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Braslia - 2002
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG
SAFS Quadra 4 - lote 1 - Anexo I - sala 436
700420-900 - Braslia - DF
Fone: (61) 316-7902
Correio eletrnico: seprog@tcu.gov.br
Marlia Zinn Salvucci
Secretria
Instituto Serzedello Corra
SEPN Av.W/3 Norte - Quadra 514 Bloco B -Lote 7
70760-527 - Braslia - DF
Fone: (61) 340-3221
Correio eletrnico: isc@tcu.gov.br
Salvatore Palumbo
Diretor-Geral
EDITORAO
ISC
Reviso
Tereza Cristina da Costa Braga Fernandes
Layout
Ad People
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Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhes da Rocha
Augusto Sherman
Marcos Bemquerer
Ministrio Pblico
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Jatir Batista da Cunha, Subprocurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Ubaldo Alves Caldas, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Procuradora
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
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SUMRIO
A Experincia do Tribunal de Contas da Unio em Auditoria
Operacional e Avaliao de Programas Governamentais Gloria Maria Merola da Costa Bastos .................................................................7
Introduo .........................................................................................................................7
Histrico das Iniciativas de Capacitao em
Auditoria Operacional ...................................................................................................8
As iniciativas na rea de Avaliao de Programas
Governamentais ........................................................................................................... 10
O Acordo de Cooperao Tcnica TCU - Reino Unido..................................... 13
Perspectivas e Desafios .............................................................................................. 19
Concluso........................................................................................................................ 23
Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de
Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias
organizacionais na OCDE - Michael Barzelay ............................................... 25
O Conceito da Auditoria de Desempenho.......................................................... 29
Fonte e Qualidade dos Dados.................................................................................. 40
Auditorias de Eficincia e de Efetividade de Programa.................................. 43
Auditoria de Capacidade de Gerenciamento de Desempenho .................. 44
Outros Tipos de Auditoria de Desempenho....................................................... 47
Explicando as Freqncias........................................................................................ 49
Explicando as Variaes ............................................................................................. 54
Questes Estratgicas de Implementao.......................................................... 61
Accountability & Melhoria do Desempenho ....................................................... 66
Concluses...................................................................................................................... 69
Notas................................................................................................................................. 72
Polticas de Gesto Pblica para o Prximo Governo Francisco Gaetani ...................................................................................................... 79
Uma Agenda Compreensiva. ................................................................................... 81
Escolhas Complexas .................................................................................................... 83
O Difcil Comeo das Agncias Reguladoras...................................................... 86
Assuntos Inacabados .................................................................................................. 91
Avanos em Duas Agendas Histricas: Servio Pblico e
Planejamento................................................................................................................. 94
Concluso......................................................................................................................101
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Introduo
O Tribunal de Contas da Unio tem empreendido esforo permanente no sentido de manter-se atualizado com as mais inovadoras tendncias no campo do controle externo, funo que exerce
no papel de rgo auxiliar do Congresso Nacional.
A retrospectiva das iniciativas que, desde a dcada de 80, vm
sendo implementadas na rea de auditoria operacional ou auditoria de desempenho denotam o pioneirismo do TCU ao trazer
para o Brasil a modalidade de controle que mais se desenvolveu
nas ltimas dcadas e que vem assumindo relevante papel na
modernizao das instituies pblicas em pases como a GrBretanha, Estados Unidos e Canad, entre outros.
Essa modalidade de auditoria baseia-se no princpio de que
ao gestor pblico cabe o dever de prestar contas de suas atividades sociedade (accountability), no somente agindo com integridade, mas atendendo a critrios de economicidade, eficincia e
eficcia dos atos praticados.
* Analista de Controle Externo, gerente do Projeto de Cooperao TCU/Reino
Unido.
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treinamento oferecido pela EFS canadense. Enviou dois de seus servidores, previamente selecionados por aquela instituio, para curso
de 9 meses, em que foram apresentadas todas as modalidades de
controle adotadas pela Auditoria Geral do Canad.
Essas iniciativas de intercmbio tm contribudo no s para
aprimorar o conhecimento dos servidores do TCU nas modernas
tcnicas de auditoria, mas tambm para propiciar cultura institucional favorvel implementao de novos procedimentos de trabalho que buscam aumentar a efetividade da ao de controle.
A partir da Constituio de 1988, a preocupao de dotar o
TCU dos meios adequados para cumprir a nova misso constitucional levou formulao de desafiadora proposta de capacitao,
que deveria integrar iniciativas de treinamento, desenvolvimento
de procedimentos tcnicos e intercmbio de conhecimentos em
auditoria operacional. Essa iniciativa, implementada durante os
anos de 1990 e 1991, foi desenvolvida em trs fases:
A primeira fase consistiu na realizao de 30 cursos de auditoria operacional, na sede e nas regionais, que atingiram cerca de
600 servidores, entre tcnicos, assessores e dirigentes, alm de
representantes dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais.
Na segunda fase, a de desenvolvimento de procedimentos,
foram elaborados os primeiros normativos para a realizao de
auditorias operacionais e executados 44 trabalhos de auditoria
que envolveram todas as unidades tcnicas do TCU, na sede e
nos estados. Entre os entidades/rgos auditados encontravam-se
empresas pblicas (Embrapa, Petrobrs, Codevasf, CSN, entre
outras), empresas de telecomunicaes, instituies financeiras
(Caixa Econmica Federal), universidades, o sistema de controle
interno federal, entre outros.
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Alm dessas atividades, os participantes tiveram oportunidade de visitar o GAO e de assistir a apresentao sobre a forma
de atuao daquela instituio de controle.
Nas etapas subseqentes do Projeto foram realizados sete
projetos-piloto de avaliao nas reas de sade, educao, defesa e
infra-estrutura. As equipes encarregadas dessas auditorias receberam treinamento adicional em tcnicas de coleta de dados, metodologia de avaliao de programas, estatstica aplicada e noes
de amostragem, alm de contarem com amplo material de apoio.
Para orientar os trabalhos das equipes e discutir a estratgia de
implementao do Projeto, o TCU convidou um especialista do
GAO, ex-Diretor do escritrio regional de Nova York, que tambm
proferiu palestra com o tema A Avaliao de Programas no
GAO.
Um dos principais produtos desse Projeto de Capacitao
foi a elaborao do Manual de Auditoria de Desempenho, posteriormente denominado Manual de Auditoria de Natureza Operacional, que trata dos procedimentos bsicos adotados pelo corpo
tcnico do TCU nos trabalhos de auditoria operacional e de
avaliao de programa. Alm de apresentar as principais metodologias empregadas em trabalhos dessa natureza, o Manual introduziu o uso de novo instrumento de planejamento dos trabalhos de
auditoria, a Matriz de Planejamento, originalmente desenvolvida
pelo GAO, e que vem sendo utilizada inclusive nas auditorias de
conformidade.
A estratgia de implementao adotada nesse Projeto, que
buscou associar o treinamento terico com a execuo supervisionada de auditorias-piloto e a produo de documentos tcnicos, foi considerada o principal fator responsvel pelo sucesso
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vou uma extenso da fase I, at dezembro de 2001. O TCU selecionou outros 30 ACE para participar do perodo de extenso do
Projeto.
No perodo de extenso da fase I, acrescentaram-se novas
reas de atuao do Projeto - assistncia social e agricultura.
Assim, em 2001, foram realizadas as seguintes avaliaes de programas de governo:
Na rea de sade:
Programa Sade da Famlia
Na rea de educao:
z Programa Nacional Biblioteca da Escola
z Programa Nacional de Sade do Escolar
Na rea de assistncia social:
z Valorizao e Sade do Idoso
z Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
Na rea de agricultura:
z Irrigao e Drenagem
A criao da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - Seprog, no final de 2000, que passou
a coordenar das atividades do Projeto, representa a efetiva
institucionalizao dos trabalhos de avaliao de programa no
TCU e o reconhecimento de sua importncia para o desempenho
das funes de controle.
Com essa iniciativa, o TCU incorpora rotina de fiscalizao
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Perspectivas e Desafios
Ao ter atingido razovel grau de especializao na execuo
de auditorias de natureza operacional, o que pode ser comprovado
pela qualidade dos relatrios produzidos, o TCU volta-se para
a implantao de novos procedimentos relacionados seleo
dos temas a serem auditados, sistemtica de controle de qua19
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Concluso
As diversas iniciativas implementadas pelo TCU, desde
meados dos anos 80, com vistas implantao da modalidade
de auditoria operacional ou auditoria de desempenho, evidenciam
o compromisso institucional com o permanente aperfeioamento
das funes de controle. Por meio de aes articuladas e sistemticas, que buscam o apoio de organizaes e entidades de controle de reconhecida competncia e liderana internacional nesse
campo, o Tribunal tem procurado dotar seu corpo tcnico dos
conhecimentos e das habilidades necessrias ao pleno exerccio de
sua misso constitucional - assegurar a efetiva e regular gesto dos
recursos pblicos, em benefcio da sociedade.
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Instituies Centrais de Auditoria e Auditoria de Desempenho: Uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na
OCDEi
Michael Barzelay *
A Nova Gesto Pblica oferece um arcabouo terico
para ampliar a competncia legal das instituies de auditoria governamental de forma a incluir a auditoria de desempenho. Este artigo examina questes conceituais, empricas
e administrativas suscitadas pela auditoria de desempenho.
Conceitualmente, a auditoria de desempenho termo dbio
para uma classe de atividades de reviso predominantemente
avaliativas. Empiricamente, observa-se que os principais
rgos de auditoria dos pases membros da OCDE apresentam variaes quanto aos tipos especficos de auditorias
de desempenho realizadas. A explicao dessas variaes
permite algumas incurses na poltica contempornea de
gerenciamento pblico. Do ponto de vista administrativo, os
rgos de auditoria cujos mandatos legais incluem a auditoria de desempenho confrontam-se com duas questes estrat-
i N.T.: Traduo autorizada pelo autor, realizada por Adriana Monteiro Vieira
e Marcelo Barros Gomes - Analistas de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio
* Professor da London School of Economics and Political Science
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gicas principais: realizar essas revises avaliativas na modalidade tradicional de auditoria ou direcionar seu trabalho
para promover a melhoria do desempenho nos rgos auditados.
A auditoria de desempenhoii vem sendo rapidamente aceita
como tipo de atividade profissional de reviso governamental expost. Essa categoria envolve tanto alguns tipos familiares de trabalhos de reviso, como as auditorias de eficincia e as de efetividade, quanto formas menos conhecidas como as auditorias de
informao gerada pelos sistemas de gerenciamento de desempenho. O surgimento dessa nova categoria no vocabulrio da
administrao pblica indica que processo de demarcao de novo
domnio da atividade burocrtica est em andamento. A teoria
sociolgica neo-institucionalista (Meyer and Rowan 1991) sugere
que, na medida em que a auditoria de desempenho se tornar mais
institucionalizada, o nvel dessa atividade deve aumentar, provavelmente seguido pela criao de subdivises distintas ou pela
expanso das linhas de produto.
So vrias as organizaes que desenvolvem e realizam trabalhos de auditoria de desempenho. No Reino Unido, pode-se
citar a Comisso de Auditoria para a Inglaterra e Pas de Gales
(Audit Comission for England and Wales), cuja jurisdio inclui
o governo municipal, o Servio Nacional de Sade e a polcia; o
National Audit Office (NAO), cuja jurisdio compreende o restante do governo central; e uma gama de inspetorias de setores
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1. Em junho de 1995, o Puma organizou simpsio sobre auditoria de desempenho no qual participaram representantes dos estados membros e especialistas.
O papel das organizaes internacionais na construo do domnio de estudo
e de sua institucionalizao discutido por Hfner, Meyer e Naumann (1987).
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iii N.T.: Optamos por manter o termo accountability em ingls, pois assim
ele tem sido encontrado na literatura da rea produzida no Brasil. Conforme
definio do Escritrio do Auditor Geral do Canad , accountability consiste
na obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe
existncia de pelo menos duas partes: uma que delega a responsabilidade e
outra que a aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como usou
essa responsabilidade.
2. Questes administrativas so discutidas em maior extenso em Barzelay
(1987).
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Procedimentos e
Accountability de
produo organiza- desempenho
cionais funcionam
de forma otimizada
Programas
pblicos atingem
os objetivos; polticas pblicas promovem o bem
estar coletivo
Cadeia de
Produo: insumos
processos produtos impactos
Intervenes orientadas ao Governo
com a inteno de
resolver problemas
coletivos
Auditoria de
Desempenho
Avaliao de
Programas
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Fornecer
informaes
verdicas e teis
sobre a efetividade de polticas
pblicas e programas pblicos
Accountability de
conformidade
Execuo das
transaes e tarefas efetivamente
reguladas por sistemas
Mquina Burocrtica
Auditoria Tradicional
Imagem de
Governo
Pesquisa
Inspeo
Auditoria
Modalidade
predominante
Verificar as informaes;
encontrar discrepncias
entre os procedimentos
observados e as normas
gerais; inferir
conseqncias; relatar
achados
Tabela 1
O controle externo e a nova administrao pblica:
uma viso comparativa
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Uma dimenso da variao consiste na imagem do funcionamento do governo. Em uma poca na qual doutrinas de gesto
pblica encontram-se em evoluo contnua e as auditorias de
desempenho no foram ainda completamente institucionalizadas,
seria surpreendente encontrar uma imagem nica e definida para o
funcionamento de governo que caracterize o conceito de auditoria de
desempenho. Os seguidores da doutrina denominada organizaes
que aprendem (learning organizations) tentariam incorporar os
MCIs referentes aos processos pelos quais o conjunto de crenas
da organizao revisto luz do feedback do sistema (Senge 1990,
Stacey 1993), ao passo que os seguidores da doutrina do gerenciamento do desempenho (performance management) iriam buscar
incorporar os MCIs que pudessem refletir a reao dos agentes
governamentais ao defrontar-se com metas operacionais e incentivos estabelecidos de cima para baixo (Boyle 1989). Partidrios de
diferentes linhas doutrinrias normalmente argumentam de forma
a procurar agregar as idias que postulam ao sentido central do
conceito. As discusses sobre a auditoria de desempenho e sua
prtica tendem a ser encaminhadas de maneira distinta nos diferentes pases. Com vistas a facilitar o presente debate, importante
abstrair-se de questes de interesse meramente local.
Nas discusses no mbito de grupos de profissionais que realizam auditoria de desempenho, um padro de modelo mental
um esquema centrado no processo, semelhante quele da cadeia
de produo (Porter, 1985,36). Nesse esquema, os insumos so
transformados em produtos que, por sua vez, geram os impactos.
Mais especificamente, o funcionamento do governo caracterizado como um processo produtivo de transformao de insumos e
relaes causais pelos quais os produtos influenciam o estado das
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coisas cuja melhoria normalmente considerada o principal objetivo das polticas pblicas. Os processos de produo transformam
insumos em produtos e os produtos exercem influncia sobre os
resultados. As ligaes entre os insumos e os produtos, em particular, so vistas como passveis de manipulao pelos gerentes
dos processos de produo, ao menos no mdio e longo prazos.
Os modelos mentais de funcionamento de governo subjacentes aos outros dois principais conceitos de reviso governamental
ex-post so bastante conhecidos. Para a auditoria tradicional, o
principal modelo o de mquina burocrtica (Mintzberg 1983,
163). Os sistemas nesse modelo operam na forma de processos
de trabalho padronizados - mais especificamente estabelecendo,
aplicando ou implementando critrios diferenciados por funes.
Uma imagem caracterstica do funcionamento do governo por trs
do conceito de auditoria tradicional aquela na qual os especialistas situados na estrutura tcnica, como os contadores, estabelecem
polticas e procedimentos sancionados pelas categorias profissionais para uma organizao especfica. Os colaboradores individuais das linhas de produto so orientados, assim, a seguir esses critrios sob a superviso de seus superiores hierrquicos. O modelo
cognitivo de funcionamento de governo embutido no conceito de
avaliao de programas, por sua vez, minimiza a importncia do
funcionamento interno das organizaes governamentais e focaliza a influncia do desenho e implementao do programa como
um todo sobre condies sociais problemticas. Portanto, utilizando uma metfora da esfera da medicina, poder-se-ia dizer que
os governos devem funcionar usando os produtos dos programas
como remdios para o tratamento de condies sociais pouco
saudveis e inaceitveis.
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Dentre os treze pases membros da OCDE que encaminharam respostas, doze realizam tipos de reviso governamental que poderiam ser classificadas como auditoria de desempenho. Alguma forma de auditoria de desempenho praticada
nos pases de lngua inglesa da Europa, Oceania e Amrica
do Norte; em trs pases escandinavos; na Frana, Alemanha
e Holanda. Com base no relatrio encaminhado OCDE, o
Tribunal de Contas de Portugal aparentemente no realiza
auditorias de desempenho (apesar de ter a competncia legal
para faz-lo). Considerando o enfoque dado ao pedido de
informaes da OCDE, a ausncia de manifestao por parte de
alguns pases-membros pode indicar que a auditoria de desempenho no realizada pelos rgos centrais de auditoria na
Dinamarca, Grcia, Itlia, Japo, Repblica da Coria, Mxico,
Espanha e Turquia. Sem maiores informaes sobre esses
pases, a tentativa de abordar a questo da presena ou ausncia
da auditoria de desempenho nos portflios das atividades de
reviso dos rgos centrais de auditoria seria um esforo especulativo estril.
Caberia observar, contudo, que se a falta de respostas for
atribuda a no realizao de auditoria de desempenho, essa
informao seria amplamente consistente com outros padres
na administrao pblica. Doutrinas de administrao pblica
voltadas para o desempenho tm conquistado espaos significativos nos pases onde os rgos centrais de auditoria procuram realizar trabalhos de auditoria de desempenho. A Frana
e a Alemanha so os nicos pases onde as burocracias nacionais so cpticas quanto s doutrinas administrativas voltadas
ao desempenho, cujos rgos centrais de auditoria ainda assim
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Inspeo
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Auditoria
Inspeo
Auditoria de
Organizao
Informaes de Desempenho
Programa
Um setor inteiro,
processo genrico ou
funo comum
Organizao
Avaliao de Risco
Reviso da Melhor
Prtica de Gesto
Reviso Geral da
Gesto
Inspeo
Pesquisa
Inspeo
Auditoria de CapaOrganizao
cidade de Gerenciamento de Desempenho
Poltica, programa ou
elemento significativo
de programa
Modalidade
de Reviso
Inspeo
Unidade de Anlise
Tipo
Aspectos selecionados
da estrutura organizacional, sistemas e programas
Aspectos da
organizao e
operao programa
Todos os aspectos do
desenho e da
operao do programa
Informao gerada
pela medida do
desempenho/ sistemas
de relatrio
Aspectos selecionados
do desenho e da
operao do programa
Aspectos de
operaes governamentais ou de terceiros
Abrangncia da
Avaliao
Avaliar a capacidade da
organizao para cumprir com
sua misso no exerccio de
suas competncias legais
Validar/atestar a preciso da
informao oferecida pela
organizao
Identificar oportunidades de
diminuir o custo oramentrio
para a produo dos resultados.
Foco do Trabalho
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Explicando as freqncias
Esses conceitos foram utilizados para tabular informaes
sobre a realizao de auditorias de desempenho14. Trs tipos de
auditoria de desempenho so amplamente disseminados. As auditorias de eficincia so as mais freqentes, seguidas pelas auditorias de capacidade de gerenciamento de desempenho e pelas auditorias de efetividade de programa. As auditorias de informao
de desempenho so realizadas por um nmero mais reduzido
13. A reviso geral de gesto tem sido um tipo de auditoria de desempenho realizado pelo GAO. Para uma breve discusso sobre o tema, veja NAPA (1994).
14. As informaes que indicam que o rgo central de auditoria estaria autorizado a realizar um tipo de auditoria de desempenho, mas no a realizou, foi
codificada como se a linha de produtos dessa EFS no inclusse esse tipo de
auditoria de desempenho. Quando um pas membro possui mais de um rgo
responsvel pela auditoria governamental, como ocorre nos pases escandinavos, aquele com a maior capacidade operacional foi considerado o rgo central de auditoria para fins da anlise aqui conduzida.
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Tabela 3
Principais tipos de auditoria de desempenho por pas
Auditoria
de
eficincia
Auditoria de Auditoria de
efetividade
capacidade de
de programa gerenciamento
do desempenho
Austrlia
Canad
Finlndia
Frana
Alemanha
Irlanda
Holanda
Nova Zelndia
Noruega
Auditoria de
informaes
de
desempenho
V
V
V
V
V
Portugal
Sucia
Reino Unido
Estados Unidos
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cfica. Mas a auditoria da capacidade de gerenciamento do desempenho no necessariamente afeta o papel tradicional do rgo de
auditoria16. Dentro da dicotomia poltica/administrao, a capacidade de gesto do desempenho conceitualmente uma questo
administrativa, j que diz respeito implementao de polticas
e no ao mrito ou efetividade dessas polticas. Alm disso, na
prtica, as concluses da auditoria de capacidade de gerenciamento do desempenho no so to politicamente sensveis, j
que no se relacionam efetividade dos programas de poltica
econmica, social, ambiental, de defesa ou cultural. Assim, os
riscos para a autonomia organizacional so moderados, a nica
ameaa consiste na possibilidade de a organizao no ser vista
como tendo a competncia tcnica apropriada para desenvolver
esse tipo de auditoria.
A expanso das linhas de produto para incluir as auditorias
de efetividade de programa, por outro lado, amplia a misso, o
papel e a estratgia organizacional dos rgos de auditoria de
orientao tradicional17. Nesse caso, a misso concebida em
termos mais amplos e abstratos. Surge a demanda pela contratao
de empregados dentre um grupo mais diversificado de profissionais, incluindo aqueles da rea de cincia de gesto e de avaliao
governamental, bem como pelo desenvolvimento de novas rotinas
para vrios processos de trabalho. Ademais, o que mais importante, a nfase no aspecto administrativo da dicotomia poltica/
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Explicando as Variaes
A tabela 3 oferece informaes sobre o resultado das decises
concernentes composio das linhas de produto em treze pases.
Observa-se que uma linha de produto mais extensa de auditoria
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de desempenho - incluindo as mais politicamente sensveis auditorias de efetividade de programa - ocorre em cinco pases: Austrlia, Alemanha, Holanda, Sucia e Estados Unidos. Partilham
esses pases de propriedades comuns s quais pode-se atribuir a
ocorrncia dos resultados mais freqentes?
Nesse ponto, faz-se necessrio recorrer teoria para identificar essas propriedades. A teoria do gerenciamento estratgico
presta-se a essa tarefa, j que lida com a forma pela qual a
organizao se posiciona dentro de seu ramo de atividade industrial e do mercado de seu produto. As variantes dessa teoria
para o setor pblico lidam, analogamente, com a forma pela
qual as competncias de uma entidade, sejam elas estatutrias
ou informais, so criadas e modificadas (e.g., Selznick 1957,
Derthick 1979, Wilson 1989, Mashaw and Harfst 1990). Abordagens sistmicas da teoria de gerenciamento estratgico entendem que as decises tomadas pelos executivos no s levam
em considerao as variveis estruturais como so fortemente
delimitadas por elas18. No caso de entidades pblicas, essas
variveis estruturais incluem padres de relacionamento entre
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do congresso americano. O Tribunal de Contas da Alemanha aparentemente tem clientes tanto no poder legislativo quanto no executivo, sendo que o maior fluxo de troca de informaes e apoio
ocorre com a comisso de oramento da cmara baixa do Parlamento e sua subcomisso de contas pblicas, de natureza nopartidria. (Zavelberg, 1995). Esses pases tm em comum o fato
de que seus rgos centrais de auditoria possuem clientes poderosos, seja na esfera poltica ou administrativa.
Nos casos da Alemanha e Estados Unidos, o relacionamento
executivo/legislativo favorece uma extensa linha de produtos de
auditoria de desempenho. Em nenhum desses casos, os processos
legislativos, incluindo a alocao de recursos oramentrios, so
dominados pelo executivo (Dahl 1981, 127; Paterson and Southern 1991, 122). O fato de o rgo central de auditoria ser considerado parte do poder legislativo ou independente de instituies
polticas parece no ter maiores conseqncias; tanto o GAO
como a EFS alem estabeleceram relacionamentos, em nvel de
cliente, no apenas com rgos do legislativo relacionados probidade e eficincia, mas tambm com unidades que lidam com
temas politicamente relevantes, como a Comisso de Oramento
do Bundestag (parlamento alemo)20. Os clientes desses rgos
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22. O pas que mais provavelmente questionaria esse padro seria a Austrlia.
O sistema de governo no nvel federal sofre grande influncia do modelo de
Westminster (ingls), e a EFS australiana no est inserida no poder executivo. Entretanto, a ANAO realiza auditorias de efetividade de desempenho. Um
estudo de caso sobre a Austrlia seria recomendvel, tomando como base as
crticas metodolgicas de Przeworksi.
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Um processo decisrio governado por regras de ouro normalmente consegue restringir o exerccio do poder discricionrio com
sucesso, mas ao custo de comprometer a otimizao dos resultados (Schauer 1991, 100-2). Isso se deve tenso entre o particular e o geral: as normas podem ser apropriadas a toda uma categoria de organizaes, mas a aplicao de regras pode redundar em
decises piores do que aquelas obtidas caso o conhecimento por
trs da norma (ou, de forma equivalente, a justificativa por trs da
regra) fosse empregado ao se lidar com um caso particular. Uma
nica vantagem do processo decisrio orientado por regras consiste na internalizao de controles: como ningum tem o poder
de definir os critrios e de aplic-los ao mesmo tempo, o poder,
em nvel individual, minimizado (Schauer 1991, 158-62). A
organizao pode alegar que suas decises, nesse caso, seus pareceres de auditoria, tm como atributos a consistncia e a objetividade. Em suma, a reduo do nvel de otimizao das decises
deve ser compensada por uma reputao de objetividade. Assim,
no existe uma modalidade ideal de operao para se realizar as
auditorias de desempenho.
Doutrinas de gesto pblica podem influenciar a compensao
desses valores. Algumas doutrinas de gesto pblica ressaltam
as conseqncias adversas de se adotar critrios do tipo fundamentado em regras que se prestam a abarcar amplas classes de
situaes; ao mesmo tempo, essas teorias advogam que grandes
benefcios podem ser obtidos ao permitir que funcionrios envolvidos diretamente nas atividades empreguem seu conhecimento
tcnico, sabedoria gerencial e valores orientados a resultados de
forma sensata no caso concreto. A aceitao da doutrina psburocrtica (Barzelay 1992) ou a da nova gesto pblica (Hood
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23. Essa posio defendida em outro contexto por Marshaw (1983), que
reconhece os potenciais dficits de legitimidade de trs processos de deciso
genricos, incluindo os modelos particularistas de tratamento profissional e
julgamento moral (ou equidade). Sloan (1995) afirma que alguns interessados nos trabalhos de auditoria de desempenho iro exigir garantias quanto
observao do devido processo legal, imparcialidade ou integridade da
auditoria, e ele acredita que alguns tentaro ainda usar a justia para obter
informaes reservadas dos processos de auditoria de desempenho.
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Concluses
A difuso de doutrinas de gerenciamento pblico orientadas
a resultados vem-se refletindo na institucionalizao de novo tipo
de atividade burocrtica denominada auditoria de desempenho. Nem todos os tipos de reviso governamental que se enquadram dentro dessa ampla categoria so novidade, apesar de alguns
deles, a exemplo das auditorias de informaes de desempenho,
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Notas
O autor agradece George Jones, June Pallot, Helen Perry, David
Shand e dois revisores annimos pelos comentrios s verses preliminares.
Este artigo reflete trabalhos anteriores desenvolvidos pelo autor para o PUMA
- Public Management Service da OCDE e publicado no documento Performance Auditing and the Modernization of Government (Auditoria de Desempenho e a Modernizao do Governo - OCDE, 1996).
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* Professor da PUC/MG.
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Escolhas Complexas
Sem a liderana da rea econmica no se promovem reformas do e no Estado. Esta a lio que se extrai da experincia
internacional dos pases mais desenvolvidos. Em que pese o fato
de ambos os movimentos iniciados em 1995 com o Plano Diretor
e com o PPA em 1999 terem buscado alinhamento com as prioridades decorrentes da necessidade de se consolidar o ajuste fiscal,
o primeiro no logrou efetiva aliana com a equipe econmica de
modo a permitir aprofundamento das reformas que propugnava.
O encadeamento da poltica macroeconmica de corte predominantemente fiscal com a gesto microeconmica do gasto
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volvidos precisaro ser ainda maiores, melhores e mais bem focalizados. Polticas de ajuste contnuo exigem o fortalecimento das
reas em condies de promover cortes mais seletivos e qualitativos. Paradoxalmente, algumas reas precisam de mais recursos, para poder economizar mais e gastar melhor. Na medida
em que se assumir posicionamento mais pr-ativo e engajado, a
conduo de cortes adquirir as condies de sucesso de que hoje
no dispe. Este movimento implica, por sua vez, maior capacidade de articulao da STN e fortalecimento de reas estratgicas do MPOG como a SOF, SPI, SEGES e SLTI. Somente a
partir do efetivo fortalecimento destas reas o aprofundamento e a
qualificao do ajuste fiscal ser possvel.
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esto funcionando com base em quadros provisrios, sob questionamento judicial. Quinto, algumas agncias criadas como reguladoras na verdade optaram por este arranjo institucional em busca
de autonomia gerencial e financeira, mas no necessariamente
possuem este tipo de competncia. Por ltimo, mas no menos
importante, as agncias reguladoras foram criadas a partir de
dinmicas setoriais endgenas e no a partir de movimento coordenado por parte da cpula do governo no sentido de se caminhar
na direo de um Estado Regulador. Muitas destas caractersticas
no so especficas da realidade brasileira. As coisas ocorreram
assim em outros lugares do mundo. Em alguns setores o pas foi
capaz de absorver melhor as lies da experincia internacional.
Em outros, menos.
Primeiro, as privatizaes caminharam com velocidade
maior do que as definies das novas regras do jogo, o que se
explica em boa parte pela necessidade de enviar comunidade
financeira internacional forte sinalizao da orientao pr mercado do governo e, em decorrncia, atrair investimentos diretos
estrangeiros. O descompasso dos arranjos regulatrios expressa a
dificuldade do pas em se adequar a novas formas de fomentar o
desenvolvimento, notadamente por meio da criao de mercados
contestveis, do incentivo concorrncia e da definio de novos
padres de interao entre o Estado e o setor produtivo. Com o
benefcio da viso do que j se passou, tentador dizer que primeiro o pas deveria ter definido mais cuidadosamente as novas
regras do funcionamento destes setores antes de se lanar a um
intenso programa de privatizao, porm dificilmente o governo
teria condies de coordenar simultaneamente os dois processos e
comear pelo mais difcil.
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Segundo, o fato da primeira gerao de quadros de funcionrios e dirigentes das agncias reguladoras ser oriundo das
empresas estatais, ministrios e outros rgos afetos aos setores
em questo comumente apontado como indcio de que a ruptura com a viso anterior no to simples assim. Contra o argumento de que estas novas organizaes j nascem com vcios a
pergunta : teria como ser diferente? Dificilmente. O know-how
especfico do setor, a experincia histrica, o conhecimento dos
trade-offs estava nas empresas estatais. Mesmo com a realizao
de concursos para selecionar novos quadros, o que foi possvel
recrutar no mercado foram em geral jovens profissionais com
pouca ou nenhuma viso do setor. Uma transio intergeneracional e intercultural a alternativa a ser perseguida, da forma mais
coordenada possvel.
Terceiro, o problema dos termos do relacionamento da
administrao direta com as agncias reguladoras recria as
dificuldades observadas no perodo 1967-1988. A racionalidade da delegao de funes executivas e reguladoras para
rgos da administrao indireta envolve a concesso de
maior autonomia no que se refere a aspectos administrativos
e financeiros em troca do cumprimento de polticas e metas
de performance contratualizadas entre ambas as partes. Trs
distores ocorrem potencialmente neste processo. Primeiro,
os termos de entendimento no so elaborados e as duas partes
seguem operando independentemente. Segundo, a prpria
agncia define os termos pelos quais entende que deva ser
supervisionada. Terceiro, o ministrio no consegue impor
sua autoridade por razes polticas ou tcnicas e passa a
operar contra a agncia. O enfrentamento coordenado - e no
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de trabalho, pretexto para reformas organizacionais visando enxugamento de custos e outras, em geral estranhas s funes reguladoras. Do ponto de vista da lgica endgena das organizaes
que tem buscado este tipo de soluo, a dificuldade maior apresentar-lhes arranjos alternativos atraentes, acoplados a estruturas
de incentivos funcionais. O desafio para o prximo governo consiste em aprimorar os novos arranjos representados pelas OSCIP,
OS e AEs de modo a viabilizar a redefinio da identidade de
organizaes ou estruturas da administrao direta que precisam
se atualizar.
Finalmente, cabe ateno maior emergncia do Estado
regulador em termos mais abrangentes. De forma desorganizada
comea a delinear-se no Brasil o mesmo fenmeno observado
na experincia internacional: a gradual generalizao do processo
de interveno do Estado a partir de funes reguladoras e no
mais executivas. No se trata mais de processo restrito s reas
de servios de utilidade pblica como energia, petrleo e telefonia. Setores como sade, meio ambiente, educao, finanas e
outros comeam a perceber na forma regulatria a possibilidade
de um novo papel, mais adequado realidade social e econmica
do pas. Mas na ausncia de um locus coordenador deste processo - excludo inclusive do debate da Reforma do Estado no primeiro mandato - a tendncia que cada reflexo setorial no extrapole os contornos onde se verifica. Ocorre que, do ponto de vista
do conjunto da administrao pblica, estes movimentos isolados
comeam a fazer diferena e a demandar um esforo articulador,
especialmente em termos de acmulo de expertise, investimentos
em capacitao e resistncia a distores.
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Assuntos Inacabados
O conjunto de inovaes propostas no contexto do Plano
Diretor da Reforma do Estado e nas sucessivas legislaes que
se seguiram encontra-se longe de sua forma final, e natural que
assim seja. A ruptura com as antigas formas de estruturao do
setor pblico iniciada com a Constituio de 1988 demorou dez
anos para produzir sua seqncia e o pas mudou, e muito, no
decorrer desta dcada. As culturas poltica, jurdica e administrativa mudam lentamente, acompanhando com defasagem inevitvel transformaes mais aceleradas que ocorrem em reas como
a tecnologia, a economia e os costumes. Inovaes se tornam bem
sucedidas ao longo do tempo, aps sucessivos ajustes at que o
produto em questo encontre sua forma final junto a seus mercados e atores. No que diz respeito ao desenho organizacional de
novas formas para que o setor pblico desenvolva suas atividades,
a substituio de autarquias e fundaes por OSs, OSCIPs e AEs
encontra-se ainda em fase de reviso e de consolidao.
No se pretende aqui fazer uma anlise de cada uma destas
novas formas de estruturao de atividades governamentais. O
balano at o momento sugere que os maiores problemas situam-se
no aprimoramento da figura das AEs, que ainda se encontra sujeita
a vrios questionamentos, e na viabilizao de adeso substantiva ao modelo das Organizaes Sociais nas esferas de sade e
de educao (em contraste com seu boom na esfera de cincia
e de tecnologia). A questo que se pretende abordar at que
ponto as dificuldades observadas foram incorporadas nas prprias
formulaes dos modelos, na problemtica de sua implementao
ou na modelagem de processos de transio adequados.
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As dificuldades de desenho se superam atravs de refinamentos sucessivos, principalmente a partir de avaliaes das dificuldades que as organizaes-piloto vm enfrentando. Os diversos
tipos de custos do pioneirismo no so negligenciveis e apenas
com o suporte diferenciado do MPOG e MF tais custos podem ser
absorvidos. O engajamento destes dois ministrios, no entanto,
dificultado pelo volume de presses e de demandas que converge
continuamente sobre ambos. Mas sem que estejam convencidos
da importncia de se apostar na estrutura de incentivos embutida
no desenho adotado, muito difcil assegurar seu comprometimento permanente com estas mudanas. Na ausncia de propostas
que superem o desenho proposto, cabe ao futuro governo apoiar
mais efetivamente as mudanas iniciadas.
No segundo caso, em se tratando dos processos de
implementao dos novos formatos organizacionais, a discusso
por recursos financeiros e humanos tende a eclipsar a demanda
por funes de coordenao mais complexas e sensveis, que
requerem postura e posicionamento distintos daquele da gesto
macroeconmica. Em certas questes o envolvimento da Casa
Civil necessrio, dada a magnitude da funo de coordenao
demandada. Isto significa que na verdade o envolvimento do
chefe do executivo surge como necessrio. Ocorre que sua
ateno tende a ser absorvida por assuntos mais urgentes e prioritrios, o que torna difcil proporcionar ateno continuada ao
que se configura freqentemente como questo operacional.
Este um tema a ser enfrentado particularmente na passagem do
basto deste para o prximo governo, porque este o momento
mais propcio para se focalizar o problema da coordenao da
ao governamental.
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prximo ciclo de planejamento plurianual. O governo que assumir em 2003 ter como ponto de partida uma massa crtica de
experincias nesta rea qualitativa e imensamente superior aos
que se iniciaram em1990, 1994 e mesmo 1998, lembrando que o
PPA j foi fruto em parte do aprendizado ocorrido no contexto do
Brasil em Ao.
O PPA dotou as aes do segundo mandato de uma
estruturao como h muito no se via no pas, possivelmente
desde o governo Geisel, porm de forma mais institucionalizada,
eficiente e estruturada. A revitalizao do planejamento ocorrida
entre 1999 e 2002 precisa, no entanto, ser aprofundada em duas
direes: no mbito do MPOG e na Esplanada em geral. Primeiro,
no contexto do prprio MPOG, as reas onde a interao deve se
intensificar so naturalmente a SOF e a SEGES, embora a SRH
e a SLTI tambm devam ser incorporadas mais de perto ao processo do PPA. A dinmica SPI/SOF melhorou muito nos ltimos
anos, mas ainda pode melhorar muito mais, especialmente nos
momentos de elaborao oramentria, reprogramao e, paradoxalmente, cortes de recursos. O fortalecimento destas conexes
que faz a liga dos processos de planejamento e de oramento.
O PPA trouxe tambm uma srie de inovaes gerenciais consistentes com o mandato da SEGES, de modo que h um campo
de intercmbio a ser explorado, especialmente no que se refere
interao do MPOG com os ministrios finalsticos. A busca
da transversalidade e da intersetorialidade nas aes do governo
demanda estreitamento maior da atuao das duas secretarias.
A SEGES j vem atuando com alguns programas pontuais orientados para a melhoria do desempenho da mquina governamental: os programas de desburocratizao e de qualidade. O PPA
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Concluso
Ao longo dos oito anos do governo FHC as polticas de gesto
pblica tiveram avano s comparvel ao verificado no perodo
Vargas. Cabe registrar, no entanto, algumas diferenas. Primeiro,
estas mudanas tm se processado no contexto democrtico, sem
rupturas constitucionais. Segundo, elas envolvem no instaurar
uma nova ordem, mas reformar e reestruturar uma situao que
resultante de dcadas de arranjos institucionais sobrepostos
e inconsistentes. Terceiro, as atuais polticas de gesto pblica
enfrentam desafios de complexidade, heterogeneidade e pluralidade muito distintos daqueles que vigiam nos anos trinta. Quarto,
as reformas atuais precisam lidar com o acelerado processo de
mudana tecnolgica e com o fortalecimento da sociedade civil,
algo que no se via no passado. Finalmente, as atuais polticas
de gesto pblica tm se disseminado gradativamente na mquina
administrativa de forma indita na histria do pas. No se trata
mais de debate de um grupo de iniciados ou de campanha encabeada por uma liderana iluminada, mas de um conjunto de
contedos que comea a espraiar-se por diversas instncias dos
trs poderes (por exemplo, no Tribunal de Contas da Unio) e
nveis de governo (como o surgimento de inovaes no mbito
sub-nacional demonstra). Seu lugar na agenda nacional ganha
contornos de irreversibilidade, porque os problemas de que trata
no sero superados salvo pelo seu enfrentamento contnuo e
institucionalizado.
O futuro governo tem responsabilidade inescapvel pela
frente: levar em conta todo o patrimnio de experincias, erros
e acertos acumulados ao longo dos ltimos anos. Quaisquer
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que sejam as vises e proposies do grupo que assumir o executivo em 2003, o desafio aprofundar as reformas, aprimorar
as proposies existentes e institucionalizar e fortalecer as polticas de gesto pblica relativas ao conjunto do Estado brasileiro.
No passado a instabilidade poltica foi pretexto para o desconhecimento das experincias geradas em cada ciclo de reformas. O pas
e o executivo federal no dispem mais deste libi para se recusarem ao aprendizado cumulativo decorrente da reflexo sobre a
experincia histrica. Cabe aos quadros permanentes do Estado,
independentemente de sua orientao ideolgica, contribuir para a
continuidade deste aprendizado que, na esfera da gesto pblica,
nunca tem fim.
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