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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 39: 103-114 JUN.

2011

GOVERNANA DEMOCRTICA:
1

UMA GENEALOGIA
Mark Bevir
RESUMO

Este artigo trata de problemas na teoria e na prtica democrticas. No sculo XX novas teorias econmicas
e sociolgicas da racionalidade dominaram a Cincia Social, enfraquecendo os antigos ideais da democracia
representativa. Por algum tempo, o paradigma burocrtico pareceu oferecer uma soluo, mas na dcada
de 1980 a burocracia era criticada como ineficiente e irresponsvel. Como se poderia lidar com os problemas
resultantes da governana democrtica? Atores polticos responderam a essa pergunta aferrando-se ao
antigo ideal da democracia representativa apoiada por formas de conhecimento tcnico baseadas nas
novas teorias da racionalidade. Assim, uma nova governana de mercados e redes difundiu-se pelo mundo.
Com isso, os governos representativos ainda lutam para dirigir o processo poltico, ao mesmo tempo que um
conhecimento tcnico ilusrio entulha a participao democrtica. A democracia contempornea sofre
tanto com os limites borrados da accountability quanto com a legitimidade declinante. O artigo conclui
sugerindo que a renovao democrtica pode depender de estilos mais interpretativos de conhecimento
tcnico, de formas dialgicas de elaborao de polticas pblicas e de diversas vias de participao pblica.
PALAVRAS-CHAVE: governana; democracia; accountability; modernismo; idias polticas; polticas
pblicas.

I. INTRODUO
Quando a palavra governana refere-se
organizao e ao pblicas, ela captura uma
das maiores tendncias dos tempos atuais. Cientistas sociais, especialmente aqueles que
pesquisam a administrao pblica e o governo
local, acreditam que a organizao e a ao pblicas moveram-se da hierarquia e da burocracia para
os mercados e as redes. Dvidas podem permanecer a respeito de qualquer tentativa de exagerar
a mudana: seguramente as hierarquias burocrticas mantm-se espalhadas e so, sem dvida, as
formas mais comuns de governo. Questes podem manter-se a respeito da natureza da mudana: os governos tornaram-se menos capazes de
definir seus rumos ou meramente alteraram as
formas de fazerem-no? Ainda assim, a despeito
dessas dvidas e questes, h um amplo consenso de que a governana captura uma alterao

1 O presente artigo a traduo de Democratic

Governance: A Genealogy, apresentado no X Congresso


Anual da Western Political Science Association, realizado
de 31 de maro a 3 de abril de 2010, em San Antonio
(Estados Unidos). Traduo de Gustavo Biscaia de Lacerda
e reviso da traduo de Ricardo V. Silva.
Recebido em 15 de novembro de 2010.
Aprovado em 30 de novembro de 2010.

na teoria e na prtica em direo a mercados e a


redes.
Este ensaio baseia-se em meu livro Democratic
Governance (BEVIR, 2010) e oferece uma
genealogia da governana, assim como explora
suas implicaes para a democracia. Meus argumentos podem ser rapidamente apresentados
como segue:
- a governana surgiu e espalhou-se como uma
conseqncia de novas teorias modernistas e das
reformas do setor pblico que foram inspiradas
por tais teorias;
- os atores polticos respondem aos desafios
da governana acrescentando s instituies representativas ainda mais conhecimento tcnico
modernista.
II. UMA GENEALOGIA DA GOVERNANA
No final do sculo XIX, a Cincia Poltica era
dominada por um historicismo desenvolvimentista
que inspirou grandes narrativas centradas na nao, no Estado e na liberdade. Esse tipo de
historicismo apelava para narrativas que situavam
eventos e instituies em uma ampla ordem de
progressiva continuidade; exemplos dele incluem
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 19, n. 39, p. 103-114, jun. 2011

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a histria whig2, a filosofia idealista e a teorizao
evolucionista. O trao mais significativo da Cincia Social do sculo XX foi, em claro contraste, o

surgimento de modos modernistas de conhecimento que atomizam o fluxo da realidade. A Tabela 1


oferece um resumo dessas concepes.

TABELA 1 SURGIMENTO E VARIEDADES DO MODERNISMO

FONTE: o autor.

A ruptura modernista com o historicismo


desenvolvimentista teve aspectos formais e substantivos. Em termos formais, os modernistas passaram de narrativas histricas para modelos formais, correlaes e classificaes que perpassam
o tempo e o espao. Eles explicam os resultados
por meio de referncias a tipos psicolgicos, exigncias funcionais dos sistemas, uma
racionalidade humana geral e mecanismos e processos anistricos. Em termos substantivos, o
modernismo incorporou novos tpicos emergentes, incluindo partidos polticos, grupos de interesse e redes polticas. Os aspectos substantivos
e formais do modernismo freqentemente reforam um ao outro: as novas tcnicas tornaram mais
fcil estudar alguns dos novos tpicos e os novos
tpicos pareciam requerer novas tcnicas para
obter e organizar os dados.
A Cincia Social contempornea dominada
por duas variedades de modernismo. Ambas
constrastam com o historicismo desenvolvimentista, mas cada uma contempla diferentes conceitos formais e anistricos da racionalidade associada a diferentes formas de explicao e, assim, a
diferentes anlises da governana e da democracia. Por um lado, o conceito econmico da
racionalidade privilegia a maximizao da utilida2 A histria whig refere-se historiografia desenvolvida

por pensadores simpticos ao partido Whig, que eram os


liberais e os democratas britnicos, opostos ao partido Tory,
conservador (nota do tradutor).

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de; ela surge com a teoria econmica neoclssica


e difunde-se com a teoria da escolha racional. Por
outro lado, o conceito sociolgico de racionalidade
privilegia a adequabilidade relativamente s normas sociais; ele surgiu com o funcionalismo e difundiu-se com a teoria das redes e com o
comunitarismo.
O conceito econmico de racionalidade encontrado na teoria neoclssica tem uma histria especfica. Ao longo do sculo XIX, os economistas
fundiram as anlises avanadas por Adam Smith
com temas orgnicos e histricos. A economia
neoclssica estabeleceu sua predominncia somente quando o historicismo desenvolvimentista cedeu espao para o modernismo. Mesmo ento ela
no obliterou outras tradies; as abordagens histrica e institucional da economia continuaram a
prosperar, especialmente no continente europeu,
onde os economistas permaneceram divididos a
respeito da teoria da utilidade at o final dos anos
1930. No entanto, a difuso do modernismo viu
as narrativas diacrnicas do desenvolvimento de
economias, estados e civilizaes ceder espao para
os modelos sincrnicos e as correlaes estatsticas.
A economia neoclssica incorpora um conceito de racionalidade adequado nfase modernista
na atomizao, na deduo e nas anlises
sincrnicas. A racionalidade econmica uma
propriedade de decises e aes individuais; ela
no se vincula a normas, prticas ou sociedades,
exceto na medida em que estas sejam julgadas

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adequados meios efetivos ou inefetivos para agregar as escolhas individuais. Alm disso, essa
racionalidade postulada como um axioma sobre
o qual se pode elaborar modelos dedutivos; ela
no estruturada como um princpio com o qual
se possa interpretar fatos descobertos por meio
de pesquisa indutiva e emprica. Finalmente, os
modelos derivados dos axiomas da racionalidade
econmica so aplicados a padres gerais, independentemente de tempo e espao; eles no
rastreiam as evolues particulares de indivduos,
prticas ou sociedades. A perspectiva modernista
do conhecimento prepara a cena para o conceito
econmico de racionalidade, mas com a
maximizao da utilidade que o conceito adquire
seu contedo. Na economia neoclssica, os indivduos agem de modo a maximizar sua utilidade
pessoal, em que a utilidade definida como uma
medida da satisfao ou da felicidade obtida de
um bem consumvel ou de outro resultado.
As mais proeminentes alternativas para o conceito econmico de racionalidade so os conceitos sociolgicos, que substituem a instrumentalidade pela adequabilidade. A racionalidade sociolgica trata do agir de acordo com normas sociais
apropriadas a fim de desempenhar papis estabelecidos em sistemas, processos, instituies ou
prticas. Alguns socilogos, incluindo Emile
Durkheim e Pierre Bourdieu, argumentaram que
mesmo os modernos indivduos so melhor concebidos no como atores instrumentais mas como
seguidores de normais e papis sociais; outros
socilogos, incluindo Max Weber e Herbert
Marcuse, expressam temores a respeito da difuso de normas egostas, aquisitivas e instrumentais nas modernas sociedades. Assim, os dois ramos da Sociologia modernista podem andar juntos em amplas condenaes da modernidade, do
capitalismo ou do consumismo, vistos como
difusores de normas egostas e instrumentais que
arrunam formas antigas de solidariedade e comunidade.
digno de nota que essas tradies sociolgicas, com seus conceitos alternativos de
racionalidade, datam, assim como a economia
neoclssica, da ampla passagem intelectual do
historicismo desenvolvimentista para o modernismo, com sua nfase em anlises sincrnicas. Os
aspectos comuns dos conceitos econmico e sociolgico de racionalidade so to importantes
quanto suas diferenas. Os economistas e os so-

cilogos modernistas compartimentalizam aspectos da vida social a fim de lidar com os fatos e
explic-los; procuram compreender o particular
no ao localiz-lo em uma narrativa temporal mas
ao reduzi-lo a generalizaes formais de nvel intermedirio ou universal que supostamente perpassam o tempo e o espao. Os socilogos, assim como os economistas, podem esboar modelos dedutivos, mas tambm eles rejeitam narrativas, preferindo classificaes formais, correlaes, funes, sistemas e tipos ideais. Embora
possamos observar temas funcionalistas no sculo XIX, essas formas sociolgicas de explicao floresceram somente com o surgimento do
modernismo; foram Durkheim e Bronislaw
Malinowski, no Augusto Comte e Herbert
Spencer, que distinguiram as explicaes funcionais que se referem ao papel sincrnico de um
objeto em um sistema ou ordem social (um tipo
de explicao que eles consideravam cientfica)
tanto da questo psicolgica da motivao quanto
da questo histrica das origens.
A passagem do historicismo desenvolvimentista
para o modernismo alterou o conceito e a natureza do Estado. Como os modernistas rejeitaram as
narrativas histricas, eles tambm desafiaram o
conceito do Estado como surgindo de uma nao
juntamente com lngua, cultura e passado comuns.
Em vez disso, os modernistas voltaram-se para
padres formais, regularidades ou modelos de ao
e instituies ao longo do espao e do tempo.
Novamente: quando os modernistas passaram de
um foco substantivo no Estado para tpicos como
partidos polticos, grupos de interesse e redes
polticas, essas instituies subestatais foram estudadas em termos de leis ou regularidades derivadas, por exemplo, de suas funes em sistemas
abstratos. Mesmo quando os modernistas permaneceram estudando o Estado, eles cada vez mais
o representaram como fragmentado em interesses facciosos associados a diferentes classes ou
partidos.
O modernismo desafiou a idia de que a democracia representativa era uma forma de eleger
e de avaliar os polticos, que por sua vez poderiam agir de acordo com o bem comum de uma
nao. Desse modo, a democracia representativa
estava em perigo de perder muito de sua legitimidade. Ainda assim, as formas modernistas de conhecimento revelaram novos modos de elaborar e
legitimar as polticas pblicas nas democracias

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representativas; em particular, a Cincia Social
modernista inspirou uma nova crena na especializao formal. Os representantes eleitos no precisam mais expressar um carter nacional e o bem
comum; eles podem definir objetivos polticos e
verificar a atividade de especialistas. Cientistas
sociais, profissionais e servidores pblicos
generalistas poderiam usar seus conhecimentos
tcnicos para elaborar polticas racionais e cientficas de acordo com esses objetivos. A Cincia
Social modernista ajudou assim a criar as condies para o Estado administrativo.
Uma justificativa importante para a criao de
uma burocracia crescentemente insulada e centralizada foi a necessidade de lidar com abusos e
irracionalidades nos processos democrticos. Cientistas sociais modernistas, como Mosei
Ostrogrorski, Graham Wallas e W. F. Willoughby,
escreveram a respeito do facciosismo, da doutrinao poltica e das extravagncias financeiras a
que os governos democrticos esto predispostos. Muitos acreditavam que uma burocracia insulada e centralizada poderia tanto preservar a
democracia quanto remover seus piores aspectos
a instabilidade, a irracionalidade e o sectarismo
das atividades dirias do governo. O
corporativismo e o Estado de Bem-Estar Social
surgiram em parte como arranjos burocrticos
para superar o facciosismo e a irracionalidade.
Com o corporativismo, a burocracia procurou
organizar os interesses e intermediar suas disputas. O Estado corporativista conferiu s associaes particulares um status privilegiado como representantes dos grupos sociais e econmicos.
As associaes privilegiadas eram envolvidas na
formulao de polticas pblicas e elas retribuam
ajudando a assegurar a implementao dessas polticas. A burocracia tambm procurou cidados
individuais, assumindo maiores responsabilidades
pelo seu bem-estar. O Estado de Bem-Estar Social assumiu o controle dos interesses individuais
com educao, penses e seguro-desemprego; ele
desenvolveu polticas no somente para redistribuir
recursos mas tambm para assegurar que esses
recursos seriam usados racionalmente para atingir as necessidades dos cidados.
A governana surgiu em grande parte devido a
uma crise no Estado modernista. As supersimplificaes abundaro em qualquer tentativa de
diferenciar a pletora de idias que alimentam as
narrativas a respeito da crise do Estado no final

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do sculo XX; no entanto, uma forma de aproximao dessas narrativas perceb-las como incorporando diferentes anlises modernistas. Algumas narrativas da crise do Estado desafiaram a
burocracia, o corporativismo e o Estado de BemEstar Social em termos do conceito econmico
de racionalidade. Concepes neoclssicas sobre
o nvel micro informam, por exemplo, narrativas que tentaram apresentar as crises fiscais como
sendo uma patologia constituda no interior do
Estado de Bem-Estar Social. Essas narrativas procediam como se segue. Os cidados, sendo atores racionais, tentam maximizar seus interesses
de curto prazo, privilegiando as polticas de bemestar que os beneficiam como indivduos, em vez
dos efeitos de longo prazo, cumulativos e compartilhados resultantes do aumento dos gastos
estatais. De maneira semelhante, os polticos, sendo atores racionais, tentam maximizar seus interesses eleitorais de curto prazo, promovendo polticas que obtero os votos dos cidados racionais, em vez de perseguir a responsabilidade fiscal. Consideraes polticas estreitas assim prevalecem sobre imperativos econmicos. Grupos
de eleitores demandam mais e mais benefcios de
bem-estar e polticos constantemente aprovam
legislao de bem-estar em benefcio desses eleitores. Essas narrativas de um Estado sobrecarregado e da crise do Estado apontam para uma clara soluo a austeridade fiscal, o controle monetrio e uma reduo do tamanho do Estado.
Outras narrativas da crise do Estado elaboraram anlises mais sociolgicas das mudanas no
mundo; elas implicam que o Estado tinha que
mudar em resposta a presses internacionais e
domsticas. Internacionalmente, a crescente mobilidade do capital tornara mais difcil para os estados dirigirem a atividade econmica. O Estado
no poderia mais atuar sozinho, tendo, em vez
disso, que tratar da coordenao e da regulao
atravs das fronteiras. As indstrias que agiam no
mbito do Estado nacional tornaram-se
crescentemente transnacionais em suas atividades. Os crescentes nmero e proeminncia das
corporaes transnacionais originaram problemas
de coordenao e questes de jurisdio. Havia
um vazio entre as atividades nacionais das estruturas regulatrias e a economia crescentemente
internacional. Domesticamente, o Estado confrontou-se com as crescentes demandas de seus cidados; tais demandas surgiram do descontentamento popular com a maneira como o Estado li-

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dava com a economia e com sua aparente
irresponsabilidade: muitos estados foram sobrecarregados com grandes dvidas; a globalizao
provocou ansiedades a respeito da competitividade
e dos salrios; partes do pblico preocuparam-se
com que o Estado tivesse perdido o controle. Da
mesma forma, atores estatais freqentemente consideraram que estavam sujeitos a variadas e mesmo contraditrias demandas do pblico. Os eleitores demandavam melhores servios e menores
impostos; eles queriam um Estado mais efetivo
mas tambm mais transparente e responsabilizvel;
queriam lderes decididos e ainda mais participao popular.
A nova governana consiste nas teorias e nas
reformas interconectadas por meio das quais os
povos conceberam a crise do Estado e responderam a ela. Essas teorias e reformas rejeitaram o
conhecimento tcnico associado ao Estado posterior II Guerra Mundial. Entretanto, em vez de
desafiar a idia de aplicar o conhecimento tcnico
modernista vida social, os atores polticos viraram-se para modos modernistas alternativos de
conhecimento para apoiar novas formas de conhecimento tcnico. A governana surgiu ento
em duas ondas analiticamente distintas da reforma do setor pblico. A primeira consistiu nas reformas associadas ao conceito econmico de
racionalidade o neoliberalismo, a Nova Administrao Pblica [New Public Management3] e a
terceirizao. A segunda consistiu em reformas
associadas a conceitos sociolgicos de
racionalidade a Terceira Via4, a governana
joined-up5 e redes e parcerias.
3 O New Public Management foi uma forma de pensar
prevalecente nos Estados Unidos entre as dcadas de 1980
e 2000 que afirmava serem necessrias reformas em direo
ao mercado para o Estado melhorar seu desempenho; tais
reformas incluam a diminuio da estrutura estatal, assim
como a concepo de que os cidados so consumidores
(N. T.).
4 A Terceira Via foi um movimento poltico teorizado pelo
socilogo ingls Anthony Giddens em apoio s reformas
liberalizantes do Primeiro-Ministro trabalhista Tony Blair
(1997-2007). De acordo com eles, o Estado deveria diminuir sua atuao direta na economia e dar mais espao para
a iniciativa privada, mas sem abrir mo de seus mecanismos de controle e direo scio-econmica e de combate s
desigualdades sociais (N. T.).
5 A expresso joined-up de difcil traduo no presente
contexto. O governo joined-up uma proposta para que
diferentes setores de um governo trabalhem em conjunto,

Uma primeira onda de reformas baseou-se na


insatisfao pblica com a burocracia e tambm
no neoliberalismo e na teoria da escolha racional,
ambos os quais explicaram e legitimaram essa insatisfao. Os neoliberais comparam o modo de
organizao estatal hierrquico, de cima para
baixo com a estrutura descentralizada e competitiva do mercado. Eles argumentam que o mercado superior ao Estado e concluem que quando possvel os mercados ou quase-mercados devem substituir a burocracia. A busca por eficincia conduziu-os a propor que o Estado transferisse organizaes e atividades para o setor privado:
as organizaes poderiam ser transferidas por meio
da privatizao, isto , da transferncia de bens
do Estado para o setor privado por meio da abertura de capital ou da cesso do controle acionrio;
as atividades poderiam ser transferidas por meio
da terceirizao, isto , o Estado pagaria a uma
organizao do setor privado para que esta realizasse tarefas em seu benefcio.
Muitos neoliberais combinam sua f nos mercados com uma f em que a disciplina do mercado deveria de alguma forma validar as prticas
gerenciais do setor privado; assim, redefinem os
servidores pblicos como gerentes ou provedores de servios e os cidados como consumidores ou usurios de servios. Mais especificamente, as reformas neoliberais da administrao pblica freqentemente refletem anlises formais. Os
economistas neoliberais primeiramente desenvolveram a teoria de diretor-agente [principal-agent
theory] para analisar o problema da discricionaridade delegada no setor privado, argumentando
que delegar a tomada de decises dos diretores
(acionistas) para os agentes (gerentes) arriscado, pois os agentes podem agir em favor de seus
interesses particulares. Esses economistas propuseram minimizar esse risco com o uso de incentivos e de mecanismos de mercado, a fim de alinhar os interesses dos agentes com os dos diretores. No setor pblico, os diretores so os eleitores e seus representantes eleitos, ao passo que os
agentes so os servidores pblicos. Para os tericos da escolha racional, portanto, assim como o

delimitando metas e objetivos transversais a eles, buscando a coordenao e a sinergia dos esforos e dos resultados.
Evidentemente, ele ope-se s aes especficas e por
vezes contrapostas de cada um dos setores envolvidos.
O governo joined-up foi proposto pelo Primeiro-Ministro
ingls Tony Blair ano longo dos anos 1990 (N. T.).

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problema bsico das corporaes do setor privado parecia ser garantir que os gerentes atuem em
benefcio dos acionistas, o problema bsico da
administrao pblica parecer ser assegurar que
os servidores pblicos trabalhem em benefcio dos
cidados. Os neoliberais estenderam ao setor pblico os incentivos e os mecanismos de mercado
que os economistas determinaram para alinhar os
interesses dos agentes aos dos diretores.
As narrativas popular e neoliberal combinaramse com anlises mais formais para produzir uma
mudana de paradigma no modernismo. O novo
paradigma denunciava a burocracia e os servidores pblicos e defendia os mercados e os empresrios. Ele afastou-se do que era agora ridicularizado como elefante branco [big government],
burocracia inchada e solues homogeneizantes;
dirigiu-se para um setor privado que era agora
celebrado como competitivo, eficiente e flexvel.
Essa mudana de paradigma tambm relativa a
definies institucionais de bom governo, que
enfatiza divises evidentes de responsabilidades,
em um contexto de relaes hierrquicas, em direo a novas definies de processos eficientes
definidos em termos de prestao de servios e
resultados com uma nfase correlata na transparncia, na acessibilidade dos usurios [userfriendliness] e nas estruturas de incentivo.
Quando os cientistas sociais inspirados pelas
teorias sociolgicas da racionalidade estudaram as
reformas neoliberais do setor pblico, com freqncia foram altamente crticos, argumentando
que as reformas incrementaram problemas de
coordenao e de orientao; por seu turno, promoveram redes e o governo joined-up. Os defensores das redes distinguem-nas das hierarquias e
dos mercados. Os antigos institucionalistas acreditavam que as hierarquias tornam mais fcil lidar
com muitas atividades ao dividi-las em tarefas
menores, cada qual pode ser ento realizada por
uma unidade especializada. Os neoinstitucionalistas argumentam que essa abordagem
de soluo de problemas no se adapta mais ao
mundo contemporneo. Hoje os formuladores de
polticas crescentemente se confrontam com problemas capciosos que no so acessveis pela
diviso e pela especializao: solucionar esses problemas requer as redes.
O conceito de problemas capciosos surge
como parte de uma Cincia Social de escopo intermedirio e amorfa associada ao instituciona-

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lismo, teoria das organizaes e ao funcionalismo. Os governos social-democrticos ento o


assumiram e adotaram-no para contraporem-se
s idias e polticas neoliberais. Os problemas capciosos so geralmente definidos em termos como
estes: um problema de natureza mais ou menos
nica; a falta de qualquer formulao definitiva de
tal problema; a existncia de mltiplas explicaes
para ele; a ausncia de um teste para decidir o
valor de qualquer resposta para ele; todas as respostas so melhores ou piores que verdadeiro
ou falso; cada uma tem importantes conseqncias de modo que no h possibilidade de aprender a lidar com ele por tentativa e erro. Tipicamente essas caractersticas implicam fortemente
que os problemas capciosos so interrelacionados;
por exemplo, um problema capcioso particular
poderia ser explicado em termos de suas relaes
com outros, ou qualquer resposta para ele poderia influenciar outros. Exemplos clssicos desses
problemas incluem temas urgentes da governana,
como segurana, meio ambiente e decadncia urbana.
Assim, muitos institucionalistas aceitam os
argumentos neoliberais a respeito da natureza inflexvel e irresponsiva das hierarquias, mas, em
vez de promoverem os mercados, eles apelam para
as redes como uma alternativa adequadamente flexvel e responsiva baseada no reconhecimento de
que os atores sociais operam em relaes
estruturadas. Eles argumentam que a eficincia e
a eficcia derivam de relaes estveis caracterizadas pela confiana, pela participao social e
pelas associaes voluntrias. Em sua perspectiva, embora as hierarquias possam fornecer um
contexto para a confiana e a estabilidade, o seu
tempo j passou, pois no se ajustam nova economia global baseada no conhecimento. Esse novo
mundo crescentemente lana problemas capciosos que requerem redes e governana joined-up.
Assim, foi um neo-institucionalismo, com seu
conceito sociolgico de racionalidade, que inspirou uma segunda onda de reformas, incluindo
muitas polticas do New Labour6, da agenda aus-

6 O New Labour consistiu nas reformas polticas, econ-

micas e sociais conduzidas pelo Partido Trabalhista ingls (Labour Party) sob a liderana de Tony Blair ao longo dos anos 1990, que combinava, como indicado anteriormente, a proteo social com reformas voltadas para o
mercado (N. T.).

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traliana do whole-of-government7, das tentativas
internacionais de lidar com os estados falidos e da
poltica de segurana estadunidense posterior aos
atentados de 2001.
III. E A RESPEITO DA DEMOCRACIA?
Tenha ou no o surgimento da governana
conduzido a servios pblicos mais eficientes e
responsivos, ela certamente sugere problemas de
transparncia e de legitimidade. Os atores do setor pblico no so democraticamente eleitos e
raro que eles sejam diretamente responsabilizveis
perante os representantes eleitos. Assim, um aumento de sua importncia no setor pblico origina questes sobre a accountability.
Alguns dos temas que confrontam a
governana democrtica recuam no tempo at o
surgimento da Cincia Social modernista. O co-

lapso do historicismo desenvolvimentista enfraqueceu inmeros dos pressupostos que havia


muito acompanhavam a democracia representativa. No se poderia mais ver o Estado como a expresso do bem comum de um povo ou de uma
nao; no se poderia mais assumir que polticos
e servidores responsveis agiriam de acordo com
o bem comum. O problema de assegurar que representantes fossem responsveis cedeu lugar para
o de torn-los responsivos. Ainda assim, mesmo
que o modernismo tenha revelado fraturas na democracia representativa, ele escondeu-as graas
a apelos a um conhecimento tcnico aparentemente
neutro. A nova governana fez algo muito parecido. A principal mudana foi o contexto do conhecimento tcnico e o pano de fundo de hoje uma
mistura de teoria da escolha racional com o neoinstitucionalismo. A Tabela 2 sumaria esse padro.

TABELA 2 ADMIRVEL NOVA DEMOCRACIA

FONTE: o autor.

Para os historicistas desenvolvimentistas, a


democracia representativa era uma aquisio histrica. A sociedade civil (ou o estgio da civilizao) que era necessrio para manter a democracia representativa servia para promover ideais
morais e comportamentos como os elaborados
para o governo responsvel. A responsabilidade
referia-se tanto ao carter dos polticos e servidores quando ao seu relacionamento com o pblico.
Os polticos e servidores tinham o dever de responder s demandas, aos desejos e s necessidades do povo. Agir responsavelmente era agir de
7 A poltica australiana do whole-of-government, que tra-

duzido literalmente significaria [de] todo o governo, a


verso local das polticas que lidam com problemas cuja
soluo exige tratamentos colegiados da parte dos rgos
pblicos. Em outras palavras, o mesmo princpio de
governana do que na Inglaterra, como vimos, denominado governo joined-up e nos Estados Unidos, de governo
em rede (networked government) (N. T.).

modo a promover o bem comum mais que procurar vantagens pessoais; era perseguir interesses nacionais e, assim, superar facciosismos mesquinhos. Palavras e conceitos prximos a responsabilidade eram igualmente proeminentes em
outras lnguas europias, como verantwoordelijkheid (neerlands), responsabilit (francs),
verantwortlichkeit (alemo), responsabilit (italiano) e responsabilidad (espanhol). Em marcado
contraste, accountability raramente apareceu em
dicionrios ou enciclopdias antes do sculo XX.
O conceito de accountability surgiu ao longo
do modernismo. Por um lado, o modernismo estava associado a uma perda de f nos princpios
que haviam sustentado a crena no progresso das
naes em direo ao Estado organizado
[statehood], liberdade e ao governo representativo e responsvel. Os modernistas crescentemente descreveram a prpria nao como fragmentada e assim a democracia pareceu menos

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uma forma de expressar o bem comum e mais
uma disputa entre faces ou classes. Por outro
lado, o modernismo deu origem a novas formas
de Cincias Sociais aparentemente neutras. A Cincia Social desenvolveu-se para fornecer um
conhecimento tcnico neutro que poderia guiar a
formulao de polticas; ela poderia mostrar-nos
quais polticas poderiam produzir melhor quaisquer resultados ou valores que nossos representantes eleitos escolhessem. O modernismo, portanto, ajudou a manter a agora clssica distino
entre poltica e administrao. O processo poltico gera valores ou decises polticas, das quais o
ministros so, dessa forma, os porta-vozes; os
servidores pblicos fornecem o conhecimento
tcnico politicamente neutro que formula e
implementa as polticas que esto de acordo com
esses valores ou decises polticas. Nesse contexto, a responsabilidade, como concebida pelos
historicistas desenvolvimentistas, torna-se menos
relevante que a accountability dos servidores pblicos em relao aos seus mestres polticos e a
accountability dos polticos perante o eleitorado.
Uma ntima conexo entre a accountability e
o conhecimento tcnico-burocrtico aparece no
contedo da accountability. A teoria, quando no
a prtica, da accountability aplica-se muito mais
firmemente aos servidores pblicos que aos polticos. Os polticos so fiscalizveis por meio das
instituies da democracia representantiva; os legisladores so fiscalizveis pelos eleitores que periodicamente decidem se devolv-los-o ou no
aos parlamentos mais uma vez. O poder Executivo, especialmente os presidentes em sistemas
polticos com forte separao dos poderes, tambm pode ser diretamente fiscalizvel pelo eleitorado; de maneira alternativa, o poder Executivo,
notadamente os primeiros-ministros e os gabinetes, podem ser fiscalizveis por legislaturas que
podem revogar a autoridade do governo. As teorias modernistas com freqncia sugerem que essas formas de accountability poltica so frgeis.
Mesmo que os polticos e os governos possam
perder eleies, com freqncia eles controlam o
conhecimento, as agendas e os recursos de maneiras que os tornam mais poderosos que aqueles
que procurariam for-los a prestar contas. Alm
disso, mesmo quando os polticos e os governos
perdem eleies, com freqncia parece que suas
quedas devem menos s suas condutas enquanto
ocupavam os cargos que a tendncias sociais e
polticas mais amplas.

110

Os mecanismos para tornar os servidores pblicos fiscalizveis parecem mais firmes. A


accountability administrativa ocorre em hierarquias burocrticas, que so constitudas para definir
claramente uma diviso do trabalho especializada
e funcional; elas especificam papis claros para
os indivduos no processo de tomada de decises,
tornando assim possvel identificar quem responsvel pelo qu. De modo tpico, os servidores
individuais so assim diretamente interpelveis por
seus superiores (e, em ltima anlise, por seus
mestres polticos) por suas aes. Some-se a isso
que a accountability administrativa foi
crescentemente complementada por uma variedade de ouvidores e outros meios judiciais para
investigar-se a m administrao e mesmo a
corrupo.
Enquanto a accountability administrativa pareceu mais firme que a accountability poltica, ela
foi comprovadamente um instrumento grosseiro.
A accountability administrativa forneceu uma perspectiva terica para dividir a culpa e procurar a
reparao em casos de m administrao. Mas os
crticos da narrativa burocrtica reclamaram que
ela no fornece um meio de garantir e responder a
diferentes nveis de desempenho. As novas teorias da governana, incluindo a teoria da escolha
racional e a teoria das redes, ressaltaram preocupaes que se sobrepuseram questo do desempenho do setor pblico.
A teoria da escolha racional reformulou a
accountability nos termos do problema diretoragente. O postulado dos atores racionais e autointeressados enfraqueceu a idia de que servidores pblicos poderiam geralmente ser confiveis
para agir desinteressadamente em benefcio do
bem comum. O problema no verificar como
eles comportam-se, mas criar um quadro em que
seus interesses estejam alinhados aos daqueles em
benefcio de quem eles trabalham. Em vez de pensar em como tornar os agentes (polticos ou servidores pblicos) fiscalizveis por seus diretores
(o eleitorado e os ministros, respectivamente), os
tericos da escolha racional sugeriram que a questo como fazer os agentes atuarem de acordo
com os interesses dos diretores; eles responderam essa questo largamente em termos da oferta
de incentivos adequados para os agentes.
A teoria das organizaes, e seu impacto nas
teorias institucionalista e das redes, revelou um
mundo em que a tomada de decises era mais

REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 39: 103-114 JUN. 2011


complexa que um processo envolvendo vrios
atores polticos em redes. Essa complexidade sugeriu que havia algo de ilusrio, e mesmo injusto,
no pressuposto de que as pessoas acima da hierarquia burocrtica pudessem ser fiscalizveis
pelas decises e aes de seus subordinados. Os
papis e as decises administrativos e polticos
raramente poderiam ser distinguidos uns dos outros; a responsabilidade ministerial tornou-se de
maneira bastante bvia um mito para ser levada a
srio; a accountability procedimental parecia
inapropriada, e tambm muito limitada, especialmente quando concebida como reativa a decises
que j tinham sido tomadas.
Mesmo que as novas teorias da governana
tenham enfraquecido as formas de conhecimento
tcnico e de accountability associadas narrativa
burocrtica, elas promoveram novas formas de
conhecimento tcnico modernista que apontam
para novas abordagens da democracia e da
accountability. Mesmo o conceito econmico da
racionalidade inspirou os cientistas sociais a sugerir que poderamos beneficiar-nos com menos
democracia. Os neoliberais com freqncia contrastam a democracia que permite aos cidados
expressar sua preferncia ao votar apenas uma
vez a cada poucos anos e somente com um sim
ou no a toda uma lista de polticos com o
mercado que permite aos consumidores expressar suas preferncias continuamente, com variadas intensidades e para itens individuais. Alm disso, como vimos, os tericos da escolha racional
s vezes incomodam-se com o fato de que a democracia implica custos polticos de transao que
conduzem a incessantes aumentos dos gastos
pblicos. Eles argumentam que o custo de vrios
itens dos gastos pblicos distribudo de maneira
rarefeita para uma grande populao, de modo que
os eleitores individuais no tm motivos para oporem-se a ele; mas os benefcios so concentrados
em uma pequena parcela da populao, que assim
cobra o aumento dos gastos. Eles defendem instituies no-majoritrias para proteger reas polticas cruciais como o setor bancrio ou o oramento pblico da democracia.
Talvez valha dizer explicitamente que nomajoritrio um pouco mais que um eufemismo
para no-democrtico. H razes conhecidas
para querermos proteger uma srie de bens, incluindo os direitos humanos, da tomada de decises democrtica. Ainda assim, os argumentos da
escolha racional para as instituies no-majorit-

rias diferem dos argumentos em favor da proteo constitucional de direitos no fato de que eles
baseiam-se no em valores morais mas em teorias da racionalidade alegadamente cientficas. Tais
teorias fiam-se em anlises tcnicas dos custos
polticos de transao e de um vazio de
credibilidade associadas a um problema de inconsistncia temporal [time-inconsistency problem]
para sugerir que a delegao de poderes para corpos no-majoritrios reduz os custos polticos de
transao em que os polticos incorrem porque
lhes faltaria uma tecnologia de compromisso
confivel.
Os cientistas sociais inspirados pelos conceitos mais sociolgicos de racionalidade com freqncia ficam desconfortveis com o crescimento de organizaes no-majoritrias e no-democrticas. Muitos deles associam o papel crescente de tais organizaes crescente hostilidade
pblica poltica e ao governo. Os institucionalistas
respondem aos temas democrticos surgidos com
os novos mundos da governana tentando expandir o conceito de legitimidade, de modo que este
considere a efetividade, a accountability legal e a
incluso social. s vezes eles vinculam a legitimidade efetividade das organizaes em fornecer
bens pblicos; s vezes eles atribuem a legitimidade a organizaes que so criadas e reguladas
por estados democrticos, no importando quo
distantes e obscuras sejam as linhas da delegao:
a legitimidade persiste porque as organizaes independentes so legalmente fiscalizveis e porque
um governo democrtico ter aprovado as leis
relevantes. Finalmente, s vezes eles sugerem que
a legitimidade das organizaes e das decises
poderia residir em sua eqidade e em sua
inclusividade. Os proponentes dessa viso
enfatizam a importncia de uma sociedade civil
forte para assegurar uma forma de accountability
baseada no escrutnio pblico. Grupos voluntrios, os meios de comunicao e os cidados ativos monitoram as instituies e as decises para
assegurar que elas sejam justas e inclusivas e, assim, para conferir ou recusar s organizaes a
credibilidade requerida para participar efetivamente
dos processos de tomada de decises.
O surgimento da governana tem sido acompanhada, portanto, de conceitos de accountability
que enfatizam o desempenho mais que os procedimentos. A accountability de desempenho identifica a legitimidade primariamente com a satisfao dos dirigentes com os resultados, desviando-

111

GOVERNANA DEMOCRTICA: UMA GENEALOGIA


se desse modo dos problema que as novas teorias
da governana associaram accountability
procedimental. Se o Estado julgado por seu desempenho ou pelos resultados, h menor necessidade de aferrar-se mstica distino entre os
domnios administrativo e poltico. Alm disso, a
accountability de desempenho torna menos importante que as aes dos agentes ou dos subordinados sejam diretamente supervisionadas e
julgadas pelo diretor.
Uma forma de conceber a accountability de
desempenho em termos de quase-mercados. Os
cidados atuam como consumidores e expressam
sua satisfao ao comprarem ou selecionarem
servios fornecidos por uma agncia em vez de
por outra. Ainda assim, as agncias pblicas com
freqncia no tm os mecanismos de preo, de
nveis de lucro e de oramentos duros que poderiam fazer do mercado um indicador da satisfao do consumidor. Desse modo, uma outra forma de conceber a accountability de desempenho
em termos de medidas de resultados. Metas,
benchmarks8 e outros padres e indicadores fornecem uma base para monitorar-se e auditar-se o
desempenho das agncias pblicas. Finalmente, a
accountability de desempenho poderia ser includa em trocas horizontais entre um sistema de atores; cada ator poria em questo o desempenho de
outro.
importante enfatizar que essas respostas aos
problemas da governana democrtica as respostas dos cientistas sociais inspiradas pelos conceitos econmico e sociolgico de racionalidade
no so somente acadmicas; elas informam
muito das polticas pblicas. Assim como os atores polticos realizaram duas ondas de reformas
do setor pblico que se basearam em verses formais e populares das teorias das Cincias Sociais,
eles responderam a questes democrticas vinculadas s reformas aferrando-se s instituies
representativas complementadas pelas instituies
no-majoritrias, pela incluso social e pela
accountabilities de desempenho e horizontal.

8 A expresso benchmark de difcil traduo; ela expri-

me o processo de comparao das prticas adotadas por


vrias organizaes que satisfazem de maneiras diferentes
as mesmas necessidades ou que produzem os mesmos bens;
no tanto a simples comparao o que interessa, mas a
identificao (para posterior adoo) das melhores prticas (N. T.).

112

O exemplo dos governos central e local no


Reino Unido exibe aderncia contnua imagem
representativa da democracia, disposio de
conferir poder a instituies no-majoritrias e a
reformas do setor pblico ativamente direcionadas
para usar os mercados e as redes para favorecer
a legitimidade. De incio, as extensas reformas
constitucionais dos ltimos 15 anos sugerem que
a idia dominante de democracia permanece ligada s instituies representativas. Sucessivos governos perseguiram a viso liberal de governos
territoriais em vrios nveis e experimentos eleitorais mais ou menos at a excluso de formas alternativas de pluralismo e de participao. Assemblias e eleies representativas mantm-se como
os focos das reformas. A devoluo de poderes
Esccia e ao Pas de Gales consistiu largamente
na criao de novos parlamentos em Edimburgo e
em Cardiff. A desafortunada reforma das regies
inglesas tratava da criao de novas legislaturas
territorialmente baseadas. Tambm em Westminster as reformas concentraram-se no parlamento,
especialmente na Cmara dos Lordes9. Um outro
aspecto das novas assemblias a introduo de
diversos sistemas eleitorais, mas isso de maneira
bastante bvia permanece firmemente nos quadros da democracia representativa.
O New Labour, embora inadvertidamente,
ecoou a lgica das instituies no-majoritrias em
seu primeiro gesto dramtico a concesso de
independncia ao Banco da Inglaterra10. Uma lgica similar aparece em suas reformas judiciais: o
governo respondeu aos dilemas de eficincia e
confiana promovendo a judicializao. Ele voltou-se para os juzes como especialistas que podem fornecer proteo eficiente aos direitos humanos e ao bem-estar social, na esperana de que
os juzes criariam uma confiana generalizada nesse novo padro de governo, desse modo conferindo ao Estado maior legitimidade. Novamente,

9 A expresso Westminster refere-se sede do parla-

mento britnico; considerando que o Reino Unido um


pas parlamentarista, por metonmia trata-se da sede do
governo. J a Cmara dos Lordes a cmara alta do Reino
Unido; ela composta apenas pela nobreza (indicada pelo
rei, ou rainha, da Inglaterra), pela participao na Igreja
Anglicana ou por hereditariedade (N. T.).
10 necessrio indicar que o Banco da Inglaterra tem

funes de banco central, controlando a taxa de juros e a


poltica monetria do Reino Unido (N. T.).

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ao conferir poder s cortes com uma nova capacidade de rever a legislao domstica por exemplo, com a Lei de Direitos Humanos (de 1998) ,
o governo efetivamente deu as boas-vindas s
cortes no processo de tomada de decises, de uma
forma que, para o bem ou para o mal, reduziu o
espectro de decises que poderiam ser tomadas
democraticamente. O poder Judicirio uma instituio no-democrtica cujo novo papel restringe (sem eliminar) o escopo de posteriores tomadas democrticas de decises.
Embora a natureza no-escrita da constituio
britnica borre a distino entre os assuntos constitucionais e administrativos ainda mais que o usual,
mantm-se uma clara distino entre eles. A reforma do governo local pode ser primariamente
constitucional ou administrativa. Os governos britnicos recentes flertaram com inovaes democrticas, notadamente com prefeitos eleitos. Ainda assim, sua abordagem para o governo local
concentrou-se quase inteiramente em reformas
administrativas, incluindo o best value11, o desempenho fiscal abrangente12 e os local area
agreements13. Essas reformas administrativas s
vezes refletem a idia de que os mercados e as
redes podem favorecer uma admirvel nova democracia baseada na escolha ampliada e na incluso social; mais freqentemente, contudo, elas so
tentativas de reafirmar o controle central e estabelecer padres mnimos.

sentativas com um conhecimento tcnico baseado em novas teorias modernistas da governana.


til distinguir dois tipos de conhecimento tcnico. Um primeiro baseia-se no conceito econmico de racionalidade encontrado na economia
neoclssica e na teoria da escolha racional. Ele
inspira uma eroso da democracia evidente em
tentativas de restringir o escopo da tomada democrtica de decises a fim de lidar com as
irracionalidades coletivas. Os assuntos pblicos
so transferidos para instituies no-majoritrias, incluindo bancos centrais independentes e juzes
e cortes. Da mesma forma, decises democrticas futuras so constrangidas por leis que requerem que a legislao, por exemplo, equilibre oramentos ou respeito direitos jurdicos. Um segundo tipo de conhecimento tcnico baseia-se no
conceito sociolgico de racionalidade encontrado
no institucionalismo e em formas semelhantes de
Cincia Social. Ele inspira um repensar da democracia que evidente em novas nfases na
accountability horizontal e na incluso social. As
hierarquias burocrticas cedem espao para redes joined-up. A segurana pblica, a educao e
outros servios pblicos crescentemente so baseados em parcerias que incluem organizaes do
setor privado e grupos comunitrios.

Trata-se de um programa de auditoria fiscal britnico, em


que os gastos dos governos locais so fiscalizados e avaliados de acordo com os parmetros anteriormente indicados: eficcia, eficincia, economia, satisfao das necessidades dos cidados (N. T.).

Hoje, os formuladores de polticas regularmente


evocam um admirvel mundo novo de
descentralizao, envolvimento pblico e cesso
de poder [empowerment]. Seria tolice desprezar
essas falas. Os formuladores de polticas podem
genuinamente acreditar que os mercados e as redes podem e devem promover ideais democrticos. No entanto, sua f com freqncia deriva
pelo menos implicitamente de afirmaes de especialistas segundo as quais mercados e redes inclusivos podem apoiar uma governana eficiente
que percebida como legtima. Como tal, h uma
possvel tenso nesse admirvel mundo novo. A
participao e o dilogo so meios para a
governana eficiente e a legitimidade percebida ou
so meios para promover valores democrticos?
O que acontecer se o objetivo de promover a
governana efetiva e a legitimidade percebida entrar em conflito com o de estender a incluso social e a participao poltica?

13 Os local area agreements so planos trienais elabo-

IV. CONCLUSO

rados por conselhos municipais para orientar os gastos


pblicos nos governos locais britnicos. Literalmente a expresso significa acordos de reas locais, mas tambm
neste caso a traduo perde o sentido original (N. T.).

A nova governana substitui um tipo de modernismo por outro. Vo embora a narrativa burocrtica, o conhecimento tcnico neutro das pro-

Os formuladores de polticas com freqncia


respondem aos temas democrticos contemporneos tentando complementar as instituies repre11 Best value um programa do governo central britnico que orienta os administradores locais a buscarem o mximo de eficincia, eficcia e economia em suas gestes,
buscando satisfazer as necessidades dos cidados dos locais que administram. A traduo literal da expresso
melhor valor, mas como evidentemente ela perde o sentido na traduo, preferimos mant-la no original (N. T.).
12 No original, comprehensive performance assessment.

113

GOVERNANA DEMOCRTICA: UMA GENEALOGIA


fisses e a accountability prodecimental; entram
os mercados e as redes, a teoria da escolha racional e o institucionalismo de redes e a accountability
de desempenho. As mudanas so dramticas.
Ainda assim, a nova governana, tanto como teoria quanto como prtica, continua sendo parte de
um modernismo que desde h tempos luta para o
fim da compreenso que o sculo XIX tinha do
Estado.
Quando historicizamos o modernismo quando o mostramos como uma forma particular e
contestvel de conhecimento , criamos a possibilidade de mover-nos alm dele. A Tabela 3 ilustra essa possibilidade. Em vez das abordagens
modernistas s racionalidades econmica e soci-

olgica, poderamos conceber a vida social em


termos de formas mais contingentes de razo local. Em vez de mover-nos da accountability
procedimental para a de desempenho, poderamos
encorajar a accountability procedimental, talvez a
tornando menos relativa a decises que j foram
tomadas e mais relativa a cidados tornando pessoas fiscalizveis durante os processos de tomadas de decises. Em vez de apelar para a falcia
do conhecimento tcnico, poderamos explorar a
possibilidade de um envolvimento e de um controle mais diretos pelos cidados por meio da formao e da implementao de polticas pblicas;
poderamos defender conceitos mais plurais e
participativos de democracia.

TABELA 3 APS O MODERNISMO

FONTE: o autor.

Mark Bevir (mbevir@berkeley.edu) Doutor em Teoria Poltica pela Universidade de Oxford (Inglaterra) e Professor do Departamento de Cincia Poltica na Universidade da Califrnia (Estados Unidos),
campus de Berkeley.
REFERNCIA BIBLIOGRFICA
BEVIR, M. 2010. Democratic Governance.
Princeton: Princeton University.

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