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Goutal, Alibert & Associs

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REFORME TERRITORIALE : QUELLES CONSEQUENCES POUR LES AGENTS ?


Depuis lanne 2013 et le dbut de lexamen du projet de loi devenu la MAPAM, la rforme
territoriale et plus particulirement lorganisation institutionnelle du territoire sont sous le feu de
lactualit.
De nombreuses annonces sur les objectifs poursuivis ont eu lieu, parfois contradictoires ou
incompltes, comme pour lavenir des dpartements, venant renforcer un sentiment dinscurit
juridique pour les agents publics des collectivits et EPCI. A cela sajoute que le fait que les
rformes se succdent un rythme effrn, la premire peine publie tant modifie par la
deuxime mais cette dernire pouvant encore voluer par une troisime
Aujourdhui, en droit positif, deux lois sont adoptes :
La loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 dite MAPAM
La loi n 2015-29 du 16 janvier 2015 relative la dlimitation des rgions
De ces deux lois, dj, dcoulent des modifications institutionnelles importantes :
 La cration, au 1er janvier 2015, de 11 mtropoles : 9 automatiquement (Lille, Bordeaux,
Toulouse, Nantes, Strasbourg, Nice, Rouen, Grenoble et Rennes) et 2 volontairement
(Montpellier et Brest).
 La cration de 3 mtropoles drogatoires : La mtropole de Lyon - qui nest pas un EPCI
mais une collectivit territoriale statut particulier -, la mtropole du Grand Paris et la
mtropole Aix-Marseille-Provence, la naissance de ces deux dernires tant aujourdhui fixe
au 1er janvier 2016.

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Fusion des Rgions : passage de 21 rgions (hors Corse) 12 au 1er janvier 2016.
le-de-France
Nord-Pas-de-Calais-Picardie
Provence-Alpes-Cte-d'Azur
Bretagne
Pays-de-la-Loire
Normandie
Rhne-Alpes-Auvergne
Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne
Midi-Pyrnes-Languedoc-Roussillon
Aquitaine-Poitou-Charentes-Limousin
Centre
Bourgogne-Franche Comt

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 Lengagement du chantier de la rorganisation des comptences, entre collectivits dune


part et entre collectivits et EPCI dautre part. Par exemple, le premier pas du transfert, au 1er
janvier 2017, de la comptence voirie du Dpartement vers la mtropole, sur lexemple du
modle lyonnais, doubl de la facult de transfrer par voie de convention des
comptences de la Rgion ou dlguer des comptences de lEtat.
 La volont renforce dinciter la mutualisation des services : ct du schma de
mutualisation instaur par la loi du 16 dcembre 2010 (projet du schma devant tre prsent
en mars 2015, cette date faisant lobjet dun possible report par le projet de loi NOTRe), les
modalits de constitution des services communs ont t prcises et un outil financier
dincitation, le coefficient de mutualisation, a t cr.
Les possibles mesures du projet de loi NOTRe (AN 1re lecture) :
 Augmentation du seuil minimal des intercommunalits fix, sauf drogations, 20.000
habitants avec, pour atteindre cet objectif, le mme mcanisme que celui instaur par la loi
n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 portant rforme des collectivits territoriales, savoir, au
terme des procdures, lattribution de pouvoirs renforcs au Prfet sur lanne 2017.
 Renforcement des comptences obligatoires des Communauts de communes et
dagglomration (tourisme, aire daccueil des gens du voyage, maisons de services publics),
tant not que les communauts dagglomration se verraient galement transfrer les
comptences obligatoires eau, assainissement, dchets.
 Augmentation du nombre de comptences dpartementales devant tre exerces par la
Mtropole au 1er janvier 2017, en plus des routes (article 23 du projet : modification du IV de
larticle L. 5217-2 du CGCT).
 Transferts de comptences des dpartements aux rgions : a priori, ne seraient plus
concerns les routes et les collges. Mais auraient vocation tre transfres la Rgion les
actuelles comptences dpartementales pour les services non urbains, rguliers ou la
demande (ce qui comprend les transports scolaires), lexclusion des services de transport
spcial des lves handicaps vers les tablissements scolaires ainsi que les transports
maritimes rguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des les franaises, sauf
dans les cas o une le appartient au territoire dune commune continentale.
Les consquences de ces rformes pour les agents
Sur le plan du renforcement de lintercommunalit, des ajustements mais des
consquences classiques avec la survivance de problmes rcurrents non rgls
La volont de renforcer les intercommunalits a ou va impliquer un changement institutionnel
mais galement emporter des consquences sur les personnels et lorganisation des services.
Depuis la loi du 27 fvrier 2002, le principe directeur selon lequel le personnel suit la
comptence transfre dune commune un tablissement public de coopration intercommunale
demeure inchang. Ce principe ntant pas toujours respect, de nombreux outils ont t instaurs
afin dinciter les agents comme les communes et les intercommunalits au transfert et de faciliter le
regroupement des personnels. La loi de modernisation de laction publique et daffirmation des
mtropoles sinscrit dans ce courant en cherchant notamment scuriser juridiquement la cration
des services communs et en introduisant un mcanisme financier dincitation la mutualisation.
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1./ Lintroduction dune nouvelle disposition chap


La loi MAPAM a introduit un nouvel article L. 5111-7 du CGCT, qui reprend notamment lun des
principes contenus dans larticle L. 5211-4-1 du mme code mais en largit potentiellement le
champ dapplication, selon lequel lorsque les agents changent demployeur en raison dune
rorganisation prvue au sein de la 5me partie du Code coopration locale , ce qui, suivre les
travaux parlementaires, englobe la transformation de lEPCI mais galement les fusions, ils
conservent, s'ils y ont intrt, le bnfice du rgime indemnitaire qui leur tait applicable ainsi que,
titre individuel, les avantages acquis. On notera que cet article cre galement une indemnit de
mobilit qui pourra tre verse par le nouvel tablissement afin, vraisemblablement, de compenser
une mobilit gographique de lagent ensuite dune rorganisation des services. Un dcret en
Conseil dEtat est prvu, qui dfinira les modalits (octroi, modulation) et limites de cette
indemnit. Il nest ce jour pas intervenu. Enfin, le II de larticle L. 5111-7 dispose que, dans
lhypothse notamment dun changement demployeur en raison dune cration ou dune fusion, et
si leffectif de lEPCI daccueil est dau moins 50 agents, une ngociation sur laction sociale devra
tre engage au sein du comit technique en vue dune harmonisation entre tous les agents.
2./ Le principe directeur en intercommunalit : les agents suivent la comptence
La tendance actuelle de renforcement des EPCI va impliquer des transferts de comptences et
donc dagents des communes vers la structure intercommunale. Ainsi quil a t dit, par principe,
le service exclusivement charg de la mise en uvre dune comptence transfre est
automatiquement transfr ltablissement. Certes, ce principe connat une drogation, qui
autorise les communes conserver certains de leurs services, mais cette drogation a t fortement
encadre par les modifications de larticle L. 5211-4-1 du CGCT opres par la loi du 16 dcembre
2010. En effet, pour pouvoir droger au principe du transfert, deux conditions cumulatives doivent
tre remplies : la commune ne peut, dune part, conserver le service que dans un objectif de bonne
organisation et uniquement, dautre part, si le transfert de la comptence nest que partiel . En
dautres termes, ds lors que la comptence est partage entre lintercommunalit et la
commune, ce qui peut ventuellement mais pas toujours tre le cas lorsque la comptence est
soumise lintrt communautaire, il est possible pour la commune de conserver son service.. Pour
autant, si, dans ces conditions, la commune nest pas tenue de transfrer son personnel vers
lEPCI, elle a en revanche lobligation de mettre tout ou partie dudit personnel disposition de la
structure intercommunale.
Hors cette drogation, les personnels affects la comptence, quils soient fonctionnaires ou non
titulaires, ont donc vocation remonter vers lEPCI qui pourra ensuite, dans le cadre dune bonne
organisation des services mettre le service disposition dune ou plusieurs de ses communes
membres.
Toujours dans le sens de lincitation dun transfert des agents vers les EPCI, la question des agents
affects pour une partie seulement de leur temps de travail lexercice de la comptence transfre
a t profondment rnove par rapport aux dispositions initiales. Dans une telle hypothse, le
transfert vers lEPCI est propos lagent exerant pour partie ses missions dans le service ou la
partie de service concern. Si lagent refuse le transfert, il est alors, titre individuel et de plein
droit, mis disposition de ltablissement de coopration intercommunale sans limitation de dure
pour la partie de ses missions en cause.
Enfin, on notera que la situation des agents communautaires lors du passage en mtropole est rgie
par plusieurs dispositions du CGCT. A grands traits, la mtropole a t substitue de plein droit
la communaut dagglomration ou urbaine fiscalit propre, cette substitution stant opre,
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pour le personnel, selon les conditions poses par les deux derniers alinas de l'article L. 5211-41.
Les agents de lEPCI transform sont rputs relever de la mtropole dans les conditions de statut
et d'emploi qui sont les leurs.
3./ Le renforcement de la mutualisation
Larticle L. 5211-4-2 du CGCT tel que modifi par la loi MAPAM permet un EPCI fiscalit
propre et ses communes de se doter de services communs, et ce en dehors des comptences
transfres mais offre galement aujourdhui la possibilit aux EPCI et un tablissement public
dont ils sont membres ou au CIAS qui lui est rattach de crer un service commun pour assurer
des missions fonctionnelles. La loi du 27 janvier 2014 a, au sein mme de larticle L. 5211-4-2 du
CGCT, entendu prciser, outre les missions oprationnelles, les missions fonctionnelles pouvant
tre gres par un service commun, citant dans ce cadre la gestion du personnel (hors comptences
des centres de gestion dans le cas dune affiliation), la gestion administrative et financire,
linformatique, lexpertise juridique, lexpertise fonctionnelle et linstruction des projets de dcision
prises par les maires au nom de la commune ou de lEtat (tat-civil par exemple). Sous rserve de
lapprciation des juges, il ne semble pas quil faille confrer un caractre exhaustif aux missions
ainsi listes.
Dans le mme temps, la loi MAPAM a simplifi les modalits de constitution de ces services.
Dsormais, il est prvu, sur le modle du mcanisme instaur pour les transferts de comptences,
que les agents affects en totalit un service commun sont automatiquement transfrs avec des
consquences similaires celles de larticle L. 5211-4-1 (conservation du rgime indemnitaire sils y
ont intrt ainsi que des avantages acquis). En revanche, la question des agents nexerant leurs
missions que pour une partie de leur temps de travail au sein dun service commun nest pas
aborde. On ajoutera que si le principe est que les services communs sont grs par les EPCI
fiscalit propre, la loi introduit une drogation pour les mtropoles et les communauts urbaines,
qui pourront dcider de faire grer un service commun par une commune choisie par leur organe
dlibrant.
Enfin, les conditions de cration dun service commun sont modifies : si ces crations demeurent
rgles par convention, elles devront tre prcdes de ltablissement dune fiche dimpact qui sera
annexe la convention et qui portera sur les effets de la nouvelle organisation et les conditions de
travail, la rmunration et les droits acquis pour les agents et devra prciser le nombres dagents,
fonctionnaires et non titulaires, concerns. La convention et son annexe seront ensuite soumises
lavis du ou des comits techniques comptents.
4./ Le transfert des agents dpartementaux et rgionaux et de lEtat
Paralllement aux transferts de comptences classiques, la mtropole peut recevoir dlgation de la
part de lEtat ou se voir transfrer de la part des dpartements et des rgions certaines
comptences numres par larticle L. 5217-2 du CGCT. Cette dernire disposition couple
larticle L. 5217-19 du CGCT, organisent alors le sort des agents dans de telles hypothses. En
premier lieu, les services ou parties de service de l'Etat qui participent l'exercice de certaines
comptences numres en matire de logement seront mis disposition de la mtropole par la
convention prvue pour la dlgation de comptences. Dans le cadre dun transfert de lEtat la
mtropole de grands quipements et infrastructures, le transfert des agents fait lobjet de
dispositions particulires, les articles 80 88 de la loi du 27 janvier 2014. En second lieu, pour les
comptences transfres par voie de convention la mtropole par les dpartements et les rgions,
il est prvu que cette mme convention rgle galement les transferts de personnel, en constatant
les services ou parties de service attachs la comptence et dabord mis disposition puis en
fixant une date de transfert dfinitif. A la date de ce transfert, les agents, titulaires et fonctionnaires,
deviennent des agents de la mtropole. Ils conservent leur rgime indemnitaire sils y ont intrt
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ainsi que les avantages individuellement acquis. De mme, lanciennet des agents non titulaires
pour les services accomplis auprs du dpartement ou de la rgion est reprise. Si les parties
souhaitent que les services demeurent dpartementaux ou rgionaux, il conviendra de le prvoir
expressment et ces mmes services seront alors mis disposition de la mtropole.
5./ Du schma de mutualisation au coefficient de mutualisation
A suivre le nouvel article L. 5211-39-1 du CGCT, introduit par la loi de rforme des collectivits
territoriales du 16 dcembre 2010, dans lanne qui suit chaque renouvellement gnral des
conseillers municipaux, soit avant mars 2015 (cette date devant ventuellement tre repousse par
le projet de loi NOTRe), les Prsidents des EPCI fiscalit propre ont lobligation dtablir un
rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'tablissement et ceux des
communes membres. Ce rapport doit comprendre un projet de schma de mutualisation des
services mettre en uvre durant la mandature, projet qui doit notamment mentionner limpact
prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de lEPCI et des communes concernes et sur
leurs dpenses de fonctionnement. Ce projet, transmis pour avis aux communes membres qui
disposent dun dlai de trois mois pour dlibrer, doit tre approuv par lorgane dlibrant de
lEPCI. Lavancement du schma de mutualisation fait ensuite lobjet dune communication du
prsident du conseil communautaire ou mtropolitain chaque anne, lors du dbat d'orientation
budgtaire ou, dfaut, lors du vote du budget. La loi MAPAM a tent de renforcer la dmarche
par des dispositions financires, en introduisant au sein de larticle L. 5211-4-1 du CGCT la notion
de coefficient de mutualisation des services, destin mesurer le degr de mutualisation entre
lintercommunalit et ses communes membres. Ce coefficient aurait d tre gal au rapport entre
tous les frais (rmunration et charges) affrents aux personnels, transfrs ou mis disposition,
exerant au sein des services fonctionnels de la mtropole et lintgralit de ces mmes frais
consacrs par les communes membres et lEPCI au titre des services fonctionnels. Et il tait prvu
que ce coefficient serve, dans le cadre de la loi de finances pour 2015, de rfrence pour le calcul
dune partie de la DGF dans le but dinciter la mutualisation des moyens entre les communes et
leur communaut. Tel na pas t le cas. Il a dores et dj t annonc que ce coefficient devrait
rester lettre morte.
6./ La fusion des rgions : le sort des agents (article 35 IV du projet de loi NOTRe)
Dun strict point de vue juridique, la question est simple : les agents des rgions fusionnes seront
rputs relever, au 1er janvier 2016, de la nouvelle rgion dans les conditions de statut et demploi
qui sont les leurs, les comits techniques de chacune des collectivits devant tre consults
pralablement sur les consquences de ce regroupement. Dans ce cadre, les agents non titulaires
conservent les stipulations de leur acte dengagement et leur anciennet. Par ailleurs, par renvoi
larticle L. 5111-7 du CGCT, dans lhypothse de la fusion de Rgions, les agents conserveront, sils
y ont intrt, le bnfice du rgime indemnitaire qui leur tait applicable ainsi que, titre individuel,
les avantages acquis en application de larticle 111 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique territoriale. Ainsi quil a t vu, le versement dune
indemnit de mobilit est galement prvu, le dcret tant en attente. Une ngociation sur laction
sociale au sein du comit technique devra par ailleurs tre engage, compte-tenu des effectifs
rgionaux suprieurs 50 agents.
Dans ce cadre, le projet de loi prvoit que, pendant neuf mois au maximum, les agents rgionaux
percevront en tout tat le rgime indemnitaire de leur collectivit dorigine ds lors quil est laiss
un tel dlai la nouvelle Rgion pour dterminer le rgime indemnitaire qui sera applicable en son
sein. Durant cette priode, les agents nouvellement recruts bnficieraient alors du rgime
indemnitaire qui tait applicable lemploi sur lequel ils sont affects. Concernant les instances
consultatives, il a t arrt que la nouvelle Rgion aurait jusquau 31 dcembre 2016 au plus tard
pour organiser les lections pour la dsignation des reprsentants du personnel. Dans cette attente,
les diffrentes commissions administratives paritaires, les comits techniques et les comits
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dhygine, de scurit et des conditions de travail existant au sein des rgions fusionnes sigeront
en formation commune.
Le projet de loi NOTRe aborde galement la question des personnels occupant au 31 dcembre
2015 un emploi fonctionnel de directeur gnral des services au titre des articles 47 ou 53 au sein
dune Rgion regroupe qui :
- comporte le chef-lieu de la Rgion issue du regroupement : seraient maintenus dans leurs
fonctions jusqu la date de la dlibration crant les emplois fonctionnels de la Rgion issue
du regroupement, et au plus tard jusquau 30 juin 2016 ;
- ne comporte pas le chef-lieu de la Rgion issue du regroupement : seraient maintenus en
qualit de DGA jusqu la date de la dlibration crant les emplois fonctionnels de la Rgion
issue du regroupement, et au plus tard jusquau 30 juin 2016.
Les personnels occupant au 31 dcembre 2015 un emploi fonctionnel de DGA au titre des articles
47 ou 53 au sein dune Rgion regroupe seraient maintenus dans leurs fonctions jusqu la date de
la dlibration crant les emplois fonctionnels de la Rgion issue du regroupement, et au plus tard
jusquau 30 juin 2016.
Pendant la priode de surnombre, les fonctionnaires conserveraient la rmunration quils
percevaient dans leur ancien emploi ; pendant la 1re anne de prise en charge par le CNFPT ou le
CDG, ils percevraient leur traitement augment de la moiti du montant de leur rgime
indemnitaire. Lorsque le fonctionnaire est nomm dans un nouvel emploi dans les deux ans qui
suivent la date du regroupement, il bnficierait dune indemnit diffrentielle. A la date de la
dlibration crant les emplois fonctionnels de la Rgion issue du regroupement, il serait mis fin
aux fonctions des agents occupant dans les rgions regroupes les emplois mentionns larticle
47. La cessation des fonctions donnerait lieu indemnisation pour rupture anticipe de leur
contrat.
7./ La question de la protection sociale dans la loi NOTRe
La loi intervenir instituerait galement un dispositif particulier concernant la protection sociale
complmentaire des agents au terme duquel, sur le schma du transfert des contrats, les intresss
couverts par une convention de participation en conserveraient le bnfice jusqu son chance, le
nouvel employeur se substituant de plein droit au prcdent au sein de la convention de
participation. La convention serait excute dans les conditions antrieures jusqu son chance
avec cependant une spcificit : louverture dune facult offerte au nouvel employeur, EPCI ou
nouvelle Rgion, et chacun des organismes de convenir dun terme de la convention antrieur
celui initialement prvu dans le but dharmoniser le rgime des participations applicables aux
agents. Enfin, selon le mcanisme rgissant le rgime indemnitaire, les agents bnficiant dune
participation de leur employeur au titre de la labellisation conserveraient, sils y ont intrt, le
bnfice de cette participation.
En somme, sur le plan juridique, le sort des agents dans le cadre du renforcement de
lintercommunalit comme des fusions de Rgions ou de transferts de comptences est
relativement bien encadr, mme si certaines questions demeurent encore non rgles, telle par
exemple celle du transfert des agents dun syndicat vers un EPCI fiscalit propre. Les vritables
consquences sont alors fortement fonction de la mise en uvre pratique des transferts et des
choix oprs par les personnes publiques, sans quil ne puisse en tre prjug tant tout cela dpend
des orientations, des organisations et des politiques quentendent mettre en uvre chacune des
structures.
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