rol
central, en Uruguay y Chile fue un elemento poco relevante en el contexto de la democratizacin.
Es de resaltar que all donde las dictaduras militares de la dcada de 1970 del siglo XX
fueron ms severas, como en Argentina, Chile y Uruguay, las reformas a la gestin electoral
fueron mnimas en relacin a otros casos. No slo porque exista una sustanciosa experiencia
democrtica previa, tambin el inters central estaba en alejar a los militares del poder ms
que en reformar un sistema que ya funcionaba desde antes de su llegada. Paradjicamente, all
donde se ha presentado mayor inters en la gestin electoral como en Bolivia, Ecuador, Per y
108

FEPADE Difunde

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

Colombia, e incluso Mxico,8 son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y
crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin
y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a
la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas
naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).
Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con
mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario
al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el
impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una
estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado,
sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo
en las ltimas tres dcadas.
A MANERA DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEA
La bsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto ms recurrente
en todas las reformas electorales en la regin latinoamericana. Empero, es necesario sealar
que esa condicin no asegura necesariamente que estos organismos acten con imparcialidad,
aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr.
Rosas, 2010:78). Esta lgica no se aplica con los modelos de gestin electoral existentes.
De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestin ms comn es aquel menos
independiente. Entonces, en dnde radica la clave de la buena gestin electoral? La respuesta
sera: en una buena combinacin entre independencia y eficientes e imparciales criterios de
decisin de los organismos involucrados en la gestin electoral. Los criterios de imparcialidad
mnimos a considerar son tres:
a) La frmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera
que sea colegiada all donde las decisiones son trascendentes, y en qu medida, si son
por mayora simple o calificada, o incluso por unanimidad;
b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si
las decisiones del organismo electoral ms importantes pueden ser revisadas por el
parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su
desempeo. Si la ltima palabra de las decisiones queda en manos del organismo en
cuestin, entonces se esperara mayor grado de imparcialidad; y finalmente,
c) La calificacin de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar
certeza en la gestin electoral. Con excepcin de dos casos, Argentina y Venezuela,
donde todava existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada
autocalificacin de las elecciones o Contencioso Poltico, donde los parlamentarios
electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por
lo tanto, si su propia eleccin es legal y legtima. Esta ha sido sustituida por el denominado
contencioso jurisdiccional en manos de organismos y/o tribunales electorales.
En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre finales del siglo XX y principios del
XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms
all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los
casos, dependiendo las grandes reformas electorales.

FEPADE Difunde

109

FEPADE Difunde 23

El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico

Amrica Latina ha sido un excelente laboratorio en el diseo de modelos de gestin electoral


que aseguren la libertad y la limpieza en las elecciones, permitiendo que las autoridades electas
asuman el poder poltico con una suficiente legitimidad de origen, y por lo tanto, manteniendo
la gobernabilidad. No obstante, los procesos involutivos de la democracia ya no estn en la
manipulacin de las reglas electorales, o al menos hasta ahora eso se vislumbra. Las democracias
en la regin se ponen en riesgo con la perpetuacin de figuras en el poder (como en Venezuela
bajo Hugo Chvez e incluso en Argentina bajo los Kirchner), con las tentaciones de golpes de
Estado, como sucedi en Venezuela en 2002, en Per y en Ecuador en 2005, en Honduras en
2009, y en Ecuador nuevamente en 2010, pero tambin con la baja confianza en los valores
de la democracia, como muestran los datos del Latinobarmetro de la primera dcada del siglo
XXI. Por ello, los organismos encargados de la gestin electoral en la regin deben, adems de
fortalecerse internamente, procurar la difusin de los valores democrticos entre los ciudadanos.
Pues cabe decirlo, no slo de elecciones viven las democracias.
Anexo: Los organismos electorales en trece pases de Amrica Latina
Pas
Argentina
Bolivia I

Nombre

Constitucin

CNE

Cmara Nacional Electoral

1994

DNE

Direccin Nacional de Elecciones

1994

CNE

Corte Nacional Electoral

1967, reformas 2002


2009

Bolivia II

TSE

Tribunal Supremo Electoral

Brasil

TSE

Tribunal Supremo Electoral

1988

Chile

TCE

Tribunal Calificador de Elecciones

1980, con reformas

SE

Servicio Electoral

1980, con reformas

Colombia I

CNE

Consejo Nacional Electoral

1886, reforma 1985

RNEC

Registradura Nacional del Estado Civil

1886, reforma 1985

CNE

Consejo Nacional Electoral

1991, reforma 2003

RNEC

Registradura Nacional del Estado Civil

1991, reforma 2003

Costa Rica

TSE

Tribunal Supremo de Elecciones

1949, reformas

Ecuador I

TSEc

Tribunal Supremo Electoral

1998

Ecuador II

CNE

Consejo Nacional Electoral

2008

TCE

Tribunal de lo Contencioso Electoral

2008
1917, reformas

Colombia II

Mxico I

Mxico II

110

Siglas

IFE (1990-1996)

Instituto Federal Electoral

TCE (1986-1994)

Tribunal de lo Contencioso Electoral

1917, reformas

IFE (1996)

Instituto Federal Electoral

1917, reformas
1917, reformas

TRIFE

Tribunal Electoral del Poder Judicial

Paraguay

TSJE

Tribunal Superior de Justicia Electoral

1992

Per

ONPE

Oficina Nacional de Procesos Electorales

1993, reformas

JNE

Jurado Nacional de Elecciones

1993, reformas

Rep. Dominicana

JCE

Junta Central Electoral

1994, 2002, 2010

Uruguay

CE

Corte Electoral

1985

FEPADE Difunde

Modelos de gestin electoral en Amrica Latina


en perspectiva comparada

Dr. Fernando Barrientos del Monte

Venezuela I

CSE (1958-1993)

Consejo Supremo Electoral

1936, reforma 1958

Venezuela II

CNE (1993-1998)

Consejo Supremo Electoral

1961, reforma 1993

Venezuela III

CNE

Consejo Supremo Electoral

1999

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111