Laagendadeinvestigacinenpolticaseducativas:lanecesidadde

ampliacinyrevisindelcampo
(elcasodelosnivelesintermediosdegobiernodelsistema)1

SilvinaGvirtz

Introduccin

Este trabajo tieneporpropsitopresentarelprocesodeelaboracindelmarco

terico de una investigacin sobre poltica educativa, tomando como base una
investigacin sobrenivelesintermediosdegobiernodelaeducacinencuatropases
de Amrica Latina: Argentina, Chile, Colombia y Per. Las transformaciones
ocurridasenlas ltimasdcadas en los sistemaseducativosdeAmricaLatinaenel
marco de la reforma, en general, y de los procesos de descentralizacin o
transferencia, en particular, han contribuido a redefinir el rol de las instancias
subnacionales y de los niveles intermedios en el gobierno educativo. El anlisis de
estas transformaciones nosobliga a revisar viejos paradigmasdelainvestigacinen
poltica educativa v.g. aquellos que consideraban a los niveles intermedios como
meros niveles de implementacin delaspolticasyarecurriranuevascategorasde
anlisis para dar cuentade lasrelacionesydinmicasdelosactoresenelescenario
queinauguraladescentralizacin.
El trabajo se organiza en cuatroacpites.El primero destaca lanecesidadde
considerarnuevos actoresyestructurasenlas investigacionesdelcampo, vistas las
reformassucedidasenlosnoventa.Elsegundorevisalarelevanciadedichosactores
y estructuras de cara a la comprensin actual de los fenmenos de la poltica
sectorialquenosocupa.Luego,cuestionalautilidaddedosconceptosmuyutilizados
en la investigacin en poltica educativa: centralizacin y descentralizacin y se
propone reemplazarlos por categoras que permitirn una mejor comprensin de la
realidad local y sudiversidad. Finalmente,pasa revistaa losconceptosdegobierno

EltrabajoqueaqusepresentatomagranpartedesusconceptostericosdelartculoescritoporGvirtz,S.y
Dufour,G.incluidoen
Equidadynivelesintermediosdegobiernoenlossistemaseducativos.Unestudiodecasos
enlaArgentina,Chile,ColombiayPer.
Aique,2008.

del sistema educativo y el de niveles intermedios de modo tal de complejizar los

camposdeestudioyposibilidadesdelreaencuestin.
Lareformaylosnuevosobjetosdeinvestigacin

Durante las ltimas dcadas, enla mayorparte de los pasesde Amrica Latina, se
hanproducido innumerables transformacionesenla organizacinyformadegestin
de los sistemas educativos de la regin. Estos cambios significaron una fuerte
redefinicin de los roles que durante tanto tiempo haban desarrollado cada unode
los actores(individualesocolectivos, estatales osociales)involucradosenlagestin
de los servicios educativos. Uno de los elementos ms visiblesde estaredefinicin
de roles puede notarse cuando se analiza el rol que hasta hace poco tiempo
desempearonlosestadosnacionalesylasnuevasresponsabilidades(enmateriade
provisin, financiamientoyregulacin)que, apartir de lasreformas,debieronasumir
lasinstanciassubnacionales(seanregionalesolocales)enmateriaeducativa.

Sin embargo, ms all de este rasgo estructural que da cuenta de unpatrn quea
primera vista puede resultar relativamente homogneo, es preciso advertir la
existencia de profundas heterogeneidades entre los diversos casos nacionales. En
efecto, en cada uno de los pases de la regin este proceso de redefinicin de
responsabilidades entre niveles gubernamentales, que ha sido comnmente
denominado por la literatura especializada como proceso de descentralizacin o
transferencia, no slo se encuentra en distintasetapasde su desarrollosino quese
ha llevado a cabo en diferentes secuencias, con distintos niveles de profundidad,
bajo diferentes contextos polticos y econmicos, y guiadospordiferentes lgicaso
imperativos.

En primerlugar, mientras que enalgunoscasosnacionales este nuevo esquemade

distribucin de responsabilidades en materia educativa ha dado lugar a la
conformacin de un nuevo escenario educativo (Argentina y Chile), en otros el
escenario actual es slo de transicin puesto que estos cambios estn siendo
todava procesados (Per y, en menor medida, Colombia). En segundo lugar,
mientras en algunos pases la transferencia de responsabilidades en materia
2

educativa a los niveles subnacionales de gobierno se complet con anterioridad

(Chile) o posterioridad (Argentina) al reconocimientode laautonoma poltica de los
mismos, en otros se est realizando en forma casi paralela a una profunda
modificacin en la distribucin territorial del poder poltico, caracterizada por la
reciente adquisicin de autonoma poltica y financiera por parte de estos niveles
subnacionales (Colombia y Per).Finalmente,mientrasenalgunoscasosestenuevo
esquema de distribucin de responsabilidades impact slo sobre las autoridades
regionales (Argentina y Per), en otros pases (especialmente en materia
administrativa) fueron (o estn siendo) transferidas a los gobiernos locales (Chile y
Colombia).

Tampoco podemos ignorar que mientras en algunos casos este nuevoesquemade

responsabilidades se puso en marcha en contextos econmicos crticos bajo
regmenes polticos no democrticos (Chile y, en una primera etapa,Argentina), en
otrospasesestos cambiosseprocesaronbajoregmenesdemocrticosatravesados
por crisis econmicas, sociales, eincluso polticas, de variadaintensidad(Argentina
en una segundaetapa, Per y Colombia).Asimismo, es precisoadvertir queen
algunos pases (Chile es, tal vez, uno de los ejemplosmsclaros)este proceso de
transferencia de responsabilidades se acompa con la implementacin de
estrategias que favorecieron una modificacin del escenario de provisin y
financiamiento de los servicioseducativos,transitandodesdeunmodelodeprovisin
caracterizado por una fuerte presencia del sector pblico a otro donde el sector
privado comenz a adquirir cada vez ms relevancia y donde el sector pblico se
reserv para s la funcin regulativa. Finalmente, en otros pases (por ejemplo,
Argentina) estos cambios se articularon con la implementacin de polticas
educativas que modificaron sensiblemente no slo la estructura interna del sistema
sinotambinaspectosvinculadosalmbitopedaggico.

En este contexto, caracterizado por los profundos cambios que estn

experimentandoohanexperimentadounabuenapartedelossistemaseducativosde
la regin, ha adquirido particularrelevanciaenla literatura especializada lapregunta
acerca sobre cmo han impactado o pueden impactar estos cambios tanto en la
3

calidad de los servicios educativos como en la equidad en la prestacin de los

mismos.

Sin embargo,la discusinsobrelas distintas formasdeorganizacindelgobiernode

la educacin,quese desarrollaen numerosascircunstancias desdeuna perspectiva
unidimensional (centralizacindescentralizacin), y las investigaciones que a partir
de la misma se realizan parecen olvidar la importancia que tienen sobre el
desempeoyresultadodelsistemaeducativo
losactoresdenivelintermedio.

Rescatar del olvido a estos actoresresultaclave para comprenderelfuncionamiento

de los sistemas. Ellos tienen o deberan tenernuevas responsabilidades a partirdel
supuesto proceso de empoderamiento que habilita la descentralizacin. Analizar la
redistribucin de funciones entre los niveles nos permitira comprender con mayor
precisin los nivelesylostiposdedescentralizacinqueefectivamenteseprodujeron
en los noventa. En no pocas ocasiones se dio por supuesto el proceso de
descentralizacin. Los estudios que realizamos ponen en cuestin los alcances del
proceso en diferentes latitudes. Los procesos de toma de decisiones, al analizar
quin decide,sobrequ y cmoestnlejosde reflejarprocesosdeempoderamiento
delas bases. Elanlisis cuidadosodeestas cuestiones es condicin necesariapara
elanlisisdelimpactodeestosprocesosenlacalidadoequidadeducativas.

Nuevascategorasparaelanlisis

Larelevanciadefocalizar elanlisisenlas instancias subnacionalesyenlosniveles

intermediosdel gobierno educativoseexplicaprincipalmentea partir dedostiposde
consideraciones.

La primera se vincula con la ausencia de estudios que se propongan focalizar la

atencin sobre los actores de nivel intermedio del sistema educativo. Son casi
inexistentesenlareginlosestudiosquehanfocalizadolaatencinsobrelosactores
de nivel intermedio, interrogndose por las modalidades de organizacin y
4

articulacin de estos actores, por el rol que stos desempean dentro del sistema,
as como sobre las capacidades que tienen o desarrollan para incidir o influir enla
bsquedadelaequidadintraterritorial.Entalsentido,sepuedeafirmarquehastahoy
se sabe muy poco sobre estosactores (quienesson y qu hacen), constituyndose
en una gran caja negra para los especialistas. Este olvido a veces parece
justificarse a partir de la asuncin de que estos actores de nivel intermedio son
simples correas de transmisin de demandas y polticas entre las escuelas (nivel
micro) y los espacios de elaboracin de polticas (nivel macro), y que por tantoson
incapaces de influir a travs de sus comportamientos sobre los resultados y el
funcionamiento del sistema. En sntesis, no forman parte de la agenda de
investigacin de laspolticas porquenosonconsideradosactores derelevanciaenel
gobiernodelsistema.

La segunda consideracin, que se encuentra estrechamente relacionada con la

anterior, se vincula con el rol crtico que estos actores de nivel intermedio
desempean al interiordel sistema educativo. Si bienesciertoque estosactoresde
nivel intermedio no gozan de plena autonoma para modificar las polticas o
demandas provenientes de los espacios de elaboracin de polticas o las escuelas
respectivamente, no se puede ignorar la funcin crtica que stos desempean al
procesar esas mismas polticas y demandas. En efecto, estos actores tienen sus
propios intereses, preferencias y objetivos por tanto, pueden estar interesados en
(intentar) modificar algunos aspectos de estas polticasodemandas,aprovechando
conestefinlosdistintosmrgenesdeautonomadisponibles.

Sin embargo, el impacto de sus acciones (con independencia de su valoracin) se

encuentra limitado por el espacio territorial de actuacin, aunque al interiordeeste
espacio tienen, o pueden desarrollar, una amplia capacidad para moldear los
resultadosdelas polticasdiseadasen elnivelmacro.Elloexplicaque,por ejemplo,
una misma poltica pueda ser procesada de forma diferente en distintos mbitos
jurisdiccionales (i.e. distritos educativos) segn quienes sean los actores de nivel
intermediocompetentes,cules susrecursos y capacidadesyculessusinteresesy
objetivos organizacionales.Deestemodo,losactoresdenivelintermediodel sistema
5

educativo pueden constituirse al interior de su mbito jurisdiccional en actores

privilegiados para incidir sobre los resultados de las polticas y, especficamente,
sobre el logro de la equidad.
Para avanzar en la redefinicin de la agenda de
investigacin en materiade poltica educativaesprecisorevisarelmarcotericocon
elquesuelenoperarlosinvestigadores.

Laprdidadevigenciadelosejescomparativoscentralizacindescentralizacin

Si se pregunta cules han sido los ejes que han estructurado el debate sobre las
reformas

experimentadas

en

el

sector

educacin,

el

eje

centralizacindescentralizacinaparececomouno de losmsrelevantes.Ellonoes
nadacasual.Porunlado,reflejaeldiscursodominanteutilizadoen losaossetentay
ochenta para analizar los procesos de crisis que afectaban a los estados
latinoamericanos. Los primeros diagnsticos parecieron probar que las causas de
las crisis que atravesaban estos estados, y particularmente los sistemas y polticas
educativas, estaban asociadas a los problemas derivados del agotamiento de una
matriz estadocntrica (Cavarozzi, 1994) que haba sido hegemnica y que haba
permitido explicar el desarrollo poltico, econmico y social de la regin entre los
aos cuarenta y setenta. Hacindose eco de estos diagnsticos, una porcin
importante de la literatura sobre el tema situaba en el centro de sus anlisis el
problema de la centralizacin, altiempoque tomabapartidoporla descentralizacin
comoherramientaparasuperarlos.

Sin embargo, transcurridos ms de veinte aos desde la aparicin de este debate

entre aquellas voces que alentaban la adopcin de procesos descentralizadores y
aquellasvoces crticas dela descentralizacin,esteejehaperdidohoygranpartede
la capacidad explicativa para comprender los complejos, y a veces contradictorios,
aprendizajes que resultan de lasdistintas experiencias analizadas. Losmotivos que
explican esta prdida de relevancia explicativa pueden identificarse en torno a dos
grandes argumentos: a) la carga valorativa de los conceptos y b) la importancia
crecientedelasrelacionesintergubernamentalesyelgobiernomultinivel.

El primer argumento que induce a utilizar con sumo recaudo los conceptos de
centralizacin y descentralizacin se debe a la creciente carga valorativaque stos
han ido adquiriendo desde los aos setenta en virtud de su utilizacin
polticoideolgica. Este uso interesado de los conceptos se dio en el marco de la
hegemona deundiscurso que abogaba por una drsticareduccinyredefinicinde
las responsabilidades de los estados nacionales como estrategia para superar las
7

crisis que stos afrontaban. En este contexto no result sorprendente que la

centralizacin apareciera asociada con,eincluso comosinnimode,la ineficacia, la
ineficiencia,el burocratismo(enel sentidopeyorativodeltrmino), la bajacalidad,la
falta de equidad y, paradjicamente, con la discrecionalidad de la administracin. La
centralizacin se torna as un concepto tcnicamente intil al transformarse en la
variable independiente que (paramuchos) permite explicar todoslos malesque han
conducido a la crisis de los estados nacionales. El ejemplo ms claro de ello se
reflej en el plano discursivo, donde la defensa de cualquier tipo de posicin
centralista, con independencia de sus alcances y de los argumentos utilizados, era
consideradapolticamenteincorrecta.

La contracara de esta asociacin entre centralizacin y crisis se advierte en los

valores asignados al otro trmino de este par conceptual.En efecto, insertosen un
escenario dominado por este diagnstico de la crisis de los estados
latinoamericanos, la descentralizacin se convirti, en aquellas dcadas,enuno de
los instrumentos ms importantesparasusuperacin. En pocasmsrecientes, se
invirti la carga valorativa. Se adjudica, desde ciertos sectores, especialmente
vinculadosal progresismo,una cargavalorativaalacentralizacinyseadjudicagran
partedelosfracasosdelosnoventaalaspolticasdedescentralizacin.

El segundo argumento que justifica esta prdida de relevancia explicativa del par
centralizacindescentralizacin es su escasa capacidad para dar cuenta de las
complejas y diversasrelacionesqueenlospasesanalizadosseestablecenentrelos
distintos niveles de gobierno. Esta advertencia resulta particularmente importante
cuando se analiza la complejidad quecaracterizaalos nuevossistemas educativos
que se han conformadoenla regin. Porlo general, laclasificacin
delos sistemas
educativos en torno al eje centralizacindescentralizacin suele realizarse dndole
prioridad a algn mbito competencial en detrimento de otros, lo que conduce a la
realizacin de simplificaciones absurdas de la complejidad del sistema. En este
sentido, ladimensinusualmenteprivilegiadaporlosanalistaseslalocalizacindela
responsabilidad en materia de la provisin de los servicios educativos,
descuidndoseaslasdimensionesderegulacinyfinanciamientodelsistema.
8


En efecto, los cambios operados o que se estn procesando en cada uno de los
pases de lareginponendemanifiestoqueparalelamentealprocesodedistribucin
de poder y competencias entre los diversos niveles gubernamentales son cadavez
mslasreasombitosdepodercompartidos.

En este escenario, ya no es posible seguir pensando las relaciones

intergubernamentales en trminos de jerarqua o autonoma sino que se vuelve
imprescindible analizarlas en trminos del modelo de autoridad compartida o
superpuesta, donde la negociacin y la cooperacin entre los diversos niveles de
gobierno se constituyen en un requisito fundamental. En este modelo, tanto el
gobierno nacional como los gobiernos subnacionales participan activamente en la
definicin de la dimensin sustantiva de las polticas pblicas aunque son los
gobiernos subnacionales quienes a travs de su propia estructura organizativa
tienen, o suelen tener, mayores (aunque no siempre exclusivas) responsabilidades
sobre la dimensin operativa de las polticas. Por tanto, ya no resulta tan til
continuar clasificando a los pases, y sus sistemas educativos, en torno al eje
centralizacindescentralizacin sino que se vuelve ms interesante pensar en
trminosdegobiernomultinivel(GomySubirats,1998).

La ventaja que presenta este concepto resulta de su capacidad para poner en el

centro de la discusin los problemas y complejidades propios de las relaciones
intergubernamentales. Enefecto,los tres rasgos caractersticos deestemodeloson:
a) que las reas considerables de operaciones gubernamentales incluyen,
simultneamente, unidades (o funcionarios) delosdistintosnivelesgubernamentales
(nacional, regional y local) b) que las reas de autonoma o de independencia de
unasola jurisdiccin y de plena discrecionalidadsonrelativamentepocasyc)queel
poder y la influencia de que dispone cualquier jurisdiccin (o funcionario) estn
considerablementelimitados.

Paralelamente,resultafundamentaldiferenciar entrelos distintos tiposdedecisiones

que se adoptan alinteriordel sistema educativo, es decir, entreaquellas decisiones
9

que son meramente administrativas y aquellasque refierenaaspectosfinancieros o

pedaggicos. El propsito quesepersigueconelloesidentificareltipodedecisiones
queadoptanlosdistintosactorestantolasautoridadesencargadasformalmentede
la tomadedecisionescomoaquellosactoresligadosalprocesodeimplementacin
encadaunodelosnivelesterritoriales.

Sin embargo, en forma consistente con lo expuesto anteriormente, puede resultar

unatarea sumamentedifcil intentarclasificaralos sistemas educativosenbaseala
aplicacin rigurosa deuncriterioque impliquereconocer unaperfecta y esttica
divisin de responsabilidades y funciones entre los actores de los distintos niveles
territoriales. En efecto, si se tiene en cuenta que la mayora de los sistemas
educativos se caracteriza por la presencia de un modelode autoridad superpuesta,
resulta clave asumir para poder dar cuentadeestacomplejidadlaposibilidadde
que los actores que operan en los distintos niveles territoriales pueden (deben)
interactuar a travs decomplejosprocesosdenegociacin y conflicto. Sin embargo,
son escasos los estudios que operan con estas dos ltimas categoras en el rea
educativa.

Definiciones conceptuales: el gobierno del sistema y los actores de niveles

intermedios

Para avanzar en la ampliacin de la agenda de investigacin, resulta necesario

explicitar ciertas definiciones conceptuales. En efecto, son por lo menos dos los
interrogantes que requieren serrespondidos conalgn tipodeprecisinconceptual:
1. qu entendemos por gobierno del sistema educativo?, y 2.cmo definimos a
losactoresdenivelintermediodelsistema?

10

Gobierno2

Consideramos pertinente incluir la definicin del trmino gobierno, partiendo de la

afirmacin de que hoy en da el trmino alude a distintos significados. Siguiendo a
Orlandi y Zelaznik (1996), hoy en da gobierno tiene al menos tres tipos de
interpretaciones. La primera, sostienen los autores, define al gobierno como un
conjunto de individuos. Segn esta interpretacin, se identifica como gobierno al
conjunto de individuos que ejercenel poderdeautoridad enunsistemapoltico.Este
concepto est centrado tanto en actores individuales (los polticos ms
precisamente), as como tambin en actores colectivos (los partidos polticos, por
ejemplo) que ocupanpuestosde liderazgo oficial.Porelsignificadoqueaquadopta,
estapalabraenlenguaespaolaseasimilaagobernantes.

Una segundainterpretacin, entiendea gobiernocomola actividad de conduciraun

conjunto de personas hacia determinados objetivos o estados deseados. Esta
acepcin de la palabra remite directamente a su origen etimolgico, y tiene una
orientacin exclusivamente funcional por lo tanto, se ocupar de definir qu
funciones corresponden a la accin de gobernar. Sin embargo, los autoresafirman
quedebidoala amplia gama de actividades involucradasenel gobierno resulta una
tarea difcildecumplir exhaustivamente.A pesar de ello,planteandoscategorasen
las que se podran clasificarlasactividadesofuncionesdegobierno:a)lasfunciones
polticasyb)lasactividadesadministrativasodegestin.

Finalmente,la terceraacepcinpresentada por losautoresesaquella queinterpreta

al gobiernocomounconjunto deinstituciones.Segnestainterpretacin,elgobierno
de un sistema debe ubicarse dentro de un esquema ms amplio compuesto por el
rgimen poltico y el sistema poltico. Haciendo uso de este marco analtico, el
gobierno se encuentra dentro de un espacio ms ampliollamadosistema poltico,

EstadefinicinfueextradadelMarcoTericodelProyectodeInvestigacin
Elgobiernodelasescuelasen
Latinoamrica.LoscasosdeNicaraguayBrasil
DirigidoporSilvinaGvirtz,Fellow2003dela
JohnSimon
GuggenheimMemorialFoundation,
realizadoconlacolaboracindelaLic.LucilaMinvielle(enedicin).

11

compuesto por tres niveles: la comunidad poltica, el rgimen poltico y las

autoridades.

Enla investigacinque realizamossobreniveles intermedios,yquedaorigenaesta

presentacin, utilizamos principalmente dosdeloscomponentesdelrgimen poltico:
las
normasyreglas de juego y las
estructurasdeautoridad
.Lasnormas y reglasde
juego estructuran la accin social y especifican bsicamente dos elementos. En
primer lugar, delimitan losmodosenquelosmiembrosdelsistemapuedenparticipar
tanto del proceso de toma de decisiones como de aplicacin de las mismas,
regulando o condicionando la forma en que las decisiones son adoptadas e
implementadas. En segundo trmino, tambin prescriben laformade designacino
reclutamiento de aquellas personas que estarn autorizadas a decidir y a
implementar las decisiones adoptadas. Conrespecto ala naturaleza delas normas,
Morlino (1985)haceunadiferenciaentreelcampodeloformalyloinformal.Mientras
que las normas o procedimientos se refieren a aquellas reglas formalizadas, las
reglas de juegopropiamente dichasson aquellas noformalizadas, pero sadmitidas
fcilmente.

Lasestructuras deautoridad,por suparte,sedistinguenformalmenteenrazndesi

sonestructuras detoma de decisionesoestructurasdeaplicacindelasmismas. En
amboscasos,sonlas normasreglasformales(constitucin,leyes,decretos,etc.)
las que determinan cules son esas estructuras de autoridad y las que, al mismo
tiempo, regulan cul es su mbito competencial, quines son las personas
autorizadas para ocuparlas y bajo que procedimientos, y cules son las funciones
correspondientesacada una deellas. Sinembargo,ellonosignificasuponerquelas
normas son perfectas predictoras del comportamiento de estas autoridades. En
efecto, ello se debe a la presencia de reglas informales que pueden diferir del
contenido delasnormasformalesysuelenejercerenesoscasosunaimportante
influenciasobreel comportamientodelasautoridadesvinculadasalprocesodetoma
dedecisionescomodelosactoresencargadosdelaaplicacindelasmismas.

12

Por tanto, el gobierno del sistema est conformado por las normas (formales) y
reglas (informales) que configuran los roles de autoridad, as como tambin por las
estructurasdeautoridadquesederivandeestasdefinicionesderol. Lainvestigacin
en poltica educativa, al no utilizar, en no pocas oportunidades, la bibliografa ms
recienteenel campo delaspolticaspblicas,utilizadefinicionesdegobiernoligadas
a las primeras acepciones consideradas en este apartado. El problema es que no
complejiza la categora y por tanto encuentra dificultades para operacionalizar las
dimensiones que se incluyen en el concepto. Lo mismo sucede con la
conceptualizacin que se realiza de los niveles intermedios, cuya definicin
presentamosacontinuacin.

Losactoresdenivelintermedioenelgobiernodelsistema

El otro trmino clave a los fines de esta presentacin es el de actores de nivel

intermedio. Este trmino encierra, a su vez, dos conceptos que resulta necesario
esclarecer:1)elde
actores
y2)elde
nivelintermedio
.

Por lo que respecta al primer concepto, la pregunta central es qu convierte a

determinados colectivos (y en situaciones especiales adeterminadosindividuos) en
actores
? Siguiendo el planteo realizado por Repetto (1998), son cinco los atributos
quepermitenqueundeterminadocolectivooindividuoseconfigurecomounactor.El
primero de ellos esla capacidad denegociacin,quehacereferenciaalaposibilidad
de influencia en las instancias reales de formulacin y/o gestin de las polticas
pblicas. El segundo atributo es la capacidad para descifrarel contexto, con el cual
sealude a la posibilidad deaccederala mayorcantidadycalidaddeinformacin.El
siguiente atributo es la capacidad de representacin, que en elcasode losactores
sociales se refiere a la posibilidad de liderazgo para expresar con legitimidad a
quienes conforman su base de sustentacinmientras queenel caso delos actores
estatales se refiere a la posibilidad de respaldo legal que ampare su accionar. El
cuarto atributoesla capacidad de movilizacin social, con elcualsehacereferencia
ala posibilidad depresionar a losotros actoresinvolucradosatravsdelamagnitud
13

del nmeroysus formas de expresinen ciertos momentos ylugares.Entanto,

elltimoatributoeslacapacidaddeaccincolectiva.

Finalmente, es preciso advertir que elautor realiza unadiferenciacinque resulta

fundamental entre los actores sociales y los estatales. En efecto, ello se debe a
que estos ltimos estn en condiciones de movilizar un recurso que noposeen los
actores sociales.Nos referimosalacapacidaddeautoridad,quehace referenciaala
posibilidadque tienenlos actoresestatalesdeejercerel poder pblicodado que, en
ltima instancia, las polticas pblicas son establecidas e implementadas por el
estado.

Por lo que respecta al concepto de

nivel intermedio
, es preciso advertir aqu la
existencia de usos diferentesen laliteratura.Aligualque muchos otros conceptos
en las ciencias sociales este trmino ha sidoutilizado en diferentes contextosycon
distintos significados. Sin embargo, son bsicamente dos los contextos en los que
stetrminoparecehabersidoutilizado.

La primera acepcin de este concepto remite a su uso entanto nivel intermedio de

gobierno, queriendo referir con ello a la existencia de un nivel de gobierno que se
encuentra entreelgobiernonacionalyelniveldegobiernolocal.Esteusodeltrmino
sepotenciarazdelosprofundosprocesosdedescentralizacindelpoderpolticoy
la creacin de niveles intermedios de gobierno que han experimentado numerosos
pases (tanto latinoamericanos comoeuropeos)enlasltimasdcadas.Comopuede
advertirseesteusodeltrminoremite,portanto,aunsentidoestrictamenteterritorial.

Lasegundaacepcindelconceptonivelintermedioremiteasuusoentantoactores
de nivel intermedio (del sistema educativo), haciendo referencia en este caso a la
existencia de ciertos actores (que deben tener algunas de las propiedades
enunciadas) que se sitan entre las instancias de elaboracin de polticas pblicas
(nivel macro) y, en nuestrocaso en particular, lasescuelas(nivelmicro),quesonlas
destinatarias de esas polticas y, en ltima instancia, el espacio sobre elcul estas
polticaspretendenoperar. Portanto,enestasegundaacepcinnoesimprescindible
14

para su definicin (aunque s a los efectos de la comparacin entre los distintos

casos nacionales) la jurisdiccin territorial en la cual operan estos actores de nivel
intermedio. Ello se debe a que se identifica a los actores de nivel intermedio con
aquellosactores organizacionales o individuales, socialesoestatales, queparticipan
enelprocesodeimplementacindelaspolticas(PressmanyWildavsky,1984)
.

Entendemosqueel nivelintermediorequiereelanlisisdeaquellos actoresestatales

(individuales u organizacionales) que operan entre las escuelas y el nivel de
elaboracin de las polticas, poniendo especial atencin en aquellos que se
encuentranmsprximosalavidaescolar.

En sntesis, las agendas de investigacin en poltica educativa podran ampliar sus

horizontes. La clsica distincin para comprender al nivel macro como un nivel de
gobierno y al nivel intermedio y micro como niveles de gestin polticamente
neutralesnoparecereflejarlarealidaddelossistemaseducativos.Ladistincinentre
gobierno y gestin no parece tan clara. Por otro lado si los niveles intermedios
gobiernan, parece ilusorio el paradigma segn el cual la poltica seresuelve en los
niveles macro. Sera interesente incluir el estudio de los niveles intermedios del
sistema, as como tambin el estudio de los niveles micro como campo de
investigacin de la poltica educativa. Ball (1989) alert sobre este tema hace ya
muchos aosen su clsico libroLamicropoltica de laescuela: haciauna teora de
la organizacin escolar.Sin embargo,pococambienlaagendaalo largodeestos
aos.

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