Goutal, Alibert & Associés

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REFORME TERRITORIALE : QUELLES CONSEQUENCES POUR LES AGENTS ?
Depuis l’année 2013 et le début de l’examen du projet de loi devenu la MAPAM, la réforme
territoriale et plus particulièrement l’organisation institutionnelle du territoire sont sous le feu de
l’actualité.
De nombreuses annonces sur les objectifs poursuivis ont eu lieu, parfois contradictoires ou
incomplètes, comme pour l’avenir des départements, venant renforcer un sentiment d’insécurité
juridique pour les agents publics des collectivités et EPCI. A cela s’ajoute que le fait que les
réformes se succèdent à un rythme effréné, la première à peine publiée étant modifiée par la
deuxième mais cette dernière pouvant encore évoluer par une troisième…
Aujourd’hui, en droit positif, deux lois sont adoptées :
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPAM
La loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions
De ces deux lois, déjà, découlent des modifications institutionnelles importantes : 
La création, au 1er janvier 2015, de 11 métropoles : 9 automatiquement (Lille, Bordeaux,
Toulouse, Nantes, Strasbourg, Nice, Rouen, Grenoble et Rennes) et 2 volontairement
(Montpellier et Brest). 
La création de 3 métropoles dérogatoires : La métropole de Lyon - qui n’est pas un EPCI
mais une collectivité territoriale à statut particulier -, la métropole du Grand Paris et la
métropole Aix-Marseille-Provence, la naissance de ces deux dernières étant aujourd’hui fixée
au 1er janvier 2016. 

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Fusion des Régions : passage de 21 régions (hors Corse) à 12 au 1er janvier 2016.
Île-de-France
Nord-Pas-de-Calais-Picardie
Provence-Alpes-Côte-d'Azur
Bretagne
Pays-de-la-Loire
Normandie
Rhône-Alpes-Auvergne
Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne
Midi-Pyrénées-Languedoc-Roussillon
Aquitaine-Poitou-Charentes-Limousin
Centre
Bourgogne-Franche Comté

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L’engagement du chantier de la réorganisation des compétences, entre collectivités d’une
part et entre collectivités et EPCI d’autre part. Par exemple, le premier pas du transfert, au 1er
janvier 2017, de la compétence voirie du Département vers la métropole, sur l’exemple du
« modèle » lyonnais, doublé de la faculté de transférer par voie de convention des
compétences de la Région ou déléguer des compétences de l’Etat. 
La volonté renforcée d’inciter à la mutualisation des services : à côté du schéma de
mutualisation instauré par la loi du 16 décembre 2010 (projet du schéma devant être présenté
en mars 2015, cette date faisant l’objet d’un possible report par le projet de loi NOTRe), les
modalités de constitution des services communs ont été précisées et un outil financier
d’incitation, le coefficient de mutualisation, a été créé.
Les possibles mesures du projet de loi NOTRe (AN 1ère lecture) : 
Augmentation du seuil minimal des intercommunalités fixé, sauf dérogations, à 20.000
habitants avec, pour atteindre cet objectif, le même mécanisme que celui instauré par la loi
n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, à savoir, au
terme des procédures, l’attribution de pouvoirs renforcés au Préfet sur l’année 2017. 
Renforcement des compétences obligatoires des Communautés de communes et
d’agglomération (tourisme, aire d’accueil des gens du voyage, maisons de services publics…),
étant noté que les communautés d’agglomération se verraient également transférer les
compétences obligatoires eau, assainissement, déchets. 
Augmentation du nombre de compétences départementales devant être exercées par la
Métropole au 1er janvier 2017, en plus des routes (article 23 du projet : modification du IV de
l’article L. 5217-2 du CGCT). 
Transferts de compétences des départements aux régions : a priori, ne seraient plus
concernés les routes et les collèges. Mais auraient vocation à être transférées à la Région les
actuelles compétences départementales pour les services non urbains, réguliers ou à la
demande (ce qui comprend les transports scolaires), à l’exclusion des services de transport
spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires ainsi que les transports
maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles françaises, sauf
dans les cas où une île appartient au territoire d’une commune continentale.
Les conséquences de ces réformes pour les agents
Sur le plan du renforcement de l’intercommunalité, des ajustements mais des
conséquences classiques avec la survivance de problèmes récurrents non réglés
La volonté de renforcer les intercommunalités a ou va impliquer un changement institutionnel
mais également emporter des conséquences sur les personnels et l’organisation des services.
Depuis la loi du 27 février 2002, le principe directeur selon lequel le personnel « suit » la
compétence transférée d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale
demeure inchangé. Ce principe n’étant pas toujours respecté, de nombreux outils ont été instaurés
afin d’inciter les agents comme les communes et les intercommunalités au transfert et de faciliter le
regroupement des personnels. La loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des
métropoles s’inscrit dans ce courant en cherchant notamment à sécuriser juridiquement la création
des services communs et en introduisant un mécanisme financier d’incitation à la mutualisation.
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1./ L’introduction d’une nouvelle disposition « chapô »
La loi MAPAM a introduit un nouvel article L. 5111-7 du CGCT, qui reprend notamment l’un des
principes contenus dans l’article L. 5211-4-1 du même code mais en élargit potentiellement le
champ d’application, selon lequel lorsque les agents changent d’employeur en raison d’une
« réorganisation » prévue au sein de la 5ème partie du Code « coopération locale », ce qui, à suivre les
travaux parlementaires, englobe la transformation de l’EPCI mais également les fusions, ils
conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que,
à titre individuel, les avantages acquis. On notera que cet article crée également une indemnité de
mobilité qui pourra être versée par le nouvel établissement afin, vraisemblablement, de compenser
une mobilité géographique de l’agent ensuite d’une réorganisation des services. Un décret en
Conseil d’Etat est prévu, qui définira les modalités (octroi, modulation…) et limites de cette
indemnité. Il n’est à ce jour pas intervenu. Enfin, le II de l’article L. 5111-7 dispose que, dans
l’hypothèse notamment d’un changement d’employeur en raison d’une création ou d’une fusion, et
si l’effectif de l’EPCI d’accueil est d’au moins 50 agents, une négociation sur l’action sociale devra
être engagée au sein du comité technique en vue d’une harmonisation entre tous les agents.
2./ Le principe directeur en intercommunalité : les agents « suivent » la compétence
La tendance actuelle de renforcement des EPCI va impliquer des transferts de compétences – et
donc d’agents – des communes vers la structure intercommunale. Ainsi qu’il a été dit, par principe,
le service exclusivement chargé de la mise en œuvre d’une compétence transférée est
automatiquement transféré à l’établissement. Certes, ce principe connaît une dérogation, qui
autorise les communes à conserver certains de leurs services, mais cette dérogation a été fortement
encadrée par les modifications de l’article L. 5211-4-1 du CGCT opérées par la loi du 16 décembre
2010. En effet, pour pouvoir déroger au principe du transfert, deux conditions cumulatives doivent
être remplies : la commune ne peut, d’une part, conserver le service que dans un objectif de bonne
organisation et uniquement, d’autre part, si le transfert de la compétence n’est que « partiel ». En
d’autres termes, dès lors que la compétence est « partagée » entre l’intercommunalité et la
commune, ce qui peut éventuellement – mais pas toujours – être le cas lorsque la compétence est
soumise à l’intérêt communautaire, il est possible pour la commune de conserver son service.. Pour
autant, si, dans ces conditions, la commune n’est pas tenue de transférer son personnel vers
l’EPCI, elle a en revanche l’obligation de mettre tout ou partie dudit personnel à disposition de la
structure intercommunale.
Hors cette dérogation, les personnels affectés à la compétence, qu’ils soient fonctionnaires ou non
titulaires, ont donc vocation à « remonter » vers l’EPCI qui pourra ensuite, « dans le cadre d’une bonne
organisation des services » mettre le service à disposition d’une ou plusieurs de ses communes
membres.
Toujours dans le sens de l’incitation d’un transfert des agents vers les EPCI, la question des agents
affectés pour une partie seulement de leur temps de travail à l’exercice de la compétence transférée
a été profondément rénovée par rapport aux dispositions initiales. Dans une telle hypothèse, le
transfert vers l’EPCI est proposé à l’agent exerçant pour partie ses missions dans le service ou la
partie de service concerné. Si l’agent refuse le transfert, il est alors, à titre individuel et de plein
droit, mis à disposition de l’établissement de coopération intercommunale sans limitation de durée
pour la partie de ses missions en cause.
Enfin, on notera que la situation des agents communautaires lors du passage en métropole est régie
par plusieurs dispositions du CGCT. A grands traits, la métropole a été substituée de plein droit à
la communauté d’agglomération ou urbaine à fiscalité propre, cette substitution s’étant opérée,
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pour le personnel, selon les conditions posées par les deux derniers alinéas de l'article L. 5211-41.
Les agents de l’EPCI transformé sont réputés relever de la métropole dans les conditions de statut
et d'emploi qui sont les leurs.
3./ Le renforcement de la mutualisation
L’article L. 5211-4-2 du CGCT tel que modifié par la loi MAPAM permet à un EPCI à fiscalité
propre et à ses communes de se doter de services communs, et ce « en dehors des compétences
transférées » mais offre également aujourd’hui la possibilité aux EPCI et à un établissement public
dont ils sont membres ou au CIAS qui lui est rattaché de créer un service commun pour assurer
des missions fonctionnelles. La loi du 27 janvier 2014 a, au sein même de l’article L. 5211-4-2 du
CGCT, entendu préciser, outre les missions opérationnelles, les missions fonctionnelles pouvant
être gérées par un service commun, citant dans ce cadre la gestion du personnel (hors compétences
des centres de gestion dans le cas d’une affiliation), la gestion administrative et financière,
l’informatique, l’expertise juridique, l’expertise fonctionnelle et l’instruction des projets de décision
prises par les maires au nom de la commune ou de l’Etat (état-civil par exemple). Sous réserve de
l’appréciation des juges, il ne semble pas qu’il faille conférer un caractère exhaustif aux missions
ainsi listées.
Dans le même temps, la loi MAPAM a simplifié les modalités de constitution de ces services.
Désormais, il est prévu, sur le modèle du mécanisme instauré pour les transferts de compétences,
que les agents affectés en totalité à un service commun sont automatiquement transférés avec des
conséquences similaires à celles de l’article L. 5211-4-1 (conservation du régime indemnitaire s’ils y
ont intérêt ainsi que des avantages acquis). En revanche, la question des agents n’exerçant leurs
missions que pour une partie de leur temps de travail au sein d’un service commun n’est pas
abordée. On ajoutera que si le principe est que les services communs sont gérés par les EPCI à
fiscalité propre, la loi introduit une dérogation pour les métropoles et les communautés urbaines,
qui pourront décider de faire gérer un service commun par une commune choisie par leur organe
délibérant.
Enfin, les conditions de création d’un service commun sont modifiées : si ces créations demeurent
réglées par convention, elles devront être précédées de l’établissement d’une fiche d’impact qui sera
annexée à la convention et qui portera sur les effets de la nouvelle organisation et les conditions de
travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents et devra préciser le nombres d’agents,
fonctionnaires et non titulaires, concernés. La convention et son annexe seront ensuite soumises à
l’avis du ou des comités techniques compétents.
4./ Le transfert des agents départementaux et régionaux et de l’Etat
Parallèlement aux transferts de compétences classiques, la métropole peut recevoir délégation de la
part de l’Etat ou se voir transférer de la part des départements et des régions certaines
compétences énumérées par l’article L. 5217-2 du CGCT. Cette dernière disposition couplée à
l’article L. 5217-19 du CGCT, organisent alors le sort des agents dans de telles hypothèses. En
premier lieu, les services ou parties de service de l'Etat qui participent à l'exercice de certaines
compétences énumérées en matière de logement seront mis à disposition de la métropole par la
convention prévue pour la délégation de compétences. Dans le cadre d’un transfert de l’Etat à la
métropole de grands équipements et infrastructures, le transfert des agents fait l’objet de
dispositions particulières, les articles 80 à 88 de la loi du 27 janvier 2014. En second lieu, pour les
compétences transférées par voie de convention à la métropole par les départements et les régions,
il est prévu que cette même convention règle également les transferts de personnel, en constatant
les services ou parties de service attachés à la compétence et d’abord mis à disposition puis en
fixant une date de transfert définitif. A la date de ce transfert, les agents, titulaires et fonctionnaires,
deviennent des agents de la métropole. Ils conservent leur régime indemnitaire s’ils y ont intérêt
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ainsi que les avantages individuellement acquis. De même, l’ancienneté des agents non titulaires
pour les services accomplis auprès du département ou de la région est reprise. Si les parties
souhaitent que les services demeurent départementaux ou régionaux, il conviendra de le prévoir
expressément et ces mêmes services seront alors mis à disposition de la métropole.
5./ Du schéma de mutualisation au coefficient de mutualisation
A suivre le nouvel article L. 5211-39-1 du CGCT, introduit par la loi de réforme des collectivités
territoriales du 16 décembre 2010, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des
conseillers municipaux, soit avant mars 2015 (cette date devant éventuellement être repoussée par
le projet de loi NOTRe), les Présidents des EPCI à fiscalité propre ont l’obligation d’établir un
rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement et ceux des
communes membres. Ce rapport doit comprendre un projet de schéma de mutualisation des
services à mettre en œuvre durant la mandature, projet qui doit notamment mentionner l’impact
prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI et des communes concernées et sur
leurs dépenses de fonctionnement. Ce projet, transmis pour avis aux communes membres qui
disposent d’un délai de trois mois pour délibérer, doit être approuvé par l’organe délibérant de
l’EPCI. L’avancement du schéma de mutualisation fait ensuite l’objet d’une communication du
président du conseil communautaire ou métropolitain chaque année, lors du débat d'orientation
budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget. La loi MAPAM a tenté de renforcer la démarche
par des dispositions financières, en introduisant au sein de l’article L. 5211-4-1 du CGCT la notion
de coefficient de mutualisation des services, destiné à mesurer le degré de mutualisation entre
l’intercommunalité et ses communes membres. Ce coefficient aurait dû être égal au rapport entre
tous les frais (rémunération et charges) afférents aux personnels, transférés ou mis à disposition,
exerçant au sein des services fonctionnels de la métropole et l’intégralité de ces mêmes frais
consacrés par les communes membres et l’EPCI au titre des services fonctionnels. Et il était prévu
que ce coefficient serve, dans le cadre de la loi de finances pour 2015, de référence pour le calcul
d’une partie de la DGF dans le but d’inciter à la mutualisation des moyens entre les communes et
leur communauté. Tel n’a pas été le cas. Il a d’ores et déjà été annoncé que ce coefficient devrait
rester lettre morte.
6./ La fusion des régions : le sort des agents (article 35 IV du projet de loi NOTRe)
D’un strict point de vue juridique, la question est simple : les agents des régions fusionnées seront
réputés relever, au 1er janvier 2016, de la nouvelle région dans les conditions de statut et d’emploi
qui sont les leurs, les comités techniques de chacune des collectivités devant être consultés
préalablement sur les conséquences de ce regroupement. Dans ce cadre, les agents non titulaires
conservent les stipulations de leur acte d’engagement et leur ancienneté. Par ailleurs, par renvoi à
l’article L. 5111-7 du CGCT, dans l’hypothèse de la fusion de Régions, les agents conserveront, s’ils
y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel,
les avantages acquis en application de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Ainsi qu’il a été vu, le versement d’une
indemnité de mobilité est également prévu, le décret étant en attente. Une négociation sur l’action
sociale au sein du comité technique devra par ailleurs être engagée, compte-tenu des effectifs
régionaux supérieurs à 50 agents.
Dans ce cadre, le projet de loi prévoit que, pendant neuf mois au maximum, les agents régionaux
percevront en tout état le régime indemnitaire de leur collectivité d’origine dès lors qu’il est laissé
un tel délai à la nouvelle Région pour déterminer le régime indemnitaire qui sera applicable en son
sein. Durant cette période, les agents nouvellement recrutés bénéficieraient alors du régime
indemnitaire qui était applicable à l’emploi sur lequel ils sont affectés. Concernant les instances
consultatives, il a été arrêté que la nouvelle Région aurait jusqu’au 31 décembre 2016 au plus tard
pour organiser les élections pour la désignation des représentants du personnel. Dans cette attente,
les différentes commissions administratives paritaires, les comités techniques et les comités
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d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail existant au sein des régions fusionnées siègeront
en formation commune.
Le projet de loi NOTRe aborde également la question des personnels occupant au 31 décembre
2015 un emploi fonctionnel de directeur général des services au titre des articles 47 ou 53 au sein
d’une Région regroupée qui :
- comporte le chef-lieu de la Région issue du regroupement : seraient maintenus dans leurs
fonctions jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la Région issue
du regroupement, et au plus tard jusqu’au 30 juin 2016 ;
- ne comporte pas le chef-lieu de la Région issue du regroupement : seraient maintenus en
qualité de DGA jusqu’à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la Région
issue du regroupement, et au plus tard jusqu’au 30 juin 2016.
Les personnels occupant au 31 décembre 2015 un emploi fonctionnel de DGA au titre des articles
47 ou 53 au sein d’une Région regroupée seraient maintenus dans leurs fonctions jusqu’à la date de
la délibération créant les emplois fonctionnels de la Région issue du regroupement, et au plus tard
jusqu’au 30 juin 2016.
Pendant la période de surnombre, les fonctionnaires conserveraient la rémunération qu’ils
percevaient dans leur ancien emploi ; pendant la 1ère année de prise en charge par le CNFPT ou le
CDG, ils percevraient leur traitement augmenté de la moitié du montant de leur régime
indemnitaire. Lorsque le fonctionnaire est nommé dans un nouvel emploi dans les deux ans qui
suivent la date du regroupement, il bénéficierait d’une indemnité différentielle. A la date de la
délibération créant les emplois fonctionnels de la Région issue du regroupement, il serait mis fin
aux fonctions des agents occupant dans les régions regroupées les emplois mentionnés à l’article
47. La cessation des fonctions donnerait lieu à indemnisation pour rupture anticipée de leur
contrat.
7./ La question de la protection sociale dans la loi NOTRe
La loi à intervenir instituerait également un dispositif particulier concernant la protection sociale
complémentaire des agents au terme duquel, sur le schéma du transfert des contrats, les intéressés
couverts par une convention de participation en conserveraient le bénéfice jusqu’à son échéance, le
nouvel employeur se substituant de plein droit au précédent au sein de la convention de
participation. La convention serait exécutée dans les conditions antérieures jusqu’à son échéance
avec cependant une spécificité : l’ouverture d’une faculté offerte au nouvel employeur, EPCI ou
nouvelle Région, et chacun des organismes de convenir d’un terme de la convention antérieur à
celui initialement prévu dans le but d’harmoniser le régime des participations applicables aux
agents. Enfin, selon le mécanisme régissant le régime indemnitaire, les agents bénéficiant d’une
participation de leur employeur au titre de la labellisation conserveraient, s’ils y ont intérêt, le
bénéfice de cette participation.
En somme, sur le plan juridique, le sort des agents dans le cadre du renforcement de
l’intercommunalité comme des fusions de Régions ou de transferts de compétences est
relativement bien encadré, même si certaines questions demeurent encore non réglées, telle par
exemple celle du transfert des agents d’un syndicat vers un EPCI à fiscalité propre. Les véritables
conséquences sont alors fortement fonction de la mise en œuvre pratique des transferts et des
choix opérés par les personnes publiques, sans qu’il ne puisse en être préjugé tant tout cela dépend
des orientations, des organisations et des politiques qu’entendent mettre en œuvre chacune des
structures.
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